Uma proposta de custo-aluno-qualidade

na educao bsica
A proposal of quality cost per student
in basic education
Una propuesta de costo-alumno-calidad
en la educacin bsica
JOS MARCELINO DE REZENDE PINTO

Resumo: O texto apresenta e discute uma proposta de custo-aluno-qualidade construda pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, abrangendo a metodologia,
os componentes de custo e os valores estimados dos clculos. Busca inserir a proposta
nos debates e na legislao sobre metas de cobertura e de qualidade da educao,
assim como na estrutura e nas perspectivas das finanas pblicas e do financiamento
pblico da educao no Brasil.
Palavras-chave: custo-aluno-qualidade; custos educacionais; financiamento da educao; qualidade da educao; custo-aluno-ano.
Abstract: The paper presents and discusses a proposal of quality cost per student
constructed by the Brazilian National Campaign for the Right to Education, comprising
methodology, cost components and estimated values of cost calculations. It intends to
insert the proposal in the debates and legislation on the goals of educational coverage
and quality, as well as in the governmental financial structure and perspectives and the
public financing of Brazilian education.
Keywords: quality cost per student; educational costs; educational finance; quality

education; annual cost per student.

Resumen: El texto presenta y discute una propuesta de costo de la calidad por

alumno construida por la Campaa Nacional por el Derecho a la Educacin de Brasil,

incluyendo la metodologa, los componentes de costo y los valores estimados de los
clculos. Intenta insertar el planteo en los debates y en la legislacin sobre metas de
cobertura y de calidad de la educacin, as como en la estructura y las perspectivas de
las finanzas pblicas y del financiamiento pblico de la educacin en Brasil.

Palabras clave: costo-alumno-calidad; costos educativos; financiamiento de la edu-

cacin; calidad de la educacin; costo por alumno-ao.

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INTRODUO
A construo de uma escola pblica de qualidade para o conjunto das crianas
e jovens do Brasil um desafio to antigo que, s vezes, parece ser de impossvel
execuo. Analisando a educao brasileira no fim do sculo XIX, Jos Ricardo Pires
de Almeida (1889), na interessante obra Histria da Instruo Pblica no Brasil,
j ressaltava como os indicadores educacionais do pas, tanto no que se refere ao
atendimento educacional quanto qualidade, mostravam-se muito aqum daqueles
apresentados por seus vizinhos sul-americanos. Particularmente, ele destacava dois
problemas. O primeiro deles chamava ateno para o abandono da escola pblica
pelos segmentos de maior renda:
As crianas das classes razoavelmente abastadas no vo escola pblica porque
seus pais tm, mais ou menos, o preconceito de cor, ou porque temem, e com
razo, pela moralidade de seus filhos, em contato com esta multido de garotos
cujos pais os enviam escola apenas para se verem longe deles algumas horas
(ALMEIDA, 1889, p. 90).

Cabe comentar que esta uma questo ainda presente na realidade educacional brasileira. Embora no mundo inteiro a elite nunca tenha freqentado a escola
pblica de educao bsica, nela que estuda a classe mdia, em especial nos pases
mais desenvolvidos. Ora, esta presena da classe mdia na escola pblica, com seu
poder de impacto enquanto formadora de opinio, embora traga tambm problemas
de excluso de grupos socialmente fragilizados (PIOTTO, 2006), faz com que, nestes
pases, as temticas e os problemas da educao pblica estejam presentes no cotidiano do debate pblico e nos meios de comunicao de massa. J no Brasil, tendo
em vista a concentrao de renda, umas das piores do mundo, a classe mdia to
pequena que cabe na rede privada de ensino. Mesmo os professores que lecionam
na rede pblica evitam nela matricular seus filhos. Com isso, a escola pblica, que j
responde por cerca de 90% das matrculas na educao bsica, sempre a escola dos
filhos dos outros. Este fato, com certeza, torna mais difcil a luta pela sua melhoria.
Licnio Lima (2006) ressalta, como fato novo, a ocorrncia deste mesmo fenmeno
nos pases desenvolvidos. Segundo ele:
A sobrevivncia institucional da escola no parece estar em risco. O que est em
risco uma concepo democrtica de escola pblica, especialmente quando certas
classes sociais lhe recusam o apoio e, muitas vezes, lhe recusam os seus prprios
filhos (LIMA, 2006, p. 29-30).

O lado positivo desta questo que ela tambm torna possvel a construo
de uma escola mais livre dos preconceitos das classes mdias, e mais compromissada
com os interesses dos trabalhadores. Este fato, no obstante, est longe de ocorrer
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no nosso pas, at porque os professores e administradores educacionais, a despeito

dos baixos salrios, frente ao nvel socioeconmico dos alunos, situam-se nos extratos
intermedirios de renda.
O segundo problema a que Pires de Almeida se referia dizia respeito
exatamente aos professores. Ele citava o afastamento natural das pessoas inteligentes de uma funo mal remunerada e que no encontra na opinio pblica a
considerao a que tem direito muito mais que as outras. (ALMEIDA, 1889, p.
65). Ora, como sabemos, e veremos com maiores detalhes mais adiante, os salrios
dos professores no Brasil continuam sendo um grande impeditivo para a melhoria
da qualidade do ensino.
Estes fatores, obviamente, esto vinculados s polticas de financiamento.
O Brasil possua, em 2005, na rede pblica de educao bsica, cerca de 210 mil
escolas, 48,3 milhes de alunos e mais de dois milhes de funes docentes (INEP,
2006). Manter estas escolas, mesmo que de forma precria, representa um impacto
significativo, em especial nos oramentos estaduais e municipais. Esta a razo por
que, desde os tempos coloniais, o Estado busca se desobrigar de seus deveres educacionais ao menor custo possvel (PINTO, 2000). Inicialmente, no perodo colonial,
ao entregar Companhia de Jesus o monoplio da educao, praticamente sem nus
direto para a Coroa. J no perodo de pas independente, com o Ato Adicional de
1834, os encargos da educao bsica passaram para as provncias que, falta de
recursos, legaram ao sculo XX uma escola pobre para os pobres, com exceo de
um ou outro centro de excelncia onde estudava uma elite rarefeita. Uma mudana
importante neste padro de penria sistemtica de recursos, que oscilavam ao sabor
das destinaes oramentrias, foi a introduo, com a Constituio Federal de 1934,
da vinculao de uma percentual mnimo da receita de impostos das trs esferas de
governo manuteno e desenvolvimento do ensino. Este princpio, vigente desde
ento, com exceo dos perodos ditatoriais, estabeleceu um padro de financiamento
que garante a quase totalidade dos recursos que mantm as redes pblicas de ensino.
A adoo da vinculao constitucional de recursos foi extremamente importante
porque elevou o montante de recursos at ento destinados educao e garantiu
um patamar mnimo de financiamento (MELCHIOR, 1987).
Outra mudana importante mais recente, e com forte impacto na diviso de
responsabilidades pelo atendimento educacional, foi a criao, em 1996, do Fundef
(Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio) que subvinculou uma parte dos recursos j destinados educao
ao ensino fundamental regular. Atualmente, foi aprovada no Congresso Nacional a
proposta do Fundeb (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
e de Valorizao do Magistrio), que amplia o montante de recursos subvinculados,
mas passa a englobar toda a educao bsica em suas diferentes modalidades.
No pretendemos aqui discutir estes fundos, mas sim analisar se o atual
padro de financiamento, ou mesmo se a proposta de Fundeb, garante, ou pode
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garantir, um padro mnimo de qualidade de ensino como determina o 1 do

art. 211 da atual Constituio Federal.
A Tabela 1 mostra o potencial de recursos propiciados pela vinculao
constitucional (coluna 2) em comparao com os recursos mobilizados pelo Fundef
(coluna 3) e por uma estimativa do Fundeb (coluna 4) tomando por base de referncia o ano de 2004. Pela ltima linha da tabela fica evidente como a subvinculao
dos fundos fica muito aqum do potencial gerado pela vinculao constitucional. O
nico recurso novo gerado pelos fundos se refere participao da Unio no financiamento das redes estaduais e municipais. De qualquer forma, no caso da Fundef,
esta participao foi inferior a 3% do total de recursos, e no caso do Fundeb, ser
de 10% da soma dos recursos dos estados e municpios a partir do quarto ano de
funcionamento. Da Tabela 1 cabe comentar ainda a pobreza da receita da Unio
no que se refere aos impostos (coluna 1). Isto ocorre, de um lado, pelo efeito da
DRU (Desvinculao das Receitas Unio) que, s em 2004, retirou o equivalente a
R$ 4,7 bilhes de recursos vinculados ao ensino e, de outro lado, pela estratgia de
criao, por parte da Unio, das contribuies sociais e econmicas, sobre as quais
no incidem as vinculaes constitucionais para a educao e a sade. Para se ter a
dimenso de quanto a estratgia adotada pelo governo federal representa de perda
para a educao, em 2004 a receita de contribuies atingiu o patamar de 16,3 % do
PIB; se 18% desta receita fosse destinada ao ensino, seriam mais R$ 53 bilhes para
o setor (2,9% do PIB).
Tabela 1
Receita lquida de impostos x recursos disponibilizados pela vinculao
constitucional e pelos fundos - 2004 (R$ Bi)
Esfera

Impostos (1)

Vinculao (2)

135

37

19

28

Municpios

86

22

13

Unio

37

0,5

4,5

Total

258

66

28,5

45,5

Estados

Fundef (3)

Fundeb* (4)

Fonte: Estimativas dos autores a partir de dados da STN

* Supondo que o fundo j estivesse em vigor em 2004 com complemento integral da Unio.

