MONITOREO GASTO PBLICO #02

LEYES HABILITANTES COMO

HERRAMIENTA LEGISLATIVA

Cunto nos costarn?

El siguiente boletn presenta la relevancia adquirida por
las Leyes Habilitantes al Presidente de la Repblica
como instrumento legislativo desde 1999.
La Ley Habilitante es una herramienta jurdica de rango
constitucional que faculta al Presidente de la Repblica
a dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley
sobre las materias que estime pertinentes de acuerdo a
las necesidades y/o emergencia del pas. Mientras en el
perodo democrtico 1961-1998 el total de leyes
habilitantes aprobadas fue de seis, dando origen a un
total de 172 Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley;
en los ltimos 15 aos se han aprobado un total de cinco
leyes habilitantes que han permitido el Decreto de 269
textos legales. Es decir se multiplica por cuatro el
promedio anual de Decretos por medio de Leyes
Habilitantes y se duplica el nmero promedio de decretos
por habilitaciones al Presidente.
Conviene recordar que el ex-Presidente Hugo Chvez
llega al poder liderando a un movimiento cuyo objetivo
primario consista en establecer las bases para un
cambio poltico y la utilizacin de la Ley Habilitante como
herramienta
garante
de
poderes
legislativos
extraordinarios ha sido una prctica recurrente. Tales
atribuciones, garantizadas por un total de cuatro leyes
habilitantes aprobadas para el fallecido primer
mandatario (1999, 2001, 2007 y 2010), han sido
herramienta fundamental para la implementacin de la
institucionalidad del modelo socialista hegemnico
actualmente (Deniz, 2013). Destaca entre las
delegaciones otorgadas las correspondientes a los aos
2007 y 2010, pues stas permitieron la consolidacin de
la economa popular y la produccin social, aspectos
de la economa socialista rechazados por la ciudadana
en el Referendo del 2007. Claramente, aquel proceso
reformista iniciado en 1998 por el ex-Presidente Chvez,
sigue en marcha, garantizando, ao tras ao, la
centralizacin cada vez mayor de poderes polticos y
econmicos a manos del Partido Gobernante que han
generado importantes desequilibrios macroeconmicos.
A pesar de haber disfrutado en la ltima dcada de la
mayor bonanza petrolera en su historia, con precios que

superaron los 100US $/b, la situacin econmica

venezolana es alarmante: una oferta interna
insuficiente producto del destruccin de su aparato
productivo, niveles inflacionarios ocupando el triste
sitial de ser el ms alto del mundo, un dficit fiscal
creciente, una deuda que significar una penosa carga
para generaciones futuras, reservas internacionales
insuficientes para cubrir las necesidades de
importaciones y un signo monetario totalmente
envilecido. A esto se suman los altos niveles de
inseguridad personal y jurdica, el desmantelamiento y
debilidad institucional, en la que destacan la corrupcin
y la opacidad en el manejo de la cosa pblica. En ese
entorno el ciudadano ve mermada su capacidad
adquisitiva y su calidad de vida se deteriora da a da.
As, tras quince aos de gestin de la administracin
pblica, las distorsiones generadas por polticas
guiadas ideolgicamente, por la autodenominada 5ta
Repblica, muestran el fracaso de su modelo. Pero en
vez de la correccin de rumbo, los terribles resultados
se achacan a ficciones como la guerra econmica.
Es en estas circunstancias que el Presidente Nicols
Maduro
recibe
los
poderes
extraordinarios
correspondientes a esta ltima Ley Habilitante Tal
delegacin vigente desde noviembre del ao 2013
hasta el 19 de noviembre del presente ao, gener
importantes expectativas en cuanto a los posibles
ajustes econmicos que impulsara el Ejecutivo en
respuesta a la precaria situacin. Sin embargo, tal y
como seala el Economista Asdrbal Oliveros:

Eso no ocurri. Las contradicciones internas en la coalicin de

gobierno no lo permitieron junto con otras circunstancias y ahora
enfrentas con ese ao que se perdi una situacin econmica que
se agrav, y agregarle el nuevo elemento de distorsin de los
ltimos meses de la cada en los precios petroleros
Tales afirmaciones se ven confirmadas al considerar
las preocupantes estimaciones del Fondo Monetario
Internacional para los aos 2014 y 2015, pues el
organismo espera una contraccin del 3% y del 1%
en la economa venezolana en conjunto con niveles de
inflacin del 64,3% y 62,9%, respectivamente.

