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PARA ALM DOS LIVROS BRANCOS DE DEFESA?



Trabalho apresentado no Seminrio Internacional sobre
Misses de Paz, Segurana e Defesa

Rio de Janeiro 27 de novembro de 2002





Salvador Ghelfi Raza, Ph.D.









As opinies, concluses e recomendaes expressas nesse trabalho so da inteira
responsabilidade do autor e no refletem o entendimento de nenhuma agncia,
organizao ou governo.




2


SALVADOR GHELFI RAZA


O Dr. Salvador Ghelfi Raza brasileiro, professor de National Security Affairs no
Centro Hemisfrico de Estudos de Defesa da Universidade de Defesa dos Estados Unidos
(CHDS/NDU) em Washington, D.C, EUA, onde desenvolve estudos e pesquisas de ps-
doutoramento na rea de Projeto de Fora. Possui mestrado em Defense Studies pelo
Kings College da Universidade de Londres e doutorado em Engenharia de Produo pela
COPPE/UFRJ (BR), na rea de Estudos Estratgicos. Possui, ainda, formao em Direito,
Anlise de Sistemas e em Altos Estudos de Defesa no Brasil e na Inglaterra.
Ministra Cursos de Projeto de Fora e Gerncia de Recursos de Defesa na
Universidade de Defesa dos EUA e em vrios outros pases. analista internacional nas
reas de segurana e defesa e conferencista no tema de projeto de fora, modelagens,
simulaes e jogos, e manobra de crises. Escreveu diversos artigos que foram publicados
no Brasil e no exterior e co-autor do livro Guia de Estudos Estratgicos.

3
PARA ALM DOS LIVROS BRANCOS DE DEFESA?





Os Livros Brancos de Defesa so a expresso escrita das polticas de defesa
nacionais
1
. Na Amrica Latina, o surgimento desses Livros coincide com a consolidao
da transio democrtica. Um dos primeiros movimentos regionais no sentido de tornar
pblicas essas polticas de defesa nacionais teve incio, em 1994, com o chamamento do
ento presidente do Chile, Eduardo Frei, de uma discusso nacional para a reviso e busca
de consenso sobre o domnio de competncia da defesa e de suas responsabilidades
institucionais
2
. A cronologia de publicao desses documentos registra:

Brasil 1996 Poltica de Defesa Nacional
Chile 1997 Libro de la Defensa Nacional de Chile
Uruguay 1998 Bases para una Poltica de Defensa Nacional
Argentina 1999 Libro Blanco de la Defensa Nacional

Guiana, Equador
3
e Peru seguem nessa mesma direo, assim como a Bolvia, com a
publicao, em 2001, de seus Lineamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo do
Ministrio de Defesa Nacional, enquanto que a Colmbia recentemente circulou um
primeiro rascunho de sua Poltica de Defesa.
Assume-se, aqui, uma definio inclusiva dos Livros Brancos de Defesa,
reconhecendo-se nessa categoria geral, em uma primeira instncia, caractersticas
particularizantes das iniciativas Chilena e Argentina (e das propostas Boliviana e Peruana
em elaborao) enquanto veculos de uma meta-poltica de defesa consensualmente
elaborada. Em uma segunda instncia, encontrar-se-iam as iniciativas brasileira e
colombiana de polticas de defesa, elaboradas por um grupo seleto de pessoas,
pretensamente representativas das diversas expresses nacionais, e posteriormente
legitimadas por meio de esforos governamentais para sua afirmao como instrumento de
veiculao de compromissos e intenes. E, em uma terceira instncia, encontrar-se-iam
as iniciativas do Paraguai e do Uruguai, elaboradas por gabinetes e acessorias
governamentais, orientadas para a declarao de um determinado entendimento de
propsitos da defesa e da funo instrumental das foras armadas.
Esse trabalho apresenta o entendimento de que esses Livros Brancos, aps
cumprirem um papel fundamental no processo de transio e consolidao democrtica de
seus respectivos pases, mostram-se limitados para dar continuidade ao processo de
reestruturao da defesa em resposta aos conceitos e princpios que eles mesmos
determinam. Dai a pergunta: o que se segue a eles?
Para explorar uma resposta, define-se, inicialmente, as condies de possibilidade
dos processos de obteno de consenso na elaborao dos Livros Brancos de Defesa.
Analisa-se, a seguir, os mecanismos por meio do qual esse consenso obtido e como ele
regionalmente difundido, fazendo essas polticas convergentes na Amrica Latina. Aps

1
O termo Livro Branco parece ter origem na prtica Britnica de imprimir em papel de cor branca a capa de
documentos prontos, e em papis de outras cores (verde, normalmente) a capa de suas verses preliminares.
2
Em 21 de maio de 1994 o Presidente Frei encaminhou uma mensagem a nao comprometendo seu
governo no desenvolvimento e publicao de uma poltica de defesa nacional acessvel a toda a populao.
Chile, Presidncia da Reblica. Libro de la Defensa Nacional de Chile, 1997, pag. 17.
3
Em dezembro de 2002, aps a apresentao desse trabalho, o Equador apresentou sua Poltica de Defesa
Nacional. Os dados nela contdos e sua estrutura confirmam as concluses aqui apresentadas. Equador.
Poltica de la Defensa Nacional del Ecuador. Quito: Imprenta Mariscal, 2002.
4
evidenciar-se porque os Livros Brancos mostram-se insuficientes no provimento de
diretrizes adequadas para o planejamento da defesa, apresentam-se os requisitos para um
projeto integrado de defesa. Conclui-se com a projeo de como esses projetos integrados
de defesa podem dar continuidade ao processo de cooperao regional em defesa para a
America Latina, criando novos condicionantes para os Livros Brancos em um processo
cclico e interativo.
A quase inexistencia de trabalhos de investigao acadmica sobre o
desenvolvimento dos processos de formulao de polticas de defesa (para a Amrica
Latina, especificamente), nos faz emprestar do corpo terico (principalmente
fundamentado na experincia americana) de um conjunto de conceitos sobre o
desenvolvimento de polticas pblicas em geral, projetando suas concluse para o setor de
defesa. Os resultados obtidos so, portando, inferenciais, sujeitos ao limite de varincia
das teorias e prticas referenciadas.

CONDIES DE POSSIBILIDADE
Polticas de defesa atuam como um instrumento estvel facilitador da convergncia
de expectativas de comportamento e aes em favor de um entendimento de princpios
gerais que possam orientar os instrumentos de fora dos Estados para a consecuo de
objetivos politicamente determinados. Seu papel o de assegurar a percepo da
continuidade e do entrelaamento dos objetivos de defesa materializados no ambiente
poltico, demarcando de que forma suas consecues concorrem para o atendimento dos
propsitos de segurana pretendidos. Com isso, pemitem efetuar o recorte do elenco de
alternativas de defesa vlidas e legtimas num grau suficientemente amplo de
generalidade, e num grau consistentemente restrito de especificidade, com o
preenchimento de vazios contingenciado pelos princpios gerais que elas estabelecem.
Contrapondo alternativas hierrquicas de estruturao - faseando, por exemplo,
incio, estimativa, seleo, implementao, avaliao e trmino com alternativas
compostas por uma srie de ciclos recursivos emuladores das transaes interpessoais,
interagncias ou interministeriais, o proceso de elaborao de polticas de defesa envolve
um conjunto extremamente complexo de elementos em interao.
4

Centenas de atores pertencentes a diversos grupos de interesses e agncias
governamentais, pesquisadores, jornalistas, etc., participam, em vrios nveis, em um ou
mais aspectos desse processo. Cada um deles (individual ou institucionalmente),
portadores de percepes, premissas, sistemas de valores e preferncias polticas distintas
e, por vezes, conflitantes. O produto resultande emerge de acordos circunstancial e
temporalmente condicionados entre subsistemas e dentro de subsistemas institucionais,
aonde esses atores desenvolvem padres de interao buscando influenciar o resultado da
barganha de interesses.