Quando analisamos a Tabela 1 vemos tambm que h uma ampliao

significativa de recursos, da ordem de 60%, quando comparamos os recursos que
sero eventualmente administrados pelo Fundeb, com aqueles movimentados pelo
Fundef. Em primeiro lugar, temos que ressaltar que, na realidade, esta diferena
ser bem menor porque nessa simulao usamos a hiptese de que o novo fun200

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do j estivesse em vigor em 2004 e que a Unio j teria feito a totalidade de sua

complementao de R$ 4,5 bilhes, quando, na verdade, isto s deve ocorrer no
terceiro ano do fundo. Mas o ponto central nem esse. O que cabe ressaltar que
se o fundo vai implicar em ampliao de recursos, haver tambm ampliao dos
alunos que sero por ele atendidos. Assim, o Grfico 1 apresenta uma comparao entre os valores por aluno propiciados por cada um dos fundos. No caso, os
valores mostrados do Fundef so aqueles divulgados pela Secretaria do Tesouro
Nacional, enquanto os valores para o Fundeb foram estimados como se este fundo
j estivesse em vigor em 2004 e como se a complementao da Unio estivesse
integralmente em vigor, o que representa uma superestimao, j que consideramos
a matrcula de 2004, sem considerar a provvel ampliao da mesma, o que deve
ocorrer com a implantao do novo Fundo. No obstante todo este cenrio mais
favorvel ao Fundeb, do que aquele que deve ocorrer na realidade, os dados do
Grfico 1 apontam que, com exceo daqueles estados que devem receber significativa complementao da Unio (PA, BA, CE, PI, MA, PB, AL e PE), nos demais
o valor por aluno deve ser inferior quele j propiciado pelo Fundef. Considerando
a mdia do pas, a diferena no valor por aluno praticamente irrelevante (1,3%
pr Fundeb) e, com o fundo efetivamente em vigor, deve significar um valor mdio
por aluno inferior ao do Fundef.

Grfico 1 R$ /aluno: Fundef x Fundeb (base 2004)

O Grfico 1 mostra tambm como o Fundef foi incapaz de reduzir as disparidades entre os estados nos valores disponibilizados por aluno, indicando, por
exemplo, uma razo superior a trs vezes entre o maior (RR) e o menor valor (PA).
Com o Fundeb, na estimativa apresentada, esta diferena cairia para duas vezes, o
que, de qualquer forma, ainda muito grande, e esta reduo seria feita basicamente
custa da reduo do valor por aluno dos estados onde este mais elevado. Cabe
ainda comentar que, muito embora na simulao apresentada a Unio coloque no
Fundeb quase dez vezes mais recursos do que destinou ao Fundef, em 2004, a meRBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006

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lhora no valor mnimo disponibilizado por aluno pequena e no assegura sequer

que este se iguale ao valor mdio nacional. A ttulo de exemplo, se fosse fixado para
o Fundeb o valor por aluno de So Paulo (cerca de R$ 1.200) como mnimo nacional,
a Unio deveria complementar o fundo com cerca de R$ 18 bilhes, o que d uma
clara idia de que, sem a presena do governo federal com recursos significativos
no financiamento da educao bsica, haver poucas modificaes no padro de
qualidade e de atendimento com o Fundeb.
Outro aspecto crtico no financiamento da educao no Brasil que se acirrou
o descompasso na relao entre estados e municpios no que se refere disponibilidade dos recursos tributrios comparada ao atendimento educacional realizado,
desequilbrio que foi acentuado com o efeito municipalizante do Fundef. O Grfico
2 apresenta com clareza esta situao. Por ele se constata que, com exceo de trs
estados (SP, RS e RR), nos demais os governos estaduais, quando comparados com
os municipais, possuem proporcionalmente muito mais recursos tributrios que
alunos da educao bsica. E o que pior, esta situao mais grave exatamente nos
estados mais pobres da federao e onde os valores propiciados pelo Fundef so
menores. Exemplo dramtico o governo do estado do Maranho, que fica com mais
de 60% dos recursos tributrios, mas atende menos de 25% dos alunos. Os sistemas
de ensino municipais s no entraram em colapso porque o mecanismo do Fundef
implica em transferncia de uma parte dos recursos estaduais para os municpios de
cada unidade da federao.

Grfico 2 Participao dos Estados na Receita de Impostos x Matrculas

Este descompasso entre recursos financeiros e alunos atendidos ajuda a

entender a dificuldade de aprovao do Fundeb. O Grfico 3 mostra uma simulao
que fizemos, tendo por base o ano de 2004 e no considerando diferenas nos
valores/aluno para as distintas etapas da educao bsica. Por ele se constata que,
sem exceo, todos os estados transfeririam recursos para os municpios com o novo
fundo, representando um total de R$ 7,4 bilhes. So Paulo e Rio de Janeiro so os
estados onde esta transferncia atingiria seu maior valor, cerca de R$ 1,7 bilhes.

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Outro ponto que perpassou as negociaes em torno da aprovao e implantao do novo fundo a definio da diferenciao nos valores por aluno entre
as diferentes etapas de ensino. Longe de um debate sobre os custos reais envolvidos
em cada uma das etapas da educao bsica, o que est em jogo por trs desta queda
de brao entre estados e municpios o saldo de recursos financeiros que cada nvel
de governo ter com a implantao do Fundeb, j que existe uma diviso de tarefas
em relao s etapas atendidas, como mostra o Grfico 4. Por ele se constata que os
estados concentram a quase totalidade das matrculas do ensino mdio, enquanto
os municpios respondem por quase toda educao infantil pblica. Assim, nas negociaes envolvendo o Fundeb, tem havido uma presso constante por parte dos
governos estaduais de inflacionar o valor/aluno no ensino mdio e reduzir o valor/
aluno na educao infantil; ambos os movimentos com o intuito de reduzir pretensas
perdas na relao com os municpios. Cabe realar que, mais do que perdas, estas
transferncias de recursos so uma forma de compensar o fato de que os alunos j
foram transferidos aos municpios por meio dos processos de municipalizao do
ensino fundamental. Quando defendem valores/aluno mais baixos na educao infantil, os governos estaduais alegam que no se pode esquecer que as receitas prprias
dos municpios (IPTU, ISS e ITBI) no foram contabilizadas no fundo, o que lhes d
uma boa margem de manobra. Isto verdade em parte, pois apenas os municpios
maiores e mais urbanizados (uma minoria) conseguem arrecadao significativa com
estes tributos. Como veremos mais adiante, em nosso debate sobre o CAQ (Custo
Aluno Qualidade), com exceo das creches, no h justificativa para grandes diferenas no valor/aluno para as diferentes etapas da educao bsica.

Grfico 3 Fundeb: Estimativa de transferncia de recursos dos estados para os municpios

(R$ milhes) (base: 2004)
Obs: Nesta estimativa tomou-se como fator 1 o valor/aluno, independentemente da etapa de ensino.

