Fathir Fajar Sidiq NPM.

0906 589 135

Tugas Baca

Judul Buku : Public Management and Administration An

Introduction 3rd Edition
Pengarang : Owen E. Hughes
Penerbit : Palgrave Macmillan
Tahun : 2003

Pendahuluan

Selama lebih dari 20 tahun, sektor publik di negara-negara barat telah

mengalami perubahan yang begitu signifikan, terlihat dari upaya
pemerintah yang berusaha untuk merespon tantangan-tantangan
perkembangan teknologi, globalisasi, dan persaingan internasional.
Periode ini menyoroti perubahan terhadap sektor publik yang begitu
dinamis dari periode sebelumnya di abad 20, dengan memperlihatkan
keberlanjutannya menuju awal abad 21. Hal ini ditunjukkan bahwa dalam
periode ini telah terjadi pergeseran paradigma dari model administrasi
publik yang tradisional-yang begitu dominan di abad 20- menuju
‘manajerialism’ atau manajemen publik. Teori birokrasi yang begitu lekat
dalam konteks pemerintah telah berangsur-angsur digantikan oleh teori-
teori ekonomi dan pasar sebagai sebuah kekuatan baru.

Buku ini pada dasarnya merupakan tinjauan pendahuluan terhadap teori

dan prinsip manajemen publik, khususnya yang berkaitan dengan
reformasi sektor publik, yang lebih kita kenal dengan sebutan “New Public
Management’ untuk kemudian dibandingkan dengan konsep tradisional
dari model administrasi publik.

Buku edisi ketiga ini juga merupakan penyempurnaan dari dua edisi
1

sebelumnya, dengan tetap mempertahankan argumen-argumen yang

mendasarinya, dan melengkapinya dengan informasi-informasi aktual
yang berkembang saat ini. Perkembangan yang begitu pesat pun dapat
terlihat dari edisi pertama buku ini pada tahun 1994, seperti yang terlihat
di negara-negara seperti Selandia Baru, Australia, Inggris, Amerika Serikat
dan Jerman, yang telah menunjukkan performa yang sesungguhnya
hingga saat ini. Bahkan secara signifikan juga menunjukkan, bahwa

Konsep & Teori Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik
Fathir Fajar Sidiq NPM. 0906 589 135

konsep manajemen publik telah diadopsi oleh negara-negara

berkembang, dengan tingkat perubahan yang masih bervariasi. Bab 1 – 3
dari buku ini membahas teori administrasi publik tradisional dan
manajemen publik. Dua paradigma ini merupakan dua buah konsep yang
berbeda, yang berimbas pada konsep pelayanan publik, dimana
manajemen lebih difungsikan secara komprehensif dibandingkan
administrasi.

Masa Perubahan

Argumen yang mendasari terjadinya perubahan dalam model administrasi

publik tradisional yang kemudian digantikan oleh manajemen publik
adalah merupakan titik kulminasi dari proses reformasi yang terjadi di
banyak negara sejak akhir tahun 1980. Alasan utama terjadinya
perubahan ini adalah bahwa model tradisional tidak dapat berfungsi
dengan baik. Para politisi dan masyarakat menganggap bahwa pelayanan
yang mereka terima sungguhlah buruk, terbelenggu dalam proses yang
berbelit, dan tidak realistis. Pemerintah pun merespon hal ini dengan
melakukan berbagai reformasi di tingkat manajerial. Hal ini dapat terlihat
dari beberapa area dalam sektor publik seperti sektor kepegawaian
dengan proses rekrutmennya, promosi, penggajian; proses formulasi
kebijakan, manajemen keuangan, hubungan dengan stakeholder dan
semua jenis prosedur yang saling terkait.

Perubahan yang terjadi dapat kita lihat dari dua sisi yang berbeda, yang
masih berhubungan satu sama lain. Pertama, terdapatnya trend menuju
‘marketisasi’ sektor publik, pergeseran dari aktivitas publik menuju
2

sektor privat. Hal ini terjadi melalui privatisasi dalam bentuk yang
bervariasi, termasuk di dalamnya menyewakan kepada pihak ketiga
berbagai kegiatan di sektor publik. Kedua, terdapatnya trend untuk
menjauhkan birokrasi dalam mengorganisir sektor publik. Kedua hal ini
sebenarnya merupakan mata rantai yang saling berhubungan, dimana
marketisasi merupakan jawaban atas kegagalan birokrasi, dan pasar
merupakan sarana utama yang digunakan sebagai alternative dari
birokrasi.

Konsep & Teori Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik
Fathir Fajar Sidiq NPM. 0906 589 135

Perubahan yang terjadi dalam sektor publik telah membawa kita pada
pertanyaan mendasar akan fungsi dan perannya dalam masyarakat. Hal
utama yang dapat terlihat adalah bahwa terdapatnya paradigma baru
dalam mengelola manajemen pada sektor publik, dimana pelayanan
publik digerakkan semakin menjauh dari konsep administrasi menuju
manajemen. Konsekuensinya adalah, model administrasi birokratik pun
semakin ditinggalkan baik secara teoritis maupun praktis.

