Drept instituional
-Curs universitar-
Familiei mele,
cu recunotin
P. Dollat, Droit europen et droit de lUnion europenne, Edit. Dalloz, 2005, p. 112.
Denumirea de "comunitate" pe care prinii fondatori au preferat-o face trimitere la o anumit identitate i
tipologie uman. Ea este superioar interdependenei dintre indivizi, dar rmne inferioar uniunii. n opinia lui
Jean Monnet, "nu exist comunitate dect ntre popoare care se angajeaz fr limit de timp i fr spirit de
ntoarcere". A se vedea n acest sens F. Massart-Pirard, LEurope en tous ses tats, Academia Bruylant, Collection
Eurospectives n. 4, 1993, p. 65-72 i 75.
3
Harald W. Renout descrie Comunitile europene n termeni de "evoluie formidabil" i "proces permanent" (H.
W. Renout, Institutions europennes, Centre de Publications Universitaires, 2000, p. 119).
4
Jean De Ruyt, de pild, face referire la lunga i tumultuoasa istorie a construciei europene pentru a caracteriza
perioada anterioar Actului Unic European (J. De Ruyt, LActe unique europen, ETUDES EUROPEENNES,
Collection dirige par lInstitut dEtudes europennes, 1987, Prefa Emile Nol).
5
P. Manin, Droit constitutionnel de lUnion europenne, Edit. A. Pedone, 2004, p. 4.
6
Avem n vedere sensul clasic al termenului, adic adeziunea maselor.
7
F. Massart-Pirard, op. cit., p. 73.
8
Exprimarea i aparine lui Walter Hallstein, primul Preedinte al Comisiei CEE. Mandatul su a fost rennoit de
trei ori, exercitndu-se n perioada 1957-1967.
9
nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht, cooperarea s-a manifestat "n marginea tratatelor
comunitare", ndeosebi n materie de politic extern. Tratatul de la Maastricht va institui Uniunea European,
format din Comunitile Europene (pilon de integrare), Politica Extern i de Securitate comun (pilon de
cooperare) i Justiia i Afacerile interne (pilon de cooperare).
2
J. Bednar, J. Ferejohn, G. Garrett, The politics of European Federalism, n Constitutional law and economics of
the European Union, coordonatori Dieter Schmidtchen, Robert Cooter, Edit. Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall,
1997, p. 79.
11
A se vedea i hotrrea Curii de justiie n cauza "Puncte de vnzare a crbunelui din zona Ruhr mpotriva naltei
Autoriti a Comunitii europene a crbunelui i oelului" (nr. 13/1960), pronunat la 18 mai 1962 ( http://eurlex.europa.eu/).
10
aplicare ale tratatului la produsele fieroase i la oelurile speciale 55. TCECO s-a aplicat
statelor membre i ntreprinderilor din domeniul crbunelui i oelului. Statele membre
prezentau o situaie complex n raporturile cu CECO, avnd att calitatea de administrai,
dar acionnd i n numele acesteia 56. Asociaiile ntreprinderilor din domeniul crbunelui
i oelului apreau n schimb ca "veritabili auxiliari ai CECO, n jurul creia au un rol de
consultare sau de informare"57. Astfel, pe de o parte, asociaiile pot prezenta observaii n
numele membrilor lor, n situaiile n care nalta Autoritate trebuie s consulte Comitetul
consultativ, iar pe de alt parte, nalta Autoritate poate obine informaii care i sunt
necesare n exercitarea atribuiilor sale, de la asociaiile care asigur o reprezentare
suficient a utilizatorilor i a muncitorilor.
12. Sistemul instituional. "Hotrt federalist"58, tratatul creaz instituii majoritar
supranaionale: nalta Autoritate, Consiliul de minitri, Adunarea parlamentar i Curtea de
justiie. Inovator i ingenios, acest sistem instituional "se apropie de un federalism
funcional (sau sectorial)" ntruct presupune organe superioare celor din statele membre
care au competena de a reglementa direct situaia juridic a statelor i a ntreprinderilor
din industria siderurgic i vizeaz sectoare delimitate ale economiei59.
nalta Autoritate era cea mai important dintre instituii, "piatra de temelie a
sistemului"60, graie puterii decizionale de care se bucura i forei juridice a actelor sale n
raport cu statele membre i agenii economici interni. Relativa sa independen financiar,
rezultat din taxa aplicat ntreprinderilor naionale care activau n domeniul crbunelui i
oelului, a contribuit de asemenea la acest statut 61. Format din personaliti independente,
nalta Autoritate administra pieele comune ale crbunelui i oelului. Avnd n vedere
aceast instituie, doctrina va califica CECO drept comunitate supranaional 62. nalta
Autoritate era format pentru nceput din nou membri numii pentru un mandat de ase
ani (cte doi membri din Frana i RFG, cte un membru din restul statelor CECO i un
membru cooptat de ceilali opt). Preedintele era desemnat de guvernele statelor membre,
pentru un mandat de doi ani. ndeosebi sub preedinia lui Jean Monnet, primul su
preedinte, nalta Autoritate s-a remarcat printr-o activitate susinut, imprimnd CECO
aa numita deriv supranaional. Totui, instituia n cauz s-a manifestat n ansamblu
prudent i ezitant n raporturile cu statele membre, neexercitnd n mod real atribuiile cu
care fusese nzestrat de tratat63. Prerogativele sale vor fi ulterior atenuate. Sediul naltei
Autoriti a fost stabilit la Luxembourg. TCECO a instituit un Comitet Consultativ, care
funciona pe lng nalta Autoritate i reprezenta categoriile socio-profesionale din
Comunitate. Membrii si erau numii de Consiliu, pentru o perioad de doi ani. Acetia
erau independeni de organizaiile socio-profesionale care i-au desemnat.
55
Declinul crbunelui ca surs de energie i criza siderurgiei vor marca evoluia CECO.
L. Cartou, Communauts europennes, Ed. Dalloz, 1991, p. 59.
57
L. Cartou, op. cit., p. 60.
58
H. W. Renout, op. cit., p. 120.
59
J.-C. Gautron, op. cit., p. 67; P. Dollat, op. cit., p. 110, etc..
60
C. Blumann, L. Dubois, op. cit., p. 4.
61
n literatura de specialitate, aceast tax a fost considerat un "veritabil impozit european" (G. Isaac, op. cit., p.
14).
62
J. P. Jacqu, op. cit., p. 7.
63
Funcionarea i atribuiile sale sunt reglementate de art. 8-20 din TCECO.
56
11
12
14
CECO, n cadrul creia puterea decizional revenea unei instituii independente de statele
membre, n cazul CEA instituia interguvernamental (Consiliul de Minitri) deinea
aceast prerogativ.
Conducerea armatei europene era ncredinat unui Consiliu de Minitri, organ
interguvernamental, format dintr-un reprezentant al fiecrui stat membru. Deciziile
importante erau adoptate cu unanimitate. Planul Pleven, care propunea crearea funciei de
ministru european al aprrii, s-a dovedit mult prea radical pentru Europa acelei epoci.
Statele mici s-au temut c desemnarea acestui demnitar va deveni apanajul partenerilor
mai puternici, iar voina lor va fi astfel minimalizat 74. TCEA a instituit o administraie
comun pentru aprovizionarea i producia de armament, precum i pentru segmentul de
infrastructur. Pentru prima oar n istoria european, era creat un corp multinaional,
alturi de uniti de baz formate din militari de aceeai cetenie.
Integrarea militar fcea necesar integrarea politic. Funcionarea unitar i
eficiena armatei europene depindeau de existena unei autoriti politice europene. Mai
mult, Comunitatea politic oferea "garaniile de control democratic a viitoarei armate
europene"75. n acest sens, art. 38 din TCEA prevedea elaborarea unui proiect de tratat
instituind o comunitate politic european de tip federal sau confederal.
2. Comunitatea Politic European
18. Un eec prematur. La 10 septembrie 1952 are loc la Luxembourg o conferin a
minitrilor Afacerilor externe din cele ase state europene, n urma creia s-a decis
constituirea unei adunri ad-hoc, care s studieze reformele necesare pentru a face
posibil concretizarea Comunitii politice. Aceast Adunare, n concret Adunarea CECO
extins pentru a ctiga legitimitate cu membri provenind ndeosebi din statele mari,
prezenta un caracter constituant. Adunarea, prezidat de Paul Henri Spaak, a adoptat la 9
martie 1953 un proiect de tratat, care va fi transmis Consiliului de Minitri al CECO.
Conform proiectului de tratat astfel elaborat, Comunitatea Politic European (CPE)
urma -i desfoare activitatea prin intermediul unui Parlament bicameral, a unui
Consiliu executiv i a unui Consiliu de Minitri. Parlamentul era structurat conform
modelului federal, una din camere reprezentnd popoarele i fiind aleas prin vot universal
direct pentru un mandat de cinci ani, iar cea de-a doua, Senatul, reprezentnd statele
membre i fiind desemnat de parlamentele naionale pentru o perioad de cinci ani.
Consiliul executiv european avea rol administrativ i de gestiune, fiind responsabil politic
n faa Parlamentului. Membrii si erau propui de ctre Preedinte, ales cu majoritate
simpl de ctre Senatul European. Consiliul de Minitri coordona aciunile Consiliului
executiv cu politicile naionale. Aceast arhitectur instituional era completat de o
Curte de justiie, format din 15 judectori, numii prin acord comun de Consiliul executiv
european i Senat, la propunerea statelor membre. Durata mandatului judectorilor era de
nou ani. CPE urma s coordoneze politicile externe ale statelor membre, s realizeze o
pia comun i s asigure protecia drepturilor fundamentale, extinzndu-i progresiv
nlocuirea ministrului european al aprrii cu un consiliu de minitri a reprezentat rezultatul aciunii statelor din
Benelux.
75
P. Dollat, op. cit., p. 111.
74
15
competenele. Proiectul de tratat CPE precizeaz expres c CECO, CEA i CPE reprezint
juridic o "entitate unic".
Din 1953, proiectul este trimis spre examinare unei conferine de supleani, apoi
unei comisii de experi guvernamentali, ns nici un rezultat concret nu se nregistreaz.
Datorit eecului Comunitii Europene de Aprare, proiectul Comunitii Politice
Europene nu s-a materializat ntr-un tratat.
19. Veto-ul francez. Eecul integrrii militare va determina i abandonarea
integrrii politice. Semnat n mai 1952, Tratatul instituind Comunitatea European de
Aprare nu va fi ratificat de toate statele semnatare, fapt care a fcut imposibil intrarea sa
n vigoare. n mod paradoxal, tocmai statul care avusese iniiativa integrrii militare,
Frana, nu a ratificat acest tratat. Principala explicaie o regsim n atenuarea conflictului
Est-Vest i n exacerbarea naionalismului76. Contextul politic i militar internaional nu a
mai prezentat aceeai ncordare din momentul lansrii Planului Pleven. Rzboiul din
Coreea se ncheiase, iar URSS era preocupat de succesiunea lui Stalin77.
Frana a fost ultimul din cele ase state semnatare care a supus tratatul ratificrii
parlamentare. Amnarea ratificrii s-a dovedit o alegere neinspirat. Dezbaterile asupra
TCEA au cuprins nu doar Adunarea naional, ci ntreaga societate francez, diviznd-o
profund asemenea unei "noi afaceri Dreyfus" 78. La 30 august 1954, Adunarea naional
francez respinge Tratatul instituind Comunitatea de Aprare European, ca urmare a
votului asupra unei chestiuni prealabile fr dezbateri pe fond. Eecul TCEA a fost n
principal rezultatul votului naionalitilor, reunii n jurul lui Charles de Gaulle, i al
comunitilor, sprijinii ns i de alte fore politice. Dac pentru naionalitii francezi, o
armat european integrat reprezenta sfritul armatei naionale i un pericol pentru fiina
naional nsi79, comunitii o percepeau ca o "ingerin american"80 i o ameninare la
adresa URSS. n urma eecului TCEA, renarmarea RFG se va realiza n cadrul Uniunii
Europei Occidentale i al Pactului Atlanticului.
20. O lecie pentru viitor. Eecul celor dou proiecte de integrare militar i
politic din anii 1951-1954 este analizat i perceput n mod diferit n literatura de
specialitate: regres pentru integrarea european, ndeosebi prin disocierea integrrii
A se vedea i J. Pertek, Droit des institutions de lUnion europenne, Presses Universitaires de France, 2004, p.
16; O. Bibere, op. cit., p. 34.
77
Stalin a decedat n 1953, iar conducerea URSS a fost preluat de Nikita Sergheevici Hruciov.
78
C. Philip, op. cit, p. 61; S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 35.
79
Elocvente, n acest sens, sunt discursurile i lurile de poziie ale lui Charles de Gaulle. ntr-o alocuiune din iunie
1952, acesta arta: "amestecat cu Germania i Italia nvinse, Frana trebuie s-i verse oamenii, armele, banii, ntrun amestec apatrid. Aceast pedeaps i este aplicat n numele egalitii n drepturi, pentru a se considera c
Germania nu are armat refcndu-i forele sale militare. Bineneles, Frana, ntre toate marile naiuni care au
astzi o armat, este singura care o va pierde pe a sa".
80
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 35.
76
16
politice de cea economic81, intermezzo repede depit82 sau eec benefic Europei83. Eecul
apare major dac avem n vedere c "vor mai trece treizeci i nou de ani nainte ca statele
membre s ratifice un alt Tratat semnat la Maastricht n 1992 pentru instituirea unui
Uniuni Europene"84. Mai mult dect eecul n sine, ceea ce reine atenia este ct de
aproape a fost Europa de o comunitate militar i politic: "dac civa deputai francezi
ar fi votat altfel, ratificarea ar fi fost obinut"85.
Cu toate acestea, federalizarea, susinut ndeosebi datorit contextului
internaional din anii 50, nu este de preferat fr ca popoarele europene s fie mental
pregtite s accepte aceast nou entitate politic. "Stabilirea comunitii politice nu s-ar
fi fcut fr dificulti i nimic nu asigura c acestea ar fi fost surmontate. (...) O ratificare
a TCEA, urmat la cteva luni sau la civa ani de un eec major, ar fi pus definitiv capt
construciei europene. Unificarea economic nu ar fi supravieuit acestei crize" 86. O
federaie european trebuie s se fundamenteze pe o dezvoltare relativ omogen i pe o
evoluie comun, care s fac integrarea politic acceptat i chiar fireasc. Fr aceti
piloni, o federaie european ar fi doar un uria cu picioare de lut. Este evident c n anii
50 societatea european nu era pregtit pentru o federaie, contextul internaional fiind
impulsul decisiv.
Europenii s-au repliat cu rapiditate dup 30 august 1954. Au nvat din propriul
eec i au continuat eforturile pentru unitatea Europei. Au neles c prin integrarea politic
i militar au mers prea repede i prea departe87. Unica alternativ viabil rmnea
integrarea sectorial n domeniul economic i evoluia treptat, etap cu etap, spre o
comunitate politic.
17
din care vor rezulta alte dou proiecte viznd integrarea economic european (1).
Semnarea i ratificarea Tratatele instituind Comunitatea Economic European ( 3) i
Comunitatea European a Energiei Atomice ( 2) relanseaz definitiv construcia
comunitar.
1. Conferina de la Messina i contactele ulterioare
22. Conferina de la Messina. Conferina, n concret o reuniune a minitrilor
Afacerilor externe din statele membre ale CECO, s-a desfurat n perioada 1-3 iunie
1955, n localitatea sicilian Mesina. Convocat de ministrul italian al Afacerilor externe,
reuniunea a confirmat voina politic a celor ase de a avansa pe calea integrrii
economice, att ntr-o manier sectorial, ct i ntr-una global. Continuarea procesului
de integrare corespundea unor nevoi economice imediate. Unitatea european aprea ca o
condiie indispensabil pentru ca ntreprinderile s beneficieze de o pia interioar
corespunztoare potenialului lor i care s le garanteze capacitatea de concuren n raport
cu ntreprinderile strine. Acestor considerente, li se aduga "un interes politic major:
reintegrarea Republicii federale (germane n.n.) n comunitatea naiunilor, voina de
reconciliere ntre state i aspiraia lor la o pace durabil n Europa"88.
Anterior Conferinei de la Mesina, rile din Benelux au adoptat un memorandum
viznd instituirea unei Comuniti economice europene, avnd la baz o uniune vamal i
o pia comun89. Iniiativa i aparinuse unei alte mari personaliti politice a Europei de
dup cel de-al Doilea Rzboi Mondial, ministrul belgian al Afacerilor externe, Paul-Henri
Spaak, un federalist convins. Belgia, Olanda i Luxembourg-ul i exprimau crezul n
necesitatea depirii pieei comune a crbunelui i oelului i evoluia ctre o pia comun
generalizat, realizat prin suprimarea progresiv a restriciilor cantitative i a drepturilor
de vam. Examinarea acestui memorandum s-a aflat la originea convocrii Conferinei de
la Mesina.
Minitrii Afacerilor externe ai Franei, Germaniei, Italiei i ai statelor Benelux decid
cu acest prilej constituirea unui comitet, pe care-l nsrcineaz cu elaborarea unor
propuneri concrete n privina integrrii sectoriale n domeniul energiei atomice, dar i a
integrrii economice globale. Lucrrile comitetului se vor desfura sub preedinia lui
Paul-Henri Spaak90. Ideea tatonrii simultane a integrrii sectoriale i a celei globale i
aparinuse ns lui Jean Monnet91. Ea era determinat, n principal, de atitudinea RFG i de
diferenele de opinie dintre statele membre CECO 92. Astfel, n privina energiei atomice,
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 36. A se vedea i J. Rueff, Une mutation dans les structures politiques: le march
institutionnel des communauts europennes, n Le Monde conomique et financier; 9-10.02.1958, p. 5.
89
A se vedea i O. Manolache, op. cit., p. 5.
90
A. Moravcsik, op. cit., p. 139 i urm..
91
Eecul Comunitii europene de aprare l-a determinat pe Jean Monnet s renune la Preedinia naltei Autoriti,
funcie n care fusese numit la 24 iulie 1952 i pe care o exercitase efectiv ncepnd cu 10 august 1952. La 10
noiembrie 1954, acesta anun oficial decizia sa de a nu solicita rennoirea mandatului de preedinte al naltei
Autoriti. Jean Monnet va arta n Memoriile sale c motivaia acestei decizii a fost aceea de a se dedica n
ntregime elului unei Europe federale. La 13 octombrie 1955, Jean Monnet pune bazele Comitetului de aciune
pentru Statele Unite ale Europei.
92
Integrarea n domeniul energiei atomice i crearea unei piee comune agricole au reprezentat n principal doleane
ale Franei, care a acceptat crearea unei piee comune a produselor industriale cu condiia acceptrii acestor
doleane de ctre partenerii si (A se vedea i A. Moravcsik, op. cit., p. 103-122). Integrarea economic generalizat
88
18
RFG prefera s coopereze cu Marea Britanie i cu SUA, datorit dezvoltrii lor mult mai
avansate n acest sector, dect cu partenerii din CECO. n schimb, Germania era favorabil
instituirii unei piee comune extinse. Piaa comun a fost susinut i de celelalte state
comunitare, iar integrarea sectorial n domeniul energiei atomice a fost puternic
promovat de Frana.
23. Comitetul Spaak. Dup un an de reflecie i de ntruniri ntre reprezentani ai
guvernelor i experi, organizate de Comitetul Spaak i desfurate ndeosebi la Bruxelles,
utilitatea unei noi integrri sectoriale i a unei piee comune generalizate era evident.
Activitatea Comitetului Spaak a fost concretizat ntr-un raport, care va servi ca punct de
plecare n negocierile privind viitoarele comuniti europene. Raportul Comitetului Spaak
este fcut public n cadrul Conferinei de la Noordwick, la 21 martie 1956.
O nou conferin a minitrilor Afacerilor externe din Frana, Germania, Italia i
Benelux se desfoar la 29 mai 1956 la Veneia. Raportul Spaak a reprezentat baza de
lucru a acestei conferine93. Negocierile au continuat la Bruxelles. "De data aceasta, dei
tratatele au fost politic motivate, obiectivul lor a fost unul eminamente economic" 94. Marea
Britanie este invitat i particip la primele reuniuni. O uniune vamal reprezint ns prea
mult pentru englezi, care prefer doar o zon de liber schimb, motiv pentru care se retrag
de la negocieri. Dorina de reuit, necesar dup eecul Comunitii Europene de Aprre
i a proiectului Comunitii Politice Europene, precum i caracterul economic al noilor
comuniti, i fac pe negociatori s depeasc momentele dificile i s surmonteze crizele.
24. Tratatele instituind Comunitatea Economic European i Comunitatea
European a Energiei Atomice. La 25 martie 1957, cele ase state din Comunitatea
European a Crbunelui i Oelului semneaz la Roma tratatele care pun bazele
Comunitii Economice Europene (CEE) i Comunitii Europene a Energiei Atomice
(CEEA).
Spre deosebire de Tratatul CECO, Tratatele de la Roma nu sunt elaborate pentru o
anumit perioad, fiind nelimitate sub aspectul aplicrii n timp. Tratatele de la Roma, dei
se caracterizeaz n raport cu tratatul CECO prin atenuarea caracterului supranaional, sunt
"mai ambiioase"95 din punctul de vedere al domeniului de aplicare i al gradului de
integrare (realizarea unei veritabile uniuni vamale, ca prim etap). Pe de alt parte, n
timp ce Tratatul CECO este un tratat-lege, care d un rol important naltei Autoriti, dar
ntr-un cadru destul de limitat, Tratatul CEE este un tratat-cadru, care acoper domenii
largi ale economiei, n cadrul crora instituiile sunt chemate s intervin din ce n ce mai
mult dup 195896. Cele dou tratate au fost completate prin Convenia privind instituiile
comune mai multor Comuniti, semnat la aceeai dat, i Protocoalele privind
privilegiile i imunitile i statutul Curii de justiie a Comunitii Economice Europene i
a Comunitii Europene a Energiei Atomice, semnate la Bruxelles la 17 aprilie 1957.
19
Integrarea propus fiind tot de natur economic, neavnd aadar un impact major
pentru suveranitatea statal97, ratificarea celor dou tratate s-a realizat fr mari dificulti.
TCEE i TCEEA intr n vigoare la 1 ianuarie 1958. "n fapt, tergnd dup amendamente,
fcnd compromisuri dup arbitraj, cu ajutorul teoriei economice i a raportului Spaak,
dup mpotrivirile prealabile ale francezilor i dinamicii dialogului, amestecnd
protecionismul lrgit, liberalismul controlat, echilibrele globale i variantele n funcie de
sector, garaniile, listele anexe, protocoalele speciale, declaraiile de intenie i procedurile,
s-a ajuns de la un proiect de reducere a drepturilor vamale la o Uniune vamal trecnd
printr-o Pia comun, apoi de la Uniunea vamal la Comunitatea Economic European.
Acesta va fi numele oficial al tratatului semnat la 25 martie 1957 la Roma. Sistemul
Monnet ctigase"98.
Comunitatea European a Energiei Atomice (CEEA) a instituionalizat aciunea
comun a statelor europene ntr-un domeniu de maxim importan la acea dat, a crui
dezvoltare ar fi depit posibilitile statelor izolate.
2. Comunitatea European a Energiei Atomice (Euratom)
25. Consideraii generale. Crearea Euratom a fost susinut ndeosebi de ctre
Frana, stat care resimea un important deficit de energie convenional. n contextul
rzboiului rece, preocuparea pentru dezvoltarea sectorului energetic era de neles, cu att
mai mult cu ct statele membre CECO nregistrau un regres i un deficit semnificativ n
comparaie cu Statele-Unite, URSS sau Marea Britanie 99. O asemenea stare de fapt
impunea recurgerea la importuri i genera riscul dependenei de furnizor. Asigurarea
independenei energetice a reprezentat principalul scop al Comunitii Europene a Energiei
Atomice100.
Raiunea crerii Comunitii Europene a Energiei Atomice reiese din Preambulul
tratatului care o instituie i din primul articol al acestuia 101: dezvoltarea industriei nucleare,
creterea nivelului de via n statele membre i dezvoltarea schimburilor cu alte ri. "Este
cunoscut faptul c preambulele instrumentelor internaionale sunt adesea purttoarele unei
semnificaii speciale, cci acestea reflect motivaiile care au dus la elaborarea
instrumentelor n discuie"102. Dezvoltarea industriei nucleare i folosirea sa n scopuri
civile, precum i gsirea unor soluii alternative la fomele tradiionale de energie au
reprezentat principalele obiective ale CEEA. Aprovizionarea n acest domeniu fcea
obiectul unei politici comune a statelor membre, ntre care se instituia o pia comun,
presupunnd respectarea regulilor concurenei, liberei circulaii i nediscriminrii.
Datorit caracterului lor preponderent economic, CEE i CEEA apar "mai puin supranaionale i, din acest
motiv, sunt resimite mai puin amenintoare pentru suveranitatea statelor membre, chiar dac puterea lor
normativ este meninut i cmpul competenelor lor este extins" (J. Dutheil de la Rochre, op. cit., p. 11).
98
J.-F. Deniau, op. cit., p. 63.
99
A se vedea i A. I. Duc, Dreptul comunitar al afacerilor, Edit. Universitaria, Craiova, 2005, p. 20.
100
A se vedea i A. Fuerea, Drept comunitar european. Partea general, Edit. All Beck, p. 4.
101
"Comunitatea are drept misiune s contribuie, prin stabilirea condiiilor necesare la formarea i la creterea
rapid a industriilor nucleare, la creterea nivelului de via n statele membre i la dezvoltarea schimburilor cu alte
ri".
102
A. Bolintineanu, A. Nstase, B. Aurescu, Drept internaional contemporan, Edit. All Beck, Bucureti 2000, p.
126.
97
20
Sistemul instituional al CEEA este similar cu cel al CEE. Un organ specific CEEA
este Agenia de aprovizionare, care i desfoar activitatea sub controlul Comisiei.
Agenia era dotat cu personalitate juridic i dispunea de un veritabil monopol n privina
cumprrii produselor nucleare n spaiul comunitar. n concret, Agenia cumpra
produsele nucleare, fabricate n Comunitate sau importate, i le revindea ulterior
utilizatorilor, asigurnd astfel accesul egal al statelor comunitare la aceste resurse i
evitarea folosirii lor n scop militar 103. Pentru prevenirea folosirii materiilor nucleare n alt
scop dect cel civil, Agenia dispunea de o competen de control.
26. Activitate. CEEA nu se va remarca prea mult n mediul comunitar, ntruct
sistemul su "intervenionist, centralist i supranaional"104 va ntmpina dificulti n a se
acomoda cu transformrile contextului internaional. Inclusiv dispoziiile sale nu vor fi
respectate de statele membre, ai cror utilizatori de energie atomic vor ncerca s se
aprovizioneze prin acorduri ncheiate direct cu productorii. Interesul consolidrii
aparatului militar nuclear naional va determina de asemenea anumite state s deroge de la
tratat, czut ntr-o "quasi-desuetudine n practic"105.
Euratom a reuit totui stabilirea unei serii de norme sanitare de baz pentru
protejarea populaiei i a lucrtorilor n domeniul energiei atomice. Comisia are sarcina de
a se asigura c producia nu este deturnat de la scopurile civile i panice, iar
angajamentele internaionale n materia sunt respectate. CEEA a iniiat o important
cooperare cu Agenia internaional a energiei atomice n domeniul combaterii proliferrii
nucleare i a dezvoltat tehnici de control106. Comunitatea poate acorda unor ntreprinderi
foarte importante statutul de ntreprinderi comune, acestea beneficiind astfel de anumite
avantaje (art. 45-51 TCEEA).
Tratatul Euratom a pus bazele unei veritabile cercetri europene, instituind centrul
comun de cercetare nuclear. Acesta devine n 1970107 Centrul comun de cercetare,
reprezentnd n prezent o direcie general n cadrul Comisiei Europene. CEEA s-a
implicat i n activitatea de cercetare prin susinerea tehnic i financiar a anumitor
programe naionale. Comunitatea a ncheiat de asemenea contracte de cercetare cu statele
membre, state tere i ntreprinderi ale acestora.
TCEEA nu i-au fost aduse schimbri majore de-a lungul evoluiei construciei
europene. Comunitatea i pstreaz personalitatea juridic distinct chiar dup eventuala
intrare n vigoare a Tratatului de la Lisabona. Acesta din urm opereaz de altfel doar o
serie de adaptri instituionale i financiare n privina TCEEA, prin intermediul
Protocolului nr. 12. Curtea de justiie a decis c neexercitarea anumitor prerogative
stabilite de tratat nu antreneaz caducitatea dispoziiilor n cauz, conservnd astfel
statutul TCEEA108. Euratom va continua aadar s organizeze aciunea comunitar n
materia securitii i siguranei materiilor nucleare.
Prin domeniul i rezultatele obinute n cadrul su, Comunitatea Economic
European (CEE) este cea mai important dintre cele trei Comuniti Europene. n
A se vedea i Gh. Bonciu, op. cit., p. 22.
C. Blumann, L. Dubois, op. cit., p. 7.
105
Ibidem. A se vedea i J. Dutheil de la Rochre, op. cit., p. 12.
106
Acestea au fost limitate prin excludere de la control a materialelor destinate aprrii.
107
Dcision de la Commission, du 13 janvier 1971, portant rorganisation du Centre commun de recherche
nuclaire (CCR) (71/57/Euratom). Journal officiel n L 016 du 20/01/1971 p. 0014 - 0016.
108
CJCE, 14 decembrie 1971, CEEA c./Franei, decizia din 14 noiembrie 1978.
103
104
21
22
Tratatul a pus bazele i unei politici economice i monetare, ntruct Consiliul beneficia de
o competen general privind coordonarea politicilor economice ale statelor membre.
Dintre obiectivele TCEE, reinem armonizarea politicilor economice ale statelor
membre, promovarea liberei concurene i a unei dezvoltri armonioase, creterea
nivelului de via i apropierea relaiilor dintre statele membre, astfel nct retragerea
statelor devine material imposibil. "Tratatul de la Roma are cel puin o virtute, aceea c
dac este dificil s devii parte la el, este i mai dificil s iei"118.
28. Atenuarea elementului supranaional. CEE i CEEA erau dotate cu un sistem
instituional propriu, format din cte un Consiliu, o Comisie, o Adunare i o Curte de
justiie. Anumite instituii, respectiv Curtea de justiie a Comunitilor Europene i
Adunarea parlamentar119, deveneau comune CECO, CEE i CEEA. Fiecare comunitate
avea ns propria Comisie i propriul Consiliu 120, din considerente care ineau de atenuarea
elementului supranaional121. Aceast situaie va dura pn n 1967, dat la care intr n
vigoare Tratatul instituind un Consiliu unic i o Comisie unic a Comunitilor Europene.
O transformare important se nregistreaz la nivel instituional. Aceasta corespunde
dorinei statelor membre de atenuare a elementului supranaional. n cadrul CECO, puterea
decizional revenea naltei Autoriti, instituie de integrare, independent de statele
membre. TCEE i TCEEA transfer aceast putere ctre Consiliul de Minitri, instituie
interguvernamental. Simbolic, denumirea de nalt Autoritate era nlocuit cu cea, mai
modest i tehnic, de Comisie. Puteri decizionale restrnse au rmas ns n continuare n
competena Comisiei. Aceast instituie, "animatoare a spiritului european i nsrcinat cu
asigurarea preeminenei binelui comun"122, a beneficiat de un important rol n integrarea
european i a dispus de prerogative semnificative i n cadrul CEE i CEEA. Iniiativa
legislativ, chiar "monopolul"123 acestei iniiative, monitorizarea i asigurarea respectrii
tratatelor i competenelor n materie de acorduri internaionale au fcut din Comisie unul
din motoarele integrrii. Ea a devenit n timp i un garant al respectrii intereselor i
poziiilor statelor mici din Comunitate. Buna nelegere franco-german de la nceputurile
construciei comunitare a favorizat o activitate eficient n cadrul Comisiei, astfel nct
aceasta era denumit (mai puin academic) i "Marele Ducat Marjolin-Hallstein" (dup
Prin integrarea negativ nelegem interzicerea drepturilor de vam i a altor obstacole la libera circulaie a
factorilor de producie.
118
J.-F. Deniau, op. cit., p. 108.
119
Adunarea era prima enumerat dintre cele patru instituii n cadrul tratatelor de la Roma. Denumirea de Adunare
parlamentar se va menine oficial pn la intrarea n vigoare a Actului Unic European, n 1987. Mult mai devreme
ns, forul reprezentativ al Comunitilor europene se va autonumi Parlament. Format iniial din parlamentari
delegai din cadrul parlamentelor naionale, din 1979, Parlamentul Europeaneste alctuit din deputai alei prin vot
universal direct de ctre cetenii europeni. Puterile acestei instituii au evoluat n timp. Iniial, Adunarea
parlamentar a avut un rol mai mult consultativ n procedura adoptrii actelor normative. Rolul consultativ a fost
contrabalansat prin atribuiile de control asupra Comisiei, inclusiv prin posibilitatea moiunii de cenzur, nicicnd
finalizat ns. ncepnd cu Actul Unic European, tratatele au adus constant noi prerogative i le-au consolidat pe
cele deja existente. Sediul su principal a rmas la Strasbourg, ns anumite sesiuni i ntlniri ale comisiilor au loc
la Bruxelles.
120
Sediul principal al acestor instituii a fost stabilit la Bruxelles, ns anumite servicii ale Comisiei au fost
implantate la Luxembourg.
121
H. W. Renout, op. cit., p. 120.
122
J.-F. Deniau, op. cit., p. 68.
123
P. Craig, G. de Burca, op. cit., p. 12. n msura n care Consiliul dorea s modifice iniiativa Comisiei, acesta
trebuia s recurg la unanimitate. Unanimitarea reprezint n acest context o msur de protecie a iniiativei
legislative a Comisiei.
117
23
24
128
25
tratate, neratificarea unuia dintre acestea, antrena imposibilitatea aplicrii doar a acestui
tratat, n timp ce celelalte puteau fi aplicate dac erau ratificate.
Dei Comunitile nu au fuzionat n timp, continund s funcioneze separat,
instituiile lor au fost unificate prin Convenia privind instituiile comune mai multor
Comuniti, semnat n acelai context cu TCEE i TCEEA, i Tratatul instituind un
Consiliu unic si o Comisie unic a Comunitilor Europene, semnat la 8 aprilie 1965 i
intrat n vigoare la 1 ianuarie 1967. Caracterul construciei comunitare i evoluia
Comunitilor Europene conduc la ideea unei ireversibiliti istorice a integrrii statelor
membre. "Caracterul nelimitat n timp rezult din obiectivele i finalitatea celor trei
Comuniti i este n concordan cu acestea, iar evoluia n timp n sensul unificrii
organelor, a transformrii Comunitilor ntr-o Uniune susin pe deplin caracterul nelimitat
n timp al structurilor create i a tratatelor pe care se bazeaz"136.
Comunitile Europene au reprezentat fundamentul Uniunii Europene, instituit prin
Tratatul de la Maastricht137. Comunitile sunt primul nivel al unitii europene i cel mai
puternic pilon al Uniunii Europene138. "(...) n ciuda existenei a trei tratate distincte, aceste
comuniti constituie o unitate real. (...) Ele sunt i vor fi baza oricrei construcii
europene, indiferent cum va evolua aceasta"139. Dup constituirea CECO, CEE i CEEA,
"sistemul comunitar rmnea relativ imperfect sau nedesvrit 140". Evoluia Comunitilor
Europene poate fi descris n termeni de reform instituional, aprofundarea integrrii i
extinderea la noi state.
26
Seciunea 1. Extinderea
33. Consideraii generale. Comunitile Europene se extind ntr-o prim etap ctre
Nordul continentului ( 1), iar ulterior ctre Sudul acestuia ( 2). Pn la intrarea n
vigoare a Tratatului de la Maastricht, celor ase state fondatoare li s-au alturat, n ordine
cronologic, Marea Britanie, Danemarca, Irlanda, Grecia, Spania i Portugalia. n urma
acestor extinderi, Comunitile Europene au devenit "cea mai mare putere comercial a
lumii, ridicndu-i prestigiul politic n organizaiile internaionale" 145. Comunitile
Europene au ntreinut nc de la nceput raporturi privilegiate cu fostele teritorii coloniale
ale statelor membre, care s-au materializat n convenii de asociere146.
J. Dutheil de la Rochre, op. cit., p. 11.
G. Marks, F. W. Scharpf, P. C. Schmitter, W. Streeck, Governance in the European Union, SAGE Publications,
1997.
145
C. Avram, R. Radu, L. Gaicu, op. cit., p. 91. Autorii citai redau statisticile ulterioare aderrii Spaniei i
Portugaliei n 1986: un spaiu economic cu 320 milioane de cumprtori i o suprafa agricol de 134,2 milioane
Km2.
146
Prima convenie de acest gen, Convenie de asociere ntre Comunitatea economic european i statele africane
i malgae asociate acestei Comuniti, a fost semnat la Yaound (Cameroun) la 20 iulie 1963. Valabil pentru
143
144
27
Primele extinderi ale Comunitilor Europene au creat "noi solidariti" 147 ntre
Nordul i Sudul continentului, contribuind decisiv la stabilitatea Europei. Condiiile i
procedura de aderare s-au cristalizat cu acest prilej.
Rezultat al unui ndelungat proces, aderarea Marii Britanii, Irlandei i Danemarcei
s-a produs la 1 ianuarie 1973.
1. Extinderea ctre Nord
34. Plan. Raporturile Comunitilor Europene cu Regatul-Unit au fost complexe i
adesea tensionate (a). Aderarea acestui stat la Comunitate a constituit un proces dificil,
finalizat totui n mod pozitiv. Prezena englez va suscita ns permanente controverse
(b).
a) Istoria unei relaii dificile
35. "Cazul englez". Marea Britanie a refuzat s se alture statelor fondatoare ale
Comunitilor Europene. "Rupnd tradiia de o mie de ani de istorie" 148, aceasta decide n
anii 60 s devin parte a Europei comunitare, obiectiv pe care l va atinge cu dificultate
datorit opoziiei ferme a generalului Charles de Gaulle. Devenit membr a Comunitilor
la 1 ianuarie 1973, Anglia repune repede n discuie nsi tratatul de aderare. Chemai s
se pronune n cadrul unui referendum n iunie 1975, britanicii decid rmnerea n
Comunitate. Marea Britanie se va remarca n continuare ns printr-o atitudine specific,
care l-a determinat pe un autor s catalogheze prezena sa drept "cazul englez", iar relaiile
cu Comunitile Europene drept o "istorie paradoxal"149.
36. O atitudine "diplomatic". Invitat s participe la negocierile privind tratatele
constitutive ale Comunitilor, Regatul Unit fie a refuzat politicos (cazul CECO), fie a luat
parte doar la nceput retrgndu-se ulterior (cazul CEE i CEEA). La Londra, libertatea de
aciune n plan economic i politic a cntrit mai mult. Nenvins n cel de-al Doilea
Rzboi Mondial, coroana britanic credea nc n statutul i n rolul su de mare putere
mondial. Aspiraiile sale nu i permiteau "s se lege instituional de Europa" 150, dar nici s
fie marginalizat n politica european. Meninerea legturilor tradiionale cu
Commonwealth-ul i cu Statele Unite a prevalat ns.
37. Ofensiva. n raporturile cu Comunitile Europene, Marea Britanie a trecut de la
reticen (i chiar dispre151), la ostilitate. ntruct o vast Pia comun european putea
deveni un concurent redutabil al economiei britanice, Anglia a ncearcat s mpiedice
cinci ani, Convenia de la Yaound promoveaz creterea schimburilor i consolidarea relaiilor economice ntre
statele semnatare, contribuind astfel la dezvoltarea comerului internaional. Documentul confirm ascocierea
Europa-Africa pe baza liberului schimb i a ajutorului financiar al Comunitilor. Acestei prime convenii i-au
urmat n perioada anterioar Tratatului instituind Uniunea European o a doua Convenie de la Yaound (1969),
Convenia de la Arusha (1969), Acordul de la Georgetown care a instituionalizat grupul Africa, Caraibe, Pacific
(1975) i cele patru Convenii de la Lom (1975, 1979, 1984, 1989). Sprijinirea rilor n curs de dezvoltare din
Africa, Caraibe, Pacific a reprezentat o prioritate a aciunii exterioare a Comunitilor, iar ulterior a Uniunii
Europene.
147
P.Dollat, op. cit., p. 117.
148
G. Isaac, op. cit., p. 18.
149
C. Philip, op. cit., p. 67.
150
Ibidem.
28
Marea Britanie afirmase c nu dorete s aib nimic de-a face cu Comunitile europene, "aceast asociere a
rilor nvinse". Un citat foarte interesant pentru a ilustra atitudinea englez fa de construcia comunitar este
redat de S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 39. Citatul, care descrie reacia reprezentantului Marii Britanii la
negocierile de nceput viznd crearea unei comunitii economice, i aparine lui Jean-Franois Deniau, fiind
preluat din lucrarea sa LEurope interdite, Edit. Seuil, Collection LHistoire immdiate, 1977. l redm i noi n
continuare, datorit caracterului su deosebit de elocvent pentru sentimentele britanice din anii 1950, care vor
persista de-a lungul deceniilor urmtoare. Niciodat demnul su reprezentant nu deschidea gura, dect pentru a-i
pune pipa. n sfrit, ntr-o zi, ceru cuvntul spre surpriza general. Aceasta pentru a ine urmtorul discurs de adio:
"Domnule preedinte, domnilor. Doresc s v mulumesc pentru ospitalitatea dumneavoastr, ns v precizez c ea
va nceta de astzi. ntr-adevr, m rentorc la Londra. Funcionar serios, m jenez s-mi pierd timpul i s nu-mi
justific modestul salariu pe care mi-l pltete guvernul meu. Am urmrit cu interes i simpatie lucrrile
dumneavoastr. Trebuie s v spun c viitorul tratat despre care vorbii i a crui elaborare v-o asumai
a) nu are nici o ans s fie semnat
b) dac va fi semnat, nu are nici o ans s fie ratificat
c) dac va fi ratificat, nu are nici o ans s fie aplicat
Nota bene: Chiar dac nu ar fi aa, ar fi total inacceptabil pentru Marea Britanie. Se vorbete despre agricultur,
ceea ce nu ne place, de drepturi de vam, ceea ce nu acceptm, i de instituii, ceea ce ne ngrozete. Domnule
preedinte, domnilor, la revedere i succes".
152
J.-F. Deniau, op. cit., p. 95. A se vedea i A. Moravcsik, op. cit., p. 164-169.
153
C. Philip, op. cit., p. 67.
154
J.-F. Deniau, op. cit., p. 98.
155
A se vedea i O. Bibere, op. cit., p. 40-41.
156
C. Philip, op. cit., p.68.
151
29
Pe plan economic, Irlanda era interesant de avantajele Pieei comune n general, iar n particular de dezvoltarea
regiunilor sale mai srace i de Politica agricol comun. Miza politic era de asemenea important, n msura n
care i deschidea orizonturi spre continent, depind astfel "monopolul" englez n relaiile sale externe.
158
Solicitarea danezilor era justificat de interese comerciale i agricole, i mai puin de mprtirea obiectivelor
politice ale Comunitilor.
159
ntre Marea Britanie i Irlanda exista o uniune economic, iar relaiile comerciale ntre Marea Britanie i
Danemarca erau foarte dezvoltate.
160
J.-F. Deniau, op. cit., p. 99. Guvernul conservator de la Londra era constrns n aceste sens, pentru a menaja
sensibilitile electoratului i a se pune la adpost n privina criticilor laburitilor.
161
n mod paradoxal poate, concepia lui Charles de Gaulle asupra unei Europe a naiunilor, iar nu a unei Europe
federale, era mprtit de ctre britanici. A se vedea i A. I. Duc, Drept comunitar al afacerilor, Edit.
Universitaria, Craiova, 2005, p. 23-24.
162
Redm fragmente din discursul rostit de generalul de Gaulle cu aceast ocazie, sugestive pentru a reda imaginea
Regatului Unit n Europa continental i sentimentele cel puin ale francezilor fa de acest stat. "Anglia este
insular, maritim, legat prin schimburile sale, pieele sale, aprovizionarea sa de rile cele mai diverse, cele mai
ndeprtate... Ea exercit o activitate esenialmente industrial i comercial foarte puin agricol. Ea are, n
activitatea sa, obiceiuri i tradiii speciale, foarte originale. Natura sa, structura sa, conjunctura care i este proprie
Angliei difer de cele ale altor continente ... Cum s facem ca Anglia astfel cum triete, astfel cum produce, astfel
cum se manifest comercial, s fie ncorporat Pieei comune, astfel cum aceasta a fost conceput i astfel cum
funcioneaz ?... Trebuie s se neleag c intrarea Marii Britanii, mai nti, apoi a statelor care, ulterior, vor dori s
fac parte din Piaa comun va schimba complet ansamblul de ajustri, de nelegeri, de compensaii, de reguli care
au fost stabilite ntre Cei ase, deoarece aceste state, ca i Anglia, au importante particulariti... Este de prevzut c
coeziunea membrilor si (ai unei comuniti cu Marea Britanie ca membr), care vor fi foarte numeroi, foarte
diveri, nu va rezista lung timp i c, n definitiv, aceasta va deveni o Comunitate atlantic colosal sub dependen
i direciune american i care va face totul s absoarb Comunitatea european". Christian Philip arat c
Preedintele Franei "devine hotrt ostil cnd constat c candidatura enlez este sprijinit de Statele Unite care
vreau astfel s reduc influena francez i s faciliteze o politic extern conform dorinelor Washington-ului"
(op. cit., p.70). A se vedea i A. Moravcsik, op. cit., p. 176-197;
157
30
Britanicii au resimit ca un afront atitudinea Franei, iar partenerii din Comunitate au fost nemulumii c nu au
fost consultai anterior asupra acestei probleme. A se vedea i P. Manin, op. cit., p. 11. n opinia ultimului autor
citat, atitudinea Franei vis--vis de aderarea Marii Britanii a produs un "veritabil clivaj" n cadrul Comunitilor.
164
Fundamentul tratatului este "certitudinea c reconcilierea ntre popoarele german i francez, care pune capt unui
secol de rivalitate, constituie un eveniment istoric care reorganizeaz profund relaiile dintre cele dou popoare". n
scopul unei Europe unite, se instituia cooperarea ntre cele dou popoare n domeniul tineretului, culturii i
economiei. Cuplul franco-german se crease ns cu civa ani nainte, mai precis cu prilejul ntlnirii dintre
cancelarul german, Konrad Adenauer, i preedintele francez, Charles de Gaulle, la 14 septembrie 1958 la locuina
personal a Generalului, de la Colombey-les-deux-glises. Cuplului Adenauer-de Gaulle, i vor urma V. Giscard
dEstaing - H. Schmitt, F. Mitterrand H. Hohl. Prietenia dintre cele dou state va depi cadrul relaiilor
diplomatice i va susine construcia european. Jean Paul Jacqu consider relaia special Paris-Berlin drept
"motorul construciei europene" (op. cit., p. 9).
165
J.-F. Deniau, op. cit., p. 103.
166
Diplomatic, aceasta este pregtit printr-un veritabil tur al capitalelor statelor membre ale Comunitilor, n
perioada ianuarie-martie 1967, ntreprins de Primul ministru britanic, laburistul Harold Wilson i de discursul
acestuia din faa Adunrii parlamentare a Consiliului Europei.
167
Acestea erau reprezentate de acordarea unei perioade de tranziie pentru aplicarea politicii agricole comune,
revizuirea sistemului financiar al acestei politici comune i acceptarea de ctre partenerii europeni a unor excepii
pentru produsele provenind din Noua Zeeland i Antile.
163
31
32
33
44. Teza "calului troian"181. Aderarea Marii Britanii a intervenit dup multe
"ezitri i dispute care au lsat urme i care continu s fac din Regatul-Unit un membru
aparte"182. Evoluia ulterioar a demonstrat c viziunea Marii Britanii asupra unitii
europene, a mecanismelor i instituiilor comunitare a rmas distinct de concepia
celorlalte state183. Anglia se va opune integrrii politice i instituirii unei uniuni economice
i monetare. Uniunea vamal, deja o deriv de la filosofia britanic a simplei cooperri,
era considerat suficient de ctre Londra. Marea Britanie a continuat s ntrein raporturi
privilegiate cu state neeuropene (SUA i statele din Commonwealth) i s-a remarcat printro poziie rigid n negocieri i dezbateri, fiind la originea a numeroase blocaje.
Redeschiderea chestiunii bugetare de ctre Margaret Thatcher n 1979 (I want my money
back) este cel mai elocvent exemplu n acest sens184.
2. Extinderea ctre Sud
45. Consideraii generale. Extinderea Comunitilor Europene ctre Sud a asigurat
echilibrul i stabilitatea acestei zone. "Deschiderea ctre sud a Europei, pe care o va
realiza cea de-a doua extindere, le va permite Comunitilor s reprezinte mai bine
realitatea european, s integreze mai bine diversitile acesteia"185. Pe de alt parte,
nivelul sczut de dezvoltare al noilor state membre va accentua disparitile economice i
va solicita semnificativ instrumentele de coeziune social la nivelul Comunitilor186.
Problemele specifice aderrii Greciei, Spaniei i Portugaliei au fost, n general,
aceleai: precaritatea economic i specificul agricol. Cu culturi tipice zonei
mediteraneene, cele trei state puteau concura serios Frana i Italia n cadrul Pieei
comune, fr s aduc produse noi. n materie industrial, produsele acestor state se
regseau de asemenea n structura statelor deja membre, neacoperind sectoare noi 187, ci
crend un excedent de produse. Un ajutor financiar semnificativ din partea Comunitilor
i derogri de la principiile comunitare se impuneau. Factorul politic i stabilitatea zonei
sudice a continentului au fost decisive. "Pentru rile candidate adeziunea a nsemnat
consolidarea democraiei lor interne i recunoaterea orientrii lor europene" 188. Din
Marii Britanii i s-a atribuit apelativul de cal troian pentru a ilustra raporturile sale speciale cu SUA, raporturi
care s-au fcut simite constant n aciunea sa comunitar. Aderarea la Comunitati a fost perceput ca o
americanizare a construciei comunitare (S. Bon, Lidentit europenne: quelle identit?!, Mmoire de Master 2
recherche, Universit de Bourgogne, 2006/2007, p. 77 i urm.; S. Eyrac, La porte s'ouvre devant le cheval de Troie
des Amricains, L'Humanit, 24.06.1971). Pentru raporturile speciale dintre Marea Britanie i SUA, a se vedea i
lucrrile Colocviului organizat de Universitatea din Rouen la data de 8-9 noiembrie 2002, sub titlul Relaia
special dintre Regatul-Unit i Statele Unite.
182
C. Philip, op. cit., p. 66.
183
A se vedea i C. Avram, R. Radu, L. Gaicu, op. cit., p. 88.
184
Sursa acestui conflict rezid n faptul c Marea Britanie, importnd ntr-o proporie mai mare dect celelalte state
comunitare produse finite i produse agricole, participa mai mult la resursele proprii ale Comunitilor. Pe de alt
parte, datorit produciei sale agricole mai sczute, nu putea beneficia dect ntr-un procent redus de fondurile
agricole. Astfel, la nivelul anului 1980, s-a constatat c Marea Britanie furniza 20% din resurse i beneficia de doar
10% din fondurile comunitare. (Pentru o expunere pe larg a acestei problematici, a se vedea J. De Ruyt, op. cit., p.
25-44).
185
C. Philip, op. cit., p. 77.
186
H. W. Renout, op. cit., p. 137.
187
Segmentele industriale la care ne referim erau textilele, siderurgia, antierele navale, etc..
188
C. Lefter, op. cit., p. 15. Pentru o expunere mai vast a situaiei specifice fiecreia dintre cele trei state, a se
vedea i C. Avram, R. Radu, L. Gaicu, op. cit., p. 90-91.
181
34
35
depune cererea de aderare la Comuniti la 28 martie 1977, iar Spania la 28 iulie 1977.
Regresul economic i problemele legate de agricultura de tip mediteranean au nsoit i
acest proces de aderare. Revenirea celor dou state la democraie dup regimuri
dictatoriale i necesitatea consolidrii sale au fost ns determinante. Tratatul de aderare al
Spaniei i Portugaliei a fost semnat la 12 iunie 1985 la Madrid, respectiv Lisabona i a
intrat n vigoare la 1 ianuarie 1986. Perioadele de tranziie prevzute erau de la apte la
zece ani.
Seciunea 2. Aprofundarea
49. Consideraii generale. Aprofundarea construciei comunitare s-a realizat
progresiv, ntr-un climat caracterizat de ataamentul statelor fa de prerogativele
suveranitii lor i de concepii distincte de abordare a integrrii 196. Evoluia Comunitilor
anterior instituirii Uniunii Europene poate fi mprit n trei etape. n perioada 1952
1965, CECO, CEEA i CEE au cunoscut un calm relativ. Crize, unele acute, s-au
manifestat cu precdere n intervalul 1965 1986197. Actul Unic European, intrat n
vigoare la 1 iulie 1987, a relansat construcia comunitar.
Frana va rmne ataat reflexului su intervenionist i protecionist, n timp ce Benelux-ul i RFG reflexului
liberal. Andrew Moravcsik consider c motivaia primar a statelor n procesul aprofundrii construciei
comunitare a fost de natur economic, indicnd interesele specifice ale fiecrei ri (op. cit., p. 160 i urm., p. 197
i urm.).
197
Pentru o expunere detaliat a intereselor fiecrui stat n aceast perioad, n privina politicii monetare, agricole,
regionale i a reformei instituionale, a se vedea Andrew Moravcsik , p. 238-314 (expunerea este schematizat la p.
242-243). Dei majoritatea doctrinei tinde s califice ca perioad de stagnare acest interval (C. Blumann, L.
Dubouis, op. cit., p. 9), Andrew Moravcsik consider valabil constatarea doar din punct de vedere al perspectivei
federale. "Din perspectiva politicilor sectoriale, anii 70 au fost o decad de consolidare i inovare" (p. 312).
196
36
37
Dei a fost prevzut de tratatele originare ca drept comun n materia adoptrii deciziilor de
ctre Consiliu dup trecerea la ultima etap a implementrii uniunii vamale (1 ianuarie
1966), votul cu majoritate calificat este anihilat n practic de Compromisul de la
Luxemburg (30 ianuarie 1966). Actul Unic European, intrat n vigoare la 1 iulie 1987,
relanseaz ns acest tip de vot (a). Datorit rolului iniial modest al Adunrii parlamentare
i al parlamentelor naionale n cadrul construciei comunitare, integrarea european este
adesea analizat ca "un proces de ordin juridic i tehnocratic" 206. Alegerea membrilor
Parlamentului European prin sufragiu universal direct a conferit legitimitate acestei
instituii, a consolidat statutul su facilitnd obinerea unor noi prerogative ulterior i a
atenuat deficitul de democraie reproat Comunitilor (b).
a) Votul cu majoritate calificat
51. Avantaje i semnificaie. Votul cu majoritate evit blocajele i imobilismul pe
care dreptul de veto le genereaz. Aceast manier de a vota difereniaz net Comunitile
de organizaiile internaionale de cooperare207. Conform tratatelor constitutive (art. 13
TCECO, 148-149 TCEE, 118-119 TCEEA), instituiile decizionale ale Comunitilor
trebuiau, n principiu, s adopte actele de competena lor printr-un vot cu majoritate. Dei
n perioada 1958-1965 s-a recurs la unanimitate, aceste dispoziii urmau s intre n vigoare
dup trecerea la ultima etap a uniunii vamale (art. 8 TCEE). Unul dintre cele mai serioase
proteste la adresa acestei modaliti de adoptare a deciziilor a venit din partea guvernului
francez.
52. Criza fotoliului gol. n martie 1965, Comisia CEE a naintat propunerea privind
finanarea politicii agricole comune. Documentul Comisiei prevedea printre altele
consolidarea puterilor proprii, atribuirea de resurse proprii ctre Comunitate rezultate din
prelevrile asupra importului de produse agricole i asocierea Parlamentului European la
procedura bugetar. Acestui "cocktail exploziv"208 la adresa suveranitii etatice i se
adugau dispoziiile tratatelor, conform crora Consiliul urma s decid cu majoritate
calificat n anumite materii, ncepnd de la 1 ianuarie 1966 (dat care marca intrarea n
cea de-a treia i ultima etap a perioadei de tranziie ctre uniunea vamal).
Natura federal sau interstatal a construciei comunitare a reprezentat principala
surs de divergen dup venirea la conducerea Franei a generalului de Gaulle 209. n
viziunea acestuia, "Europa trebuie s aparin europenilor i instituiile supranaionale nu
pot fi deasupra statului naional"210. Votul cu majoritate ar fi consolidat Comunitile n
detrimentul statelor membre, fiind incompatibil cu concepia sa despre suveranitate 211. Pe
206
P. Dollat, op. cit., p. 115; E. Cerexhe, Le droit europen, Les objectifs et les institutions, Edit. Bruylant, 1989, p.
31.
207
G. Isaac, op. cit., p.16.
208
J. De Ruyt, op. cit., p. 11.
209
Divergene s-au nregistrat ndeosebi ntre statele Benelux, ataate de sistemul instituional de factur
supranaional creat prin tratate i de un rol important acordat Comisiei, instituie emblem a sistemului, i Frana,
ataat de modelul tradiional interguvernamental i de un rol pur executiv al Comisiei. A se vedea i P. Manin, op.
cit., p. 10-11; J. P. Jacqu, op. cit., p. 9; J. Rideau, op. cit., p. 25;
210
O. Bibere, op. cit., p. 47. Europa pentru care pleda Generalul Charles de Gaulle era Europa de la Atlantic la
Urali, o Europ care nu se confunda cu cea a blocurilor create dup rzboi.
211
Un alt argument a vizat posibilitatea repunerii n discuie a politicii agricole, printr-un vot majoritar. Andrew
Moravcsik apreciaz c politica european a generalului de Gaulle viza asigurarea avantajelor comerciale pentru
38
de alt parte, creterea puterilor Comisiei era n contradicie cu rolul su pur tehnic, de
execuie, pe care aceasta ar fi trebuit s-l ndeplineasc conform punctului de vedere al
Generalului. ntruct unanimitatea constituia o ultim baricad mpotriva derivei
supranaionale a Comunitilor Europene, statul francez contraatac generalizarea
majoritii calificate prin provocarea unui blocaj de proporii: criza fotoliului gol. ntre
30 iunie 1965 i 30 ianuarie 1966, Frana refuz s mai participe la lucrrile organismelor
comunitare, declannd astfel "cea mai grav criz pe care au traversat-o Comunitile n
cursul existenei lor"212. Situaia astfel creat a mpiedicat i intrarea n vigoare a tratatului
de fuziune a executivelor celor trei Comuniti, tratat care fusese semnat la 8 aprilie 1965
la Bruxelles.
Formal, criza fusese determinat de imposibilitatea partenerilor europeni de a
ajunge la un acord asupra regulamentului financiar agricol. Pe fond ns, construcia
supranaional a Europei a reprezentat cauza de nemulumire a Franei213. Acest aspect
reiese n mod evident din conferina de pres a Preedintelui francez din 9 septembrie
1965. Charles de Gaulle puncteaz rolul Franei n construcia comunitar i explic
refuzul acestui stat de a mai participa la lucrrile Consiliului, ncepnd de la 1 iulie
1965214. Guvernul francez declar la aceast dat "Comunitatea n criz".
agricultura i industria francez, i mai puin realizarea unor scopuri ideologice (op. cit., p. 177, 181 - 197).
212
J. Pertek, op. cit., p. 21.
213
Jean Monnet consider dreptul de veto ca "simbol al neputinei de a depi egoismele naionale".
214
Redm, n sintez, concluziile care s-au degajat cu prilejul conferinei. Acestea sunt importante pentru
confruntarea celor dou concepii asupra construciei europene, confruntare care pare inextricabil legat de aceast
construcie. De Gaulle subliniaz caracterul echitabil i rezonabil pe care Comunitile europene trebuie s-l
mbrace. n opinia Preedintelui francez, caracterul rezonabil presupune ca "nimic din ceea ce este important, n
prezent, n organizarea, iar n viitor, n funcionarea Pieei comune a Celor ase, s nu fie decis dect de ctre
puterile publice legitime n cele ase state, respectiv Guvernele controlate de Parlamente". Generalul de Gaulle
militeaz deci pentru cooperarea tradiional ntre statele europene. n opinia sa, Europa ar trebui s fie o " Europ
a patriilor", nicidecum o federaie apatrid. Situaia risc s devin diametral opus n cadrul Comunitilor
europene: "Or, se tie, Dumnezeu tie dac se tie!, c exist o concepie diferit, cea a unei federaii europene n
care, conform viselor celor care au conceput-o, rile i-ar pierde personalitatea lor naional i, unde, n lipsa unui
federator, precum au fost, n vest, Cesar i succesorii si, Carol cel Mare, Othon, Carol Quintul, Napoleon, Hitler i
Stalin, care ncearc n Est, rile vor fi conduse de un areopag de tehnocrai, apatrizi i iresponsabili. Se tie, de
asemenea, c Frana opune acestui proiect contrar oricrei realiti un plan de cooperare organizat a statelor,
evolund fr ndoial spre o confederaie. Doar acest plan este conform cu ceea ce reprezint naiunile
continentului nostru. Doar acest plan va permite ntr-o zi aderarea unor ri precum Anglia sau Spania care, ca i
noi, nu doresc s i piard suveranitatea. Doar acest plan va face posibil cooperarea ntregii Europe n viitor".