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Grfico 4 Diviso de responsabilidades entre estados e municpios

pela matrcula, por etapa - 2005 (%)

OS DESAFIOS DO ACESSO E DA QUALIDADE

Estabelecidos alguns marcos para o debate, resta-nos ver ainda dois pontos antes de discutirmos a proposta do CAQ. Em primeiro lugar cabe verificar
se o pas j atendeu os seus principais desafios no que se refere ao atendimento
educacional. Isto porque o debate sobre qualidade no pode ser dissociado daquele
que trata da quantidade. No adianta haver boas escolas para poucos. Qualidade
para aqueles pais que no conseguem vaga para seus filhos a garantia de ver
seu filho na escola. Pelo Grfico 5, que mostra a taxa de atendimento na faixa
de 0 a 24 anos, constatamos que o pas possui ainda uma grande necessidade
de ampliar a oferta escolar para suas crianas e jovens. Na faixa etria que, em
termos ideais, corresponde educao bsica (0 a 17 anos), constata-se que o
grande gargalo corresponde faixa das creches (0 a 3 anos), seguida pela prescola (4 a 6 anos)1 e pelo ensino mdio. Preocupa ainda a no universalizao
do atendimento escolar na faixa de 7 a 14 anos, que obrigatria desde 1971.
tambm importante lembrar que o Plano Nacional de Educao (PNE Lei
n. 10.172/2001) estabeleceu como metas, at 2011, para a faixa de 0 a 3 anos o
atendimento de 50% da coorte; para a faixa de 4 e 5 anos, 80% de atendimento;
para a coorte de 6 anos, 100% de atendimento e, para as faixas que vo de 7 a
17 anos, a meta a universalizao do atendimento. Fica claro, portanto, que
resta ainda um longo caminho a percorrer do ponto de vista do atendimento
educacional no pas, no s considerando as necessidades de uma nao que
aspira ao desenvolvimento econmico e social, mas para atender a prpria legisPela Lei n. 11.274/2006, a faixa etria de 6 anos deve ser incorporada ao ensino fundamental,
que passa a ter nove anos de durao.
1

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lao. Sabendo que estes desafios demandam um aporte adicional de recursos,

o legislador estabeleceu no PNE a ampliao dos gastos pblicos em educao
no pas para atingir, em janeiro de 2006, 7% do PIB. Contudo, este item da lei
e outros que viabilizariam o cumprimento de, pelo menos, parte das metas ali
contidas, foram vetados pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, e o
atual presidente Luis Incio Lula da Silva nada fez para retir-los, o que torna o
PNE, na prtica, letra morta (PINTO, 2002).

Grfico 5 Taxas de atendimento escolar de 0 a 24 anos - Brasil 2000 (%)

Uma conseqncia importante que decorre da pequena taxa de atendimento

a falta de eqidade no acesso. Este fato, que muito ressaltado na educao superior,
ocorre tambm, e de forma intensa, na educao infantil, o que muito mais srio,
por se tratar da etapa inicial da educao bsica, afetando, portanto, toda a trajetria
escolar dos alunos. o que mostra o Grfico 6, pelo qual se observa que, enquanto
nas famlias sem rendimento a taxa de atendimento na faixa etria de 0 a 6 anos
de apenas 22%, nas famlias com rendimento acima de cinco salrios mnimos o
atendimento apresenta um ndice quase trs vezes maior. Para se ter uma idia da
gravidade deste acesso diferenciado educao infantil, basta considerar que enquanto
as crianas da classe mdia, quando chegam ao ensino fundamental, j possuem uma
vivncia escolar de trs ou mais anos, para as crianas das famlias pobres trata-se,
muitas vezes, do primeiro contato com o universo escolar. Esta constatao mostra
que, assim como no se pode falar de qualidade sem garantir quantidade, a eqidade
componente fundamental da mesma. E aqui eqidade deve ser assegurada no
s quanto garantia do acesso e permanncia, mas quanto ao tipo de escola que
disponibilizada pelo poder pblico. E tambm neste ltimo aspecto a situao
grave, como veremos a seguir.

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205

Grfico 6 Taxa de atendimento de 0 a 6 anos x renda familiar per

capita - Brasil - 2000 (%)
Fonte: IBGE

O Grfico 7 apresenta o ndice de alunos do ensino fundamental atendidos

por um conjunto de insumos bsicos e, no nosso entendimento, indispensveis nos
dias de hoje para garantir a oferta de um ensino de qualidade. Em primeiro lugar,
os dados apresentam uma grande discrepncia no padro de atendimento entre
rede pblica e privada, que se mantm nas diferentes regies do pas, mas mais
acentuado naquelas que so mais pobres. Este dado grave porque mostra que o
sistema educacional atua no sentido de reforar as desigualdades j existentes no nvel
socioeconmico dos alunos. preocupante a constatao de que menos de 20%
dos alunos do ensino fundamental pblico estudam em escolas com um laboratrio
de cincias; somente cerca de 40% esto em escolas com biblioteca (que geralmente
corresponde apenas a um espao fsico sem profissional adequado) ou com acesso
internet; pouco mais de 30% possuem laboratrio de informtica em suas escolas
e cerca de 65% estudam em escolas com quadra de esporte. Outro dado relevante
que a rede privada tambm deixa muito a desejar, j que no vai alm de 80% dos
alunos atendidos nos insumos listados, atingindo menos de 60% no item laboratrio
de cincias. No grfico tambm se repetem as desigualdades regionais j assinaladas.
A ttulo de exemplo, basta citar que a proporo de alunos atendidos na rede pblica por escolas com biblioteca na regio sul mais do que o dobro do contingente
beneficiado na regio nordeste.

206

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Grfico 7 Insumos no ensino fundamental (2005)

Esta mesma disparidade sobressai quando comparamos os salrios mdios dos

professores que atuam na rede pblica de ensino fundamental, outro insumo crtico
quando falamos em qualidade de ensino. Os dados do Grfico 8, construdos a partir
do Censo do Magistrio, de 2003, do INEP, reproduzem, em linhas gerais, a distribuio
mostrada no Grfico 1 nos valores/aluno disponibilizados pelo Fundef. Como destaque positivo, muito distante dos demais, encontra-se o Distrito Federal, cujos maiores
salrios se explicam por se tratar de uma rede que financiada, essencialmente, pelo
governo federal. Explicao equivalente pode ser dada tambm ao Amap, onde muitos
professores so funcionrios do governo federal do tempo em que o atual estado ainda
era Territrio. No se pode esquecer, contudo, que nestas duas unidades da federao
o custo de vida muito acima da mdia do pas, o que reduz um pouco a diferena na
comparao com as demais unidades. No plo oposto vamos encontrar os estados da
regio nordeste, cujos salrios mensais no vo alm dos R$ 600.

Grfico 8 Salrios mdios dos professores da rede pblica de ensino fundamental, por estado - 2003
(em R$)
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207

Finalmente, o Grfico 9 mostra as diferenas salariais, em 2003, considerando

a dependncia, a etapa e a localizao. Como principais elementos para anlise podemos citar, em primeiro lugar, a conhecida diferenciao no padro de remunerao
em funo da etapa onde atua o docente, que chega a 51% na rede pblica e a 72%
na rede privada, entre aquele professor que atua no ensino mdio e seu colega que
leciona nas sries iniciais do ensino fundamental. O segundo aspecto a se comentar
a pequena diferena entre a rede pblica e privada, em especial na faixa de 1 a
4 srie (16%) e de 5 a 8 srie (16%). Estes ltimos dados, embora o cuidado que
devemos tomar com eles, pois as informaes sobre salrios nem sempre so fidedignas, apontam que a rede privada paga to somente um pouco a mais do que a
rede pblica, o suficiente para atrair aqueles professores que lhe interessa. Quando
se compara o padro de salrios entre os professores que atuam no campo e na
cidade, constata-se uma grande diferena (superior a 60% no ensino fundamental),
com exceo do ensino mdio, etapa na qual existem poucas escolas rurais, muitas
delas federais, com um padro muito acima da mdia, o que distorce o indicador.
Preocupa, em especial, a situao dos professores que lecionam nas sries iniciais
em escolas rurais e que recebem pouco mais da metade do que ganham seus colegas
que trabalham em escolas urbanas. Este fato, associado aos problemas de transporte,
ajuda a entender como difcil encontrar professores mais bem preparados nessas
escolas (BASTOS, 2005; BRANCALEONI, 2002).