4
Conjuga-se, aqui, duas molduras de anlise comummente utilizadas para o processo de formulao de
polticas pblicas. A primeira, donominada estgios heursticos, divide o processo em estgios definio
da agenda, formulao e legitimizao da poltica, implementao e avaliao com a discusso de alguns
fatores que afetam cada estgio do processo. Veja-se Jones, C. An Introduction to the Study of Public Policy.
2 ed. Belmont, Calif: Wadsworth, 1977. Brewer, G. e DeLeon P. The Foundations of Policy Analysis.
Monterey, Calif.: Brooks, 1983. As crticas a essa moldura concentram-se em afirmar que a proposta de um
ciclo nico, extremamente hierarquizado, no reflete a realidade emprica povoada por mltiplos e
simultneos ciclos, envolvendo diversos atores em diversos contextos. Para crticas a esse processo, veja-se
Nakamura, R. The Textbook Process and Implementation Research. in Policy Studies Review, 1987. 1:142-
54. A segunda moldura de anlise, denominada por Fluxos, considera os fluxos de informaes relevantes
a definio do problema, os fluxos de solues para os problemas (policy), e os fluxos das dinmicas
polticas (politics). Veja-se Kingdon, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little, Brown,
1984. As crticas a essa moldura concentram-se na vagueidade dos critrios de especificao dos limites dos
fluxos. Para aplicao e crticas dessa moldura, veja-se Zahariadis, N. Markets, States, and Public Policy:
Privatization in Britain and France. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995.
5
A reduo dessa complexidade a um grupo limitado de caractersticas crticas e suas
relaes relevantes , simultaneamente, uma requisito ontolgico e uma necessidade
metodolgica do processo de formulao de polticas de defesa. um requisito ontolgico
pois determina a necessidade de reflexo sobre os conceitos capazes de contribur para o
tratamento e elucidao de sua prpria definio e das condies necessrias para as
polticas de defesa tornarem-se uma concretude histrica. E uma necessidade
metodolgica enquanto estabelece processos para a gerao de conhecimento til, seja por
meio de mudanas incrementais ou radicais, estabelecendo requisitos para a aquisio e o
relacionamento de dados que produzam proposies claramente definidas sobre incertezas
relevantes e a construo de hipteses de refutao dessas proposies.
A demanda contingencial de alteraes em polticas de defesa traz trs condies
potencialmente tensas. A primeira diz respeito s prprias possibilidades [pragmticas] de
elaborao e implementao dessas polticas, criando frustaes com relao s suas
expectativas de consecuo e eficcia. Emergindo de processos no-democrticos, os
pases latino americanos, de forma geral, encontram-se com suas estruturas institucionais e
de deciso fragmentadas ou, por vezes, viciadas por procedimentos metodolgicos
herdados de um passado autoritrio que transpunha, indevidamente, a prtica do
planejamento militar de emprego de meios para a planificao no ambiente poltico da
defesa. A carncia de quadros principalmente civs - plenamente qualificados, e de
estruturas educacionais para sua formao continuada, sempre foi um fator complicador
das empreitadas de elaborao e gesto de polticas de defesa.
A segunda tenso emerge entre a necessidade de mudanas radicais e imediatas tanto
no contedo como nas formas das polticas de defesa, e a necessidade de tempo para a
maturao do entendimento das possibilidades instrumentais da defesa para fazer frente a
novas ameaas. Os atentados ocorridos nos EUA em 11 de setembro de 2001, por
exemplo, potencializaram a necessidade imediata de novos tratamentos polticos dessa
ameaa sem que houvesse, ainda, consenso sobre uma redefinio de seu escopo, impondo
uma certa impreciso nas responsabilidades especficas das foras armadas nas aes
contra o terrorrismo internacional.
Finalmente, o terceiro fator de tenso emerge quando do incio de um novo governo
ou, ento, quando de mudancas tempestivas nas priorioridades ou formas de pensar as
demandas de segurana e defesa, impondo (legitimamente) mudanas radicais nas
polticas de defesa sem a considerao adequada da relao entre os futuros impactos
possveis das decises alojadas nessas polticas reformadas e a durao dos ciclos de
maturao de critrios de avaliao dessas decises.
O entendimento dessas caractersticas crticas ilumina as condies de possibilidade
dos processos de obteno de consenso na elaborao dos Livros Brancos de Defesa,
traduzidas em termos da:

(1) Configurao de um conjunto de regras comum estruturantes dos padres de
interao poltica.
(2) Convergncia de critrios para categorizar essas interaes enquanto elas variam
de estgio para estgio.
(3) Compatibilidade nas expectativas de utilidade e funcionalidade dos instrumentos
de fora dos Estados em cada um desses estgios.

Essas condies de possibilidade, por sua vez, so modeladas a partir de um
determinado entendimento sobre como o processo de elaborao dos Livros Brancos de
Defesa tem lugar, uma vez essas condies atendidas.
6
Dois mecanismos contribuem para explicar esse processo: consenso e difuso.
Referenciando aos trabalho de Sabatiers, Jenkins-Smith e Rogers
5
, podemos explicar a
relao entre esses mecanismos nos seguintes termos:
Inicialmente, os decisores interagem sob a racionalidade de que a adoo de
experincias exitosas de outros pases reduz os tempos de aprendizado
6
(e dos custos
associados experincia de erros). Nesse estgio, a seleo das experincias que sero
emuladas fomenta a busca de consenso por meio da excluso daquelas alternativas que
apresentem resultados com desvios significativo em relao s preferncias dos decisores
polticos.
A partir de um ponto de convergncia, cria-se um padro que gera presses nos
decisores de outros pases para adequar-se ao status quo regional, criando mecanismos de
retroalimentao positiva no sentido deles tambm adotarem prticas exitosas. Nesse
estgio, a seleo de experincias tende a uma maior aceitabilidade de desvios em relao
s preferncias nacionais por criar a percepo da necessidade de no ficar em posio
desvantajosa em relao aos demais Estados que j adotaram o padro geral
implicitamente consensuado, ao mesmo tempo que aumentam as presses populares
internas, fomentadas pela divulgao pela midia de exemplos de sucesso com a adoo
desse padro. Essa presso mais acentuada nos perodos prximos aos ciclos eleitorais,
criando compromissos de campanha que foram a reviso de polticas de defesa.


CONSENSO
Trs outras molduras de anlise competem com a Coaliso Defendida na
explicao dos processos que produzem consenso poltico. A moldura de anlise
denominada Escolha Institucional Racional (Institutional Rational Choice) especifica
que o consenso e instrudo pela modificao das normas de comportamento
institucionalmente definidas (cultura institucional) que regem as decises dos atores
polticos. A moldura de anlise denominada Equilbrio Pontuado (Puntuacted
Equilibrium) enfatiza como fator de causalidade dos consensos polticos as presses
derivadas dos meios de comunicao na construo de imagems pblicas do consenso
como um objetivo poltico, influenciando a seleo de alternativas no sentido de atender a
essas demandas. Finalmente, a moldura de anlise denominada Fluxos Polticos (Policy
Stream) d nfase na percepo dos atores polticos da existncia de janelas de
oportunidades (criadas por um conjunto de informaes, assemelhando-se, nessse aspecto
ao Equilbrio Pontuado) que podem ser exploradas para a consecuo de objetivos
polticos.
Subjascente essas molduras de anlise encontram-se premissas implcitas sobre (1)
as regras que regulam a dinmica interativa desses atores, (2) sobre os atributos do
ambiente de segurana e (3) sobre as possibilidades de transformao dos instrumentos de
ao poltica em funo de alteraes nessas regras e atributos.

5
Sabatier e Jenkins-Smith so considerados dois dos principais tericos sobre mecanismos de consenso na
formulao de polticas, responsveis pela conceitualizao da moldura terica de anlise denominada
Coaliso Defendida (Advocacy Coalition). Veja-se Sabatier, Paul, e Jenkins-Smith, H. (eds.) Special
Issue: Policy Change and Policy-Oriented Learning: Exploring an Advocacy Coalition Framework. in
Policy Sciences, 1988. 21:123-278. J Rogers considerado um dos expoentes na explicao e explorao
dos mecanismos de difuso. Rogers, E. Diffusion of Innovations. New York: Free Pres, 1983. Nesse
trabalho, associamos os dois mecanismos consenso e difuso. Para outra explicao do processo de difuso,
veja-se Johnson, S. Convergency. New York: Scribner, 2001, particularmente o captulo 3 The Pattern
Match, onde Johnson aponta a relao entre processos de educao e reorganizao de estruturas decisrias.
6
Sabatiers e Jenkins-Smith consideram que o consenso decorre de uma mudanca comportamental dos
decisores em um processo de aprendizado.
7
(1) Dinamica Interativa
O processo de formulao poltica permado por uma dinmica interativa onde
ocorrem mtuas concesses, instrudas por regras e normas tcitas ou implcitas que
delimitam a intensidade e as formas com que esse entrechoque ocorre ou pode
ocorrer.
As regras de interao entre os atores polticos definem os mecanismos de controle
das aes em defesa. Isso decorre do fato dessas regras serem a referncia pela qual
esses atores explicam e justificam suas decises. Nao pode haver regularidade nas
aes decorrentes das decises polticas se aqueles que devem repetidamente
interpretar o significado dessas decises o fazem diferentemente cada vez que devem
aplic-las. A prpria estabilidade dessas decises depende de seu entendimento
comum.
(2) Atributos do ambiente de seguranca
O ambiente de segurana uma realidade poltica socialmente construda. Os custos
de transao nesse ambiente variam de acordo com a valorao dos interesses em
conflito e a plasticidade dos seus atributos (ameaas e oportunidades percebidas).
Esses atributos so hierarquizados e priorizados em funo de percepes de
possibilidades e probabilidades que traduzem um determinado patamar de risco
aceitvel em cada estgio dessa hierarquia.
Alteraes em atributos de nvel inferior nessa hierarquia ocorrem sob a regulao
de um conjunto estvel de atributos de nvel superior; enquanto que alteraes nos
nveis superiores possuem custos de transao mais elevados, aumentando nos atores
suas expectativas mtuas de estabilidade das regras do jogo. Essa situao cria as
condies de possibilidade para as aes de planejamento, inercializando atributos
superiores do ambiente de segurana que permitem o planejamento de defesa
enquanto a dinmica das barganhas polticas desenvolve-se nos nveis inferiores.
(3) Transformao dos instrumentos de ao poltica
As possibilidades de transformao de regras de interao e dos atributos do
ambiente de segurana alteram o contexto das escolhas, criando mecanismos causais
que buscam relacionar alternativas de defesa que satisfaam s preferncias polticas
dentro desse ambiente transformado, diminuindo os custos de legitimao dessas
escolhas por utilizar regras de interao compatibilizadas s novas percepes de
explicaes e justificativas funcionalmente timas.