Fr a mai relua preferina clar i expres a Franei pentru o "Europ a patriilor", ne permitem un scurt comentariu
vis--vis de enumerarea "federatorilor" europeni. Fiecarea dintre acetia a acionat prin for i a impus hegemonia
naiunii pe care o reprezenta. Asemenea ncercri au euat datorit caracterului lor naionalist i nedemocratic.
Poate tocmai tehnocraii apatrizi ar putea gestiona democratic o Europ federal, care poate fi, n acelai timp,
din punct de vedere istoric i cultural, o Europ a patriilor. n cadrul unei alte intervenii, criticile Preedintelui
ating deschis cele dou probleme de fond, cauza real a "crizei fotoliului gol": votul cu majoritate i rolul Comisiei,
cele dou simboluri ale Europei supranaionale. "Trebuie s adaug c (...) am msurat mai bine situaia n care ara
noastr ar risca s se gseasc mine, dac anumite dispoziii, prevzute iniial n Tratatul de la Roma, ar fi real
aplicate. Astfel, n virtutea textului, deciziile Consiliului de minitri, ncepnd cu 1 ianuarie urmtor, urmeaz a fi
luate cu majoritate, altfel spus, Frana ar fi expus pericolului de a-i vedea forat mna n orice materie
economic, n consecin social i adesea chiar politic (...). n plus, ncepnd de la aceeai dat, propunerile pe
care le va face Comisia de la Bruxelles ar trebui adoptate sau nu, astfel cum sunt, de Consiliul de minitri, fr ca
statele s poat schimba ceva, dect, n mod excepional, prin formularea unanim a unui amendament. Or, se tie
c membrii Comisiei, numii odinioar prin acordul Guvernelor, nu mai sunt de acum nainte responsabili deloc n
faa acestora i c, la sfritul mandatului lor, este necesar pentru nlocuirea lor, unanimitatea Celor ase, fapt care
i face inamovibili. Iat la ce ne poate conduce o asemenea subordonare, dac ne lsm antrenai s negm, n
39
acelai timp, voina noastr i Constituia noastr, care dispune c suveranitatea francez aparine poporului
francez, care o exercit prin reprezentanii si i pe calea referendumului, fr s fie prevzut nici un fel de
excepie".
215
G. Isaac, op. cit., p. 16.
216
Partenerii Franei au susinut iniial soluionarea crizei prin recurgerea la instrumentele oferite de tratatele
comunitare. n nici un caz nu s-a admis revizuirea tratatelor originare asupra acestei chestiuni.
217
"Dac, n cazul deciziilor susceptibile s fie luate cu majoritate pe baza propunerii Comisiei, interese foarte
importante ale unuia sau mai multor parteneri sunt n joc, membrii Consiliului se vor strdui, ntr-un termen
rezonabil, s ajung la soluii care vor putea fi adoptate de toi membrii Consiliului, cu respectarea intereselor lor
mutuale i ale intereselor Comunitii...".
218
"... Delegaia francez estimeaz c, atunci cnd sunt n discuie interese foarte importante, discuiile vor
continua pn cnd se va ajunge la un acord unanim".
219
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 53.
220
"Cele ase delegaii constat c subzist o divergen asupra a ceea ce trebuie fcut n cazul n care eforturile de
negociere nu reuesc pe deplin".
221
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 53. A se vedea i J. Pertek, op. cit., p. 22; H.W. Renout, op. cit., p. 121; J.
Rideau, op. cit., p. 26.
222
O. Bibere, op. cit., p. 46-47.
40
41
42
al organizrii lor este deja un eveniment n istoria Europei 232. Sufragiul universal direct va
consolida statutul i prerogativele Adunrii, devenit oficial Parlament European prin
Actul Unic European. Principala sa menire a rmas ns controlul politic asupra celorlalte
instituii i organe comunitare.
Fuziunea instituiilor europene plaseaz Comunitile n "stare de fuziune
organic"233.
2. Aprofundarea instituional
58. Consideraii generale. Instituiile europene se afl ntr-un permanent proces de
evoluie, marcat de "echilibrul cutat, pe de o parte, ntre instituiile care dein puterea
decizional: Consiliul i Comisia, iar, pe de alt parte, de cele exercitnd o putere de
control: Curtea de justiie n materie jurisdicional, Adunarea parlamentar n domeniul
politic i, ncepnd cu tratatul din 22 iulie 1975 modificnd anumite dispoziii bugetare
apoi cu tratatul de la Maastricht, Curtea de Conturi n domeniul financiar" 234. n alt ordine
de idei, structura instituional a Comunitilor tinde s realizeze un echilibru ntre
legitimitatea european i legitimitatea statelor.
59. Interesul fuziunii. Fiecare dintre cele trei Comuniti europene a fost dotat,
prin tratatul su constitutiv, cu instituii proprii. Existena a trei sisteme instituionale
paralele ridica probleme sub aspectul costurilor cu personalul, fiind n acelai timp o surs
de separare ntre Comuniti. Fuziunea instituiilor europene a prezentat un caracter
organic, ntruct instituiile i-au pstrat funciunile i competenele conferite de tratate 235.
Acest proces a fost expresia aprofundrii construciei comunitare i a afirmrii unei
identiti europene236.
60. Convenia privind anumite instituii comune CEE i CEEA. Unificarea
instituiilor celor trei Comuniti ncepe nc din 1957. Convenia privind anumite
instituii comune CEE i CEEA, semnat n acelai context i la aceeai dat cu TCEE i
TCEEA, prevede c Adunarea parlamentar i Curtea de justiie a CECO devin comune
noilor Comuniti. Nu ne aflm, aadar, n prezena unui veritabil proces de fuziune, ci a
unui izvor de drept comunitar care confer caracter comun instituiei reprezentative i celei
jurisdicionale.
61. Tratatul instituind un Consiliu unic i o Comisie unic a Comunitilor
Europene. Tratatul instituind un Consiliu unic i o Comisie unic a Comunitilor
Europene a fost semnat la 8 aprilie 1965 la Bruxelles i a intrat n vigoare la 1 iulie 1967.
Tratatul a consacrat fuziunea instituiilor cu rol executiv, respectiv a celor trei Consilii de
minitri, pe de o parte, i a naltei Autoriti i a Comisiilor CEE i CEEA, pe de alt parte.
Dup intrarea sa n vigoare, un singur Consiliu i o singur Comisie gestioneaz activitatea
Octav Bibere caracterizeaz alegerile ca fiind "un eveniment nou, dar cu obiceiuri politice totui vechi. Cci au
fost aceleai tipuri de campanii electorale, n faa unui electorat european suficient de neinstruit i destul de
dezinteresat" (op. cit., p. 80).
233
J. Groux, P. Manin, Les Communauts europennes dans lordre institutionnel, Perspectives europennes, 1984,
p. 9, note 1, citat n Sean Van Raepenbusch, op. cit., p. 48.
234
P. Dollat, op. cit., p. 114;
235
A se vedea i J. Pertek, op. cit., p. 23.
236
M.-T. Birtsch, La cration de la Commission unique: rforme technique ou affirmation dune identit
europenne, n Institutions europennes et identits europennes, sub coordonarea lui Marie-Therse Bitch,
Wilfried Loth i Raymond Poidevin, Bruxelles, Etablissements Emile Bruylant, 1998, p. 327 347.
232
43
44
La 24 octombrie 2006, aceast instituie a cumprat ansamblul de cldiri din Strasbourg n care i desfoar
activitatea, cldiri care fuseser anterior nchiriate.
244
Sediul Bncii centrale europene i al Institutului monetar european a fost stabilit la Frankfurt am Main, prin
Decizia luat de comun accord a reprezentanilor guvernelor statelor membre, reunii la nivel de efi de stat i de
guvern, din 29 octombrie 1993, privind fixarea sediilor i a anumitor organisme i servicii ale Comunitilor
europene ca i a Europol. Cu acest prilej, s-au stabilit sediile a numeroase alte organisme i servicii i s-a adoptat
principiul conform cruia n stabilirea sediilor viitoare se va da "prioritatea cuvenit" statelor membre n cadrul
crora nu se afl instituii sau organe ale Uniunii Europene. Printre organele auxiliare al cror sediu a fost stabilit
cu acest prilej, reinem: Agenia european a mediului (Copenhaga), Fundaia european pentru formare (Turin),
Oficiul de inspecie veterinar i fitosanitar (Irlanda), Observatorul european n materie de droguri (Lisabona),
Agenia european de evaluare a medicamentelor (Londra), Agenia pentru Sntatea i Securitatea Muncii
(Spania), Oficiul de armonizare n piaa interioar (Spania), Europol (Haga).
245
A se vedea i A. Moravcsik, op. cit., p. 206-208.
243
45
46
Piaa comun. Europa se situeaz la un nivel aspiraional i cultural, iar Piaa comun i
Comunitile la un nivel operaional. Europa reprezint un ansamblu de obiective politice
i culturale i de interese comune pe termen lung. Piaa comun, apoi Piaa unic din
1992, trateaz interese specifice pe termen scurt sau mediu"252.
Noiune cu un coninut preponderent economic, suprapus iniial uniunii vamale,
piaa comun constituie o zon geografic unic, rezultat din fuziunea pieelor naionale
ale statelor membre. Aceast pia comun tinde s se comporte ca o piaa naional, n
cadrul su realizndu-se libera circulaie a factorilor de producie (persoane, bunuri,
servicii i capitaluri) i aplicndu-se aceleai reguli de concuren. Nu doar drepturile
vamale trebuie suprimate, ci i toate celelalte obstacole legislative, tehnice sau fiscale n
calea liberei circulaii a persoanelor253, a mrfurilor254, a serviciilor255 i a capitalurilor256.
Modelul economic care se manifest pe piaa comun este cel al economiei de pia. Piaa
comun va antrena o integrare a activitilor economice ntr-un nou ansamblu, caracterizat
prin omogenitate i coeren. Totui, noi bariere se menin sau se ridic n calea acestei
omogeniti, att de necesare pieei comune257.
67. Coninut. Piaa comun a presupus ca prim faz realizarea efectiv a uniunii
vamale, prin suprimarea progresiv a drepturilor de vam i a celorlalte taxe sau restricii
cu efect echivalent. n al doilea rnd, msuri precum "contingentrile, taxrile, ajutoarele
sau alte msuri, mai mult sau mai puin ataate existenei pieelor naionale i destinate s
asigure protecia lor direct sau indirect" 258 trebuiau suprimate. Reguli comune n materie
de concuren i de fiscalitate, politici comune i "un nceput de apropiere a politicilor
economice naionale"259 intr de asemenea n coninutul pieei comune. Drepturile de vam
au rmas doar "vrful icebergului" 260. Numeroase obstacole cu caracter tehnic, legislativ
sau reglementar au continuat s persiste.
Piaa comun depete stadiul liberei circulaii a mrfurilor, extinzndu-se la
dreptul persoanelor, privite iniial ca factori de producie, de a circula i de a se stabili n
mod liber n spaiul comunitar, precum i la dreptul lor de a fi tratai n mod
nediscriminatoriu n cadrul unei piee europene a muncii. Libertatea de circulaie va
include i serviciile i capitalurile. Sintetic, piaa comun poate fi definit ca un mecanism
F. Massart-Pirard, op. cit., p. 104.
A. I. Duc, op. cit., p.166-191.
254
A se vedea C. Popa Nistorescu, Libera circulaie a mrfurilor cerin fundamental pentru buna funcionare
a pieei unice europene, n volumul editat cu ocazia Conferinei Internaionale Consecine politico juridice ale
integrrii statelor n Uniunea European organizat de Universitatea Lucian Blaga, Facultatea de Drept
Simion Brnuiu din Sibiu, n perioada 1 2 iunie 2007, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007; A. I.
Duc, op. cit., p. 140-161.
255
A se vedea C. Popa Nistorescu, Libera circulaie a serviciilor condiie esenial pentru buna funcionare a
pieei unice europene, n Anuarul Universitii Petre Andrei din Iai, Facultatea de Drept, Tomul XIII, editat cu
ocazia celei de-a XVII-a sesiuni tiinifice Evoluia i perspectiva dreptului romnesc n context european,
organizat de Universitatea Petre Andrei din Iai, Facultatea de Drept, n perioada 17 19 mai 2007, Casa de
Editur Venus, Iai, 2007, ISSN 1454 5683, pg. 104 110; A. I. Duc, op. cit., p. 161-165.
252
253
256
47
Comisia identific trei categorii de obstacole: obstacolele fizice (persistena controalelor la frontiere asupra
mrfurilor i persoanelor), obstacolele legale i tehnice (divergena legislaiilor naionale n privina produciei,
fabricrii, comercializrii, distribuirii produselor) i obstacolele innd de fiscalitate. A se vedea i O. Manolache,
op. cit., p. 10.
262
A se vedea i J. Dutheil de la Rochre, op. cit., p. 17.
263
P. Manin, op. cit, p. 16.
264
Pentru reaciile extrem de dure ale acestor state fa de decizia luat, a se vedea J. De Ruyt, op. cit., p. 62.
265
J. Pertek, op. cit., p. 31.
266
J. Dutheil de la Rochre, op. cit., p. 12; C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 1.
267
J. Rideau, op. cit., p. 35.
268
J. P. Jacqu, op. cit., p. 9.
48
Aceste practici s-au instituit graie valorificrii art. 235 TCEE, conform cruia "dac o aciune a Comunitii
apare ca necesar pentru a realiza, n funcionarea pieei comune, unul dintre obiectivele Comunitii, fr ca
prezentul Tratat s fi prevzut puterile de aciune necesare n acest sens, Consiliul, statund cu unanimitate pe baza
propunerii Comisiei i dup consultarea Adunrii, adopt dispoziiile necesare".
270
Coeziunea economic i social era menit s atenueze consecinele concurenei de pe piaa comun n statele
mai puin dezvoltate i s dea substan ideii de solidaritate ntr-un sistem n care interesele economice predomin
(C. Avram, P. Popescu, R. Radu, Politici sociale, Vol. II, Edit. ALMA-Craiova, 2006, p. 41 i urm.). Coeziunea
economic i social este o form a politicii regionale, care a fost implementat de Consiliu nc din 1975-1976,
presupunnd i crearea unui fond special: FEDER. A se vedea i: G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 12; J. Rideau,
op. cit., p. 30. n opinia lui J.-C. Gautron, aceast politic ia act de disparitile de dezvoltare din Europa i
deschide calea unei reforme de ansamblu a fondurilor structurale (FEOGA, FEDER, FSE) (op. cit., p. 76).
271
Politica de mediu, dei prezint un caracter subsidiar fa de politicile naionale ale statelor membre, nglobeaz
domeniul sntii publice. Totodat, prin prisma acestei noi politici se face referire la reguli care vor deveni
ulterior principii de funcionare a UE: principiul subsidiaritii i clauza de integrare a mediului n toate celelalte
politici.
272
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 11.
273
Comentarii asupra acestei iniiative a Comisiei sunt fcute de E. Gazzo, "Par son Plan, la Commission a rempli
ses obligations", n Europe, nr. 4507, p. 1, 12.03.1987 i P. Emiatre, "Le fonctionnement de la Communaut
europenne largie: La Commission incite les Douze tenter un pari financier", n Le Monde, 19.02.1987.
274
Pentru o analiz a mizei europene i naionale a Pachetului Delors II, a se vedea J. Durieux, "Le paquet Delors
II: pas de foi sans les oeuvres", n La Libre Belgique, nr. 147, 26.05. 1992.
49
c) Politicile comune276
70. Noiune. Politicile comune "realizeaz un veritabil spaiu economic integrat i
solidar"277. TCEE instituise deja politici comune n domeniile comerului cu state tere,
agriculturii, transportului i concurenei. "Uniunea economic nscut din aceast
adugare de politici sectoriale a sfrit prin a se impune ca o politic de ansamblu. Cum
fr uniunea economic, uniunea vamal n-ar fi putut supravieui, uniunea economic nu
se poate menine dac nu constituie un ansamblu coerent"278.
71. Politica agricol comun. Prima i cea mai important politic comun a
Comunitilor, politica agricol comun (PAC) a asigurat securitatea alimentar a
Comunitilor i a echilibrat balana de pli a statelor membre 279. Aceast politic a vizat
crearea unei piee interne funcionnd pe baza preurilor comune 280. Dincolo de eliminarea
barierelor vamale n calea schimburilor, PAC a presupus mecanisme de susinere a
preurilor, protecie n exterior, o responsabilitate financiar comun, i nu n ultimul rnd,
un uria efort de modernizare.
J. Boulois, op. cit., p. 61.
Studierea detaliat a politicilor comune reprezint obiectul dreptului material comunitar. A se vedea n acest sens
O. Manolache, op. cit., p. 324-603; C. Avram, Gh. Prvu, R. Radu, R. Gruescu, Romnia i exigenele integrrii
europene, Vol. I, Edit. ALMA-Craiova, 2007, p 159-218.
277
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 12.
278
L. Cartou, op. cit., p. 37.
279
A se vedea i T. Rambaud, Institutions europennes et principes gnraux de droit europen, Panorama du droit,
Premier Cycle, Studyrama, 2004, p. 47. Crearea sa a fost puternic susinut de Frana, principalul productor
agricol. Acceptarea sa de ctre celelalte state a reprezentat una dintre condiiile atitudinii pozitive a Paris-ului fa
de alte proiecte comunitare. "Agricultura a putut da natere unei politici comune pentru c unul dintre statele
membre fcuse din aceasta o condiie a participrii sale la Piaa comun general. n schimb, n alte domenii unde
interesul economic i politic a fost mai puin important sau crora guvernele nu le acordau o prea mare
consideraie, progresele erau slabe, chiar aproape nule" (J.-F. Deniau, op. cit., p. 94).
280
L. Couloubaritsis, M. De Leeuw, E. Nol, C. Sterckx, op. cit., p. 125.
275
276
50
Implementarea unei politici agricole comune s-a confruntat iniial cu lipsa susinerii
unanime din partea statelor comunitare, datorit propriilor interese economice i politice.
Surmontarea impasului a fost posibil n urma unei conferine convocat la solicitarea
Franei, desfurat n perioada 1-12 iulie 1958 la Stresa (Italia). Reunind membrii
Comisiei CEE, minitrii Agriculturii din statele membre, experi n domeniu i
reprezentani ai fermierilor, Conferina de la Stresa a condus la crearea unui Comitet al
organizaiilor agricole profesionale din Comunitatea European. Comisarul pentru
agricultur a fost nsrcinat cu elaborarea de propuneri detaliate privind PAC.
n 1962, a fost constituit Fondul european de orientare i garantare agricol, care
va absorbi o mare parte din resursele financiare ale Comunitilor.
La 21 decembrie 1968, comisarul european pentru agricultur, Sicco Mansholt, a
propus msuri de reform a acestui domeniu, marcat de o cretere a excedentelor i de o
cerere tot mai mare de resurse financiare comunitare. Carene au fost constatate n privina
dezechilibrului dintre pieele diferitelor produse, nivelului de via al agricultorilor,
modernizrii metodelor de producie, consolidrii micilor exploatri agricole, etc. 281.
Planul Mansholt a determinat adoptarea unor directive n 1972, care priveau n principal
modernizarea exploatrilor agricole i formarea agricultorilor.
Prima reform de profunzime a PAC a fost strns legat de comisarul pentru
agricultur Ray Mac Sharry, care a deinut aceast funcie n perioada 1989-1993.
Reforma a vizat n principal reducerea ajutoarelor interne i a ajutoarelor la export.
"Dincolo de succesele i dezechilibrele sale, aceast politic a fost puternic
contestat de anumite state i de partenerii externi ai Comunitii, sau viguros aprat de
alte state. Reformele succesive nu au reuit s-i confere un nivel de stabilitate durabil" 282.
Politicii agricole comune i-a urmat o politic a pescuitului.
72. Europa social. n timp ce politicile comune deja existente se dezvolt n mod
variabil (de pild, concurena cunoate un avnt deosebit, n timp ce politica
transporturilor o stagnare notabil), noi politici sunt constant iniiate. Acestea se manifest
n multiple sectoare ale vieii economice i sociale, permind conturarea i a unei Europe
sociale, alturi de Europa mrfurilor. Politicile sociale au n centrul lor coeziunea, definit
n doctrin ca "tolerana politic a disparitilor de natur economic i social"283.
Consiliul European de la Paris din 1972 consider bunstarea social ca finalitate a
dezvoltrii economice: "expansiunea economic, care nu este un scop n sine, trebuie, n
mod prioritar, s permit atenuarea disparitii condiiilor de via. Ea trebuie s continue
cu participarea tuturor partenerilor sociali. Aceasta trebuie s conduc la o ameliorare a
calitii, ca i a nivelului de via. Conform geniului europen, o atenie deosebit va fi
acordat valorilor i bunurilor nemateriale i proteciei mediului, n scopul de a pune
Planul Mansholt a fost ntmpinat cu manifestri de strad. La Bruxelles, la 23 martie 1971, au manifestat peste
100 000 de agricultori. Micarea de strad s-a soldat cu 140 de rnii, un mort i importante prejudicii materiale.
282
B. Huchet, H. Malosse, op. cit., p. 84 i 95-102. Pentru un examen detaliat al PAC a se vedea A. Moravcsik, op.
cit., p. 208-217. n opinia lui C. Blumann i L. Dubouis, PAC este "fundamentul pe care se vor ridica ulterior toate
progresele inclusiv instituionale ale Uniunii (op. cit., p. 9).
283
A. Amin, J. Tomaney, Behind the Myth of the European Union, Prospects for cohesion, Edit. Routledge, 1996,
p. 1. Roxana Radu, Consideraii privind politica social a Uniunii Europene, n Revista de tiine Juridice/ La
Revue de Sciences Juridiques nr. 1-2/2005, Editura Themis, Craiova, 2005, p. 116-122; Avram Cezar, Roxana
Radu, Politica social a Uniunii Europene n tratatele constitutive, alte tratate i documente comunitare relevante,
n PRO-EST, revist de analiz a politicii internaionale est-europene editat de Asociaia de Studii Internaionale
"PRO-EST", nr. 1/2007, Editura Europa, Craiova, 2007, p. 40-54.
281
51
52
Statele europene reacioneaz dispersat i ineficient, astfel nct piaa comun resimte din
plin efectele negative. Criza petrolului290 agraveaz aceast stare de fapt, iar Comunitile
cad prad europesimismului. n faa instabilitii monetare generale, cauz a numeroase
dificulti economice i sociale, statele membre ncearc s implementeze un cadru care s
permit un minimum de stabilitate. "Devenise evident c meninerea uniunii vamale era
imposibil fr o veritabil uniune economic i monetar"291.
Primele discuii n jurul UEM se desfoar cu prilejul Conferinei de la Haga, din
1-2 decembrie 1969. efii de state i de guverne ajung la un consens privind resursele
proprii, extinderea Comunitilor, cooperarea politic i evoluia progresiv spre o uniune
economic i monetar. Un comitet condus de Pierre Werner, Primul-ministru
luxembourghez i ministru al Finanelor, este nsrcinat s studieze msurile care se impun
n acest sens.
74. Planul Werner. Grupul de experi condus de Pierre Werner a fost instituit la 6
martie 1970. Activitatea sa a relevat ns dou teze opuse. n timp ce Belgia, Frana i
Luxembourg aezau uniunea monetar la fundamentul integrrii economice (curentul
monetarist), Germania i Olanda apreciau c doar adncirea integrrii economice poate
facilita implementarea cu succes a unei uniuni monetare (curentul economist). Planul
Werner, un "subtil compromis"292 ntre curentul monetarist i cel economist, propune
crearea unei uniuni economice i monetare n mai multe etape. Punctul culminant al
acestui vast i ambiios proiect era introducerea monedei unice.
Raportul Werner, fcut public n octombrie 1970, este asemnat n epoc cu
Raportul Spaak. Acesta conine un set de decizii, structurat pe trei etape, viznd reducerea
marjelor de fluctuaie ntre statele membre, libertatea complet a circulaiei capitalurilor,
integrarea pieelor financiare, fixarea irevocabil a unei taxe de schimb ntre monede,
suprimarea discrepanelor de dezvoltare regional i social i abolirea frontierelor fiscale.
Planul Werner trimite aadar la un transfer de competene de la state la Comuniti i la un
ritm accelerat de evoluie ctre integrarea monetar. Propunerile de natur instituional
au vizat Consiliul, Comisia i Parlamentul, dar au avut ca finalitate i crearea a dou noi
organisme de natur economic i politic. Din prima categorie de propuneri, reinem
organizarea de ctre Consiliu a cel puin trei reuniuni anuale consacrate examinrii
evoluiei economice a Comunitilor, nsrcinarea Comisiei cu formularea de iniiative
privind implementarea primei etape a uniunii monetare i extinderea atribuiilor
Parlamentului. Din cea de-a doua categorie, reinem crearea unui centru comun de decizie
economic responsabil n faa Parlamentului European, independent funcional de statele
membre i a unui sistem comunitar al bncilor centrale europene. O moned unic,
rezultat al celei de-a treia etape, urma s fie pus n circulaie n 1980.
Inspirat de Raportul Werner, Comisia nainteaz mai multe propuneri privind
materializarea primei etape a UEM293. Aceasta era programat pentru anii 1971-1973 i
Criza petrolier a izbucnit pe fondul conflictului dintre Israel i teritoriile palestiniene din 1973. rile arabe
productoare de petrol decid s limiteze i chiar s suspende livrrile de petrol ctre statele occidentale, considerate
susintoare ale Israelului. "n prima faz, Europa occidental a primit lovitura din plin, sistemul economic a fost
puternic afectat, iar panica i urmrile sociale au fost serioase, cu creteri masive ale omajului i preurilor" (Octav
Bibere, op. cit., p. 52).
291
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 9.
292
A. Moravcsik, op. cit., p. 292.
293
A se vedea i P. Manin, op. cit., p. 13.
290
53
54
statelor membre sunt ataate printr-un curs pivot 298. Funcional de la 13 martie 1979, SME
stabilete marje precise privind fluctuaia admis a monedelor statelor membre: + sau
2,25% n mod normal, + sau 6 % pentru Italia. Marea Britanie a rmas n afara acestui
proiect299.
76. Planul Delors. Consiliul European de la Hanovra din 27-28 iunie 1988
confirm obiectivul realizrii progresive a unei uniuni economice i monetare, n
continuarea pieei interioare. efii de state i de guverne decid examinarea acestei
chestiuni majore de ctre Consiliul European de la Madrid din iunie 1989 i nsrcineaz
un Comitet condus de Jacques Delors cu studierea i propunerea unor msuri concrete n
acest sens. Comitetul Delors prezint n aprilie 1989 un raport privind realizarea UEM n
trei etape: consolidarea cooperrii ntre bncile centrale, crearea unui Sistem European de
Bnci Centrale i transferul progresiv al competenei monetare ctre instituiile
comunitare.
Consiliul European de la Madrid din iunie 1989 adopt Planul Delors i decide
trecerea la prima etap a UEM, ncepnd cu 1 iulie 1990. Consiliul European de la Roma
din decembrie 1990 decide convocarea unei conferine interguvernamentale nsrcinat cu
elaborarea modificrilor TCEE necesare unei uniuni economice i monetare. Aceste
modificri vor fi aprobate de Consiliul European de la Maastricht din decembrie 1991 i
incluse n tratatul instituind Uniunea European, semnat la 7 februarie 1992. Rezultatele
pozitive i fora modelului vor generaliza n cele din urm uniunea monetar.
Comunitile Europene, organizaii internaionale de integrare economic, conin
premisa evoluiei treptate a unitii europene ctre o construcie politic 300. Dac ns
integrarea economic cunoate o dezvoltare rapid, dimensiunea politic a Europei
comunitare se contureaz dificil i lent301. Cooperarea politic, adic "tot ceea ce fac Cei
Doisprezece n afara cadrului tratatelor dar cu aceeai voin de a crea o Europ puternic
i unit"302, este parte integrant a Europei comunitare.
Denumirea de ECU (European Currency Unit), acronim englez, a fost simbolic propus de Valry Giscard
d'Estaing, ntruct cu desemna un bnu francez din perioada 1328-1515.
299
"Contient c ceilali vor merge mai departe fr ea, Marea Britanie nu a fcut nici un efort de a bloca
integrarea monetar, dar nici nu s-a strduit prea mult s se alture" (A. Moravcsik, op. cit., p. 274).
300
Comunitile manifestndu-se cu pregnan n domeniul economic, beneficiaz de numeroase i importante
competene n aceast materie. n mod corelativ, rolul statelor s-a diminuat treptat. Activitile economice ns, prin
implicaiile lor, vizeaz i relaiile cu state tere, inclusiv aspectele politice ale acestor relaii. n alt ordine de idei,
problema aprrii n faa unui act de agresiune, dar nu numai, depinde de potenialul economic. n mod paradoxal
din punct de vedere tehnic, dar explicabil din perspectiva menajrii suveranitilor naionale, politica de aprare
reprezint un domeniu de competen exclusiv a statelor membre.
301
Dieter Schmidtchen i Robert Cooter consider c "Uniunea European cunoate o evoluie tensionat" ca
asociere politic (D. Schmidtchen, R. Cooter, Constitutional law and economics of the European Union, Edit.
Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall, 1997, p. 1).
302
G. Isaac, op. cit., p. 21.
298
55
57
58
59
publice i securitii rezultnd din activiti teroriste i din alte acte criminale, individuale
sau colective.
n 1982, ministrul francez al Justiiei, Robert Badinter, propune crearea unei Curi
penale europene. Nici acest proiect nu s-a materializat ns.
Rapoartele asupra Cooperrii politice europene menioneaz, ncepnd din anii
1980, aspecte care in de spaiul de securitate european.
83. Actul Unic European. Actul Unic instituionalizeaz cooperarea politic, care
este folosit i n domeniul poliienesc i juridic.
Un grup de cooperare judiciar este creat n 1986. ntre 1987 i 1991, sunt semnate
mai multe acorduri n privina extrdrii, procedurilor represive, executrii condamnrilor
penale externe, etc.. Neratificate de toate statele membre, acestea nu intr ns n vigoare.
84. Spaiul Schengen. n condiiile imposibilitii adoptrii unor norme comune
tuturor statelor membre, Frana i RFG adopt strategia unor progrese bilaterale n acest
domeniu. Cele dou state trec la suprimarea progresiv a controalelor la frontiera comun,
avnd ca temei de drept Acordul din 13 iulie 1984. rile din Benelux i manifest
intenia de a se altura acestui regim, astfel nct Comisia European propune
generalizarea lui la nivelul ntregii Comuniti. Consiliul de minitri refuz ns aceast
iniiativ, atitudine care conduce la adoptarea unui regim difereniat ntre cele cinci state,
cunoscut sub denumirea de spaiul Schengen. Convenia celor cinci state este semnat la
14 iunie 1985, la Schengen (Luxembourg). Aceast convenie se va extinde treptat la alte
state, facilitnd cooperarea n domeniul securitii persoanelor. Marea Britanie i Irlanda
vor rmne ns n afara acestui sistem.
85. Convenia de la Dublin. La 16 iunie 1990 este semnat n materie de azil,
Convenia de la Dublin. Documentul stabilete criteriile n funcie de care este determinat
statul responsabil de a examina cererea de azil a unei persoane, n cazul n care aceasta a
sesizat mai multe state ale Comunitii. Convenia nu intr n vigoare dect la 1 septembrie
1997, din cauza lentorii ratificrilor naionale.
86. Tratatul instituind Uniunea European. Cu prilejul Consiliului European din
28-29 iunie 1991, Germania susine trecerea cooperrii n materie de Afaceri interne i
justiie n domeniul comunitar i crearea unei entiti de poliie comun 318. Aceast
problematic este abordat cu prilejul conferinelor care au dus la semnarea Tratatului de
la Maastricht. Lucrri susinute se desfoar ndeosebi n cadrul grupului TREVI
(orientate n sensul crerii unui Oficiu European de poliie) i grupului "Imigraie i azil"
(orientate n sprijinul cooperrii n materie de justiie i afaceri interne).
Tratatul instituind Uniunea European consacr cooperarea n materie de justiie i
afaceri interne drept component a acestei structuri. Cooperarea vamal i poliieneasc
este integrat n domeniul interguvernamental, ca i chestiune de interes comun. Trecerea
anumitor materii din acest domeniu n cadrul comunitar va reprezenta un proces progresiv.
Uniunea European i propune ca obiectiv s ofere un grad sporit de protecie cetenilor
si, constituindu-se ntr-un spaiu de libertate, securitate i justiie.
Aceast poziie a fost determinat ndeosebi de afluxul masiv de imigrani cu care fosta RFG s-a confruntat dup
cderea cortinei de fier.
318
60
Actul Unic European (AUE), cel mai important tratat al Europei comunitare de dup
tratatele constitutive ale Comunitilor Europene, consacr Cooperarea politic european.
AUE este "primul pas ctre o construcie nu doar exclusiv economic"319.
61
Dup discuii foarte lungi i dificile, Consiliul European de la Luxembourg din 2-3
decembrie 1985 parvenea, aproape in extremis, la obinerea acordului asupra unei
declaraii finale, rezultat prin excelen al compromisului 322. Consiliul, reunit dou
sptmni mai trziu tot la Luxembourg, i-a conferit forma juridic de tratat internaional
acestui acord politic.
89. Semnare i intrare n vigoare. Atmosfera n care au fost ncheiate negocierile
i-a pus amprenta asupra semnrii tratatului. Caz unic n istoria tratatelor comunitare, AUE
a fost semnat n dou etape de ctre statele membre. La 17 februarie 1986, Belgia, RFG,
Spania, Frana, Irlanda, Luxembourg, Olanda, Portugalia i Marea Britanie au semnat
tratatul la Luxembourg. n acest timp, Danermarca organiza un referendum naional asupra
Actului Unic, iar Italia i Grecia au anunat c ateapt rezultatul consultrii populare
daneze. Rezultatul pozitiv al referendumului din Danemarca a fcut posibil semnarea
tratatului i de ctre aceste trei state, la 28 februarie 1986, la Haga. n urma ratificrii,
AUE a intrat n vigoare la 1 iulie 1987.
AUE reprezint primul tratat n evoluia Europei comunitare care reunete
Comunitile Europene i Cooperarea politic, n cadrul aceluiai angajament juridic 323.
Valoarea simbolic a unicitii Actului arat "opiniei publice i statelor tere c statele
membre ale Comunitii neleg n mod real s transforme ansamblul relaiilor lor ntr-o
Uniune European"324.
2. Aport
90. Uniunea European. Actul Unic face n premier trimitere la Uniunea
European, ca obiectiv al aciunilor ntreprinse deopotriv n cadrul Comunitilor
Europene i Cooperrii politice europene325. Consacrarea Uniunii Europene este cuprins
n chiar Preambulul326 i primul articol al AUE327. Putem remarca, pe de o parte,
importana reinerii i precizrii Uniunii Europene n cadrul unui document de natur
juridic (tratat internaional). Pe de alt parte, referirile la aceast Uniune sunt puine ca
Despre Consiliul European de la Luxembourg din 2-3 decembrie 1985, s-a afirmat c "a fost unul dintre cele mai
dificile: efii de guverne au trebuit s negocieze uneori pn la ultima virgul, texte juridice precise i complexe, a
cror semnificaie politic i economic era mascat de o prezentare uneori dificil de perceput. Succesul final i-a
surprins chiar pe proprii si autori" (J. De Ruyt, op. cit., p. 77).
323
Denumirea de Act unic este dat tocmai de faptul c sunt reunite, ntr-un singur tratat, Comunitile europene i
Cooperarea politic european.
324
J. de Ruyt, op. cit., p. 97.
325
A se vedea i P. Manin, op. cit, p. 17; A. I. Duc, op. cit., p. 28-31.
326
n alineatul al doilea al Preambulului, statele membre i exprim voina de a crea Uniunea European astfel
cum aceasta a fost promovat de Declaraia solemn asupra Uniunii Europene de la Stuttgart din 19 iunie 1983 "pe
baza, pe de o parte, a Comunitilor europene funcionnd conform regulilor lor proprii, iar pe de alt parte, a
cooperrii europene ntre statele semnatare n materie de politic extern...". Remarcm aadar c uniunea pe care
statele doreau s o creeze este inspirat din Declaraia de la Stuttgart, document cu un caracter integrator mult mai
puin dezvoltat n comparaie cu Proiectul de tratat instituind Uniunea European, adoptat de ctre Parlamentul
European n 1984. Dealtfel, acest proiect nici nu este reinut printre documentele fondatoare ale Cooperrii politice,
articolul 1 parag. 4 fcnd trimitere, alturi de Declaraia solemn, la Raportele de la Luxembourg (1970),
Copenhaga (1973) i Londra (1981). Intenia statelor rezult indirect.
327
"Comunitile europene i cooperarea politic european au ca obiectiv s contribuie mpreun la progresul
concret ctre Uniunea European".
322
62
numr328, iar coninutul Uniunii se definete doar implicit prin domeniul i aciunile
Comunitilor i Cooperrii politice. Actul Unic se prezint aadar doar ca o etap
intermediar n consacrarea Uniunii Europene, impulsionnd progresele n acest sens.
Comunitile Europene i Cooperarea politic devin celor dou antiere ale viitoarei
Uniuni, fiecare avnd ns propriul su regim juridic. Dispoziiile cuprinse n Raportele
anterioare ale CPE, conform crora finalitatea Cooperrii politice este instituirea unei
Uniuni Europene, ntlnesc obiectivul Comunitilor i sunt consacrate la nivel de tratate.
Unicitatea Actului nu semnific ns i atenuarea diferenelor de regim juridic ntre
Comuniti i CPE329. n timp ce metoda comunitar presupune integrarea statelor i
corelativ un abandon de suveranitate din partea acestora, coninutul Cooperrii politice
este dat doar de un dialog intens la nivel diplomatic (i nu numai) i de respectarea unor
obligaii eminamente politice sau de strict diligen, n limbaj juridic. Dei Actul Unic
stabilete ca scop al CPE o politic extern European (progres ludabil dealtfel),
atingerea sa trebuia s se realizeze progresiv, prin stabilirea unor reguli i obiective
comune, fr renunarea la prerogative ale suveranitii naionale.
91. Consacrarea CPE i a Consiliului European. AUE consacr practicile
Cooperrii politice europene, astfel cum acestea s-au dezvoltat n cursul celor aproape
dou decenii de experien dobndit n acest important domeniu, alturi de cteva
elemente de noutate. Actul Unic stabilete coninutul CPE doar sub forma unor
angajamente pur politice, evitnd reglementarea sa ntr-o form juridic sau integrarea n
domeniul comunitar. Dincolo de aceast observaie, ncadrarea cooperrii politice
europene ntr-un angajament juridic contribuie evident la consolidarea sa. Dispoziiile
tratatului care prezint relevan pentru analiza noastr se regsesc n Preambul i
Dispoziiile comune ale AUE (acestea fiind comune CE i CPE), i ndeosebi n Titlul al
III-lea. De asemenea, Consiliul European, organ comun celor dou domenii, este
menionat n cadrul Titlului I (art. 2). Dup intrarea n vigoare a Actului Unic,
documentele anterioare ale CPE prezint o valoare supletiv. Ultimul paragraf al Titlului
al III-lea prevede c o posibil revizuire a dispoziiilor privind Cooperarea politic va fi
posibil dup un interval de cinci ani de la intrarea n vigoarea a AUE 330. ntr-o opinie,
acest paragraf "i-ar fi gsit mai bine locul n contextul unui tratat separat" 331. ntr-adevr,
aceast prevedere face not discordant cu restul Tratatului. Ea reprezint totui o
recunoaterea implicit a prudenei i deficienelor CPE.
Consiliul European este, de asemenea pentru prima oar, consacrat la nivel de
tratate (art. 2)332. AUE indic alctuirea i frecvena reuniunilor sale, fr a-i preciza ns
competenele concrete i raportul n care se afl cu Consiliul Comunitilor. efii de state
sau de guverne i preedintele Comisiei, asistai de minitrii Afacerilor externe i de un
membru al Comisiei urmau s se ntlneasc de cel puin dou ori pe an, n statul care
deine preedinia Consiliului. Cei mai importani reprezentani ai statelor membre i ai
Comunitilor urmau s discute problemele semnificative ridicate de unitatea european,
att n domeniul comunitar, ct i n sfera Cooperrii politice. Consacrarea Consiliului
Uniunea European este menionat doar n Preambul (alineatele 1 i 2) i n art. 1 al AUE.
A se vedea i J.-C. Gautron, op. cit., p. 74.
330
Art. 30 parag. 12 AUE.
331
J. De Ruyt, op. cit., p. 110.
332
Pn la aceast dat, existena Consiliului Europeanse fundamenta pe comunicatele finale ale Reuniunilor la vrf
de la Paris din octombrie 1972 i decembrie 1974.
328
329
63
European demonstreaz c "cei mai nali responsabili politici sunt de aici nainte angajai
n prima linie i n permanen n opera construciei europene, dar subliniaz i necesara
coeren ntre cele dou brane ale Europei comunitare" 333. Deciziile adoptate n acest
cadru prezint un caracter eminamente politic. Consiliul European va deveni forul de
soluionare politic a problemelor care nu au putut fi remediate tehnic de celelalte
instituii, expresia politic i consensual a Europei comunitare.
Actul Unic nu a integrat Consiliul European nici n categoria instituiilor
comunitare334, nici n cea a organelor CPE, cu toate c "natura sa juridic inea mai curnd
de conferinele interguvernamentale"335. Consiliul European apare mai curnd ca o punte
de legtur ntre cele dou antiere ale Uniunii Europene. Alctuirea sa i confer un rol de
prim importan att n dezvoltarea aciunii comunitare, ct i a cooperrii politice,
contribuind decisiv la realizarea Uniunii336.
Consiliul European este fr ndoial simbolul metodei interguvernamentale.
Maniera n care acesta decide, precum i alctuirea sa, sunt elocvente n acest sens.
Lsarea sa n afara sistemului instituional comunitar de ctre AUE poate fi deci
interpretat i ca un recul al metodei interguvernamentale n domeniul comunitar337.
92. Obiectivele CPE. Principalul obiectiv al Cooperrii politice devine conform
AUE formarea i aplicarea unei politici externe europene. "naltele Pri Contractante,
membre ale Comunitilor Europene, se strduiesc s formuleze i s pun n comun n
aplicare o politic extern european"338. Stabilirea acestui obiectiv prezint simultan
conotaii pozitive, dar i negative din punctul de vedere al eficienei aciunii europene.
Astfel, n timp ce o politic extern european este un progres notabil ctre o construcie
politic, remarcm c termenii n care este formulat acest obiectiv sunt puin
constrngtori i, mai ales, nu este consacrat o politic extern comun a statelor
membre.
Cooperarea politic asigur totodat exercitarea influenei conjugate a statelor
membre ntr-un mod mai eficient339, creterea capacitii lor de aciune comun n
domeniul politicii externe340, adoptarea rapid de poziii comune 341 i promovarea
aciunilor comune342, etc..
93. Angajamentele politice. Principalul angajament pe care statele membre i l-au
asumat n materia Cooperrii politice, semnnd i ratificnd Actul Unic European, const
n consultarea multilateral prealabil asupra oricrei chestiuni de politic extern care
ar prezenta un interes general, nainte s-i fixeze o poziie definitiv343.
G. Isaac, op. cit., p. 21.
Sunt elocvente n acest sens dispoziiile art. 3 i 32 AUE.
335
P. Dollat, op. cit., p. 123.
336
A se vedea i I. Hum, op. cit., p. 59.
337
A se vedea n sensul acestei opinii i J. De Ruyt, op. cit., p. 110.
338
Art. 30 parag. 1 AUE.
339
Art. 30 parag. 2 lit. a) AUE.
340
Art. 30 parag. 2 lit c) AUE.
341
Ibidem.
342
Art. 30 parag. 3 lit c) AUE
343
"naltele Pri Contractante se angajeaz s se informeze reciproc i s se consulte asupra oricrei chestiuni de
politic extern prezentnd un interes general, pentru a asigura c influena lor combinat se exercit ntr-un mod
mai eficient prin concentrarea, convergena poziiilor lor i realizarea de aciuni comune ... Consultrile au loc mai
nainte ca naltele Pri Contractante s-i fixeze poziia definitiv" (Art. 30 parag. 2 lit. a) i b) AUE). Precizarea
privind caracterul prealabil al consultrilor a fost stabilit chiar mai nainte prin Raportul de la Londra.
333
334
64
AUE extinde domeniul consultrii statelor membre (i automat domeniul CPE) "la
orice chestiune de politic extern prezentnd un interes general" 344. Scopul consultrii
vizeaz o influen sporit a Celor Doisprezece pe plan internaional, iar mijloacele
concrete n acest sens sunt exprimarea de poziii convergente i realizarea de aciuni
comune. Totui, formularea acestei obligaii "demonstreaz o mare pruden" 345 i
accentueaz diferena ntre cooperarea politic i o veritabil politic extern 346. Statele
membre nu sunt n realitate obligate la nici un fel de concesii sau poziii comune,
suveranitatea fiindu-le perfect conservat. Juridic, obligaia este una de diligen iar nu de
rezultat, statele putnd adopta inclusiv poziii divergente.
Fiecare stat trebuia s in cont, n lurile de poziie i aciunile sale naionale, de
interesele celorlai parteneri i de importana pe care o prezint adoptarea i punerea n
aplicare a unor poziii europene comune 347. Aceast obligaie este oarecum mai
constrngtoare pentru state, din moment ce se poate analiza dac s-a inut sau nu cont n
adoptarea unei anumite msuri de interesele celorlalte state i de interesul european.
Totui, chestiunile pot fi nuanate iar obligaia eludat, cu att mai mult cu ct nu exist o
sanciune348. n alt ordine de idei, credem c ar fi fost mai indicat o inversare a
enumerrii, astfel nct statele s fie obligate s in cont n primul rnd de interesul
european i n al doilea rnd de interesele celorlalte state.
Un al treilea angajament const n dezvoltarea progresiv i definirea de principii i
obiective comune, proces n cadrul cruia poziiile comune constituie un punct de
referin349. Este concentrat n acest angajament ntreaga filosofie a Cooperrii politice,
care nu presupune nici o renunare la prerogative ale suveranitii statale, dezvoltndu-se
lent i relaxat.
Un alt exemplu de obligaie de diligen l reprezint angajamentul statelor privind
"evitarea aciunilor sau lurilor de poziie de natur s lezeze eficacitatea lor conjugat
ca for coerent n relaiile internaionale sau n cadrul organizaiilor internaionale" 350.
Cooperarea politic a statelor membre trebuie deci s se manifeste i n relaiile
internaionale i n cadrul organizaiilor internaionale. n acest sens, "naltele Pri
Contractante i Comisia, graie unei asistene i unei informri mutuale, intensific
cooperarea ntre reprezentanele lor acreditate n statele tere i pe lng organizaiile
internaionale"351. Aceasta presupune ntlniri regulate ntre efii de misiuni i
Raportul de la Copenhaga stabilea ca obiect al consultrii subiectele care priveau interesele Europei, n timp ce
Raportul de la Londra i Declaraia de la Stuttgart fceau vorbire de chestiuni importante de politic extern care
prezint interes pentru Cei Zece privii n ansamblu.
345
J. Rideau, op. cit., p. 35.
346
J. De Ruyt, op. cit., p. 231
347
"Fiecare nalt Parte Contractant, n lurile de poziie i n aciunile sale naionale, ine cont deplin de poziiile
celorlali parteneri i acord interesul cuvenit adoptrii i punerii n aplicare a unor poziii europene comune" (Art.
30 parag. 2 lit c) AUE).
348
n doctrin, s-a considerat c aceast obligaie ar fi una de rezultat explicit ( J. De Ruyt, op. cit.). Din punctul
nostru de vedere, este dificil s o includem n categoria obligaiilor de rezultat i cu att mai mult s o considerm
explicit.
349
"Pentru creterea capacitii lor de aciune conjunct n domeniul politicii externe, naltele Pri Contractante
asigur dezvoltarea progresiv i definirea de principii i obiective comune. Determinarea de poziii comune
constituie un punct de referin pentru politicile naltelor Pri Contractante" (Art. 30 parag. 2 lit. c).
350
Art. 30 parag. 2 lit. d) AUE.
351
Art. 30 parag. 9 AUE.
344
65
66
Actul Unic consacr o serie de organe proprii Cooperrii politice, care n cea mai
mare parte existau anterior. Singura inovaie n materie privete Secretariatul CPE.
3. Organele specifice Cooperrii politice europene
Cooperarea politic este susinut prin intermediul unor organe proprii. Acestea sunt
Comitetul politic, Grupul corespondenilor europeni, grupurile de lucru i Secretariatul.
Actul Unic ncredineaz un rol central Preediniei CPE, comun cu cea a Consiliului
Comunitilor.
95. Preedinia. Preedinia iniiaz aciuni comune, coordoneaz i reprezint
statele membre n raporturile cu statele tere n privina activitilor care in de cooperarea
politic. Pe de alt parte, preedinia gestioneaz acest antier al Uniunii Europene,
ndeosebi prin fixarea calendarului reuniunilor, a convocrii i organizrii lor i va asigura
coordonarea ambasadelor statelor membre n exterior. n realizarea acestor sarcini,
preedinia este susinut de un secretariat, cu sediul la Bruxelles.
96. Comitetul politic. Comitetul politic este format din directori politici din
ministerele Afacerilor externe360. Actul Unic precizeaz c acesta este organul principal al
Cooperrii politice europene, "care d impulsul necesar, asigur continuitatea cooperrii
politice europene i pregtete dezbaterile minitrilor"361. Tratatul confer aadar un rol
superior Comitetului politic, n comparaie cu Rapoartele de la Luxembourg i Copenhaga,
care i rezervau doar sarcina de a pregti reuniunile minitrilor. n privina frecvenei
ntlnirilor sale, AUE precizeaz doar c directorii politici se reunesc regulat n cadrul
Comitetului politic, acesta putnd fi convocat n caz de necesitate n 48 de ore la cererea a
cel puin trei state membre. n practic, Comitetul politic se reunete o dat pe lun n
capitala statului care asigur Preedinia Comunitilor i a CPE.
97. Corespondenii europeni. Grupul corespondenilor europeni este format din
diplomai care lucreaz sub autoritatea directorilor politici, mai precis a Comitetului
politic. Acest organ urmrete punerea n aplicare a Cooperrii politice europene i
studiaz problemele de organizare general362, devenind "veritabil grup de reflecie n
materie de CPE"363. Secretariatul instituit de Actul Unic va prelua o parte din sarcinile
corespondenilor europeni.
98. Grupurile de lucru. Grupurile de lucru "se reunesc conform directivelor
comitetului politic"364. Aceste structuri sunt alctuite din efii diferitelor servicii i direcii
din cadrul ministerelor Afacerilor externe din statele membre. Grupurile de lucru sunt fie
specializate pe sectoare geografice, fie au sarcina de a pregti reuniunile internaionale sau
sesiunile organizaiilor internaionale, acionnd pentru facilitarea poziiilor comune.
99. Secretariatul. Secretariatul reprezint "marea inovaie pe care Actul Unic o va
aduce funcionrii cooperrii politice"365. Sediul su este stabilit la Bruxelles, n
proximitatea instituiilor comunitare i i desfoar ntreaga activitate sub autoritatea
Art. 30 parag. 10 lit. c) AUE.
Ibidem.
362
A se vedea art. 30 parag. 10 lit e) AUE.
363
J. De Ruyt, op. cit., p. 244.
364
A se vedea art. 30 parag. 10 lit f) AUE.
365
J. De Ruyt, op. cit., p. 245.
360
361
67
"Un secretariat stabilit la Bruxelles asist Preedinia n pregtirea i punerea n aplicare a activitilor cooperrii
politice europene, precum i n chestiunile administrative. Acesta i exercit funciunile sub autoritatea
preediniei" (Art. 30 parag. 10 lit.g).
367
n virtutea art. 1 AUE, "Comunitile europene se fundamenteaz pe tratatele instituind Comunitatea european
a crbunelui i oelului, Comunitatea economic european i Comunitatea european a energiei atomice, precum i
pe tratatele i actele subsecvente care le-au modificat sau completat". n schimb, "cooperarea politic este
reglementat de titlul III. Dispoziiile acestui titlu confirm i completeaz procedurile convenite de rapoartele de la
Luxembourg (1970), Copenhaga (1973) i Londra (1981), precum i de declaraia solemn asupra Uniunii
Europene (1983) i practicile stabilite progresiv ntre statele membre". n acelai sens interpretm i art. 31 privind
limitarea competenelor Curii de justiie doar la domeniul comunitar, ale art. 32 i ale Titlului IV.
368
Principiul separrii instituiilor comunitare de organele specifice CPE este stipulat de art. 3 AUE.
369
Conform art. 30 parag. 10 lit a), "Preedinia cooperrii politice este exercitat de aceea dintre naltele Pri
Contractante care exercit Preedinia Consiliului Comunitilor europene".
68
371
69
376
70
domeniul comunitar ns, posibilitatea unui regim difereniat ntre statele membre n
anumite mprejurri379.
n concluzie, reunind metoda comunitar i cooperarea, AUE "reconciliaz oficial
cele dou metode, odinioar opuse, care au marcat construcia european, cooperarea
interstatal i logica supranaional, prefigurnd astfel viitoarea Uniune European"380.
Tratatul instituind Uniunea European semnat la Maastricht la 7 februarie 1992
ncearc s remedieze ndeosebi carenele politice ale Actului Unic, consolidnd rolul
Parlamentului European , instituind o cetenie European i o politic extern i de
securitate comun. Tratatul instituie Uniunea European pe fundamentul solid al celor trei
Comuniti. Uniunea nu se reduce ns la Comuniti i ncorporeaz i o politic extern
i de securitate comun, precum i cooperarea n materie de justiie i afaceri interne. O
nou etap se deschide ns n evoluia construciei europene, caracterizat de reorientarea
spre finalitatea sa politic.
379
Art. 8 C creeaz posibilitatea adoptrii unor msuri derogatorii de ctre statele care prezint dificulti de
dezvoltare n cursul perioadei de trecere la piaa interioar. n msura n care mbrac caracterul unor derogri,
aceste msuri trebuie s prezinte un caracter temporar i s aduc cele mai puine perturbri posibile funcionrii
pieei comune. Art. 100 A parag. 4 autorizeaz de asemenea adoptarea de ctre statele membre a unor msuri
derogatorii de la regimul comunitar, justificate de interese generale. Verificarea lor de ctre Comisiei este ns
obligatorie, pentru a se evita situaiile n care aceaste msuri ar reprezenta un mijloc de discriminare arbitrar sau o
restricie deghizat n comerul dintre statele membre.
380
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 13.
71
72
73
74
Uniunea European este ratificat i de acest stat la 18 mai 1993 384. Tratatul nu are parte de
o primire prea clduroas nici n Parlamentul britanic, unde este ratificat abia n iulie 1993.
Ratificarea a necesitat, pe de alt parte, revizuiri constituionale n anumite state 385. n
cazul Germaniei, Tribunalul constituional a statuat asupra compatibilitii tratatului cu
Constituia la 12 octombrie 1993, analiznd legea prin care acest instrument a fost
ratificat.
1. Preliminarii
108. Contextul european i internaional. Necesitatea unui nou tratat. Uniunea
European apare n contextul ncheierii rzboiului rece, a prbuirii regimurilor comuniste
n Europa central i oriental i a reorientrii statelor din aceast regiune ctre valorile
democratice. Acestor factori li se adaug reunificarea Germaniei, aspect extrem de
important care stimuleaz consolidarea Europei comunitare 386. "Dispariia pacific a
cortinei de fier i prbuirea democratic a regimurilor comuniste n 1989 schimb radical
natura i fundamentele societii internaionale i ndeosebi structurarea Europei"387.
n planul secund, nlocuirea unei lumi bipolare cu una unipolar (marcat de
tendinele hegemonice ale SUA) i amplificarea fr precedent a globalizrii sunt
caracteristici primordiale ale societii de dup 1990. Identitatea politic pe plan
internaional a Europei comunitare devine mai mult ca oricnd o necesitate stringent.
Rzboiul din Golf (1990-1991) sau violentele conflicte interetnice din Iugoslavia (19912001) ridic ntrebri justificate asupra identitii politice comune a Celor Doisprezece. Se
probeaz lipsa "unei reacii unitare i angajante a membrilor Comunitii la provocrile
militare, diplomatice i politice"388 ale perioadei ulterioare Rzboiului Rece.
n acest context european i internaional, statele din Comunitate sunt nevoite s-i
consolideze capacitatea de aciune pe plan extern. Mai mult ca oricnd, "se impunea
corelarea la nivel comunitar a economicului i a politicului, astfel nct Comunitatea s
opereze ca un bloc funcional, afirmndu-i att eficiena construciei integrative, ct i
identitatea politic pe plan internaional"389.
n concluzie, "cauza determinant a crerii Uniunii Europene ine de provocrile
exterioare"390. Principiul conform cruia constrngerile exterioare au reprezentat un factor
Alte dou Consilii europene fuseser anterior organizate pentru soluionarea crizei provocate de Nu-ul danez,
ns fr rezultat (Consiliul European de la Lisabona din 26-27 iunie i Consiliul European de la Birmingham din
16 octombrie).
385
Asemenea revizuiri au avut loc n Frana, Spania i Portugalia. n Frana, revizuirea constituional a intervenit n
urma deciziei Consiliului constituional din 9 aprilie 1992 semnalnd anumite neconcordane ale tratatului cu
Constituia naional, n materia uniunii economice i monetare, trecerii frontierelor, dreptului de vot i eligibilitii
la alegerile municipale. Autorizarea ratificrii tratatului a intervenit n urma referendumului din 20 septembrie
1992. Asupra rezultatelor strnse ale referendumului n favoarea Uniunii Europene i a unei posibile interpretri a
lor, a se vedea i Catherine Oybet, "Le oui Maastricht.et aprs ? ", Revue du March commun et de l'Union
europenne, Septembrie-Octombrie 1992, nr. 361, p. 681.
386
Dac Europa comunitar dorea s se extind ctre Europa central i oriental, ipotez posibil n noul context,
aceasta trebuia s se consolideze ea nsi din punct de vedere politic, pentru a aciona ca un actor important pe
plan internaional.
387
P. Dollat, op. cit., p. 125.
388
I. Hum, op. cit., p. 65.
389
Ibidem.
390
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 14.
384
75
Tratatul prevedea apropierea progresiv a politicilor economice ale statelor membre (art. 2 TCEE) i nsrcina
Consiliul cu responsabilitatea de a coordona politicile economice generale ale statelor membre (art. 145 TCEE).
392
Actul unic a introdus un nou capitol n Titlulul al II-lea al TCEE, "Cooperarea n materie de politic economic
i monetar", devenit dup modificare Capitolul I al Titlului II. Acest capitol se reduce la un singur articol, art. 102
A, conform cruia, "pentru a asigura convergena politicilor economice i monetare necesare pentru dezvoltarea
ulterioar a Comunitii, statele membre coopereaz conform obiectivelor articolului 104. Acestea in cont, n acest
sens, de experienele dobndite graie cooperrii n cadrul sistemului monetar european (SME) i graie dezvoltrii
Ecu, cu respectarea competenelor existente".
393
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 15.
394
Consiliul European de la Hanovra (27-28 iunie 1988), Concluziile preediniei, Pct. 5.
395
Fixarea unui termen limit pentru examinarea acestui capitol al integrrii europene demonstreaz o dat n plus
voina politic de implementare a unei uniuni economice i monetare.
396
Cele trei personaliti desemnate de Consiliul European de la Hanovra pentru a lucra n cadrul Comitetului
Delors au fost Niels Thygesen, profesor de economie la Copenhaga, Alexandre Lamfalussy, director al Bncii
Reglementelor Internaionale de la Ble i profesor de economie la Universitatea catolic din Louvain-la-Neuve i
Miguel Boyer, preedinte al Bncii externe a Spaniei.
397
Pentru ilustrarea preferinelor europenilor n privina Uniunii economice europene i ndeosebi a stadiului la care
s fie instituit o Banc central european, a se vedea i F. Lazare, "Le rapport du comit Delors: Trois tapes pour
faire l'union conomique et montaire europenne", n Le Monde, 18.04.1989.