Grfico 9 Salrios mdios dos professores da educao bsica, por etapa, dependncia administrativa e localizao - Brasil - 2003 (em R$)

Antes de terminar este tpico, cabe listar um conjunto de indicadores que

demonstram os gargalos da qualidade de nosso sistema escolar. Assim, tendo por
base a publicao Os Desafios do Plano Nacional de Educao (INEP, 2004)
constatamos que a jornada mdia dos alunos na pr-escola, ensino fundamental e
ensino mdio inferior a 4,5 horas/dia; que para os alunos do ensino fundamental,

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em 2001, embora tivessem um tempo mdio esperado de permanncia de 8,5 anos

na escola, a expectativa era de que s conclussem 6,6 sries, com uma taxa esperada
de concluso de 62,3%. Com todas as crticas que se pode fazer ao SAEB (Sistema
de Avaliao da Educao Bsica) e sua capacidade de previso, preocupa o dado,
em 2001, de que apenas 4,8% dos alunos da 4 srie atingiram o estgio considerado
adequado no teste de lngua portuguesa. Na educao infantil, em 2002, o percentual
de professores com licenciatura era de apenas 11% para as creches e de 23% para
as pr-escolas, ndice que causa preocupao, mesmo sabendo-se que a exigncia
legal para o exerccio nesta etapa a formao em nvel mdio, modalidade Normal.
Este conjunto de dados mostra claramente que s a implantao do Fundeb
no bastar para enfrentar os desafios da qualidade e da quantidade postos para a
educao pblica do pas. So necessrios mais recursos, maior eqidade entre as
regies e no interior destas e, finalmente, fundamental pensar uma organizao
do regime de colaborao entre estados e municpios que ponha fim atual guerra
fiscal da educao, acirrada pelo Fundef, e que o Fundeb no deve aplacar. Podese dizer que hoje, para boa parte das redes pblicas, o aluno visto to somente
como um valor monetrio que, para render, aceitvel superlotar as salas (pois o
dinheiro rende mais com 40 alunos/turma do que com 20), ou falsear os dados do
censo escolar, incluindo no ensino fundamental regular alunos fantasmas, alunos
da educao de jovens e adultos, ou ainda incluir nas escolas de ensino fundamental (com oito anos de durao) alunos de 5 e 6 anos. E quando a prtica de inchar
artificialmente as matrculas para conseguir mais recursos do Fundef se generaliza,
o truque perde a eficcia, pois com mais alunos para um mesmo montante total, o
valor por aluno cai na mesma proporo do aumento virtual das matrculas. No
basta criar um fundo nico por estado para a educao bsica enquanto persistirem
escolas estaduais e escolas municipais. necessrio fundir as duas redes em uma rede
pblica nica, administrada por um conselho gestor cujos membros sejam eleitos
democraticamente pela comunidade escolar, com atribuies, composio e critrios
de paridade definidos em lei federal.2
A PROPOSTA DO CUSTO-ALUNO-QUALIDADE INICIAL (CAQI)3
Como aponta Maria Malta Campos (2005), as questes relativas garantia
de um padro mnimo de oportunidades educacionais adquirem maior ressonncia
Em Pinto (2005) analisamos a experincia dos Distritos Escolares nos EUA e sua administrao pelo School Board (Conselho Distrital) que apresenta importantes elementos de um
sistema nico (no existem escolas estaduais ou municipais, mas distritais) com controle social.
3
Este item tem por base o documento da Campanha Nacional pelo Direito Educao
Custo aluno-qualidade inicial: rumo educao pblica de qualidade no Brasil (CARREIRA;
PINTO, 2007)
2

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a partir da dcada de 1990, com a aprovao da Constituio Federal (CF) de 1988.

Do ponto de vista legal, este conceito consolida-se inicialmente na nova redao
dada ao pargrafo nico do art. 211 da CF pela Emenda Constitucional (EC) n.
14/96, que estabelece como uma das tarefas da Unio assegurar assistncia tcnica e financeira aos estados, Distrito Federal e municpios [...] de forma a garantir
equalizao das oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino
[...] (grifos dos autores). A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB), Lei
n. 9.694/06, tambm trata do tema. Inicialmente no art. 4, ao determinar que o
dever do Estado com a educao escolar ser efetivado mediante a garantia de
padres mnimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade
mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo
de ensino-aprendizagem (inciso IX). J em seu art. 74 ela estabelece: A Unio,
em colaborao com os estados, o Distrito Federal e os municpios, estabelecer
padro mnimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado
no clculo do custo mnimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade.
Ressalta-se que este artigo da LDB trata apenas do ensino fundamental, preparando
o caminho para o Fundef, criado no mesmo pacote legislativo, ao findar o ano
de 1996. Ainda com relao ao ensino fundamental, a mesma EC 14/96 que criou
o Fundef, na nova redao dada ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT), determina: A Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios ajustaro progressivamente, em um prazo de cinco anos, suas contribuies ao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um
padro mnimo de qualidade de ensino, definido nacionalmente (art. 60, 4 do
ADCT). Como se constata, o prprio legislador que fixou um valor mnimo inicial
de R$ 300/aluno para o Fundef, entendia que o mesmo no garantiria um padro
mnimo de qualidade de ensino.
Tendo em vista que o prazo definido pela Constituio Federal venceu em 31
de dezembro de 2001 e nenhuma medida efetiva foi tomada pelo governo federal, a
Campanha Nacional pelo Direito a Educao estabeleceu, em 2002, o custo-alunoqualidade como uma de suas prioridades. A Campanha uma articulao que surgiu
em 1999, com o objetivo de somar diferentes foras polticas pela efetivao dos
direitos educacionais garantidos em lei e rene um grande nmero de organizaes
e movimentos com atuao na rea da educao, dos direitos da infncia e juventude, dos direitos humanos, dos direitos das mulheres, desenvolvimento comunitrio,
direitos da populao negra e indgena, entre outros.4 Como forma de mobilizao
e de presso sobre os poderes pblicos a entidade optou pela construo de uma
proposta de CAQ, elaborada atravs de uma metodologia participativa, envolvendo
entidades representativas da rea da educao, pais e alunos, especialistas, em uma
Mais informaes sobre a Campanha Nacional pelo Direito Educao podem ser obtidas
em <http:www.campanhaeducacao.org.br>.

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srie de oficinas nas quais foram sendo delineados os eixos norteadores e os valores
do CAQ que sero apresentados neste trabalho.
O CONCEITO DE QUALIDADE NESTA PROPOSTA DE CAQ
Como j foi comentado, o conceito de qualidade da Campanha referencia-se
numa perspectiva democrtica, de qualidade social. Isto significa, de um lado, que no
se visa uma escola de qualidade para uma pequena elite de crianas e jovens, mas para
o conjunto da populao brasileira e, de outro lado, que a qualidade um conceito
em construo e que, portanto, no pode sair da mente de especialistas iluminados,
mas ser elaborado com a participao ativa dos principais envolvidos e interessados
no processo educacional. Outros dois postulados que nortearam as discusses, e que
so apontados por Corra (2003), ao analisar o debate sobre o conceito de qualidade
na educao infantil no mbito da Comunidade Europia, so: 1. o prprio processo
de discusso sobre os parmetros de qualidade j importante por si mesmo, pois
ajuda no estabelecimento de consensos mnimos; 2. muito embora qualquer conceito
de qualidade no seja neutro, quando se toma o eixo da qualidade para avaliar a
oferta da educao [...] possvel, e necessrio, fazer opes para desenvolver critrios universais, embora situados historicamente, que se prestem a nortear essa
avaliao (CORRA, 2003, p. 88).
Estabelecidos estes princpios, foi debatida a questo: o que um ensino
de qualidade? O consenso que se estabeleceu que a qualidade do ensino, em um
sistema de educao de massa, est associada qualidade dos processos de ensino
e de aprendizagem e que a qualidade desses processos est associada qualidade
dos insumos (recursos fsicos e pessoal) neles utilizados. Em outras palavras, a
idia central que a garantia de insumos adequados condio necessria (embora
possa no ser suficiente) para a qualidade do ensino. Embora concordemos com
Oliveira e Arajo (2005) que a definio de qualidade no deve passar apenas pela
definio de insumos, do ponto de vista dos custos, que o foco deste trabalho, a
garantia de infra-estrutura e equipamentos adequados e de condies de trabalho
satisfatrias so componentes imprescindveis para a efetividade dos processos de
ensino e de aprendizagem.
Porm, sempre que surge, no debate, a relao entre insumos e a qualidade
do ensino, uma outra questo se apresenta: como saber que insumos garantem a qualidade? E mais: como medir a qualidade da educao? Em torno desta questo surgiu
um grande nmero de pesquisas, em especial nos EUA, que de l se disseminaram
pelo resto do mundo, que usam como referencial de qualidade de um dado sistema de
ensino to somente o desempenho dos alunos em testes padronizados. Esta questo
de suma importncia. Como muitas destas pesquisas e dos sistemas de avaliao
do ensino por elas fomentados foram realizadas sob os auspcios do Banco Mundial
e constam como clusula dos seus emprstimos para o setor educacional, a tese que
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211