CUADRO 1. LEYES HABILITANTES 1999-2014

PRESIDENTE

PERIODO

NO. DE DECRETOS LEY

Mar. 1999 Sep. 1999

53

Nov. 2000 Nov. 2001

49

Ene. 2007 Jun. 2009

59

Dic. 2010 Jun. 2012

54

Nov. 2013 Nov. 2014

54

TOTAL 1999 2014

a la vez que se hizo la promesa de emitir el contenido

de las mismas en futuras Gacetas Oficiales
Extraordinarias, documentos para las cuales se
desconocen las fechas especficas de publicacin.
Los documentos de Ley y Reformas aprobadas, cuyo
mbito de accin resulta de naturaleza econmica,
tienen como fin, de acuerdo al funcionario, diversificar
y garantizar el crecimiento de la economa nacional.
Ocurre, sin embargo, que al considerar el enfoque
tributario de muchas de las iniciativas legales cuyas
nociones se conocen, pero su contenido queda por
publicar, ms que la bsqueda de nuevos impulsos a
la economa nacional, queda dicho de manera implcita
que el objetivo es, en esencia, financiar la hipertrofia
de gasto fiscal. Resulta importante destacar que si bien
no todas las leyes aprobadas tienen como fin una
mayor recaudacin tributaria, el desconocimiento de
aspectos especficos de las mismas a la fecha de este
escrito imposibilita algunas consideraciones al
respecto.

323

Fuente: Asamblea Nacional, Correo del Orinoco

Lo anteriormente expuesto, sin embargo, no significa que

los poderes legislativos otorgados al Presidente Maduro
hayan cado en una especia de inaccin legal,
especialmente si se consideran los ltimos das de
vigencia de la Ley Habilitante en cuestin. Para el da 13
de noviembre, seis das antes de que finalizaran sus
atribuciones especiales, el Primer Mandatario Nacional
public a travs de la red social Twitter: Pendientes... a
partir de hoy Ofensiva Habilitante da por da Voy con
todo Pido tu apoyo Mujer y Hombre de la Patria.. Vamos
Junto(a)s y La estrategia perfecta frente a la guerra
econmica y el sabotaje permanente de la oligarqua es
con el pueblo: acelerar la Revolucin Social. As dio inicio
al proceso de legislacin inconsulto y masivo que finaliz
con un total de 50 aprobaciones por parte del Primer
Mandatario. Destaca de los anuncios la omisin en las
alocuciones de varias de las iniciativas legales aprobadas,

Las reformas tributarias en cuestin abarcan al

Impuesto sobre la Renta (ISLR), Impuesto al Valor
Agregado (IVA), el Cdigo Orgnico Tributario (COT),
Impuesto sobre Alcohol e Impuesto sobre Cigarrillos,
aunque, al momento del escrito, solo han sido
publicados en Gaceta Oficial Extraordinaria las
Reformas
correspondientes
a
las
industrias
mencionadas. De acuerdo a declaraciones del
Vicepresidente para el rea Econmica y Ministro de
Finanzas, Rodolfo Marcos Torres, tales modificaciones
obedecen al objetivo de de optimizar el proceso de
recaudacin tributaria y tener ms ingresos, sin
embargo, ms que modificaciones para una
recaudacin ms eficiente, stas simplemente estipulan

un mayor tributo demandado, objetivo que ignora

cualquier distorsin a generar en el comportamiento de
los agentes econmicos1. Si bien se mencion
anteriormente que las reformas al ISLR y al IVA no se
conocen en detalle, las modificaciones esenciales de
las mismas han sido publicadas a travs de
declaraciones de funcionarios pblicos. De esta manera
se dio a conocer que para el caso del ISLR, la reforma
consiste principalmente en eliminar el ajuste por
inflacin al sector financiero a la vez que se derogan las
exoneraciones en el pago a las fundaciones y
cooperativas debido a que su concepto se fue
desvirtuando, mientras que el IVA se ver aumentado
del 12% al 15% para bienes suntuarios.