Essas trs caractersticas do processo de composio de consenso ilumina que as
preferncias por alternativas de defesa so construdas conforme o prprio processo de
formulao das polticas de defesa desenvolvido. E que essas polticas incorporam
teorias implcitas de como alcanar os objetivos nela estabelecidos, assemelhando-se,
dessa forma, a sistemas de valores envolvendo prioridades; percepes sobre as relaes
causais, sobre o ambiente poltico; e sobre as possibilidades de transformao dessas
teorias.
O desenvolvimento de polticas de defesa, em atendimento a essas caractersticas,
demanda um enorme esforo de coordenao de atividades, promovendo a reformulao
da arquitetura de causalidade entre (1) eventos externos ao domnio da defesa (alteraes
nas condies econmicas, por exemplo), (2) parmetros relativamente estveis (sistema
de valores) utilizados na formulao do problema, construo e avaliao de alternativas
de solues e (3) as normas e procedimentos que regem a dinmica dos processos
operacionais desenvolvidas nos subsistemas decisrios, enfocando, primariamente,
alteraes no sistema de valores dos decisores polticos e suas influncias na traduo de
8
diretrizes de poltica nacional em decises concretas relativas a programas e demandas
oramentrias.
Com isso, requer o exame crtico das informaes de natureza tcnica e operacional,
dos processos e mecanismos de coordenao intra e inter institucional para a determinao
da magnitude e formas do problema, suas causas e provveis impactos das vrias
alternativas de defesa. o caso, por exemplo, da reconsiderao da importncia relativa de
desenvolvimento econmico versus proteo ambiental, da reconsiderao da percepo
dos atributos do problemas (envolvimento, ou no, das foras armadas no combate ao
narcotrfico), e da reconsiderao da diviso de atribuies e responsabilidades funcionais
e sua relao de causalidade com a disponibilidade de outros instrumentos polticos. Nessa
mesma linha, um dos aspectos centrais dessas polticas aloja-se na definio dos conceitos
de seguranca e defesa e na relao entre eles, tendo em vista que essas definies
implicam em um recorte do escopo de competncia das atribuies e responsabilidades da
defesa.
Heclo
7
explica que esse processo transcorre por meio de uma alterao na
arquitetura cognitiva e comportamentos resultantes de experincias e/ou novas
informaes relativas a consecuo ou reviso dos objetivos polticos. Trata-se de um
processo de educao, onde o aumento incremental do conhecimento das variveis de
contorno do problema passa por uma mudana de percepo dos impactos provveis de
alterao dos objetivos que levam consecuo desse problema. Ou seja, os participantes
do processo buscam melhor conhecer o ambiente de segurana e a funcionalidade dos
objetivos de defesa na consecuo de seus propsitos identificados nesse ambiente.
Heclo claramente assume uma racionalidade instrumental dos atores que eles
utilizam informaes e outros recursos para alcanar seus propsitos, que esses propsitos
so complexos e que a habilidade individual desses atores tanto para perceber o ambiente
onde esses problemas alojam-se como para processar informaes contingenciado por
seus preconceitos, valores e crenas.
A permanncia dessa arquitetura cognitva no tempo permite antecipar resultados
provveis de um conjunto de aes e explorar outros resultados possveis sob a vigncia
de um um conjunto diferente de regras. Assim, o grau de resistncia dos decisores
polticos reconsiderao de suas arquiteturas cognitivas e comportamentos diretamente
proporcional ao reconhecimento de que as mudanas trazidas por essas reconsideraes
alteraro seus sistemas de valores.
Quando os atores possuem sistemas de valores congruentes e simbioticamente
interdependentes, a coordenao das aes torna-se relativamente fcil. Quando os atores
possuem sistemas de valores congruentes mas atuam em uma interdependncia
competitiva, Fenger e Klock
8
interpretam que os atores iro estabeler uma relao
aceitavelmente conflituosa dentro da coaliso. Fiske e Taylor
9
confirmam esses
argumentos apontando que o processo de aprendizado atua como um forte componente do
processo de formulao/reforma de polticas, enquanto Mintrom e Vergari
complementarm apontando que no se pode deixar de considerar o ambiente onde esse
processo ocorre
10
, permeado por diferentes culturas institucionais.

7
Heclo, H. Social Policy in Britain and Sweeden. New Haven: Yale University Press, 1974. Heclo dedica-se
a explicitao do que ele denomina aprendizado orientado (policy-oriented learning). Claramente, Sabatier
e Jenkins-Smith assumem essa explicao dos processos cognitivos por meio de educao poltica na
formulao de sua moldura de anlise. Veja-se Sabatier e Jenkins-Smith, H. The Advocacy Coalitions
Frawework: An Assessment. in Sabatier, P. (ed.) Theories of the Policy Process. California: Westview Press,
1999. Pag.123 e 145.
8
Fenger H e Klock P. Interdependency, Beliefs, and Coalition Behaviour: A Contribution to the Advocacy
Coalition Framework. University of Twente, 1998.
9
Fiske, S. e Taylor, S. Social Cognition. Reading, Ma: Addison Wesley: 1984.
10
Mintrom, M. e Vergari, S. Advocacy Coalitions, Policy Entrepeneurs, and Policy Change. Policy Studies
Journal 24 (Fall): 20, pag. 425.
9
O consenso emerge, portanto, da percepo (politicamente educada) de que a
continuidade da situao reconhecida inaceitvel, levando os atores entabularem
negociaes visando uma situao de compromisso vista por todos como superior ao
status quo. No caso particular da Amrica Latina, a superao do status quo aponta uma
uma situao de consenso que assegure o controle civil no processo de concepo,
desenvolvimento, implantao e avaliao das alternativas de defesa, compabibilizando os
determinantes da prtica profissional militar com os requisitos polticos que regulam o uso
da fora.


DIFUSO
Desde os anos 50 existe uma continuidade de pesquisas sobre os mecanismos que
levam a adoo de polticas pelos Estados. Difuso um desses mecanismos, identificado
por Jack Walker
11
, segundo o qual experincias inovadoras so difundidas entre Estados
por meio de certos canais de comunicao formal e informal em uma rede de mltiplos
ns.
A propenso da difuso funo do nmero de interaes, da proximidade
geogrfica dos Estados
12
e o grau de educao sobre assuntos de seguranca e defesa dos
lideres nacionais e da populacao em geral.
13
Um exemplo marcante do processo de difuso
pode ser encontrado nos Lineamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo 2001, onde o
Ministro da Defesa da Bolvia coloca como objetivo de gesto a execuo de um
seminrio internacional com a presena de representantes de ministrios de defesa de
outros pases visando a elaborao do Livro da Defesa Nacional da Bolvia
14

Essa propenso pode ainda ser explicada como uma aplicao da Lei de Moore
(segundo a qual o nmero de interaes aumenta com o quadrado do numero desses ns
existentes na rede de relacionamentos
15
) no processo de difuso de polticas, expresso por
Gray nos seguintes termos: a probabilidade de que um Estado adote um programa

11
O trabalho de Walker, J. Comment. In American Political Science Review. 1973, 67: 880-899,
reconhecido como pea fundacional do processo de difuso na cincia poltica. Para uma aplicao, veja
Brown, et. al. Innovation Diffusion and Development in a Third World Setting. Social Science Quarterly
60:249268. Esse trabalho, embora dedicado ao estudo do mecanismo de difuso em pas africano - Sierra
Leone - apresenta diversos elementos de similaridade com o contexto latino-americano.
12
Essa relao foi identificada por Lutz, J. Regional Leadership Patterns in the Diffusion of Public Policies.
American Politics Quarterly, 1987, 15:387-398.
13
Como metodologia de pesquisa, o intervalo de tempo de adoo de politicas convergentes assumido
como varivel independente do processo. Com relao ao grau de educao em assuntos de segurana e
defesa, no h evidncias empcas que sustentem essa posio. Entretanto, considerando a concluso de
Walker (op. cit.) de que Estados mais desenvolvidos economicamente apresentam maior propenso
inovaes, podemos inferir que estados mais economicamente desenvolvidos possem populaes com nveis
superiores de educao geral e, particularmente em assuntos de segurana e defesa, favorecendo a difuso de
novas idias.
14
Bolivia, Ministrio da Defesa. Lieamientos Estratgicos y Agenda de Trabajo 2001.La Paz, Bolivia, 2001.
pag. 23. Esse Seminrio foi levado a cabo em abril de 2001. O registro dos trabalhos apresentados est
compilado no livro de Juan Ramn Quintana T. (coord.) Libros Brancos de Defensa: concertacin y diseo
estratgico comparado. La Paz: Ministrio da Defensa Nacional, 2001.
15
A Lei de Moore (Gordon Moore, fundador da Intel) mais uma aproximao do que uma Lei,
expressando que o poder dos microprocessadores duplica a cada 18 meses sem substantivo aumento de custo
entre a tecnologia antiga e a nova. Pesquisas subsequentes apontam um aumento do perodo para um pouco
mais de 2 anos na dcada de 90, com um tendncia atual para prrazos maiores. Para uma aplicao desse
teorema, veja Berry F. E Berry, W. Innovation and Diffusion Models in Policy Research. In Sabatier, op. cit.
pag. 172-4.
10
proporcional ao nmero de interaes entre os decisores efetuam com outros decisores de
Estado que j adotaram (ou esto em processo de adoo de programa similar)
16
.
Nesse processo, os meios de comunicao e os centros de estudo
17
possuem papel
fundamental. Duas dcadas de pesquisas empricas demonstraram que atores subnacionais
jornalistas, pesquisadores e analistas de defesa possuem substancial discrio e
autonomia na deciso como uma poltica nacional traduzida em decises contretas em
defesa
18
. Conforme Paulo Sotero evidencia os think tanks definem a si mesmos como
criadores e impulsionadores de idias no processo poltico
19
.
Retrospectivamente, surpreendente observar-se o desconhecimento (ou ento
inao) daquelas instituies contrrias ao processo de reforma de defesa sobre a
importncia dos centros de estudo para o processo de difuso das idias consolidadas nos
Livros Brancos. Um esforo, por exemplo, de um Centro de Estudo alojado dentro de
instituies governamentais certamente neutralizaria em grande parte os mecanismos de
difuso. Nesse sentido, a preservao e incentivo desse Centros de Estudo uma das
ferramentas de modernizao da Defesa na Amrica Latina.
O resultado desse processo de difuso (impulsionado pela mdia e centros de
estudos) reflete-se na incorporao de funes e normas de coaliso ao sistema de valores
dos diversos atores envolvidos. Sabatier e Jenkins-Smith explicam essa situao nos
seguintes termos: um sistema de valores compartilhado entre membros de uma coaliso
reduz os custos de transao envolvidos na obteno de um entendimento comum dos
problemas e na identificao das alternativas de soluo porque esses membros
interpretaro as evidencias por meio de um sistema similar de valores pr-existentes.
20