76
"Consiliul European consider c raportul comitetului prezidat de Jacques Delors, care definete un proces
conducnd n etape la uniunea economic i monetar, rspunde pe deplin mandatului dat la Hanovra i reprezint
o bun baz pentru continuarea lucrrilor. ... Consiliul European decide c prima etap a realizrii uniunii
economice i monetare va ncepe la 1 iulie 1990".
399
Dup Consiliul de la Madrid, s-a constituit un Grup de nalt Nivel condus de Elisabeth Guigou, consilier al
preedintelui Franois Mitterand, care a identificat principalele chestiuni tehnice, instituionale i politice legate de
viitoarea Uniune economic i monetar. Pe baza raportului acestui grup, Consiliul European de la Strasbourg
(decembrie 1989) se pronun cu majoritate pentru convocarea unei conferine interguvernamentale asupra Uniunii
economice i monetare. RFG accept organizarea unei conferine interguvernamentale asupra Uniunii economice i
monetare, n schimbul sprijinirii de ctre celelalte state comunitare a reunificrii sale.
400
Consiliul European de la Dublin din 28-29 aprilie 1990 a reprezentat o reuniune extraordinar, convocat de
preedinia irlandez i avnd ca tem principal reunificarea Germaniei. Preedinia irlandez a alturat acestei
problematici tema uniunii politice. La 19 aprilie 1990, cu cteva zile nainte de Consiliul european, preedintele
Mitterrand i cancelarul Kohl adresaser primului ministru irlandez o scrisoare comun, propunnd lansarea
lucrrilor pregtitoare pentru o conferin interguvernamental asupra uniunii politice. Cei doi invit urmtorul
Consiliu european s recurg la convocarea unei conferine interguvernamentale asupra Uniunii politice, al crei
mandat s vizeze ndeosebi "consolidarea legitimitii democratice a viitoarei Uniuni, eficientizarea activitii
instituiilor, asigurarea unitii i coerenei aciunii Uniunii n domeniile economic, monetar i politic, s defineasc
i s pun n aplicare o politic extern i de securitate comun". n acelai sens, guvernul belgian adresase un
memorandum la 20 martie 1990.
401
"Opinie" a Comisiei, publicat n JOCE, supliment 2/91, 1991, p. 102-116.
77
Conferina asupra Uniunii politice s-a desfurat ntre minitrii Afacerilor externe, n timp ce conferina asupra
Uniunii economice i monetare s-a desfurat ntre minitrii de Finane i ai Economiei. Un rol deosebit de
important l-au avut i statele care au deinut preedinia Consiliului n anul 1991 (Luxembourg, n primul semestru
i Olanda n al doilea semestru).
403
n Concluziile preediniei se arat c Uniunea politic se va fundamenta pe "solidaritatea dintre statele sale
membre, pe realizarea deplin a aspiraiilor cetenilor si, a coeziunii economice i sociale, a unui just echilibru
ntre responsabilitile diferitelor state i ale Comunitii i ntre rolurile instituiilor, pe coerena de ansamblu a
aciunilor exterioare desfurate de Comunitate n cadrul politicilor sale n materie de relaii externe, de securitate,
de economie i de dezvoltare i pe combaterea discriminrii rasiale i a xenofobiei pentru respectarea demnitii
umane".
404
P. Dollat, op. cit., p. 127.
405
Divergenele au persistat ndeosebi n privina definirii unei politici externe i de securitate comun, a rolului
Consiliului european, a extinderii votului cu majoritate calificat, etc.. Acestea vor conduce n cele din urm la
acordarea regimului derogatoriu anumitor state.
406
Dispoziiile autonome sunt dispoziiile comune, dispoziiile privind politica extern i de securitate comun i
cooperarea n materie de justiie i afaceri interne, precum i dispoziiile finale.
402
78
Titlul I cuprinde dispoziiile comune; Titlurile II-IV cuprind dispoziii care modific tratatele instituind
Comunitile Europene i se ncorporeaz n coninutul acestora; Titlul al V-lea este consacrat politicii externe i de
securitate comun; Titlul al VI-lea este destinat cooperrii n materie de justiie i afaceri interne, iar Titlul al VIIlea cuprinde dispoziiile finale. Analiznd din punct de vedere al structurii TM, Louis Cartou conchide c ne aflm
n prezena unei redactri defectuase i a unui tratat dificil de citit (L. Cartou, lUnion europenne, Traits de Paris
Rome Maastricht, 2 e dition, Dalloz, 1996, p. 62-63). Aceast problem se va amplifica datorit revizurilor
succesive.
409
Derogri de la anumite politici ale Uniunii Europene au fost acordate Marii Britanii (n materia uniunii
economice i monetare i a politicii sociale) i Danemarcei (n privina ceteniei europene, a uniunii economice i
monetare i a aprrii comune). Derogrile obinute de aceste state "constituie un abandon al principiului egalitii
statelor membre" (P. Manin, op. cit., p. 25). Mult mai radical, Samuel Bon consider derogrile acordare drept "o
decizie grav" (op. cit., p. 40). Din punctul nostru de vedere, aceste derogri sunt o expresie a integrrii
difereniate, pe care Tratatul de la Amsterdam (1997) o va consacra oficial. Dei consecinele sale pentru unitatea
sistemului sunt evident negative, recurgerea la o asemenea soluie se impune n condiiile creterii numrului
statelor membre i a eterogenitii lor, care se manifest pe mai multe planuri. Integrarea difereniat s-a dovedit a
fi o alternativ viabil la imobilismul unui ritm unic. Marea Britanie va renuna la derogarea n materie social cu
prilejul Tratatului de la Amsterdam.
410
De exemplu, necesitatea ncurajrii participrii parlamentelor naionale la activitatea Uniunii, ameliorarea
accesului publicului la informaiile privind Uniunea, etc.
408
79
412
80
este instituia specific a Uniunii Europene. Acesta reunete efii de state i de guverne i
preedintele Comisiei, asistai de minitrii Afacerilor externe i de un membru al Comisiei.
Spre deosebire de Actul Unic care se limita la consacrarea Consiliului eurpean, tratatul de
la Maastricht i stabilete competenele. Consiliul European d Uniunii impulsurile
necesare dezvoltrii sale i i definete orientrile politice generale (art. D TM). Acesta se
reunete de dou ori pe an, sub preedinia efului de stat sau de guvern din statul care
exercit preedinia Consiliului.
Dup fiecare reuniune, Consiliul European i prezint Parlamentului un raport, iar
anual i nainteaz un altul, privind progresele realizate de Uniune. Instituia i menine
caracterul de punte de legtur ntre cei trei piloni ai Uniunii, astfel cum s-a manifestat n
privina Comunitilor i a Cooperrii politice europene, nainte i dup intrarea n vigoare
a Actului Unic European .
115. O nou procedur de aderare. Tratatul instituind Uniunea European
stabilete o procedur de aderare comun Comunitilor Europene, care se substituie
procedurilor specifice, prevzute de tratatele originare (art. O TM). Aceasta presupune
adresarea unei cereri Consiliului, care dup emiterea unui aviz consultativ de ctre
Comisie i a unui aviz conform de ctre Parlament414, se pronun cu unanimitate.
Condiiile aderrii i adaptrile aduse tratatelor de baz sunt reglementate printr-un
acord ntre statele membre ale Uniunii i statul solicitant, n urma negocierilor dintre
acestea. Veritabil act juridic de drept internaional public, tratatul de aderare este supus
ratificrii n statele semnatare, conform procedurilor constituionale proprii.
116. Principiul subsidiaritii i principiul proporionalitii. Principiul
subsidiaritii, invocat de Actul Unic European n privina politicii de mediu, este
generalizat de TM415. Finalitatea sa este conservarea competenelor statelor i apropierea
procesului de luare a deciziilor de ceteni. Principiul subsidiaritii devine astfel o parte
"a efortului de a acoperi deriva tehnocratic a instituiilor, adic luarea deciziilor
interesnd cetenii n afara oricrui control politic"416. Principiul subsidiaritii prezint
aplicabilitate n privina exercitrii competenelor concurente ale Uniunii. Conform acestui
principiu, Uniunea intervine doar n msura n care obiectivele unei aciuni nu pot fi atinse
de statele membre, datorit dimensiunii sau efectelor sale. Intervenia Uniunii trebuie s
fie aadar necesar i s nu excead ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor
tratatului (principiul proporionalitii).
Coninutul principiilor subsidiaritii i proporionalitii a fost precizat i dezvoltat
prin activitatea instituiilor. n acest sens, reinem comunicarea Comisiei din 27 octombrie
1992, aprobat de Consiliul European de la Edimbourg din decembrie 1992 i ndeosebi
acordul interinstituional ntre Consiliu, Parlament i Comisie din 25 octombrie 1993,
reluat de unul din protocoalele anex la tratatul de la Amsterdam. Pe de alt parte, Curtea
de justiie le-a conferit un caracter jurisdicinal 417. Exigenele care se degaj din coninutul
acestor documente asigur respectarea subsidiaritii i proporionalitii aciunii
Exigena avizului conform a fost introdus de Actul unic european. Aceasta presupune un vot cu majoritate
absolut, raportat la toi parlamentarii.
415
Pentru un inventar al manifestrilor implicite ale acestui principiu n cursul construciei comunitare anterior TM,
a se vedea V. Constantinesco, Le principe de subsidiarit: un passage oblig vers lunion europenne?, n lEurope
et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit. Dalloz, 1991, p. 35-46.
416
H. W. Renout, op. cit., p. 152.
417
CJCE, 12 noiembrie 1996, Marea Britanie c. Consiliului, cauza 84/94, Culegere, I-5755.
414
81
82
83
C. Blumann, L. Dubois, op. cit., p. 16. A se vedea i B. Commelin, Leuro au coeur de lEurope, n Quelle Union
pour quelle Europe, Laprs-trait dAmsterdam, Editions Complexe, 1998, p. 15-42; S. Bon, op. cit., p. 43 i urm..
428
J. Pertek, op. cit., p. 64. Pentru o istorie a raporturilor Parlamentului cu Consiliul i Comisia a se vedea i J.-P.
Jacqu, Lvolution du triangle institutionnel communautaire depuis llection du Parlament europen au suffrage
universel direct, n Mlanges offerts Pierre-Henri Teitgen, Edit. A. Pedone, Paris, 1984, p. 183-208.
429
Tratatul de la Lisabona din 2007 ridic aceast procedur la statutul de procedur legislativ ordinar.
430
J. Pertek, op. cit., p. 63.
427
84
A se vedea asupra acestei evoluii J. Adriantsimbazovina, Le Parlament europen, corps lgislatif; Banalisation
hasardeuse ou volution cratrice?, n Mlanges en hommage Guy Isaac, 50 ans de droits communautaire, Tome
1, p. 271-285.
432
La capitolul revendicri ale Parlamentului European, este interesant s amintim rezoluiile acestuia, prin care
solicit orientarea Europei ntr-un sens federal (de exemplu, Rezoluia Parlamentului European din 20. 01 1993
asupra cooperrii i strategiei Uniunii Europene n perspectiva extinderii i crerii unui ordin global la scara
Europei).
433
Aceste dispoziii au intrat n vigoare la 1. 01. 1995.
434
Extinderea votului cu majoritate calificat a fost atenuat de Compromisul de la Ioannina, rezultat al unei
ntlniri informale a minitrilor Afacerilor externe din 29 martie 1994. Acesta prevede c dac membrii Consiliului
reprezentnd ntre 23 i 26 din voturi, i manifest intenia de a se opune adoptrii unei decizii cu majoritate
calificat, Consiliul va face tot ceea ce i st n putin pentru a ajunge, ntr-un termen rezonabil, la o soluie
satisfctoare care s poat fi adoptat cu cel puin 68 de voturi din 87. Printr-o declaraie anexat Tratatului de la
Amsterdam, valabilitatea acestui compromis este prelungit pn la realizarea viitoarei extinderi. Tratutul de la
Nisa va pune capt Compromisului de la Ioannina.
435
J. Pertek, op. cit., p. 70.
436
Schimbarea denumirii s-a produs prin Decizia 93/591 din 8 noiembrie 1993, publicat n JOCE nr. L 281 din 16
noiembrie 1993.
431
85
86
87
Conform art. K. 1, statele membre consider nou domenii de interes comun n acest sens: "1) politica de azil;
2) regulile privind trecerea frontierelor exterioare ale statelor membre de ctre persoane i controlul acestui proces;
3) politica de imigrare i politica n privina resortisanilor statelor tere;
a) condiiile de intrare i de circulaie ale resortisanilor statelor tere pe teritoriul statelor membre;
b) condiiile de sejur ale resortisanilor statelor tere pe teritoriul statelor membre, inclusiv regruparea familial i
accesul la locuri de munc;
c) lupta contra imigrrii, sejurului i muncii ilegale a resortisanilor statelor tere pe teriotoriul statelor membre;
4) lupta contra toxicomaniei ...
5) lupta contra fraudei de dimensiune internaionale ...
6) cooperarea judiciar n materie civil;
7) cooperarea judiciar n materie penal;
8) cooperarea vamal;
9) cooperarea forelor de poliie pentru revenirea i lupta contra terorismului, a traficului ilicit de droguri i a altor
forme grave de criminalitate internaional, inclusiv, dac este necesar anumite aspecte ale cooperrii vamale, n
legtur cu organizarea la scara Uniunii a unui sistem de schimb de informaii n cadrul Oficiului european de
poliie (Europol) ".
88
89
aciunii sale exterioare, pregtirea pentru extindere i afirmarea cu mai mult for a
dimensiunii politice. Deschiderea CIG are loc la Turin la 29 martie 1996.
Un nou tratat european de revizuire este adoptat cu prilejul Consiliului European de
la Amsterdam, din 16-17 iunie 1997. Semnarea sa de ctre minitrii Afacerilor externe din
statele membre are loc la 2 octombrie 1997. Intrarea n vigoare s-a realizat la 1 mai
1999450.
450
Pentru ratificarea tratatului, au fost necesare revizuiri constituionale n Frana, Irlanda i Austria. Marea
Britanie i Irlanda au recurs la metoda referendumului, specific regimului lor constituional.
90
452
91
politica social455, sntate public, securitate social, egalitatea ntre brbai i femei n
cmpul muncii, formarea profesional, protecia consumatorilor, etc.. Deciziile sunt
adoptate n aceste domenii n principal prin procedura codecizional i votul cu majoritate
calificat n Consiliu. Totodat, este extins aria de consultare a Comitetului economic i
social i a Comitetului regiunilor.
Competenele Comunitilor pot fi extinse i n temeiul art. 308 TCE. Conform
acestui articol, "dac o aciune a Comunitii apare necesar pentru a realiza, n
funcionarea pieei comune, unul din obiectivele Comunitii, fr ca prezentul tratat s fi
prevzut puterile necesare n acest sens, Consiliul, statund cu unanimitate n urma
propunerii Comisiei i dup consultarea Parlamentului European, ia msurile cuvenite".
Consiliul, dup consultarea Parlamentului, poate extinde dispoziiile art. 133 TCE la
negocierile i acordurile internaionale, privind serviciile i drepturile de proprietate
industrial, n msura n care acestea nu sunt deja integrate politicii comerciale comune.
138. Aspecte instituionale. Parlament. Parlamentul European este instituia care a
obinut cele mai multe avantaje n urma TA. Tratatul stabilete limita superioar a
numrului membrilor si la 700, pentru a evita transformarea sa ntr-un efectiv pletoric.
Parlamentul i fixeaz statutul i condiiile generale de exerciiu a atribuiilor
membrilor si, mai puin n privina regimului fiscal. Aceast prerogativ este condiionat
de necesitatea obinerii avizului favorabil al Comisiei i de aprobarea Consiliului cu
unanimitate456.
Rolul legislativ al Parlamentului este ntrit prin extinderea procedurii codecizionale
i reechilibrarea acesteia n favoarea sa. Totodat, procedura de cooperare introdus de
Actul Unic este nlturat cu excepia uniunii economice i monetare, ea neconferindu-i
dealtfel Parlamentului o real putere legislativ. Domeniile care fuseser acoperite de
aceast procedur trec n general n sfera codeciziei. Procedura avizului conform, pe de
alt parte, este canalizat n materiile constituionale i internaionale, mult mai adecvate
naturii sale. TA reformeaz procedura codecizional. Propunerea Comisiei este simultan
trimis Consiliului i Parlamentului, pentru o prim lectur. Att Parlamentul, ct i
Consiliul pot formula amendamente. n msura n care Parlamentul nu formuleaz
amendamente sau, dac a formulat, acestea sunt acceptate de Consiliu, actul este adoptat
de acesta din urm, evitndu-se astfel o a doua lectur a sa. Dac Consiliul nu este de
acord cu amendamentele Parlamentului, i formuleaz o poziie comun pe care o
retrimite acestuia (a doua lectur). n acest stadiu, Parlamentul poate respinge direct
poziia comun a Consiliului, cu majoritate absolut, situaie n care actul normativ nu
poate fi adoptat. Dac Parlamentul este de acord cu poziia comun, actul este adoptat n
aceast form. Dac Parlamentul respinge propunerea comun sau o amendeaz,
respectivul act este retrimis Consiliului (a treia lectur). Consiliul poate accepta
amendamentele Parlamentului (cu unanimitate, dac Comisia le-a respins) sau, n caz
contrar, se recurge la comitetul de conciliere. Dac comitetul nu ajunge la o poziie
comun, actul este respins. Consiliul nu poate deci trece peste voina Parlamentului, din
aceast perspectiv Parlamentul devenindu-i egal.
455
456
92
93
142. Comitetul Regiunilor. Comitetul regiunilor avansase n atenia CIG din 1996
dezideratul su de a deveni a doua camer a Parlamentului sau de a accede la statutul de
instituie. Dei TA nu-i satisface acest deziderat, alturi de Parlament i Curtea de justiie,
Comitetul regiunilor este un alt mare beneficiar al TA. Tratatul extinde domeniile n care
consultarea Comitetului regiunilor este obligatorie, la sntatea public, transporturi,
mediu i politica social. TA i acord servicii administrative proprii, abrognd Protocolul
nr. 16 TUE conform cruia Comitetul regiunilor folosea serviciile administrative ale
Comitetului economic i social. Asemenea instituiilor, Comitetul i va elabora
regulamentul interior. Tratatul stabilete incompatiblitatea ntre mandatul de parlamentar
european i cel de membru al Comitetului regiunilor. "Comitetul regiunilor devine astfel
un organ de plin exerciiu n sistemul instituional comunitar i se aseamn, organic i
funcional, Comitetului economic i social"462.
143. Curtea de Conturi. TA confirm i consolideaz calitatea de instituie a Curii,
introdus de TUE. Tratatul amelioreaz competenele de control ale Curii de conturi n
cazul organismelor comunitare i naionale, precum i al persoanelor fizice i juridice care
gestioneaz fonduri comunitare. Pe plan jurisdicional, Curtea de Conturi obine
legitimarea activ privind recursul n anulare, pe care l poate promova pentru a-i apra
prerogativele. Tratatul determin i o mai bun transparen a activitii Curii, prin
introducerea obligativitii publicrii anumitor documente n Jurnalul oficial al Uniunii
Europene.
144. Principiile subsidiaritii i proporionalitii. n cadrul unui protocol
adiional asupra aplicrii principiilor subsidiaritii i proporionalitii, Tratatul de la
Amsterdam codific liniile directoare n materie stabilite de Consiliul European de la
Edimbourg din decembrie 1992. Protocolul reprezint i o consacrare implicit, la nivelul
dreptului primar, a principiilor dejate de Curtea de justiie n privina aplicrii dreptului
comunitar, n sensul meniunii conform creia subsidiaritatea i proporionalitatea nu aduc
atingere principiilor degajate de Curte. Protocolul indic utilizarea preponderent a
directivelor n raport cu regulamentele i a directivelor cadru n raport cu directivele
detaliate.
Aportul TA n domeniul politicii externe i de securitate comun se caracterizeaz
prin introducerea unor organe i proceduri noi.
2. Politica extern i de securitate comun
145. Aport. Conform TA, Consiliul European definete principiile i orientrile
generale ale politicii externe i de aprare comun, inclusiv n privina chestiunilor de
aprare. Tratatul introduce un nou instrument n cadrul PESC, strategiile comune. Acestea
sunt adoptate de Consiliul European, n domeniile n care statele membre au interese
comune importante, din iniiativa sa sau la recomandarea Consiliului. Strategiile se
caracterizeaz prin durat, obiective i mijloace puse la dispoziie de Uniune i statele
membre. Aplicarea lor se face prin aciuni i poziii comune, decise de Consiliu cu
majoritate calificat.
462
94
Unitatea este creat prin Declaraia nr. 6 anexat Tratatului. Unitatea funcioneaz n cadrul Secretariatului
general al Consiliului i este format din specialiti provenind din Secretariatul general al Consiliului, statele
membre, Comisie i UEO. Dintre obiectivele sale, reinem evaluarea intereselor Uniunii n materie de politic
extern i de securitate comun i eventuala extindere a acestora, identificarea n timp util a potenialelor crize,
elaborarea unor propuneri argumentate privind opiunile politice care ar putea fi adoptate de Consiliu.
464
Art. J. 7 al TUE consolidat.
95
96
97
475
Parlamentul continu s fie informat de Consiliu i de Comisie i poate adresa ntrebri sau formula recomandri
n atenia Consiliului. Anual, Parlamentul va proceda la o dezbatere asupra progreselor realizate n materia
cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal.
476
TA extinde puterea de iniiativ a Comisiei la ntreaga Cooperare poliieneasc i judiciar n materie penal.
477
Deciziile-cadru i deciziile au fost introduse de TA, inspirndu-se din sistemul comunitar.
98
99
100
reprezentative pentru interesele cetenilor. Un pas foarte important este fcut i n sensul
asigurrii unui spaiu libertate, securitate i justiie cetenilor europeni i consolidrii
metodei comunitare. Pe de alt parte, tratatul consacr implicit integrarea difereniat ca
soluie a progresului Uniunii Europene, n condiiile extinderii i absenei unei voine
generale.
155. Preliminarii la Tratatul de la Nisa. Consiliul European de la Cologne din 3-4
iunie 1999 stabilete elaborarea unei Carte a drepturilor fundamentale, "indispensabil
legitimitii Uniunii Europene"486. Cu acest prilej, statele decid dotarea Uniunii nainte de
sfritul lui 2000, cu mijloace necesare pentru ndeplinirea efectiv a unor misiuni de
prevenire a conflictelor i de gestiune a crizelor. Se dorete implementarea unor structuri
politico-militare care s permit UE s desfoare fore militare n afara frontierelor sale.
Cu prilejul acestui Consiliu European, este convocat o CIG care s soluioneze
chestiunile rmase restante dup intrarea n vigoare a TA.
Totodat, n privina CIG se fixeaz urmtorul mandat: mrimea i alctuirea
Comisiei, extinderea votului cu majoritate calificat i ponderarea voturilor n Consiliu.
Lucrrile CIG sunt sprijinite de un grup de reflecie condus de politicianul belgian, Jean
Luc Dehaene487.
Consiliul European de la Nisa din 11 decembrie 2000, reunit n Conferin
interguvernamental, adopt un nou tratat. Semnarea acestuia are loc la 26 februarie 2001.
Intrarea n vigoare a Tratatului de la Nisa se lovete de rezultatele negative ale primului
referendum organizat n Irlanda, la 5 iunie 2001. Consiliul European de la Gteborg din
15-16 iunie 2001 decide continuarea procesului de ratificare, n ciuda acestui incident.
Consiliul European de la Sevilia din 21-22 iulie 2002 adopt o declaraie din care rezult
c tratatul nu aduce atingere politicii tradiionale de securitate a Irlandei. La 28 noiembrie
2002, un nou referendum este organizat n Irlanda, cu rezultate pozitive. Tratatul de la
Nisa intr n vigoare la 1 februarie 2003.
101
102
491
Stabilirea listei comisarilor se face n continuare pe baza propunerilor fcute de state, aadar comisarii trebuie s
beneficieze de consimmntul statelor. Acest aspect se conciliaz dificil cu independena Comisiei.
103
denumit aviz), dac este negativ, conduce la revizuirea tratatului sau la abandonarea
acordului"492.
160. Sistemul jurisdicional. Tratatul prevede un nou statut al Curii de justiie i o
nou formaiune de judecat, Marea camer, compus din 11 judectori (preedintele
Curii i preedinii camerelor formate din cinci judectori). Pentru considerente care in
de coerena jurisprudenei sale, Curtea va putea judeca n aceast formaiune, care preia
cauzele tratate anterior n plen. Tratatul confirm numrul avocailor generali, dispunnd
c acesta poate fi crescut la cererea Curii, pe baza unei decizii luate de Consiliu cu
unanimitate. Intervenia acestor magistrai nu mai este automat, Curtea avnd
posibilitatea s decid c activitatea lor nu se impune ntr-o aumit spe, ntruct aceasta
nu ridic o chestiune nou de drept. Curtea i elaboreaz regulamentul de procedur, ns
tratatul stabilete necesitatea aprobrii acestuia de ctre Consiliu cu majoritate calificat.
Consiliul, cu unanimitate, poate s-i atribuie Curii competena de a statua asupra litigiilor
legate de titlurile de proprietate industrial. Aceast decizie a Consiliului necesit
ratificarea de ctre statele membre, conform regulilor lor constituionale.
O nou instan comunitar este prevzut: camera jurisdicional. Aceste camere
sunt create la iniiativa Curii sau a Comisiei, n urma deciziei favorabile a Consiliului,
dat dup consultarea Comisiei, respectiv a Curii (n funcie de instituia care a avut
iniiativa) i a Parlamentului. Aciunea camerelor vizeaz domenii specifice 493. Camerele
jurisdicionale ar forma un prim etaj al arhitecturii jurisdicionale a Uniunii Europene.
Hotrrile lor pot fi atacate n faa Tribunalului de prim instan, att pentru chestiuni de
drept ct i de fapt. Decizia TPI pronunat n acest context, poate fi atacat n mod
limitativ n faa Curii de justiie.
Poziia Tribunalului de prim instan este de asemenea consolidat. Conform art.
220 TCE, acesta asigur alturi de Curte i conform competenelor specifice, respectarea
dreptului n interpretarea i aplicarea tratatului. TPI ctig astfel n autonomie n
raporturile cu Curtea. Totui, Tribunalul i stabilete n acord cu Curtea regulamentul de
procedur, fiind prevzut i aprobarea cu unanimitate a acestuia de ctre Consiliu. O
competen general n materia recursurile directe ale particularilor este stabilit n
favoarea sa. Cea mai important competen a TPI vizeaz, n opinia noastr, chestiunile
prejudiciale. Tribunalul poate decide asupra chestiunilor prejudiciale n materii specifice
prevzute de statutul su (art 225 TCE) i poate trimite Curii o asemenea chestiune, n
msura n care consider c se impune formularea unei decizii de principiu. De regul la
solicitarea avocailor generali, o decizie a TPI n aceast materie poate fi reexaminat de
Curte dac exist un risc serios pentru unitatea i coerena dreptului comunitar.
161. Comitetul Economic i Social. Tratatul de la Nisa include consumatorii n
categoriile socioprofesionale reprezentate de Comitetul Economic i Social. Numrul
maxim al membrilor acestui organ complementar a fost fixat la 350. TN introduce de
asemenea votul cu majoritate calificat n procesul de numire a membrilor CES.
J. Pertek, op. cit., p. 112.
n virtutea acestor dispoziii ale TN, Tribunalul funciei publice europene a fost instituit la 2 decembrie 2005, n
temeiul unei decizii adoptate de Consiliu la 2 noiembrie 2004. Aceast instan este specializat n domeniul
contenciosului funciei publice a Uniunii Europene. Competena sa privete tranarea n prim grad a litigiilor dintre
Uniunii i agenii si, competen exercitat anterior de Tribunalul de prim instan. Tribunalul funciei publice
europene este format din apte judectori numii de Consiliu pentru o perioad de ase ani, care poate fi rennoit.
492
493
104
A se vedea "What is WEU today?", material care reflect activitatea (sau, mai bine zis, lipsa activitii) recente a
UEO, pe site-ul official al acestei organizaii (http://www.weu.int/index_fr.html).
495
Pe de alt parte, "Statele Unite se consider o putere european i nu doresc ca probleme care in de securitatea i
de aprarea continentului, s se dezbat, i, cu att mai puin, s se decid n absena lor. Dar, n acelai timp,
doresc o Europ puternic, dotat cu mijloacele politico-militare de care are nevoie, capabil s-i asume
responsabiliti (). Ideea european de aprare trebuie ncurajat, dar aceasta trebuie s se dezvolte exclusiv n
cadrul Alianei Atlantice" (S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 27).
494
105
3. Drepturile fundamentale
106
107
Europa apare n ochii lor ca o nebuloas instituional n care puterea de decizie este prost
localizat"497.
173. Preliminarii la Tratatul de la Lisabona. Reunit la 16-17 iunie 2005, Consiliul
European decide c se impune o perioad de reflecie n urma referendumurilor din Frana
i Olanda. Data de 1 noiembrie 2006 nu mai este considerat dat limit pentru
definitivarea ratificrilor tratatului.
O nou Conferin interguvernamental se deschide la Bruxelles, la 23 iulie 2007.
Misiunea sa este elaborarea unui tratat simplificat, care s nlocuiasc proiectul de tratat
constituional. efii de state i de guverne, reunii n Consiliul European la Lisabona la 19
octombrie, aprob un proiect de tratat modificator. Semnarea noului proiect de tratat are
loc la 13 decembrie 2007. Statele membre au decis s recurg n general la ratificarea n
Parlament, cu excepia Irlandei, care a organizat un referendum n acest sens, la 12 iunie
2008. Rezultatele negative ale referendumului (53,40% din totalul voturilor) au redeschis
incertitudinile privind viitorul Uniunii Europene. Analiza pe care o vom realiza n
continuare, precum i celelalte aprecieri privind Tratatul de la Lisabona, trebuie corelate
cu acest referendum. n prezent, sistemul instituional al Uniunii Europene este guvernat
de Tratatul de la Nisa.
108
tratatul asupra funcionrii Uniunii Europene 498. Cele dou tratate sunt urmate de 12
protocoale, Carta drepturilor fundamentale i indicaiile CIG n privina interpretrii
tratatelor. Intrarea n vigoare se va produce n prima zi din luna urmtoare celei n care a
fost depus ultimul instrument de ratificare, cu condiia ca acest eveniment s nu intervin
n ultima parte a lunii. n acest caz, intrarea n vigoare a tratatului se amn pn n prima
zi a celei de a doua luni.
Terminologia folosit de noul tratat este (mult) mai neutr n comparaie cu
proiectul de tratat instituind o Constituie pentru Europa, sub aspectul evocrii
caracteristicilor federale499.
Uniunea European rezultat integreaz fosta Comunitate European, Politica
extern, de securitate i de aprare comun i Cooperarea n poliieneasc i judiciar n
materie penal, ntr-o structur care se dorete unitar. Procedurile decizionale de drept
comun sau speciale fac diferena ntre materii, n funcie de gradul de integrare. Noul
tratat i confer Uniunii Europene personalitate juridic, i consolideaz legitimitatea
democratic i o face mai transparent. Personalitatea juridic, care i confer Uniunii i o
existen juridic alturi de cea politic, este o premis a creterii rolului su pe plan
internaional, inclusiv a reprezentrii sale individuale n organizaii i conferine
internaionale500. Uniunea posed cea mai larg capacitate juridic recunoscut persoanelor
juridice de legislaiile naionale.
Tratatul de la Lisabona contribuie la o mai bun conturare a modelului european de
dezvoltare i consolideaz valorile Uniunii. Coordonatele acestui model pot fi identificate
n eliminarea inegalitilor i a discriminrilor, promovarea egalitii dintre brbai i
femei, accentuarea dimensiunii sociale501 i a coeziunii sociale i teritoriale, protecia
mediului i dezvoltarea durabil, protecia consumatorilor, protecia animalelor,
transparena adoptrii deciziilor, pluralismul cultural, etc.. Principiile constitutive i
funcionale ale Uniunii sunt consolidate, iar aderarea de noi state i revizuirea tratatelor
cunosc noi reglementri. Tratatul consacr n premier posibilitatea retragerii statelor din
Uniune, ca expresie a democraiei. Principiile constitutive i funcionale ale Uniunii,
precum i rolul Parlamentelor naionale sunt consolidate (1).
Prerogativele Parlamentului European sunt consolidate, funcionarea Consiliului i
majoritatea calificat sunt revizuite, comisarii trebuie s fac dovada angajamentului
Doctrina romneasc n materie a nregistrat deja o serie de analize asupra Tratatului de la Lisabona: I. Jinga,
Tratatul de la Lisabona: soluie sau etap n reforma instituional a Uniunii Europene?, Revista Romn de Drept
Comunitar, nr. 1-2008, p. 15-33; T. Savu, Obiectivele i competenele Uniunii Europene consacrate de Tratatul de
la Lisabona, Revista Romn de Drept Comunitar, nr. 1-2008, p. 34 49; D. Tracu, M. M. Stoica, Tratatul de la
Lisabona: motorul necesar pentru buna funcionare a vehiculului UE, Revista Romn de Drept Comunitar, nr. 22008,
499
Astfel, Ministrul Afacerilor externe devine naltul reprezentant; se renun la noiunile de lege i lege-cadru n
favoarea vechii terminologii juridice; menionarea simbolurilor Uniunii (imn, drapel, deviz) nu se mai face n
corpul tratatului, ci ntr-o declaraie anex.
500
p. 97-106 ; A. Popescu, Tratatul de la Lisabona modificarea i reformarea Uniunii Europene, Revista Romn
de Drept Comunitar, nr. 2-2008, p. 107-120, etc..
Consacrarea personalitii juridice este nsoit ns de o declaraie, menit s previn dobndirea unor noi
competene de ctre Uniune. Aceasta arat c personalitatea juridic nu autorizeaz Uniunea s legifereze sau s
acioneze dincolo de competenele atribuite de state, prin tratate.
501
Utilizarea la un nivel ridicat a resurselor umane, garantarea unei protecii sociale adecvate, combaterea
excluderii sociale, asigurarea unui nivel ridicat al educaiei, formrii i proteciei sntii umane in de aceast
dimensiune.
498
109
european la investire, iar Consiliul European are un preedinte ales de membrii si, pentru
un mandat de doi ani i jumtate, care poate fi rennoit. Aceste dispoziii vor fi analizate n
cadrul reformei instituionale (2).
Tratatul promoveaz rolul Uniunii Europene pe plan internaional, printr-un plus de
coeren i vizibilitate. naltul reprezentant pentru politica extern i de securitate comun
devine unul dintre vicepreedinii Comisiei i preedinte al Consiliului afacerilor externe.
Un serviciu european pentru aciunea extern este creat n sprijinul naltului reprezentant.
Statele membre au reglementat de asemenea o politic de securitate i de aprare comun,
parte integrant a politicii externe i de securitate comun, introducnd n cadrul su
conceptele de cooperare structurat permanent n materie militar i de solidaritate cu
statele victimei ale unei agresiuni armate i instituind Agenia European de Aprare (3).
Cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal (pilonul III restructurat de
Tratatul de la Amsterdam) este reunit cu politicile privind controlul frontierelor, azilul
imigraia i cooperarea n materie civil, n cadrul tiltlului "Spaiul de libertate, securitate
i justiie". Metoda comunitar se aplic preponderent n cadrul su, doar anumite excepii
amintind de regimul su interguvernamental iniial. Cooperrile consolidate sunt mai mult
dect oricnd ncurajate. Noi instrumente sunt puse la dispoziia Uniunii n vederea
asigurrii unui spaiu de libertate, securitate i justiie, printre care posibilitatea crerii unui
Parchet european, pornind de la Eurojust (4). Alte domenii importante pentru existena
cotidian a cetenilor au fost avute n vedere: sntatea public, protecia civil, politica
energetic, cercetarea, coeziunea teritorial, ajutorul umanitar, sportul, turismul i
cooperarea administrativ.
1. Aspecte generale
175. Valorile i obiectivele Uniunii. Tratatul de la Lisabona este, de asemenea, o
etap n progresul permanent al integrrii europene. Tratatul recunoate, n preambul,
motenirea religioas a Europei, importana istoric a ncetrii divizrii continentului i
necesitatea stabilirii unor baze solide pentru arhitectura viitoare a Europei. Ataamentul
pentru drepturile sociale fundamentale este reafirmat i consolidat de promovarea unei
economii sociale de pia nalt competitiv, care tinde la valorificarea deplin a forei de
munc, la progresul social, al justiiei i proteciei sociale. Protecia i ameliorarea calitii
vieii se nscriu n categoria obiectivelor Uniunii. Aceasta urmrete progresul tehnic i
tiinific, combate excluderea social i discriminrile. Ea promite egalitatea ntre brbai
i femei, solidaritatea ntre generaii i protecia drepturilor copilului. Uniunea respect
diversitatea cultural i lingvistic i vegheaz la salvgardarea i dezvoltarea patrimoniului
cultural european.
Uniunea i afirm valorile i apr interesele cetenilor si pe plan internaional.
Obiectivele aciunilor sale n exterior vizeaz, printre altele, dezvoltarea durabil a
planetei, solidaritatea i respectul mutual ntre popoare, comerul echitabil, eliminarea
srciei i protecia drepturilor fundamentale, ndeosebi cele ale copilului.
176. Drepturile fundamentale. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene,
proclamat la 7 decembrie 2000 i adaptat la 12 decembrie 2007, este investit cu aceeai
110
503
111
112
113
Propunerea Comisiei este meninut, cu excepia politicii externe i de aprare comun (mecanismul cooperrii
consolidate n acest domeniu l vom tratat n sub-seciunea urmtoare). Statele care doresc s iniieze o cooperare
consolidat cu excepia domeniilor de competen exclusiv ale Uniunii i a politicii externe i de securitate
comun, adrseaz o cerere Comisiei. Aceasta emite o propunere n atenia Consiliului, iar n caz contrar,
informeaz statele solicitante asupra motivelor reinerii sale.
114
115
116
117
diferitelor sisteme i tradiii juridice ale statelor membre. n acest sens, Uniunea dezvolt
politici comune n materie de azil, imigraie i control al frontierelor exterioare, adopt
msuri pentru prevenirea criminalitii de mare amploare i pentru coordonarea i
cooperarea ntre autoritile poliieneti i judiciare competente. Uniunea European
spaiu de justiie, presupune recunoaterea mutual a deciziilor jurisdicionale, apropierea
legislaiilor i garantarea accesului la justiie. Cooperarea poliieneasc i judiciar n
materie penal nu i mai pstreaz specificitatea, ntruct se altur dispoziiilor privind
vizele, azilul i imigraia (domeni comunitarizate de Tratatul de la Amsterdam), formnd
mpreun unul din capitolele privind politicile interne ale Uniunii, intitulat Spaiu de
libertate, securitate i justiie. Cooperarea vamal este la rndul su nlocuit de
dispoziiile privind libera circulaie a mrfurilor.
Consiliul European definete orientrile strategice n acest vast domeniu. Adoptarea
deciziilor se realizeaz n principiu conform procedurii legislative ordinare, la nivelul
Consiliului i Parlamentului. Un comitet permanent asigur cooperarea operaional n
materie de securitate interioar. Acesta i desfoar activitatea n cadrul Consiliului.
Cooperrile consolidate sunt ncurajate. n privina cooperrii poliienete i judiciare n
materie penal (parte a fostului pilon Cooperarea n materie de justiie i afaceri interne)
subzist o serie de derogri, care amintesc de fostul lor regim interguvernamental:
conservarea dreptului de iniiativ legislativ al statelor, persistena unor domenii n care
Consiliul adopt deciziile cu unanimitate (Parchetul european, cooperarea ntre serviciile
represive, etc.).
192. Politicile privind frontierele, azilul i imigraia. Obiectivele Uniunii n
materie de frontiere const n eliminarea oricrui control asupra persoanelor, indiferent de
naionalitatea acestora, cu prilejul trecerii frontierelor interioare, controlul persoanelor i
supravegherea eficient a trecerii frontierelor exterioare i implementarea progresiv a
unui sistem integrat de gestiune a frontierelor exterioare.
n cadrul politicii de azil, cele dou autoriti legislative adopt msuri n sprijinul
unui sistem european de azil. Acesta comport un statut uniform al azilului n privina
resortisanilor statelor tere, un statut uniform al proteciei subsidiare pentru aceti
resortisani, un statut comun al proteciei temporare a persoanelor deplasate n cazul unui
aflux masiv, proceduri comune privind acordarea i retragerea statutului uniform al
azilului i proteciei subsidiare, criterii i mecanisme care s determine statul membru
responsabil de examinarea unei cereri de azi, etc.. n cazul confruntrii statelor membre cu
afluxuri spontane de resortisani din state tere, Consiliul adopt msuri provizorii n
sprijinul acestora, la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului.
Politica comun n materie de imigraie tinde s asigure o gestiune eficient
afluxurilor de populaie, un tratament echitabil resortisanilor statelor tere aflai n sejur n
statele membre, prevenirea imigraiei ilegale i a traficului de persoane. Principalele
msuri care se impun a fi adoptate n acest sens privesc condiiile de intrare i de sejur,
definirea drepturilor resortisanilor aflai n sejur legal n statele membre, imigraia
clandestin i sejurul ilegal, etc..
193. Cooperarea judiciar n materie civil. Cooperarea judiciar n materie
civil vizeaz domeniile n care activitatea jurisdicional i de executare prezint o
inciden transfrontalier. Principiile acestei cooperri rezid n recunoaterea mutual a
deciziilor judiciare i extrajudiciare, executarea acestor decizii i apropierea dispoziiilor
118
legislative i reglementare ale statelor membre. Msurile la a cror adoptare sunt invitate
autoritile legislative vizeaz, printre altele, notificarea transfrontalier a actelor judiciare
i extrajudiciare, cooperarea n materie de obinere a probelor, accesul efectiv la justiie,
dezvoltarea metodelor alternative celor judiciare, formarea magistrailor i a personalului
auxiliar.
Msurile privind instituiile de dreptul familiei prezentnd o inciden
transfrontalier sunt adoptate conform unei proceduri legislative speciale. Consiliul decide
cu unanimitate, dup consultarea Parlamentului European. Totui, Consiliul poate decide,
conform procedurii anterioare, c anumite aspecte pot face obiectul procedurii legislative
ordinare. Aceste decizii se adopt doar dac parlamentele naionale nu formuleaz o
opoziie n termen de ase luni de la comunicarea propunerii de ctre Consiliu.
194. Cooperarea judiciar n materie penal. Asemenea cooperrii n materie
civil, cooperarea judiciar n materie penal se articuleaz n jurul principiilor
recunoaterii mutuale a deciziilor jurisdicionale i apropierii legislaiilor statelor membre.
Principalele msuri din acest domeniu vizeaz, printre altele, prevenirea i rezolvarea
conflictelor de competen dintre statele membre, cooperarea ntre autoritile competente
n cursul urmririlor penale i executrii deciziilor, etc..
Parlamentul i Consiliul pot adopta directive care s stabileasc norme minimale
necesare realizrii obiectivelor acestei cooperri, n privina admisibilitii mutuale a
probelor, drepturilor persoanelor n cadrul procedurilor penale, drepturilor victimelor
criminalitii, etc.. Statele membre pot cere sesizarea Consiliului European n cazul n care
estimeaz c un proiect de directiv ar leza aspecte fundamentale ale sistemului naional
de justiie penal. Procedura legislativ ordinar se suspend i sunt iniiate discuii pentru
gsirea unei soluii. Dac se nregistreaz un consens ntr-un interval de patru luni de la
suspendarea procedurii, Consiliul European retrimite chestiunea spre decizie Consiliului.
Dac n schimb dezacordul persist, anumite state, n numr de cel puin nou, pot recurge
la o cooperare consolidat n jurul proiectului de directiv respectiv.
O alt categorie de directive, adoptate conform procedurii legislative obinuite,
vizeaz stabilirea unor reguli minimale privind definirea infraciunilor penale i a
sanciunilor din domeniul criminalitii deosebit de grave, prezentnd o inciden
transfrontalier514. n cazul n care un stat invoc ca impedimente pentru adoptarea
directivei aspecte fundamentale ale sistemului su de justiie penal, procedura descris
anterior se aplic ntocmai, putnd rezulta o cooperare consolidat.
Un rol important n realizarea obiectivelor cooperrii judiciare n materie penal
revine Eurojust515 i unui posibil Parchet european, care ar succede Eurojust. Parchetul
European, structur introdus de tratatul de la Lisabona, poate fi instituit prin regulamente
adoptate conform unei proceduri legislative speciale, de ctre Consiliu cu unanimitate,
dup aprobarea Parlamentului European. Tratatul admite i n privina Parchetului
european cooperarea consolidat. Competena Parchetului european ine de cercetarea,
urmrirea i trimiterea n judecat a autorilor i complicilor infraciunilor de natur s
514
Tratatul enumer n acest sens urmtoarele infraciuni: terorismul, traficul de persoane i exploatarea sexual a
femeilor i copiilor, traficul ilicit de droguri i de arme, splarea banilor, corupia, contrafacerea mijloacelor de
plat, criminalitatea informatic i criminalitatea organizat. Consiliul poate include alte infraciuni n aceast
categorie.
515
Structura, funcionarea i domeniile de aciune ale acestei structuri sunt stabilite prin regulamente, adoptate de
Parlament i Consiliu, conform procedurii legislative ordinare.
119
aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Acesta exercit n faa jurisdiciilor
competente din statele membre aciunea penal viznd acest gen de infraciuni.
195. Cooperarea poliieneasc. Cooperarea poliieneasc asociaz serviciile de
poliie, serviciile vamale i serviciile represive specializate n prevenirea i detectarea
infraciunilor penale din statele membre. Msurile adoptate de autoritile legislative n
acest domeniu vizeaz colectarea, tratarea, analiza i schimbul informaiilor pertinente,
formarea personalului, dezvoltarea tehnicilor comune de anchet privind formele grave ale
criminalitii organizate. Coopererea operaional n acest domeniu este de asemenea
ncurajat, inclusiv prin admiterea cooperrilor consolidate. Europol, organul specializat n
domeniu, susine aceste aciuni. Structura, funcionarea, domeniul de activitate i sarcinile
sale sunt stabilite de Parlament i Consiliu, prin regulamente, conform procedurii
legislative ordinare.
Vom analiza, n continuare, principalele elemente constitutive ale Uniunii Europene.
121
de aderare518. Dispoziiile lor formeaz dreptul primar sau originar al Uniunii Europene,
caracterizat printr-o valoare juridic asemntoare normelor constituionale din stat.
Comunitile i Uniunea reprezint aadar o stare de drept.
Fiecare dintre cele trei Comuniti europene a fost instituit printr-un tratat propriu,
originar, ncheiat, cu excepia Comunitii europene a crbunelui i oelului, pentru o
perioad nelimitat. Devenind pri la aceste tratate, statele semnatare admit exercitarea n
comun a competenelor lor, anterior separate i autonome. Tratatele europene au fost
ncheiate pe o durat nedeterminat, "ceea ce pare s traduc voina autorilor lor de a
marca caracterul irevocabil al angajamentului"519. Caducitatea tratatelor nu funcioneaz520.
Reunite n Consiliul European din 29 aprilie 1991, statele membre au decis s nu
prelungeasc termenul TCECO, ncheiat pentru o durat de 50 de ani. Tratatul instituind
Comunitatea European a Crbunelui i Oelului a ajuns la termen la 23 iulie 2002.
Uniunea European este rezultatul unui proces de revizuire a tratatelor constitutive
ale Comunitilor. Tratatul de la Maastricht instituie Uniunea European, ca entitate
politic, cuprinznd att dispoziii de revizuire a tratatelor Comunitilor (care s-au
ncorporat acestor tratate), ct i dispoziii de sine stttoare. Tratatele de la Amsterdam,
Nisa i Lisabona se nscriu n aceeai tendin: dispoziii de revizuire i dispoziii
autonome. Acestea consolideaz ndeosebi dimensiunea politic i social a Uniunii
Europene, ilustreaz preocuparea pentru eficiena instituiilor i legitimitatea democratic
a Uniunii i reformeaz aceast construcie n concordan cu noile provocri, determinate
ndeosebi de cderea regimului comunist n Europa i de evoluia societii internaionale
dup anii 1990. Aceste tratate reprezint etape n evoluia Uniunii Europene spre un model
de societate conturat n bun msur din punct de vedere economic, social, dar dificil de
definit n ansamblu sub aspect politic i mai ales juridic.
198. Trsturi specifice dreptului internaional. Tratatele europene se nscriu
accepiunii Conveniei de la Viena cu privire la dreptul tratatelor, fiind rezultatul unor
conferine interguvernamentale i al acordului comun al statelor suverane i egale juridic.
Tratatele au fost redactate n fiecare din limbile oficiale ale Comunitilor/Uniunii, fiecare
versiune lingvistic prezentnd valoare oficial 521. Acestea au intrat n vigoare522 i au fost
revizuite conform unui "proces total clasic" 523, adic respectnd ntocmai rigorile dreptului
internaional public.
199. Trsturi specifice unei ordini juridice distincte de dreptul internaional.
Tratatele privind Comunitile i Uniunea European se difereniaz prin trsturi eseniale
de regimul juridic specific ramurii de drept sub auspiciile creia au fost ncheiate.
Detaarea de dreptul internaional a fost impus de necesitatea realizrii obiectivelor
economice, sociale i politice cuprinse n tratate. Aportul Curii de justiie n precizarea
ntruct tratatele reprezint dreptul primar al Uniunii Europene, le vom analiza detaliat n cadrul ultimei pri a
cursului.
519
J. Rideau, op. cit., p. 116.
520
CJCE, 14 decembrie 1971, Comisia c. Franei, cauza 7/71, Culegere, p. 1003.
521
Excepie face TCECO care a fost redactat doar n limba francez.
522
Intrarea n vigoare a tratatelor a impus uneori revizuirea Constituiilor statelor membre. Pentru un studiu de caz,
a se vedea L. Dubouis, Le juge franais et le conflit entre norme constitutionnelle et norme europenne, n lEurope
et le droit, Mlanges en homage Jean Boulouis, op. cit., p. 205-219.
523
P. Manin, op. cit., p. 39.
518
122
L.-J. Constantinesco, La nature juridique des Communauts europennes, confrence P.-H. Spaak, Lige, 1980
citat de Jean Paul Jacqu, op. cit., p. 21.
525
Tratatele constitutive ale Comunitilor europene au anunat alegerea prin sufragiu universal direct a Adunrii
parlamentare (aceast instituie avnd potenialul de a-i consolida astfel rolul n triunghiul instituional pe care l
formeaz alturi de Comisie i de Consiliu), au prevzut implementarea unui sistem de resurse financiare proprii
Comunitilor, etc.. Tratatele de revizuire anun noi progrese n sensul adncirii integrrii europene, aplicrii
metodei comunitare n domenii care fceau anterior obiectul cooperrii interguvernamentale sau trecerii la o
politic comun de aprare.
526
J. P. Jacqu, op. cit., p. 46.
527
J. Rideau, op. cit., p. 107.
528
CJCE, Comunitatea european a crbunelui i oelului mpotriva Faillite Acciaierie e Ferriere Busseni SpA,
cauza C-221/88, hotrrea Curii din data de 22 februarie 1990.
529
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 27.
530
"Acest deja-acolo constituional ine esenialmente de autonomia conferit dreptului comunitar de hotrrile
Curii de justiie instituind preeminena normei europene asupra normei naionale (hotrrea Costa c/Enel, 15 iulie
1964) i efectul direct n beneficiul cetenilor (hotrrea Van Gend en Loos, 5 februarie 1963). Acest ordin juridic
face de asemenea obiectul, n cazul nendeplinirii obligaiilor tratatului i a legalitii actelor adoptate de instituii, a
unui control jurisdicional stabilit de ctre tratat nsi" (C. Franck, Trait et Constitution: les limites de lanalogie,
in La Constitution de lEurope, citat de A. Berramdane, J. Rossetto, op. cit., p. 32). A se vedea de asemenea CJCE,
hotrrea din 23 aprilie 1986, Verzii c. Parlamentului European, cauza 294/83, Culegere, p. 1139, Avizul 1/91 din
14 decembrie 1991, Culegere I-6079; hotrrea din 15 iulie 2003, Comisie c. Bncii europene de investiii, cauza
C-15/00.
524
123
deosebete de Constituiile statelor prin "puterea constituant multilateral" 531 care se afl
la originea sa.
Tratatele europene stau la baza unei noi ordini politice i juridice, cu caracter
autonom, care se delimiteaz net de dreptul internaional. Aceasta presupune limitarea
competenelor de reglementare ale statelor membre, inserarea n sistemul naional de drept
n mod direct i cu ntietate n raport cu normele interne i transformarea ceteanilor n
subiecte de drept, alturi de state532. Caracterul specific al acestei noi ordini a fost afirmat
(n bun msur "descoperit") i protejat de Curtea de justiie n repetate rnduri. Dreptul
Uniunii Europene este deci un "drept intern, comun al statelor membre, mai mult dect un
drept ntre aceste state"533, cum este cazul dreptului internaional public.
Tratatele europene sunt superioare tuturor angajamentelor internaionale asumate
de statele semnatare. Regula n cauz este coninut n Tratatul la Lisabona privind
Uniunea European (art. 3 bis, pct. 3), fiind anterior precizat de TCE i consolidat de
Curtea de justiie534. Scopul su este mpiedicarea statelor de a eluda direct sau indirect
dispoziiile cuprinse n tratate, prin ncheierea altor acte de drept internaional.
Executarea tratatelor europene nu este lsat doar la latitudinea statelor membre,
ci ea este asigurat de organe special create de tratate i independente de statele membre.
Comisia i Curtea de justiie sunt cele mai adecvate exemple n acest sens 535. Pe de alt
parte, instituiile i organele care au luat natere n urma ratificrii tratatelor europene
respect logica instituiile interne i mai puin pe cea a organizaiilor internaionale
clasice.
Nu n cele din urm, tratatele europene sunt incompatibile cu o serie de instituii
specifice ale dreptului internaional: interzicerea practicilor susceptibile s creeze drepturi
i obligaii sau s justifice neexecutarea unor obligaii 536, imposibilitatea invocrii violrii
tratatelor de ctre un stat semnatar ca o justificare a nerespectrii lor de ctre celelalte
state537, etc..
Tratatele europene nu au calificat din punct de vedere juridic entitile care s-au
format ca urmare a intrrii lor n vigoare. Printr-o serie ntreag de elemente, acestea
"pledeaz ns pentru o Uniune puternic i doritoare s progreseze, dar fr s indice
natura sfritului de drum"538.
J. Gerkrath, Lmergence dun droit constitutionnel pour lEurope, Editions de lUniversit de Bruxelles, 1997,
p. 300.
532
A se vedea i Y. Daudet, Le droit international tire-t-il profit du droit communautaire?, n LEurope et le droit,
Mlanges en hommage Jean Boulois, Edit. Dalloz, 1991, p. 97-112.
533
C. Lefter, op. cit., p. 27.
534
Art. 10 TCE instituie dou tipuri de obligaii n sarcina statelor. Pe de o parte, statele trebuie s adopte msurile
generale i particulare menite s asigure executarea tratatului i a actelor de drept derivat (obligaie pozitiv de
rezultat). Pe de alt parte, statele se abin s adopte msuri susceptibile de a periclita realizarea obiectivelor
tratatului. Regulile cuprinse n art. 10 TCE au fost extinse la ntregul drept primar al Comunitilor/Uniunii.
Jurisprudena pertinent a Curii cuprinde mai multe hotrri pronunate la 5 noiembrie 2002 (cauzele C-466/98, C
467/98, C 468/98, C 469/98, C -471/98, C 472/98, C 475/98, C 476/98).
535
n privina aplicrii tratatelor internaionale, a se vedea P. Pescatore, Lapplication judiciaire des traits
internationaux dans la Communaut europenne et dans ses Etats membre, n Etudes de droit des Communauts
europenne, Mlanges offerts Pierre Henri Teitgen, Edit. A. Pedone, Paris, 1984, p. 355-406.
536
Curtea de justiie, cauza 68/86, Marea Britanie c. Consiliului, hotrre pronunat la 23 februarie 1988.
537
Curtea de justiie, cauzele 90 i 91/63, Comisie c. Marele ducat al Luxembourgului i Regatul Belgiei, hotrre
pronunat la 13 noiembrie 1964.
538
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 46-47.
531
124
Din pcate ns, tratatele europene "sufer de o lips crud de lizibilitate care
dispreuiete transparena i aduce n cele din urm atingere legitimitii" 539 Uniunii
Europene. ntr-adevr, analizarea tratatelor, chiar i pentru un specialist, este obositoare.
Claritatea, coerena, simplitatea, caliti care dau for unui document, lipsesc cu
desvrire. Ceteanul este n recul n faa acestui obstacol 540. Penetrarea ideii europene la
nivelul opiniei publice este n dificultate. Aceasta este marea caren a tratatelor, pe care
TL nu o remediaz.
Natura juridic a Uniunii Europene reprezint o tem des abordat (i controversat)
n literatura de specialitate.
125
126
Reinem reglementarea cuprins n art. 6 alin. 2 TCECO, conform creia "n relaiile internaionale, Comunitatea
beneficiaz de capacitatea juridic necesar pentru a-i exercita funciile i a-i atinge scopurile".
547
Tratatul de la Lisabona pstreaz din pcate aceast "tradiie". Articolul 46 A din Dispoziiile finale ale Tratatului
asupra Uniunii Europene enun sec: "Uniunea are personalitate juridic".
548
A se vedea i J.-P. Puissochet, Laffirmation de la personnalit internationale des Communauts europennes, n
LEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulois, op. cit., p. 437 450.
549
CJCE, 30 martie 1971, AETR, cauza 22-70; 14 iulie 1976, Kramer, cauzele 3, 4 i 6-76; 9 august 1994, cauza C327-91, etc..
550
A. Berramdane, J. Rosseto, op. cit., p. 370.
551
A se vedea i J. Raux, op. cit., p. 137-154.
546
127
eficiente i independente552. Ele sunt deci mijloace care faciliteaz atingerea de ctre
Uniune a scopurilor sale.
Membrii Parlamentului European nu pot fi restricionai n deplasarea lor ctre
reuniunile instituiei i beneficiaz la trecerea frontierelor, dup caz, de facilitile
recunoscute nalilor funcionari naionali sau reprezentanilor guvernelor externe aflai n
misiune oficial temporar. n cursul sesiunilor Parlamentului European, membrii si
beneficiaz pe teritoriul naional de imunitile recunoscute parlamentarilor naionali, iar
pe teritoriul altor state, nu pot fi deinui sau anchetai. Aceast imunitate i protejeaz i
atunci cnd se afl n drum spre reuniunile Parlamentului European sau revin. Imunitatea
nceteaz s mai funcioneze n situaiile de delict flagrant. Parlamentul European poate
ridica imunitatea membrilor si.
Reprezentanii statelor membre care particip la lucrrile instituiilor i organelor
consultative ale Uniunii beneficiaz n exerciiul acestor funcii i n cursul cltoriei
spre/de la reuniunile europene de privilegii, imuniti i facilitile aferente activitii lor.
Funcionarii i agenii Uniunii, membrii Comisiei, judectorii, avocaii generali,
grefierii, raportorii Curii de justiie, membrii Curii de conturi se bucur de imunitate de
jurisdicie n desfurarea activitilor oficiale (inclusiv dup ncetarea acestora), de
facilitile recunoscute funcionarilor organizaiilor internaionale n privina
reglementrilor monetare i de shimb, etc.. Impozitul pe salariu i prestaiile sociale sunt
reglementate la nivel european.
Membrii misiunilor statelor tere acreditate pe lng Uniune beneficiaz de
imunitate de jurisdicie pentru actele ndeplinite n calitate oficial. Instituiile Uniunii sunt
inute s ridice imunitatea acordat unui funcionar sau agent, n cazul n care estimeaz c
meninerea acesteia este contrar intereselor Uniunii.
Uniunea nu beneficiaz de imunitate de jurisdicie. O imunitate de execuie n
privina sentinelor judectoreti i este totui recunoscut. Bunurile sale nu pot face
obiectul unor msuri de constrngere administrativ sau judiciar dect dup autorizarea
Curii de justiie.
Localurile, cldirile i arhivele Uniunii i Comunitilor sunt inviolabile. Localurile
i cldirile sunt exceptate de la msuri precum percheziiile, confiscrile, rechiziiile sau
exproprierile. Bunurile i veniturile sunt exonerate de impozite directe, de drepturi de
vam, restricii sau interdicii la import sau export. Pentru comunicrile oficiale i
transferul documentelor, instituiile Uniunii se bucur de un tratament similar cu cel al
misiunilor displomatice.