as orienta a de que o problema da qualidade no est associado falta de recursos,

argumentando que maiores salrios ou uma menor razo de alunos/turma, em geral,
no melhoram a qualidade do ensino (v. HANUSHEK, 1996).
Embora os testes padronizados possam ser um importante instrumento,
desde que se incluam enquanto parte de um sistema mais amplo de avaliao, o que
os estudos no Brasil e no mundo mostram que o desempenho dos alunos nestes
testes fortemente influenciado pelo nvel socioeconmico (NSE) de suas famlias.
Isto faz com que leituras apressadas dos seus resultados levem a considerar como
efeito escola o que , na verdade, efeito NSE familiar. Estes problemas surgem,
por exemplo, nos ranqueamentos das escolas, tendo por base o desempenho no
vestibular, ou no ENEM. Como as escolas particulares atendem famlias com maior
NSE, o melhor desempenho de seus alunos no decorre naturalmente de um ensino
de melhor qualidade. Alis, pesquisa feita por Soares e Arajo (2006) com alunos de
escolas pblicas e privadas de Belo Horizonte que prestaram o vestibular da UFMG
deixa claro que o desempenho observado pelos alunos das ltimas deve-se mais ao
NSE de seus alunos que s sua prticas pedaggicas. O mesmo estudo mostra tambm o excelente desempenho das escolas federais quando se leva em conta o efeito
NSE, ou seja, para um dado NSE dos alunos, estas escolas conseguem agregar uma
grande melhoria no desempenho dos alunos, considerando-se os resultados em testes
padronizados. Estas mesmas escolas, contudo, segundo o mesmo estudo, tendem a
acentuar o impacto do NSE na medida do desempenho de seus alunos. Em outras
palavras, elas tendem a dar mais para quem j tem mais.
Isto posto, o que uma anlise mais adequada dos testes de desempenho
mostra que as escolas que apresentam recursos fsicos e humanos mais adequados (que o caso tpico das escolas federais)5 tendem a garantir um ensino melhor,
mesmo tendo por base esta medida limitada (testes). E, o que mais interessante,
estudos conduzidos nos EUA mostram que a melhoria dos insumos tem um impacto
particularmente favorvel para as escolas pblicas que atendem os grupos de etnias
minoritrias, ou economicamente desfavorecidos (GRISSMER, FLANAGEN e
WILLIANSON, 1998). Os autores se referem especialmente aos negros e hispnicos.
Esta constatao emprica, na verdade, quase auto-evidente. Se a ausncia de uma
biblioteca adequada ou de recursos de informtica pode ser facilmente contornada
para crianas da classe mdia e alta, que j possuem estes insumos em casa, para as
crianas de famlias pobres, que compem a maioria absoluta das matrculas pblicas
do pas, a escola a nica chance de acesso aos mesmos. Por ltimo, cabe comentar
que, se estes insumos so estratgicos para melhorar o desempenho em testes, mais
ndice desenvolvido pelo INEP (ndice de Escolha da Escola) para selecionar escolas com
condies de oferta de um ensino de qualidade e que levava em conta indicadores de infraestrutura, qualificao docente, jornada do aluno, mdia de alunos/turma, taxa de aprovao
e de adequao idade/srie, aponta as escolas da rede federal de educao bsica como em
melhor situao no pas (ver Farenzena, 2005).

212

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ainda o so quando se pensa em uma escola que tem como referncia a qualidade
social, a formao para a cidadania.
Outro ponto que merece ser esclarecido trata do nvel de qualidade que se
pretende. Toda a metodologia de construo do CAQ no tomou como postulado
a noo de uma escola ideal, que serviria de modelo para o resto do pas, mas sim
o de uma escola real, dotada daqueles insumos dos quais no se pode abrir mo
quando se pensa em qualidade. Assim, o CAQ foi composto a partir de insumos
bsicos que todas as escolas do pas deveriam assegurar. Por isso, ele um ponto de
partida, dentro da convico de que medida que os parmetros de atendimento
melhoram, aumenta-se tambm o grau de exigncia e novas metas de qualidade vo
sendo incorporadas. Da a escolha do nome CAQI (Custo Aluno Qualidade Inicial)
que passaremos a adotar a seguir.
Uma ltima observao que ainda cabe ser feita refere-se ao risco de uma
certa subjetividade na definio dos insumos que garantem a qualidade. Neste sentido,
a linha que norteou o trabalho dos grupos foi que, nas condies atuais de oferta da
educao no pas, onde no se garante nem um patamar mnimo de recursos para as
escolas, como se mostrou na primeira parte deste trabalho, qualidade um conceito
claramente objetivo, e que passa pela existncia de escolas com infra-estrutura e
equipamentos adequados, professores bem formados e remunerados, razo alunos/
turma e alunos/professor que viabilizem o ensino e a aprendizagem. sobre estes
insumos que trataremos a seguir.
Compondo o CAQI
Foram considerados insumos fundamentais para se assegurar um patamar
mnimo de qualidade de ensino, pontuados a seguir.
Tamanho: considera-se que as escolas no devem nem ser muito grandes
(o que dificulta as prticas de socializao e aumenta a indisciplina), mas,
ao mesmo tempo, devem ter um nmero de alunos que permita maioria
dos professores lecionar em apenas uma escola.
Instalaes: assegurando-se salas ambientes (bibliotecas, laboratrios etc),
espaos de alimentao, lazer e de prtica desportiva, com dotao oramentria para uma manuteno adequada.
Recursos didticos em qualidade e quantidade, aqui includas as tecnologias
de comunicao e informao, garantidos os recursos para a manuteno
dos equipamentos.
Razo alunos/turma que garanta uma relao mais prxima entre os professores e seus alunos.
Remunerao do pessoal: assegurar um piso salarial nacionalmente unificado,
associado ao grau de formao dos trabalhadores da educao e um plano
de ascenso na carreira que estimule a permanncia na profisso.

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213

 Formao: dotao anual de recursos financeiros para a formao continuada

de todos os profissionais da escola.
Jornada de trabalho: definio de jornada semanal de 40 horas, com 20%
da mesma, no caso do professores, destinados a atividades de planejamento,
avaliao e reunies com os pais, cumpridas nas escolas. No caso das creches
(0 a 3 anos), optou-se pela jornada padro de 30 horas semanais para os
professores, tambm com 20% para atividades complementares.
Jornada do aluno: fixao de uma jornada mnima de 10 horas/dia, no caso
das creches (cuja mdia nacional j superior a 8 horas/dia) e de 5 horas/
dia, nas demais etapas (cuja mdia nacional um pouco acima de 4 horas/
dia).
Projetos especiais da escola: garantia de um repasse mnimo de recursos
para que as escolas possam desenvolver atividades prprias previstas em
seu projeto pedaggico.
Gesto democrtica: entende-se que a gesto democrtica envolve uma srie
de aspectos que no possuem, necessariamente, um impacto monetrio
no custo aluno; evidente, todavia, que propiciar medidas, tais como a
jornada exclusiva do professor em uma escola, o tempo remunerado para
atividades extra-classe, a proximidade da escola das residncias dos alunos
e um menor nmero de alunos/turma e de alunos/escola, facilita muito
(embora no assegure) a construo de relaes mais democrticas em sala
de aula e na escola.
Custos de implantao x custos de manuteno e atualizao
Outro aspecto importante que surgiu nas oficinas de construo do CAQI foi
a necessidade de se explicitar os custos referentes construo de novas escolas ou
reforma das j existentes, dotando-as dos recursos de infra-estrutura e equipamentos
adequados. Considerando que estes custos se do, em geral de uma nica vez, no
cabe inclu-los na matriz do CAQI, que se refere aos custos anuais para garantir a
manuteno e atualizao desta escola construda dentro dos novos parmetros de
qualidade. Por isso, tomamos como referncia que os custos de implantao, que so
basicamente custos de capital, corresponderiam ao ano zero do CAQI (ou seja,
o ponto de partida do novo padro de qualidade) e seriam indicados em um local
parte nas tabelas de apresentao dos resultados.6 Quanto ao CAQI propriamente
dito, seriam considerados apenas os custos anuais de manuteno e de atualizao das escolas.
Como veremos, manter uma escola em funcionamento adequado significa, proporcionalmente, um nus muito superior a constru-la, j que se trata de um custo que
se repete ano aps ano.
Para a estimativa dos custos de implantao das escolas contamos com a valiosa colaborao
da profa. Andra Barbosa Gouveia, da UFPR.
6