Gaceta Oficial Extraordinaria 6.151. Destaca, dentro del

contexto de recaudacin tributaria, la modificacin del
Artculo18, la cual seala las nuevas consideraciones
de gravamen a bebidas alcohlicas, bien sean de
produccin nacional o importadas, estableciendo as los
siguientes porcentajes: cerveza (15%), vinos naturales
(35%) y otras bebidas (50%). Adicionalmente, la
modificacin del Artculo 1 adquiere relevancia en tanto
permite al Ejecutivo Nacional aumentar o disminuir
hasta un 50% los impuestos establecidos en los
artculos 11, 12, 13, 14 y 18. Finalmente, al igual que lo
establecido con la industria tabacalera, el documento de
Reforma de Ley estipula la eliminacin del perodo de
90 das para el pago de impuestos.

En cuanto a las Reformas ya publicadas en Gaceta, al

consultar la Reforma de la Ley de Impuesto Sobre
Cigarrillos y Manufacturas de Tabaco, destaca, de
entrada, la modificacin hecha al Artculo 1 del
documento legal, la cual establece que:

En relacin a los anuncios oficiales, el Ministro de

Industrias y Superintendente Tributario, Jos David
Cabello, seal que tales medidas garantizarn una
recaudacin de VEF 150.000 millones para el ao 2015.
Tal cifra, al ser contrastada con el presupuesto
aprobado para el ao 2015 (VEF 741.708), muestra que
tal recaudacin adicional permitira financiar el 20,22%
del gasto pblico estimado, es decir, un monto bastante
significativo. Esto, sin embargo, ignora algunas
consideraciones fundamentales. La primera es que
dicho presupuesto, que desde sus primeras
estimaciones
resulta
deficitario,
obedece
a
subestimaciones intencionales (considerar al Boletn
anterior del Observatorio del Gasto Pblico), por lo que
la cobertura garantizada por las estimaciones oficiales
ser necesariamente menor. El segundo aspecto a
considerar es que los presupuestos en los ltimos cinco
aos se han visto acrecentados a travs de
mecanismos
de
financiamiento
extraordinario
denominados como Crditos Adicionales durante el
ejercicio fiscal. De considerarse entonces al
presupuesto efectivo para el ao actual2 para el
contraste, tales ingresos cubriran 14,01% de ste.
Nuevamente, tal porcentaje se ver disminuido al
contrastarlo con el presupuesto efectivo del ao 2015,
el cual, incluso bajo las estimaciones oficiales de la
ONAPRE, ser mayor. En relacin a la no modificacin
de la tasa sobre la cerveza, el Ministro de Industrias y
Superintendente Tributario, Jos D. Cabello, declar:

El Ejecutivo Nacional podr fijar el precio de venta de cigarrillos y

productos manufacturados del tabaco, quedando facultado para
aumentar hasta un tercio la alcuota del impuesto en ella previsto

A su vez, la modificacin del Artculo 2 establece que

la alcuota del impuesto sobre estos productos queda
fijada en un 70% del precio de venta al pblico mientras
que el Artculo 3 seala que el pago del impuesto de la
produccin nacional ser cancelado por el ministerio
con competencia en materia de finanzas a travs de la
Administracin Tributaria Nacional previamente a la
expedicin de la especie por el productor, es decir antes
de ser retirada de los establecimientos productores,
eliminando as el plazo de pago anteriormente
estipulado en 90 das. Finalmente, el documento indica
que la produccin nacional exportada no ser gravada,
adems de sealar que en caso de querer iniciar el
ejercicio productivo o comercial en la industria en
cuestin, es preciso registrarse ante la Administracin
Tributaria Nacional con el fin de obtener la autorizacin.
Dado lo anterior, se contina con la revisin de la
Reforma de la Ley de impuesto sobre Alcohol y
Especies Alcohlicas, publicada tambin en la misma