2. Uniunea European un subiect de drept dificil de definit
204. Uniunea European unitate n diversitate. Uniunea European instituit
prin Tratatul de la Maastricht reprezenta un ansamblu politic care ngloba Comunitile
Europene, politica extern i de securitate comun i cooperarea n materie de justiie i
afaceri interne. Ea apare astfel ca "un ansamblu diversificat i compartimentat"553. Uniunea
aplic deopotriv metoda comunitar, "marcat de folosirea de tehnici federale" 554, i
CJCE, 29 aprilie 1993, Forafrique Burkinabe SA c. Comisiei, C-182/91.
J. Pertek, op. cit., p. 164.
554
P. Manin, op. cit., p. 53.
552
553
128
129
130
reprezentare internaional, existena unui drept aplicabil statelor i cetenilor lor. Toate
acestea sunt premise ale unui ansamblu federal. Ele sunt conservate prin jurisdicia
obligatorie a Curii, prin instituia recursului pentru lipsuri ale statelor i prin mecanismul
trimiterilor prejudiciale. n viziunea Curii, Comunitatea constituie o nou ordine juridic
n beneficiul creia statele i-au limitat, chiar dac n domenii restrnse, drepturile lor
suverane i ale crei subiecte sunt nu doar statele membre, ci i resortisanii acestora.
Curtea de justiie a calificat tratatele europene drept carte constituionale 567. Vectorii
constituionalizrii sunt reprezentai de repartiia ntre competenele statelor membre i
Comuniti, de divizarea puterii ntre instituiile UE (trilogia funciilor constituionale), de
sistemul ierarhizat de norme juridice i nu n ultimul rnd, de afirmarea drepturilor
fundamentale. "Comunitatea este o constituie n sens material care tinde s se formalizeze
progresiv. Axiologie a procesului de constituionalizare care ar fi putut s se concretizeze
n adoptarea unei Constituii europene. Dar eecul su nu terge dealtfel constituia
material"568.
Uniunea nu poate fi ns un stat federal stricto-sensu, deoarece nu dispune de
elementele constitutive ale unui stat, iar statele membre continu s i pstreze
personalitatea juridic internaional569. Conform tratatelor, statele atribuie Uniunii
competene n mod limitat i reversibil. Statele federale admit n mod cu totul excepional
dreptul de retragere, n timp ce Tratatul de la Lisabona l consacr explicit. Aceste
argumente sunt imbatabile. n consecin, dezbaterea asupra naturii Uniunii din
perspectiva unei federaii tinde tot mai mult s se raporteze la evoluia i potenialul
Uniunii, tez pe care o mprtim. Astfel, integrarea european este vzut ca un proces
care tinde la instituirea unui ansamblu federal, caracterizat prin repartizarea
competenelor ntre mai multe niveluri de exercitare a puterii i prin exerciiul unei
suveraniti partajate 570. "La nivelul de dezvoltare la care a ajuns, se pare c nu-i mai
566
Tratatele europene, analizate n seciunea anterioar, ofer implicit o serie de indicii asupra naturii Uniunii, pe
care Curtea de justiie le-a valorificat magistral. Cu excepia TCECO, tratatele sunt ncheiate pentru o perioad
nedeterminat. Conform preambulelor lor, statele membre ale Uniunii Europene doresc s instituie o uniune din ce
n ce mai strns i ireversibil ntre popoarele lor. n acelai timp ns, tratatele arat c Uniunea respect
identitile naionale ale statelor membre. Aceast precizare nu trebuie n mod obligatoriu interpretat ca o piedic
n calea procesului de federalizare, ntruct "identitatea naional nu se confund nici cu suveranitatea statal nici
cu personalitatea juridic internaional". Tratatul de la Lisabona pare ns s lege identitatea naional de
structurile constituionale ale statului, astfel nct aseriunea anterioar se cuvine a fi relativizat. Uniunea respect
de asemenea funciile eseniale ale statelor, ndeosebi cele privind asigurarea integritii teritoriale a acestora,
meninerea ordinii publice i a securitii naionale.
567
CJCE, 23 aprilie 1986, Partidul ecologist "Verzii"/Parlamentul european, cauza 294/83.
568
J.-C. Gautron, op. cit., p. 111.
569
Curtea constituional german a exprimat un interesant punct de vedere n acest sens, considernd c "tratatul
Uniunii nu indic nici voina concordant a prilor contractante de a institui prin Uniune un subiect de drept
independent care ar fi titular de competene proprii. ... Uniunea nu posed, nici prin raportare la Comunitile
europene, nici prin raportare la statele membre, o personalitate juridic distinct (...), Uniunea nu este conceput n
dispoziiile sale ca un subiect autonom de drept ci ca o denumire a statelor membre acionnd n comun" (decizia
din 12 octombrie 1993 privind aderarea la Tratatul de la Maastricht). Sub aspect juridic, aceast definiie a Uniunii
Europene este dificil de identificat cu categoriile subiectelor dreptului internaional public, fiind ns evident
respingerea ideii de subiect de drept primar. Pe de alt parte, ratificarea Tratatului de la Lisabona de ctre statele
membre ar conduce la o Uniune european subiect de drept, aspect care ar schimba mprejurrile n care a fost
pronunat decizia. Jean Paul Jacqu aduce ca argumente n spijinul non-calitii statale a Uniunii absena unui
teritoriu propriu, a plenitudinii de competene i a unei populaii proprii (p. 93 i urm.).
570
Pentru distincia ntre statul federal i federalism, a se vedea C. Schmitt, op. cit., p. 507 i urm.; O. Beaud,
Fdralisme et souverainet. Notes pour une thorie constitutionnelle de la Fdration, RPD, 1998, p 83-124 ; G.
131
132
Concluzia la care ajungem dup ce am analizat toate aceste categorii de subiecte ale
dreptului internaional este imposibilitatea includerii Uniunii Europene exclusiv n una din
acestea. Uniunea preia, combin i structureaz ntr-un "sincretism original" 576, trsturi
specifice mai multe categorii de subiecte. Ea se manifest ns n mod cert ca "form de
organizare a societii politice"577 i ca putere public, care presupune, ca prim nivel,
exerciiul comun al suveranitilor statelor membre578. n temeiul personalitii juridice,
Uniunea se poate manifesta autonom i independent de statele membre 579. Acest potenial
trebuie utilizat i este absolut necesar pentru exprimarea unui interes comun al tuturor
statelor membre i ndeosebi, al cetenilor acestor state. Interesul major este emergena
Uniunii Europene ca putere mondial. Din aceast perspectiv, Uniunea European se
ndreapt spre "un sistem constituional compus dintr-un nivel naional i dintr-un nivel
supranaional de putere public legitim, care se influeneaz reciproc i care cuprind
aceiai ceteni ca subiecte de drept"580.
206. Uniunea European n cutarea unui proiect politic.
Rolul
Uniunii
Europene se impune a fi regndit n contextul internaional creat de cderea comunismului
n Europa i de accentuarea procesului de mondializare. Uniunea European reprezint
din pcate o construcie fr un proiect precis, datorit concepiilor divergente ale
statelor membre. "Aceast Europ, fr schelet, fr proiect, un fel de amenajare
instituional de ocazie, aceast Europ, fr limite, pe care unii dintre noi o consider
drept un simplu pavilion de complezen, nu poate continua s pluteasc n voia valurilor
i n hula internaional. Trebuie s-i dm un corp i s-i ncredinm o misiune"581.
Uniunea poate juca un rol major n asigurarea pcii pe plan internaional i n
ncadrarea mondializrii de valori etice. Ea poate reprezenta un factor de stabilitate i de
democraie. Uniunea prezint coordonatele unei mari puteri582, ns nu puine sunt
obstacolele n calea afirmrii sale: lipsa unei voine politice comune, a
unui
proiect
Pentru un inventar al acestor elemente, a se vedea A. Pliakos, La nature juridique de lUnion europenne, RTDE,
1993, p. 187.
577
G. Isaac, citat de J. Molinier, La notion de pouvoir public commun et la nature des Communauts
europennes, n Mlanges en hommage Guy Isaac, op. cit., p 191. Noiunea de putere public comun a fost
utilizat iniial de Curtea de justiie, cu privire la Comunitatea european a energiei atomice (n hotrrea
pronunat la 14 noiembrie 1978, cauza 1/78).
578
Competenele atribuite Comunitilor "nu sunt abandonate, ci exercitate n comun (...) reducerile pe care statele
le sufer n privina competenelor lor trebuie s se analizeze mai puin ca o veritabil pierdere de substan ct mai
ales drept consecina unei mutaii n condiiile de exerciiu ale acestei competene, legat de instituionalizarea
procesului de decizie n comun (...) tocmai acest exerciiu n comun al suveranitilor face legitime i suportabile
inevitabilele limitri de suveranitate inerente punerii n aplicare a sistemului comunitar" (G. Isaac, citat de J.
Molinier, op. cit., p. 192). A se vedea de asemenea V. Constantinesco, La constitutionnalisation de lUnion
europenne, in De la Communaut de droit lUnion de droit, sub directia lui Jol Rideau, LGDJ, 2000, p. 149.
579
J. Gerkrath, Lmergence dun droit constitutionnel pour lEurope, Editions de lUniversit de Bruxelles, 1997,
p. 121. Autorul valorific deciziile Curii constituionale germane n acest sens.
580
I. Pernice, F. Mayer, De la constitution compose de lEurope, RTDE, 2000, p. 647. J. Gerkrath consider
Uniunea European "proces constituional n curs" (J. Gerkrath, op. cit., p. 142).
581
A. Berramdane, J. Rosseto, op. cit., p. 427. A se vedea i A.de Raulin, DAix la Chapelle Nice et le rve dune
grande Europe, in Mlanges en hommage Guy Isaac, op. cit., p. 40; S. Bon, op. cit., p. 102 i urm.. Pentru
dimensiunea social a proiectului european, a se vedea A. Pliakos, Citoyennet, Rpertoires communautaire Dalloz,
august 2005, p. 3-4.
582
Cum menionam deja, Tratatul de la Lisabona realizeaz un progres important n privina aprrii comune. Din
punct de vedere economic, comercial,demografic, Uniunea beneficiaz de atuurile unei mari puteri.
576
133
134
588
589
135
136
construcii. Calitatea de stat face imposibil aderarea statelor federate sau a organizaiilor
internaionale. Condiia ridic ns o serie de dificulti datorit impreciziei frontierelor
continentului european. Pn la aceast dat, Uniunea nu a formulat o "definiie" a calitii
de stat european. n contextul cererilor de aderare ale fostelor state comuniste din centrul
i estul continentului, Consiliul Europei a ncercat o delimitare a conceptului.
Recomandarea 1247/1994 adoptat de Adunarea parlamentar stabilete ca principal
element de delimitare al Europei criteriul geografic, ns recunoate posibilitatea aderrii
unor state chiar dac acest criteriu nu este ntocmai ndeplinit, cu condiia existenei unei
voine politice de a se considera o parte a Europei i a unor legturi culturale cu aceasta. n
consecin, identitatea european reprezint o sintez a trei criterii: politic (respectarea
valorilor democraiei i a drepturilor omului), cultural (mprtirea valorilor i
atitudinilor comune) i geografic591. Ea "nu este perceput drept ceva determinat sau rigid,
ci ca evolutiv i pluralist. Voina de a face parte din Europa este adesea considerat un
element esenial chiar dac frontiera pare vag ntre cele dou noiuni de contiin
european i de identitate european"592. Caracterul european al statului se apreciaz
aadar prin raportare la criterii politice, geografice, istorice i culturale. Dei el este o
sintez a acestor criterii, teritoriul statului trebuie s se afle mcar n parte pe continentul
european. Din ansamblul solicitrilor de aderare, un singur episod a pus n discuie aceast
condiie: cererea de aderare a Marocului din 1985 a fost respins de Consiliu doi ani mai
trziu, datorit lipsei calitii sale de stat european. n privina Turciei, al crei teritoriu se
afl situat n bun msur pe continentul asiatic, condiia de stat european nu a creat
probleme pn n acest moment. S fie acesta un precedent?
Statutul democratic. Statul candidat trebuie s garanteze un sistem politic
democratic, preeminena dreptului i respectarea drepturilor omului, inclusiv respectarea
drepturilor persoanelor aparinnd minoritilor naionale. Aceast condiie a fost
promovat de Consiliul European i de Curtea de justiie i s-a regsit n documente ale
Cooperrii politice europene, mai nainte de a fi consacrat de tratate593.
Actul Unic European menioneaz n preambulul su hotrrea statelor membre de a
promova democraia, prin protejarea drepturilor fundamentale recunoscute de Constituiile
i legile statelor membre, de Convenia European a drepturilor Omului i de Carta social
European.
Tratatul de la Maastricht include principiul democratic printre principiile Uniunii
Europene. Consiliile Europene de la Luxembourg i Helsinki din 1997 i 1999 subliniaz
importana criteriilor de aderare politice i democratice. Consiliul European de la Helsinki
emite i o alt condiie, cu o natur specific: statul candidat trebuie s-i fi reglat
eventualele diferende frontaliere i alte chestiuni similare.
M.-T. Bitsch, Llargissement du Conseil de lEurope vers lEst: les dbats sur lappartenance lEurope, n
Institutions europennes et identits europennes, sub coordonarea lui Marie-Thrse Bitch, Wilfried Loth i
Raymond Poidevin, Bruxelles, Etablissements Emile Bruylant, 1998, p. 145. A se vedea i P. Dollat, op. cit., p. 19;
T. Rambaud, op. cit., p. 18; J.-M. Favret, op. cit., p. 26.
592
M.- T. Bitsch, op. cit., p. 152.
593
Reinem n acest sens concluziile Consiliilor europene de la Copenhaga din aprilie 1978, de la Stuttgart din iunie
1983, de la Copenhaga din iunie 1993. Pe de alt parte, Curtea de justiie a acordat o importan deosebit
drepturilor fundamentale, considerndu-le principii generale ale dreptului comunitar. Pentru documentele
Cooperrii politice europene, a se vedea A. Groza, Comunitile Europene i Cooperarea politic european,
Emergena unei identiti europene, Edit. C. H. Beck, Bucureti, 2008, p. 219-323.
591
137
138
139
140
141
142
intuitu-personae al asumrii obligaiilor prin tratate. "n fapt, are loc o afirmare a
meninerii suveranitii statelor semnatare (...) i o inflexiune a caracterului federal (...)" 610.
Ct despre utilizarea efectiv a dreptului de retragere, aceasta pare dificil de admis n
condiiile integrrii actuale.
Statul care dorete s se retrag din Uniune notific intenia sa Consiliului European
. Acesta stabilete orientri n privina negocierilor pe care Uniunea le va desfura cu
statul n cauz, n vederea ncheierii unui acord de retragere. Acordul stabilete
modalitile retragerii i raporturile viitoare ale statului cu Uniunea European. Acesta este
ncheiat de ctre Consiliu, statund cu majoritate calificat, n numele Uniunii, dup
aprobarea Parlamentului European. Intrarea n vigoare a acordului de retragere marcheaz
ncetarea aplicrii tratatelor europene n cazul statului. n situaia n care nu s-a reuit
ajungerea la un acord n vederea retragerii, tratatele europene nceteaz s-i mai produc
efectele dup doi ani de la notificarea retragerii Consiliului European. De comun acord cu
statul respectiv, Consiliul European poate decide cu unanimitate prelungirea acestui
termen. n cursul procedurii, Consiliul European i Consiliul decid fr participarea
statului care dorete retragerea. Statul care s-a retras poate redeveni membru, parcurgnd
etapele procedurii de aderare prevzute de tratat.
n comparaie cu aderarea la Uniunea European, putem face urmtoarele observaii
privind retragerea statelor. Acordul de retragere nu este unul interstatal (cum este cazul
acordului de aderare), ci prile sale sunt Uniunea (iar nu statele sale membre) i statul
care se retrage. ncheierea acordului de retragere se face de ctre Consiliu statnd cu
majoritate calificat, iar nu cu unanimitate. Or, n materia aderrii, unanimitatea reprezint
regula. Aprobarea Parlamentului European este necesar n ambele cazuri. n ansamblu,
procedura de retragere este mai flexibil, permind retragerea chiar i n cazul n care nu
se reuete ncheierea unui acord ntre Uniune i stat. Aceast remarc, foarte important
de altfel, ndreptete aseriunea conform creia consacrarea dreptului de retragere
constituie o dovad de suplee i de realism a construciei europene.
Apartenena statelor la Uniunea European presupune cooperarea loial a acestora
cu Uniunea, n sprijinul realizrii obiectivelor sale. Regimul lingvistic al Uniunii este dat
de limbile oficiale ale statelor membre. n condiiile creterii fr precedent n ultima
decad a numrului statelor membre i a adncirii eterogenitii Uniunii, integrarea
difereniat s-a impus tot mai mult ca o alternativ necesar dogmei uniformitii.
d) Cooperarea loial i regimul lingvistic
218. Obligaia de cooperare loial. Obligaia de cooperare loial nu reprezint o
inovaie a dreptului comunitar. Dreptul internaional public cunoate de asemenea
principiul executrii cu bun-credin a angajamentelor asumate de statele membre.
Dreptul comunitar amplific ns acest principiu i l remodeleaz, extinzndu-l la
raporturile dintre instituiile Uniunii Europene. Calitatea de stat membru al Uniunii d
natere "unei obligaii generale de colaborare, de participare activ i de bun credin a
statelor membre n realizarea obiectivelor comunitare" 611. Obligaia de cooperare loial, de
fidelitate sau de loialitate a fost introdus de art. 10 TCEE i art. 11. 2 TUE (acest ultim
610
611
143
144
145
146
s succead n tot sau n parte RFG sau RDG. Ea este pur i simplu RFG cu un teritoriu
extins"630. Germania astfel rezultat rmne titulara drepturilor i obligaiilor asumate de
fosta RFG.
O Uniunea ntre 15 state. Austria, Finlanda, Suedia i Norvegia au formulat cererea
de aderare n 1989. Negocierile au nceput n 1993, iar semnarea tratatului de aderare a
avut loc la 24 iunie 1994. Aderarea efectiv a fost pregtit de participarea la Spaiul
Economic european, precum i de nivelul de dezvoltare politic i economic similar celui
din statele comunitare. n urma rezultatelor negative ale referendumului din 28 noiembrie
1994, Norvegia a refuzat pentru a doua oar s se alture Comunitilor. La 1 ianuarie
1995, Austria, Finlanda i Suedia devin membre ale Uniunii Europene, putnd s nu
participe la politica extern i de securitate comun, n msura n care consider c aceasta
ar duna neutralitii lor.
Preliminariile extinderii Uniunii Europene spre Europa central i oriental.
Consiliul European de la Copenhaga din 21-22 iunie 1993 a stabilit criteriile politice,
economice, juridice i administrative n vederea aderrii statelor din Europa central i
oriental. Criteriul politic vizeaz existena unor instituii stabile care s garanteze
principiile democratice, respectarea drepturilor omului, preeminena dreptului i
respectarea drepturilor minoritilor. Criteriul economic impune existena unei economii
de pia viabile i capacitatea de a face fa concurenei de pe piaa interioar. Criteriul
juridic i administrativ const n capacitatea statului de a integra acquis-ul comunitar n
ordinea sa juridic i de a-l implementa.
Consiliul European de la Essen din decembrie 1994 a definit o strategie de
preaderare, care s permit statelor membre s ndeplineasc aceste criterii. Strategia
reprezint o inovaie n materia aderrii statelor. Principalele sale obiective au vizat
favorizarea aplicrii acordurilor de asociere, susinerea tranziiei la un sistem politic
democratic i la o economie de pia viabil, favorizarea aplicrii legislaiei comunitare
privind piaa interioar i promovarea unui dialog structurat.
Pe baza concluziilor Consiliului European de la Madrid din decembrie 1995,
Comisia a publicat n 1997 avize asupra fiecrui stat candidat reunite n Agenda 2000 i a
operat o preselecie a statelor pentru primul val de aderare.
Consiliul European de la Luxembourg din 12-13 decembrie 1997 conchide n sensul
lansrii oficiale a procesului de extindere i definete un program de pregtire a extinderii
Uniunii la statele din Europa central i oriental. Acest program a presupus o strategie de
preaderare consolidat631, organizarea unei conferine europene anuale632 i deschiderea
negocierilor de aderare.
G. Guillaume, Lunification allemande, succession aux traits et droit communautaire, n lEurope et le droit,
Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit. Dalloz, 1991, p. 323.
631
Strategia de preaderare consolidat este concretizat n parteneriate pentru aderare, care vizeaz adoptarea
acquis-ului comunitar i creterea ajutoarelor financiare.
632
Reunind statele membre ale Uniunii, statele din Europa central i oriental, Cipru i Turcia, conferina vizeaz
extinderea i consolidarea cooperrii n materiile PESC, CJAI, a aspectelor economice i regionale. Aceasta se
ntrunea anual la nivelul efilor de state i de guverne, cu participarea Comisiei i de dou ori pe an la nivelul
minitrilor Afacerilor externe. Preedinia Conferinei era asigurat de statul care deinea preedinia Consiliului
Uniunii Europene.
630
147
S. Scuna, Uniunea European, Construcie, reform, instituii, drept, Edit. C. H. Beck, Bucureti, 2008, p. 296.
Aderarea a fost pregtit de asemenea prin Carta Alb pentru armonizarea legislaiei romneti cu cea comunitar
privind piaa intern, mecanismele multilaterale i bilaterale de cooperare. A se vedea i C. Avram, G. Prvu, R.
Radu, R. Gruescu, Romnia i Exigenele Integrrii Europene, Edit. ALMA, Craiova, 2007, Vol. II, p. 109 i urm..
634
S. Scuna, op.cit., p. 297.
635
Citat de M. C. Blaszczyk, Limpact de llargissement vers les pays dEurope centrale et orientale, n Intgration
europenne au XXIe sicle, En hommage Jacques Bourrinet, Centre dEtudes et Recherche Internationales et
Communautaires, Universit Paul Ceyanne, Aix-Marseille III, p. P. 167. Autoarea accentueaz efectele pozitive ale
extinderii: eliminarea separrii artificiale a continentului european i un nou suflu pentru construcia european.
Din pcate, aceast a doua predicie este din ce n ce mai greu de materializat.
633
148
la statele din Europa central i de est ridic n schimb problema capacitii Uniunii "de a
asimila ntr-un interval de timp redus aluviuni att de masive"636.
O Uniunea ntre 30 de state?. n prezent, Croaia, Turcia i Macedonia sunt
candidate la aderare.
Croaia a semnat cu Uniunea un Acord de stabilizare i asociere la 29 octombrie
2001. n 2003, acest stat i depune candidatura la Uniunea European, iar un an mai trziu
primete avizul favorabil al Comisiei pentru nceperea negocierilor. Consiliul European
din iunie 2004 decide nceperea negocierilor. Acestea ncep efectiv la 17 martie 2005, ns
sunt suspendate datorit unei lipse de cooperare a Croaiei cu Tribunalul penal
internaional pentru fosta Iugoslavie. La 3 octombrie 2005, negocierile sunt reluate.
Negocierile Uniunii cu Turcia au fost oficial deschise la 3 octombrie 2005.
Principalele obstacole in de violri ale drepturilor omului i ale principiilor statului laic i
democrat, precum i de relaiile dificile cu Grecia i Armenia.
Macedonia i-a depus cererea de aderare la Uniunea European la 22 martie 2004.
Consiliul European a confirmat la 16 decembrie 2005, calitatea de candidat a acestui stat.
221. Extindere sau aprofundare? Procesul de extindere a avut meritul de a
contribui la stabilitatea Europei i la amplificarea forei economice, sociale i politice a
Uniunii Europene. ntr-un alt context ns, tratatele de aderare sunt nsoite de msuri
derogatorii de la dreptul comunitar i de perioade de tranziie care cumulate acoper un
interval mai mare dect cel de aplicare integral a regimului comunitar. Caracterul masiv
al procesului de aderare a atenuat aprofundarea construciei comunitare 637. "... Creterea
numrului statelor membre ar putea dimpotriv s contribuie n mod ironic la a nu crete
puterea Europei n lume, ci influena Statelor-Unite asupra UE" 638. Aceast tendin s-a
remarcat ndeosebi dup anii 1990, datorit eterogenitii determinate de aderarea statelor
din Europa central i orientare. "Construcia european ezit n permanen ntre dou
logici: cea a aprofundrii (o Europ din ce n ce mai integrat) i cea a extinderii
(problema aderrilor)"639.
Extinderea masiv a Uniunii dup aceast dat ridic totodat problema frontierelor
sale, a reformei sistemului instituional i a caracterului ireversibil al apartenenei statelor,
precum i consolidarea coeziunii economice i sociale. Capacitatea de a asimila ntr-un
timp relativ scurt noile state membre reprezint o provocare major a Uniunii. Mult mai
grav ns, procesul de integrare tinde s se dilueze, iar Uniunea n ansamblu se vede
nevoit a recurge tot mai multe la diferenieri (Europa cu mai multe viteze).
222. Politica european de vecintate. Politica european de vecintate poate
constitui o soluie pentru asigurarea stabilitii Europei i a limitrii extinderii Uniunii
Europene. Conform art. 7 bis din Tratatul asupra Uniunii Europene de la Lisabona,
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 63.
Claude Blumann i Louis Dubouis arat c aproape totalitatea proceselor de revizuire a tratatelor constitutive
aveau ca scop remedierea efectelor unei extinderi sau prevenirea efectelor negative ale unei aderri ulterioare.
Autorii conchid c "balana cntrete net n favoarea extinderii n detrimentul aprofundrii" (op. cit., p. 10). A se
vedea i; F. de la Serre, C. Lequesne, Vers llargissement de lUnion: intgration ou implosion? n Quelle Union
pour quelle Europe, Laprs-trait dAmsterdam, Editions Complexe, 1998, p. 45 i urm..
638
P. Boniface, Europe: llargissement au prix de laffaiblissement, Revue internationale et stratgique, nr. 54,
2004, p. 33. A se vedea n acest sens i S. Bon, op. cit., p. 96 i urm.. Ultimul autor consider c extinderea spre Est
echivaleaz cu extinderea puterii americane n Europa.
639
J.-M. Favret, op. cit., p. 69. A se vedea i L. Burgorgue-Larsen, Le droit communautaire dans tous ses tats ou
les dsordres du in et du out; Mlanges en hommage Guy Isaac, op. cit., p. 121-136.
636
637
149
Uniunea dezvolt cu statele din vecintatea sa relaii privilegiate, n scopul stabilirii unui
spaiu de prosperitate i de bun vecintate, fundamentat pe valorile Uniunii i caracterizat
de relaii strnse i panice dezvoltate pe baza cooperrii. n acest sens, Uniunea ncheie
acorduri cu aceste state (care ar putea mbrca forma unor acorduri europene de
vecintate), care pot conduce inclusiv la aciuni comune. Aplicarea lor face obiectul unei
concertri periodice. Existena unui instrument european financiar de vecintate (trebuie
verificat).
223. Integrarea difereniat. Numrul statelor membre ale Uniunii Europene a
crescut constant, iar n ultimele dou decenii, acest proces a devenit masiv. Consecina
imediat a aderrilor succesive este eterogenitatea crescnd a statelor membre ntre ele i
a Uniunii n ansamblu i stagnarea integrrii europene. Soluia care tinde s coreleze
extinderea cu aprofundarea construciei comunitare pare s fie integrarea difereniat 640.
Prezent n sistemul comunitar cu mult nainte de recunoaterea sa de ctre tratate (sub
forma cooperrilor consolidate)641, aceast soluie trebuie prudent utilizat totui, ntruct
ea repune n discuie metoda comunitar a integrrii unitare i risc s creeze mai multe
grupuri n interiorul Uniunii642.
Necesitatea integrrii difereniate a fost exprimat prin mai multe concepte distincte.
Derogrile prezente n tratatele de aderare sau reglementarea viznd statele care nu
ndeplinesc condiiile necesare trecerii la moneda unic ilustreaz o Europ cu mai multe
viteze. n cadrul su, diferenierea se manifest la nivelul ritmului de integrare, ns
obiectivele rmn aceleai643.
Europe la carte (Europa asemnat unui meniu, din care statele scot felurile care
nu le convin) sau Europa cu geometrie variabil (statele beneficiaz de clauze care le
permit s nu aplice att timp ct doresc anumite dispoziii comune) afecteaz nu doar
ritmul de integrare, ci nsi obiectivele Uniunii care ar trebui s rmn comune 644. Acest
tip de difereniere a fost deja utilizat n beneficiul unor state precum Marea Britanie,
Danemarca, Irlanda, reprezentnd in extremis soluia care a permis consensul atunci cnd
acesta era absolut necesar. Tipul acesta de integrare difereniat denot mai degrab lipsa
voinei politice a anumitor state de a merge mai departe pe calea european, putnd
compromite succesul su.
Europa cercurilor concentrice (expresia face trimitere la subansambluri care au
atins diferite grade de integrare) i Europa nucleului dur (desemneaz un grup restrns de
state care au capacitatea i voina de a aprofunda contrucia european) 645 denot alte tipuri
A se vedea n acest sens A. Prat, La diffrenciation, rponse au grand nombre dEtats membre?, in Lintgration
europenne au XXI-eme sicle, En hommage Jacques Bourrinet, Centre dEtudes et de Recherche Internationales
et Communautaires, Universit Paul Cezanne, Aix-Marseille III, p. 73-86.
641
Integrarea difereniat s-a camuflat de fapt n spatele derogrilor din tratatele de aderare, a Acordurilor
Schengen, a Sistemului monetar european sau a arpelui n tunel. Tratatul de la Maastricht introduce acest tip de
integrare n cadrul Uniunii economice i monetare. A se vedea i P. Manin, J.-V. Louis, Vers une Europe
diffrncie ? Possibilit et limite; Edit. A. Pedone, Paris, 1996, p. 10-22.
642
Pentru "riscurile" diferenierii, a se vedea I. Pingel, op. cit., p. 78-79; J. Cloos, Les cooprations renforces, in
Revue du March commun et de lUnion europenne, nr. 441, septembrie 2000, p. 515.
643
O exemplificare elocvent n acest sens este Uniunea economic i monetar, n privina statelor care nu
ndeplinesc nc criteriile pentru a trece la moneda unic.
644
A. Prat, op. cit., p. 81.
645
A se vedea n acest sens P. Manin, J.-V. Louis, Vers une Europe diffrncie ? Possibilit et limite; Edit. A.
Pedone, Paris, 1996.
640
150
151
libera circulaie, att n exercitarea unei profesii, ct i cu titlu privat. Actul Unic European
nu va introduce o cetenie European, proiectul su primordial fiind de ordin economic.
Cetenia european marcheaz n modul cel mai clar depirea limitelor economice ale
construciei europene i orientarea acesteia spre dimensiunea politic. Ea se nscrie deci n
logica Tratatului de la Maastricht, care o i consacr.
Tratatul de la Maastricht instituie cetenia european n cadrul Comunitii
europene. Acest aport este fundamental pentru afirmarea identitii europene, ntruct "se
recunoate existena unui cetean european (i nu doar a consumatorului european sau a
resortisantului comunitar, muncitor sau independent) n construcia european" 649.
Cetenia este expresia legitimitii democratice a construciei europene i a unei uniuni
din ce n ce mai strnse ntre popoarele europene. Curtea de justiie a calificat-o drept
"statutul fundamental al resortisanilor statelor membre permindu-le acestora ... s
obin, independent de naionalitatea lor i fr prejudicierea excepiilor special prevzute
n acest sens, acelai tratament juridic"650.
Cetenia european se acord automat cetenilor statelor membre ale Uniunii 651.
Tratatul de la Amsterdam clarific raportul dintre cetenia european i cetenia
naional, preciznd c cea dinti o completeaz pe cea de-a doua, fr a o nlocui. Tratatul
de la Lisabona reia aceast dispoziie. Cetenia european "se altur ceteniei
naionale, aprnd mai degrab ca o cetenie specializat n raport cu cetenia ordinar:
ea o completeaz"652. "Cetenie de superpunere"653, cetenia european apare mai
curnd ca o calitate suplimentar a cetenilor statelor membre ale Uniunii, care le confer
acestora un "plus" de drepturi. Avantajul su imediat este dat de posibilitatea exercitrii
drepturilor din coninutul su pe ntreg teritoriul Uniunii i de o consolidare indirect a
drepturilor fundamentale654.
Principalele drepturi din coninutul ceteniei europene sunt: dreptul la liber
circulaie i sejur pe teritoriul statelor membre, dreptul de a alege i de a fi ales n cadrul
alegerilor pentru Parlamentul European i la alegerile municipale din statele membre n
aceleai condiii ca i resortisanii acestor state, dreptul la protecie consular i
diplomatic din partea statelor membre pe teritoriul unui stat ter unde statul de origine nu
este reprezentat, dreptul la petiie n faa Parlamentului European i al Mediatorului
European, precum i dreptul de coresponden cu instituiile Uniunii i organele
consultative ale acesteia ntr-una din limbile tratatelor. Unele dintre aceste drepturi existau
anterior Tratatului de la Maastricht, ns ele sunt regrupate cu acest prilej i conferite n
temeiul calitii de cetean european. Tratatele ulterioare vor consacra noi drepturi ale
cetenilor Uniunii.
Tratatul de la Amsterdam include dreptul de acces al cetenilor (i al persoanelor
fizice i juridice care au reedina/sediul ntr-un stat membru) la documentele
M. J. Garot, op. cit., p. 340.
CJCE, 20 septembrie 2001, cauza C-184/99.
651
Curtea de justiie a precizat ca aceasta se acord i n cazul persoanelor care au o dubl cetenie (CJCE,
Micheletti, 7. 07. 1992, cauza C 369/90, Culegere 1992, I 423).
652
J. Pertek, op. cit., p. 98.
653
P. Dollat, op. cit., p. 177. A se vedea i D.Blanchard, op. cit., p. 199 i urm..
654
Asupra relaiei dintre cetenia european i drepturile fundamentale ale persoanei, a se vedea L. Dubouis,
Citoyennet europenne et droits fondamentaux de la personne, n Intgration europenne au XXI e siecle, En
hommage Jacques Bourrinet, Centre dEtudes et Recherche Internationales et Communautaires, Universit Paul
Ceyanne, Aix-Marseille III, p. 87-98.
649
650
152
153
154
n cazul persoanelor care se afl n statul gazd n cutarea unui loc de munc, pe care nc
nu l-au gsit) i a ajutorului pentru studii i formare profesional constnd n burse sau
mprumuturi, nainte de dobndirea dreptului de edere permanent. De la ultima derogare,
sunt exceptate persoanele care au calitatea de lucrtor salariat sau independent, cele care
i menin acest statut i membrii familiilor acestora.
Dreptul la liber circulaie i sejur poate fi restrns pentru motive de ordine public,
siguran public sau sntate public. Aceste motive nu pot fi invocate n scopuri
economice. Msurile care sunt adoptate n temeiul ordinii sau siguranei publice respect
principiul proporionalitii i se ntemeiaz exclusiv pe conduita persoanei n cauz.
Restriciile aduse la libera circulaie i edere a cetenilor europeni pe teritoriul statelor
membre pot fi justificate din punct de vedere al sntii publice doar de bolile cu poteial
epidemic, astfel cum acestea au fost definite de Organizaia Mondial a Sntii, de bolile
infecioase sau parazitare contagioase, dac acestea fac obiectul unor dispoziii de
protecie care se aplic resortisanilor statului gazd. Cetenii europeni pot contesta n faa
instanelor judectoreti sau a autoritilor administrative competente aceste msuri,
autoritile statale fiind obligate s le aduc la cunotin drept de contestaie i
modalitile exercitrii lui cu prilejul notificrii msurilor restrictive.
Potrivit Tratatului de la Lisabona, Parlamentul European i Consiliul pot adopta
conform procedurii codecizionale dispoziii viznd facilitarea exerciiului acestui drept.
Consiliul, statund conform procedurii legislative speciale i dup consultarea
Parlamentului, poate adopta msuri privind securitatea i protecia social. Consiliul
decide cu unanimitate, dup consultarea Parlamentului European.
227. Dreptul de a vota i de a candida la alegerile municipale i europene.
Cetenii europeni au dreptul de a vota i de a candida la alegerile municipale i europene
indiferent de locul de reedin pe teritoriul Uniunii, n aceleai condiii ca i naionalii
statului pe teritoriul cruia se afl 666. Acest drept reprezint "dimensiunea politic major a
ceteniei Uniunii"667 i un nceput care "permite degajarea progresiv a unei contiine
politice europene"668.
n privina alegerilor parlamentare europene, dreptul de a candida i de a alege
exista nc din 1979. Cetenia european contribuie ns la facilitarea exercitrii sale.
Ceteanul european i exercit dreptul de vot i de eligibilitate o singur dat cu prilejul
acelorai alegeri, fie n cadru statului su de origine, fie n cadrul statului de reedin.
Decderea din aceste drepturi survenit ca urmare a unei condamnri civile sau penale n
statul de origine sau n cel de reedin, mpiedic exercitarea lor n oricare din cele dou
state. Statele membre adopt msurile necesare pentru a permite exercitarea drepturilor
electorale, aplicnd principiul egalitii juridice ntre electorii/candidaii comunitari i cei
666
Dreptul de a vota i de a candida la alegerile parlamentare pentru cetenii care rezid ntr-un stat ai crui
resortisani nu sunt a fost reglementat de Directiva Consiliului 93/109/CE din 6 decembrie 1993, iar pentru
alegerile municipale de Directiva 94/80/CE a Consiliului din 19 decembrie 1994. Conform Tratatului privind
funcionarea Uniunii Europene de la Lisabona (art. 19) modalitile de exerciiu ale acestui drept sunt stabilite de
Consiliu cu unanimitate, conform unei proceduri legislative speciale, dup consultarea Parlamentului European.
Dispoziii derogatorii n funcie de probleme specifice anumitor state pot fi prevzute.
667
P. Dollat, op. cit., p. 178. Pentru un studiu asupra impactului ceteniei europene asupra ordinii interne, a se
vedea t. Deaconu, M. Horia Cuc, Participarea strinilor la procesul de democratizare a societii, component
esenial a unei Europe unite, n Cetenia european, autori Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, tefan
Deaconu, Mihai Horia Cuc, Edit. All Beck, 2003, p. 71-108.
668
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 111.
155
156
Statele membre pot rezerva anumite funcii propriilor lor ceteni, acordnd atenia
cuvenit caracterului adecvat, necesar i proporionat al acestor msuri. n aceei ordine de
idei, statele pot interzice accesul non-naionalilor la anumite funcii n aparatele executive
municipale sau participarea acestora la desemnarea electorilor sau la alegerea unei camere
parlamentare. De asemenea, statele membre n cadrul cror rezidenii comunitari nonnaionali reprezint mai mult de 20% din populaia cu drept de vot, le pot solicita acestora
s fac dovada unui sejur minim care nu poate depi durata unui mandat al adunrii
reprezentative municipale pentru dreptul de vot, respectiv dou mandate ale acestei
adunri pentru dreptul de a alege. Aceste exigene privesc evident alegerile municipale,
singurul stat care se afl ntr-o asemenea situaie fiind Luxembourg-ul.
Cetenii europeni pot ataca n faa instanelor competente, n aceleai condiii ca i
resortisanii statului, refuzul statului de reedin de a da curs cererii lor de candidatur sau
de nscriere pe listele electorale.
228. Dreptul la protecie diplomatic i consular. Dreptul la protecie
diplomatic i consular al ceteanului Uniunii ntr-un stat ter n care statul de origine nu
este reprezentat se acord de ctre autoritile diplomatice i consulare ale oricrui alt stat
membru, n aceleai condiii ca i pentru resortisanii statului care o acord. Exerciiul
acestui drept a fost amenajat n cadrul politicii externe i de securitate comun 671.
Introducerea sa n coninutul ceteniei "nu poate dect s consolideze identitatea
internaional a Uniunii"672.
Pentru a beneficia de aceast protecie, se impune ca solicitantul s fac dovada
ceteniei unui stat membru i s se afle n situaia n care pe teritoriul statului ter, statul
su de origine s nu fie reprezentat la nivel de ambasad sau consultat. Existena unui
consul onorific, accesibil i competent, nltur obligaia altui stat de a oferi protecie.
Protecia diplomatic i consular se acord n mod obligatoriu n cazurile de deces,
boal sau accident grav, arestare sau deinere, violen, sprijin i repatriere a cetenilor
aflai n dificultate. Aceste cazuri sunt enumerate de art. 5 pct. 1 din decizia analizat, ns
enumerarea nu este limitativ. Criteriul n funcie de care se acord protecia ine de o stare
de dificultate n care se afl ceteanul, astfel nct acesta poate obine sprijin i n alte
situaii. n cazurile neprevzute ns expres de decizie, acordarea proteciei rmne la
latitudinea reprezentanelor diplomatice sau ale consulatelor statelor membre care i
desfoar activitatea n statul ter i care sunt solicitate n acest sens (art. 5 pct. 2). Cu
excepia urgenei extreme, cetenii Uniunii pot beneficia de un ajutor financiar din partea
autoritilor diplomatice i consultare doar cu autorizarea autoritilor competente ale
statului de origine. Solicitantul este inut s ramburseze ajutorul bnesc primit i eventual
s plteasc o tax consular n contul statului de origine, mai puin n situaiile n care
acesta renun la exigena n cauz. Statul de origine ramburseaz ulterior cheltuielile
fcute la cererea statului care a acordat asistena.
671
n acest sens a fost adoptat Decizia Consiliului 95/553/CE din 19 decembrie 1995, supus ratificrii de ctre
statele membre. Intrarea sa n vigoare s-a produs la 3 mai 2002. Conform art. 7 al deciziei, aceasta urma s fie
revzut dup un interval de cinci ani de la intrarea n vigoare, pentru valorificarea experienei dobndite. Noi
norme comunitare nu au fost ns adoptate. Conform Tratatului asupra funcionrii Uniunii Europene semnat la
Lisabona (art. 20), Consiliul poate adopta conform unei proceduri legislative speciale i dup consultarea
Parlamentului European directive care s coordoneze i s stimuleze cooperarea necesar pentru a se asigura
aceast protecie.
672
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 110.
157
159
160
poziia iniial. n cazul n care instituia struie n refuzul accesului la document, aceasta
l informeaz pe solicitant despre cile de care dispune pentru a denuna refuzul. n cazul
pasivitii instituiei, persoana poate trece direct la aceste ci. Instituiile public anual un
raport privind numrul cererilor de acces la documente refuzate din anul scurs, motivele
refuzului i numrul de documente sensibile nenscrise n registru. Curtea de justiie a
elaborat o jurispruden strict n privina aplicrii excepiilor, insistnd asupra motivrii
lor suficiente682.
Analiza aplicrii dreptului de acces la documente i recomandri de ameliorare sunt
n sarcina Comisiei, instituia prezentnd un raport n acest sens. La 18 aprilie 2007,
Comisia a publicat o cart verde asupra accesului la documentele instituiilor europene,
menit s deschid o vast dezbatere public privind reforma regulamentului 1049/2001.
Aceast etap s-a finalizat la 31 iulie 2007. n funcie i de opiniile exprimate de cetenii
Uniunii (i nu numai), Comisia va elabora propunerile de modificare a regulamentului n
cauz.
Tratatul de la Lisabona extinde acest drept la ansamblul documentelor instituiilor i
organelor Uniunii. Documentele Curii de justiie i ale celorlalte instane comunitare,
precum i cele aparinnd Bncii Centrale Europene i Bncii Europene de Investiii care
nu prezint un caracter administrativ sunt ns exceptate.
233. Protecia informaiilor cu caracter personal. ncepnd de la 1 ianuarie 1999,
normele comunitare privind protecia persoanelor fizice n privina informaiilor cu
caracter personal i a liberei circulaii a acestora se aplic instituiilor i organelor Uniunii.
Un organ independent care supravegheaz respectarea normelor n cauz este creat de
ctre Consiliu.
234. Cetenia european, suport al participrii democratice. Cetenii au
dreptul de a participa la viaa democratic a Uniunii. Deciziile acesteia sunt adoptate ntr-o
manier ct mai transparent i mai aproape de ceteni. Instituiile Uniunii trebuie s
ofere posibilitatea cetenilor i asociaiilor reprezentative ale acestora s-i fac cunoscute
opiniile n toate domeniile de aciune ale Uniunii i s organizeze un dialog deschis,
transparent i regulat cu societatea civil. Comisia este nsrcinat cu largi consultri,
pentru a asigura coerena i transparena aciunilor Uniunii. Uniunea respect principiul
egalitii cetenilor si. Toate dispoziiile precizate la acest punct sunt cuprinse n Tratatul
asupra Uniunii Europene de la Lisabona, Titlul "Dispoziii privind principiile democratice"
i au fost deja mai mult sau mai puin explicit afirmate anterior. Meritul Tratatului de la
Lisabona este de a fundamenta edificiul democratic al Uniunii, ndeosebi pe conceptul de
cetenie. Aceast evoluie apropie cetenia Uniunii de o veritabil cetenie, tiut fiind c
sensul acestui concept se regsete n planul participrii la viaa cetii, deci n plan politic.
Cu adevrat nou este dreptul indirect de iniiativ legislativ, "figur ideal a
practicii democratice"683, care este acordat, n anumite condiii cetenilor europeni. Noul
tratat prevede c cetenii Uniunii, n numr de cel puin un milion, resortisani ai unui
numr semnificativ de state membre, pot lua iniiativa de a invita Comisia, n cadrul
TPICE, 19 octombrie 1995, John Carvel et Guardian, cauza T-194-94, Culegere II 2765; TPICE, 5 martie
1997, WWF UK c. Comisie, cauza T-105-95, Culegere II-313; TPICE, 12 iulie 2001, Olli Mattilla c. Consiliu i
Comisie, Culegere II-2265.
683
A. Berramdane, J. Rosseto, op. cit., p. 67.
682
161
atribuiilor sale, s supun o propunere de act juridic pe care l consider necesar pentru
realizarea scopurilor tratatelor. Dreptul de iniiativ legislativ indirect reprezint "un
puternic mijloc pentru a suda popoarele europene i de a da natere unei contiine
colective, ceea ce nu au reuit s fac pn n prezent nici alegerea direct a Parlamentului
European nici cetenia european"684. Procedura, condiiile i numrul de state din care
trebuie s provin aceti ceteni sunt stabilite de Parlamentul European i Consiliu, prin
regulament, conform procedurii legislative ordinare. Inovaia Tratatului de la Lisabona nu
este scutit ns de riscul deturnrii de la finalitatea prevzut de tratat, de ctre diferite
grupuri de interese. Tocmai pentru acest motiv, Comisia poate da curs iniiativei
ceteneti sau o poate refuza. Tratatul nu precizeaz care sunt urmrile n acest caz.
Caracterul facultativ iar nu obligatoriu pentru Comisie al iniiativei cetenilor poate fi
interpretat ca o protejare a interesului comunitar, avnd n vedere profilul acestei instituii.
Oricum, presiunea exercitat asupra Comisie va fi apreciabil, iar "arma" deficitului de
democraie va fi cu siguran folosit. "(...) Nimeni nu se ndoiete c iniiativa luat de un
milion de ceteni europeni este sortit s cunoasc un rsunet deosebit"685.
235. Critic. Cetenia european nu confer n realitate titularilor si un rol
important n procesul decizional, facilitndu-le doar libera circulaie i deschiznd
posibilitatea unui dialog cu instituiile i organele Uniunii. Or, coninutul unei cetenii
este dat tocmai de drepturile politice.
Criteriile n funcie de care se acord i coninutul su ne demonstreaz c
denumirea de cetenie european atribuit acestui mecanism este nerealist. Nu suntem n
prezena nici a unei veritabile cetenii, ntruct cetenia european rmne doar un
catalog de drepturi (fr obligaii), care nu confer prerogative politice reale. Obligaia
general de a respecta dreptul comunitar nu este specific ceteniei europene 686. Nu
suntem ns nici n prezena unei cetenii europene, deoarece criteriul n funcie de care se
acord exclude orice intervenie a Uniunii687. Statele sunt cele care joac rolul exclusiv,
datorit modului de dobndire a ceteniei europene. Dei sistemul n cauz este aplicat i
de anumite state federale, avnd n vedere specificul i finalitile Uniunii, critica aceasta
rmne foarte important. Absena efectelor internaionale ale ceteniei europene
reprezint o alt caren major, cu repercusiuni serioase asupra afirmrii identitii
europene. ns, cum n cazul Uniunii Europene "existena precede esena, instituirea unei
cetenii europene este un accelerator de vitalitate politic"688 pentru aceasta.
Cetenia european nu se limiteaz la drepturile prevzute expres de tratate ca
fcnd obiectul su. n realitate, aceasta cuprinde ansamblul drepturilor prevzute de
tratate. Art. 17 alin. 2 TCE, conform cruia "cetenii europeni se bucur de drepturile i
sunt supui obligaiilor prevzute de prezentul tratat", confer ceteniei europene reala sa
Ibidem.
C. Blumann, L. Dubois, op. cit., p. 157.
686
S. Bon consider c cetenia european ar putea reprezenta temeiul unor obligaii precum un serviciu civil
european sau impunerea unui impozit european. (op. cit., p. 116).
687
M. J. Garot, op. cit., p. 335 i urm.. Autoarea propune drept criterii de acordare a ceteniei europene: reedina,
naterea, opiunea, naturalizarea. A se vedea i D. Blanchard, op. cit., p. 199 i urm.., S. Bon, op. cit., p. 62 i urm..
Pentru o opinie distinct a se vedea A. Pliakos, Citoyennet, Repertoires communautaire Dalloz, august 2005, p. 2.
688
C. Blumman, L. Dubois, op. cit., p. 108.
684
685
162
163
164
702
Art. K. 4 TUE dispune respectarea drepturilor fundamentale n cadrul cooperrii n materie de jutiie i afaceri
interne (cu acest prilej, CEDO i se altur Convenia de la Geneva privind statutul refugiailor din 28 iulie 1951), n
timp ce art. 130 U pct. 2 transform drepturile fundamentale n obiective al politicii de cooperare n vederea
dezvoltrii, desfurat n cadrul politicii externe i de securitate comun.
703
Drepturile sociale fundamentale protejate de Uniune sunt cele cuprinse n Carta social european adoptat la
Turin la 18 octombrie 1961 i n Carta comunitar a drepturilor fundamentale a muncitorilor din 1989 (art. 136 din
tratat).
704
Facem trimitere la procedura de suspendare a anumitor drepturi ale statelor n cazul unei violri grave i
persistene a principiilor Uniunii, analizat n cadrul seciunii anterioare.
705
Recomandm completarea acestor informaii cu cele curpinse n sub-seciunea referitoare la cetenia european.
706
P. Wachsmann, Les droits de lhomme, n Trait dAmsterdam, Edit. Dalloz, 1998, p. 193.
165
166
Asemenea sistemului CEDO, Carta ofer o protecie minim, statele putnd ridica
nivelul su. Interpretarea dispoziiilor sale se realizeaz n conformitate cu tradiiile
constituionale ale statelor membre i cu Convenia European a Drepturilor Omului, mai
puin n cazurile n care protecia oferit de Cart este superioar acestor surse.
Diferena ntre drepturile i principiile consacrate trebuie subliniat. Drepturile pot
fi direct invocate n faa judectorului. Principiile trebuie respectate n procesul de
adoptare al deciziilor comunitare. Invocarea lor n instan este admis doar pentru
interpretarea i controlul legalitii actelor.
Carta a fost deja aplicat de Tribunalul de prim instan 712, iar Curtea European a
Drepturilor Omului a fcut referire la aceasta 713. Curtea de justiie a Uniunii s-a artat, n
mod surprinztor, mult mai reticent, evitnd trimiterile la Cart. "Drepturile fundamentale
ale Uniunii nu se limiteaz la cele care sunt nscrise n tratat, inclusiv n Cart. Curtea de
Justiie va putea s continue s i exerseze rolul su constructiv, care ntotdeauna i-a fost
propriu, i s descopere noi principii generale"714. Aceeai valoare de principii generale
este dat Conveniei Europene a Drepturilor Omului i tradiiilor constituionale comune
statelor membre.
240. Convenia European a Drepturilor Omului. Astfel cum am artat deja,
Tratatul de la Lisabona materializeaz o mai veche iniiativ a instituiilor europene i a
unei pri a opiniei publice, inclusiv a doctrinei715: aderarea la Convenia European a
Drepturilor Omului.
Problema aderrii se pune nc de la sfritul anilor 70. Astfel, la 16 noiembrie
1977, Parlamentul European formuleaz o rezoluie n acest sens. n 1979, Comisia nainta
un memorandum Consiliului, iniiativ pe care o reintereaz n 1994, solicitnd s i se
acorde un mandat de negociere pentru aderarea Comunitilor/Uniunii la Consiliul
Europei. Temeiul de drept al cererii l reprezint art. 228 (308 actual) TCE. Consiliul
solicit un aviz Curii de justiie de la Luxembourg, privind concordana aderrii cu
tratatele. n avizul emis la 28 martie 1996, aceasta constat c Uniunea nu dispune de o
baz legal, articolul 228 TCE neputnd fi utilizat, deoarece drepturile fundamentale nu se
numr printre obiectivele Uniunii. Curtea recomand revizuirea tratatelor i introducerea
unei competene n acest sens. Considerm c n spatele acestui aviz se afl raiunea
meninerii autonomiei dreptului comunitar, conservarea autoritii i rolului Curii de
justiie716.
TPI, hotrrea din 30 ianuarie 2002, cauza T-54/99, max. mobil c. /Comisie, Culegere II-313. Tribunalul i-a
conferit Cartei aceeai valoare ca i CEDO (principii generale ale dreptului).
713
CEDO, hotrrea din 11 iulie 2002, Christina Goodwin c. Regatului Unit, plngerea nr. 28957/95.
714
J. Dutheil de la Rochre, Les droits fondamentaux dans le projet de trait tablisant une Constitution pour
lEurope, Mlanges en l'honneur de Grard Cohen-Jonathan, Liberts, justice, tolrance, Bruylant, 2004, p. 769.
715
G. Cohen-Jonathan, La problmatique de ladhsion des Communauts europennes la Convention
europenne des droits de lhomme, n Etudes de droit des Communauts europennes, op. cit., p. 81-108; J.
P.Jacqu, Communaut europenne et Convention europenne des droits de lhomme, LEurope et le droit, op. cit.,
p. 325-340; J. Touscoz, Les droits de lhomme et lEurope, in Europe et le droit, op. cit., p. 495 si urm..; P.
Pescatore, La coopration entre la Cour communautaire, les juridictions nationales et la Cour europenne des droits
de lhomme dans la protection des droits fondamentaux - Enqute sur un problme virtuel, RMCUE, martie 2003,
p. 51.
716
Acestei logici credem c i se ncadreaz i Avizul nr. 1/91 privind crearea unei Curi a Spaiului economic
european din 14 decembrie 1991.
712
167
168
cum un text ndelung negociat de un organism compus cum a fost Convenia, relund
drepturi deja acceptate sub o form sau alta de toate statele membre i, n final, solemn
proclamate de Consiliu, Comisie i Parlamentul European, ar putea s nu fie luat n
consideraie de judectori, care se vor servi ca de o surs de inspiraie pentru interpretarea
drepturilor fundamentale"723.
Rolul Parlamentului European i al Parlamentelor naionale este discutat de regul
n contextul deficitului de democraie, n realitate un deficit politic al Uniunii.
Funcionarea complex i mai puin transparent a Uniunii, precum i absena de
lisibilitate a tratatelor au amplificat acest subiect.
c) Rolul Parlamentului European i al Parlamentelor naionale
241. Consideraii generale. Tema deficitului de democraie se afirm n contextul
"luptei pentru putere" a Parlamentului European i a unor parlamente naionale n anii
70724. Ea este "susinut" de absena unui control parlamentar real al activitii Consiliului
de minitri (ca instituie decizional) n condiiile transferului de competene ctre
Comunitile Europene, de opacitatea procesului decizional i de politicile preponderent
economice ale Comunitilor725. Atenia redus acordat dimensiunii sociale, educaionale,
ceteneti este vehement denunat. Aceste date nu schimb ns caracterul democratic al
instituirii i funcionrii Comunitilor/Uniunii. Deficitul democratic a reprezentat un
instrument util de presiune asupra structurilor europene i indirect asupra celor statale,
ntr-o epoc n care existena sa era real. Rezultatele obinute au fost i sunt dintre cele
mai importante: dobndirea unor noi prerogative de ctre Parlamentul European i
afirmarea parlamentelor naionale n arhitectura comunitar, consacrarea drepturilor
fundamentale ca principii generale ale dreptului comunitar, instituirea unei cetenii
europene, consultarea din ce n ce mai frecvent a opiniei publice europene, etc.. n
prezent, acesta reprezint mai degrab o chestiune de standarde specifice statului i
aplicate incorect unei construcii care nu are calitate statal (i creia nu-i permitem s o
J. Dutheil de la Rochre, La charte des droits fondamentaux de lUnion Europenne: quel apport la protection
des droits?, Les mutations contemporaines du droit public, Mlanges en lhonneur de Benot Jeanneau, Dalloz,
2002, p. 105.
724
n privina problematicii deficitului de democraie, a se vedea M. Croisat, J- L. Quermonne, LEurope et le
fdralisme, Contribution lmergence dun fdralisme interguvernamental, Montchrestien, Paris, 1999, p. 86,
105, 120 137; J. Bednar, J.Ferejohn, G. Garrett, The Politics of European Federalism, n Constitutional law and
economics of the European Union, coordonatori Dieter Schmidtchen, Robert Cooter, Edit. Hartnolls Limited,
Bodmin, Cornwall, 1997, p. 80; R. Cooter, T. Ginsburg, Comparative Judicial Discretion: An Empirical Test of
Economic Models, p. 108 i urm., n Constitutional law and economics of the European Union, coordonatori Dieter
Schmidtchen, Robert Cooter, Edit. Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall, 1997. Ultimii autori vd remediul aanumitului deficit de democraie n dezvoltarea controlul judiciar i n rolul pe care Curtea de justiie l-ar putea
juca, similar instanelor din statele federale. n opinia lui Marie Jos Garot, La citoyennet de lUnion Europenne,
Edit. LHarmattan, 1999, veritabilul remediu const n exerciiul efectiv al drepturilor conferite de cetenia
european (p. 193 -199). Aceast evoluie este sugestiv redat de Jacques Delors, care afirma n 1992:
"Comunitatea noastr este mult prea elitist, tehnocratic, popoarele nemairecunoscndu-se n ea". Remediile sunt
cutate n extinderea prerogativelor Parlamentului European, politicile pentru ceteni, etc..
725
A se vedea i A. Pliakos, LUnion europenne et le parlement europeen: y a-t-il un dficit dmocratique?, Rev.
Dr. public, 1995, p. 749; G. Laprat, Rforme des traits: le risque du double dficit dmocratique, Rev. March
commun, 1991, p. 710; M. Guillaume, Dficit dmocratique et dficit juridique: quoi de neuf en France, RF droit
adm. 1992, N. Moussis, La construction europenne et le citoyen: dficit dmocratique ou dficit dinformation?,
Rev. Du march commun et de lUnion europenne, nr. 436, martie 2000.
723
169
dobndeasc cel puin pentru moment). O bun parte a doctrinei confirm aceast tez 726.
Problema apare n momentul n care deficitul de democraie ncepe s fie folosit nu pentru
a ameliora funcionarea Uniunii Europene, ci pentru a o denigra. "Denunarea unui deficit
de democraie care ar afecta Uniunea European a devenit astzi o tem recurent n
discursul reprezentanilor politici; ea alimenteaz pe de alt parte discursul detractorilor
construciei europene, contribuind astfel la discreditarea sa n opinia public"727.
242. Parlamentul European. Parlamentul European este instituia care i reprezint
pe cetenii statelor membre. Atribuiile i rolul su au crescut constant n cursul celor
apoape ase decenii de funcionare a Comunitilor i Uniunii Europene. De la un statut
aproape decorativ, fosta Adunare parlamentar instituit de tratatele originare exercit n
prezent funciile legislativ i bugetar alturi de Consiliu i l alege pe preedintele
Comisiei. Profilul i aportul real la construcia european al instituiei va reiei cu
prisosin din Partea a III-a a cursului, dedicat sistemului instituional al Uniunii
Europene.
243. Parlamentele naionale. Parlamentele naionale nu au fost iniial implicate, n
mod direct, n deciziile i politicile Comunitilor. Acestea au format ns un tot unitar cu
Parlamentul European, pn la alegerile directe din 1979. Parlamentul naional a fost
implicat iniial n ratificarea tratatelor (rol care a cunoscut o amploare deosebit odat cu
intensificarea procesului de extindere la noi state) i n virtutea atribuiilor sale
tradiionale, a exercitat un control democratic asupra guvernului, inclusiv asupra politicii
sale europene. Anumite directive acordau i acord posibilitatea unui rol
"cvasinormativ"728 Parlamentului naional n transpunerea lor. Tratatul de la Lisabona
deschide premisa unui rol al Parlamentelor naionale n cadrul procedurii legislative a
Uniunii Europene, prin prisma principiului subsidiaritii.