214

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Portanto, para o Custo Aluno-Qualidade Inicial trabalhamos com a idia

de agregar os diferentes insumos que asseguram o bom funcionamento de uma
unidade escolar (Lei 9.394/96, artigo 4, inciso IX). Para assegurar a simplicidade e a concretude do CAQI de cada etapa da educao bsica, optou-se pela
construo de uma escola tpica, ou seja, uma escola que se enquadrasse, do
ponto de vista do nmero de alunos (e s neste aspecto), no tamanho mdio das
escolas daquela etapa de ensino. Como se sabe, a questo do tamanho crtica,
pois quanto maior a escola, maior o ganho de escala. Nesse sentido, optou-se por
um critrio que estivesse prximo do tamanho real encontrado em um nmero
significativo de escolas ao longo do pas, ponderado, entretanto, por um critrio
de qualidade que indica que escolas com muitos alunos dificilmente conseguem
oferecer um ensino de qualidade. Buscou-se, assim, uma otimizao entre ganhos
de escala e qualidade.
Assim, construmos o CAQI para uma creche (0 a 3 anos) com 120 alunos
(12 alunos/turma, 1 turno de 10 horas/dia); uma pr-escola com 264 alunos (22
alunos/turma, 2 turnos de 5 horas/dia); uma escola para as sries iniciais do ensino
fundamental com 400 alunos (25 alunos/turma, 2 turnos de 5 horas/dia); uma escola para as sries finais do ensino fundamental com 600 alunos (30 alunos/turma,
2 turnos de 5 horas/dia) e uma escola de ensino mdio com 900 alunos (30 alunos/
turma, 2 turnos de 5 horas/dia). Para as escolas situadas na zona rural, foi elaborada
uma matriz de custo, a ttulo de exemplo ilustrativo do mtodo, para uma escola
das sries iniciais do ensino fundamental com 60 alunos (2 salas e 4 turmas, com
15 alunos/turma, 2 turnos de 5 horas/dia), e para uma escola das sries finais do
ensino fundamental com 100 alunos (2 salas e 4 turmas, 25 alunos/turma, 2 turnos
de 5 horas/dia). Sabe-se que boa parte das escolas brasileiras se organiza de variadas
formas (por exemplo: creche + pr-escola, pr-escola + sries iniciais do ensino
fundamental, ensino fundamental completo, sries finais do ensino fundamental +
ensino mdio etc.). O objetivo, contudo, foi agregar os insumos nas formas puras,
bastando depois ponder-los de acordo com os diferentes arranjos adotados pelos
diversos sistemas de ensino.
OS VALORES DO CAQI
Custos de pessoal
Por ser o custo com pessoal o insumo de impacto mais significativo nos custos e na qualidade, a construo do CAQI iniciou-se pela elaborao de um Plano
Referencial de Cargos e Salrios, mostrado na Tabela 2. Muito embora ainda se
argumente que salrios competitivos no melhoram necessariamente a qualidade do
ensino, o que verdade, nos parece tambm evidente que, sem estes, impossvel
atrair e manter bons profissionais em um sistema que abrange mais de dois milhes
RBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006

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de profissionais, considerando apenas o pessoal do magistrio, sem falar nos profissionais de apoio administrativo e operacional.
Tabela 2
Plano referencial de cargos e salrios
Salrio (Em R$ 1,00)

Jornada
(horas)

Inicial

Mdio

Final

30

750

1.125

1.500

40

1.000

1.500

2.000

30

975

1.463

1.950

40

1.300

1.950

2.600

30

1.125

1.688

2.250

40

1.500

2.250

3.000

30

1.463

2.194

2.925

40

1.950

2.925

3.900

Coordenador (+ 20%)

40

1.800

2.700

3.600

Diretor (+ 30%)

40

1.950

2.925

3.900

Tcnico com formao em nvel mdio

40

1.000

1.500

2.000

Trabalhador com formao em nvel fundamental

40

700

1.050

1.400

Bibliotecrio (Nvel superior)

40

1.500

2.250

3.000

Auxiliar de biblioteconomia (Nvel mdio)

40

1.000

1.500

2.000

Cargo/Funo
Professor nvel mdio (Normal)

Adicional rural (+ 30%)

Professor nvel superior

Adicional rural (+ 30%)

Obs: Os valores dos salrios esto a preos de julho de 2005

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao

O ponto de partida para a fixao dos salrios foi o Acordo Nacional de

Valorizao do Magistrio da Educao Bsica, assinado em 1994, no governo
Itamar Franco, que fixava um piso salarial profissional nacional de R$ 300,00/ms
para uma jornada de 40 horas semanais de trabalho, para um professor com formao
em nvel mdio (Normal). Com correo inflacionria (IGP-DI da FGV), este valor
corresponde, hoje, a cerca de R$ 1.000.
Estabeleceu-se, portanto, que todos os profissionais que atuam na escola e
que tenham formao em nvel tcnico (inclusive os no docentes) tero uma remu216

RBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006

nerao inicial de R$ 1.000/ms para uma jornada de 40 horas semanais. Fixou-se

ainda uma segunda alternativa de jornada de 30 horas de trabalho semanais, com
remunerao proporcional reduo da jornada. Para todos os profissionais que
atuam na escola e que possuam nvel superior, estabeleceu-se um adicional de 50%
frente a seus colegas que possuam nvel mdio com habilitao tcnica; para aqueles
profissionais com formao apenas no ensino fundamental, fixou-se um salrio correspondente a 70% do que recebem seus colegas com nvel mdio. Finalmente, do
ponto de vista de progresso na carreira, tomou-se como parmetro a Resoluo
CNE/CEB 03/97 (BRASIL, 1997), que estabelece uma razo de duas vezes entre o
salrio final e o salrio no incio da carreira. Tendo por base a mesma resoluo, as
horas-atividade para planejamento e avaliao (a serem cumpridas na escola) foram
consideradas como equivalentes a 20% da jornada total. Na construo das matrizes
dos diferentes CAQI, tomamos por base o salrio inicial, pois o CAQI define o valor
mnimo que deve ser aplicado por aluno.
Optou-se tambm por fixar um adicional de 30% para as funes de direo
de escola e de 20% para aquelas de coordenao pedaggica, alm de se ter fixado
um adicional de 30% sobre o salrio-base para os professores que atuam nas escolas
situadas na zona rural, tendo em vista as dificuldades de acesso e o tempo gasto no
percurso. Nada impede que adicionais de mesma natureza sejam criados para escolas situadas na periferia das grandes cidades ou em regies de difcil acesso como
forma de estmulo para a fixao dos professores. Uma outra possibilidade que
nos projetos de reforma agrria esteja prevista a construo de alojamentos para os
professores que atuam nas escolas do campo.
Ainda no que se refere aos custos com pessoal, os encargos patronais
(sade e previdncia) foram tomados como o equivalente a 20% dos custos de
pessoal. Para efeito de cmputo das frias e do 13o salrio, multiplicou-se o salrio
mensal por 13,33 para se chegar ao valor no ano.
Custos de bens e servios
A Tabela 3 apresenta os critrios que referenciaram a obteno dos custos de
bens e servios. Assim, para os itens referentes a gua/luz/telefone, material de escritrio e material de limpeza fixou-se um valor em reais por aluno-ms, considerando-se
a etapa de ensino. Foi fixado ainda um patamar anual de R$ 100 por aluno para a aquisio de material didtico. Na proposta, esto previstos tambm R$ 100 por aluno-ano
para que a escola possa desenvolver atividades especficas previstas em sua proposta
pedaggica. Para a conservao predial, foi fixado um ndice percentual tendo por base
o valor de construo do prdio da escola e a etapa de ensino atendida, fixando-se um
ndice de 2% para escolas de educao infantil e sries iniciais do ensino fundamental
e de 3% para as escolas que atendem as sries finais do ensino fundamental e o ensino
mdio, onde a conservao tende a ser mais dispendiosa. Por fim, foi fixado um valor
em reais por aluno-ms para a manuteno e reposio dos equipamentos.
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Tabela 3
Custos de bens e servios
Bens e servios