______________
1 Jaimovich y Rebelo (2012) demuestran que a medida que las tasas impositivas aumentan, su impacto marginal sobre la tasa de crecimiento econmico aumenta
tambin. Esto es debido a la ausencia de emprendedores de alta productividad, pues sus incentivos para integrarse al sector innovacin se vern disminuidos de manera
importante, permaneciendo as en el sector laboral.
2 El presupuesto aprobado en la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 2014 fue de VEF 552.633 millones, sin embargo, ya para el mes de noviembre los crditos
adicionales alcanzan los VEF 517.900 millones, superando as la barrera del billn de bolvares en gasto pblico efectivo.

Por qu no? hay que decirlo claro, porque es la

bebida ms popular, la que el pueblo consume y estas
medidas no van a afectar al pueblo. Tal retrica ha
acompaado al conjunto de medidas aprobadas a
finales del 19 de noviembre, aunque, por su puesto,
tales declaraciones resultan ser falsas. Esto se debe a
que, incluso si los nuevos ingresos lograran financiar el
14,01% del gasto efectivo para el ao 2014 (se asume
en base a las cifras del presente ao), la magnitud del
dficit presupuestario que se estima registre Venezuela
en ese mismo perodo, es de 18% (de acuerdo a
clculos del economista Francisco Rodrguez), por lo
que incluso con la aplicacin de tales medidas quedara
an por financiar un 4% del gasto incurrido, el cual,

debido al elevado coste de financiamiento en mercados

internacionales y cada de precios petroleros,
probablemente sea financiado con monetizacin del
mismo, afectando, efectivamente, al poder adquisitivo
del ciudadano venezolano en general. As en un
entorno nacional claramente recesivo, el planteamiento
no ha sido la correccin de los desajustes econmicos,
ni la racionalizacin del gasto gubernamental, ni
tampoco la aplicacin de polticas anticclicas que
disminuyan su impacto negativo. La poltica es
simplemente incrementar la carga impositiva al sector
productivo y comercial, lo que a la final se traduce en
incrementos en los precios a pagar por el consumidor,
sumando presiones a la espiral inflacionaria nacional.

ANEXO

TABLA 1 LEYES APROBADAS POR EL PRESIDENTE MADURO EN EL MARCO DE LA LEY HABILITANTE

TABLA ELABORADA POR LEONARDO REY, INVESTIGADOR DEL OBSERVATORIO ECONMICO LEGISLATIVO DE CEDICE

NMERO

NOMBRE DEL DECRETO LEY

DECRETO
NMERO

GACETA
NMERO

FECHA
GACETA

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Centro Nacional de Comercio Exterior y de la Corporacin
Venezolana de Comercio Exterior

601

6116

29/11/2013

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley Contra los Ilcitos Cambiarios

636

6117

04/12/2013

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de Precios Justos

600

40340

23/01/2014

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Regulacin del Arrendamiento Inmobiliario para el Uso
Comercial
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgnica para la Gestin Comunitaria de Competencias, Servicios y Otras Atribuciones
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para Establecer los Lineamientos de Financiamiento a las
Organizaciones de Base del Poder Popular

929

40418

23/05/2014

1388

40540

13/11/2014

1389

40540

13/11/2014

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Juventud Productiva

1392

40540

13/11/2014

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
de Alimentacin para los Trabajadores y las Trabajadoras.