Perlu dipahami bahwa banyak pegawai negeri yang merasa tertekan oleh
kondisi ini. Kepastian dan keteraturan telah digantikan oleh
ketidakpastian. Kantor-kantor mengalami perombakan sekaligus
restrukturisasi. Penumpukan pekerjaan menjadi hal yang biasa dalam
bidang tugas di mana sebelumnya pekerjaan dilakukan sekali seumur
hidup. Di masa depan, pelayanan publik hanya akan membutuhkan
sekelompok kecil orang saja untuk menjalankannya. Dinas-dinas pemberi
pelayanan publik, yang tidak memerlukan pegawai pemerintah, dapat
melakukan pekerjaan sehari-hari melalui kontrak dengan departemen
kecil. Pemerintah masih memerlukan pelayanan publik, namun dengan
ukuran yang sangat kecil, terlaksana melalui manajemen kontrak dan
penasihat kebijakan, walaupun sebenarnya pekerjaan tersebut bisa saja
dialihkan ke pihak ketiga.

Tentunya proses pergeseran paradigma ini tidak lepas begitu saja dari
permasalahan yang dihadapi, utamanya terkait dengan isu manajerial.
Setiap proses perubahan akan melibatkan pihak yang menang dan yang
kalah, dan diantara yang kalah mungkin saja masih menjunjung nilai dari
3

model administrasi tradisional. Betapapun perubahan telah dilaksanakan

dengan tujuan peningkatan, namun kita tidak bisa melupakan begitu saja
mengenai kapabilitas manajemen yang semakin memburuk. Beberapa isu
serius yang perlu mendapatkan perhatian adalah mengenai etika,
akuntabilitas, dasar teori mengenai model manajemen ini, dan
pertanyaan besar akan peran dan organisasi dari pelayanan publik.
Namun satu hal yang pasti, betapapun manajemen publik belum menjadi
sebuah konsep yang pasti, betapapun beberapa perubahan dapat berjalan

Konsep & Teori Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik
Fathir Fajar Sidiq NPM. 0906 589 135

lebih baik dari yang lain, model administrasi tradisional tidak akan
kembali dipraktikkan sepanjang abad 20 ini. Saat ini, nampaknya
perubahan menuju model manajerial merupakan sesuatu yang tidak bisa
diubah kembali.

Administrasi Publik Tradisional

Fakta sejarah menunjukkan, model administrasi tradisional adalah konsep

sukses yang diterapkan secara luas oleh pemerintah di seluruh dunia.
Sebagai rujukan dalam tataran teori dan praktis, konsep ini tergolong
baik. Jika dibandingkan dengan konsep sebelumnya yang dekat dengan
praktik korupsi, konsep ini menawarkan efisiensi dan pelayanan
profesional. Namun sekarang, konsep ini telah dianggap usang.

Birokrasi tradisional berkembang di era perkembangan industri; sebuah

sistem dan teknologi yang tepat digunakan pada masanya. Andaikan
seorang pegawai negeri dianggap sebagai sebuah sistem otomatis yang
mampu merespon rangsangan sederhana, yang tidak bisa dipercaya
dengan tanggung jawab untuk mengambil keputusan dan senantiasa
diperlukan adanya prosedur manual dalam setiap kemungkinan yang
dihadapi, maka boleh jadi model administrasi tradisional merupakan solusi
yang tepat.

Akan tetapi, sistem hirarki dianggap tidak mampu berfungsi dengan baik
pada sektor publik atau privat. Model tradisional merupakan solusi terbaik
pada masanya, namun dunia ini begitu dinamis dan memerlukan solusi
cerdas dalam mengantisipasi perubahan dan perkembangan yang terjadi.
4

Pilar-pilar teoretis administrasi publik nampaknya sudah tidak lagi

memadai dalam menganalisis realitas kehidupan pemerintahan saat ini.
Teori kontrol politik selalu menjadi masalah. Administrasi berarti
mengikuti instruksi, dan oleh sebab itu, memerlukan metode dalam
memberikan dan menerima instruksi / perintah. Teori administrasi publik
memerlukan pembagian yang jelas di antara yang memberikan perintah
dan yang menjalankannya. Hal ini tidak pernah menjadi suatu hal yang

Konsep & Teori Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik
Fathir Fajar Sidiq NPM. 0906 589 135

realistis dan menjadi minim fungsi, terutama dengan semakin

meningkatnya cakupan pelayanan publik yang harus diberikan.