Essas funes e normas, compartilhadas entre os pases, por serem dedicadas ao
domnio especfico da poltica [transitrias e contingenciais] de defesa, no so to
rigidamente preservados como os valores centrais (valores/interesses nacionais) e,
portanto, so mais susceptveis de alterao com a gradual acumulao de evidncia
empricas da necessidade dessas mudanas. Gradualmente, essas funes e normas de
coaliso provocam alteraes no comportamento decisional dos atores polticos quando da
promoo de esforos para a consecuo dos objetivos por eles determinados, com a
reduo do nvel de conflito de interesses, resultando em diretrizes operacionais de
cooperao para o subsistemas de defesa.

16
Gray, V. Innovation in the States: A Diffusion Study. American Political Science Review, 1973, 67: 1174-
85.
17
Utilizamos o termo centro de estudos como uma categoria geral, inclusiva dos chamados think tanks,
como expresso da universidade e das demais instituies dedicadas ao processo de educao. Nesse
sentido, entendemos que esse processo aplicado a defesa visa, primordiamente, uma mudana
comportamental derivada da conformao de uma matriz cognitiva aperfeioada por conhecimentos
criticamente introjetados durante esse processo.
18
Com relao a influncia dos meios de comunicao no processo de difuso de polticas, veja-se Rhodes,
R. Beyond Westminster and Whitehall. London: Unwin&Hyman, 1988. E Scholz, J. et.al. Street-Level
Political Controls over Federal Bureaucracy. American Political Science Review. 1991, 85: 829-850.
Richardson, J. (ed.) European Union: Power and Policy-M aking. London: Routledge, 1996. J com relao
ao papel dos Centros de Estudo (e dos Think Tanks), no h suficientes evidencias empricas, principalmente
na Amrica Latina, de seu papel nos mecanismos de difuso. No obstante, evidente a presena dos
mecanismos de difuso desses Centros na conformao de redes de relacionamentos de intelectuais,
acadmicos e profissionais em torno dos assuntos de defesa. Nesse particular, o seminrio REDES,
patrocinado pelo Centro de Estudos Hemisfricos de Defesa da Universidade de Defesa dos Estados Unidos
(CHDS/NDU) pode ser considerado como um dos principais agentes atualmente existentes na Amrica
Latina de convergncia de idas e relatos de experincias sobre os processos polticos da defesa. Esse
mesmo Centro de Estudos teve participao ativa no desenvolvimento do seminrio promovido pelo
Ministrio da Defesa da Bolvia (mencionado na nota 14).
19
Sotero, P. Los Think Tanks y su vision Washingtoniana del Mundo. Foreign Affairs en Espaol, Otoo-
Invierno, 2002. pag. 1.
20
Sabatier Sabatier e Jenkins-Smith, H. The Advocacy Coalitions Frawework: An Assessment. in Sabatier, P.
(ed.) Theories of the Policy Process. California: Westview Press, 1999. Pag.140.
11
Esses so os principais argumentos que justificam o papel das polticas de defesa na
construo de cooperao em defesa. Por outro lado, Jan Eberg
21
aponta que o grau de
consenso necessrio para implementar reformas polticas varia consideravelmente entre
pases, respondendo a atributos relativos a estrutura poltica e as normas culturais.
Em complemento, podemos considerar que a difuso condicionada por trs fatores:
o primeiro, conjuntural, tal como a crise de petrleo de 1973 ou os atentados terroristas de
setembro de 2001; o segundo, estrutural, tal como a reformulao de composies
polticas derivadas de ciclos eleitorais; e o terceiro, organizacional, tais como a
reformulao das estruturas decisionais com a criao do Ministrio da Defesa Brasileiro.
Em seu conjunto, esses fatores, influenciam na diversidade de iniciativas na produo das
polticas de defesa, alojadas no executivo em alguns pases e no legislativo em outras, com
o esboo do projeto normalmente atribuido as foras armadas ou grupos
intergovernamentais.

EVIDNCIAS
Politicas de defesa convergentes so o primeiro passo a condio de possibilidade
para a cooperao em defesa, por proverem uma linguagem coerente para a identificao
e explicao de parcelas reconhecidas do ambiente de segurana e dos requisitos de
defesa, e para organizar esforos para o reconhecimento de demandas futuras que possam
atender a parcelas ainda no reconhecidas, com o que fomentam a integrao entre
Estados e a convergncia de seus interesses, permitindo-lhes identificar similaridades e
diferenas entre alternativas de defesa, assim como avaliar suas vantagens e limitaes
relativas em diversos nveis de anlise, sem que isso enseje a percepo de ameaas
mtuas.
Podemos evidenciar essa convergncia tomando como varivel independente os
objetivos de defesa (Tabela 1 - Objetivos de Defesa Comparados). Uma anlise desses
objetivos aponta um entendimento convergente do conceito de defesa, no sentido de ser
essa maior do que fazer a guerra. O Livro Branco da Defesa do Chile, por exemplo,
explicitamente declara que:

A funo defesa no deve confundir-se com o setor defesa. A primeira integral e
abarca o conjunto de atividades dos diversos organismos de Estado que concorrem
para a Defesa, assim como dos organismos privados que contribuem para a ao
estatal. O setor defesa, por outro lado, restringe-se aos organismos que conformam
o campo de ao da defesa: o Ministrio da Defesa Nacional e as Foras
Armadas.
22




Tabela 1 - Objetivos de Defesa Comparados.
BRAZIL (1999) BOLIVIA
(2001)
ARGENTINA
(1999)
URUGUAY
(1999)
CHILE PARAGUAI
(1999)
Poltica de
Defesa Nacional
Lineamientos
Estratgicos y
Agenda de
Trabajo**
Libro Blanco de
la Defensa
Nacional
Bases para una
Poltica de
Defensa
Nacional
Libro de La
Defensa
Nacional de
Chile
Directiva de
Defensa
Nacional
Garantia da
Soberania com a
preservao da
integridade
Cumprir
eficientemente as
misses
constitucionais
Recuperao da
Soberania do
Territorio
Nacional
Conservar a
soberania
nacional, manter
a integridade
Conservar a
independncia e
soberania do paz
e manter a
Preservar a
existncia,
liberdade,
independncia e

21
apud. Eberg, J. Waste Policy and Learning. Ph.D dissertation, Department of Political Science, University
of Amsterdan. In Sabatier e Jenkins-Smith, 1999, op.cit.
22
Chile, Presidencia de la Repblica. Libro de la Defensa Nacional de Chile. Assuno, 1997, pag. 81.
12
BRAZIL (1999) BOLIVIA
(2001)
ARGENTINA
(1999)
URUGUAY
(1999)
CHILE PARAGUAI
(1999)
Poltica de
Defesa Nacional
Lineamientos
Estratgicos y
Agenda de
Trabajo**
Libro Blanco de
la Defensa
Nacional
Bases para una
Poltica de
Defensa
Nacional
Libro de La
Defensa
Nacional de
Chile
Directiva de
Defensa
Nacional
territorial tanto no campo
de defesa externa
como no mbito
da segurana e
estabilidade
interna.
nacional e a
independncia
do Estado
integridade
territorial
soberania da
Repblica.
Garantir a
inviolabilidade
do territrio..
Garantia do
Patrimnio
Nacional e
Salvaguarda das
pessoas, dos
bens e dos
recursos sob
jurisdio
nacional
Contribuir ao
desenvolvimento
nacional, na luta
contra a pobreza
e ao
melhoramento
das condies de
vida da
sociedade
boliviana
Salvaguarda dos
cidados, bens
nacionais, e
preservao do
meio ambiente
do territorio
nacional
Gerar as
condies de
segurana
necessrias para
fazer frente as
ameaas
internas.
Criar as
condies de
segurana
externa
fundamentais
para lograr o
bem comum da
nao e
contribuir para o
desenvolvimento
equilibrado e
harmnico do
poder nacional.
Garantir a
inviolabilidade
do patrimnio
nacional, da
vida, ingridade
fsica e direitos
humanos dos
paraguaios e
extrangeiros que
habitam o
territrio
nacional.
Garantia do
Estado de
Direito, das
Instituies
Democrticas e
preservao da
coeso e unidade
da nao
Participo na
segurana
interior
Apoiar as foras
de segurana
interna
Contribuir para a
preservara
institucionalidad
e e o Estado de
Direito
Preservar um
ambiente de
estabilidade
geral que permita
o
desenvolvimento
normal da vida
nacional em
todos seus
aspectos.
Garantia da
vigncia do
Estado de
Direito, do
pleno
funcionamento
das instituies
democrticas e a
segurana
permanente das
autoridades
legitimamente
constitudas.
Projeo
Internacional e
maior insero
no processo
decisrio
internacional
Insero
internacional
muito mais ativa
e propositiva.
Participar do
processo de
redesenho do
contexto
estratgico de
segurana
internacional
Apoiar a
projeo
internacional do
Chile

Contribuio
para a
manuteno da
paz e da
segurana
internacionais.