Tratatul de la Maastricht deschide perspectivele asocierii Parlamentelor naionale la
activitile Uniunii Europene. Dou Declaraii anex la tratat sunt dedicate rolului
Parlamentelor naionale729. Redactorii tratatului au mizat pe intensificarea schimbului de
informaii dintre Parlamentele naionale i Parlamentul European i ndeosebi pe
contactele dintre parlamentarii aparinnd acestor foruri, interesai de aceleai chestiuni.
Guvernele statelor membre sunt nsrcinate s asigure comunicarea n timp util ctre
Parlamentele naionale a propunerilor legislative ale Comisiei. Aceast comunicare se face
ns doar n scop informativ, Parlamentele naionale neputnd formula amendamente. CIG
invit de asemenea Parlamentul European i Parlamentele naionale s se reuneasc ori de
cte ori este necesar n Conferine ale parlamentelor. Acestea urmau s fie consultate n
privina hotrrilor majore ale Uniunii. Cu prilejul fiecrei sesiuni a Conferinei,
preedinii Consiliului European i Comisiei erau invitai s le prezinte parlamentarilor un
G. Majone, Europes Democratic Deficit: The Question of Standards, European Law Journal nr. 1/1998, R.
Bercea, op. cit., p. 186 i urm., etc..
727
A. Berramdane, J. Rosseto, op. cit., p. 53. ntr-o excelent sintez asupra diferitelor teze formulate n materia
deficitului de democraie, Raluca Bercea arat c aceast caren afecteaz i statele membre, pe fondul
mondializrii, a preeminenei executivului i a dezvoltrii normelor de "soft law", rezultate din negocieri
desfurate pe orizontal. Achiesm la concluzia autoarei conform creia "deficitul democratic la nivelul Uniunii
Europene nu este considerabil mai mare dect cel care se manifest la nivelul statelor membre" (op. cit., p. 180).
728
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 360.
729
"Declaraia privind rolul Parlamentelor naionale n Uniunesa european" (nr. 13) i "Declaraia privind
Conferina Parlamentelor" (nr. 14).
726
170
raport despre starea Uniunii. Rolul parlamentelor naionale este, n concluzie, unul
consultativ.
Tratatul de la Amsterdam dedic un protocol rolului Parlamentelor naionale 730, care
consacr "inseria acestor adunri n sistemul instituional european"731. Protocolul este
structurat n dou pri, o prim parte fiind dedicat Parlamentelor naionale, iar o a doua
parte Conferinei organelor specializate n afaceri europene ale Parlamentelor naionale.
Menirea sa este "s ncurajeze o participare crescut a parlamentelor naionale la
activitile Uniunii Europene i s consolideze capacitatea lor de a-i exprima punctele de
vedere asupra chestiunilor care pot s prezinte pentru ele un interes deosebit". n cadrul
protocolului ntlnim ameliorri fa de "etapa Maastricht", care nu schimb ns natura
rolului Parlamentelor naionale. Astfel, toate documentele Comisiei (nu numai propunerile
legislative) trebuie transmise cu rapiditate Parlamentelor naionale732. Categoriile de acte
aduse la cunotina Parlamentelor naionale sunt astfel extinse. Un termen de ase
sptmni trebuie respectat ntre momentul punerii la dispoziia Parlamentelor naionale a
unei propuneri legislative sau a unei msuri de aplicare a dispoziiilor Titlului VI din
tratatul asupra Uniunii Europene, n limbile oficiale ale statelor respective, i nscrierea pe
ordinea de zi a Consiliului sau adoptarea unei poziii comune n cadrul procedurii
codecizionale. n acest interval, Parlamentele naionale i pot formula un punct de vedere,
pe care l pot expune guvernului.
n 1989, n urma unei reuniuni a preedinilor Parlamentelor naionale, ia naterea
Conferina organelor specializate n afaceri europene ale Parlamentelor naionale, expresie
a cooperrii interparlamentare. Aceasta va funciona ca un organ consultativ i informal.
Tratatul de la Amsterdam l consacr la nivel de tratate i va autoriza COSAC s supun
ateniei instituiilor europene contribuiile pe care le consider necesare, ndeosebi n
materia subsidiaritii i a drepturilor fundamentale. Propunerile COSAC nu leag
Parlamentele naionale i nu le prejudec poziiile.
Declaraia asupra viitorului Uniunii Europene (nr. 23), anexat Tratatului de la
Nisa, anun o dezbatere n acelai timp mai larg i mai aprofundat. Parlamentele
naionale, alturi de reprezentani ai societii civile i mediilor politice, economice i
universitare sunt ncurajate s participe. Precizarea rolului acestora n viitoarea arhitectur
European este consacrat ca o parte a mandatului amplei dezbateri. Delimitarea
competenelor Uniune/state, statutul Cartei drepturilor fundamentale, simplificarea
tratatelor, consolidarea legitimitii democratice i a transparenei instituiilor reprezint
alte teme de reflecie.
Consiliul European de la Laeken adopt la 15 decembrie 2001 o "Declaraie asupra
viitorului Uniunii Europene", n spiritul democraiei, transparenei i eficacitii
instituiilor sale. Temele majore sunt inspirate de declaraia anexat Tratatului de la Nisa
cu acelai titlu, crora li se adaug chestiuni instituionale i adoptarea unei Constituii. n
privina Parlamentelor naionale, Declaraia de la Laeken ridic probleme precum
posibilitatea reprezentrii lor alturi de Consiliu i Parlamentul European, atribuirea unei
sarcini viznd respectarea principiului subsidiaritii i a unor puteri de intervenie n
materiile n care Parlamentul European nu dispune de ele. n temeiul acestei declaraii va
"Protocolul asupra rolului parlamentelor naionale" (nr. 13).
J. Rideau, op. cit., p. 266.
732
Prin grija Comisiei europene nsi, am aduga noi.
730
731
171
172
173
175
Seciunea 4. Competene
749
176
177
178
179
provocri cu care se confrunt Uniunea. Crearea unor noi competene se poate realiza doar
prin revizuirea tratatelor.
Competene implicite. Competenele implicite (denumite i de prelungire) sunt un
rezultat al activitii Curii de justiie761. Acestea "nu rezult doar dintr-o atribuire explicit
de ctre tratat, ci pot de asemenea decurge n mod implicit din dispoziiile sale" 762. Spre
deosebire deci de competenele subsidiare a cror existen este recunoscut i chiar
reglementat de tratate, competenele implicite decurg din spiritul i interpretarea
sistemic a tratatelor. Conform concluziilor Consiliului European de la Edimbourg din 1112 decembrie 1992, principiile atribuirii de competene i subsidiaritii nu sunt menite s
mpiedice Uniunea de a se dota cu mijloacele necesare atingerii obiectivelor sale.
Utilizarea competenelor implicite a cunoscut ns o evoluie descendent dup intrarea n
vigoare a Tratatului de la Maastricht. Competenele externe ale Uniunii au cunoscut o
dezvoltare spectaculoas graie teoriei competenelor implicite, rezultate dintr-un
paralelism al competenelor interne i externe. Acest subiect va fi reluat n cadrul analizei
competenelor externe.
253. Competene complementare. Competenele complementare nu prezint un
caracter legislativ, ci legitimeaz un alt tip de aciune a Uniunii care se manifest sub
forma coordonrii, ncurajrii sau completrii aciunii statelor n anumite domenii.
Raportat la ideea de reglementare, aceste competene apar ca "marginale sau accesorii" 763.
Principiul preeminenei competenei comunitare nu se aplic n cadrul acestei categorii, iar
actele adoptate de Uniune nu pot conduce la o armonizare a dispoziiilor legislative i
reglementare ale statelor membre.
Competene de coordonare. Uniunea exercit o competen de coordonare a
politicilor economice, a politicii locurilor de munc i a politicilor sociale ale statelor
membre. n acest sens, Uniunea intervine doar prin stabilirea unor direcii i orientri
generale, care determin o serie de obligaii n sarcina statelor membre. n materia
politicilor economice, un rol aparte revine marilor orientri de politici economice
(MOPE). n perioada 2003-2005 acestea au pus un accent deosebit pe dezvoltarea unei
economii competitive i dinamice, bazat pe cunoatere764.
Competene de sprijinire, coordonare sau completare. Acest tip de competene se
manifest cu predilecie n cadrul politicilor introduse de Tratatul de la Maastricht
(educaie, cultur, sntate public, etc.). n accepiunea Tratatului de la Lisabona,
Uniunea dispune de o competen de a desfura aciuni n sensul sprijinirii, coordonrii
sau completrii aciunii statelor membre n domeniile industriei, culturii, turismului,
educaiei, formrii profesionale, tineretului i sportului, proteciei civile i cooperrii
Urmnd aceast logic, Curtea de justiie a nlturat prin avizul nr. 2/94 din 28 martie 1996 posibilitatea aderrii
Comunitii europene la Convenia european a drepturilor omului. Instana comunitar a apreciat c tratatele nu au
stabilit o astfel de competen n favoarea Uniunii i c aderarea nu se poate realiza prin valorificarea unei
completene subsidiare.
761
CJCE, 29 noiembrie 1956, Fedeschar, cauza 8/55, Culegere, 291; CJCE, 15 iulie 1960, Italia c/ nalta Autoritate,
cauza 20/59, Culegere, 663; CJCE, 31 martie 1971, Comisie c. Consiliu, cauza 22/70, Culegere, 263, etc.. Curtea a
apreciat n cauza Fedeschar c "normele stabilite de un tratat internaional sau de o lege implic normele fr de
care primele nu ar avea sens sau nu s-ar putea aplica n mod rezonabil i util" (Culegere, p. 291).
762
Guy Isaac, Marc Blanquet, op. cit., p. 54.
763
A se vedea n acest sens Claude Blumann, Louis Dubouis, op. cit., p. 306.
764
Recomandarea 2003/555/CE a Consiliului din 26 iunie 2003.
760
180
181
182
CJCE, 5 mai 1981, Comisie c. Marea Britanie, cauza 804/79, Culegere, p. 1045. A se vedea i C. Blumann, V.
Adam, La PAC dans la tourmente, la crise de la vache folle, RTDE 1997, p. 259.
773
Este cazul politicii comerciale comune (CJCE, 11 noiembrie 1975, avizul 1/75, Culegere p. 1355), al conservrii
resurselor biologice ale mrii (CJCE, 14 iulie 1976, Kramer, cauza 3/76, Culegere, p. 1279), etc..
774
Pentru analiza competenelor exclusive n funcie de aceast clasificare a se vedea Yves Gautier, La comptence
communautaire exclusive, n Mlanges en hommage Guy Isaac, op. cit., p. 166 190.
775
Curtea a stabilit iniial c fac obiectul unei competene exclusive domeniile politicii comerciale comune (CJCE,
Avizul nr. 1/1975 din 11 noiembrie 1975; CJCE, Donckerwolcke, precitata) i conservrii resurselor biologice ale
mrii (CJCE, Kramer, precitata).
776
ntr-o comunicare din septembrie 1992, Comisia a calificat drept competene exclusive urmtoarele ase materii:
elementele eseniale ale politicii agricole commune, politica comun a transporturilor, politica comun de pescuit,
politica comercial comun, piaa interioar i libera concuren. Instituia precizeaz caracterul evolutiv al acestei
categorii, raportat la evoluia Uniunii i anticipeaz alturarea uniunii monetare competenelor exclusive. Comisia
tinde cu acest prilej i la o definire a competenei exclusive. Aceasta s-ar fundamenta pe stipularea unei obligaii
clare i precise de a aciona a Comunitii, care nu dispune de un drept de apreciere a oportunitii aciunii sale
(precum i a ntinderii interveniei sale) i corelativ de o desistare a statului de dreptul de a aciona unilateral.
777
A se vedea i Jol Rideau, op. cit., p. 578-580; Marie-Franoise Labouz, op. cit., p. 236, Rostane Mehdi, op. cit.,
p. 38.
778
Octavian Manolache, op. cit., p. 90.
772
183
184
262. O intensitate mult mai redus. Competenele Uniunii se manifest cel mai
energic n cadrul pilonului comunitar, un pilon de integrare. Politica extern, de securitate
comun i de aprare comun, cooperarea n materie de justiie i afaceri interne, respectiv
cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal (ncepnd cu Tratatul de la
Amsterdam) s-au caracterizat i se caracterizeaz printr-un alt gen de obiective ale
Uniunii, ceea ce determin un alt profil al competenelor. Competenele Uniunii n aceaste
materii ilustreaz cooperarea interguvernamental clasic.
Tratatul de la Lisabona reunete ns domeniile innd de cooperarea poliieneasc i
judiciar n materie penal cu fostele materii ale cooperrii n materie de justiie i afaceri
interne care au fost comunitarizate de Tratatul de la Amsterdam n cadrul Spaiului de
libertate, securitate i justiie, al crui regim juridic ine preponderent de logica integrrii.
Cooperarea n materie de justiie i afaceri interne, iar ulterior cooperarea judiciar i
poliieneasc n materie penal s-au caracterizat de altfel printr-o o aciune mai energic a
Uniunii n comparaie cu celelalte forme de cooperare.
n privina politicii externe, de securitate i de aprare comun statele membre nu sau desesizat de prerogative eseniale n favoarea Uniunii 786, astfel c dup intrarea n
vigoare a Tratatului de la Lisabona aceast politic doar mai amintete de structura iniial
a Uniunii, susinut de piloni de integrare, respectiv de cooperare. Competena Uniunii
aceast materie este una de definire i aplicare "a unei politici externe i de securitate
comun acoperind toate domeniile politicii externe i de securitate". Statele rmn ns
libere s acioneze sub rezerva respectrii obligaiilor care le revin n raporturile cu
Uniunea. Actele adoptate de Uniune nu beneficiaz de principiul efectului direct, fiind
necesar transpunerea lor prin msuri de aplicare naionale, n timp ce actele adoptate de
statele nu pot face obiectul unei aciuni pentru lipsuri n faa Curii de justiie. PESC
pstreaz deci trsturile specifice cooperrii interguvernamentale: adoptarea deciziilor cu
unanimitate, iniiativa unui stat sau a naltului reprezentant pentru afaceri externe, rol
redus al Parlamentului European (consultare sau informare), inexistena competenei CJCE
cu anumite excepii (de exemplu, emiterea unui aviz n privina ncheierii unui acord
internaional).
Politica de securitate i de aprare comun, parte intregrant a politicii externe i
de securitate, presupune o competen a Uniunii de a defini progresiv o politic de
aprare comun, care va conduce la o aprare comun. Acest salt calitativ depinde de
decizia Consiliului European adoptat cu unanimitate i de ratificarea de ctre state,
conform regulilor lor constituionale. Strategia de securitate a Uniunii se dezvolt n jurul
unor cooperri specifice ale statelor (n materia gestiunii crizelor, armament, etc.), precum
i prin angajamentul de solidaritate n cazul unei agresiuni armate.
f) Competene externe
Unii autori au remarcat (n mod just) c interpretarea ad litteram a dispoziiilor tratatelor n privina politicii
externe i de securitate comun ar acredita ideea unei competene exclusive. Aceasta s-ar putea manifesta doar n
privina politicii externe a Uniunii Europene, nu i n cea a statelor membre.
786
185
186
dac o aciunea a Comunitii este necesar pentru realizarea unui obiectiv stabilit de
tratat, iar Comunitatea nu dispune de prerogativele necesare pentru a aciona n acest sens,
Consiliul adopt cu unanimitate msurile care se impun. Consiliul decide pe baza
propunerii Comisiei i dup consultarea Parlamentului. Curtea a aprecit c msurile
adoptate de Consiliu pot viza inclusiv relaiile externe. Recursul la acest mecanism este
posibil doar n absena competenelor exprese sau implicite. Tratatul de la Lisabona a
extins aceast clauz de flexibilitate, inclusiv la materii care au fcut obiectul cooperrii
interguvernamentale793.
265. Procedur. Procedura de ncheiere a acordurilor internaionale este marcat de
rolul decizional al Consiliului, n timp ce Comisia deine o funcie general de negociere.
Decizia de a negocia un acord internaional este luat de Consiliu, de regul la
recomandarea Comisiei. Instituia interguvernamental formuleaz direciile de negociere
n atenia Comisiei. Consultarea Parlamentului European s-a impus n practic nc din
anii 70. Actul Unic a codificat aceast practic, introducnd avizul conform al
Parlamentului n cazul acordurilor de asociere i de aderare. Tendina a fost continuat de
TUE, care impune avizul conform n privina acordurilor de cooperare, a celor care
prezint implicaii bugetare importante i a acordurilor care modific acte interne adoptate
conform procedurii codecizionale. Tratatul de la Lisabona nlocuiete avizul conform cu
aprobarea Parlamentului European. Statele membre, Comisia, Consiliul i, ncepnd cu
Tratatul de la Nisa, Parlamentul pot consulta Curtea de justiie asupra validitii
acordurilor internaionale pe care Comunitile/Uniunea doresc s le ncheie. Avizele
Curii prezint valoare obligatorie, astfel nct acestea pot avea ca efect inclusiv anularea
deciziei finale a Consiliului794. Decizia de ncheiere a acordurilor este adoptat de Consiliu
cu majoritate calificat, mai puin n cazul acordurilor de asociere i a celor care in de
domenii interne supuse unanimitii.
266. Dreptul de legaie. Statele membre i statele tere sunt reprezentate de misiuni
diplomatice pe lng Uniune. La rndul su, Uniunea este reprezentat n exterior,
ndeosebi prin delegaii ale Comisiei. Beneficiind de statutul diplomatic acordat de statul
gazd, acestea ndeplinesc atribuii specifice ambasadelor. Reprezentarea Uniunii este
susinut i de organele PESC cu atribuii n domeniu, de preedinia Consiliului i de
ambasadele statelor membre.
267. Participarea n cadrul organizaiilor internaionale. Participarea Uniunii n
cadrul organizaiilor internaionale mbrac dou forme: fie ea nlocuiete participarea
statelor (form foarte rar ntlnit n organizaiile foarte specializate), fie Uniunea se
altur statelor795. Regula este participarea cumulativ. Ca exemplificare, reinem c
Art. 308 TCEE a limitat iniial utilizarea sa la realizarea pieei comune. n practic, aria de aplicarea a clauzei de
flexibilitate fusese deja extins, astfel nct Tratatul de la Lisabona constat practic o realitate deja existent.
794
CJCE, 10 martie 1998, RFG c./Consiliu.
795
Aceast prerogativ extern a Uniunii Europene ar trebui s se realizeze n funcie de competenele interne, n
sensul respectrii clasificrii n competene exclusive (reprezentare substitutiv) i competene concurente
(reprezentare cumulativ). Regula nu este ntocmai aplicat n practic. Curtea de justiie s-a pronunat n sensul
conform cruia dac o competen nu i este atribuit Comunitii n mod exclusiv, aceasta poate s devin astfel pe
msura exercitrii ei de ctre Comunitate. Considernd c regimul competenelor interne este inseparabil de cel al
competenelor externe, Curtea a conchis c statele membre nu mai au dreptul s ncheie acorduri internaionale n
domeniile care in de competenele exclusive ale Comunitii (CJCE, cauza 22-70, Comisia Comunitilor europene
c. Consiliul Comunitilor europene, hotrre pronunat la 31 martie 1971). A se vedea i Joisiane Auvret-Finck,
"Les obstacles internes laffirmation de la Communaut et de lUnion europenne dans les organization
793
187
188
189
190
191
192
realizeze raportat att la nivelul naional, ct i la nivelul regional. Astfel cum este
reglementat, principiul subsidiaritii se exprim prin dou criterii: unul negativ viznd
aciunea statelor i altul pozitiv, viznd aciunea Uniunea. Aceste criterii, predominant
obiective, cheam la un adevrat "test de eficacitate comparativ, care permite s
eliminm pasiunile din dezbatere i s dm un rspuns tehnic unei alegeri care ar putea s
par iniial c ar rezulta din consideraii politice sau dintr-un joc de influene" 827. O
consecin secundar a principiului subsidiaritii este preferina pentru actele normative
care s lase o ct mai mare libertate statelor, consecin numit de doctrin "subsidiaritate
instrumental"828.
Tratatul de la Amsterdam. Aplicarea principiului subsidiaritii a fcut iniial
obiectul unor acorduri interinstituionale, ale cror reguli au fost preluate ulterior n
dreptul primar al Uniunii. n cadrul unui protocol adiional asupra aplicrii principiilor
subsidiaritii i proporionalitii, Tratatul de la Amsterdam codific liniile directoare n
materie stabilite de Consiliul European de la Edimbourg din decembrie 1992 i de acordul
interinstituional din 25 octombrie 1993 ntre Parlamentul European, Consiliu i Comisie,
atribuindu-le astfel valoare juridic. Scopul su declarat este aplicarea riguroas i
coerent a principiilor subsidiaritii i proporionalitii de ctre toate instituiile.
Este interesant s reinem c, la nivel declaratoriu cel puin, statele nu le confer
celor dou principii o valoare absolut. n acest sens interpretm precizarea conform creia
"aplicarea principiilor subsidiaritii i proporionalitii respect dispoziiile generale i
obiectivele din tratat, ndeosebi n ceea ce privete meninerea integral a acquis-ului
comunitar i echilibrul instituional; ea nu aduce atingere principiilor elaborate de ctre
Curtea de justiie". Raportarea competenelor la obiectivele Uniunii este deci reafirmat,
ceea ce permite o interpretare supl a celor dou principii: "subsidiaritatea este un concept
dinamic care trebuie s fie aplicat n concordan cu obiectivele enunate de tratat. Acesta
permite extinderea aciunii Comunitii, n limitele competenelor sale, atunci cnd
mprejurrile o cer i, invers, limitarea sau ncheierea acesteia, atunci cnd ea nu se mai
justific".
Protocolul reia cele dou condiii n care aciunea Uniunii este justificat:
obiectivele aciunii nu pot fi atinse n mod satisfctor de statele membre n cadrul
sistemului lor constituional naional, putnd fi n schimb mai bine realizate de o aciune a
Comunitii829. Ca i criterii orientative, protocolul reine caracterul transnaional al
aciunii, cazurile n care aciunea la nivel naional sau absena aciunii Comunitii ar fi
contrare exigenelor tratatului sau ar leza semnificatic interesele statelor sau situaiile n
care aciunea comunitar prezint avantaje manifeste n raport cu cea naional. Achiesm
la punctul de vedere exprimat n doctrin conform cruia aceste criterii sunt alternative 830,
i am aduga noi, orientative. Remarcm totodat c primul criteriu presupune depirea
nivelului naional, n timp ce al treilea criteriu este expresia unui pragmatism evident831.
Claude Blumann, Louis Dubouis, op. cit., p. 327.
Idem., p. 330.
829
Spre deosebire de art. 5 TCE, protocolul nlocuiete termenul de suficient privind aciunea statelor, cu cel de
satisfctor, ceea ce introduce n opinia noastr o not de subiectivism n apreciere i deschide premisele unei
interpretri mai largi a principiului subsidiaritii.
830
Jacques Pertek, op. cit, p. 155.
831
Deci chiar dac statul poate atinge obiectivele propuse, dac Uniunea ar nregistra un succes mai mare,
intervenia sa este de preferat. i acest criteriu anun posibilitatea unei interpretri largi a principiului n cauz.
827
828
193
194
195
este juridic inut s-i dea curs"836. Aderm ns la opinia conform creia consolidarea
controlului asupra respectrii principiului subsidiaritii confirm efectul su restrictiv
asupra competenelor Uniunii837. n alt ordine de idei, statele pot vota n Consiliu
mpotriva unui proiect normativ pe care-l consider contrat principiului subsidiaritii.
Caracterul jurisdicional al principiului subsidiaritii a fcut obiectul unor
importante controverse, dat fiind natura sa pronunat politic i aprecierea oportunitii
aciunii Uniunii838. Curtea de justiie s-a declarat ns competent s verifice respectarea
sa, prin prisma rolului pe care acesta l joac n materia competenelor 839. Protecia
jurisdicional a principiului subsidiaritii se realizeaz conform competenelor obinuite
i procedurilor comune, nefiind prevzut o cale de drept special 840. Curtea de justiie
poate fi sesizat de statele membre, de statele membre la iniiativa unei camere a
parlamentelor naionale sau a parlamentului naional (inovaie introdus de tratatul de la
Lisabona841) i de ctre Comitetul Regiunilor, n materiile n care consultarea sa este
obligatorie. Cu excepia erorilor manifeste sau a disproporiilor vdite, examenul Curii
este de cele mai multe ori formal, instana comunitar declarndu-se satisfcut dac
pertinena aciunii Uniunii reiese implicit, dar neechivoc din ansamblul actului 842.
Principiul subsidiaritii, neproducnd un efect direct i deci neafectndu-le poziia
juridic, nu poate fi invocat de ctre particulari. De asemenea, respectarea sa nu poate fi
apreciat de instanele naionale, acestea nefiind competente s se pronune asupra
validitii actelor Uniunii, n privina crora pot doar sesiza Curtea de justiie pe calea
trimiterilor prejudiciale. Din controlul efectuat de Curtea de justiie n materia principiului
subsidiaritii, se degaj caracterul su neretroactiv843.
196
197
instrumente vor fi privilegiate. Din aceleai considerente, sunt preferabile directivelecadru n comparaie cu directivele detaliate. n aceast ipostaz, principiul stabilete
amploarea msurii legislative. Conform Protocolului nr. 7 anexat Tratatului de la
Amsterdam, aplicarea principiului proporionalitii presupune aprecierea necesitii
msurii, nedepirea a ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmrit i
caracterul ct mai puin constrngtor al msurii pentru destinatarii si 850. Acest protocol
face ntr-adevr din proporionalitate "un vector al unei uniuni fr ncetare mai aproape
de respectarea diversitilor"851.
Spre deosebire de principiul subsidiaritii care nu prezint un efect direct, Curtea
de justiie i-a recunoscut principiului proporionalitii aceast calitate852. Principiul se
aplic att instituiilor europene, ct i statelor membre n executarea actelor normative i a
politicilor Uniunii853. Totodat, principiul vizeaz att competenele concurente, ct i cele
exclusive, inclusiv pilonilor interguvernamentali, precum i puterea de execuie a actelor
Uniunii (iar nu doar cea de reglementare, ca n cazul subsidiaritii). "Acest principiu
semnific deci c indiferent care ar fi autoritatea care o exercit, o competen trebuie
ntotdeauna exercitat cu reinere"854.
281. Control. Respectarea principiului proporionalitii face obiectul unui control
politic i jurisdicional. Controlul politic se manifest n opinia noastr cu o intensitate mai
sczut n comparaie cu principiul subsidiaritii. Acesta se poate concretiza n votul
negativ al statelor din Consiliu cu prilejul adoptrii unui act (sau n opoziia Parlamentului
European), ori n invocarea nerespectrii sale de ctre Parlamentele naionale cu ocazia
eventualului aviz motivat naintat instituiilor Uniunii n privina principiului subsidiaritii
(Tratatul de la Lisabona nu face referire i la principiul proporionalitii n acest context,
ns deducem din interpretarea sa).
Respectarea principiului proporionalitii poate face obiectul unui control
jurisdicional a posteriori. Jurisprudena Curii n aceast materie se caracterizeaz prin
acelai examen minimal, datorit necesarei aprecieri de oportunitate care revine
instituiilor comunitare i asupra creia Curtea ncearc s nu mpieteze 855. "n aceast
manier de a aciona, Curtea de la Luxembourg se apropie de profilul unei Curi
constituionale. ntr-un asemenea context, CJCE acioneaz ca o Curte constituional
nsrcinat s garanteze coerena Uniunii i identitatea sa de Uniune de drept. Asemntor
unei curi constituionale a crei aciune ntr-un conflict de competene d rar ocazia unui
control aprofundat, Curtea de justiie se manifest cu pruden"856.
Examenul proporionalitii unui act este dealtfel considerat n doctrin ca
reprezentnd "o ultim arm procedural"857. Cazurile tipice de nclcare a principiului
A se vedea i Graine de Burca, The principle of proportionality and its application in EC law, YEL, 1999, p. 105140.
851
David Blanchard, op. cit., p. 297.
852
CJCE, 15 aprilie 1997, Bakers of Nailsea, cauza C-27 /95, Culegere I, p. 1848.
853
CJCE, 20 februarie 1979, SA Buitoni c. Fond dorientation et de rgularisation des marchs agricoles, cauza
122/1978, precitata.
854
Jrg Gerkrath, op. cit., p. 374.
855
De exemplu, CJCE, 22 ianuarie 1976, Balkan-Import Export, cauza 55/75, precitata.
856
Vlad Constantinesco, Who's afraid of subsidiarity?, Yearbook of European law, p. 33-55, 1991. A se vedea i
Philippe Manin, op. cit., p. 103.
857
Claude Blumann, Louis Dubouis, op. cit., p. 273.
850
198
Seciunea 5. Buget
282. Aprecieri generale. Bugetul constituie un instrument al dezvoltrii politice,
economice, sociale al unei structuri, reflectnd alturi de aspecte tehnice, aspecte politice
extrem de importante860. Pentru Uniunea European, perceput ca putere public care
A se vedea n acest sens, G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 162-163.
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 264.
860
"ntr-o apreciere de ansamblu, s-ar putea spune c bugetul este acel creuzet n care se amalgameaz viziunile
politice i cele economice, fiecare avnd ceva din cealalt pn la un punct dincolo de care ncep eforturile
858
859
199
acioneaz pentru atingerea unor vaste obiective, bugetul este un element foarte important.
Din pcate, raportat la aceste obiective, veniturile comunitare sunt mai mult dect
modeste861. n ciuda sistemului resurselor proprii, "Uniunea nu a reuit s creeze pn n
prezent o finanare cu caracter fiscal, care i-ar fi asigurat stabilitatea, supleea i
independena"862. De altfel, resursele proprii ale Uniunii Europene pot fi considerate
proprii doar prin denumire, ntruct contribuia statelor membre este decisiv, iar sistemul
finanrii n ansamblu este rezultatul negocierilor interguvernamentale. Preponderenei
resurselor statale i se asociaz din ce n ce mai pregnant teoria constribuiei statelor
proporional cu cheltuielile cuvenite, teorie puternic susinut de Marea Britanie ncepnd
n anii 80. Acest tip de proporionalitate n materie bugetar intr ns n contradicie cu
principiul necesarei solidariti a statelor i popoarelor europene. Bugetul ar trebui s
ilustreze cel mai bine solidaritatea comunitar. Amploarea cheltuielilor operaionale i
obligaia statelor de a participa la aceste cheltuieli, organizarea fondurilor structurale, etc.
trebuie considerate ca o expresie a acestei solidariti, care rmne totui departe "departe
de a lua forme idilice"863.
Resursele cu adevrat proprii ale Uniunii rezultate din aplicarea principiilor uniunii
vamale prezint n prezent "un rol marginal"864, n principal datorit liberalizrii
comerului internaional. Pe de alt parte, aceste resurse nu sunt direct percepute de
Uniune de la contribuabili, fiind mai curnd transferate de state ctre bugetul Uniunii. "n
ali termeni, contribuabilul european nu particip direct, printr-un impozit special, la
finanarea Comunitii"865. O Uniune politic are nevoie de un veritabil impozit comunitar,
de o resurs fiscal nsemnat i chiar de o fiscalitate autonom866. "Cel mai bun mijloc de
a stabili o legtur solid ntre ceteni i construcia european este de a asocia cetenii la
sistemul de finanare al Uniunii, crend o resurs proprie care ar fi alimentat de un
impozit direct fundamentat pe veniturile persoanelor, independent de naionalitatea lor" 867.
Impozitul european ar confirma de asemenea existena unui drept bugetar comunitar, ca
"drept original, specific i autonom" 868. Vigilena statelor fa de o asemenea evoluie
exprim n esen o atitudine ostil unei Uniuni de tip federal, dar i viziuni diferite ale
(frecuurile) de omogenizare" (O. Bibere, op. cit., p. 150). A se vedea i Corinne Delon Desmoulin, Existe-t-il un
droit budgtaire communautaire?, in Mlanges en hommage Guy Isaac, op. cit., p. 907 i urm..
861
"(...) Bugetul comunitar dispune de o sum modest, poate chiar prea modest, n raport cu conceptele care se
leag de el (sau invers): o solidaritate comunitar, redistribuire n favoarea regiunilor rmase n urm, politici de
cercetare, energie, mediu, nvmnt, cultur, etc." (O. Bibere, op. cit., p. 157). Autorul opereaz o comparaie
inspirat ntre bugetul Uniunii i bugetele multinaionalelor. Raportat la statele membre, bugetul Uniunii reprezint
o treime din bugetul Franei i se apropie de bugetul Danemarcei. Pentru perioada 2007-2013 bugetul Uniunii
reprezint 864 miliarde euro, respectiv 1,045% din venitul naional brut al Uniunii extinse.
862
Ph. Manin, op. cit., p. 181.
863
O. Bibere, op. cit., p. 150.
864
P. Dollat, op. cit., p. 212.
865
J. P. Jacqu, op. cit., p. 190.
866
A se vedea n acest sens Raportul Comisiei din 14 iulie 2004, "Finanarea Uniunii Europene Raport asupra
funcionrii sistemului resurselor proprii".
867
Jose-Maria Gil-Robles, discurs din 24. 10. 1998, citat n Vincent Dussart, Le financement de lUnion
europenne: nouvelles problmatiques lore du XXI-me sicle, in Mlanges en hommages Guy Isaac, op. cit.,
p. 895.
868
Corinne Delon Desmoulin, op. cit., p. 924.
200
proiectului european. n momentul actual, raportat la integrarea politic, bugetul este deci
"singular regresiv n comparaie cu celelalte caracteristici ale Uniunii"869.
n continuare, vom analiza structura bugetului (1), izvoarele juridice care
reglementeaz aceast materie (2), principiile generale ale bugetului (3), adoptarea
bugetului (4), executarea i controlul executrii acestuia (5).
1. Structur
283. Plan. Bugetul reprezint "actul care prevede i autorizeaz, pentru fiecare
exerciiu, ansamblul veniturilor i cheltuielilor estimate ale Comunitii Europene i ale
Comunitii Europene a Energiei Atomice" 870. De la 1 ianuarie 1999, bugetul Uniunii este
prezentat n euro. Anterior, acesta fusese exprimat n ecu. Categoriile sale sunt veniturile
(sau resursele proprii) i cheltuielile. n doctrin, s-a subliniat c n timp ce cheltuielile
sunt stabilite de Uniune, veniturile sunt determinate practic de statele membre. Altfel spus,
"(...) Europa bugetar exist n cheltuieli, dar nu exist n venituri"871.
Resursele proprii, prevzute de tratatele originare, erau menite s reprezinte (i vor
reprezenta) o caracteristic esenial a Comunitilor Europene. Acestea consolideaz
finanarea politicilor comune i consacr integrarea european n domeniul bugetar.
Independena financiar asigur o capacitate sporit de aciune Uniunii i i accentueaz
autonomia fa de statele membre. n acelai timp, resursele proprii reprezint o garanie a
ireversibilitii construciei comunitare. "Gaj al autonomiei lor financiare i al libertii de
aciune vis--vis de statele membre, resursele proprii sunt elementul major al constituiei
financiare a Comunitilor, chiar dac ele nu sunt expresia unei veritabile puteri financiare
comunitare"872. Recunoaterea Parlamentului ca autoritate cu putere decizional n materie
bugetar este strns legat de afirmarea resurselor de finanare proprii ale Comunitilor.
n prezent ns, sistemul resurselor proprii este unul "fragil i lipsit de autonomie"873.
Creterea galopant a cheltuielilor comunitare a determinat instituirea mecanismului
resurselor proprii, dar i o rentoarecere la finanarea statelor. Aceast categorie a bugetului
Uniunii s-a dezvoltat i s-a diversificat foarte mult n cursul evoluiei construciei
comunitare874. Cheltuielile neobligatorii au cunoscut o cretere semnificativ. Amploarea
competenelor Uniunii i extinderea sferei de intervenie a acesteia au avut un impact
decisiv n acest sens.
Structura bugetului este dat de resursele proprii (a) i de cheltuieli (b). Perspectiva
financiar pentru perioada 2007-2013 prezint un interes deosebit pentru actualitatea
materiei (c).
a) Resursele proprii
Ph. Manin, op. cit., p. 182.
Regulamentul financiar, art. 4.
871
Gil Desmoulin, La problmatique du contrle des finances publiques de lUnion europenne: entre crainte et
volont, in Mlanges en hommage Guy Isaac, op. cit., p. 937.
872
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 158.
873
J.-C. Gautron, op. cit., p. 881.
874
ntr-o prim etap, finanarea Fondului social european (a fost prevzut de tratate nc de la origine, ex. art. 123146 TCE), a politicii agricole (1962) i amploarea deosebit pe care aceasta a luat-o, apoi reforma fondului social
european, crearea Fondului european de dezvoltare regional (FEDER, 1975).
869
870
201
202
203
204
205
206
vedere procentele care le revin din cheltuielile operaionale ale Uniunii, remarcm
preeminena net a politicii agricole comune 900. Dei n ultimii ani s-a ncercat o ponderare
a cheltuielilor agricole, resursele alocate acestui sector rmn considerabile. Tratatul de la
Amsterdam include cheltuielile operaionale din pilonii de cooperare n cadrul bugetului
Comunitilor, cu excepia cheltuielilor militare i de aprare sau a unei decizii contrare a
Consiliului (adotat cu unanimitate). Cheltuielile trebuie s rezulte din acte juridice
prealabile.
289. Cheltuieli obligatorii i cheltuieli neobligatorii. Recunoaterea Parlamentului
ca a doua autoritate cu putere decizional n materie bugetar este strns legat de
afirmarea resurselor de finanare proprii ale Comunitilor. Ascensiunea n acest domeniu a
fost nsoit de "triumful tezei sale privind nlocuirea contribuiilor financiare ale statelor
membre cu resurse proprii ale Comunitilor, care reclama o cretere a puterilor sale
bugetare"901. Distincia ntre cheltuielile obligatorii i cheltuielile neobligatorii a fost
stabilit prin Declaraia comun din 30 iunie 1982 a Consiliului i Parlamentului.
Documentul n cauz instituie i un mecanism de reglare a conflictelor viitoare n aceast
privin, care presupune reunirea preedinilor instituiilor politice. Comisia este cea care
opereaz, cu prilejul elaborrii anteproiectului de buget, diferenierile ntre cele dou
categorii. Dei reprezentaser iniial o parte redus a bugetului comunitar 902, cheltuielile
neobligatorii au cunoscut o cretere constant i au fost legate de domenii foarte dinamice
ale integrrii europene.
Cheltuielile obligatorii decurg direct din tratat sau din actele adoptate n virtutea
acestuia, n timp ce cheltuielile neobligatorii au alte surse dect tratatele i actele de drept
derivat903. Procedura bugetar se va structura esenialmente n funcie de aceast distincie.
Parlamentul este competent s amendeze cheltuielile neobligatorii (CNO) i s propun
modificri n privina celor obligatorii (CO). Surs de conflict ntre cele dou ramuri ale
autoritii bugetare, distincia CO/CNO este "intim legat de partajul puterii bugetare ntre
Parlament i Consiliu; totui, la originea sa, se afl refuzul indirect de a-i acorda
Parlamentului puteri legislative care s i permit ... s abroge n fapt, regulile comunitare
pe care le dezaprob"904. Tratatul de la Lisabona anuleaz aceast distincie, conferind prin
urmare i procedurii de adoptare a bugetului un caracter unitar.
c) Perspective 2007-2013
n 2001, cheltuielile operaionale de susinere a pieelor agricole reprezentau 45, 5% din totalul cheltuielilor
operaionale ale Uniunii, fiind urmate de politica regional (34, 2%). Resursele alocate celorlalte domenii nu
depeau 10 %. Amploarea cheltuielilor agricole a fost determinat i de transferarea finanrii integrale a acestui
sector la nivelul Uniunii Europene. A se vedea i J. P. Verges, Le financement de la politique agricole commune,
RTDE, 1965, p. 521 i 1967, p. 30.
901
G. Isaac, op. cit., p. 62.
902
n 1994, acestea ajunseser la 46% din bugetul comunitar, acoperind cheltuielile de funcionare, fondurile
structurale, politicile de coeziune, creditele de intervenie n industrie, cercetare, energie, etc.
903
Distincia ntre cheltuielile obligatorii i cele neobligatorii a fcut obiectul unei declaraii comune a preedinilor
Parlamentului, Consiliului i Comisiei, datnd din 30 iunie 1982. Conform acestei declaraii, cheltuielile obligatorii
sunt "cheltuielile pe care autoritatea bugetar este inut s le nscrie n buget pentru a permite Comunitii s-i
respecte obligaiile, interne sau externe, astfel cum acestea rezult din tratate i din actele adoptate n aplicarea
acestora". n practic, Comisia este cea care individualizeaz cheltuielile obligatorii, respectiv neobligatorii, iar n
caz de disput, chestiunea este reglementat de preedinii instituiilor bugetare. Cheltuielile neobligatorii sunt
aferente majoritii politicilor Uniunii.
904
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 232.
900
207
208
209
210
211
212
anual al bugetului"914. Ameliorarea raporturilor ntre cele dou autoriti bugetare s-a
datorat de asemenea i perspectivelor financiare.
Tratatul de la Lisabona le reglementeaz pentru prima oar n rndul dispoziiilor de
drept primar, recunoscnd importana lor. Un cadru financiar multianual (organizat juridic
prin intermediul unui regulament) se substituie acordurilor interinstituionale din prezent.
Perspectivele plurianuale impuse de practic sunt reglementate la nivel de tratat. Consiliul
decide cu unanimitate, conform unei proceduri legislative speciale, dup aprobarea
Parlamentului European, care se propunun cu majoritatea membrilor care l compun.
Consiliul European poate, cu unanimitate, s autorizeze Consiliul s decid cu majoritate
calificat n anumite condiii.
Bugetul Uniunii Europene este structurat n conformitate cu principiile clasice ale
dreptului bugetar.
3. Principii generale
301. Consideraii generale. Principiile n funcie de care este structurat bugetul
Uniunii sunt anualitatea, unitatea, universalitatea, specialitatea, etc 915.. Aceste principii
reies din tratate i din dreptul derivat916.
302. Caracterul obligatoriu al finanrii. Contribuia statelor reprezint sistemul
clasic de finanare a organizaiilor internaionale. n cazul Uniunii Europene, contribuia
financiar a statelor este obligatorie, inclusiv n privina cheltuielilor operaionale.
303. Anualitatea bugetar. Principiul anualitii determin stipularea tuturor
veniturilor i cheltuielilor pentru fiecare exerciiu bugetar, care ncepe la 1 ianuarie i se
finalizeaz la 31 decembrie. Avnd n vedere specificul Uniunii i amploarea aciunilor
desfurate, principiul anualitii bugetului este corelat cu perspectivele bugetare
plurianuale. Corelarea principiul anualitii cu necesitatea perspectivelor plurianule a
determinat crearea mai multor categorii de credite. Creditele de angajament i creditele
disociate acoper cheltuieli care se ntind pe mai muli ani. Creditele de plat i creditele
nedisociate sunt aferente cheltuielilor care trebuie executate n cadrul exerciiului bugetar
n curs.
Consecina strict (atenuat ns n practic) a principiului anualitii ar fi anularea
creditelor neutilizate n cursul unui exerciiu bugetar. Creditele pot fi reportate doar pentru
exerciiul financiar ulterior. Reportarea opereaz de drept pentru creditele nedisociate, n
timp ce pentru celelalte categorii de credite este necesar o decizie a Comisiei. n acest
ultim caz, se impune de asemenea ca transferul s vizeze cheltuieli pentru care cea mai
mare parte a creditelor de angajament s-au epuizat, actul pe care se fundamenteaz aceste
cheltuieli este tardiv adoptat sau a survenit o epuizare sau o insuficien pentru creditele de
plat sau disociate.
304. Echilibrul bugetar. Bugetul Uniunii trebuie s fie echilibrat n venituri i
cheltuieli. Excedentul este reportat asupra exerciiului bugetar urmtor (prin intermediul
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 268.
A se vedea M.-Fr. Labouz, op. cit., p. 54.
916
Conform art. 3 din Regulamentul financiar din 25 iunie 2002, principiile bugetare sunt unitatea, adevrul
bugetar, anualitatea, echilibrul, unitatea de cont, universalitatea, specialitatea, buna gestiune financiar i
transparena.
914
915
213
214
215
216
217
218
219
220
221
222
acestora (Capitolul II). Funcionarea lor este important din perspectiva caracterului
democratic i al diversificrii competenelor i aciunilor Uniunii, aspecte care au justificat
o cretere constant a importanei lor n sistemul instituional. Sub acest titlu, vom studia
Comitetul Economic i Social, Comitetul Regiunilor, Banca European de Investiii,
Mediatorul European i o parte din organele subsidiare.
Tratatul de la Lisabona (art. 8 TUE) confirm structura instituional tripartid a
Uniunii: instituii, organe (organele complementare) i organisme (organele subsidiare).
Sistemul instituional i procedurile decizionale trimite, aadar, la un veritabil studiu de
"ceasornicrie (...). Instituiile formeaz un tot ale crui piese, minuios cizelate, nu exist
i nu funcioneaz dect unele prin altele"953.
320. Funcia public comunitar. Aspecte generale. Alturi de buget, regimul
lingvistic i sediile instituiilor i organelor comunitare, funcia public contribuie la
autonomia administrativ a Uniunii Europene954. Acest important mijloc de aciune
mprumut trsturi specifice organizaiilor internaionale, dar mai ales trsturi proprii
sistemelor latino-germanice, pe care le combin cu caracteristici inedite. Din acest punct
de vedere, ea "se caracterizeaz mai nti prin hibriditatea sa"955.
Funcia public comunitar se difereniaz de funciile publice ale organizaiilor
internaionale prin modul de recrutare, caracterul n principal permanent i vocaia unei
cariere, pe care o ofer titularilor si. Funcionarul Uniunii i parcurge de regul ntreaga
carier n aceeai instituie/organ, realitate care creeaz "un fel de patriotism
instituional care explic n mare parte devotamentul agenilor fa de cauzele aprate de
instituia lor i n general fa de cauza european"956. Statutul juridic al funciei publice
comunitare este stabilit de Regulamentul din 22 martie 2004 957, care a revizuit major
Regulamentul din 29 februarie 1968958, regulament modificat de altfel n numeroase
rnduri n acest interval. Personalului Uniunii, indiferent de instituia n care lucreaz, i se
aplic reguli uniforme959. Reformarea funciei publice europene ntreprins n 2004 a
urmrit o mai bun evaluare a personalului, asigurarea mobilitii i formrii continue a
acestuia. Totodat, reforma a accentuat promovarea n funcie de merit a funcionarilor, n
detrimentul criteriului de vechime.
Recrutarea funcionarilor Uniunii se realizeaz conform dispoziiilor de drept
comunitar, de ctre autoritatea competent, pe baz de concurs, iar nu prin intermediul
unui contract. Doar cetenii europeni pot participa la procesul de recrutare. Concursurile
sunt comune tuturor instituiilor, iar n funcie de rezultatele candidailor, se stabilesc liste
de rezerv valabile mai muli ani, din care instituiile i organele comunitare i selecteaz
personalul. Dei reuita la un concurs nu semnific i numirea imediat ca funcionar, de
regul persoanele aflate pe aceste liste sunt numite ntr-un final n aparatul administrativ al
R. Mehdi, op. cit., p. 79.
CECO, CEE i CEEA au cunoscut pn la intrarea n vigoare a Tratatului de fuziune de la Bruxelles la 1 iunie
1967, trei corpuri de ageni, al cror statut era reglementat n mod distinct. Tratatul de fuziune unific funcia
public comunitar, regimul su juridic urmnd a fi stabilit de Consiliu, cu majoritate calificat, la propunerea
Comisiei i dup consultarea celorlalte instituii.
955
R. Mehdi, op. cit., p. 72.
956
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 227.
957
Regulamentul nr. 723/2004, JOUE, L 124, 24 aprilie 2004.
958
Regulamentul nr. 259/68, JOCE L 56, 4 martie 1968.
959
Excepii de la aceast regul se nregistreaz n cazul agenilor Bncii Europene de Investiii i ai Bncii
Centrale Europene, al cror statut juridic este fixat de cele dou bnci.
953
954
223
Uniunii. Recrutarea printr-o alt modalitate dect concursul se aplic directorilor generali,
directorilor generali adjunci, directorilor (aadar pentru funciile nalte ierarhic) i
excepional, celor care ocup locuri de munc specializate. Oficiul european pentru
selecia personalului (EPSO) este organul interinstituional specializat n recrutarea
personalului. Acesta i-a nceput activitatea la 1 ianuarie 2003. Concursurile presupun cel
mai adesea probe, ns pot consta i n confruntarea titlurilor candidailor sau pot mbrca
o form mixt. Recrutarea personalului urmrete s asigure o reprezentativitate
geografic ct mai semnificativ a resortisanilor statelor membre. n practic,
reprezentativitatea geografic se aplic cu att mai stringent cu ct ne ndreptm spre
funciile nalte. Curtea de justiie a subliniat ns c aceast exigen trebuie echilibrat
(chiar atenuat) n raport de calitile candidailor i necesitile instituiilor Uniunii 960.
Tribunalul de prim instan a insistat, de asemenea, asupra "celor mai nalte caliti de
competen, randament i integritate"961 pe care viitorii funcionari trebuie s le prezinte.
Cea mai important deosebire ntre funcia public european i cea internaional
este dat, n opinia noastr, de caracterul permanent al locului de munc al funcionarului
Uniunii i de perspectiva unei cariere, prin avansare pe criterii de merit i vechime.
Anterior reformei operate de Regulamentul din 2004, funcia public comunitar a
cunoscut o structur complex. Raportat la natura funciilor ndeplinite, funcionarii erau
grupai n categoriile A, B, C i D. Regulamentul din 2004 mparte funcionarii n dou
categorii: administratorii i asistenii. Cele dou categorii sunt divizate n grade mprite
n ealoane, aspect care pstreaz caracterul complex al funciei comunitare.
Personalul care lucreaz n cadrul administraiei comunitare rmne net inferior
celui care i desfoar activitatea n aparatul administrativ statal (principiul
administraiei indirecte trimite o bun parte din gestiunea politicilor comunitare
administraiilor naionale), ns se remarc printr-un numr mult mai ridicat n comparaie
cu organizaiile clasice. Comisiei i revine cea mai nsemnat pondere din totalul
personalului. Interpreii i traductorii reprezint, de asemenea, servicii deosebit de
numeroase.
Independena de care se bucur funcionarii Uniunii, precum i regimul de privilegii
i imuniti962 apropie funcia public comunitar de specificul funciei publice
internaionale. Principiul independenei funcionarilor ndeosebi n raport cu statele
membre este consolidat de caracterul apolitic al funciei publice comunitare. Un alt
element de asemnare, reinut de doctrin, vizeaz remunerarea, regimul primelor i
avantajele sociale importante acordate, susinute de bugetul Uniunii963. Grila de
remunerare este fixat de Consiliu, la propunerea Comisiei.
Personalul Uniunii beneficiaz de drepturi sindicale (inclusiv de dreptul de grev,
dei nu este expres prevzut), de asigurare social, de dreptul la concediu i la pensie.
Libertatea de opinie964, drept fundamental, cunoate o serie de atenuri determinate de
CJCE, 4 martie 1964, Lassalle c. Parlamentul european, cauza 15/63, Culegere, p. 57.
TPI, 3 martie 1993, Booss i Fischer c. Comisiei, T-58/91.
962
Personalul Uniunii beneficiaz de dispoziiile Protocolului asupra privilegiilor i imunitilor Comunitilor
europene, anexat Tratatului de fuziune din 1965. A se vedea supra, p. 123, 124.
963
A se vedea C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 225.
964
Curtea de justiie a stabilit coninutul acestei liberti: "dreptul funcionarului sau agentului de a-i exprima
verbal sau n scris, opinii eventual diferite sau minoritare raportat la cele aprate de instituiile de care depinde"
(CJCE, 13 decembrie 1989, Oyowe i Troore c. Comisiei, cauza C-100/88, Culegere, p. 4285). n virtutea acestui
960
961
224
225
Capitolul I. Instituiile
321. Plan. Parlamentul (Seciunea 1), Consiliul European (Seciunea 2), Consiliul
Uniunii Europene (Seciunea 3) i Comisia (Seciunea 4) sunt instituiile decizionale ale
Uniunii. "Acordarea de ctre tratat a calitii de instituie dovedete importana politic ... .
Aceasta are drept consecin o anumit autonomie, mai ales pe plan bugetar i al gestiunii
personalului"966. Consiliul European se manifest predilect ca organ de impuls politic,
Comisia ca organ administrativ i de iniiativ, iar Consiliul i Parlamentul ca autoriti
legislative i bugetare. Curtea de justiie (Seciunea 5) i Curtea de Conturi (Seciunea 7)
exercit un control judiciar, respectiv financiar asupra activitii celorlalte instituii, a
statelor i a cetenilor. Anumite funciuni de control sunt exercitate i de Parlament i
Comisie. Banca Central European (Seciunea 6) reprezint un organ de reglementare
monetar, exercitnd competenele deosebit de importante de care Uniunea se bucur n
aceast materie. Instituiile Uniunii prefigureaz veritabile "organe constituionale" 967. Prin
competenele atribuite de tratate i practicile interinstituionale dezvoltate, instituiile
Uniunii acioneaz conform principiului unitii sistemului instituional i echilibrului
instituional, precum i unui pragmatism specific. Funciunile tradiionale specifice
statului (legislativ, executiv) sunt exercitate de cel puin dou instituii, realitate care a
determinat comparaii cu principiul separaiei puterilor. "Ele scap teoriei clasice a
966
967
226
separaiei puterilor pentru a privilegia colaborarea loial ntre instituiile Uniunii, sau ntre
acestea din urm i statele membre"968.
Primul n enumerarea tratatelor graie "funciei sale democratice" 969, Parlamentul
European reprezint cetenii Uniunii, relevnd "o comuniune de interese i aspiraii" 970.
Instituia parlamentar a exprimat nc de la nceputul construciei comunitare, voina de a
asocia cetenii la temerarul proiect de unitate european. n cursul evoluiei
Comunitilor/Uniunii, Parlamentul a cunoscut cea mai important dezvoltare n
comparaie cu celelalte instituii, extinderea i consolidarea prerogativelor sale corelnduse cu emergena unei Uniuni a cetenilor. Schimbarea semantic pe care Tratatul de la
Lisabona o opereaz, ilustreaz aceast evoluie. n accepiunea sa, Parlamentul nu mai
reprezint "popoarele statelor reunite n Comunitate" 971, ci "cetenii Uniunii", deci
"identitatea politic european care rezult din cetenia european" 972 (aparena precede
ns n continuare esena). "Desigur, nu poate fi vorba de un popor european, ci de o
expresie a voinei de situare din ce n ce mai apoape de indivizi i de ndeprtare de
ecranul statal"973.
Seciunea 1. Parlamentul
322. O viziune general. Instituia parlamentar nu putea lipsi dintr-o organizaie
democratic, reunind state democratice. Tratatele originare au folosit denumirea de
Adunare pentru a desemna instituia reprezentativ a popoarelor reunite n Comuniti (art.
7 TCECO, 4 TCEE i art. 3 TCEEA). Adunarea a decis n schimb, n 1962, s adopte
titulatura de Parlament European974, confirmat de Actul Unic European. Gestul su a
prezentat o semnificaie politic evident i a marcat nceputul unei veritabile "lupte
pentru putere"975, ndeosebi n raporturile cu Consiliul. Aceast lupt va propulsa treptat
Parlamentul n postura de autoritate bugetar, de colegislator n anumite materii i i va
conferi un rol efectiv n domeniul relaiilor externe. "ntreaga evoluie a reglementrilor ce
privesc regimul acestei instituii comunitare (...) dezvluie o dubl tendin: pe de o parte,
s se dea o mai mare legitimitate i, pe de alt parte, s creasc rolul su astfel nct s
poat ndeplini, n timp, funciile oricrui parlament naional" 976. Impulsul determinat l-a
reprezentat formarea Parlamentului European prin alegeri directe ( 1). n 1981, Christian
Philip fcea urmtoarea afirmaie n privina Adunrii parlamentare: "ndelung ignorat,
P. Dollat, op. cit., p. 217-221. A se vedea i T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, Drept comunitar, Ed. C. H. Beck,
2007, p. 46; J. P. Jacqu, op. cit., p. 204-207; P. Dollat, op. cit., p. 217-221.
969
P. Dollat, op. cit., p. 246.
970
O. Manolache, op. cit., p. 98.
971
J. M. Favret observ c n nici un stat federal Parlamentul nu reprezint popoarele statelor federate, ci poporul
(op. cit., p. 115).
972
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 98.
973
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 212.
974
"Rezoluia Adunrii parlamentare europene, din 30 martie 1962, privind denumirea Adunrii", publicat n
J.O.C.E. la 26. 04. 1962 (p. 1045). Actul Adunrii a trezit ndeosebi nemulumirea Franei, care l-a catalogat ca o
uzurpare de titlu, considernd c doar o revizuire a tratatelor ar putea schimba denumirea Adunrii. Raportndu-se
la Actul Unic European care consacr titulatura de Parlament, J. P. Jacqu nota: "Astfel lua sfrit o disput care, n
fond,sub acoperirea denumirii de Parlament disimula un profund dezacord asupra rolului acestei instituii" (op. cit.,
p. 227).
975
G. Isaac, op. cit., p. 60.
976
A. I. Duc, op. cit., p. 70-71.
968
227
aceast instituie este astzi, prin faptul alegerii sale prin sufragiu universal direct, cea mai
cunoscut dintre instituiile comunitare. Modul su de formare i confer o autoritate
indiscutabil"977.
Organizarea i funcionarea Parlamentului reiau regulile clasice ale dreptului
parlamentar naional ( 2).
Extinderea competenelor Parlamentului, o certitudine n prezent i una dintre cele
mai importante caracteristici ale evoluiei sistemului instituional comunitar, a marcat un
progres important al integrrii europene. Alegerile directe au consolidat i controlul politic
exercitat asupra celorlalte instituii. Tratatul de la Lisabona consolideaz rolul
Parlamentului, ca autoritate legislativ i bugetar alturi de Consiliu ( 3). Diferene
majore n raport cu Parlamentele naionale rezid n absena unei puteri de iniiativ
legislativ direct i n nedeinerea plenitudinii competenei legislative 978. n esen,
"istoria evoluiei Parlamentului European este istoria afirmrii rolului su n cadrul
instituional comunitar"979.
Sediul Parlamentului a fost stabilit prin deciziile Consiliului European de la
Edimbourg (decembrie 1992) i Bruxelles (octombrie 1993) la Strasbourg. Acesta
reprezint sediul su iniial i principal, unde se desfoar sesiunile ordinare. Sesiunile
plenare adiionale, lucrrile comisiilor parlamentare i ale grupurilor politice se desfoar
ns la Bruxelles. Secretariatul i alte servicii i-au pstrat sediul la Luxembourg.
Comisiile specializate pot organiza lucrri i la acest sediu.
1. Alegerile directe i legitimitatea politic
323. "Actul privind alegerea reprezentanilor n Parlamentul European prin
sufragiu universal direct" (1976). Conform Tratatelor constitutive ale Comunitilor,
membrii Adunrii urmau s fie desemnai de ctre cetenii statelor membre, prin sufragiu
universal direct (art. 21 TCECO, 138 TCEE, art. 108 TCEEA). n acest sens, Adunarea
avea sarcina de a elabora un proiect, pe care Consiliul trebuia s-l adopte cu unanimitate i
s-l adreseze spre ratificare statelor membre, conform regulilor lor constituionale, pentru
a intra n vigoare. "Nu principiul alegerii prin sufragiu universal direct a fost dificil de
adoptat, ci fixarea unei date precise i acordul asupra modalitilor de scrutin" 980. La 20
septembrie 1976, pe baza propunerilor fcute de Parlament n ianuarie 1975, Consiliul
adopt "Actul privind alegerea reprezentanilor n Parlamentul European prin sufragiu
universal direct"981. Acesta a fost ratificat de statele membre i a intrat n vigoare la 1 iulie
1978. Msurile de aplicare au fost adoptate cu unanimitate de Consiliu, la propunerea
Parlamentului European i dup consultarea Comisiei.
C. Philip, op. cit., p. 99. Legitimitatea izvort din sufragiul universal direct poate fi ns pus n discuie de
slaba participare a electoratului la aceste alegeri (A se vedea n acest sens R. Mehdi, op. cit., p. 81).
978
"innd cont de limitele care mpiedic deplina dezvoltare a competenelor sale, nu este excesiv s recunoatem
Parlamentului European calitatea de instan legislativ? Acesta este mai degrab un codeintor, alturi de
Consiliu, a acestei autoriti" (R. Mehdi, op. cit., p. 86).
979
I. Hum, op. cit., p. 192.
980
C. Philip, op. cit., p. 100. A se vedea n acest sens i J. Boulouis, op. cit., p.89.
981
Acest document a fost anexat Deciziei 76/87/CECO, CEE, Euratom din 20 septembre 1976 i a fost publicat n
JOCE, la 8 octombrie 1976.