unidade

creche*

pr/1-4

5-8/EM

gua/luz/fone

R$/aluno-ms

10

Material de limpeza

R$/aluno-ms

Material didtico

R$/aluno-ano

100

100

100

Projetos de aes pedaggicas

R$/aluno-ano

100

100

100

Material de escritrio

R$/aluno-ms

1,5

Conservao predial

% do valor do Prdio

Manut. e reposio equipamentos

R$/aluno-ms

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao

Custos na administrao dos sistemas de ensino e para formao continuada

A proposta estima ainda os recursos necessrios para a superviso das escolas
pelos respectivos sistemas de ensino como o equivalente a 5% do custo-aluno total.
Prev, tambm, dotao especfica, a ser destinada formao continuada de todos
os profissionais que atuam nas escolas, de R$ 500 por profissional por ano.
O CAQI SRIES INICIAIS DO ENSINO FUNDAMENTAL
A ttulo de exemplo da metodologia do CAQI, neste artigo apresentaremos
os diferentes componentes de sua matriz para uma escola das sries iniciais do ensino
fundamental. Quanto s demais etapas e modalidades de ensino, apresentaremos
mais adiante apenas uma tabela sntese.
A escola que serviu de base para a construo do CAQI Sries Iniciais do
Ensino Fundamental conta com 400 alunos, distribudos em 16 turmas (8 salas),7
com uma mdia de 25 alunos/turma e jornada semanal de 25 horas de aula, funcionando em dois perodos. Esto previstos 16 professores (50% com formao em
nvel superior), com uma jornada semanal de trabalho de 40 horas, 32 delas com os
alunos, portanto, 7 horas a mais que a jornada semanal dos alunos, o que propicia ainda
disponibilidade para a escola desenvolver atividades com grupos menores de alunos
e suprir eventuais ausncias de docentes. A escola conta ainda com um diretor, um
coordenador pedaggico, um secretrio, quatro funcionrios de manuteno e limpeza,
um auxiliar de biblioteconomia (nvel tcnico) e dois funcionrios de alimentao.
Nesta proposta foi mantida a estrutura de quatro sries iniciais para o ensino fundamental,
mas ela compatvel com outros tipos de arranjo.

218

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Custos de implantao
As tabelas 4 e 5 apresentam os custos de implantao dessa escola. O prdio tem uma rea total construda de 1.065 m e um custo estimado de R$ 560 mil.
Nele esto previstos uma pequena quadra coberta (de 200 m), uma biblioteca, um
laboratrio de cincias e outro de informtica. O custo total dos equipamentos e
material permanente para essa escola est estimado em R$ 385 mil.
Tabela 4
Estrutura do prdio - sries iniciais do ensino fundamental
Descrio do prdio

Qtde

Salas de Aula

45

Salas de Direo/Equipe

20

Salas de Professores

25

Salas de Leitura/Biblioteca

80

Refeitrio

50

Copa/Cozinha

15

Quadra coberta

200

Laboratrio de Informtica

50

Laboratrio de Cincias

50

Parque Infantil

20

Banheiros

20

Sala de Depsito

15

Salas de TV/Vdeo

30

Mecanografia

15

Total (m)
Total (R$ de 2005) (IBGE)

1045
560 mil

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao

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219

Tabela 5
Equipamento e material permanente - sries iniciais do ensino fundamental
Equipamentos e material permanente

Qtde

Esportes e brincadeira
Colchonetes (para educao fsica)
Brinquedos para parquinho

Equipamentos e material permanente

Qtde

Processamento de dados
25 Computador para sala de informtica

25

1 Computador para administrao/docentes

Cozinha

Impressora jato de tinta

Freezer 305 Lts

1 Impressora laser

Geladeira 270 LTS

1 Fotocopiadora

Fogo industrial

1 Guilhotina

Liquidificador industrial

1 Mobilirio em geral

Botijo de gs 13 Kg

2 Carteiras

200

Cadeiras

200

Colees e materiais bibliogrficos

Enciclopdias

1 Mesa escrivaninha

Dicionrio Houaiss ou Aurlio

2 Arquivo de ao 4 gavetas

Outros dicionrios

25 Armrio de madeira com 2 portas

Literatura infantil

4000 Mesa de leitura

Literatura infanto-juvenil

4000 Mesa de reunio sala de professores

Paradidticos

400 Armrio 2 portas para Secretaria

Apoio pedaggico

160 Mesas para refeitrio

Mesa para micro

Equipamentos para udio, vdeo e foto

31

Retroprojetor

1 Mesa para impressora

Tela pra projeo

1 Estantes para bilbioteca

25

Televisor 20

8 Quadro para sala de aula

Vdeo cassete

8 Aparelhos para laboratrio

Suporte para vdeo e TV

8 Kit Cincias (p/40 alunos)

DVD

1 Aparelhos em geral

Mquina fotogrfica

1 Bebedouro eltrico

Aparelho com cd e rdio

8 Circulador de ar de parede

Mquina de lavar

Telefone

Custo total estimado (R$)

Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao

220

RBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006

R$ 385 mil

Custos de manuteno e atualizao (CAQI Sries Iniciais do Ensino Fundamental)

Com base na Tabela 6, constata-se que o custo/aluno obtido para essa escola foi de R$ 1.618, sem considerar os custos da alimentao (CAQI-MDE), e de
R$ 1.724, quando se levam em conta estes custos8 (CAQI-Total). Esse valor total
representa 16,4% do PIB per capita de 2005. Cabe comentar que o valor R$ 1.618/
aluno-ano (CAQI-MDE) representa cerca de 2,6 vezes o valor mnimo por aluno
do Fundef de 2005 (R$ 620,56 para a 1 a 4 srie), o que pode parecer muito, mas
quando se recorda que o valor mnimo por aluno do Fundef, no mesmo ano, deveria
ter sido de R$ 984,20, se a Unio estivesse cumprindo a Lei 9.424/96, que fixa o
mnimo desse fundo como igual mdia nacional por aluno dos recursos estaduais e
municipais subvinculados (art. 6, 1), conclui-se que o mnimo proposto encontrase 64% acima deste ltimo valor, que um ndice claramente razovel do ponto de
vista das finanas pblicas.
Finalmente, a Tabela 7 traz uma sntese dos diferentes valores do CAQI
elaborados pelos participantes das oficinas organizadas pela Campanha Nacional
pelo Direito Educao. Esses valores no so apresentados como definitivos, mas
como uma proposta para o debate nacional. Comparando-se os valores desta proposta de CAQI para as diferentes etapas, observa-se que, com exceo das creches e
das escolas do campo, a distncia entre o maior valor (pr-escola) e o menor (sries
finais do ensino fundamental) de apenas seis pontos percentuais. O valor para as
creches se justifica pela jornada em tempo integral dos alunos e pela menor razo
criana/adulto. No caso das escolas do campo, o custo maior est relacionado ao
seu tamanho reduzido, que decorre da baixa densidade demogrfica da zona rural
brasileira. Polticas ativas de reforma agrria, com certeza, permitiriam ganhos de
qualidade com otimizao dos custos. Cabe comentar que no foi proposto um
CAQI especfico para a educao de jovens e adultos, porque se entendeu que esta
modalidade deve possuir o mesmo valor do ensino regular e que no se justificam os
baixos valores por aluno atualmente praticados nos programas para a rea. Quanto
Educao Especial, os participantes das oficinas entendem que cabe ainda uma
maior discusso com os pesquisadores, profissionais da rea, pais e alunos, mas
tomou-se como princpio um custo-aluno que seja, no mnimo, duas vezes o CAQI
da respectiva etapa de ensino, tendo em vista o atendimento complementar que deve
ser assegurado aos alunos com deficincia.

Por ser um insumo importante, inclumos na proposta do CAQI os custos com alimentao escolar, mas considerando que, pela legislao (lei n. 9.394/96, art. 71), os mesmos no
se configuram enquanto despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE),
apresentamos tambm o valor do CAQI MDE, do qual se excluem estas despesas.