Ampliar a
cooperao
regional em
materia de
defesa,
particularmente
em termos do
fortalecimento
da capacidade
diplomtica.
Contribuir para a
preservao da
paz e
estabilidade
Interancionais.
Contribuir para a
promoo e
manuteno da
paz internacional
Contribuir para a
manuteno e
promoo da paz
e segurana
internacional de
acordo com os
interesses
nacionais.
Convivncia
pacfica e
harmnica com
outros Estados,
em especial com
os pases
limtrofes.
Presena efetiva
em operaes
internacionais de
manuteno da
paz e
estabilidade
internacional, de
acordo com os
13
BRAZIL (1999) BOLIVIA
(2001)
ARGENTINA
(1999)
URUGUAY
(1999)
CHILE PARAGUAI
(1999)
Poltica de
Defesa Nacional
Lineamientos
Estratgicos y
Agenda de
Trabajo**
Libro Blanco de
la Defensa
Nacional
Bases para una
Poltica de
Defensa
Nacional
Libro de La
Defensa
Nacional de
Chile
Directiva de
Defensa
Nacional
interesses
nacionais
Garantia do
patrimnio
nacional*
Melhorar a
imagem,
prestgio e a
relao das
Foras Armadas
com a sociedade
Promover o
compromiso
cidado com a
defesa nacional
Resguardar,
fortalecer e
renovar a
identidade
histrica e
cultural
Incremento e
aperfeioamento
constante da
integridade
nacional e da
coeso dos
habitantes da
Repblica e
presevao da
identidade
histrico-cultural
da nao.

* O conceito de patrimnio na Poltica de Defesa Nacional do Brasil parece ser inclusivo das
tradies e valores nacionais, assemelhando-se aos demais pases nessa mesma categoria.
** Os objetivos de defesa da Bolivia foram extrados das sees desse documento, por meio do
qual o Ministro da Defesa Nacional da Bolvia apresenta seu entendimento dos propsitos da
defesa, sua misso institucional e suas diretrizes gerais, incluindo a elaborao de um Livro
Branco para a Defesa. Dessa forma, esse documento, embora no qualificando-se, estritamente,
como um Libro Branco, possui alguns atributos que podem qualific-lo como uma poltica de
ao para a defesa em atendimento aos objetivos de defesa nacionais. A incluso da Bolvia
nesse quadro visa evidenciar a similaridade de seus objetivos de defesa com seus vizinhos.

Por outro lado, existe uma tenso implicita em termos de serem esses realmente,
objetivos de segurana e no de defesa. Essa tenso vai refletir-se na impreciso dos
contornos da responsabilidade da defesa no provimento da segurana interna e na
manuteno do Estado de Direito particular de cada pas. Enquanto a Argentina e Chile,
por exemplo, atribuem a responsabilidade da defesa prioritariamente ao provimento da
defesa externa e de contribuio ao provimento da defesa interna, o Paraguai inclue como
responsabilidade especfica da defesa a garantia da vigncia plena do Estado de Direito,
do pleno funcionamento das Instituies Democrticas e da segurana permanente das
autoridades legitimamente constitudas.
23
No Brasil, por ocasio da elaborao da Poltica
de Defesa Nacional, esse aspecto foi extremamente debatido, acabando por prevalecer o
entendimento de que a garantia da lei, da ordem e das instituies democrticas uma
responsabilidade da defesa.
24

Em adio, existe uma enorme similaridade na adoo dos princpios gerais que
norteiam o provimento de defesa em termos de: soluo pacfica de controversas e do
emprego da dissuaso como principal instrumento de ao. De fato, uma definio
inclusiva do conceito de defesa parece ter sido o elemento definidor das condies de
possibilidade da cooperao em defesa, alargando o horizontes da defesa para alm das
foras armadas e, simultaneamente, trazendo os militares para uma posio mais restrita
(mais no menos importante) de profissionalismo dedicado a tarefas especficas.
Em outros termos, o conceito de defesa mostra evidncias de estar evoluindo desde
um entendimento restrito que circunscreve defesa s aes da foras armadas contra

23
Paraguai, Presidencia de la Repblica, Consejo de la Defensa Nacional. Directiva de Defensa Nacional:
Assuno, 1999. pag. 2
24
Http://www.defesa.gov.br/politicadedefesa/politicadedefesa3.htm#objetivos (site oficial, verso em
portugus) e Brasil, Presidncia da Repblica. Brazilian National Defense Policy: Braslia: 1999, pag. 9.
(verso em ingls). Para uma crtica da Poltica de Defesa do Brasil, veja Proena Junior, D. e Diniz, E. A
Poltica de Defesa do Brasil: uma anlise crtica. Braslia: Universidade Nacional de Braslia, 1998.
14
ameaas externas e internas, em direo a um outro entendimento onde a defesa abrange
todos as aes e meios disponveis ou antecipados para o provimento de um estado de
segurana pretendido. Entre esses dois entendimentos alojam-se posies particularizantes
de cada pas, os quais expressam seus momento histrico, cultura poltica e,
principalmente, a moldura de anlise utilizada para identificarem e traduzirem na forma
de objetivos polticos para a defesa - suas posio nesse expectro de possibilidades. De
fato, parece que ultrapassamos na Amrica Latina a situao apontada, em 1987, por Alain
Roqui
25
: a segurana interna e seus vnculos com o desenvolvimento tem sido a
preocupao da defesa (dos militares) atravs da histria, justificando a militarizao da
poltica e da sociedade.
A tabela 1 evidencia a convergncia dos objetivos de defesa, enquanto reconhecendo
que os pases nela listados partiram de diferentes direes empregando distintas formas e
processos para a elaborao de suas polticas de defesa. Nesse sentido, seria possvel
formular a hiptese de que, enquanto em algums pases (marcadamente o Chile e a
Argentina) essa convergncia nasce de um processo de consenso sobre os propsitos e
funes da defesa para ter, ento, esses resultados traduzido em seus Livros Brancos;
outros pases (Brasil e Colombia, principalmente) convergem para seus objetivos de
defesa impulsionados por mecanismos de difuso para, ento, empreenderem esforos na
busca de um consenso que legitime os resultados alcanados. A evidncia, entretanto, de
convergncia e, sobre essa que se pode construir novas alternativas de cooperao em
defesa na America Latina.

PARA ALM DO ESTGIO ATUAL
O provimento da defesa uma das atividades mais complexas existentes para
qualquer Estado moderno, sem que exista, no futuro antecipado, uma perspectiva de
alterao nem da necessidade dessa funo, nem de sua complexidade. Essa complexidade
encontra suas raizes em trs fatores interrelacionados.
O primeiro diz respeito a instabilidade das projees de futuro (onde as alternativas
de defesa encontram seu referencial de planejamento), que exigem flexibilidade na
especificao das capacidades de defesa para adaptar-se s incertezas nessas projees.
Esse primeiro fator impe um grau de aleatoriedade s demandas colocadas para a defesa.
Interesses podero surgir, desaparecer ou modificar-se em funo da dinmica poltica,
alterando, contingencialmente, no somente os objetivos de defesa, como tambm as
atribuies funcionais e responsabilidades da defesa e, at mesmo, o prprio conceito de
defesa.
O segundo fator diz respeito a sempre presente competio por escassos recursos
financeiros, o que, associado com custos crescentes dos sistemas de armas, exige, cada vez
mais, preciso na especificao das capacidades de defesa. Entretando, mesmo tendo sido
atendida a especificidade requerida na qualificao e quantificao dos meios necessrios,
ainda restam incertezas. Por exemplo, os recursos financeiros inicialmente previstos
podero ser deslocados para outras necessidades de governo, a estrutura de produo
poder ser alterada em funo de novas tecnologias, os insumos industriais podero no
ser disponibilizados, etc.
O primeiro fator diz respeito a incerteza de fins e, para dar conta dele, exige-se
flexibilidade. O segundo diz respeito a incerteza de meios e, para dar conta dele, exige-se
especificidade. Dentro desse conflito entre flexibilidade e especificidade, aloja-se o
terceiro fator: a incerteza na relao entre meios e fins.
As incertezas quanto a relao entre meios e fins dizem respeito a correlao entre
os atos de fora que as concepo dos meios de fora antecipam e as alternativas de
formas de uso dos meios de fora que os fins polticos autorizam. Esse terceiro fator