977
228
Pe baza Actului din 1976, Consiliul European reunit la Luxembourg n aprilie 1978
a fixat primele alegeri europene, care s-au desfurat n perioada 7-10 iunie 1979.
Comunitatea European devenea "astfel singura organizaie internaional care a cunoscut
vreodat, n cadrul propriilor structuri, o adunare direct aleas de ceteni: situaia nu se
regsete niciunde n lume i n nici un alt moment al istoriei" 982. Anterior, parlamentarii
europeni au fost desemnai de ctre Parlamentele naionale din rndul parlamentarilor
naionali conform procedurilor alese de fiecare stat, exercitnd astfel un dublu mandat 983.
Din pcate, dezbaterile din campaniile electorale aferente alegerilor europene s-au
concentrat i se concentreaz prea puin pe teme veritabil europene.
Structurat n 16 articole i trei Anexe, Actul... s-a remarcat prin caracterul general al
dispoziiilor sale. Alctuirea i modul de scrutin, dou chestiuni majore, au fost reglate cu
acest prilej. Actul a stabilit numrul total al parlamentarilor europeni i numrul de
mandate alocate fiecrui stat membru, durata i natura mandatului, caracteristicile votului,
sistemul de privilegii, imuniti i incompatibiliti, dar, mai ales, necesitatea unei
proceduri electorale uniforme.
324. Numrul parlamentarilor i mandatele alocate fiecrui stat. "Fixarea
efectivului de membri ai Parlamentului European i repartizarea locurilor ntre statele
membre au pus probleme dificil de rezolvat" 984. Alegerile directe antrenau creterea
inerent a numrului membrilor Parlamentului. Pentru buna funcionare a instituiei ns,
era necesar s se evite transformarea acestuia ntr-un "efectiv pletoric" 985. Pe de alt parte,
repartizarea mandatelor trebuia s respecte att dezideratul democratic al proporionalitii
n funcie de ponderea demografic, ct i necesitatea reprezentrii statelor slab populate.
Soluia adoptat de Act a demonstrat "compromisul ntre marile state favorabile unei
proporionaliti stricte pe ct posibil i statele mai puin populate ngrijorate ca numrul
reprezentanilor lor s nu fie prea redus" 986. Modificrile ulterioare ale numrului de locuri
generate de aderarea noilor state vor ilustra fidel acelai compromis, problema n
ansamblul su rmnnd "deosebit de delicat"987.
Att numrul total al parlamentarilor europeni, ct i numrul de locuri acordat
fiecrui stat vor varia n sens cresctor datorit aderrilor succesive. Problema "efectivului
pletoric" va deveni aadar din ce n ce mai stringent. Pentru acest motiv, ncepnd cu
Tratatul de la Amsterdam, statele membre au convenit asupra introducerii unui plafon
maxim n privina numrului total al membrilor Parlamentului European. TA stabilete
acest plafon la 700 de membri. Tratatul de la Nisa a introdus o nou repartizare a locurilor
i a ridicat plafonul n cauz la 732 membri. Tratatul de la Lisabona introduce ns o nou
limit maxim, de 750 de parlamentari europeni, plus preedintele instituiei. Numrul
maxim de mandate atribuite unui stat nu va putea depi 96, n timp ce numrul minim nu
va fi mai mic de 6, reprezentarea efectundu-se proporional degresiv cu ponderea
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 202.
Pentru mai multe detalii n acest sens, a se vedea I. Hum, op. cit., p. 190-191;
984
L. Cartou, op. cit., p. 89.
985
Ibidem. A se vedea i O. Manolache, op. cit., p. 99.
986
C. Philip, op. cit., p. 101.
987
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 203. Numrul parlamentarilor i repartizarea locurilor n funcie de statele
membre au fost iniial stabilite de tratatele constitutive, Actul din 1976 fiind o excepie de la regula stabilirii prin
tratate a acestor aspecte extrem de importante (prin urmare, modificri ale numrului parlamentarilor i repartizrii
locurilor puteau fi fcute i fr revizuirea tratatelor). Tratatul de la Amsterdam marcheaz revenirea la situia
anterioar Actului din 1976 n aceast privin.
982
983
229
230
Tratatul de la Nisa a reglementat problema finanrii partidelor politice europene (art. 191 TCE), finanare care
"va permite poate emergena unei veritabile contiine politice europene" (M. F. Labouz, Droit communautaire
europen gnral, Edit. Bruylant, Bruxelles, 2003, p. 101).
993
Rezoluia Parlamentului European din 10 martie 1982, privind un proiect de procedur electoral uniform
pentru alegerea membrilor Parlamentului European, publicat n JOCE, 5. 04. 1982, C 87, p. 64.
994
Rezoluia asupra orientrilor Parlamentului European privind proiectul de procedur electoral uniform pentru
membrii Parlamentului European (10 octombrie 1991), JOCE, 28.10.1991, nr. C 280, p. 141.
995
Rezoluia asupra procedurii electorale uniforme: sistemul de repartiie al numrului membrilor Parlamentului
European, JOCE, 13.07.1992, nr. C 176, p. 72.
996
Rezoluia asupra elaborrii unui proiect de procedur electoral cuprinznd principiile comune pentru alegerea
deputailor n Parlamentul european, JOCE, 21.09.1998, nr. C 292, p. 66. Parlamentul a propus cu acest prilej un
scrutin de list de tip proporional, circumscripii regionale, respectiv posibilitatea unor circumscripii naionale n
statele a cror populaie este sub 20 de milioane, libertatea instituirii unui prag minim pentru repartizarea locurilor,
autorizarea scrutinului preferenial.
997
Pentru mai multe comentarii asupra acestei interesante teme, a se vedea P. Manin, op. cit., p. 277.
998
A se vedea n acest sens M. F. Labouz, op. cit., p. 98. Modificri ale Actului din 1976 vor fi aduse de Consiliu,
dup emiterea avizului conform al Parlamentului European, abia n 2002 (Decizia Consiliului nr. 2002/772 din 25
iunie i 23 septembrie 2002).
999
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 202.
1000
J. Pertek, op. cit., p. 92. C. Blumann i L. Dubouis consider soluia ca fiind "mai realist i conform
orientrilor actuale ale Uniunii Europene, chiar dac ntoarce n parte spatele principiilor supranaionale (...)". (op.
231
232
exprimarea opiniei proprii asupra cauzei. n cadrul unui registru, parlamentarii trebuie s
precizeze orice activitate profesional sau funcie remunerat i susinerile financiare pe
care le-au primit din partea terilor n exerciiul atribuiilor lor politice.
Dei Actul din 1976 a admis cumulul mandatelor de parlamentar naional i de
parlamentar european, acesta a fost interzis ulterior de mai multe state. Decizia din 25
iunie i 23 septembrie 2002, care modific Actul din 1976, a consacrat la nivel comunitar
incompatibilitatea celor dou caliti, ncepnd cu legislatura 2004-2009. Unele derogri
temporare au fost acordate Marii Britanii i Irlandei. n doctrin, s-au exprimat mai multe
opinii privind admiterea/interzicerea cumulului ntre cele dou mandate. Ca un argument
n favoarea cumulului, s-a considerat c incompatibilitatea "las unor personaliti politice
de prim plan facultatea de a renuna la mandatul european n favoarea celui naional,
situaia invers fiind cu totul excepional. Aceast facultate, creia practica i-a multiplicat
ilustrrile contribuie (...) la marginalizarea politic a instituiei" 1004. Cumulul celor dou
mandate a fost analizat i din perspectiva consolidrii relaiilor dintre Parlamentul
European i Parlamentele naionale1005. Salutm totui Decizia din 2002, apreciind c
politica european n general va avea de ctigat 1006. "Aceast evoluie marcheaz
desrvrirea unui proces de emancipare a Parlamentului European n raport cu
parlamentele naionale, n raport cu care nu mai este considerat ca un simple apendice"1007.
Parlamentarii europeni beneficiaz de imunitile i privilegiile stabilite de
Protocolul asupra privilegiilor i imunitilor Comunitilor Europene din 8 aprilie 1965.
Acestea sunt menite s le asigure n principal libertatea de deplasare1008, precum i
imposibilitatea angajrii rspunderii juridice pentru opiniile sau voturile exprimate n
exerciiul funciunilor lor1009. Totodat, n cursul sesiunilor parlamentare dar i pe traseul
parcurs ctre/de la locul de reuniune, membrii Parlamentului European beneficiaz, pe
teritoriul naional, de imunitile recunoscute parlamentarilor naionali 1010, iar pe teritoriul
altor state de exceptarea de la orice msur de deinere sau urmrire judiciar. Excepia de
la imunitate vizeaz doar delictele flagrante, ea putnd fi, n rest, ridicat de ctre
Parlamentul European. n practic, ridicarea imunitii a rmas totui excepional.
Teoretic, privilegiile i imunitile funcioneaz doar pe perioada sesiunilor. Practic ns,
acestea i nsoesc permanent pe parlamentari, "din moment ce sesiunile se succed fr
discontinuitate, datorit activitilor multiple i n cretere ale Parlamentului European
J. Boulouis, op. cit., p. 92.
"(...) Dublul mandat asigur legtura organic cu parlamentele naionale i favorizeaz accesul la Parlamentul
european; totodat exist tenori naionali care nu ar fi dispui s-i abandoneze mandatul naional pentru
mandatul european" (S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 204).
1006
A se vedea i J. P. Jacqu, op. cit., p. 247.
1007
R. Mehdi, op. cit., p. 83.
1008
"Nici o restricie de ordin administrativ sau de alt natur nu poate fi adus libertii de deplasare a membrilor
Parlamentului European n drum spre locurile de reuniune ale Parlamentului European sau n cursul rentoarcerii.
Membrilor Parlamentului European li se acord n materie de vam i de control :
a) de ctre propriile lor guverne, faciliti similare celor recunoscute nalilor funcionari care se deplaseaz n
strintate n misiune oficial temporar ;
b) de ctre guvernele celorlalte state membre, faciliti similare celor recunoscute reprezentanilor guvernelor
strine aflai n misiune oficial temporar".
1009
"Membrii Parlamentului European nu pot fi cercetai, deinui sau urmrii pentru opiniile sau voturile emise de
ei n exerciiul funciunilor lor".
1010
G. Isaac remarc c acest privilegiu este apt s genereze "un risc serios de inegalitate" ntre parlamentarii
europenei (op. cit. p. 58).
1004
1005
233
1012
234
235
principiu lucrrile din edinele plenare. Membrii comisiilor sunt alei la propunerea
grupurilor politice, urmrindu-se o reprezentare echilibrat a tuturor forelor politice,
pentru o durat de doi ani i jumtate. Fiecare parlamentar are calitatea de membru plin al
unei comisii i de supleant al altei comisii. Membrii supleani nu sunt alei, ci sunt
desemnai de ctre grupurile politice. Comisiile i aleg preedinii i vicepreedinii, pe
baza acordului dintre grupurile politice. Crearea comisiilor reprezint o competen
exclusiv a instituiei, care ine de organizarea activitii sale interne. Numrul comisiilor,
natura i domeniile n care au acionat au variat n timp. "Aceste comisii au un rol esenial
deoarece, reunindu-se n intervalul dintre sesiuni, asigur continuitatea lucrrilor
Adunrii"1020. Comisiile sunt dotate cu un birou, format dintr-un preedinte i un numr
variabil de vicepreedini, iar membrii lor sunt alei la nceputul i la jumtatea legislaturii.
n privina comisiilor temporare, decizia pe baza crora se constituie, le fixeaz alctuirea,
mandatul (care nu poate depi 12 luni) i atribuiile. Acest tip de comisii poate fi create
oricnd. Tratatul de la Maastricht a consacrat i comisiile de anchet, formaiuni deja
existente n Regulamentul interior al Parlamentului. Acestea pot fi constituie practic n
numr nelimitat, la cererea unui sfert din membrii Parlamentului. Scopul lor const de
regul n examinarea acuzaiilor de infraciune sau de proast administraie n aplicarea
dreptului comunitar, sub rezerva atribuiilor altor instituii i organe comunitare, mai puin
n cazurile n care faptele incriminate sunt cercetate de o jurisdicie. Exercitarea dreptului
de anchet este determinat prin decizie comun a Parlamentului, Consiliului i Comisiei.
Aceste comisii i nceteaz existena odat cu depunerea raportului privind ancheta
efectuat1021.
Alte formaiuni din structura Parlamentului sunt delegaiile interparlamentare
permanente i comisiile parlamentare mixte, formate din parlamentari ai statelor asociate
sau n curs de aderare la Comuniti.
n funcie de afinitatea lor politic, parlamentarii europeni au format grupuri
politice, "aspect care permite asimilarea Adunrii unui veritabil parlament" 1022 i exprim
"depirea clivajelor naionale n favoarea unor grupri n funcie de afinitile
politice"1023. Grupurile politice reprezint n acelai timp un important factor de integrare i
contribuie la formarea unei contiine europene i la exprimarea voinei politice a
cetenilor europeni. Ele premerg unor veritabile partide politice europene. Datorit
acestor formaiuni, "s-a afirmat c membrii Parlamentului reprezint nu numai propriile
lor popoare, ci i alte popoare ale Comunitii (...) 1024". Aceste formaiuni se constituie pe
baza unei declaraii adresate Preedintelui Parlamentului i publicat ulterior n JOUE,
declaraie care cuprinde denumirea grupului, alctuirea biroului su i semnturile
membrilor, n numrul stabilit de Regulamentul interior 1025. Afinitatea politic a membrilor
viitorului grup este esenial. Parlamentarii au libertatea, iar nu obligaia de a adera la un
grup politic. Cei care au ales s nu adere, sunt curent denumii "nenscrii". Importana
L. Cartou, op. cit., p. 72. A se vedea i O. Manolache, op. cit. p. 101.
A se vedea n acest sens i O. Manolache, op. cit., p. 104.
1022
L. Cartou, op. cit., p. 72.
1023
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p.206.
1024
O. Manolache, op. cit., p. 98.
1025
Conform actualului Regulament interior, grupurile politice sunt formate din cel puin 19 membri care provin din
cel puin o cincime a statelor membre. Afinitatea politic este esenial (TPI, 2 octombrie 2001, Martinez & de
Gaulle c. Parlament, T-222/99).
1020
1021
236
237
238
239
240
sunt net mai puin numeroase dect cele adresate Comisiei, iar rspunsurile Consiliului la
ntrebrile scrise depesc adesea termenul de dou luni i pstreaz un caracter foarte
general"1046.
Membrii Comisiei, ai Consiliului i ai Consiliului European pot solicita
Preedintelui Parlamentului s le dea cuvntul pentru a face declaraii. Dac Preedintele
aprob solicitarea, respectivele declaraii vor fi urmate de dezbateri i eventual de
adoptarea unei rezoluii. Preedintele Parlamentului poate invita Comisia s fac o
declaraie destinat s lmureasc Parlamentul asupra principalelor decizii luate, declaraie
urmat de dezbateri. Parlamentul poate solicita prezentarea unor rapoarte punctuale
Comisiei i poate organiza dezbateri asupra subiectelor de actualitate sau de urgen.
337. Prerogative de investitur i de numire. Parlamentul numete Mediatorul
European, este consultat de Consiliu cu prilejul desemnrii membrilor Curii de Conturi i
a membrilor directoratului Bncii Centrale Europe.
Cea mai important competen de acest gen vizeaz Comisia i se manifest n doi
timpi: aprobarea preedintelui desemnat de Consiliu i aprobarea colegiului n ansamblu.
Tratatul de la Maastricht a prelungit mandatul Comisiei pentru a-l pune n concordan cu
cel al Parlamentului (5 ani). Preedintele Comisiei era desemnat de guvernele statelor
membre, dup consultarea Parlamentului. Dei un aviz negativ al acestuia din urm nu
mpiedica teoretic guvernele s-l numeasc preedinte pe cel agreat de ele, consecinele
politice puteau fi extrem de severe. Tratatul de la Amsterdam a transformat consultarea
Parlamentului n aprobare. Tratatul de la Lisabona arat c Parlamentul l alege pe
Preedintele Comisiei, cu majoritatea membrilor care l compun, la propunerea Consiliului
European. Dei statele i-au conservat prerogativa de a-l desemna pe preedintele
Comisiei, prerogativele Parlamentului au crescut. Tratatul de la Lisabona arat c formarea
Comisiei se va face n funcie de rezultatele alegerilor pentru Parlamentul European.
Parlamentul nu beneficiaz de prerogative similare n privina numirii judectorilor
Curii de Justiie. Curtea s-a opus deja unei evoluii contrare, apreciind c s-ar ajunge la o
politizare a numirilor, iar viitorii magistrai ar putea fi pui n situaia de a anticipa
soluionarea unor cauze.
338. Moiunea de cenzur. Instrumentul moiunii de cenzur apropie cel mai mult
Parlamentul European de Parlamentele naionale i i confer un avantaj aparent absolut
asupra Comisiei. "O asemenea competen recunoscut Parlamentului European apare
deosebit de spectacular. Ea este mai apropiat de un sistem federal, dect de statutul
clasic al organizaiilor internaionale"1047. Moiunea de cenzur vizeaz instituia care doar
propune i execut politicile comunitare, iar nu instituia care le decide. Din aceast
perspectiv, semnificaia real a prezentei competene de sanciune este diminuat.
"Moiunea de cenzur este, n realitate, inadaptat echilibrului instituional existent, n
msura n care nu este ndreptat mpotriva adevratului organ de decizie politic care este
Consiliului (mpotriva cruia Parlamentul European are cel mai des de formulat plngeri
politice) (...) Nu este mai puin adevrat c suntem n prezena unui element fundamental
al relaiilor dintre Parlamentul European i Comisie"1048.
C. Philip, op. cit., p. 109.
C. Philip, op. cit., p. 108.
1048
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 221.
1046
1047
241
242
asupra bazei juridice a unui act, Curtea de Justiie traneaz, de regul n cadrul recursului
n anulare.
Parlamentul particip cu o intensitate variabil la exerciiul funciei legislative, n
funcie de dispoziiile materiale ale tratatelor. Competenele legislative ale Parlamentului
au cunoscut cea mai important dezvoltare n cursul construciei comunitare. Acestea se
clasific n competene consultative, de concertare, de cooperare, de aprobare i
codecizionale. Reformarea sistemului decizional comunitar n favoarea rolului jucat de
Parlament a antrenat o multitudine de proceduri i mecanisme decizionale 1051. "Participarea
efectiv a Parlamentului la procesul legislativ al Comunitii, conform precedurilor
prevzute de tratat reprezint (...) un element esenial al echilibrului instituional (...) al
principiului democratic fundamental, conform cruia popoarele particip la exerciiul
puterii prin intermediul unei adunri reprezentative"1052.
340. Procedura consultativ. Competenele consultative au reprezentat primele
competene legislative ale Parlamentului, dar i cele mai reduse ca impact i importan.
Conform Tratatelor, consultarea Parlamentului este obligatorie sau facultativ i se
materializeaz prin avizele emise. n situaiile n care Tratatele prevd consultarea
Adunrii, aceasta prezint caracter obligatoriu i incumb de regul Consiliului. Avizul
Parlamentului nu leag Consiliul, ns neconsultarea acestuia reprezint un viciu de
procedur care atrage nulitatea actului comunitar. Consultarea este facultativ atunci cnd,
nefiind prevzut de Tratate, se realizeaz din iniiativa Consiliului sau a Comisiei.
Practica Comisiei n cazurile n care delibereaz asupra unor probleme importante, dar i a
Consiliului, este de a consulta forul parlamentar.
Atribuiile consultative nu au permis Parlamentului s exercite o real influen n
procesul decizional, din mai multe motive. "Parlamentul d desigur avize, dar avizele sale
nu au nici o importan concret. innd cont de necesarul compromis care trebuie s se
realizeze n cadrul Consiliului pentru a permite adoptarea unei norme comunitare i de
condiiile dialogului ntre Consiliu i Comisie, avizul Parlamentului este cel mai adesea
uitat"1053. Imperativul ajungerii la un consens sau la majoritatea necesar de ctre instituia
decizional, precum i complexitatea raporturilor Consiliu-Comisie fac aadar ca avizele
Parlamentului s treac pe un loc secundar. Pe de alt parte, Parlamentul a formulat adesea
avize pentru proiecte de decizii care ulterior i-au schimbat coninutul n cursul procedurii,
fr s fie din nou consultat asupra variantei finale. Dat fiind practica Consiliului,
Adunarea a pledat pe lng Comisie ca aceasta s reia formal amendamentele sale, avnd
n vedere principiul conform cruia propunerile Comisiei nu pot fi modificate de Consiliu
dect cu unanimitate1054. ntr-o prim etap, Comisia a fost de acord s furnizeze explicaii
Parlamentului n situaiile n care nu relua amendamentele acestuia. Din 1973, lunar,
Comisia prezint argumentele pentru care nu a dat curs rezoluiilor Parlamentului din
perioada precedent de sesiune, iar ncepnd din 1978, aceste argumente sunt publicate n
JOCE. Consiliul s-a angajat de asemenea s furnizeze motivele pentru care nu a reinut
propunerile Parlamentului (procedura Scheel).
A se vedea n acest sens i S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 220 221.
CJCE, 5 iulie 1995, Parlament c. Consiliu, cauza 21/94, Culegere, I-1827.
1053
C. Philip, op. cit., p. 110.
1054
Art. 149 TCEE.
1051
1052
243
244
245
248
internaionale care vizeaz n plan intern chestiuni pentru adoptarea crora este necesar
procedura codecizional sau pentru care se aplic procedura aprobrii.
249
Consiliul European apare ntr-o perioad de paralizie instalat dup depirea marilor
etape prevzute de tratatul CEE1068. Din acest punct de vedere, instituirea sa este
considerat un impuls dat construciei europene i o relansare a acestui proces complex,
confruntat cu crize majore pe plan internaional i cu noutile achiziionate din
extindere1069. Consiliul European confer din exterior Comunitilor Europene (pn la
consacrarea sa prin tratate), legitimitatea politic necesar perioadelor de criz i adoptrii
deciziilor majore1070.
Denumirea actual va fi impus de practic i va fi oficial introdus prin Declaraia
solemn asupra Uniunii Europene din 1983.
Actul Unic European i confer Consiliului European un temei juridic, fr a-l
consacra ca o nou instituie comunitar 1071. Alctuirea i frecvena anual a reuniunilor
sale, limitat la dou reuniuni, sunt precizate cu acest prilej. Consiliului European se
prezint n viziunea autorilor AUE simultan ca organ al cooperrii politice i al
Comunitilor Europene, facilitnd coordonarea celor dou ramuri ale Europei comunitare.
Tratatul de la Maastricht definete n premier la nivel de tratate funciile
Consiliului European i creeaz Consiliul reunit la nivelul efilor de state sau de
guverne1072. Ultima inovaie a fost cel mai adesea criticat de doctrin, datorit confuziei
ntre Consiliul European i Consiliul de minitri pe care o inducea. Reuniunile bianuale
sunt meninute, Tratatul indicnd c acestea se desfoar sub preedinia efului de stat
sau de guvern din statul membru care exercit preedinia Consiliului.
Cele mai importante modificri n reglementarea Consiliului European vor fi aduse
de Tratatul de la Lisabona.
352. Natur. Avnd n vedere contextul emergenei sale n sistemul instituional i
decizional comunitar, alctuirea i atribuiile sale, natura juridic a Consiliului European a
fost dificil de precizat. Mai multe opinii au fost exprimate, n acest sens, n doctrin:
"formaiune particular i special"1073, care prin "anumite trsturi ale sale, apare ca un
forum diplomatic, n timp ce prin altele, ia alura unui ef de stat colectiv, ai crui membri
sunt egali"1074, "singurul organ propriu al Uniunii"1075, "organ paracomunitar"1076, avnd n
vedere puterea de care se bucur i funciile sale extrem de importante sau instituie sui
generis.
P. Fontaine, Le rle de Jean Monnet dans la gense du Conseil europen, Revue March commun, nr. 229/1979,
p. 357.
1069
O. Bibere, op. cit., p. 76.
1070
A se vedea i I. Hum, op. cit., p. 49.
1071
F. Capotorti, Le statut juridique du Conseil europen la lumire de lActe unique, Mlanges Pescatore, Nomos
Verlag, 1987, p. 79 i urm.; W. Wessels, S. Bulmer, The European Council: Decision-Making in European Politics,
London: Macmillan and New York: Sheridan House, 1987.
1072
Formaiune particular a Consiliului, aceasta va interveni n procedura de trecere la mondeda unic, n cadrul
procedurilor cooperrii consolidate ca instan de apel (dac unul din statele membre invoc n Consiliu "motive de
politic naional importante") i n ipoteza violrii principiilor Uniunii de ctre un stat. Tratatul de la Nisa a
prevzut suprimarea procedurii de apel n materia cooperrilor consolidate, ns a dispus desemnarea de ctre
aceast formaiune a preedintelui i a celorlali membri ai Comisiei. Tratatul de la Lisabona renun la aceast
formaiune, n favoarea Consiliului European.
1073
J. Pertek, op. cit., p. 192.
1074
J. Pertek, op. cit., p. 193.
1075
G. Isaac, Le pilier communautaire de lUnion europenne, un pilier pas comme les autres, CDE, 1-2/2001, p.
49.
1076
C. Lefter, op. cit., p. 76; D. Cosmin Drago, op. cit., p. 76.
1068
250
251
252
253
254
255
Seciunea 3. Consiliul
362. Plan. Consiliul exprim interesele statelor membre i asigur participarea
acestora la opera de integrare european. El este nainte de toate o instituie a Uniunii
Europene, "o pies regulat i constant a mecanismului su decizional"1099, iar nu o
simpl conferin interguvernamental, calitate n care se manifest ca un veritabil "centru
de animare politic"1100 ( 1). Voina statelor de a-i apra interesele i de a limita avntul
supranaional, au propulsat Consiliul ntr-o poziie privilegiat. Modalitile n care
instituia i adopt deciziile, ndeosebi votul majoritar i ponderarea voturilor n funcie de
criterii demografice, politice i economice, reprezint cea mai important difereniere de
organizaiile de cooperare, pentru care egalitatea suveran a statelor concord doar cu
regula unanimitii1101 (2). Dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Maastricht, prin
Decizia nr. 93/591, Consiliul i-a schimbat denumirea din Consiliul Comunitilor
Europene, n Consiliul Uniunii Europene, marcnd astfel plenitudinea competenelor sale
n toi cei trei piloni creai prin Tratatul asupra Uniunii Europene.
Consiliul se confrunt cu o serie de dificulti, pe fondul creterii numrului statelor
membre i a politicilor comunitare. O anumit lips de unitate, de coeren i de
continuitate s-au fcut simite. Cele mai frecvente propuneri pentru ameliorarea activitii
sale au vizat alegerea unei metode de lucru ct mai apropiat modelului comunitar,
prelungirea duratei Preediniei i transparena lucrrilor1102.
Tratatul de la Lisabona aduce o serie de reforme importante n privina structurii i
funcionrii Consiliului. Tratatul menine rolul foarte important de care Consiliul se bucur
n arhitectura instituional a Uniunii, ilustrnd "faptul c statele conserv o for
structurant decisiv"1103 (3). Atenuarea distinciei integrare-cooperare n structura
Uniunii Europene (transferul cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal n cadrul
comunitar) va antrena ns o diminuare a prerogativelor decizionale ale instituiei.
Sediul Consiliului este la Bruxelles. n lunile aprilie, iunie i octombrie, n virtutea
Protocolului privind fixarea sediilor instituiilor anexat tratatelor, reuniunile sale se in la
Luxembourg.
1. Structur
363. Alctuire. "Instituie dificil de vizualizat"1104, Consiliul era format, conform
Tratatelor constitutive1105, din reprezentanii statelor membre, fiecare guvern delegnd unul
P. Manin, op. cit., p. 249.
C. Bluamann, L. Dubouis, op. cit., p. 189.
1101
Dei stabilit ca regul de Tratatele constitutive, votul majoritar, va ntmpina numeroase obstacole. Pn la
Actul Unic European, Consiliul s-a asemnat, prin modul de facto de adoptare a deciziilor, cu organismele specifice
organizaiilor de cooperare.
1102
M. F. Labouz apreciaz: "Dup formula fostului ministru i deputat european Alain Lamassoure, (Consiliul
n.n.) este instituia care a mbtrnit cel mai ru, cci spiritul su diplomatic orientat spre compromis i secret,
duneaz exerciiului unei funciuni legislative eficace i transparente" (op. cit., p. 88).
1103
R. Mehdi, op. cit., p. 92.
1104
J. Pertek, op. cit., p. 257.
1105
Art. 27 TCECO, art 146 parag. 1 TCEE, art. 116 TCEEA. A se vedea i art. 2 din Tratatul de fuziune din 1965.
1099
1100
256
257
258
259
acestei att de importante funcii. Statul cruia i revine Preedinia Consiliului prezideaz
toate formaiunile specializate ale acestuia i COREPER-ul. Exercitarea Preediniei
Consiliului presupune disocierea ntre Preedintele Consiliului i delegaia statului din care
acesta face parte, preedintele neacionnd ca i delegat al statului su. Poziia acestui stat
este exprimat de propria sa delegaie.
Dei Tratatele nu au conferit acestei funcii dect atribuii procedurale ("funciune
pur protocolar la origine"1125), n practic, rolul Preediniei s-a dezvoltat semnificativ 1126.
Factorii care au contribuit la amplificarea rolului Preediniei au inut ndeosebi de
necesitatea coordonrii activitii Consiliului1127, reunit n formaiuni specializate i
desfurarea de negocieri pentru a se ajunge un acord politic. Preedintele Consiliului a
dobndit i un rol important de reprezentare n relaiile internaionale, ca urmare a
extinderii competenelor externe ale Comunitilor. Principalele atribuii ale Preediniei
const n convocarea Consiliului, stabilirea ordinii de zi provizorii, conducerea
dezbaterilor i iniierea votului, precum i cutarea unui compromis. O cutum n
funcionarea Consiliului este cea a consultrilor separate ntre Preedinie i ceilali
membri ai Consiliului, asupra dosarelor politice importante, n vederea facilitrii
consensului1128. De altfel, Preedinia depune eforturi chiar n situaiile n care deciziile se
adopt cu majoritate, pentru ca adeziunea statelor s fie ct mai vast 1129. Preedinia
menine unitatea Consiliului n raport cu multitudinea de interese reprezentate, de
formaiuni i organe de lucru. n materia politicii externe i de securitate comun,
Preedinia reprezint Uniunea n raporturile externe. Preedintele semneaz alturi de
Preedintele Parlamentului European actele normative adoptate conform procedurii
codecizionale. Statele membre acord Preediniei Consiliului o importan deosebit,
aceasta fiind perceput drept oportunitatea de a da impulsul dorit Comunitilor. Ea
reprezint ns "o sarcin deosebit de grea pentru statul care o exercit"1130.
Practica de pn n prezent a ilustrat c scurtimea mandatului sau traversarea unei
perioade electorale de ctre statul care exercit Preedinia, precum i creterea numrului
statelor membre (care determin distane temporale din ce n ce mai mari ntre aceleai
preedinii) duneaz eficacitii Consiliului i coerenei de ansamblu a activitii sale. Ca
remedii n acest sens au fost utilizate alternana ntre statele mari i cele de dimensiuni
mici i mijlocii n exerciiul Preediniei i asocierea mai multor Preedinii. Troka,
instituit de Consiliul informal de la Londra din 13 octombrie 1981 i prevzut de
Tratatul de la Maastricht n cadrul Politicii externe i de securitate comun, a asociat
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 182.
Referitor la rolul de facto extrem de important al Preediniei, C. Philip scria n 1981: "Primus inter pares,
preedintele Consiliului nu are o autoritate superioar fa de ceilali reprezentani. Dar aceasta nu-l mpiedic s
beneficieze de o influen real n conducerea lucrrilor comunitare. Fiecare tie ct de mult conducerea
dezbaterilor permite influenarea deciziilor. n funcie de momentul n care se d cuvntul unuia, de timpul care se
las discuiei nainte de a se trece la vot, de ardoarea cu care se caut un compromis ntre poziiile statelor (...), este
evident c rezultatul reuniunii poate fi diferit" (op. cit., p. 86).
1127
n acest sens, Preedinia adopt programul de lucru al Uniunii, determin formaiunile i le fixeaz calendarul
reuniunilor, repartizeaz dosarele ntre diferitele formaiuni, etc..
1128
A se vedea i M. Ayral, La Prsidence du Conseil, RMC 1975, 184, p. 163-166 ; J. Pertek, op. cit., p. 262; P.
Manin, op. cit., p. 263.
1129
J.- M.Favret critic aceast practic, "deoarece prelungete exagerat durata negocierilor i pentru c privilegiaz
logica interguvernamental n raport cu logica comunitar" (op. cit., p. 112).
1130
P. Manin, op. cit., p. 254.
1125
1126
260
261
262
Dincolo de aceast conotaie, votul cu majoritate este instrumentul care a fcut i face
diferena, din punct de vedere al eficacitii aciunii, ntre Uniunea European i celelalte
organizaii internaionale, cu obiective ambiioase, dar rezultate modeste. Majoritatea
ncurajeaz dialogul i negocierea, fiind expresia democraiei. Reguli nescrise vor face
ntotdeauna statele s nu mearg mai departe de ceea ce este acceptabil pentru toate, iar n
cazul subiectelor "sensibile", Tratatele nsele prevd de regul unanimitatea. Unanimitatea,
n schimb, ncurajeaz intransigena partenerilor, contieni c refuzul lor blocheaz luarea
deciziei1137. Duse la extrem, asemenea atitudini repetate pot bloca activitatea unei instituii.
Conform art. 205 TCE, votul cu majoritate simpl este considerat principiul, n
absena unor prevederi exprese contrare. n ciuda acestei dispoziii, Tratatele nsele prevd
cel mai frecvent votul cu majoritate calificat. Votul cu majoritate simpl prezint n
practic o aplicabilitate redus (adoptarea regulamentului interior, cererile de studiu sau de
propunere adresate Comisiei, adoptarea regulilor de procedur n cadrul PESC, etc.).
Tratatul de la Lisabona prevede nlocuirea principiului votului cu majoritate simpl, cu cel
al majoritii calificate.
Unanimitatea a fost ns meninut i dup 1 ianuarie 1966, fiind necesar o
distincie net ntre dispoziiile Tratatelor originare i practica Consiliului. Pn la intrarea
n vigoare a AUE, n ciuda unor progrese, "n fapt, Consiliul nu mai voteaz. Se discut
pn n momentul n care toi minitri se pun de acord asupra unei poziii comune, sau cel
puin, pn cnd nici unul nu se opune compromisului elaborat"1138. ncepnd cu AUE,
domeniul majoritii calificate va cunoate o extindere constant. "Extinderea domeniului
votului cu majoritate calificat este o constant a tratatelor de revizuire, demonstrnd att
realismul statelor membre pe parcursul extinderilor (...), ct i intensificarea integrrii
construciei comunitare"1139.
Unanimitatea. Unanimitatea, care este cu att mai paralizant cu ct numrul
statelor membre crete, este specific domeniilor constituionale sau quasi
constituionale. De asemenea, Consiliul se poate ndeprta de la propunerile Comisiei
doar cu unanimitate, regul care consolideaz integrarea european. Abinerile nu
mpiedic luarea unei hotrri prin consens. Votul cu unanimitate prezint aceast
particularitate de a fi adoptat chiar dac unul sau mai multe state se abin, veto-ul
necesitnd deci un act pozitiv1140. Aceast dispoziie a ntors unanimitatea, "ntr-o
majoritate de fapt"1141.
Dei n Tratatele constitutive unanimitatea era prevzut pentru un numr relativ
mare de decizii, remarcm n anumite situaii, fie c perioada pentru care se cerea
consensul era limitat n timp, fie aceasta apra tocmai principiile i regulile construciei
comunitare (de ex. art. 93, pct. 2 TCEE), fie putea fi nlocuit cu o alt procedur care nu
necesita unanimitatea (de ex. art. 54, 100 102 TCEE).
A se vedea i C. Philip, op. cit., p. 89, S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 158. Ultimul autor consider c
"unanimitatea nu este democratic, din moment ce poate mpiedica adoptarea unei decizii care ar fi susinut de cea
mai mare parte a statelor membre, reprezentnd 99,9% din cetenii Uniunii".
1138
C. Philip, op. cit., p. 89.
1139
M.-F. Labouz, op. cit., p. 92.
1140
G. Isaac, op. cit., p. 47.
1141
L. Cartou, op. cit., p. 76.
1137
263
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 187. Tratatul de la Maastricht extinde majoritatea calificat la libertatea de
stabilire, mediu, etc., Tratatul de la Amsterdam la programele-cadru de cercetare, inclusiv la anumite decizii innd
de politica extern i de securitate comun. Tratatul de la Nisa a prevzut majoritatea calificat n privina msurilor
destinate luptei contra discriminrii, determinrii statutului partidelor politice europene, coeziunii economice i
sociale, etc.. Tratatul a instituit de asemenea posibilitatea recurgerii la majoritatea calificat pentru ncheierea unui
acord, n aplicarea unei aciuni sau a unei poziii comune n cadrul PESC. Tratatul de la Lisabona consacr
majoritatea calificat pentru lansarea cooperrii structurate n materia politicii de securitate i de aprare comun,
n mai multe cazuri din fosta CJAI, n privina serviciilor de interes economic general, adoptrii unor msuri pentru
facilitarea proteciei diplomatice i consulare, fondurilor structurale, statutului Curii de Justiie, atribuiilor Bncii
Centrale Europene, etc.. TL prevede i clauze pasarel, care i permit Consiliului Europeans determine trecerea de
la unanimitate la majoritate calificat n anumite domenii, cu condiia absenei unei opoziii a parlamentelor
naionale, formrii unui acord unanim n cadrul Consiliului Europeani aprobrii de ctre Parlamentul european.
1143
G. Isaac, op. cit., p. 48.
1144
n cadrul CECO, ponderarea voturilor s-a realizat n funcie de producia de crbune i oel a fiecrui stat. A se
vedea i W. Nicol, Historique de la composition de la majorit qualifie au Conseil, Revue March Commun, 1986.
1145
J. Pertek, op. cit. p. 267.
1142
264
265
266
3. Competene
371. Plan. Competenele Consiliului sunt "numeroase i diversificate"1152. Vom
opera o scurt trecere n revist a competenelor Consiliului n cadrul Comunitilor
Europene, urmnd a ne canaliza ulterior asupra rolului su actual. Datorit particularitii
interesante care a caracterizat Consiliului de minitri n cadrul Comunitii Europene a
Crbunelui i Oelului n raport cu Comunitatea Economic European i Comunitatea
European a Energiei Atomice, vom studia succint inclusiv competenele Consiliului
conform TCECO. Reamintim c la 25 iulie 2002, tratatul CECO a expirat. Acest studiu
comparativ denot evoluia Consiliului n raport cu celelalte instituii, n special cu
Parlamentul European, precum i evoluia funciilor "cvasi-statale" la nivel comunitar.
372. Atribuiile Consiliului n virtutea TCECO. n cadrul CECO, Consiliul a
ndeplinit, n esen, un rol de consultare, de tutel n raporturile cu nalta Autoritate i de
armonizare a aciunilor Comunitii i statelor membre1153.
Atribuii consultative. TCECO a stabilit numeroase situaii n care Consiliul trebuia
consultat de nalta Autoritate, fr ca rspunsul su s antreneze anumite consecine
juridice. Tratatul a consacat i cazuri n care Consiliul este chemat s-i exprime avizul
conform, aviz fr de care nalta Autoritate nu putea aciona 1154. Poziia Consiliului se
exprima fie sub forma proceselor-verbale redactate cu prilejul deliberrilor, fie era
adoptat prin vot, dup caz, cu majoritate absolut (care presupunea anumite particulariti
ns) sau cu unanimitate1155.
Atribuii de tutel. Consiliul putea solicita naltei Autoriti s studieze orice
propunere i msur pe care o considera oportuna sau necesara pentru realizarea
obiectivelor comune. nalta Autoritate nu era inut s implementeze propunerea sau
msura respectiv sau s adopte o decizie n sensul respectiv. n schimb, nalta Autoritate
nu putea crete prelevrile asupra produselor siderurgice i carbonifere, dect n urma unei
autorizri a Consiliului. n lipsa unei iniiative a naltei Autoriti, Consiliul putea
recunoate existena unei situaii de penurie grav, putndu-i prescrie acesteia
implementarea unui regim de cote de producie, precum i preuri minime sau maxime. De
A se vedea i C. Mestre, Conseil des ministres, Rpertoire Dalloz droit communautaire.
Rolul atribuit Consiliului de ctre TCECO a fost apreciat de Guy Isaac, ca fiind "foarte neobinuit pentru el" ( G.
Isaac, op. cit., p. 50). Raportndu-ne la alctuirea i la interesul pe care Consiliul l reprezenta n construcia
comunitar, acest rol apare modest. Atribuiile mai "terse" ale Consiliului n cadrul CECO au corespuns filosofiei
politice i juridice a "prinilor fondatori" ai Comunitilor. n ciuda metodei aparent modeste, scopul final al
integrrii europene era stabilirea unei federaii, scop care antrena n mod necesar limitarea prerogativelor statele. n
consecin, instituia "gardian" al acestor prerogative, nu beneficia de posibiliti de aciune prea nsemnate.
1154
Art. 53, 55, 56, 59 parag. 5, 66 parag. 3, 74, 88, 95 TCECO.
1155
"n cazul n care prezentul Tratat cere un aviz conform al Consiliului, avizul este considerat adoptat dac
propunerea prezentat de nalta Autoritate primete acordul:
- majoritii absolute a reprezentanilor statelor membre, inclusiv votul reprezentatului unuia dintre statele care
asigur cel puin 20% din valoarea total a produciilor de crbune i de oel a Comunitii;
- sau, n caz de mprire egal a voturilor, i dac nalta Autoritate i menine propunerea dup cea de-a doua
deliberare, reprezentanii a dou state membre care asigur fiecare cel puin 20% din valoarea total a produciilor
de crbune i de oel a Comunitii.
n cazul n care prezentul Tratat cere o decizie cu unanimitate sau un aviz conform cu unanimitate, decizia sau
avizul sunt adoptate dac reunesc voturile tuturor membrilor Consiliului". (Art. 28 parag. 3 i 4 TCECO).
1152
1153
267
268
269
270
Seciunea 4. Comisia
1163
271
375. Consideraii generale. Comisia este considerat de doctrin instituia cea mai
original1164 i mai revoluionar1165 a Uniunii Europene, "instituie de integrare prin
excelen"1166. "Redactorii tratatelor au vrut ca ea s fie motorul integrrii europene,
locomotiva Comunitii. Pentru aceasta, au nzestrat-o cu anumite caracteristici i
competene care pot face din Comisie, schia unui viitor guvern European " 1167. Realizarea
obiectivelor sale a fost deseori mpiedicat, ns, de intervenionismul statelor1168.
Termenul tehnic de "Comisie" a aprut cu prilejul Tratatelor de la Roma, marcnd o
anumit retragere n raport cu caracterul supranaional al TCECO. ntr-adevr, nalta
Autoritate (echivalenta Comisiei n cazul CECO) se bucura de prerogative extinse care se
aflau la baza acestui caracter supranaional. Comisia este n prezent "un organ pe jumtate
tehnic, pe jumtate politic"1169.
Evoluia Comisiei poate fi surprins cel mai elocvent prin prisma raporturilor cu
Consiliul i cu Parlamentul European. "Ea este simultan supus controlului politic al
Parlamentului European, dependent funcional de decizia final a Consiliului (i a
Parlamentului n.n.) asupra propunerilor pe care i le prezint i chemat n permanen s
justifice propunerile sale n cele dou instituii la ale cror lucrri particip din plin
(...)"1170. Comisia este ns, de mai multe decenii, "n cutarea unei dimensiuni i
organizri optime"1171. Tratatul de la Lisabona accentueaz controlul politic exercitat
asupra sa de ctre Parlament (consolidndu-i, n consecin, legitimitatea democratic),
reformeaz alctuirea Comisiei i opereaz o definiie structurat a competenelor
instituiei, incluzndu-le pe cele specifice relaiilor externe.
Sediul Comisiei se afl la Bruxelles, ns anumite servicii i desfoar activitatea
la Luxembourg1172.
376. Plan. Vom analiza succesiv alctuirea (1), funcionarea (2) i competenele
Comisiei Europene (3).
1. Alctuire
Organizarea Comisiei presupune un ansamblu de elemente structurate ntr-un tot
unitar: Colegiul comisarilor, comisarii, serviciile i organele auxialiare.
377. Colegiul comisarilor. Obiect al disputei ntre adepii unei echipe restrnse i
cei ai unui executiv extins, Colegiul comisarilor reprezint forma specific n care Comisia
acioneaz1173. Dei semnalat cu prilejul conferinelor interguvernamentale care au dus la
R. Mehdi, op. cit., p. 100; P. Manin, op. cit., p. 213.
G. Isaac, op. cit., p. 50.
1166
M.-F. Labouz, op. cit., p. 83.
1167
C. Philip, op. cit., p. 95.
1168
A se vedea J. L. Dewost, La Commission ou comment sen dbarrsser?, n LEurope et le droit, Mlanges en
hommage Jean Boulouis, op. cit., p. 181-192.
1169
L. Rapp, Reflexions sur les pouvoirs de la Commission des Communauts europennes et leur volution
rcente, n Mlanges en hommage Guy Isaac, 50 ans de droit communautaire, Tome 1, p. 332.
1170
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 198.
1171
J. C. Gautron, op. cit., p. 117.
1172
A se vedea n acest sens "Decizia reprezentanilor guvernelor statelor membre privind instalarea provizorie a
unor instituii i servicii ale Comunitilor" (67/4467CEE) (67/30/Euratom).
1173
nalta Autoritate a cuprins nou membri, dintre care opt erau desemnai de guvernele statelor membre prin
consens, iar al noulea era ales de cei opt. Regula aceasta inedit consolida caracterul supranaional al naltei
Autoriti. Comisiile CEE i CEEA au fost formate iniial din nou membri, fiecare stat desemnnd un membru
1164
1165
272
avnd cetenia sa i nici un stat neputnd avea doi membri. Numirea comisarilor se realiza pe baza acordului
guvernelor statelor membre. Statele mari (Frana, Germania i Italia) au beneficiat nc de la nceput de doi
membri, principiu care se va perpetua pn la Tratatul de la Nisa. Alctuirea Comisiei ncerca s compenseze
dezavantajarea statelor puternice demografice prin reprezentarea n Parlament i Consiliu. Primul val de noi state
integrate Comunitilor Europene vor aduce doi membri de origine britanic n cadrul Comisiei, iar cel cel de-al
treilea, doi membri de origine spaniol. ntr-o Uniune cu cincisprezece state membre, Comisia European numra
20 de comisari.
1174
Pentru o analiz detaliat a acestor criterii, a se vedea J. Pertek, op. cit., p. 229-230.
273
statele mari i cele mici, ntre statele din Nord i cele din Sud, ntre statele bogate i cele
mai puin prospere"1175.
Durata mandatului Colegiului a fost iniial de patru ani, mandat care putea fi
rennoit. Tratatul de la Maastricht l-a prelungit la cinci ani, ca o consecin a implicrii
Parlamentului European n formarea Comisiei i a alinierii mandatelor celor dou instituii.
Dei teoretic poate fi rennoit, aceast posibilitate se va materializa dificil n condiiile
sistemului de rotaie, ca viitor fundament al formrii Comisiei.
378. Statutul comisarilor. Comisarii sunt resortisani ai statelor membre, desemnai
datorit competenelor lor generale i garaniei de independen pe care trebuie s o
asigure i de care sunt, n acelai timp, protejai. Criteriile principale n desemnarea
comisarilor sunt "competena lor deosebit recunoscut i garaniile de independen care
sunt nendoielnice i care trebuie s fie furnizate n interesul comunitar, dat fiind c, dei
trebuie s fie naionali ai unor state, ei nu le reprezint pe acestea" 1176. Statutul comisarilor
garanteaz independena instituiei, responsabil politic doar n faa Parlamentului
European. Principiul colegialitii, expres consacrat de Tratatul de la Nisa i reluat de
Tratatul de la Lisabona are acelai efect juridic.
Caracterul general al acestor criterii a fost modelat de practica Parlamentului
European de a-i audia minuios pe comisari prin comisiile de specialitate, ceea ce denot i
importana cunoaterii aprofundate a domeniului n care vor fi numii. Exigenele
prealabile privind funcia de comisar "tind, a priori, s privilegieze calitile personale ale
candidailor mai mult dect originea lor naional" 1177. Tratatul de a Lisabona altur
exigenelor de competen i independen, angajamentul european. Acesta din urm
consolideaz independena comisarilor fa de statele membre. Cu toate acestea, comisarii
provin de regul din mediile politice ale statelor membre i "uit dificil legturile care i
unesc cu statul de origine"1178. Comisarii i exercit funciile n interesul general al
Uniunii. Ei nu solicit i nu accept instruciuni de la nici un guvern sau alt organism i se
abin de la orice act incompatibil cu caracterul funciei lor.
Independena reprezint o obligaie i o garanie pentru comisari, determinnd, pe
de o parte, angajamentul statelor de a nu influena activitatea comisarilor, iar pe de alt
parte, o serie de incompatibiliti i interdicii n sarcina comisarilor. Funcionarii i agenii
care lucreaz n cadrul aparatului administrativ al Comisiei trebuie s manifeste aceeai
independen1179. Competena Uniunii de a-i adopta singur regulamentul interior, fr
imixtiunea unei alte instituii, reprezint de asemenea o garanie pentru independena sa.
Membrii Comisiei nu pot exercita pe durata mandatului lor nici o alt activitate
profesional (remunerat sau nu) i nu pot solicita sau primi instruciuni de la nici un
guvern sau alt organizaie. Comisarii se bucur de privilegiile i imunitile care se aplic
agenilor i funcionarilor Uniunii, conform Protocolului asupra privilegiilor i imunitilor
Comunitii Europene1180.
nainte de a-i ncepe mandatul, comisarii depun un jurmnt solemn n faa Curii
de justiie privind respectarea statutului lor de independen. Comisarii i asum obligaii
R. Mehdi, op. cit., p. 103.
O. Manolache, op. cit., p. 119.
1177
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 86.
1178
P. Manin, op. cit., p. 224.
1179
A se vedea i C. Lefter, op. cit., p. 112.
1180
A se vedea supra, Partea a II-a, Capitolul II, Seciunea 2.
1175
1176
274
275
276
277
278
2. Funcionare
383. Principiul colegialitii. Funcionarea Comisiei este guvernat de principiul
colegialitii i al unitii de administrare 1198. "Colegialitatea este cea mai bun garanie
(...) a independenei i a imparialitii Comisiei" 1199. Acest principiu implic adoptarea n
comun a deciziilor, solidaritatea comisarilor n privina deciziilor luate i responsabilitatea
politic colectiv a Colegiului. Colegialitatea se sprijin pe egalitatea comisarilor n
procesul decizional i implic, pe de o parte, ca deciziile s fie adoptate n comun i, pe de
alt parte, c toi membrii sunt colectiv responsabili, pe plan politic, asupra ansamblului
deciziilor adoptate"1200. Rspunderea n faa Parlamentului European este cea mai
important form a rspunderii colective a Comisiei. Cenzura Parlamentului nu poate
interveni n privina unui/unor comisari.
Practica a impus o repartizare a sarcinilor pe domenii de activitate ntre comisari.
Specializarea comisarilor s-a produs trepat, ntruct la nceputurile construciei
comunitare, acetia examinau toate domeniile de competena Comisiei 1201. Fiecare comisar
a devenit direct responsabil n privina pregtirii i executrii deciziilor Comisiei,
supravegherii de ansamblu i coordonrii serviciilor din structura instituiei, aferente
domeniului sau domeniilor care i-au fost repartizate. Repartizarea este limitat la
pregtirea i executarea deciziilor dintr-un anumit domeniu, ea neafectnd modalitatea de
adoptare a deciziilor i deci principiul colegialitii. Comisarii nu beneficiaz de puterea i
independena decizional specifice unui ministru. "Nu este posibil s se acorde unuia
dintre membrii si (comisarilor n.n.), n domeniul constituind responsabilitatea sa
particular, o delegaie de putere conferindu-i o independen comparabil, de exemplu, cu
cea a unui ministru n departamentul su"1202.
Specializarea comisarilor a devenit mai pregnant odat cu extinderea
competenelor Uniunii i creterea numrului statelor membre. Fiecare comisar este
responsabil de unul sau mai multe domenii. Repartizarea portofoliilor ridic ns probleme
deosebit de delicate, datorit creterii numrului statelor membre i importanei inegale a
portofoliilor.
Comisia poate de asemenea crea organe subsidiare, crora s le ncredineze sarcini
de execuie a deciziilor sale, "net delimitate"1203.
ntruct Tratatele stabilesc preponderant chestiunile referitoare la alctuirea Comisiei i doar principiile
funcionrii acestei instituii, un rol foarte important n reglementarea activitii interioare i revine Regulamentului
interior. Regulamentele interioare, adoptate de instituii i organele complementare n virtutea dispoziiilor
Tratatelor, au un caracter organic i privesc doar instituia sau organul complementar care le-a adoptat. Primul
regulament interior i regulament general de organizare al naltei Autoriti a fost adoptat la 5 noiembrie 1954.
Comisiile CEE i CEEA i-au adoptat primele regulamente interioare la 9 ianuarie 1963, respectiv 8 iunie 1960.
Ulterior fuziunii executivelor Comunitilor, Comisia unic va elabora un regulament provizoriu la 6 iulie 1967.
Acestui regulament i vor urma regulamentele adoptate la 17 februarie 1993 i 18 septembrie 1999, regulamentul
ulterior abrognd dispoziiile celui anterior.
1199
P. Manin, op. cit., p. 226.
1200
CJCE, 23 septembrie 1986, Akzo Chemie, cauza 5/85, 2614.
1201
A se vedea i K. Van Miert, La rpartition des portefeuilles au sein de la Commission et le problme de la
colgialit, Mlanges Fernand Dehousse, Paris-Bruxelles, Nathan-Labor, 1979, Tomul II.
1202
G. Isaac, op. cit., p. 52.
1203
CJCE, 13 iunie 1958, Meroni, cauza 9/56, 11.
1198
279
280
281
1212
282
283
A se vedea n privina prerogativelor de control i sanciune L. Rapp, Reflexions sur les pouvoirs de la
Commission des Communauts europennes et leur volution rcente, n Mlanges en hommage Guy Isaac, 50
ans de droit communautaire, Tome 1, p. 324 i urm.. Poate constata infraciuni la regulile privind nelegerile,
abuzul de poziie dominant, ajutoarele publice i concentrrile.
1221
A se vedea i A. Manin, A propos des clauses de sauvegarde, RTDE, 3/1970.
1222
Aceste cazuri au fost precizate prin art. 297 TCE.
1223
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 192.
1224
G. Isaac, op. cit., p. 53.
284
iniiativ, ceea ce i asigur "o putere mai important dect cea de care dispun guvernele
statelor membre"1225. Aceast putere este catalogat adesea drept monopol 1226, dei nu se
manifest astfel dect n cadrul comunitar (nu i interguvernamental), iar propunerile
legislative ale Comisiei sunt adesea negociate n prealabil cu Consiliul, reflect cel mai
mic numitor comun al eforturilor de integrare i este ncadrat de principiile subsidiaritii
i proporionalitii. Rolul su este, n ansamblu, delicat. "Sau face propuneri ndrznee
dar risc s le vad respinse de Consiliu, n lipsa unanimitii, fiind acuzat i c vrea s
joace un rol prea politic. (...) Sau Comisia se arat mai prudent, i limiteaz propunerile
la ceea ce statele par capabile s accepte, riscnd ns s-i fie reproat o timiditate
excesiv"1227. Totui, aceast prerogativ i asigur o contribuie semnificativ la formarea
actelor normative i un cadru propice aciunii sale de element motor al integrrii europene.
Iniiativa legislativ "i permite Comisiei s stpneasc agenda politic i juridic a
Comunitii"1228. Conform CJCE, puterea de iniiativ legislativ cu care este dotat
Comisia prezint un caracter general1229.
Propunerile legislative ale Comisiei sunt elaborate i naintate celorlalte instituii i
organe comunitare din proprie iniiativ (regula), respectiv la cererea Consiliului sau a
Parlamentului (excepia). Dac o asemenea cerere a fost formulat iar Comisia nu a
elaborat o propunere, atitudinea sa nu poate fi interpretat ca o caren, dect n cazurile n
care conform tratatelor, avea obligaie s acioneze. Parlamentul dispune de puterea de
iniiativ legislativ n chestiuni privind propria sa funcionare, precum i modul de
alegere al reprezentanilor sau statutul membrilor si. Consiliul nu poate, de regul, adopta
decizii dect pe baza propunerii Comisiei1230, nu se poate substitui acestei instituii n
privina iniiativei legislative i nu poate amenda o propunere a Comisiei dect cu
unanimitate. De asemenea, Comisia propune proiectul preliminar de buget, fiind instituia
implicat i n executarea bugetului.
n anumite cazuri (ndeosebi n domeniul politicii economice i monetare), Consiliul
statueaz pe baza recomandrii Comisiei. Introdus de Tratatul de la Maastricht,
recomandarea nu are acelai regim juridic ca i propunerea.
n materie constituional, instituia analizat poate supune un proiect de revizuire a
tratatelor. Propunerea sa este necesar pentru adoptarea sistemului resurselor proprii i
completrii coninutului ceteniei europene.
n cadrul PESC, Consiliul poate fi sesizat de Comisie sau de un stat membru.
Consiliul i Consiliul European se pot sesiza i din oficiu. Conform Tratatului de la
Lisabona, Comisia nu are putere de iniiativ, ci doar l sprijin pe naltul reprezentant n
exercitarea acesteia. n organizarea i funcionarea serviciului european pentru aciunea
exterioar, Comisia are ns un rol important, fiind necesar aprobarea sa. Comisia sprijin
atunci cnd este necesar activitatea Ageniei Europene de Aprare. Tratatul n cauz
P. Manin, op. cit., p. 233.
ntr-o opinie, "monopolul de care beneficiaz Comisia n virtutea puterii sale de iniiativ este un monopol cu
caracter absolut, consolidat, protejat i quasi complet" (J. Pertek, op. cit., p. 244).
1227
C. Philip, op. cit., p. 98.
1228
A. Berramdane, J. Rosseto, op. cit., p. 99.
1229
CJCE, 26 februarie 1976, cauza 88 - 90/75, Culege, p. 323.
1230
Nerespectarea acestui principiu de ctre Consiliu poate fi sancionat pe calea recursului n anulare n faa
CJCE.
1225
1226
285
286
competenei de executare, Comisia este, aadar, inut s recurg la una din urmtoarele
proceduri:
Procedura consultativ. Comisia supune un proiect de msur pe care dorete s o
adopte comitetului. Acesta emite un aviz, de care Comisia trebuie s in cont n cel mai
nalt grad. Procedura las cea mai mare libertate de aciune Comisiei, ea fiind utilizat de
regul n domeniul concurenei.
Procedura de gestiune. Comitetul emite un aviz conform acelorai reguli de vot ca
cele din Consiliu pentru adoptarea actului ce se execut (de regul, majoritatea calificat).
Reprezentantul Comisiei care prezideaz comitetul nu particip la vot. Dac msurile pe
care Comisia urmeaz s le adopte nu sunt conforme avizului, acestea sunt comunicate
Consiliului, care poate adopta cu majoritate calificat, msuri diferite. Procedura este
utilizat ndeosebi n materia politicii agricole, de pescuit i a principalelor programe
comunitare.
Procedura de reglementare. Regulile de vot n cadrul comitetului sunt identice
procedurii anterioare. n caz de aviz neconform, Comisia sesizeaz Consiliul, care trebuie
s se pronune n termen de trei luni. Dac Consiliul rmne pasiv, Comisia poate totui
aciona. n caz contrar, msura propus este supus din nou votului Consiliului, care
trebuie sa ia o decizie cu majoritate calificat. Comisia nu poate aciona deci n lipsa
avizului conform al comitetului. Procedura se aplic de regul actelor adoptate n
codecizie.
n privina msurilor de salvgardare, Comisia comunic Consiliului i statelor
membre actele pe care urmeaz s le adopte. Orice stat membru poate ataca decizia
Comisiei n faa Consiliului, care poate adopta o decizie diferit.
Parlamentul European trebuie s fie informat asupra lucrrilor comitetelor i
rezultatelor lor, astfel nct s-i conserve prerogativele n materie legislativ. n cazul n
care Comisia i-ar nclca aceste prerogative prin adoptarea unor acte care depesc
caracteristicile execuiei, Parlamentul poate declana o procedur de alert precoce, putnd
continua cu sesizarea CJCE. ntr-o asemenea situaie, Comisia reexamineaz actul de
execuie, pe care l poate modifica sau poate insista n aplicarea lui, cu consecinele de
rigoare.