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Tabela 6
Custo-aluno- qualidade inicial (CAQI) - sries iniciais do ensino fundamental

Insumos
Custos no mbito da escola
Pessoal (professor)
Professor c/Normal (40h)
Professor c/Superior (40h)
Sub-total
Pessoal (outros)
Direo
Secretaria
Manuteno e infra-estrutura
Coordenao pedaggica
Auxiliar de biblioteconomia
Sub-total
Bens e servios
gua/luz/fone/ms
Material de limpeza/ms
Material didtico/aluno
Projetos de aes pedag./aluno
Material de escritrio/ms
Conservao predial/ano
Manuteno e reposio Equip./ms
Sub-total
Alimentao
Funcionrios
Alimentos (1 refeio/dia)
Sub-total
Custos na administrao central
Formao profissional
Encargos sociais (20% do Pessoal)
Administrao e superviso (5%)
Sub-total
Total Pessoal + Encargos
Total MDE
Total Geral
% do PIB per capita (2005)
Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao
222

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Qtde

Custo
unitrio

Custo
total/ano

Custo
aluno/
ano

% do
total

8
8

1.000
1.500

106.640
159.960
266.600

267
400
667

15,5%
23,2%
38,7%

1
1
4
1
1

1.950
1.000
700
1.800
1.000

25.994
13.330
37.324
23.994
13.330
113.972

65
33
93
60
33
285

3,8%
1,9%
5,4%
3,5%
1,9%
16,5%

12
12
400
400
12
1
12

1.600
400
100
100
400
11.200
1.600

19.200
4.800
40.000
40.000
4.800
11.200
19.200
139.200

48
12
100
100
12
28
48
348

2,8%
0,7%
5,8%
5,8%
0,7%
1,6%
2,8%
20,2%

2
400

700
0,3

18.662
24.000
42.662

47
60
107

2,7%
3,5%
6,2%

26

500

13.000
79.847
34.488
127.335

33
200
86
318

1,9%
11,6%
5,0%
18,5%
73,5%

689.769

1618
1724

10.520

100,0%
16,4%

Tabela 7
Sntese do CAQI por etapa da educao e localizao da escola
Creche

Prescola

EF-SI

EF-SF

Ensino
Mdio

Ed.
Campo
EF-SI

Ed. do
Campo
EF-SF

Tamanho mdio (alunos)

120

264

400

600

900

60

100

Jornada diria dos alunos

(horas)

10

Mdia de alunos por turma

12

22

25

30

30

12

25

Pessoal + Encargos (%)

79,3%

74,3%

73,5%

73,3%

74,3%

74,9%

72,9%

Custo-aluno MDE* (R$)

3.783

1.659

1.618

1.591

1.645

1.997

2.048

Custo-aluno total (R$ de 2005)

4.139

1.789

1.724

1.697

1.746

2.390

2.201

Custo-aluno total (% do PIB per

capita)

39,3%

17,0%

16,4%

16,1%

16,6%

22,7%

20,9%

2,40

1,04

1,00

0,98

1,01

1,39

1,28

Tipo de escola

Diferenciao (EF 1 a 4 = 1)

* Exclui gastos com alimentao

Nota: EF-SI - ensino fundamental - sries iniciais; EF-SF - ensino fundamental - sries finais
Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao

Quando comparamos estes valores do CAQI apresentados na Tabela 7 com

os gastos/aluno em relao ao PIB per capita de alguns pases da Amrica Latina
divulgados pela UNESCO (2004), constatamos que eles esto muito prximos aos
valores praticados pela Argentina, pelo Chile, pela Colmbia e pelo Mxico, o que
mostra o realismo dessa proposta. Como contraponto, cabe comentar que, segundo
a mesma fonte, pases como EUA e Japo apresentam um gasto por aluno superior
a 21% do seu PIB per capita, sem esquecer que este PIB per capita est muito acima
daquele dos pases latino-americanos listados.
Um item que merece ainda ser comentado refere-se aos recortes de eqidade
na proposta do CAQI. Nos debates sobre o tema ficou claro o quanto as desigualdades sociais e econmicas impactam na qualidade do ensino oferecido pela escola
pblica, assim como os limites desta ltima para alterar um problema que estrutural sociedade brasileira. Considerados estes limites das polticas educacionais e a
necessidade de um maior detalhamento das propostas, tomou-se como princpio a
idia de se trabalhar com adicionais ao valor do CAQI que fossem garantidos para
escolas situadas em bolses de pobreza ou que atendessem grupos sociais fragilizados (considerando recortes de etnia, gnero, orientao sexual, etc). O princpio
geral garantir mais para quem tem menos, ao contrrio do que ocorre hoje. J
se conhece, por exemplo, o efeito positivo de polticas, implementadas por algumas
prefeituras, que garantem adicional salarial para professores e demais trabalhadores
RBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006

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da educao que trabalham em escolas situadas na periferia das grandes cidades ou

na zona rural. Medidas desta natureza j trariam um ganho inegvel de qualidade,
ao atrair e manter melhores profissionais nestas reas onde a rotatividade e ausncia
constante inviabilizam qualquer projeto pedaggico de longo prazo.
COMENTRIOS FINAIS
No poderamos concluir este artigo sem apresentar uma estimativa do impacto financeiro das propostas aqui apresentadas. E, para isso, temos que imaginar
dois cenrios. O primeiro deles leva em conta a matrcula atual e, nesse caso, basta
multiplicarmos a matrcula pblica, nas diversas etapas e modalidades, pelos valores
de CAQI propostos. Quando fazemos esta estimativa chegamos a uma necessidade
de 5,3% do PIB, o que representa um adicional de 1% em relao aos gastos atualmente estimados com manuteno de desenvolvimento do ensino (MDE) no Brasil.
Contudo, como se sabe, h uma grande demanda de crescimento de matrculas,
em especial na educao infantil e no ensino mdio, alm das diferentes etapas de
educao de jovens e adultos; sem falar da educao superior, que no foi objeto
da discusso do CAQI, at porque a rede pblica de qualidade indiscutvel, mas,
por outro lado, neste nvel de ensino a necessidade de expanso da rede pblica
gigantesca. Portanto, h que se empreender um esforo que no pequeno, no pas,
que envolva uma progressiva melhora nos atuais padres de atendimento educacional
associado a uma poltica de expanso com qualidade. Estimar o impacto financeiro
desta revoluo educacional envolve trabalhar com uma srie de indicadores (demanda
real de crescimento, variao do PIB, taxas de natalidade, entre outros) e, por isso,
o mximo a que se chega uma dada ordem de grandeza. Ilustrativa deste esforo
foi a estimativa feita pelo INEP (2001) que se baseou nas metas de expanso da
matrcula do Plano Nacional de Educao e em um aumento progressivo nos gastos
por aluno em relao ao PIB per capita e concluiu que o pas, considerando educao
bsica e superior, deveria chegar a 2011 com um gasto pblico da ordem de 8% do
PIB, estabilizando-se, com a superao do dficit acumulado (em especial na EJA),
em cerca de 6,6% do PIB.
Quando pensamos em um esforo de investimento, mesmo que transitrio, de cerca de 8% do PIB em educao, que significa 86% acima do gasto atual,
surge a inevitvel pergunta: qual a fonte dos recursos? E como corolrio natural
desta pergunta vem a seguinte afirmao: o pas j no suporta mais aumento de
impostos, visto que a carga tributria j se aproxima dos 40% do PIB. E, de fato,
o Brasil tem uma carga tributria de pas desenvolvido e um padro de gasto social
sofrvel. Por que isto acontece? Primeiro, porque nosso PIB per capita ainda muito
baixo, quando comparado a vizinhos como Argentina e Chile e, logo, o recurso por
habitante propiciado por esta carga tributria relativamente baixo. Segundo, e mais
importante a nosso ver, de acordo com estudo feito pelo Sindicato Nacional dos
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Auditores Fiscais (UNAFISCO, 2006), de 2000 a 2005 somente a Unio gastou, em

mdia, 8,4% do PIB ao ano com o pagamento do servio sobre a dvida pblica
(juros, encargos e amortizao). Uma economia de apenas 12% do servio da dvida
j viabilizaria a proposta do CAQI, considerando a atual matrcula. Estancar ainda
que parcialmente esta sangria anual de 8,4% do PIB viabilizaria no s o incremento
emergencial de 3,7% do PIB necessrio para viabilizar a expanso com qualidade do
ensino (PNE) que a nao requer, mas outras polticas estruturais imprescindveis
para potencializar os efeitos positivos da melhoria da educao. Concomitante
reforma educacional aqui esboada, o pas necessita de uma reforma agrria e urbana profunda e de uma reforma no sistema de crdito, necessrias para reverter de
forma permanente a distncia que separa pobres e ricos na apropriao da riqueza
socialmente construda. No se pode chamar de repblica um pas no qual cinco mil
cls familiares controlam 40% da riqueza nacional e onde os 90% mais pobres da
populao ficam com apenas 25% da mesma (POCHMAN, 2006).
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UNESCO Institute for Statistics, 2004.

Jos Marcelino de Rezende Pinto professor associado da

FFCLRP-USP (Universidade de So Paulo); mestre e doutor em Educao
pela UNICAMP, com ps-doutorado em Stanford, USA. Foi diretor do INEP
(2003-04) e membro do Conselho Municipal de Educao de Ribeiro Preto,
SP. E-mail: jmrpinto@ffclrp.usp.br.

Recebido em outubro de 2006

Aprovado em novembro de 2006

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