25
Roqui, A. The Military and the State in Latin America. Berkely: University Press, 1987.
15
ressalta as incertezas sobre as alternativas de conceito de emprego dos meios de fora para
o atendimento dos propsitos polticos, traduzindo possibilidades tticas e alternativas
estratgicas.
Quando alternativas para uma poltica de defesa so propostas pelos governos e
discutidas com a sociedade para, conjuntamente, definem uma maneira de melhor prover
um estado de segurana desejado, passa-se de uma situao onde as aes decorrem de
decises baseadas em um conjunto de regras previamente estabelecidas para uma outra
situao onde o objeto das decises so as regras que iro estruturar futuras decises.
Passar de um processo de deciso dentro de um conjunto de regras para um processo
de deciso entre regras futuras reflete uma transformao do nvel de interao entre os
atores que cria condies para a construo de um consenso poltico sobre a defesa.
Por meio da assimilao de uma conceito, uma ideia fora a necessidade de uma
politica de defesa , os paises podem adaptar parcelas de experiencias exitosas as suas
prprias caracteristicas organizacionais, sem a necessidade de copiar modelos. Por essa
razo, embora com similitudes de contedo, os documentos escritos que traduzem essas
politicas os Livro Brancos divergem tanto em sua forma. Analizando esses
documentos, encontramos os seguintes aspectos de convergncia e divergncia nos seus
contedos temticos (Tabela 2: Contedos Temticos).




Tabela 2: Contedos Temticos
Convergncia Divergncia
Explicitos Implicitos Explcitos Implcitos
Apreciao do
ambiente externo
Contribuio da
defesa para a
poltica exterior
Ameaas e
vulnerabilidades

Apreciao do
ambiente interno
Subordinao
poltica da defesa
Aspectos
doutrinrios e
conceituaes

Objetivos de Defesa Escopo da Defesa Tarefas de Defesa Tarefas das Foras
Armadas
Princpios Gerais Marco Legal Estrutura
Organizacional da
Defesa
Organizao,
funes e
responsabilidades
das Foras Armadas
Diretrizes Polticas Funes e
responsabilidades
da Defesa
Diretrizes fiscais


A Tabela 2 evidencia aspectos de convergncia em termos eminentemente polticos,
e divergncias naqueles aspectos que efetivamente orientam os planejamentos em
atendimento s determinaes polticas. Enquanto essa convergncia reflete a atuao dos
mecanismos de difuso regional, conforme anteriormente evidenciado, a divergncia, por
sua vez, deriva da interpretao que cada pas efetua do conjunto relativamente comum de
objetivos de defesa sob um prisma instrumental. No h, por consequinte, nenhuma
16
contradio na existncia simultnea de aspectos convergentes e divergentes no contedo
temtico dos Livros Brancos
26
.
O aspecto a ser ressaltado, entretanto, que esses Livros Brancos, enquanto
expresso escrita de uma poltica, tiveram seu domnio de competncia expandido para
aspectos eminentemente instrumentais da ao militar e, ao assim procederem, pecam por
suas indefinies e vaqueidades. Ao analisar essas mesmas polticas com relao as suas
adequao enquanto instrumentos de planejamento, deparamo-nos com pelo menos dois
aspectos problemticos
27
: relaes de causalidade e transparncia.
Relaes de Causalidade
Os fatores causais que determinam a transio dentro e entre cada segmento dessas
polticas no claramente definido, permitindo que cada segmento acabe praticamente
independente dos demais, desconectados dos mltiplos e interativos ciclos envolvendo
diversos nveis de deciso. Isso decorre dos critrio de recorte dos segmentos no serem
evidentes.
Como decorrncia dessa problemtica, as alternativas de fora (o conjunto de
capacidades militares instrumentais na consecuo de objetivos politicamente
determinadas por meio da ameaa ou uso da fora), nascidas do agregado de decises
segmentadas ao longo dos processos de planejamento, programao e oramentao, de
difcil controle externo, acabam tambm tornando-se semi-autnomas em relao as
demandas de segurana do Estado.
Como fator complicador, quando os oramentos de defesa so derivados de um teto
arbitrariamente estabelecido, criam-se resistncias reconsiderao de decises
(integradas nos ciclos oramentrios passados) ao mesmo tempo que fomenta-se a prtica
de ajustes marginais na base oramentria de anos anteriores como proposta oramentria
de anos futuros. Nesse contexto, as propostas oramentrias consolidadas apresentadas ao
Congresso so deixadas livres para demandarem mais e mais recursos financeiros, mesmo
quando tudo apontaria para sua reduo. A continuidade dessa situao escora-se em uma
cultura de planejamento de defesa que toma redundncia como sinnimo de segurana em
vez de indicador de ineficincia.
28

No final, essa situao permite que demandas burocrticas, nascidas
contingencialmente, atrofiem a funcionalidade das prticas de planejamento, programao
e oramentao, atrazando o faseamento temporal de seus processos componentes com
prejuzos para o desenvolvimento de programas e atividades de defesa, principalmente os
referentes a manuteno e operao.
Essa problemtica reforada pela insuficincia das diretrizes contidas nos Livros
Brancos em darem conta, adequadamente, das especificidades da defesa, acabando por

26
Para uma moldura de anlise comparativa das polticas de defesa, veja Murray J. D e Viotti, P. The
Defense Policies of Nations. 3 ed. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1994. pag. xxi
27
Para uma anlise mais extensa desses aspectos problemticos, relacionando-os com a prtica metodolgica
do planejamento, programao e oramentao, veja-se Raza, S. Projeto de Fora: o elo ausente nas
reformas de defesa. Trabalho apresentado no Seminrio Research and Education in Defense and Security
Studies (REDES), Braslia, Agosto de 2002.
28
A ocorrncia dessa situao foi desvendada por Lewis Kevin e Karl Builder, a qual denominaramGolpe
Burocrtico dos Militares. Esses autores decrevem esse golpe nos sequintes termos: as foras armadas
submetem propostas de oramentos acima de suas reais necessidades, enquanto desenvolvem seus
planejamentos com referncia em um valor inferior que esperam receber. A diferena entre os recursos
solicitados e os recebidos transformada em uma dvida do governo para com os militares. Quando essa
dvida paga, as foras singulares tendem a expandir, impropriamente (de forma desvinculada de um projeto
integrado para defesa), suas infraestruturas e meios militares, resultando em distores que tendem a gerar
novas demandas financeiras para sua prpria sustentao. Lewis, K. "The Disciplinary Gap and other
Reasons for Humility and Realism in Defense Planning". in New Challenges for Defense Planning: Rethink
How Much is Enough. ed. Paul Davies. California, EUA: RAND Corporation, 1994. pp.21. Builder, C. H.
Military Planning Today: Calculus or Charade? California, EUA: RAND: 1993. pp.93.
17
autorizar critrios vagos ou incompletos para a distribuio de recursos, permitindo que as
foras singulares desenvolvam suas prprias prioridades para a aquisio de sistemas de
armas e outros sistemas maiores que melhor atendam aos seus interesses.
Simultaneamente, os programas perdem articulao entre si, seno pelo propsito de
evitar ultrapassar oramentos alocados, enquanto tornam-se meras ferramentas de controle
poltico interno das organizaes, estabelecendo vnculos e compromissos informais.
O mecanismo como isso ocorre foi desvendado por Mintzberg
29
. Segundo ele, os
decisores acabam aprovando todas as propostas que chegam at eles, j que pressupem
que a estrutura burocrtica eficiente nas filtragens. Ganha, portanto, a proposta que
chegar aquele nvel decisrio. Aquela que conseguir furar o bloqueio corporativo, levando
que estas propostas acabem por jogar contra o sistema: basta saber que quanto maior o
nvel decisrio, menor o teste de consistncia dos dados e da coerncia das propostas, j
que a agregao das informaes torna impossvel um tratamento analtico (resumos de
duas pginas para decises de milhes de unidades monetrias). A aposta, ento,
aproveitar-se de projetos em andamento que detenham critrios frgeis de delimitao de
sua abrangncia ou ento utilizar-se dos mecanismos institucionais e da linguagem
apropriada para aprovar os projetos. Um corolrio que, o projeto que tentar furar o
bloqueio corporativo pode acabar sujeitando-se ao escrutnio no de seu contedo, mas de
seu formulador; o que atua como agente inibidor de alteraes.
Essa situao tende a inchar o oramento de defesa, com programas aprovados
sem um vinculao explcita com as diretrizes de defesa. O resultado evidencia-se em
equipamentos e sistemas inadequados s demandas de defesa e, mais ainda, desarticulados
com o conceito estratgico de emprego dos meios de fora para, quando necessrio, prover
um esforo integrado para a defesa. Nos limite, os critrios de aceitao dos projetos
conformam padres que so tomados como se fossem a prpria poltica de defesa.
A problemtica evidenciada pelas relaes de causalidade explica a complexidade e
enormidade da misso institucional do provimento de defesa e, nela alojada, a concepo e
justificao, sob uma ponderao de custos e riscos, das capacidades de defesa, por meio
das quais a poltica conecta possibilidades do presente s opes que ela deseja
disponveis no futuro de uso, ou ameaa do uso, da fora para a consecuo dos objetivos
polticos.
Transparncia
Livros Brancos de Defesa so documentos no sigilosos. Uma das caracterstica
fundamentais dos Livros Brancos de Defesa, que por ser prtica corrente passa
praticamente despercebida, que esses documentos so ostensivos, abertos ao
conhecimento pblico. Essa caracterstica embute uma tenso entre a necessidade de
transparncia que permita o excrutnio pblico (e o controle poltico) e a preservao de
elementos de sigilo nas informaes de defesa.
Aqui, o problema coloca-se como uma questo de grau, oscilando entre a
necessidade de preservar informaes sensveis e o ambiente democrtico que exige
transparncia nas decises de defesa, possibilitando o escrutnio das alternativas com a
ponderao de seus custos e riscos.
30