Comisia nu are, n practic, o relaie conflictual cu comitetele. n bun msur,
aceasta se datoreaz abilitii instituiei, dar i predispoziiei sale spre consens i cel mai
mic numitor comun al integrrii, pentru a evita crizele n sistemul comunitar.
394. Competene n materie bugetar. Comisiei i revine gestiunea financiar a
politicilor comunitare. Ea este instituia care execut bugetul i gestioneaz ansamblul
fondurilor comunitare1238.
395. Competene n materia relaiilor externe. Comisia asigur, alturi de
Consiliu, reprezentarea internaional a Uniunii Europene. "Ea personific Europa"1239.
Comisia a creat pe lng statele nemembre i organizaii internaionale, delegaii
similare unor ambasade, care fac parte din serviciile sale i au statut diplomatic. Tratatele
au prevzut o intensificare a cooperrii ntre misiunile diplomatice i consulare ale statelor
i delegaiile Comisiei pentru susinerea punctelor comune de vedere. Tratatul de la
Lisabona precizeaz explicit funciunile de reprezentare extern ale Comisiei, n alte
1238
1239
287
domenii dect PESC ns. Totodat, naltul reprezentant pentru politica extern i de
securitate comun exercit responsabilitile care i revin Comisiei n domeniul relaiilor
externe.
n materia acordurilor internaionale, Comisia se manifest nainte de toate prin
iniiativa de a ncepe negocieri n vederea ncheierii unui acord cu state tere sau
organizaii internaionale. Aceast iniiativ se materializeaz n recomandri adresate
Consiliului, care va decide n acest sens.
Comisia negociaz ulterior acordurile internaionale, pe baza i n limitele
mandatului conferit de ctre Consiliu. Comisia se afirm prin aceasta ca reprezentant al
Uniunii, alturi de Consiliu. Tratatul de la Lisabona diminueaz ns aceast prerogativ a
Comisiei, artnd c sarcina negocierii acordurilor internaionale poate fi ncredinat i
unui negociator sau efului unei echipe de negociere.
Instituia supune Consiliului propunerea privind semnarea i ncheierea acordului,
Consiliul urmnd a decide cu majoritate calificat sau cu unanimitate1240.
Comisia poate de asemenea solicita avizul Curii de justiie, nainte de ncheierea
unui acord internaional, alturi de Consiliu, Parlament i statele membre. n cazul unui
aviz negativ, amintim c acordul nu va putea intra n vigoare.
n condiiile Tratatelor de la Maastricht i Amsterdam, n domeniile PESC i CJAI,
Comisia asist/asista doar Preedinia Consiliului n desfurarea negocierilor.
396. Criza Comisiei-criza Uniunii. Tratatele i-au ncredinat Comisiei o
responsabilitate uria: ea "trebuie s fac auzit vocea Europei" 1241, fiind "rspunztoare
de modul n care interesul comunitar prevaleaz (...)"1242. Dei a avut un rol foarte
important ndeosebi n desvrirea pieei interioare, Comisia nu dispune teoretic de
mijloace pe msura responsabilitii sale, iar n practic a ezitat s le foloseasc pe cele
existente ntr-un sens tranant. Ea este instituia pe care "practica a slbit-o cel mai
mult"1243. Introducnd sistemul pilonilor i renunnd la monopolul metodei comunitare,
Tratatul de la Maastricht marcheaz cu prisosin aceast tendin 1244. Tratatele ulterioare
au ncercat s reduc cooperarea interguvernamental n beneficiul integrrii, ns cele
dou metode continu s coexiste i n reglementarea recentului tratat semnat la Lisabona.
Mai mult, funcia de Preedinte al Consiliului European creat cu acest prilej va rivaliza cu
cea a Preedintelui Comisiei.
Criza pe care o traverseaz Comisia i gsete originile n lipsa unui proiect
politic comun privind viitorul Uniunii Europene. Cnd vom ti ce vrem s facem cu
aceast construcie, vom ti i ce rol i ce mijoace s punem la ndemna Comisiei. ntr-o
federaie european, Comisia va avea un rol politic central. ntr-o Uniunea
interguvernamental, rolul su va fi incert i modest n raport cu alte instituii. Din pcate
ns, vizibilitatea Comisiei n concertul european o transform n inta nemulumirilor
indivizilor i statelor, legate de aceast construcie1245.
Jurisdicia comunitar a jucat un rol esenial n adncirea integrrii europene.
Vezi supra, Partea a III-a, Capitolul I, Seciunea 3.
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 163.
1242
C. Lefter, op. cit., p. 109.
1243
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 86.
1244
A se vedea i O. Blin, 50 ans de Commission europenne ou la lgitimit integrative en qustion, Mlanges en
hommage Guy Isaac, 50 ans de droit communautaire, Tome 1, p.299 si urm..
1245
A se vedea i O. Bibere, op. cit., p. 138.
1240
1241
288
Seciunea 5. Jurisdicia
397. Puterea judiciar. Jurisdicia comunitar este format din Curtea de justiie
(1), Tribunalul de prim instan (2) i tribunalele specializate (3). Contenciosul va fi
analizat n ultima subseciune ( 4). Aceste instane joac un rol considerabil n procesul
de integrare european, proces care reprezint "nainte de toate un fenomen juridic" 1246.
Jurisdiciile comunitare dispun, n virtutea tratatelor, de o competen permanent i, cu
foarte puine excepii, obligatorie. n materia interpretrii dreptului comunitar, competena
devine exclusiv. Hotrrile lor au for obligatorie i executorie n statele membre ale
Uniunii. Alturi de atribuiile jurisdicionale i consultative, aceste instane (n particular,
A. Berramdane, J. Rossetto, op. cit., p. 177; O. Bibere, op. cit., p. 140. A se vedea i supra, Partea I, Capitolul II,
Seciunea 2, 1.
1246
289
290
291
292
293
294
295
296
297
1288
298
Magistraii nu pot fi nlturai din funcie i nici declarai deczui din dreptul la
pensie, dect n cazurile n care nu mai corespund condiiilor cerute sau nu mai ndeplinesc
obligaiile stabilite n sarcina lor. nlturarea din funcie i decderea din dreptul la pensie
pot fi pronunate doar prin hotrrea luat cu unanimitate a membrilor Curii. Magistraii
beneficiaz de imunitate de jurisdicie, att pe durata mandatului, ct i dup ncetarea
acestuia privind actele efectuate n aceast calitate. Imunitatea poate fi ridicat doar de
Curte, n formaiune plenar. n cazul n care a fost ridicat imunitatea de jurisdicie i a
fost introdus o aciune penal mpotriva unui magistrat, competena material de judecat
aparine curii naionale competente s-i judece pe magistraii instanei supreme.
Un mandat mai lung, care s nu poat fi rennoit, ar reprezenta o alt important
garanie a independenei magistrailor Curii. Propuneri de acest gen au fost fcute n
doctrin1290.
410. Preedinte. Preedintele CJCE este ales din rndul judectorilor Curii, de
ctre acetia, prin vot secret, imediat dup rennoirea parial a judectorilor Curii, cu
majoritate absolut n primul tur, respectiv majoritate relativ n al doilea tur. Mandatul
su are o durat de 3 ani, putnd fi rennoit, "astfel nct atribuiile prezideniale pot fi
exercitate de aceeai persoan pe parcursul unei perioade mai lungi i chiar au fost
efectiv"1291.
Atribuiile Preedintelui sunt de natur jurisdicional i administrativ. Atribuiile
de natur jurisdicional const n adoptarea msurilor excepionale n cursul procedurii
(prin emiterea de ordonane), prezidarea edinelor "formaiunilor celor mai solemne" 1292 i
a deliberrilor din camera de consiliu, n cazul n care formaiunea de judecat este Plenul
sau Marea camer. Aria acestor atribuii rmne relativ restrns. Cu prilejul deliberrilor,
Preedintele nu se bucur de un vot preponderent. Atribuiile de natur administrativ
const n coordonarea lucrrilor i serviciilor Curii. Ele pot fi calificate i ca "atribuiuni
executive legate de buna administrare a justiiei"1293, concretizate, printre altele, n
repartizarea cauzelor pe formaiuni de judecat, fixarea termenelor n care trebuie
efectuate actele de procedur, desemnarea judectorului raportor, acordarea unui regim
derogatoriu anumitor cauze, etc.. Preedinii celrolalte jurisdicii ndeplinesc atribuii
similare.
Membrii Curii i aleg pe preedinii camerelor, pentru o durat de un an, respectiv
trei ani n cazul camerelor formate din cinci judectori i pe primul avocat general.
2. Grefa
411. Consideraii generale. Deservit de un grefier i de mai muli grefieri adjunci,
serviciul de gref funcioneaz pe lng Curte. Grefierul este numit de Curte, prin vot
secret, pentru o durat de ase ani, care poate fi rennoit. Statutul su este de asemenea
stabilit de Curte. Grefierul se angajeaz solemn n faa Curii s-i exercite atribuiile n
deplin imparialitate i s pstreze secretul deliberrilor. Grefa i exercit atribuiile sub
autoritatea preedintelui Curii.
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 459.
J. Boulouis, op. cit., p. 113.
1292
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 462.
1293
O. Manolache, op. cit., p. 135.
1290
1291
299
300
301
Raportul ntre hotrrile plenului i cele ale camerelor, ca judeci de valoare i for
juridic, este marcat de o anumit ierahie: "exist o anumit ierarhie ntre hotrri din
moment ce este greu de imaginat c o camer va refuza s urmreasc hotrrea unei
formaiuni plenare (...)"1301.
c) Procedur
418. Consideraii generale. "Larg inspirat de procedura n vigoare n faa
jurisdiciilor administrative franceze"1302, procedura n faa CJCE reia principiile
procedurale naionale, dar prezint i trsturi distincte. Principala sa surs formal
rmne Regulamentul de procedur. n esen, procedura este mixt, inchizitorie,
contradictorie, public i gratuit. Procedura n faa Tribunalului de prim instan respect
aceleai reguli.
419. Caracterul mixt. Procedura este mixt, presupunnd o etap scris, urmat de
o etap oral. Cele dou etape se regsesc obligatoriu n instrumentarea oricrei spee, spre
deosebire de etapa msurilor de instrucie, care prezint un caracter facultativ pentru
CJCE. Dac asemenea msuri sunt dispuse, ele se intercaleaz ntre cele dou etape
obligatorii.
420. Caracterul inchizitoriu. Caracterul inchizitoriu al procedurii se refer la
posibilitatea dispunerii de msuri de instrucie de ctre organele juridiciare ale
Comunitilor.
421. Caracterul contradictoriu. Exigen a unui proces echitabil,
contradictorialitatea este asigurat prin comunicarea tuturor documentelor de procedur
depuse de o parte, celeilalte pri. Din perspectiva contradictorialitii, singurele probleme
ar fi ridicate de necomunicarea ctre pri a concluziilor avocailor generali.
422. Caracterul public. Publicitatea procedurii "presupune realizarea justiiei n
mod public, n prezena i cu participarea prilor, a altor persoane direct interesate,
precum i cu posibilitatea persoanelor strine de cauz de a asista la judecarea acesteia i
de a lua cunotin de hotrrea final 1303." Etapa scris a procedurii nu este public 1304.
edinele sunt n principiu publice, iar n mod excepional, secrete. Organizarea de edine
secrete poate fi dispus doar pentru motive excepionale.
423. Caracterul gratuit. Procedura este gratuit n sensul c nu sunt percepute taxe
justiiabililor care sesizeaz Curtea, dect n caz cu totul excepional (necesitatea efecturii
unor traduceri, de pild). Ca i n procedura intern, partea care cade n pretenii poate fi
obligat la plata cheltuielilor de judecat fcute de cealalt parte (onorariu de avocat 1305,
taxe pltite pentru expertiz, sume datorate martorilor, etc.). Cuantumul acestor cheltuieli
este stabilit prin decizia final a Curii. Litigiile asupra nivelului cheltuielilor de judecat
care urmeaz a fi recuperate este de competena formaiunii care a tranat, formaiune care
se pronun pe cale de ordonan.
S. Van Raepenbusch, op. cit., p. 244.
G. Isaac, op. cit., p. 221. A se vedea i A. I. Duc, op. cit., p. 90-91.
1303
A. Bucureanu, Dreptul la un proces echitabil impactul dreptului european asupra procedurilor jurisdicionale
naionale, Edit. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2006, p. 190.
1304
TPI, 17 iunie 1998, Svenska Journalist frbundet, T174/95, Culegere, p. II-2289.
1305
Aceast regul nu se aplic n cauzele cu funcionari, ntruct onorariul avocailor este suportat de ctre instituia
n care sunt ncadrai.
1301
1302
302
Dei elogiat n anii 80 pentru rapiditatea sa 1306, durata procedurii n faa CJCE a
fost puternic marcat de creterea semnificativ a volumului de activitate al Curii.
Numrul mare al limbilor oficiale ale Uniunii amplific problema traducerilor i se numr
printre motivele prelungirii procedurii.
424. Regimul lingvistic. Limba de procedur. "Precum ansamblul instituiilor
comunitare, Curtea este multilingv. (...) Acest regim enealingv comport totui o
amenajare practic: n fiecare cauz, o singur limb dintre cele oficiale este reinut ca
limb de procedur"1307. Limba de procedur reprezint limba n care prile comunic
ntre ele i se exprim n raporturile cu instana de judecat, redactnd memorii, susinnd
pledoarii i efectund orice alt act de procedur. Totodat, prezint valoare de acte oficiale,
doar actele de procedur redactate n aceast limb, celelalte versiuni avnd valoarea unor
traduceri.
Limba de procedur este aleas de reclamant, dintre limbile oficiale ale Uniunii
Europene. Acest principiu cunoate mai multe excepii. Astfel, dac prtul este un stat
membru sau un resortisant al unui stat membru, limba de procedur este dat de limba
oficial a respectivului stat membru. Dac statul are mai multe limbi oficiale, reclamantul
poate alege dintre acestea. Dac prtul este o instituie a Uniunii, limba de procedur este
aleas de reclamant. n cazul trimiterilor prejudiciale, limba de procedur este limba
jurisdiciei naionale. Statele membre sau tere care pot interveni n asemenea proceduri
pot s-i utilizeze n cursul procedurii orale, propriile limbi oficiale. Preedintele CJCE
poate autoriza o parte (sau prile de comun acord) s foloseasc o alt limb de
procedur, dup ascultarea celeilalte pri i a avocatului general. O asemenea cerere nu
poate fi introdus de o instituie.
n contenciosul prejudicial, limba de procedur este invariabil limba jurisdiciei
naionale care a sesizat Curtea de justiie. Totui, statele membre care prezint observaii n
aceste cauze o pot face n limba lor oficial.
Limba de procedur n cadrul unui recurs mportiva unei hotrri a TPI este limba
care s-a folosit la judecata n prim instan.
Magistraii Curii i pot alege liber limba n care se exprim. Limba de lucru a
Curii este franceza.
Regimul lingvistic al Tribunalului prezint, n esen, aceleai reguli.
425. Etapa scris. Procedura n faa CJCE ncepe cu etapa scris, care presupune n
esen o suit de memorii1308 i comunicarea lor prilor i instituiilor europene ale cror
decizii sunt n cauz. "Aceast etap este important pentru c permite o bun ncadrare a
cauzei"1309. Pe de alt parte, prile nu pot ridica n cursul etapei orale pretenii sau
mijloace de prob, dac acestea nu au fost invocate n desfurarea procedurii scrise,
exceptnd cazurile n care se fundamenteaz pe motive de drept i de fapt necunoscute n
cursul procedurii scrise.
Prima etap a procedurii debuteaz cu depunerea unei plngeri (sau aciuni
introductive) la Grefa Curii, de regul prin scrisoare recomandat. Asemenea unei aciuni
"Subliniem c durata procedurii este de o rapiditate remarcabil care o distinge de practica obinuit a
jurisdiciilor. () Aceast rapiditate, alturat gratuitii procedurii (), explic n parte succesul Curii" ( C.
Philip, op. cit., p. 118).
1307
G. Isaac, op. cit., p. 222.
1308
JOCE L 87/48 din 4/4/2002.
1309
C. Philip, op. cit., p. 117.
1306
303
introductive de instan din dreptul intern, plngerea adresat CJCE trebuie s conin
numele prilor, o expunere sumar a motivelor de fapt i de drept, obiectul litigiului i
concluziile reclamantului. Conform Regulamentului de procedur, reclamantul trebuie s
precizeze i probele pe care nelege s le administreze. n situaiile n care aciunea
introductiv ar conine anumite neconcordane cu regulile de procedur, acestea trebuie
remediate ntr-un termen stabilit de grefier. Tribunalul de prim instan a indicat prilor
ca n memoriile formulate s se concentreze asupra aspectelor eseniale, iar acestea s fie
ct mai scurte cu putin. Memoriile lungi fac mai dificil studiul dosarului i sunt o cauz a
tergiversrii judecii.
Data introducerii aciunii, numele i domiciliul prilor, obiectul litigiului, precum i
concluziile, mijloacele i argumentele cuprinse n acest document procedural sunt
publicate n JOCE, sub forma unui aviz. Aceast formalitate prezint mai multe valene. n
sens strict procedural, publicarea avizului face s curg termenul de trei luni n care
justiiabilii pot formula cereri de intervenie. Pe de alt parte, aceasta reprezint o form
interesant de realizare a publicitii procedurii fa de societate n ansamblu i de
transparen a justiiei. Ea se poate asemna, pstrnd proporiile, cu citarea prin
publicitate din dreptul intern.
La primirea aciunii, dup ndeplinirea procedurii de nregistrare a acesteia de ctre
Gref, Preedintele CJCE desemneaz un judector raportor, a crui misiune const, n
principiu, n studierea ndeaproape a speei i urmrirea traseului procesual al acesteia.
Judectorii raportori pot fi asistai de ali raportori n ndeplinirea atribuiilor lor. Primul
avocat general desemneaz, la rndul su, un avocat general pentru spea respectiv.
Magistratul raportor elaboreaz un raport prealabil, n care reine starea de fapt, i
expune opinia cu privire la cauz, indic formaiunea creia ar trebuie s i se ncredineze
aceasta spre judecat i propune eventuale msuri de instrucie. Acest raport este ntocmit
la sfritul procedurii scrise.
Totodat, judectorul raportor individualizeaz problemele de fapt i de drept
eseniale din spe, reunindu-le ntr-un rezumat al cauzei, denumit raport de edin.
Raportul de edin este lecturat n deschiderea fazei orale a procedurii 1310 i va fi publicat
n Culegerea de jurispruden a Curii. La finele procedurii, acesta redacteaz partea "n
drept" a hotrrii, cuprinznd chestiunile de drept revelate de spe. "Aadar, raportorul
poate s exercite o influen considerabil asupra celorlali judectori, dar, spre a evita
riscul unor tensiuni cu autoritile naionale, o regul nescris mpiedic faptul ca o cauz
care provine dintr-un stat membru s fie ncredinat unui judector din acelai stat
membru i, n aceeai dorin de imparialitate, ca trimiterile prejudiciale s fie
ncredinate unui judector din aceeai ar, fiind creat n acest mod o barier mpotriva
eventualelor ncercri din partea acelor autoriti de a dobndi direct o influen asupra
deciziilor Curii"1311.
Plngerea este comunicat prii adverse, care dispune de un termen de o lun
pentru a-i prezenta un memoriu n aprare 1312. Dac aceasta nu rspunde n formele i mai
ales n termenele prevzute, procedura se desfoar n lips, instana ascultnd n edin
Judectorul raport i exprim, de asemenea, opinia cu privire la utilitatea organizrii fazei orale, conform
regulilor generale de procedur, i la concluziile avocatului general.
1311
O. Manolache, op. cit., p. 136.
1312
Preedintele poate prelungi, dac exist motive temeinice, acest termen.
1310
304
305
n mod excepional, n cazul speelor atribuite Plenului, pot lua parte la deliberri i judectorii care nu au
participat la procedura oral, ns fr a avea un drept de vot. Excepia a fost consacrat din considerente innd de
unitatea i coerena jurisprudenei.
1318
Cum am artat deja, Preedintele formaiunii de judecat nu dispune de un vot preponderent.
1319
G. Isaac, op. cit., p. 220.
1317
306
307
308
309
ncheiere se preconizeaz. Dac Curtea emite un aviz negativ, acordul nu poate intra n
vigoare dect dac este revizuit. Aceste avize au reprezint n esen "o decizie cu caracter
obligatoriu i de nivel constituional"1336. Avizele Curii prezint o importan deosebit pe
plan instituional. "Procedura avizului prealabil are astfel o dubl funcie preventiv: pe
planul intern al Comunitii, permind s se evite ca ncheierea unui acord internaional s
aduc atingere tratatului, i pe plan internaional, permind evitarea angajrii
responsabilitii Comunitii ca urmare a anulrii actului privind ncheierea acordului sau
constatarea invaliditii sale (ceea ce ar avea efecte n ordinea juridic comunitar, dar nu
n ordinea internaional)"1337.
"Mica revizuire" n cazul CECO (95 TCECO). TCECO a consacrat posibilitatea
modificrii sale doar de ctre instituii. Numit "mica revizuire", aceast procedur a
coexistat cu revizuirea clasic, care presupunea participarea i acordul statelor membre. Ea
a ilustrat caracterul supranaional i tehnic al CECO.
Procedura n cauz a fost ncadrat prin cazurile limitative n care se putea aplica i
condiia ca modificrile aduse s nu altereze echilibrul instituional sau dispoziiile de o
importan fundamental. Totodat, modificrile aduse nu puteau privin dect exerciiul
competenelor naltei Autoriti.
Procedural, Consiliul i Comisia stabileau de comun acord o propunere, n privina
creia solicitau n mod obligatoriu avizul Curii de justiie. Tratatul impune naltei
Autoriti i Consiliului s solicite avizul CJCE n aceast materie. n msura n care acest
aviz era negativ, procedura revizuirii nceta. n situaia n care avizul era pozitiv,
propunerea era transmis Parlamentului, care trebuia s o adopte cu din sufragiile
exprimate de 2/3 din membrii si. Rolul Curii consta practic n asigurarea respectrii
condiiilor impuse de Tratat.
Proceduri specifice CEEA (art. 103, 104, 105 TCEEA). Tratatul CEEA a impus
consultarea Curii n scopul asigurrii compatibilitii cu dispoziiile sale a acordurilor
internaionale pe care statele membre neleg s le ncheie n domeniul energiei atomice
(art. 103), a acordurilor ncheiate sau rennoite dup intrarea sa n vigoare de particulari cu
un stat ter, o organizaie internaional sau un resortisant al unui stat ter (art. 104),
precum i a conveniilor deja ncheiate ntre aceleai pri, dup intrarea n vigoare a
TCEEA (art. 105).
436. Competene specifice unei curi internaionale. Statele membre nu pot
recurge la soluiile oferite de dreptul internaional public pentru a soluiona diferende care
in de dreptul comunitar. Conform art. 292 TCE, "statele membre se angajeaz s nu
supun un diferend relativ la interpretarea i aplicarea prezentului tratat unui alt mod de
reglementare dect cele prevzute de acesta". Un stat membru poate introduce un recurs
mpotriva altui stat pe motiv c nu i-a respectat obligaiile rezultnd din dreptul comunitar
(art. 227 TCE).
Competenele atribuite Curii de justiie de ctre Tratatele instituind cele trei
Comuniti Europene au prezentat anumite diferene ndeosebi n cazul CECO. Anumite
particulariti se impun a fi evideniate i n cadrul CEEA. Acestea vor fi evideniate n
cadrul ultimei subseciuni.
1336
1337
310
311
Magistraii Tribunalului sunt numii prin acordul statelor membre, pentru un mandat
de ase ani, care poate fi rennoit. nainte de a-i ncepe exerciiul funciilor, acetia depun
jurmntul n faa Curii de justiie. O nnoire parial are loc odat la trei ani. Membrii
TPI provin din aceleai medii profesionale ca i membrii CJCE. Cauzele de ncetare ale
mandatului sunt aceleai ca i n cazul Curii. Demisia din oficiu este pronunat de Curte.
Magistraii sunt de asemenea asistai de refereni.
Preedintele Tribunalului este ales din rndul judectorilor acestei instane, prin vot,
pentru un interval de 3 ani. Mandatul su poate fi rennoit.
439. Funcionare i procedur. Formaiunile de judecat sunt Plenul, Marea
camer (format din 13 judectori), Camerele i judectorul unic. Tribunalul judec de
regul n camere formate din trei sau cinci judectori. Regulamentul su de procedur
fixeaz alctuirea i competenele Camerelor. Din 1999, poate fi desemnat un judector
unic n cazul anumitor contencioase, de ctre camerele formate din 3 judectori cu
unanimitate i cu acordul prilor. Instituia judectorului unic a rmas limitat la cauzele
cu o importan redus.
Larg inspirat de procedura n faa Curii, procedura specific TPI prezint anumite
particulariti. Acestea const, conform Regulamentului de procedur al TPI, n anumite
msuri de organizare a procedurii care nu au echivalent n Regulamentul de procedur al
Curii: invitarea prilor de a se pronuna asupra anumitor aspecte ale litigiului, solicitarea
de informaii de la pri, teri, etc.. Faza oral este obligatorie.
Membrii TPI (cu excepia Preedintelui) pot fi chemai s exercite funcia de avocat
general, n aceleai condiii ca n cazul CJCE. n msura n care estimeaz c dificultatea
n drept sau complexitatea cauzei o cere, formaiunile de judecat pot fi asistate de un
avocat general. "Totui, pn n prezent, cazurile n care a fost desemnat un avocat general
au rmas excepionale"1342. Tratatul de la Nisa i Tratatul de la Lisabona prevd c
Tribunalul poate fi asistat de avocai generali.
440. Competene. Tribunalul este titularul unei competene de drept comun, care sa dezvoltat progresiv. Prin Decizia Consiliului din 24 octombrie 1988, TPI a fost investit
cu competena "de a trana n prim instan, sub rezerva unui recurs n faa Curii de
justiie i limitat la chestiunile de drept, (...), anumite categorii de recursuri naintate de
persoane fizice i juridice"1343. Aceeai decizie investea TPI cu competena material de a
judeca n prim instan cauzele caracterizate printr-o stare de fapt complex, mai precis
aciunile agenilor instituiilor (contenciosul funciei publice europene), aciunile
ntreprinderilor i asociaiilor conform TCECO i ale persoanelor fizice i juridice privind
concurena, conform TCEE. Prin Decizia Consiliului din 8 iunie 1993 intrat n vigoare la
1 august 1993, competenele TPI au fost extinse la orice aciune a particularilor, indiferent
de domeniu, cu unica excepie a recursurilor n materie comercial. Printr-o nou Decizie a
Consiliului din 22 februarie 1994 intrat n vigoare la 15 martie 1994, competena TPI a
fost extins i la aceste aciuni1344. n urma Tratatului de la Nisa, TPI a devenit instana de
drept comun n privina tuturor aciunilor promovate de particulari mpotriva instituiilor,
precum i n materie de antidumping, concuren, marca comunitar, funcia public
european, etc.. Acesta cunoate i recursurile directe introduse de instituiile Uniunii sau
J. Boulouis, op. cit., p. 114.
Decizia 88/591/CECO, CEE, Euratom.
1344
A se vedea i J. C. Gautron, Les comptences du Tribunal de premire instance, RMC, 1995.
1342
1343
312
statele membre, cu excepia recursului n lipsuri i a celor care sunt rezervate celorlalte
organe jurisdicionale.
Tratatulde la Nisa a creat o important facultate pentru TPI de a deveni, alturi de
Curte, cel de-al doilea organ jurisdicional competent n privina anumitor trimiteri
prejudiciale1345. TN arat c TPI poate prevedea n statutul su posibilitatea de a trata
chestiuni prejudiciale n materii determinate. TPI poate sesiza CJCE pentru ca aceasta s
pronune o decizie de principiu, dac estimeaz c spea este de natur s afecteze unitatea
i coerena dreptului comunitar. n acest caz, TPI se desesizeaz n favoarea CJCE. Curtea
poate fi sesizat i de primul avocat general, pentru a reexamina hotrrile prejudiciale ale
TPI atunci cnd exist un risc serios de a aduce atingere unitii i coerenei dreptului
comunitar.
441. Dublul grad de jurisdicie. Hotrrile pronunate n prim instan de TPI
sunt supuse, n principiu, recursului n faa CJCE. Specificul acestui recurs este dat de
limitarea sa la motivele de drept. Conform statutului CJCE, cele trei motive care pot fi
invocate ntr-un asemenea recurs sunt incompetena TPI, iregularitile de procedur care
au putut s aib o inciden asupra deciziei Tribunalului i violarea dreptului comunitar.
Curtea poate respinge sau admite recursul n cauz. Recursul nu suspend
executarea hotrrii TPI, dar prile pot solicita Curii ncuviinarea suspendrii. n situaia
admiterii, CJCE anuleaz hotrrea TPI i traneaz asupra speei fie ea nsi, fie trimite
cauza TPI, care este legat de respectarea deciziei Curii n materia problemelor de drept
tranate.
De asemenea, hotrrile tribunalelor specializate sunt susceptibile de recurs n faa
TPI.
3. Camerele jurisdicionale
442. Dreptul primar. Plasate pe lng TPI i investite cu competene specializate,
camerele jurisdicionale au fost de asemenea prevzute de Tratatul de la Nisa. Statund cu
unanimitate, la propunerea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European i a
Curii de justiie sau la cererea Curii de justiie i dup consultarea Parlamentului i a
Comisiei, Consiliul poate crea camere jurisdicionale nsrcinate s judece n prim
instan n materii specifice (art. 225 A). Justiiabilii beneficiaz de un recurs n faa TPI i
a CJCE, pentru a prezerva unitatea jurisprudenei care risc s fie compromis. Recursul n
faa TPI este limitat la motive de drept, iar sesizarea CJCE reprezint o soluie cu caracter
excepional.
Conform Tratatului de la Lisabona, Parlamentul European i Consiliul pot crea
tribunale specializate alturate Tribunalului, conform procedurii legislative ordinare
(procedurii codecizionale). Cele dou autoriti legislative decid fie la propunerea
Comisiei i dup consultarea Curii de justiie, fie la propunerea Curii de justiie i dup
consultarea Comisiei. Prin regulamentul de constituire, Parlamentul i Consiliul stabilesc
regulile privind alctuirea i competenele acestor tribunale. Spre deosebire de membrii
celorlalte jurisdicii, membrii tribunalelor specializate sunt numii de Consiliu (iar nu prin
A se vedea C. Blumann, La rforme du renvoi prejudiciel: un apport inattendu du trait de Nice, n Mlanges en
hommage Guy Isaac, op. cit., p. 821-841.
1345
313
314
instituii, n exerciiul competenelor lor (art. 230 TCE). Instana sesizat poate anula, dar
nu i reforma actul controlat, iar motivele nu pot fi fondate dect pe ilegalitatea deciziilor
atacate, iar nu i pe oportunitatea lor.
446. Domeniul de aplicare. Recursul n anulare a permis iniial verificarea
legalitii doar a actelor obligatorii, apte s produc efecte juridice, emannd de la
Consiliu i de la Comisie. Ulterior, Curtea i-a extins aceast competen i n privina
actelor Parlamentului, de natur s produc efecte juridice, precum i n cazul oricrui alt
asemenea act, chiar dac nu mbrac forma unui regulament, directive sau decizii.
Instanele comunitare au preferat deci o analiz asupra coninutului i efectelor actelor
atacate, indiferent de forma sau denumirea lor. Aceast practic a permis admiterea unor
recursuri n anulare formulate mpotriva comunicrilor Comisiei, de pild1349.
Jurisprudena Curii raportat la calitatea procesual pasiv a Parlamentului a fost
confirmat de Tratatul de la Maastricht, care a extins controlul de legalitate i n privina
actelor adoptate de Parlament i Consiliu conform procedurii codecizionale, a deliberrilor
Consiliului guvernatorilor i Consiliului de administraie al Bncii Europene de Investiii.
Condiia suficient pentru a supune actele comunitare acestui control de legalitate o
constituie caracterul lor juridic obligatoriu.
Cel mai important aspect legat de domeniul de aplicare al recursului n anulare
privete legitimarea pasiv a Parlamentului, operat pentru nceput de CJCE 1350.
Argumentaia Curii poate fi redat, n esen, prin urmtoarele idei. Avnd n vedere
respectarea strii de drept care caracterizeaz Comunitile, actele statelor membre i
instituiilor europene trebuie supuse unui control de conformitate cu tratatele, care
reprezint carta constituional a Comunitilor. Curtea a apreciat c dac actele
Parlamentului ar fi exceptate acestui control doar pentru c tratatele nu-l prevd expres, sar ajunge la un rezultat contrar spiritului tratatelor i construciei comunitare n general,
ntruct acestea pot avea repercusiuni asupra competenelor statelor membre i instituiilor
sau pot excede competenele Parlamentului. n concluzie, Curtea a considerat c actele
instituiei parlamentare pot avea efecte juridice. Ea a explicat omisiunea Tratatelor
originare de a le supune controlului de legalitate, prin atribuiile reduse ale Adunrii
parlamentare, n momentul intrrii lor n vigoare.
Tratatul de la Lisabona extinde sfera actelor a cror legalitate poate fi controlat, la
actele organelor i organismelor Uniunii destinate s produc efecte juridice fa de teri,
inclusiv la actele adoptate de Consiliul European.
Curtea este competent s verifice legalitatea msurilor restrictive adoptate n
privina persoanelor fizice i juridice de ctre Consiliu, pe baza dispoziiilor Titlului V,
capitolului 2 din Tratatul de la Lisabona asupra Uniunii Europene ("Dispoziii specifice
privind politica extern i de securitate").
447. Cazuri. Recursul n anulare poate fi promovat cu succes n cazurile n care un
act obligatoriu de drept comunitar derivat a fost emis:
- de o instituie necompetent;
- cu violarea formelor substaniale, a tratatelor i a oricrei norme privind aplicarea
acestora. Violarea formelor substaniale reprezint o noiune mai larg dect viciile de
CJCE, 16 iunie 1993, Frana c. Comisie, cauza C-325/91, Culegere, p. 3283.
CJCE a operat aceast extindere prin hotrrea pronunat la 23 aprilie 1986, Parti Ecologiste Les verts, cauza
294/83, Culegere, p. 1339.
1349
1350
315
316
317
318
319
drept pentru care apreciaz c statul nu i-a respectat obligaiile i traseaz conduita ce
trebuie urmat de acesta pentru remedierea problemelor sesizate, fixnd totodat un
termen. n msura n care statul nu se conformeaz avizului Comisiei, Comisia va sesiza
Curtea de Justiie. i aceast prerogativ reprezint o facultate pentru Comisie. Comisia
recurge adesea la negociere i dialog pentru a remedia carenele semnalate n privina
statelor membre. n litigiu, sarcina probei i incumb.
n privina recursului n constatarea lipsurilor introdus de statele membre, procedura
prealabil const n sesizarea Comisiei, toate celelalte etape anterior precizate decurgnd
identic. Comisia trebuie s emit un aviz motivat n termen de 3 luni. Pasivitatea Comisiei
nu mpiedic sesizarea Curii de justiie, dac ntr-un termen de trei luni de la
ncunotiinare, aceasta nu emite un aviz.
466. Efecte. Curtea poate admite sau respinge recursul. n primul caz, aceasta va
stabili n hotrrea pe care o va pronuna aciunile sau omisiunile statului, precum i
temeiul de drept. Lipsurile pot rezulta din netranspunerea unei directive n dreptul intern,
adoptarea unei legi contrare dreptului comunitar sau promovarea unor practici
incompatibile cu regulile pieei interioare 1365, etc.. Aceste lipsuri pot rezulta din activitatea
executivului, legislativului1366 sau a puterii judectoreti1367. Statul rspunde de asemenea
pentru nesancionarea resortisanilor si, responsabili de nclcri ale dreptului
comunitar1368.
Curtea nu poate anula sau reforma un act n locul autoritilor naionale competente.
Hotrrea Curii prin care se constat lipsuri ale statelor prezint aadar un caracter
declaratoriu, care se bucur de autoritatea de lucru judecat i de autoritatea de interpretare
a dreptului comunitar. n virtutea Tratatului de la Maastricht, statele care refuz s execute
hotrrea Curii sau ntrzie n executarea acesteia, pot fi obligate la plata unei amenzi
printr-o nou decizie a Curii. Acest mijloc de constrngere, care nu exista anterior TM,
presupune monitorizarea activitii statului de ctre Comisie. Dac aceasta estimeaz c
statul nu s-a conformat hotrrii Curii, emite un aviz motivat, dup ce n prealabil ascult
explicaiile statului. Avizul motivat arat sub care aspecte statul nu s-a conformat hotrrii
Curii de justiie. Dac statul nu remediaz aceste aspecte, Comisia poate sesiza Curtea de
justiie solicitnd obligarea statului la plata unei amenzi. Amenda indicat de Comisie
(calculat n funcie de gravitatea lipsurilor, durata lor i produsul naional brut) nu leag
Curtea, care se poate opri asupra unui alt cuantum al acesteia.
467. Cazul CECO. Recursul n lipsuri nu s-a aplicat CECO, nalta Autoritate fiind
investit cu prerogativa de a constata lipsurile statelor membre (art. 8 TCECO). Aceast
deosebire subliniaz caracterul pronunat supranaional al primei Comuniti Europene.
Dac nalta Autoritate estima c un stat membru nu i respecta obligaiile rezultnd
din Tratat, emitea o decizie motivat de constatare, cu respectarea dreptului la aprare al
statului (acesta din urm era pus n situaia de a-i prezenta observaiile). nalta Autoritate
stabilea un termen n care statul era invitat s-i respecte obligaiile. Decizia sa putea fi
atacat n faa Curii de justiie ntr-un recurs de plin jurisdicie, ntr-un termen de dou
luni de la notificare.
CJCE, 24 noiembrie 1982, Comisia c. Irlandei Buy Irish, cauza 249-81, Culegere, p. 4005.
CJCE, 5 mai 1970, Comisie c. Belgiei, cauza C-265/95, Culegere, p. I-6559.
1367
CJCE, 30 decembrie 2003, Kbler, cauza C/824-01.
1368
CJCE, 9 decembrie 1997, Comisie c. Franei, cauza C-265-95, Culegere, p. I 6959.
1365
1366
320
Asemenea msuri derogatorii, fiind incompatibile cu piaa comun, erau interzise n interiorul Comunitilor.
Art. 88 TCECO instituie aadar o excepie de la art. 4 TCECO. Celelalte state membre puteau deroga n asemenea
circumstane de la interzicerea
"a) drepturilor de intrare sau de ieire, a taxelor cu efect echivalent i a restriciilor cantitative la circulaia
produselor ;
b) a msurilor sau practicilor stabilind o discriminare ntre productori, ntre cumprtori sau ntre utilizatori, mai
ales n ceea ce privete condiiile de pre sau de livrare i tarifele de transport, precum i a msurilor sau practicilor
care mpiedic libera alegere de ctre cumprtor a furnizorului su;
c) a subveniilor sau ajutoarelor acordate de state sau a sarcinilor speciale impuse de ele, indiferent sub ce form ar
fi ;
d) a practicilor restrictive tinznd la repartizarea sau exploatarea pieelor".
1370
CJCE, 2 decembrie 1971, Zuckerfabrik Schoppenstedt, cauza 5-71, Culegere, p. 975.
321
322
Conform TL, Curtea de justiie este competent s soluioneze orice diferend ntre
statele membre n legtur cu obiectul tratatului, dac acest diferent i este supus n
virtutea unui compromis.
4. Recursul mpotriva sanciunilor aplicate de ctre Comisie
475. Consideraii generale. Comisia poate aplica sanciuni subiectelor de drept n
anumite domenii, n virtutea prerogativelor conferite de Tratate. Curtea poate fie s
resping recursurile, fie s reformeze decizia Comisiei (modificnd, de pild, cuantumul
amenzii), fie s anuleze sanciunea dispus de aceast instituie.
Regulamentele adoptate conform procedurii codecizionale de ctre Parlament i
Consiliu sau doar de ctre Consiliu pot atribui jurisdiciilor comunitare o competen de
plin jurisdicie n ceea ce privete sanciunile prevzute.
d) Recursurile n interpretarea i aprecierea validitii (contenciosul
prejudicial)
476. Finalitate. Obiectivul contenciosului prejudicial este interpretarea i aplicarea
uniform a dreptului comunitar. Curtea a transformat acest mijloc ntr-o form de a
menine instanele naionale sub un anumit control, asemenea unei Curi federale 1376. n
cadrul acestui contencios, judectorul comunitar, fr a trana un litigiu determinat,
apreciaz validitatea i precizeaz interpretarea tratatelor i a actelor adoptate de instituii,
precum i a statutelor organismelor create de Consiliu, dac statutele prevd aceast
competen (art. 234 TCE). Reamintim c dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Nisa,
att Curtea de justiie ct i Tribunalul de prim instan sunt competente n materia
recursurilor prejudiciale. Jurisdiciile comunitare se bucur de o competen exclusiv n
acest sens.
477. Cadrul cooperrii jurisdiciilor comunitare cu judectorii naionali.
Recursul prejudicial reprezint cadrul "de cooperare ntre CJCE i jurisdiciile naionale i
permite astfel o aplicare uniform a dreptului comunitar n ansamblul statelor membre,
condiie indispensabil autoritii sale"1377. Resortisanii statelor membre pot aduce indirect
n atenia jurisdiciilor comunitare competente, prin intermediul acestui recurs, chestiuni
legate de interpretarea i validitatea dreptului comunitar, participnd astfel la viaa juridic
a Uniunii i beneficiind de o protecie jurisdicional suplimentar.
Curtea a furnizat o definiie proprie a noiunii de jurisdicie intern, apt s o
sesizeze n cadrul acestei proceduri, accentund importana originii legale a organului, a
permanenei sale, a caracterului obligatoriu al jurisdiciei sale, a naturii contradictorii a
procedurii, precum i a independenei sale1378. Jurisdiciile naionale au facultatea sau,
dup caz, obligaia de a sesiza Curtea de justiie. Dac instana naional estimeaz c o
decizie privind interpretarea este necesar pentru tranarea cauzei aflat pe rolul su, ea
are facultatea de a sesiza instana comunitar. ns, dac hotrrea instanei naional care
se afl ntr-o asemenea postur nu poate fi atacat n dreptul intern, instana naional are
A se vedea P. Manin, op. cit., p. 363-364.
C. Philip, op. cit. p. 120.
1378
CJCE, 17 septembrie 1997, Dorsch Consult, cauza C-54/96, Culegere, p. 4961.
1376
1377
323
324
325
326
327
europene. Exigena independenei deriv din modelul german i se aplic inclusiv bncilor
centrale naionale i personalului acestora, n exerciiul atribuiilor care le revin n cadrul
SEBC1402. n consecin, orice solicitare sau acceptare a unor instruciuni din partea
statelor, a instituiilor sau organelor comunitare, precum i din partea oricrui alt organism
este interzis. Corelativ, statelor membre precum i celorlalte entiti le revine obligaia de
a se abine de la orice imixtiune n activitatea acestor bnci. n plus, statele membre
trebuie s asigure un statut de independen bncilor centrale naionale i organelor de
conducere ale acestora (art. 108-109 TCE). Conform art. 14 din Protocolul anterior citat,
guvernatorii bncilor centrale naionale nu pot fi numii pentru un mandat mai scurt de
cinci ani i nu pot fi demii dect dac nu mai ndeplinesc condiiile necesare exercitrii
funciei sau dac au comis o greeal grav. Guvernatorul demis sau Consiliul
guvernatorilor BCE pot introduce un recurs mpotriva deciziei de demitere n faa Curii de
justiie, pentru nclcarea dispoziiilor tratatului sau a oricrei alte reguli de drept derivat
privind aplicarea sa. Aceste reglementri "fr echivalent n tratat" 1403 asigur
independena bncilor centrale naionale n raporturile cu puterea politic, consolidnd
SEBC n ansamblu.
487. Comitetul economic i financiar. Comitetul economic i financiar a nlocuit
Comitetul monetar, organism care a funcionat n cadrul celei de-a doua etape a UEM.
Comitetul este format din doi membri numii de statele membre, doi membri numii de
Comisie i doi membri numii de BCE, posednd competene excepionale n materie
economic i financiar (art. 114. 2 - 4 TCE). Comitetul economic i financiar este
nsrcinat s supravegheze situaia economic i financiar a statelor membre i a
Comunitii, precum i s prezinte rapoarte Consiliului i Comisiei, ndeosebi n privina
relaiilor financiare cu statele tere i cu instituiile internaionale. El contribuie la
pregtirea lucrrilor Consiliului din perspectiv economic i financiar, asigurnd "cadrul
n care dialogul ntre Consiliu, Comisie i BCE este pregtit i desfurat la nivelul
nalilor funcionari"1404, precum i manifestarea voinei statelor n chestiunile legate de
UEM. Comitetul economic i financiar trebuie s efectueze, cel puin o dat pe an, un
examen al situaiei micrilor de capital i libertii plilor.
488. Eurogrupul. Tratatul de la Lisabona consacr Eurogrupul, formaiune care
exista deja n practic1405. Acesta desemneaz ntrunirile informale ale minitrilor din
statele membre care au adoptat euro, reuniuni organizate ori de cte ori este necesar,
pentru a discuta chestiuni specifice politicilor legate de moneda unic. Comisia i BCE
sunt invitate s participe la reuniuni. Mai mult, Comisia este implicat alturi de minitrii
de Finane din statele membre n pregtirea acestora. Un preedinte al Eurogrupului este
ales pentru un interval de doi ani i jumtate, cu votul majoritii statelor membre.
489. Organele Bncii Centrale Europene. Organele BCE asigur, n egal msur,
coordonarea SEBC. Acestea sunt Consiliul guvernatorilor, Directoratul i Consiliul
general.
"Temndu-se c viitoarea moned unic va fi slbit de presiunile rilor care se distinseser, n trecut, printr-o
gestiune dezinvolt a finanelor lor publice i printr-o toleran vinovat fa de inflaie, Germania a cerut de la
partenerii si ca UEM s fie plasat sub controlul unei Bnci dotate cu un statut care s i garanteze deplina
independen raportat la puterea politic" (R. Mehdi, op. cit., p. 122).
1403
J. Pertek, op. cit., p. 332.
1404
H. W. Renout, op. cit., p. 224.
1405
Protocolul nr. 3, anexat TL.
1402
328
Consiliul guvernatorilor este organul decizional prin excelen al BCE. Format din
membrii Directoratului i din guvernatorii bncilor centrale ale statelor care au trecut la
moneda unic, acesta adopt orientrile i deciziile necesare realizrii misiunilor SEBC.
Cea mai important competen a sa const n definirea politicii monetare a Comunitii.
Consiliul guvernatorilor decide, ca regul, cu majoritate simpl, fiecare membru
dispunnd de un vot. n caz de vot egal, preedintele dispune de un vot preponderent.
Quorumul necesar este de dou treimi din numrul membrilor. Referitor la deciziile care
privesc chestiuni strict bancare, votul guvernatorilor este ponderat n funcie de subscripia
statelor ai cror resortisani sunt la capitalul Bncii, iar Consiliul guvernatorilor adopt
deciziile cu o majoritate de dou treimi din capitalul subscris i cu votul a cel puin
jumtate dintre acionari. n acest ultim caz, membrii Directoratului nu dispun de un drept
de vot.
Extinderea masiv a Uniunii n Europa Central i Estic a ridicat problema unui
viitor efectiv pletoric al Consiliului guvernatorilor. Banca Central European s-a artat
pragmatic i rapid n adoptarea unei soluii. Reunit la nivel de efi de state i de guverne,
Consiliul a adoptat la 21 martie 2003 o decizie care modific regulile de vot n Consiliul
guvernatorilor. Decizia a intrat n vigoare la 1 iunie 2004, dup ce a fost ratificat de
statele membre conform regulilor constituionale. Aceasta prevede o serie de modaliti de
formare n cadrul Consiliului a unor grupuri de guvernatori din state cu o dezvoltare
economic i financiar mai important, dar i din state cu o putere economic mai redus.
Voturile sunt repartizate ntre aceste grupuri i fac obiectul unei rotaii egalitare n
interiorul fiecrui grup. Decizia va intra n vigoare n momentul n care numrul statelor
membre care au trecut la euro va fi de peste cincisprezece. Dreptul de vot al membrilor
Directoratului este meninut.
Preedintele Consiliului de minitri i un reprezentant al Comisiei pot participa la
reuniunile Consiliului guvernatorilor, fr drept de vot. De asemenea, Consiliul, prin
preedintele su, poate supune ateniei Consiliului guvernatorilor adoptarea unei moiuni.
n cazurile n care Consiliul de minitri delibereaz asupra aspectelor legate de politica
economic i monetar, preedintele BCE este invitat la edine.
Consiliul guvernatorilor adopt decizii i poate recurge, atunci cnd se impune, la
regulamente, acte care prezint acelai regim juridic cu cele adoptate de Consiliu i
Comisie.
Directoratul BCE asigur executarea deciziilor Consiliului guvernatorilor,
pregtirea reuniunilor sale i gestiunea curent a BCE. Directoratul "pune n aplicare
politica monetar conform orientrilor i deciziilor adoptate de Consiliul guvernatorilor"
(art. 12 Protocol anexat TCE). Consiliul guvernatorilor i ncredineaz acestuia diferite
sarcini, Directoratul putnd la rndul su s dea instruciuni bncilor centrale. Directoratul
este format dintr-un preedinte, un vice-preedinte i patru membri. Acetia trebuie s fie
resortisani ai statelor care au trecut la euro i trebuie s posede o experien i o autoritate
profesional remarcabile n domeniul monetar i bancar. Preedintele Directoratului este,
de asemenea preedinte, al BCE i al SEBC. El prezideaz i Consiliul guvernatorilor i
reprezint BCE n relaiile exterioare.
n virtutea TCE, membrii Directoratului sunt numii de comun acord de guvernele
statelor membre care au adoptat moneda unic reunite la nivel de efi de state i de
guverne, la recomandarea Consiliului de minitri, dup consultarea Parlamentului
329
1407
330
biletelor de banc n Comunitate (art. 106 TCE). Bncile centrale naionale pot emite
biletele euro doar cu autorizarea Consiliului guvernatorilor BCE, respectiv monedele euro
cu respectarea volumului aprobat de BCE. Consiliul, statund cu unanimitate pe baza
propunerii Comisiei, dup consultarea BCE i avizul conform al Parlamentului, i poate
ncredina Bncii misiuni specifice privind politicile de control prudenial a aezrilor de
credit i a altor aezri financiare, cu excepia celor de asigurare (art. 105. 6 TCE).
BCE dispune de o important competen normativ, raportat la domeniul su de
activitate. Prin organele sale decizionale, Banca adopt acte juridice, regulamente i
decizii, precum i recomandri sau avize (art. 110 TCE). Actele juridice prezint un regim
similar celor adoptate de autoritile legislative ale Comunitii, Curtea de justiie putnd
controla legalitatea lor sau putndu-se pronuna asupra validitii/interpretrii lor (art. 230
TCE, art. 234 TCE). Reinem absena directivei din gama actelor care pot fi adoptate de
BCE1408. Consiliul guvernatorilor poate adopta orientri n materie monetar, iar
Directoratul instruciuni adresate de regul bncilor centrale naionale.
Banca Central European dispune de atribuii de iniiativ n cazul modificrii
anumitor dispoziii din statutul SEBC (art. 107. 5 TCE) i adoptrii anumitor reglementri
monetare (art. 111 TCE).
O important competen de sanciune i-a fost atribuit BCE prin art. 110. 3 TCE.
Conform acestui articol, Banca poate aplica amenzi sau alte sanciuni ntreprinderilor care
nu respect actele sale cu caracter juridic. Condiiile exercitrii acestei competene sunt
fixate de Consiliu cu majoritate calificat, dup consultarea Parlamentului European, la
propunerea Comisiei (cu consultarea BCE) sau la recomandarea BCE (cu consultarea
Comisiei).
Competenele contencioase ale BCE prezint importante particulariti. BCE poate
introduce un recurs n anulare n faa Curii de justiie doar pentru salvgardarea
prerogativelor sale (art. 230 TCE), respectiv un recurs n caren (art. 232 TCE). Articolul
237 lit. d) TCE pune bazele unui recurs n lipsuri original, menit s asigure executarea de
ctre bncile centrale naionale a obligaiilor care rezult din tratat i statutul SEBC. n
cadrul acestei ci de atac, BCE dispune de prerogative similare Comisiei n procedura de
drept comun. Statele membre nu pot aciona n temeiul art. 237 lit. d) TCE. Procedura reia
etapele clasice, administrativ i contencioas, ale recursului n constatarea lipsurilor
statelor. Bncile centrale naionale n privina crora Curtea a decis c au nclcat
dispoziiile de drept primar vizate, sunt inute s adopte msurile necesare pentru
executarea hotrrii Curii.
BCE este consultat n privina tuturor actelor comunitare care urmeaz a fi
adoptate n domeniile sale de competen, iar n anumite condiii, i de ctre autoritile
naionale, asupra oricrui proiect de reglementare n domeniile care in de competena sa.
Consiliul poate fixa condiiile n care consultarea BCE este obligatorie de ctre autoritile
naionale1409. Banca poate nainta avize instituiilor comunitare i organelor naionale, n
domeniile care in de competena sa, din proprie iniiativ. Competenele consultative ale
Bncii se manifest i n materia revizuirii tratatelor (art. 48 TUE). Tratatului de la
C. Blumann i L. Dubouis subliniaz c absena directivei consolideaz caracterul centralizat al SEBC (op. cit.,
p. 220), remarc ct se poate de just.
1409
Consiliul i-a exercitat aceast prerogativ prin Decizia 98/415/CE din 29 iunie 1988 (JOCE, n. L 189), care a
intrat n vigoare la 1 ianuarie 1999.
1408
331
Lisabona menine consultarea BCE n acest domeniu, att n cazul revizuirii ordinare, ct
i n cazul revizurii simplificate, dac revizuirea vizeaz modificri instituionale n
domeniul monetar.
Astfel cum am artat deja, BCE stabilete regimul juridic al personalului su. Anual,
Banca adreseaz un raport privind activitile SEBC i politica monetar din anul
precedent i cel n curs, Parlamentului, Parlamentului, Consiliului, Comisiei i Consiliului
European. Preedintele Directoratului prezint acest raport Consiliului i Parlamentului,
care poate organiza o dezbatere general pe aceast baz. Statutul BCE adaug publicarea
unor rapoarte trimestriale asupra activitii SEBC. Sptmnal, Banca i public situaia
financiar consolidat.
Curtea de Conturi apare n enumerarea instituiilor Uniunii Europene operat de
Tratatul de la Lisabona pe ultimul loc. Competenele sale reduse par s justifice aceast
decizie a redactorilor tratatului.
332
333
334
1416
1417
335
336
1422
1423
337
338
339
1431
340
341
Comitetul este structurat n comisii specializate, care pregtesc lucrrile celor cinci
sesiune plenare anuale. Comisiile specializate sunt n numr de ase: comisia pentru
politica coeziunii teritoriale; comisia pentru politica economic i social; comisia pentru
dezvoltarea durabil; comisia pentru cultur i educaie; comisia pentru afaceri
constituionale i guvernana european; comisia pentru relaii exterioare.
502. Competene. Competenele CR sunt pur consultative. Acesta trebuie s fie
consultat n mod obligatoriu de Comisie i de Consiliu n domeniile prevzute de tratat
(coeziunea economic i social, sntate public, nvmnt, cultur, reele
transeuropene, transport, politica locurilor de munc, relaii sociale i cercetare, etc.).
ncepnd cu Tratatul de la Amsterdam, Parlamentului are de asemenea posibilitatea de a
consulta CR. Tratatul de la Lisabona insist asupra oportunitii consultrii CR n cazurile
privind cooperarea transfrontalier.. O relativ aliniere a domeniilor n care CES i CR
trebuie consultate s-a realizat n timp. n ipoteza consultrii CES, conform art. 265 alin. 3
TCE, CR este informat astfel nct poate la rndul su s emit un aviz dac "apreciaz c
interese regionale specifice sunt n joc".
Comisia i Consiliul i pot solicita avizul n orice alt situaie, iar CR poate emite
avize i din proprie iniiativ1436. Instituiile legislative i pot stabili Comitetului Regiunilor
un termen de o lun, n care acesta trebuie s emit un aviz. Dac CR rmne n pasivitate
n tot acest interval, actele comunitare pot fi adoptate i fr avizul acestui organ. Avizele
CR sunt nsoite de rezumate ale deliberrilor.
Calitatea de a reprezenta comunitile infrastatale stimuleaz Comitetul Regiunilor
s pretind un rol din ce n ce mai important n structura instituional a Uniunii
Europene i n procesul decizional comunitar. Tratatul de la Lisabona consolideaz acest
organ, consacrnd n beneficul su dreptul de a sesiza Curtea de justiie n cazul unei
presupune violri a principiului subsidiaritii, prin adoptarea unui act comunitar pentru
care consultarea sa este obligatorie. Crearea sa prin Tratatul de la Maastricht a anticipat
acest rol, ntruct a coincis cu consacrarea principiului subsidiaritii. TL confer, de
asemenea, CR prerogativa de a sesiza Curtea de justiie cu un recurs n anulare pentru
aprarea prerogativelor sale.
Aderm la opinia conform creia apariia CR a corespuns "ntre altele, n mod
concret, unora dintre obiectivele stabilite prin Tratatul de la Maastricht n sensul
preocuprii de aprofundare a solidaritii ntre popoarele statelor membre cu respectarea
istoriei, culturii i tradiiilor lor i de ntrire a caracterului democratic i a eficacitii
funcionrii instituiilor, n scopul de a le permite s-i ndeplineasc, ntr-un cadru
instituional unic, misiunile ce le-au fost ncredinate"1437.
Regulamentul interior al CR adoptat la 11 februarie 2004 arat posibilitatea organizrii unor dezbateri asupra
oricror chestiuni politice, care prezint implicaii regionale sau locale.
1437
O. Manolache, op. cit., p. 158.
1436
342
343
Raportul annual din 1997, publicat la 20 aprilie 1998 (JOCE nr. C 380 din 7 decembrie 1998).
C Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 216.
344
1445
1446
345
346
1450
1451
347
348
349
A se vedea J. L. Clergerie, Europol ou lamorce dune police fdrale europenne, in Mlanges en hommage
Guy Isaac, op. cit., p. 333 - 372.
1455
350
351
federal. Dreptul comunitar s-a detaat n mod net, ndeosebi prin normele de drept derivat,
de dreptul internaional public i a urmat un proces de constituionalizare. Vectorii
constituionalizrii, prezeni n tratate, au fost dezvoltai de jurispruden i de practica
instituional. "Comunitatea este o constituie n sens material, care tinde spre o
formalizare progresiv"1463.
Detaarea de dreptul internaional reprezint ndeosebi opera Curii de justiie,
instituie care urmrind coerena i eficacitatea dreptului comunitar, l-a apropiat tot mai
mult de trsturile dreptului intern. Cu excepia tratatelor, a dreptului convenional i a
anumitor acte specifice cooperrii interguvernamentale, cea mai mare parte a normelor de
drept comunitar (dreptul derivat) intr n vigoare i produc efecte juridice n statele
membre, fr a se impune ratificarea sau receptarea lor printr-un act de drept intern.
Particularii, persoane fizice i juridice, sunt subiecte ale dreptului Uniunii, spre deosebire
de dreptul internaional, ale crui subiecte sunt doar statele surprise n raporturile dintre
ele. De asemenea, jurisdicia CJCE este obligatorie n segmentul comunitar i a cunoscut
un proces de extindere n cadrul cooperrii interguvernamentale.
513. O ordine juridic autonom. Ordinea juridic a Uniunii este autonom n
raport cu sistemul juridic al statelor membre 1464. "n msura n care ordinea juridic
comunitar este una autonom n raport cu ordinea juridic a statelor membre, se poate
aprecia c fundamentale ei sunt de natur constituional, chiar dac avem de-a face aici
cu o constituionalitate sui generis"1465. Autonomia dreptului comunitar rezid n
autonomia surselor sale, a noiunilor cu care opereaz i care prezint o semnificaie
distinct de cea din dreptul intern al statelor membre (a se vedea instituia hotrrilor
prejudiciale), precum i de un statut privilegiat al normelor sale, care nu pot fi anihilate
prin norme naionale (preeminena n aplicare i efectul direct). Caracterul autonom al
dreptului comunitar este i o consecin a limitrii suveranitii statelor membre i a
jurisdicie obligatorii a CJCE. "Meritul i revine, n principal CJCE, care a tiut s capteze
natura profund i potenialul proiectului lasat n 1950"1466.