Pilar selanjutya adalah birokrasi, yang dianggap sebagai sebuah konsep

yang tidak efisien dan efektif bagi sebuah organisasi. Organisasi birokratik
tidak lagi dianggap sebagai jawaban, baik secara teoretis ataupun praktis.
Konsep ini bukanlah merupakan satu-satunya alternatif dalam
menjalankan organisasi dan mengantisipasi aspek-aspek yang tidak
diinginkan seperti pemusatan kekuasaan, pembatasan kebebasan,
perebutan kekuasaan politik, yang dianggap lebih banyak aspek
negatifnya ketimbang dampak positif yang diharapkan. Model
administrasi publik tradisional menjadi semakin tergantikan. Sementara
itu, model baru yang belum berjalan dengan baik, saat ini lebih
memfokuskan pada hasil daripada proses, pada tanggung jawab daripada
pengelakan tanggung jawab, dan pada manajemen ketimbang
administrasi.

Manajemen Publik

Saat ini, pelayanan publik yang dilakukan oleh negara-negara maju bisa
dikatakan mengikuti konsep manajemen publik. Konsep ini mengandung
elemen-elemen dari model administrasi tradisional dan manajemen publik
yang berdampingan; struktur formal kekuasaan dari birokrasi masih tetap
ada, namun sektor kepegawaian dan pemberian pelayanan publik
mengacu kepada model baru dari manajemen publik. Logika berpikir pun
telah terbangun, dan manajerialism menjadi acuan terhadap apa yang
diinginkan oleh pemerintah saat ini, dimana hasil maksimum diharapkan
5

dalam pemberian pelayanan publik, namun dengan ongkos administrasi

yang minimum.

Perdebatan mengenai manajemen publik dan manajerialism

memunculkan pertanyaan mengenai peran dari pelayanan publik, dan
peran pemerintah di masyarakat. Pelayanan publik merupakan aktualisasi
dari pilihan rasional masyarakat melalui proses politik untuk mengatur
kepentingan publik. Seberapa baik hal tersebut bisa diatur mengandung

Konsep & Teori Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik
Fathir Fajar Sidiq NPM. 0906 589 135

implikasi terhadap cakupan aktivitas publik. Manajemen publik tidak

berarti mengambil alih kekuasaan ke tangan teknokrat, penyalahgunaan
tanggung jawab, atau penghapusan nilai-nilai demokrasi. Semua
perubahan manajerial mengandung makna terwujudnya kepentingan
publik dengan lebih efisien, biaya yang efektif, melalui penyediaan
informasi yang lebih baik dalam proses pengambilan keputusan.
Kesimpulan terakhirnya, para pembuat kebijakan ini adalah politisi yang
bekerja pada pelayanan publik dalam sebuah proses yang interaktif, dan
kita kenal sebagai manajemen.

Apa yang kita saksikan saat ini mungkin saja sebuah teori dari
manajemen, namun setidaknya ini merupakan sebuah teori manajemen
publik dan bukanlah manajemen secara umum. Efektivitas biaya sebagai
salah satu kriteria pengukuran kinerja membuat ‘pemakaian pendekatan
manajerial adalah diperlukan, namun jenis manajemen harus mengacu
khusus pada kondisi dari sektor publik yang bersangkutan’ (OECD, 1991a,
hal.10). Manajemen publik tidak semata-mata dilakukan melalui
pemindahan teknik manajemen privat ke sektor publik, akan tetapi
melalui pertimbangan fungsi apa yang melekat dari manajemen secara
umum, memahami ciri khusus dari manajemen yang ada pada sektor
publik, dan mengambil sistem manajemen yang tepat, yang memang
telah disesuaikan dengan kondisi pada sektor publik tersebut.

Walaupun tidak terlepas dari kritik, perubahan yang terjadi di pemerintah,

ketidaksamaan persepsi yang terjadi di masyarakat, namun model
manajemen publik telah terbangun dengan baik. Arah perkembangannya
6

di masa depan pun dapat mudah terlihat. Pegawai negeri nantinya akan
bertanggung jawab atas hasil prestasi yang dicapai, mereka pun harus
mengembangkan inovasi dalam menyediakan kebutuhan dan pelayanan
pada masyarakat, mereka akan mengatur konflik bukan malah
menghindarinya. Akan terdapat pengurangan peran pemerintah dalam
birokrasi, dan pelayanan akan dilaksanakan melalui cara-cara lain yang
melibatkan pihak privat. Hal ini akan mendorong kreativitas sekaligus
menjadi lebih dinamis, namun pada gilirannya hal ini mengandung

Konsep & Teori Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik
Fathir Fajar Sidiq NPM. 0906 589 135

konsekuensi transformasi sektor publik yang lebih baik. Akhirnya, aspek-

aspek positif yang masih ada pada model tradisional seperti
profesionalisme, netralitas, etika kerja, serta ketiadaan korupsi,
hendaknya dapat dipertahankan sejalan dengan peningkatan kinerja
melalui model manajerial.

Konsep & Teori Ilmu Administrasi

Kebijakan Publik