1393

6147

17/11/2014

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Pblica

1424

6147

17/11/2014

1395

6150

18/11/2014

1397

6150

18/11/2014

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley que Reforma Parcialmente la Ley de Timbres Fiscales.-

1398

6150

18/11/2014

13

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Rgimen Cambiario y sus ilcitos

1403

6150

18/11/2014

14

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Sistema Nacional Integral Agroalimentario

1405

6150

18/11/2014

15

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley Orgnica de Planificacin Pblica y Popular

1406

6148

18/11/2014

16

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Pesca y Acuicultura

1408

6150

18/11/2014

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de la Gran Misin Agrovenezuela

1409

6151

18/11/2014

1411

6151

18/11/2014

1413

6151

18/11/2014

1415

6151

18/11/2014

4
5
6

9
10
11
12

17
18
19
20

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica que Reserva al Estado las Actividades de Exploracin y
Explotacin del Oro, as como las Conexas y Auxiliares a stas
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
de Tasas Portuarias

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley Orgnica de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley para la Promocin y Desarrollo de la Pequea
y Mediana Industria y Unidades de Propiedad Social
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Antimonopolio

21

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley de Impuesto sobre Cigarrillos y Manufacturas
de Tabaco

1417

6151

18/11/2014

22

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y Especies
Alcohlicas

1418

6151

18/11/2014

23

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Simplificacin de Trmites Administrativos

1423

6149

18/11/2014

24

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Regionalizacin Integral para el Desarrollo Socioproductivo de la
Patria

1425

6151

18/11/2014

25

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Cdigo Orgnico Tributario

1434

6152

18/11/2014

26

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley de Impuesto Sobre la Renta

1435

6152

18/11/2014

27

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley que Establece el Impuesto al Valor Agregado

1436

6152

18/11/2014

28

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Inversiones Extranjeras

1438

6152

18/11/2014

29

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de Turismo

1441

6152

18/11/2014

30

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Fomento del Turismo Sustentable como Actividad Comunitaria y
Social

1442

6153

18/11/2014

31

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Inversiones Tursticas y del Crdito para el Sector Turismo

1443

6153

18/11/2014

32

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Marinas y Actividades Conexas

1445

6153

18/11/2014

33

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de los Espacios Acuticos

1446

6153

18/11/2014

34

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de Cultura

1391

6154

19/11/2014

35

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de Misiones, Grandes Misiones y Micro-Misiones

1394

6154

19/11/2014

36

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Sobre Inmunidad Soberana de los Activos de los Bancos Centrales
u Otras Autoridades Monetarias Extranjeras

1396

6154

19/11/2014

37

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Pblicas

1399

6154

19/11/2014

38

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Banco Agrcola de Venezuela, C.A., Banco Universal

1400

6154

19/11/2014

39

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico

1401

6154

19/11/2014

40

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Instituciones del Sector Bancario

1402

6154

19/11/2014

41

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Banco de Desarrollo Econmico y
Social de Venezuela

1404

6155

19/11/2014

42

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgnica de Bienes Pblicos

1407

6155

19/11/2014

43

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley Contra la Corrupcin

1410

6155

19/11/2014

44

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley Orgnica de Identificacin

1412

6155

19/11/2014

45

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Instituto Nacional de Capacitacin y Educacin Socialista

1414

6155

19/11/2014

46

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley Orgnica de Aduanas

1416

6155

19/11/2014

47

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Ley del Banco Central de Venezuela

1419

6155

19/11/2014

48

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Registros y del Notariado

1422

6156

19/11/2014

49

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgnica de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana

1439

6156

19/11/2014

50

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Sobre el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores
y las Trabajadoras de la Administracin Pblica Nacional, Estadal y Municipal

1440

6156

19/11/2014

51

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Cuerpo Nacional Contra la Corrupcin.

1444

6156

19/11/2014

52

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgnica de Precios Justos

1467

6156

19/11/2014

53

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Rgimen para la Revisin, Rectificacin, Reimpulso y
Reestructuracin del Sistema Policial y rganos de Seguridad Ciudadana

1472

6156

19/11/2014

54

Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley Orgnica de Seguridad de la Nacin

1473

6156

19/11/2014