O pndulo, entretanto, mostra-se, muitas vezes, viciado em direo ao sigilo,
trazendo como consequncia a ausncia de critrios claramente definidos e procedimentos
estruturados para a integrao e avaliao de programas e projetos de defesa. Como
corolrio, essa pendularidade defeituosa esconde o conflito entre os interesses das foras
singulares, possibilitando que elas acordem sobre alternativas de defesa e projetos

29
Mintzberg, H. The rise and fall of strategic plannning. Londres, The Free Press: 1994.
30
Esse ponto transpassa a discusso fundamental que vem sendo travada em diversos pases, principalmente
na Amrica Latina, sobre o papel da Inteligncia no planejamento de defesa e, em associao, a
subordinao funcional dos rgo de inteligncia.
18
associados que lhes interessem antes da submisso do oramento, em uma franca tentativa
de pr-aprovar pacotes de defesa que no atentem contra compromissos j assumidos,
ou ento contra seus entendimentos particulares sobre que capacidades de defesa o pas
deve possuir.
Os requisitos de transparncia conjugam-se na maturidade da prtica democrtica na
Amrica Latina, com redues de tenses nas relaes civil-militar. De fato, os Livros
Brancos de Defesa aparecem na America Latina exatamente no momento em que as
prticas democrticas afirmam-se como estado normal do processo poltico, evidenciando
a atuao dos mecanismos de consenso e difuso quando cada desses Livros que editado
ou revisto vem confirmar os mesmos propsitos dos anteriores com graus progressivos de
evidncias empricas.

DESDOBRAMENTOS E CONSEQUNCIAS
Ao atender a uma necessidade contingencial no processo de transio democrtica
dos pases da Amrica Latina, o mecanismo de difuso, por outro lado, acabou tornando-
se um inibidor do fluxo evolutivo do processo de maturao dos projetos de fora
nacionais. A busca do consenso acabou por pasteurizar o contedo dessas polticas,
excluindo de suas pautas aspectos crticos (que resultam de decises complexas e difceis).
Em seu conjunto, os aspectos mencionados acima so indicadores da crescente
necessidade de se repensar os atuais contedos programticos e estruturas dos Livros
Brancos como ferramenta adequadas para o efetivo planejamento de defesa.
Enquanto reconhecendo e valorizando o papel desses documentos na formulao de
um consenso poltico que constri as condies de possibilidade para o prximos estgios,
a anlise que esse trabalho efetua permite concluir que, os pases Latino Americanos
agregam a uma ferramenta eminentemente poltica expectativas para alm de seus
domnios de competncia. A persistncia dessa situao degrada a habilidade da defesa
prover a segurana requerida.
Nosso entendimento que os Livros Brancos, na Amrica Latina, cumpriram (e
ainda cumprem) um papel imprescindvel na criao do consenso poltico em mbito
nacional, transformando uma moldura cognitiva baseada em ameaas regionais herdadas
de um perodo ultrapassado em outra moldura estruturada sobre princpios convergentes
de cooperao.

Consenso e Difuso so dois mecanismos emprestados da teoria poltica com
capacidade de explicar como o ambiente poltico conformado. Entretanto, eles so
limitados e at mesmo inadequados para explicarem os processos e procedimentos
para a estruturao de critrios de escolha nos estgios subsequentes, orientando a
formulao e seleo de alternativas de fora sobre condies de ambiquidade, e para
clarificar os processos organizacionais e tecnologias requeridas para transformar
requerimentos de capacidades militares em um conjunto articulado de programas de ao e
recursos financeiros correlatos adequadamente consolidados em um oramento de defesa.
Criando um ciclo vicioso, o mecanismo de difuso tende a inibir, agora, a transio
para alm dos Livros Brancos, onde as questes passam a enfocar a estrutura de regras
capazes de:
Definir requisitos organizacionais em associao com novos processos de tomada de
deciso e mecanismos de superviso, visando obter um maior controle sobre os
assuntos e prioridades das foras armadas.
19
Aumentar a eficincia e eficcia
31
na alocao de recursos de defesa, com foco nos
processos e critrios empregados na formulao e gerncia do oramento.
Identificar e relacionar as variveis requeridas para a concepo do conjunto de
capacidades antecipadas para o provimento de defesa; e uma metodologia associada
que orienta a utilizao dos conceitos em seus prprios termos.

Em seu conjunto, essas regras devem servir como tradutoras das demandas polticas
em um conjunto articulado de diretrizes pragmticas para o planejamento de defesa,
provendo a integrao dos processos de planejamento, programao e oramentao em
um nexo de atividades sistemicamente ordenado em direo a um propsito comum: a
formulao de um projeto integrado de defesa

REQUISITOS GERAIS DE UM PROJETO INTEGRADO DE
DEFESA
Espera-se que um projeto integrado de defesa explicite as misses e objetivos de
defesa e estabelea critrios para a derivao desses objetivos em requisitos de
capacidades militares no nvel de detalhamento necessrio para o desenvolvimento do
planejamento militar, em atendimento a quatro condies:

a) Inteligibilidade: os requisitos de capacidades de defesa devem ser claramente
definidos e apresentados de forma a no criarem ambiquidades ou dvidas (que
levam a interpretaes equivocadas ou tendenciosas).
b) Mensurabilidade: os resultados a serem alcanados com essas capacidades
devem ser passveis de avaliao quantitativa ou qualitativa.
c) Compatibilidade: os resultados a serem alcanados devem fazer parte de uma
cadeia de causalidade que aponte para a consecuo dos objetivos de defesa e,
em ltima anlise, para os interesses nacionais. O requisito de compatibilidade
o que assegura o vnculo entre aes tticas, componentes estratgicos e destes
com os fins polticos.
d) Possibilidade: as capacidades de defesa devem ser alcanveis dentro das
possibilidades prticas, sob uma ponderao de custos e riscos.

Em complemento, espera-se que tal projeto apresente as linhas gerais do conceitos
de emprego estratgico das capacidades militares, tanto em conjunto como em seus macro-
agregados, com a explicitao dos requisitos de mobilidade estratgica, estrutura de
comando e controle, e graus de prontido. A determinao dos graus de prontido
varivel crtica em qualquer projeto integrado de defesa, impactando diretamente na
estrutura de fora, pois determina os requisitos para a conformao da dimenso
quantitativa e disposio espacial dos meios militares e da estrutura de pessoal.
Espera-se, ainda, que um projeto integrado de defesa indique os requisitos de
controle e coordenao dos processos de programao, oramentao, avaliao e gesto
dos recursos de defesa, assegurando a otimizao das estruturas organizacionais. Em
associao, espera-se que um projeto integrado de defesa oriente a necessria
reestruturao organizational da defesa, reconhecendo nessas organizaes uma trplice
funo. A primeira diz respeito a criao das condies de possibilidade para decompor e
recompor conjuntos de capacidades em atendimento a expanso e retrao de tarefas,

31
Eficcia definida como uma medida de cumprimento de uma tarefa, indicando o grau em que o resultado
de uma atividade/processo atende as expectativas. Eficincia, por outro lado, busca a minimizao de
recursos para a consecuo da eficcia pretendida, medida como uma relao entre imputs e outputs.
20
assegurando que os vnculos de comando e controle sejam mantidos.
32
A segunda
assegurar o fluxo logstico necessrio para a manuteno do esforo de defesa no tempo e
espao. A terceira possibilitar o fluxo de informaes dedicados a programao e a
oramentao, criando uma rede de relacionamentos necessria ao desenvolvimento
desses processos.
Ao apresentar esses critrios, um projeto integrado de defesa explicita as relaes de
barganha (trade offs) entre possibilidades do presente e alternativas no futuro, sob uma
ponderao de custos e riscos. Estabelece parmetros que iro orientar a busca de
eficincia nos processos em vigor e capacidades instaladas, instituindo aspectos de
interoperabilidade e integrao (jointness) das foras. Define parmetros que iro orientar
a aquisio de novos sistemas, criando capacidades militares que antes no existiam. E
instrui a busca de novas capacidades que criem um diferencial sobre as existentes.
Finalmente, espera-se que um projeto integrado de defesa oriente a avaliao das
capacidades de defesa segundo trs aspectos. O primeiro diz respeito a extenso em que
essas contribuem para projetar uma imagem do pas em apoio poltica exterior,
principalmente em situaes de paz ou crise. O segundo refere-se ao grau de atendimento
dos objetivos de defesa com as tarefas que sero possibilitadas pelas capacidades militares
atuais e projetadas. O terceiro aspecto diz respeito a manuteno dos graus de prontido
requeridos. Esses trs aspectos traduzem, respectivamente, avaliaes nas arenas poltica,
estratgica e ttica estando, portando, mutuamente determinados sob uma tica que
considera a contnua evoluo do ambiente poltico, das possibilidades estratgicas e dos
condicionantes tticos para o planejamento da defesa.

PROJEES
As expectativas apresentadas para um projeto integrado de defesa no podem ser
atendidas, em um ambiente democrtico, sem consenso poltico que suporte o
entendimento de que as diretrizes, de onde emanam as aes, interrelaes e prioridades
para o planejamento militar e a gesto de recursos atuam como o elo de ligao entre as
intenes polticas e as aes prticas.
Neste sentido, conseqncia lgica do desenvolvimento de um projeto integrado de
defesa um determinado olhar que pode servir como marco referencial para a continuidade
do processo de consolidao democrtica na Amrica Latina, possibilitando a construo
de novas possibilidades de cooperao entre Estados. Chile e Argentina ofereceram uma
primeira aproximao dessas possibilidades de cooperao por meio do desenvolvimento
de uma metodologia comm de medio dos gastos de defesa, a qual abre perspectivas
para outras medidas de confiana mtua para alm da simples retrica
33
.
De fato, tal olhar, alicerado na existncia de polticas de defesa convergentes
permitem explorar possibilidades de cooperao em defesa at ento no consideradas
para a Amrica Latina. Uma delas, talvez extrema, possa ser at mesmo a criao de um
brao armado [permanente] para a Organizao dos Estados Americanos (OEA) em um
contexto redefinido de segurana hemisfrica.

32
Para uma ampliao do impacto das estruturas organizacionais nas possibilidades operaciaonais, veja
USA, Department of the Army. US Army Field Manual 100-5, blueprint for the AirLand Battle. Washington
DC: Brasseys (US), Inc, 1991. Veja, ainda Deichman, P.F. der. Spearhead for Blitzkrieg: Luftwffe
Operations in Support of The Army: 1939-1945. New York, USA: IVY Books, 1996. O livro de Diechman
relevante para iluminar o papel functional da doutrina na relao entre estruturas organizacionais e estruturas
de fora.
33
Para uma explorao do tema sobre medidas de confiana mtua na Amrica Latina, veja Aravena, F. R.
Confidence Building Measures and Strategic Balance: A Step Toward Expansion and Stability. In Tulchin, J.
et al. (ed.) Strategic Balance and Confidence Building Measures in the Americas. Washington, D.C.:
Woodrow Wilson Center Press, 1998.
21
Essa no uma idia nova, tendo sido considerada no prprio contexto do Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR)
34
. O aspecto a ser ressaltado aqui a
possibilidade de novas alternativas para cooperao em defesa, com a criao de novas
tarefas para as quais as foras armadas na Amrica Latina, para as quais elas no estavam
nem preparadas nem interessadas.
Uma pequena fora permanente adjudicada a OEA (no excludente das foras
permanentes nacionais), mesmo que utilizada para tarefas especficas de operaes de paz
em situaes tal como o recente conflito entre o Per e Equador, por exemplo - demanda
que os pases signatrios dessa idia adotem padres convergentes de doutrina,
estabeleam mecanismos interdependentes de comando e controle, definam procedimentos
comuns para a coleta, processamento e disseminao de inteligncia e, principalmente,
aprendam uns com os outros sobre as possibilidades do emprego conjunto de seus meios
militares. Mesmo pequena, essa fora multiplicaria o pensar coletivo das demandas
comuns de segurana, alavancando o repensar do dimensionamento e tarefas tradicionais
das foras nacionais permanentes. No seria imprprio considerar, inclusive, a
possibilidade de reduo dos custos de manuteno dos aparatos nacionais de defesa,
tendo em vista a possibilidade de programas comuns concebidos e desenvolvidos
regionalmente de sistemas de armas adequados as possibilidades de produo e estgio
de desenvolvimento tecnolgico, enfatizando a noo de que os Estados Latino
Americanos j no so constituem ameaas a si mesmos.
Outra idia ambiciosa possibilitada pela convergncia das polticas de defesa
regionais a criao de uma Universidade Latino Americana de Segurana e Defesa.
Aqui, o propsito o de construir uma nova arquitetura conceitual para a segurana e
defesa, instruda por fatores culturais e expectativas comuns a regio. Uma Universidade
no sentido amplo do termo, com cursos de ps-graduao strictu sensu em relaes civil-
militar, projeto de fora e planejamento das aes conjuntas, traria, de imediato, o
reconhecimento de uma identidade comum e de um esforo compartilhado na busca de
uma autonomia de padres exgenos a regio do pensar a segurana e defesa regional.
Tal proposta implica, na prtica, na regionalizao do Colgio Interamericano de
Defesa (sediado em Washington, D.C., EUA), com um novo enfoque instrudo por novos
currculos orientados para o fomento do pensamento crtico da defesa sob uma aliana
regional de segurana, onde civis e militares educadores e alunos possam dar partida
na construo de slidos padres de interao societal em um ambiente democrtico para a
construo de uma nova realidade regional de segurana e defesa e, principalmente, na
formao de quadros civs plenamente qualificados para atender as demandas dos
Ministrios de Defesa regionais.
A questo dos custos, evidentemente, considerao fundamental que passa pela
vantagem de uma alternativa que considerasse, por exemplo, o nmero muito maior de
cursantes, explorando as possibilidades disponveis de ensino a distncia com pequenos
perodos presenciais em um pas vizinho na Amrica Latina, versus os custos de
manteno de um nmero limitado de militares e civs, por perodos de um ou dois anos,
nos EUA. Mas isso j parte de estudos detalhados para a implantao de uma
Universidade Latinoamericana de Segurana e Defesa viabilizada pela convergncia e
maturidade de polticas de defesa.

CONCLUSO
A convergncia de polticas de defesa aponta a condio de possibilidade de que os
futuros hipotetizados pelos pases no mais contenham premissas ou fatores contraditrios.
Ou seja, que alojem apenas cadeias de eventos formadas por relaes de causalidade que

34
Witaker, A. The Western Hemisphere Idea: Its Rise and Decline. Ithaca, N.Y.: Cornell University Press,
1954.
22
capturam tendncias de um perodo, ultrapassado, potencializado por hipteses de guerras
motivadas por conflitos fronteirios, por exemplo, e as projetem no futuro sem a validao
das premissas que sustentam a continuidade dessas tendncias no novo ambiente de
segurana.
Removendo dados ocultos e estabelecendo novas relaes de causalidade entre as
demandas de segurana e a instrumentalidade dos meios de fora, essas polticas de defesa
fazem emergir novas ontologias que levam a concepo de novas categorias de conceitos
necessrias para a formulao de hipteses de futuro convergentes, acomodando novas
dimenses de complexidade no relacionamento entre pases. O limite das possibilidades
emergentes , agora, apenas dado pela plausibilidade das alternativas formuladas, o que
um limite marcadamente subjetivo, j que depende dos termos que definem as novas
demandas de segurana pretendida e dos critrios que definem a portabilidade das
alternativas de defesa consideradas plausveis para sua consecuo.
De posse desses entendimentos, a resposta a pergunta colocada Para alm dos
Livros Brancos de Defesa? claramente involve um duplo processo de reciclagem e
progresso.
Reciclagem, no sentido de uma constante reviso dos princpios, diretrizes e
objetivos que traduzem o entendimento poltico da defesa expresso nos Livros Brancos,
compatibilizando as possibilidades do presente com as expectativas de futuro. E
progresso em direo a processos e procedimentos (adaptados ao ambiente poltico
regional e s particularidades culturais nacionais) que possibilitem a elaborao de
projetos integrados de defesa onde os resultados esperados e os meios requeridos para sua
consecuo sejam explicitados, tornando-os transparentes ao excrutnio pblico de sua
consistncia interna.
A progresso demanda que, cada Estado, de acordo com o estgio de consolidao e
afirmao do consenso poltico em torno do escopo e objetivos da defesa, estabelea os
requisitos e critrios para um projeto integrado de defesa que, simultaneamente, reafirme
os compromissos que sustentam esse consenso e explicite de que maneira cada pas
pretende estruturar seus instrumentos de fora para a consecuo dos objetivos definidos
por suas polticas de defesa.
Esse no ser um processo isento de tenses, pois exigir uma reviso profunda e
sistemtica dos procedimentos e doutrinas das foras armadas, a reconsiderao das
estruturas organizacionais e uma redefinio dos requisitos de aprestamento, todos com
impacto direto nas estruturas de foras e nos seus conceitos de emprego. Exigir, ainda, a
o repensar das formas e contedos dos documentos que expressam as decises sobre esses
aspectos e como eles sero trazidos a pblico. Finalmente, demandar uma reviso
substantiva dos procedimentos dedicados a identificao e priorizao dos programas
maiores das foras e dos processos de oramentao.
De fato, ser um processo de pensar a defesa em profundidade em um ambiente
democrtico, escapando de uma aparente letargia institucional que contempla nos Livros
Brancos o fim de um processo. Ao contrrio, eles so s um comeo que, em si mesmos,
oferecem a plausibilidade, por exemplo, de uma fora permanente no contexto de uma
aliana de segurana hemisfrica e de uma Universidade Latinoamericana de Segurana e
Defesa.
A mera possibilidade dessas consideraes oferecidas como exemplos - j
demonstra o atual estgio de evoluo do repensar a cooperao em segurana e defesa na
Amrica Latina. Nesse sentido, talvez essas idias j no sejam mais to radicais assim!