514. O ordine juridic integrat sistemului juridic al statelor membre. Ordinea
juridic comunitar este integrat ordinii juridic a statelor membre. Vectorii acestei
integrri sunt aplicarea cu preeminen a dreptului comunitar n statele membre i efectul
direct i imediat al normei comunitare. Alturi de statele membre, subiecte ale dreptului
comunitar material i procedural sunt n egal msur personale fizice i juridice.
Autoritile statului sunt, la rndul lor, implicate n executarea i aplicarea dreptului
Uniunii. Din acest punct de vedere, ordinea juridic pe care o analizm apare ca relativ
centralizat sub aspectul elaborrii i descentralizat, sub aspectul executrii.
515. O ordine juridic ierarhizat. Ierarhizarea normelor reprezint, n esen, o
cerin a oricrui sistem juridic. Ierarhizarea este prealabil validitii sistemului, care
presupune concordana normelor inferioare cu cele superioare. Ordinea juridic
comunitar este caracterizat de o ierarhizare care nu este expres confirmat de tratate, ci
J. C. Gautron, op. cit., p. 111. Pentru o opinie distinct privind constituionalizarea dreptului european, s se
vedea i S. Tnsescu, Despre constituionalizarea dreptului european, Revista romn de Drept Comunitar, nr.
2/2008, p. 31-41.
1464
A se vedea i D. C. Drago, op. cit., p. 95.
1465
C. Toader, Constituionalizarea dreptului comunitar. Rolul Curii de Justiie a Comunitilor Europene; Revista
romn de Drept Comunitar, nr. 2/2008, p. 17.
1466
R. Mehdi, op. cit., p. 152.
1463
352
CJCE, 11 decembrie 1973, Gebr. Lorenz GmbH c. Germania i Landul Renania-Palatinat, cauza 120/73,
Culegere, 1973, p. 1471.
1468
J. P. Jacqu, op. cit., p. 494. A se vedea i P. Y. Monjal, Recherches sur la hirarchie des normes
communautaires, LGDJ, 2000; A. Tizzano, La hirarchie des normes communautaires, Revue March unique, 1995,
p. 319.
1469
Acestea sunt: regulamentele, deciziile, directivele, avizele, recomandrile (pilonul comunitar), principii i
orientri generale, strategiile comune, poziiile comune, aciunile comune, deciziile (politica extern i de securitate
comun), poziiile comune, deciziile-cadru, deciziile, conveniile (cooperarea poliieneasc i judiciar n materie
penal), deciziile fr destinatar (acte atipice).
1467
353
Acteste acte sunt adoptate de Comisie, sub controlul autoritilor legislative ale Uniunii, n baza unei delegri de
competen din partea acestora.
1470
354
Capitolul I. Izvoare
518. Plan. Izvoarele dreptului Uniunii Europene sunt multiple i diverse. Ordinea
juridic a Uniunii este format din ansamblul normelor rezultate din tratate i principiile
generale ale dreptului (Seciunea 1), acordurile internaionale ncheiate de Comunitatea
Europen i statele membre (Seciunea 2), actele adoptate de instituiile europene pe baza
tratatelor (Seciunea 3) i jurisprudena (Seciunea 4). Un loc aparte revine jurisprudenei
instanelor comunitare, care dei nu reprezint un izvor de drept n sensul sistemului
anglo-saxon, a jucat i joac un rol esenial n salvgardarea i accelerarea procesului de
integrare.
n doctrin, izvoarele dreptului comunitar au fost clasificate n izvoare primare
(tratatele) i izvoare secundare (principiile generale ale dreptului, legislaia secundar,
jurisprudena)1471. ntr-o a doua tez, izvoarele dreptului comunitar pot fi analizate ca
izvoare interne (tratatele, principiile generale ale dreptului i dreptul derivat) i izvoare
externe (acordurile internaionale). O alt clasificare se poate face n izvoare scrise i
izvoare nescrise (principiile generale ale dreptului i jurisprudena). Dezvoltarea
izvoarelor nescrise a fost favorizat de "caracterul general, imprecis i incomplet al
tratatelor"1472. Normele dreptului comunitar mai pot fi clasificate n norme de drept
instituional i norme de drept material. Normele de drept instituional reglementeaz
organizarea i funcionarea instituiilor i organelor comunitare, n timp ce normele de
drept material reglementeaz diferitele domenii de aciune ale Uniunii Europene.
1471
1472
A se vedea O. Manolache, op. cit., p. 20; T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, op. cit., p. 116.
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 244.
355
356
357
358
359
360
361
362
363
364
365
manier autonom, n ciuda caracterului su derivat din tratate, deci adoptat n aplicarea i
pentru aplicarea acestora"1531. Izvoare deosebit de importante prin "amploare i efecte" 1532,
actele adoptate de Uniunea o difereniaz n raport cu organizaiile internaionale.
Actele de drept derivat pot fi clasificate, n funcie de dispoziiile de drept primar i
de practica instituional, n acte tipice ( 1) i acte atipice ( 2). nelegem s atribuim
denumirea de "acte tipice", acelor izvoare pe care tratatele le reglementeaz n mod expres.
Existena actelor tipice decurge, deci, din tratat. Conform art. 249 TCE, pentru ndeplinirea
atribuiilor lor, autoritile legislative ale Comunitii adopt regulamente, decizii i
directive. n cazul CECO, art. 14 reglementa decizia general (similar regulamentului),
recomandarea (similar directivei) i decizia individual (similar deciziei). Acestor acte
cu caracter obligatoriu, li se altur recomandrile i avizele care "nu leag". Distincia
este important, deoarece doar actele cu caracter obligatoriu sunt supuse controlului
jurisdicional. Instanele comunitare nu sunt inute ns de criteriul formal al denumirii
unui act, Curtea de justiie putnd recalifica actele cu caracter facultativ1533.
Acestor izvoare li se altur o serie de acte care nu au un destinatar, precum i acte
emise de instituiile i organele comunitare n cursul procedurilor legislative, bugetar,
etc.. Sursa acestor acte este practica instituional, care le-a dezvoltat n mod deosebit,
motiv pentru care le numim "acte atipice". Doar o mic parte din aceste acte sunt
prevzute de tratate.
Actele specifice cooperrii interguvernamentale nu prezint fora juridic a actelor
din pilonul comunitar ( 3). Ele sunt adoptate conform unor proceduri specifice cooperrii
interguvernamentale, iar competena CJCE este excepional.
1. Actele "tipice"
536. Categorii. Actele tipice ale dreptului comunitar pot fi clasificate, pornind de la
efectele lor juridice, n acte cu caracter obligatoriu i acte cu caracter facultativ.
537. Regulamentul. Regulamentele sunt acte obligatorii n ntregime, cu o
adresabilitate general din punct de vedere al subiectelor i complete din punct de vedere
al structurii juridice. Regulamentul este un instrument de uniformizare i o expresie a
competenelor transferate de state, Uniunii. Prin intermediul su "se exprim, prin
excelen, puterea legislativ a Comunitilor"1534. Structura i efectele produse aseamn
regulamentele unor "veritabile legi europene"1535. Regulamentele sunt direct aplicabile
statelor membre i persoanelor fizice i juridice, din momentul intrrii n vigoare, fr a fi
necesar ratificarea lor1536.
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 202.
P. Dollat, op. cit., p. 310.
1533
CJCE, 14 decembrie 1962, Confdration nationale des producteurs de fruits et lgumes, cauzele 16 i 17-62,
Culegere, p. 901;
1534
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 203. Cu un alt prilej, autorii completeaz "prin regulament, autoritatea
comunitar dispune de o putere normativ complet" (op. cit., p. 204). A se vedea i J.-C. Gautron, op. cit., p. 147.
Curtea de justiie a subliniat, de asemenea, puterea legislativ a Comunitii (CJCE, 9 martie 1978, Simmenthal,
cauza 106/77, Culegere, p. 629).
1535
C. Philip, op. cit., p. 90. A se vedea i J. C. Masclet, Rglement: Rpertoire Dalloz droit communauataire; C.
Blumann, La fonction lgislative communautaire, LGDJ, Paris, 1995.
1536
A se vedea i A. Fuerea, op. cit., p. 107-109.
1531
1532
366
367
368
369
interior al Consiliului (art. 17), obligaia de motivare se impune inclusiv n cazul avizelor
i recomandrilor, cu excepia unei decizii contrare a Consiliului sau a Coreper.
Intrarea n vigoare a actelor comunitare este condiionat de asigurarea publicitii
lor. Forma n care publicitatea trebuie efectuat depinde de natura actului. Actele adoptate
conform procedurii codecizionale, regulamentele i directivele adoptate de Consiliu i de
Comisie, directivele adresate tuturor statelor membre sunt publicate n Jurnalul oficial al
Uniunii Europene. n urma Tratatului de la Nisa, Jurnalul oficial al Uniunii Europene i-a
succedat Jurnalului oficial al Comunitilor Europene. Instituiile europene care au emis
actele care se public au totui obligaia de a le notifica destinatarilor lor pe cele cu
caracter individual, notificarea reprezentnd condiia de opozabilitate a actului 1558.
Notificarea se face prin reprezentanele permanente ale statelor membre de la Bruxelles,
fie prin scrisori recomandate cu confirmare de primire n privina particularilor.
Intrarea n vigoare are loc dup un termen de 20 de zile de la publicarea n JOUE,
dac nu sunt dispoziii contrare. Aceasta poate surveni mai repede doar n cazuri justificate
(dar nu mai curnd de 3 zile), iar n mod cu totul excepional, imediat, doar n cazuri de
necesitate imperativ, justificat de motive serioase de prejudiciere a interesului
comunitar1559.
Retroactivitatea actelor comunitare este n principiu interzis, ca o consecin a
principiului securitii juridice. De la aceast regul, fac excepie normele de procedur,
actele adoptate pentru acoperirea unui vid juridic 1560, precum i actele de natur penal i
administrative mai favorabile1561. n toate cazurile, ncrederea legitim a justiiabililor
trebuie salvgardat1562.
Ieirea din vigoare a unui act se face prin ajungerea la termen (dac un astfel de
termen a fost prevzut), abrogare (produce efecte doar pentru viitor) i prin retragerea
actului. Retragerea actelor comunitare este posibil, cu condiia s survin n termen
rezonabil1563. Pentru actele care genereaz drepturi, retragerea este posibil doar n cazuri
de ilegalitate i cu justificarea unui interes public.
Din punct de vedere jurisdicional, recursul n anulare este admisibil n cazul
persoanelor fizice i juridice mpotriva deciziilor ale cror destinatare sunt. n privina
regulamentelor, particularii pot promova recursul n anulare doar dac actul i privete
"direct i individual" (art. 230 TCE). Dup expirarea termenului aferent introducerii
recursului n anulare, excepia de nelegalitate poate fi introdus mpotriva unui
regulament, dar nu i mpotriva unei decizii (art. 241 TCE).
541. Avizele i recomandrile. Avizul exprim opinia unei instituii sau organ
comunitar.
Instrument de aciune indirect, recomandrile sunt emise de regul de ctre
Comisie. Recomandarea este "o declaraie de intenii politice i o invitaie pentru statele
membre de a adopta un comportament sau o linie de conduit sugerat cu mai mult sau
CJCE, 14 iulie 1972, J. R. Geigy AG c. Comisiei, cauza 52/69, Culegere, 1972, p. 787.
CJCE, 14 martie 1973, Westzucker GmbH c. Einfur und Vorratsstelle fur Zucker, cauza 57/72, 1973, Culegere,
p. 321.
1560
CJCE, 13 noiembrie 1990, The Queen c. Ministry of Agriculture, citat.
1561
CJCE, 1 iulie 2004, Gerken, Cauza C 295/2002.
1562
CJCE, 25 ianuarie 1979, Racke, cauza 98/78, Culegere, p. 69.
1563
A se vedea n acest sens CJCE, 22 martie 1961, SNUPAT, cauza 42 i 49/59; CJCE, 12 iulie 1962, Hoogovens,
cauza 14/61, Culegere, p. 518.
1558
1559
370
mai puin precizie"1564. Ele urmresc o apropiere a legislaiilor statelor membre i sunt un
mijloc de direcionare. Statele membre sunt chemate s le execute ntr-un climat de
ncredere reciproc i bun-voin. Recomandrile premerg uneori actelor cu caracter
obligatoriu i se manifest predilect n domenii n care Comunitatea nu dispune de
competene normative. Din aceast perspectiv, recomandarea se prezint ca "substitut
pentru adoptarea unei directive, obiectivul fiind de ncredere n autodisciplina
destinatarilor si"1565.
Dei n principiu nu prezint caracter obligatoriu, CJCE a pronunat hotrri cu
prilejul unor recursuri n interpretare privind recomandri 1566. Mai mult, aceasta a artat c
instanele naionale "sunt inute s ia n considerare recomandrile n vederea soluionrii
litigiilor care le sunt supuse, mai ales a celor n care recomandrile lumineaz interpretarea
dispoziiilor naionale adoptate n scopul punerii lor n aplicare sau atunci cnd ele au ca
obiectiv completarea dispoziiilor comunitare avnd un caracter obligatoriu"1567.
2. Actele "atipice"
542. Concept. Actele atipice mai sunt calificate n doctrin ca izvoare
complementare1568. Acestea nu sunt prevzute de nomenclatura cuprins n art. 249 TCE.
Multiplicarea lor n timp a fost deosebit de semnificativ, astfel nct "justiiabilii pot fi
derutai de aceast efervescen a dreptului comunitar"1569.
543. Categorii. Actele atipice pot fi clasificate n acte adoptate de instituii i
organele complemnetare pentru a-i reglementa activitile interioare, acte emise n cursul
diferitelor proceduri decizionale, precum i acorduri ntre instituiile politice ale Uniunii.
Regulamentele interioare asigur funcionarea instituiilor i organelor comunitare,
fiind o concretizare a puterii de organizare proprie a acestora. Adoptarea lor este prevzut
uneori de tratate, iar anumite organe auxiliare sunt dotate cu regulamente interioare chiar
cu prilejul constituirii.
Consiliul decide n anumite privine, fr ca actele pe care le adopt s aibe un
destinatar precis (asupra numirii unor persoane n instituiile europene i organele
complementare, decide crearea unor organe subsidiare 1570, etc.). Doctrina a numit aceste
acte, decizii fr destinatar.
O serie de acte sunt emise n cursul procedurilor legislative: avize ale Parlamentului
European, ale comitetelor consultative, recomandri ale Comisiei n procedura negocierii
acordurilor internaionale, directive ale Consiliului ctre Comisie privind aceste negocieri,
etc..
Acordurile interinstituionale amenajeaz procedurile prevzute de tratate, cu
respectarea dispoziiilor acestora. Aceste acte sunt o expresie a cooperrii loiale ntre
instituiile Uniunii i a puterii de organizare intern a acestora. Numeroase acorduri au
contribuit la eficientizarea prerogativelor Parlamentului European, fiind ntlnite cu
R. Mehdi, op. cit., p. 174.
J. P. Jacqu, op. cit., p. 531.
1566
T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, op. cit., p. 124.
1567
CJCE, 13 decembrie 1989, Grimaldi, cauza 322/88, Culegere, p. 4407.
1568
A se vedea i S. Lefevre, Les Actes communautaires atypiques, Bruylant, 2006.
1569
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p. 409.
1570
Decizia Consiliului din 18 februarie 1974 crend comitetul politic economic, JOCE nr. L 63 din 5 martie 1974.
1564
1565
371
CJCE, 31 mai 1971, Comisie c. Consiliu, cauza 22/70, Culegere, p. 263; CJCE, 5 iunie 1973, Comisie c.
Consiliu, cauza 81/72, Culegere, p. 575; CJCE, 16 iunie 1993, Frana c. Comisie, cauza C 325/91, Culegere, I, p.
3283.
1572
A se vedea n acest sens C. Autexier, Lhtrognit du droit communautaire driv, RIDC, 1982, Vol. 34, Ed.
2,
p.
337-372.
Acces
on-line:
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ridc_00353337_1982_num_34_2_3906
1573
CJCE, 14 decembrie 1962, cauzele reunite 16-17/1962, Confdration nationale des producteurs de fruits et
lgumes, Culegere, p. 901; CJCE, 15 iulie 1963, Plaumann, cauza 25/62, Culegere, p. 197.
1574
"Tribunalul nu este competent n privina recursurilor n anulare ndreptate mpotriva unei poziii commune
adoptate n virtutea art. 15 UE innd de Titlul V privind politica extern i de securitate comun (PESC) i 34 UE
innd de Titlul VI privind cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal (JAI), dect n msura strict n
care este invocat, n sprijinul unui asemenea recurs, o nclcare a competenelor Comunitii. ntr-adevr, nici un
recurs n anulare a unei poziii comune n faa judectorului comunitar nu este prevzut n cadrul Titlului V al
Tratatului UE privind PESC, nici n cadrul titlului VI al Tratatului UE, privind JAI. (...) Singurele ci de recurs n
apreciere a validitii sau a anulrii deschise sunt n privina deciziilor-cadru, a deciziilor i a msurilor de aplicare
a conveniilor, prevzute de art. 34, paragraf 2 lit. b), c) i d) UE, cu excluderea poziiilor comune prevzute de art.
34, paragraf 2, lit. a), UE (TPI, hotrrea din 12 2006, Organizaia Modjahedines a poporului din Iran c. Consiliu,
cauza T-228/02, Culegere, II-4665, pct. 46-49, 52, 56)".
1571
372
Aciunea comun, introdus de Tratatul de la Maastricht, a fost utilizat n perioada 1993-1999. Acest
instrument desemna o aciune coordonat a statelor membre, pentru atingerea unor obiective de mare amploare,
care nu ar fi putut fi realizate de state, individual.
373
Deciziile sunt emise n orice alt materie CPJ, cu excepia armonizrii legislaiilor.
Msurile necesare pentru punerea n aplicare a deciziilor sunt adoptate de Consiliu, cu
majoritate calificat.
Adoptate de Consiliu dup consultarea Parlamentului European, conveniile sunt o
expresie a flexibilitii i eficienei dreptului comunitar. Consiliul recomand adoptarea lor
de ctre statele membre, conform regulilor lor constituionale. Dac sunt adoptate de cel
puin jumtate din statele membre, acestea intr n vigoare n statele care le-au ratificat.
Prezente nc de la nceputul Cooperrii n materie de justiie i afaceri interne, conveniile
au fost pstrate de tratatele ulterioare. Competena Curii poate rezulta, n privina acestei
categorii de acte, dintr-o clauz special.
Curtea de justiie a Comunitilor Europene este competent s se pronune asupra
validitii i interpretrii deciziilor-cadru i a deciziilor (art. 35 alin. 1 TUE). Conform art.
36 alin. 6 TUE, aceasta este competent i pentru analizarea legalitii celor dou tipuri de
acte, cu prilejul "recursurilor naintate de statele membre sau de Comisie pentru
incompeten, violarea formelor substaniale, violarea prezentului tratat sau a oricrei
reguli de drept privind aplicarea sa sau deturnarea de putere".
Seciunea 4. Jurisprudena
547. Concept. Autori renumii consider jurisprudena ca reprezentnd un izvor
nescris al dreptului comunitar1576. Este important ns s precizm c jurisprudena nu
mbrac n dreptul comunitar, accepiunea pe care o prezint n dreptul anglo-saxon 1577.
Hotrrile judectoreti pronunate de instanele comunitare nu sunt obligatorii pentru
instanele inferioare n grad sau avnd acelai grad. Cu toate acestea, Curtea de justiie,
Tribunalul de prim instan, etc., fac adeseori referire la hotrrile pronunate anterior,
astfel nct o jurispruden "suficient de constant i predictibil s-a dezvoltat n timp" 1578.
n materia recursului n interpretare, dei hotrrile pronunate sunt obligatorii pentru
instana care a sesizat jurisdicia comunitar (imperativul unitii dreptului Uniunii
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 187.
Pentru precedentul judiciar i autoritatea sa n dreptul anglo-saxon, precum i pentru un nou statut al
jurisprudenei n dreptul romano-germanic, a se vedea I. Dogaru, D. C. Dnior, Gh. Dnior, Teoria general a
dreptului, Edit. tiinific, 1999, p. 133-134, A. Fuerea, op. cit., p. 147; A. Bucureanu, O reconsiderare a
jurisprudenei n dreptul romano-germanic, Revista de tiine Juridice, nr. 29 (1)/2004, Craiova, p. 345-350.
1578
T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, op. cit., p. 137.
1576
1577
374
Europene), CJCE a admis c instanele naionale o pot sesiza i n condiiile n care s-a
pronunat deja asupra respectivei chestiuni1579.
Importana jurisprudenei n dreptul Uniunii Europene reiese din rolul decisiv pe
care Curtea de justiie l-a jucat n realizarea integrrii economice i n trecerea la
integrarea politic. "Interpret al unui drept programatic i lacunar, judectorul contribuie la
a asigura continuitatea integrrii n ciuda chiar a blocajelor care i-au ameninat uneori
perenitatea"1580. Primele elemente ale integrrii politice s-au realizat pe cale
jurisprudenial1581. Pentru atingerea acestor obiective i fiind chemat s gestioneze o stare
de fapt dificil, complex i dinamic, judectorul comunitar i-a asumat puterea de a crea
dreptul. Aceast putere s-a realizat prin metodele de interpretare folosite i a fost facilitat
de un drept lacunar adesea din punct de vedere formal i marcat de concepte "cu contur
neclar"1582. Jurisprudena este, aadar, "un izvor esenial de drept ntruct n numeroase
probleme Curtea de Justiie completeaz i precizeaz dispoziiile Tratatului, concomitent
cu asigurarea respectrii lor"1583. Jurisprudena CJCE apare n acest context ca deosebit de
constructiv i evolutiv.
548. Metode de interpretare. Curtea de justiie a preferat o interpretare extensiv a
tratatelor, raportndu-se constant la finalitatea i obiectivele lor, exprese i implicite. Mai
multe metode au fost utilizate n acest sens. Metoda teleologic a jucat un rol deosebit de
important n aprofundarea construciei comunitare1584. "Scopurile i obiectivele servesc ca
i ghid n interpretare, care trebuie s tind la realizarea lor" 1585. Interpretarea sistemic
urmrete s confere semnificaia unei norme prin raportare i corelare cu ansamblul
normelor cuprinse ntr-un articol/tratat/act normativ i n funcie de rolul care i revine
acesteia n sistemul respectiv1586. Curtea de justiie a urmrit interpretarea normelor n
sensul producerii unui efect util, ndeprtnd interpretrile care ar fi putut diminua
aciunea unei norme1587. Metoda deductiv presupune desluirea sensului unei norme din
trsturile de ansamblu ale Comunitilor i Uniunii i din finalitatea tratatelor. Aceast
metod a conferit autonomie i eficien dreptului comunitar, prin degajarea principiilor
privind aplicarea sa n statele membre. Principiul paralelismului competenelor interne cu
cele externe poate fi reamintit tot cu acest prilej.
CJCE, 27 martie 1963, Da Costa, cauza C-28-30/62, CML Rep., 1963, 237-238.
R. Mehdi, op. cit., p. 179.
1581
C. Toader, Constituionalizarea dreptului comunitar. Rolul Curii de Justiie a Comunitilor Europene; Revista
romn de Drept Comunitar, nr. 2/2008, p. 15-30.
1582
O. Manolache, op. cit., p. 49.
1583
Ibidem.
1584
CJCE, 21 februarie 1973, Europembalage, cauza 6/72, Culegere, p. 215; CJCE, 8 aprilie 1976, Defrenne, cauza
43/75, Culegere, p. 455.
1585
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 245.
1586
CJCE, 5 februarie 1963, Van Gend en Loos, cauza 26/62, Culegere, p. 3; CJCE, 17 decembrie 1970, SACE de
Bergame, cauza 33/70, Culegere, p. 1213; CJCE, 28 aprilie 1971, Ltticke, cauza 4/69, Culegere, p. 325; CJCE, 3
februarie 1976, Manghra, cauza 59/75, Culegere, p. 91l;
1587
CJCE, 6 octombrie 1970, Franz Grad, cauza 9/70; Culegere, p. 825; CJCE, 17 decembrie 1980, Comisie c.
Belgiei, cauza 149/79, Culegere, p. 3881, etc..
1579
1580
375
376
ordine juridic. Caracteristicile eseniale ale ordinii juridice comunitare astfel constituite
sunt ndeosebi prioritatea sa n raport cu dreptul statelor membre, precum i efectul direct
al unei ntregi serii de dispoziii aplicabile resortisanilor lor i lor nile" 1592. Aceste
principii care guverneaz efectele dreptului comunitar sunt determinate de imperativul
integrrii europene. Ele nu provin, aadar, "din vreo ierarhie stabilit ntre cele dou ordini
juridice, ci din logica nsi a proiectului unional"1593. "n ali termeni, realizarea
proiectului comunitar implic n mod necesar aplicarea imediat, simultan, integral i
efectiv a dreptului comunitar n ansamblul Uniunii (Simon, 2001, p. 385) sub sanciunea
de a-i amenina integritatea"1594.
Principiile pe care le vom analiza n continuare se aplic cu precdere n sfera
comunitar. Curtea de justiie le-a degajat prin interpretarea dispoziiilor Tratatului
instituind Comunitatea Economic European i reflect fidel obiectivul integrrii. Tot
pilonul comunitar ofer i instrumentele jurisdicionale de sancionare a lor. Totui, toate
normele TUE ar trebui considerate prioritare n raport cu ordinea intern. ntr-adevr,
Uniunea presupune i structuri interguvernamentale, n cadrul cror sancionarea
principiilor de ctre Curtea de justiie este inexistent sau redus. Extinderea efectelor
specifice ordinii comunitare este, n acest context, o consecin a suprimrii structurii n
piloni a Uniunii, aport att al Tratatului constituional, ct i al Tratatului de la Lisabona
(ambele mpotmolite n referendumurile naionale). Politica extern i de securitate
comun i Politica extern i de aprare comun i vor pstra n concret regimul
interguvernamnetal. Uniunea nu va legifera n aceste domenii, iar Curtea de justiie
rmne n continuare exterioar.
Seciunea 1. Aplicarea imediat
550. Noiune. Aplicarea imediat presupune integrarea dreptului comunitar
(ndeosebi derivat) ordinii juridice a statelor membre, imediat dup intrarea sa n vigoare
prin publicare n Jurnalul oficial al Uniunii Europene sau prin notificare. Integrarea
normelor sale se produce automat, fr s fie necesar adoptarea unor acte interne de
receptare1595. De altfel, "dreptul comunitar respinge a priori soluia receptrii"1596. Din
acest punct de vedere, raporturile ntre dreptul comunitar i dreptul statelor membre sunt
guvernate de monism, indiferent de preferina constituional ntre monism i dualism a
fiecrui stat1597.
551. Interes. Actele juridice complete1598 ale Comunitilor nu doar c nu necesit
receptarea de ctre ordinea juridic intern pentru a-i produce efectele, ns nici mcar
formal, acestea nu pot fi reluate prin acte normative naionale. Curtea de justiie a precizat
CJCE, Avizul din 1/91 din 14 decembrie 1991, Culegere p. I-6079.
A vedea i R. Bercea, op. cit., p. 219.
1594
R. Mehdi, op. cit., p. 188. A se vedea i P. Pescatore, Le Droit de lintgration, mergence dun phnomne
nouveau dans les relations internationales selon lexprience des Communauts europennes, Bruylant, Bruxelles,
2005.
1595
CJCE, 22 iunie 1965, San Michele, cauza 9/65, Culegere, p. 1.
1596
A vedea i R. Bercea, op. cit., p. 208.
1597
Pentru raportri la cele dou teorii, a se vedea S. Scuna, op. cit., p. 197 i urm..; A. Fuerea, op. cit., p.
1598
n cazul directivelor, reamintim c ele necesit adoptarea unor acte interne (normative sau de alt natur), pentru
a-i atinge obiectivele.
1592
1593
377
378
379
naionale, dei nu au intrat n conflict deschis cu CJCE, au adoptat poziii prin care au
favorizat norma naional1613. "Modul n care a fost receptat n ordinea juridic a statelor
membre principiul prioritii dreptului comunitar arat c statele membre fondatoare nu
erau pregtire pentru aceast direcie de dezvoltare a dreptului comunitar (...) instanele
constituionale sau supreme din unele state membre au avut nevoie de decenii pentru a
accepta gradual acest principiu, ceea ce a permis Curii, prin intermediul dialogului
hotrrilor sale cu cele ale acestor instane, s clarifice aplicarea principiului n
practic"1614.
Principiul prioritii se aplic tuturor autoritilor statului (legislative, executive,
judectoreti), care vor aciona n acest sens n funcie de competenele care le revin. Prin
specificul activitii sale, judectorul este foarte aproape de conflictele concrete ntre
normele naionale i cele comunitare, motiv pentru care lui i revin obligaii precise.
Judectorii naionali sunt chemai s lase neaplicat prin propria lor autoritate, orice norm
naional contrar, chiar posterioar dispoziiilor dreptului comunitar1615.
554. Afirmarea jurisprudenial a principiului. n absena unei consacrri la nivel
de tratate1616, prioritatea dreptului comunitar a fost afirmat n premier de Curtea de
justiie n cauza Costa c. Enel1617. Raionamentul Curii s-a articulat n jurul caracterelor
Comunitilor Europene1618: durata nelimitat n timp1619, personalitatea i capacitatea
juridic, capacitatea de reprezentare internaional, atribuiile proprii, rezultate dintr-o
limitare i dintr-un transfer de atribuii de la state ctre Comunitate 1620.
Limitarea definitiv a suveranitii statelor1621 i afirmarea unei noi ordini juridice 1622
implica o interpretare i o aplicare uniform. Vocaia supranaional a Comunitilor
Idem, p. 149-155.
T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, op. cit., p. 202.
1615
CJCE, Costa c. ENEL; CJCE, 9 martie 1978, Simmenthal, cauza 106/77, Culegere, p. 639.
1616
Putem considera c tratatele au furnizat doar anumite indicii n sprijinul unei aplicri cu prioritate a dreptului
comunitar fa de dreptul intern: obligaia de cooperare loial a statelor (art. 10 TCE), mecanismul recursurilor n
interpretare (art. 234 TCE), competena exclusiv a CJCE n interpretarea dreptului comunitar, aplicarea direct a
regulamentelor (art. 249 TCE), recursul n constatarea lipsurilor statelor, etc..
1617
Pentru un comentariu pe larg al speei, a se vedea T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, op. cit., p. 188 i urm..
1618
"Comunitile europene reprezint, n virtutea jurisprudenei CJCE, o nou ordine juridic, n beneficiul creia
statele membre i-au limitat puterile lor suverane, n anumite domenii limitativ prevzute i se aplic nu numai
statelor membre, dar i naionalilor lor. Dreptul comunitar are efect independent de legislaia statelor membre"
(CJCE, 5 februarie 1963, Van Gend en Loos, cauza 26/62).
1619
Curtea a decis c "dac un stat membru rupe unilateral, n funcie de interesul su naional, echilibrul dintre
avantajele i obligaiile care decurg din calitatea de membru al Comunitilor, el ncalc datoria sa de solidaritate i
astfel lovete n bazele fundamentale ale ordinii juridice comunitare" (CJCE, Comisie c./Italia, cauza 39/72; CJCE,
Comisie c./ Marea Britanie, cauza 128/78).
1620
Conform jurisprudenei Curii, "statele membre au fost de acord s instituie o Comunitate de durat nelimitat,
avnd instituii permanente investite cu puteri reale, constnd n limitarea autoritii sau transferul de puteri de la
statele membre la Comunitate; puterile astfel conferite nu pot totui s fie retrase de la Comunitate, nici obiectivele
care privesc doar aceste puteri s fie napoiate domeniului de autoritate al statelor membre, cu excepia unei
prevederi exprese a Tratatului" (CJCE, Comisia c/Franei, cauza 7/71).
1621
"Transferul operat de state, din ordinea lor juridic intern n profitul ordinii juridice comunitare (...) antreneaz
o limitare definitiv a drepturilor lor suverane, mpotriva creia nu va putea prevala nici un act ulterior,
incompatibil cu noiunea de Comunitate" (Costa c. Enel, precitat).
1622
"Tratatul CEE a instituit o ordine juridic proprie, integrat sistemului juridic al statelor membre nc din
momentul intrrii n vigoare a tratatului i care se impune jurisdiciei lor (); aceast integrare n dreptul fiecrui
stat membru a dispoziiilor care rezult din dreptul comunitar i, mai general, a termenilor i a spiritului tratatului,
au ca i corolar imposibilitatea pentru state de a face s prevaleze o ordine juridic acceptat de ele pe baz de
reciprocitate, asupra unei msuri unilaterale ulterioare care nu le-ar putea fi opozabil" (Costa c. Enel, precitat).
1613
1614
380
381
s anexeze Actului final, avizul Serviciului juridic al Consiliului asupra prioritii din 22
iunie 2007, cuprins n documentul 11197/07 (JUR 260). Acesta arat: "Decurge din
jurisprudena Curii de justiie c prioritatea dreptului comunitar este un principiu
fundamental al acestui drept. Conform Curii, acest principiu este inerent naturii specifice
a Comunitii europene. Cu ocazia primei hotrri din aceast jurispruden constant
(hotrrea din 15 iulie 1964 emis n cauza 6/64, Costa contra ENEL), prioritatea nu era
menionat n tratat. Aceast situaie s-a perpetuat pn n prezent. Faptul c principiul
prioritii nu este nscris n viitorul tratat, nu modific cu nimic existena acestui principiu
i jurisprudena n vigoare a Curii de justiie". Suntem n prezena unei "ncercri
(timid !) de compensare a absenei unei prevederi eseniale, care ar fi trebuit s fie
consacrat att de Tratatul privind Uniunea European, ct i de Tratatul privind
funcionarea Uniunii Europene, n varianta lor reformat" 1630. Importana principiului
impune consacrarea sa expres de tratate. Statele sunt reticente ns, deoarece o astfel de
decizie ar asimila tratatul cu Constituiile federale (din acest punct de vedere).
Constituiile naionale reglementeaz, de regul, raporturile ntre dreptul comunitar
i dreptul naional. Conform art. 148 din Constituia Romniei, "ca urmare a aderrii,
prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum i celelalte reglementri
comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile
interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare". Articolul extinde n paragraful
urmtor aceast prevede i la tratatele de revizuire.
556. Consecine imediate. Respectarea principiului prioritii constituie o obligaie
de rezultat pentru state. "Dispoziiile tratatelor i actele instituiilor direct aplicabile au ca
efect, n raporturile lor cu dreptul intern al statelor membre, nu doar s fac inaplicabil,
de plin drept, prin simplul fapt al intrrii lor n vigoare, orice dispoziie contrar a
legislaiei naionale existente, ci (...) s mpiedice formarea valabil a oricror acte
legislative noi n msura n care acestea ar fi incompatibile cu normele comunitare" 1631.
Particularii pot cere judectorului naional s aplice norma comunitar, att n cazul
unei reglementri interne contrare, ct i n cazul unui vid legislativ intern. "Judectorul
naional, nsrcinat s aplice, n cadrul competenelor sale, dispoziiile dreptului
comunitar, are obligaia de a asigura efectul deplin al acestor norme lsnd neaplicate la
nevoie, prin propria sa autoritate, orice dispoziie contrar a legislaiei naionale, chiar
posterioar, fr s cear sau s atepte eliminarea acesteia pe cale legislativ sau printr-o
oricare alt procedur constituional"1632. Magistratul nu trebuie deci s atepte abrogarea
formal a normei naionale contrare, pentru a nu o mai aplica.
Uniunea European nu decide n privina existenei juridice a normelor interne
contrare cu dispoziiile ei. Ea poate ajunge s cunoasc asemenea norme pe calea
recursului n interpretare sau a recursului n lipsuri. Autoritilor naionale le aparine
decizia n aceast privin, ns i obligaia de a-i informa pe cei interesai de neaplicarea
normei naionale, prin diferite mijloace (decrete, circulare, etc.).
Judectorul naional care se ndoiete de validitatea unei norme comunitare va
dispune suspendarea actului suspect i i va solicita CJCE s se pronune asupra validitii
S. Scuna, op. cit., p. 200.
CJCE, 9 martie 1978, Simmenthal, cauza 106/77, Culegere, p. 629.
1632
CJCE, Simmenthal, precitat.
1630
1631
382
383
respectului regulilor comunitare cu efect direct 1641. Principiul efectivitii depete nivelul
echivalenei. Acesta impune ca instrumentele procesuale naionale folosite pentru
valorificarea drepturilor comunitare, s nu fac imposibil sau extrem de dificil acest
demers. CJCE a artat c este incompatibil cu natura dreptului comunitar, orice dispoziie
a ordinului juridic naional sau orice practic, legislativ, administrativ sau judiciar, care
ar avea ca efect diminuarea eficacitii dreptului comunitar prin faptul de a refuza
judectorului competent s aplice acest drept. O asemenea norm trebuie ignorat de
judectorul intern, care are "puterea de a face tot ceea ce este necesar pentru a nltura
dispoziiile legislative naionale, care obstrucioneaz deplina eficacitate a normelor
comunitare"1642.
Protecia jurisdicional provizorie reprezint un concept propriu dreptului
comunitar1643. Judectorul naional ndeprteaz n virutea sa norma naional care l
mpiedic s dispun msuri provizorii, pentru a apra drepturi rezultate n beneficiul
justiiabililor din dreptul comunitar1644. El poate suspenda astfel aplicarea unui text
naional pn la clarificarea de ctre CJCE a raporturilor sale cu dreptul comunitar, poate
adresa o injonciune administraiei, poate suspenda executarea unui act administrativ
adoptat pe baza unei norme comunitare, a crei validitate a fost contestat n faa CJCE,
etc.. De asemenea, el poate dispune msuri provizorii pozitive prin care justiiabilul s fie
protejat n cursul aprecierii validitii unei norme comunitare care l afecteaz 1645. Msurile
n cauz se dispun dac exist "o puternic prezumie de invaliditate a actului, urgen, risc
de prejudiciu grav i ireparabil nainte de intervenia unei decizii pe fondul cauzei, luat n
interesul Comunitii"1646.
Sanciunile penale privind nclcarea normelor dreptului comunitar in de
competena statelor membre. Ele trebuie s fie efective i, de dorit, identice cu cele
aplicate pentru fapte similare comise n plan intern, precum i proporionale cu
infraciunea svrit.
Conform Tratatului de la Lisabona, "statele membre stabilesc
recursurile necesare pentru a asigura o protecie jurisdicional efectiv
n domeniile care in de dreptul Uniunii" (art. 9F TUE).
Interpretarea conform. Datorit prevalenei dreptului comunitar n raport cu cel
intern, particularii pot solicita judectorului naional s interpreteze dispoziiile naionale
n concordan cu cele comunitare echivalente1647. Aceast obligaie a judectorului nu
poate conduce la angajarea sau agravarea rspunderii penale a persoanei 1648. Interpretarea
conform reprezint "invocabilitatea minimal" a dreptului comunitar. Obligaie general a
CJCE, Rewe, 16 decembrie 1976, nr. 33/76, Rec. P. 1989.
CJCE, 9 martie 1978, Administration des finances de l'Etat c/S.A. Simmenthal, Culegere, p. 629.
1643
S. Guinchard, M. Bandrac, X. Lagarde, M. Douchy, Droit processuel, Droit commun du procs, Dalloz , 2001,
p. 381.
1644
CJCE, 15 mai 1986, Johnston, cauza 222/84, Culegere, p. 1651; CJCE, 15 octombrie 1987, Heylens, cauza
222/86, Culegere, p. 4097; CJCE, 25 iulie 1991, Emmott, cauza C-208/90, Culegere, p. I 4269.
1645
R. Mehdi, Le droit communautaire et les pouvoirs du juge national de lurgence, RTDE, 1996, nr. 2, p. 77.
1646
J. C. Gautron, op. cit., p. 189.
1647
CJCE, 4 februarie 1988, Mary Murphy, 157/86, p. 686; CJCE, 13 decembrie 1989, Salvatore Grimaldi, C322/88, p. 440; CJCE, 16 iunie 2005, Maria Pupino, C-105/03.
1648
CJCE, 11 iunie 1987, Pretore di Salo c. X, 14/86, Culegere, p. 2542; CJCE, 8 octombrie 1987, Kalpinghuis
Nijmegen BV, cauza 80/86.
1641
1642
384
judectorului naional, ea vizeaz ntregul drept comunitar 1649. Cum vom vedea n
continuare, interpretarea confom este i un remediu pentru imposibilitatea invocrii
directivelor n raporturile dintre particulari.
Rspunderea statelor pentru violarea dreptului comunitar. Statele membre sunt
obligate s repare prejudiciile pe care le-au cauzat resortisanilor lor, prin violarea unei
norme de drept comunitar1650. Acest principiu reprezint o ultim garanie a eficacitii
dreptului comunitar, n lipsa efectului direct i n cazul nclcrii altor forme de
"invocabilitate" (interpretarea conform, dispunerea unei suspendri la executare, etc.).
Angajarea rspunderii statului este o bun soluie pentru a asigura fora juridic a
directivelor lipsite de efect direct i a directivelor incorect transpuse. Posibilitatea angajrii
responsabilitii statelor reprezint n acelai timp "o incitare pentru puterea public de a
respecta dreptul"1651 i o condiie de eficacitate, ntruct justiiabilii nu-i pot aciona direct
statul n faa instanelor comunitare pentru a-l trage la rspundere.
Rspunderea este angajat pentru orice violare a dreptului comunitar, fr s fie
necesar ca CJCE s se fi pronunat n prealabil ntr-un recurs n lipsuri la adresa statului.
Violarea poate fi rezultatul unei omisiuni a legiuitorului 1652, a unei autoriti executive sau
a unei autoriti judiciare1653. n acest din urm caz, Curtea a inut s sublinieze c n
aprecierea responsabilitii, trebuie "s se in cont de specificul funciei jurisdicionale
precum i de exigenele legitime de securitate juridic", iar rspunderea s fie angajat
doar atunci cnd judectorul "a desconsiderat n mod manifest dreptul aplicabil" 1654.
Nendeplinirea de ctre o instan a obligaiei de a formula recurs n interpretare reprezint
o astfel de desconsiderare.
Ca n cazul oricrei rspunderi juridice, se impune svrirea unei fapte ilicite,
producerea unui prejudiciu i existena unei legturi de cauzalitate ntre violarea normei
comunitare i prejudiciu.
Rspunderea statului este angajat n cazul violrii unei reguli care confer drepturi
particularilor i are un coninut identificabil (nu precis neaprat, pentru c poate fi i
lipsit de efect direct). Particularii trebuie s-i indice judectorului naional care din
drepturile lor, rezultnd din norma comunitar, au fost violate. Aceast cerin implic
efectul direct al normei i ea poate deveni problematic n cazul directivelor care nu
ntrunesc exigenele necesare producerii acestui efect. n cauza Francovich, citat de noi,
CJCE a degajat, ca alternativ, efectul direct din dreptul la reparaie. Violarea normei
comunitare trebuie s fie "suficient de caracterizat", aprecierea n acest sens revenindu-i
judectorului naional. O violare suficient de caracterizat este o violare manifest i
CJCE, 24 septembrie 1998, Togel, cauza C-76-97; Culegere, I. 5357; CJCE, 25 februarie 1999, Carbonari, cauza
C-131-97, Culegere, I. 1103.
1650
N. Dantonel - Cor, La violation de la norme communautaire et la responsabilit extracontractuelle de lEtat,
RTDE, nr. 1/1998; F. Schockweiler, La responsabilit de lautorit nationale en cas de violation du droit
communautaire, RTDE, 28/1992; G. Tesauro, La responsabilit des Etats membres pour violation du droit
communautaire, RMUE, nr. 3/1996 ; F. Fines, Quelle obligation de rparer pour la violation du droit
communautaire? Nouveaux dveloppements jurisprudentiels sur la responsabilit de lEtat normateur, RTDE, 1997;
A. Barav, State liability in damages for breach of Community law in the nationals courts, Mlanges en lhonneur
dH. Schermers, Kluwer, 1997.
1651
P. Manin, op. cit., p. 513.
1652
CJCE, 5 martie 1996, Brasserie du Pcheur et Factortame III, cauzele C-46/93 i C-48/93, Culegere, I. 1029.
1653
CJCE, 30 septembrie 2003, Kbler, C-224/01, Culegere, p. I-10239.
1654
CJCE, Kbler, precitat.
1649
385
grav. Curtea de justiie a precizat o serie de criterii privind aprecierea violrii comise:
gradul de claritate a normei violate, caracterul voit sau neintenionat al violrii, existena
unei erori de drept, cauze de exonerare, contribuia instituiilor comunitare la adoptarea
sau la meninerea unor msuri sau practici naionale contrare dreptului comunitar 1655. Cu
ct marja de apreciere a autoritilor naionale este mai redus, cu att simpla violare a
normei este suficient.
Prejudiciul este de regul financiar, iar aprecierea lui se face n funcie de regimul
naional. El cuprinde att lucrum cessans, ct i damnum emergens1656.
Condiiile de angajare a responsabilitii statelor nu trebuie s fie mai stricte dect
cele aplicabile plngerilor similare de natur intern. Cu att mai mult, aceste condiii nu
trebuie s fac imposibil sau excesiv de dificil obinerea unei reparaii adecvate 1657.
Restituirea sumelor pltite de particulari statului n temeiul unei legislaii naionale
contrare dreptului comunitar. Sumele pltite de justiiabili ctre stat n temeiul unei
legislaii naionale contrare dreptului comunitar trebuie restituite. Justiiabilii le vor cere n
faa instanelor interne n cadrul procedurilor naionale, care nu trebuie s fie mai stricte
dect n cazurile naionale similare i mai ales, s nu fac imposibil sau excesiv de
dificil rambursarea lor1658. Acest mijloc este "o consecin i un complement a drepturilor
conferite justiiabililor de dispoziiile comunitare"1659.
Prioritatea este o exigen a integrrii, a caracterului imediat i a efectului direct al
dreptului comunitar. Dreptul comunitar reprezint o surs imediat de drepturi i obligaii
n beneficiul particularilor, iar judectorul naional are obligaia de a permite valorificarea
acestora.
CJCE, 19 noiembrie 1991, Francovich, cauza C-6/90 i C-9/90, Culegere, I. 5357 ; CJCE, 5 martie 1996,
Brasserie du Pcheur et Factortame III, precitate.
1656
CJCE, 10 iunie 1997, Bonifaci i Berto, cauzele C-94 i 95/95, Culegere, p. I-8969.
1657
CJCE, 10 mai 2001, H. Veedfald, C-203/99, Culegere, I-3569.
1658
CJCE, 29 iunie 1998, Deville, cauza 240/87, Culegere, p. 3513; CJCE, 11 decembrie 1997, Magorrian, cauza C246/96, Culegere, p. I-7153; CJCE, 3 februarie 2000, Charalampos Dounias, cauza C-288/98, etc..
1659
CJCE, 14 ianuarie 1997, Comateb e. a., cauzele C-192 la 218 /95, Culegere, p. I-185.
1655
386
CJCE, 21 iunie 1974, Reyners, cauza 2/74: Culegere, p. 631; CJCE, 8 aprilie 1976, cauza 43/75, Culegere, p.
455.
1660
387
reclam. "A recunoate efectul direct, nseamn a garanta statutul juridic al ceteanului
European (...)"1661.
560. Afirmarea principiului. Principiul efectului direct a fost consacrat cu prilejul
unui recurs n interpretare, adresat Curii de justiie a Comunitilor Europene de ctre o
instan olandez, Van Gend en Loos1662. Instana naional a ntrebat instana comunitar
dac o ntreprindere se putea prevala direct n faa judectorului naional de art. 12 TCEE
(25 TCE, abrogat ntre timp de Tratatul de la Amsterdam), privind interzicerea introducerii
de noi drepturi de vam. Curtea de justiie a considerat c efectul direct rezult implicit din
natura Comunitii. Raionamentul Curii de justiie are n centrul su rolul care revine
particularilor n cadrul construciei europene, ca subiecte ale dreptului comunitar 1663. CJCE
consider c TCEE, spre deosebire de tratatele internaionale ordinare, vizeaz direct
cetenii, iar competenele transmise instituiilor comunitare afecteaz n egal msur
statele i cetenii acestora1664. Mai mult, acetia din urm particip la construcia
comunitar prin intermediul Parlamentului European i a Comitetului Economic i Social.
Efectul direct traduce asocierea cetenilor la proiectul European, este o condiie a
efectivitii dreptului comunitar i contribuie la aplicarea sa uniform. Curtea a avut n
vedere i natura CEE, precum i dispoziii implicite din TCEE, principiul efectului direct
nefiind nici el consacrat de tratate.
Efectul direct al dreptului comunitar a fost constituionalizat
implicit prin Tratatul de la Amsterdam, n acelai context ca i principiul
prioritii. Tratatul de la Lisabona se limiteaz la a afirma c "aplicarea
efectiv a dreptului Uniunii de ctre statele membre, care este esenial
bunei funcionri a Uniunii, este considerat drept o chestiune de
interes comun" (art. 176 D TFUE). Dispoziia este integrat cooperrii
administrative.
561. Condiiile de aplicare. Condiiile de aplicare ale principiului efectului direct,
degajate din jurisprudena Curii ncepnd cu cauza Van Gend en Loos, vizeaz
caracteristicile normei. Criteriile analizate n continuare au fost relativizate n timp de
CJCE, n special pentru a permite un efect direct limitat directivelor.
Norma trebuie s fie juridic complet, astfel nct aplicarea ei s nu depind de
adoptarea unor msuri discreionare ale autoritilor comunitare sau naionale, menite s-i
desvreasc coninutul i s-i stabileasc exerciiul.
n al doilea rnd, norma trebuie s fie suficiet de clar i precis, pentru a putea fi
aplicat de judector. Judectorul poate ns contribui la claritatea i precizia normei, prin
interpretarea inerent pe care o efectueaz asupra ei1665.
G. Isaac, M. Blanquet, op. cit., p. 268.
Pentru o analiz detaliat a speei, a se vedea T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, op. cit., p. 204 i urm..
1663
"Comunitatea constituie o nou ordine juridic de drept internaional, n beneficiul creia statele i-au limitat,
chiar dac n domenii restrnse, drepturile suverane i ale cror subiecte sunt nu doar statele membre, ci i
resortisanii lor (...)" (CJCE, 5 februarie 1963, Van Gend en Loos c. Administraia vamal a Olandei, cauza 26/62,
Culegere, p. 1).
1664
"Obiectivul tratatului CE, care este s instituie o pia comun a crei funcionare i privete direct pe
justiiabili, determin ca acest tratat s fie mai mult dect un acord care creeaz obligaii mutuale ntre statele
contractante" (CJCE, 5 februarie 1963, Van Gend en Loos, precitat). A vedea i R. Bercea, op. cit., p. 205-206; A.
Fuerea, op. cit., p. 156.
1665
CJCE, 14 aprilie 1968, Fink Frucht, cauza 27/67, Culegere, p. 327; CJCE, 5 aprilie 1979, Ratti, cauza 148/78, p.
1629; CJCE, 19 ianuarie 1982, Becker, cauza 8/81, p. 53.
1661
1662
388
n al treilea rnd, norma care tinde la producerea unui efect direct trebuie s creeze
n patrimoniul juridic al particularilor o obligaie necondiionat. Aceasta impune ca
"aplicarea dispoziiei n cauz s nu fie subordonat nici unei msuri ulterioare, putnd
antrena o putere discreionar fie a organelor Comunitii, fie a statelor membre, fie a
ambelor"1666. n msura n care normele cuprind un termen sau o condiie, ele i produc
efectul direct doar dup trecerea termenului sau realizarea condiiei1667.
562. O aplicare difereniat. Efectul direct prezint o aplicare difereniat, n
funcie de tipul normei i de persoanele crora le poate fi opus. ntlnim astfel un efect
direct orizontal (efect direct complet) i un efect direct vertical (efect direct incomplet).
Efectul direct orizontal desemneaz fora maxim a dreptului comunitar, n sensul c
drepturile i obligaiile pe care particularii le dobndesc n temeiul su, pot fi opuse att
autoritilor publice (statului), ct i tuturor celorlali particulari. Efectul direct vertical
desemneaz o intensitate mai redus a normei comunitare, care din anumite considerente
(nu este complet juridic, etc.) nu poate fi opus dect statului. Efectul direct vertical
reprezint o form de invocare, care "i permite individului s opun dreptul comunitar
autoritii publice"1668.
Anumite dispoziii din tratate, principiile generale ale dreptului, regulamentele i
deciziile care se adreseaz particularilor prezint un efect direct complet (vertical i
orizontal). Alte dispoziii din tratate, directivele i deciziile destinate statelor membre
prezint doar un efect direct vertical. Efectul direct al dreptului convenional este analizat
de CJCE in concreto.
2. O intensitate variabil
463. Dreptul primar. Pentru a intra n vigoare, tratatele comunitare au fost
ratificate de statele membre, devenind o parte a dreptului intern. Raportat la efectul direct,
dispoziiile din tratate pot fi clasificate n trei categorii: dispoziii care prezint un efect
direct complet, dispoziii care prezint doar un efect vertical i dispoziii lipsite de efect
direct. Producerea efectului direct este condiionat i n cazul tratatelor de criteriile
degajate de CJCE: dispoziii clare i precise, complete i necondiionate de adoptarea unor
msuri naionale sau comnitare, pentru a putea fi aplicate.
Dispoziiile dotate cu efect direct orizontal sunt cele care dau natere unor obligaii
precise i necondiionate n sarcina persoanelor fizice i juridice 1669, putnd fi opuse att
statului ct i particularilor. Au fost considerate astfel, dispoziiile privind principiul nondiscriminrii1670, interzicerea discriminrii n cmpul muncii ntre brbai i femei 1671,
389
390
391
s fi omis s adopte msuri efective pentru transpunerea directivei sau s fi adoptat msuri
neadecvate, iar termenul de transpunere s se fi epuizat 1696. n consecin, directiva nu
prezint nici un efect direct pe durata perioadei de transpunere 1697. Grijulie s salvgardeze
i n aceste mprejurri fora juridic a directivei, Curtea de justiie a indicat o alt form
de invocabilitate, interpretarea conform1698. Judectorul naional, aplicnd dreptul
naional "i mai ales dispoziiile unei legi naionale special introduse n vederea executrii
unei directive, este inut s interpreteze dreptul su naional n lumina textului i a
finalitii directivei"1699. Aceast cerin se aplic indiferent de caracterul mai mult sau mai
puin precis al directivei sau de expirarea termenului de transpunere.
Dup netranspunerea efectiv, particularii pot invoca doar acele dispoziii din
directiva neaplicat, suficient de clare i precise i doar drepturile necondiionate
(conferite prin norme care nu se pretau la msuri discreionare din partea diferitelor
autoriti1700). Judectorul poate susine efectul direct vertical al directivei printr-o
interpretare care s-i confere un plus de claritate. n contextul n care directivele tind s
devin tot mai detaliate i tehnice, efectul lor direct va fi consolidat. Este deci necesar s
se verifice "n fiecare caz, dac natura, economia i termenii dispoziiei n cauz sunt
suceptibili s produc efecte directe n relaiile dintre statele membre i particulari" 1701.
Autoritile naionale trebuie s aib o marj redus de apreciere n aplicarea directivei.
"Judectorul naional, sesizat de un justiiabil (...) cu o cerere privind ndeprtarea unei
dispoziii naionale incompatibile cu o directiv netranspus n termen, trebuie s dea curs
acestei cereri n msura n care obligaia definit de directiv este necondiionat i
suficient de precis"1702.
ntruct efectul direct vertical al directivelor a fost extensiv interpretat de CJCE,
directivele pot fi invocate (cu respectarea condiiilor enumerate mai sus) mpotriva oricrei
entiti publice1703, organismelor care sunt supuse autoritii sau controlului statului sau
care dispun de puteri deosebite n raport cu cele care rezult din regulile aplicabile
raporturilor dintre particulari, precum o ntreprindere public1704.
Efectul direct vertical al directivelor reprezint i un instrument de a sanciona
statele pentru neexecutarea lor. Judectorul naional poate verifica compatibilitatea
msurilor naionale cu o directiv, al crei termen de transpunere nu a expirat nc, din
moment ce este evident c respectivele msuri au fost adoptate pentru executarea
directivei i c nu mai pot fi modificate dup expirarea termenului de transpunere1705.
Intensitatea efectului direct al deciziilor difer n funcie de destinatarul lor.
Deciziile care se adreseaz particularilor, persoane fizice i ndeosebi juridice, prezint un
CJCE, 6 mai 1980, Comisie c. Belgiei, Cauza 102/79, Culegere, p. 1473.
CJCE, 28 octombrie 1975, Rutili, cauza 36/75, Culegere, p. 1219.
1698
CJCE, 13 noiembrie 1990, Marleasing, cauza C-106/89, Culegere, p. I/4135.
1699
CJCE, 10 aprilie 1984, Von Colson i Kalmann, cauza 14/83, Culegere, p. 1891; CJCE, 24 septembrie 1998,
Togel, cauza C-76/97; Culegere, I. 5357; CJCE, 25 februarie 1999, Carbonari, cauza C-131/97, Culegere, I. 1103.
A se vedea i T. tefan, B. Andrean-Grigoriu, op. cit., p. 227 232.
1700
CJCE, 19 noiembrie 1991, Francovich i Bonifaci, cauzele C-6 i 9/90, Culegere, I-5357; CJCE, 14 iulie 1994,
Faccini Dori, cauza C-91/92, Culegere I-9325.
1701
CJCE, 4 decembrie 1974, Van Duyn, cauza 41/74, culegere, p. 1337.
1702
CJCE, 5 aprilie 1979, Ratti, cauza 148/78, Culegere, p. 1629.
1703
CJCE, 22 iunie 1989, Fratelli Costanzo, cauza 103/88, Culegere, p. 1839.
1704
CJCE, 12 iulie 1990, Foster, cauza C-188/89, Culegere, p. I-3313.
1705
CJCE, 18 decembrie 1997, Inter-Environnement Wallonie, cauza C-129/96, Culegere, p. 7411.
1696
1697
392
efect direct complet1706. Deciziile care sunt destinate statelor membre, ntruct necesit o
serie de msuri pentru aplicare, au un regim similar directivelor. Curtea de justiie a extins
aceste reguli i pentru deciziile organelor create n baza unui acord internaional dintre
Comunitate i state tere1707.
393
567. Prioritate i efect direct. n cazul n care sesizeaz un conflict ntre norma
naional i norma comunitar n litigiul dedus judecii, conflict pe care nu reuete s-l
atenueze prin interpretare, judectorul naional va nltura de la aplicare, ntr-o prim
etap, norma naional. Dac norma comunitar are efect direct, atunci o va aplica pe
aceasta n locul celei naionale1709. Eficiena aplicrii imediate i efectul direct al dreptului
comunitar sunt garantate de principiul prioritii. "Prioritatea devine un complement
indispensabil al efectului direct: particularii pot s-i valorifice n justiie drepturile pe care
le au n virtutea dreptului comunitar direct aplicabile, chiar dac exist dispoziii naionale
contrare"1710. Conjugarea celor dou principii permite substituirea unei norme naionale
contrare dreptului comunitar, cu o norm comunitar. "Norma naional este abrogat de
facto"1711.
568. Prioritate fr efect direct. Dac norma comunitar nu prezint efect direct
(sau tipul de efect direct specific speei), judectorul nu o va putea aplica. Pentru a
rspunde exigenelor integrrii statului su n Uniunea European, acesta va declara
inopozabil norma naional sau pur i simplu o va ls neaplicat. Tot n acest stadiu,
judectorul poate apela la principiul interpretrii conforme i la imperativul proteciei
jurisdicionale a particularilor, conform jurisprudenei CJCE. n cazurile n care norma
comunitar nu prezint efect direct (nici mcar efect direct vertical), prioritatea dreptului
comunitar este ilustrat i de angajarea rspunderii statelor pentru violarea sa. Indiferent
de trsturile normei (obligatorii din punct de vedere juridic), principiul prioritii persist
n toate cazurile.
Bibliografie:
Adriantsimbazovina, Jol, Le Parlament europen, corps lgislatif; Banalisation
hasardeuse ou volution cratrice?, n Mlanges en hommage Guy Isaac, 50 ans de droits
communautaire, Tome 1.
Akagl, Deniz, La demande d'adhsion de la Turquie la Communaut
europenne. Quelques rflexions sur l'avis de la Commission , n Cemoti, n 10 - La
Communaut europenne et la Turquie devant la question de l'adhsion : approche
culturelle d'une relation politique (II), http://cemoti.revues.org/document416.html.
Amin, Ash; John, Tomaney, Behind the Myth of the European Union, Prospects for
cohesion, Edit. Routledge, 1996.
Ammon, Gunther, LEurope des Regions, Economica, Paris, 1996.
Arias, Juan, "Altiero Spinelli, profet al Uniunii Europene, crede c unitatea politic
a europenilor nu este prea departe", El Pas, 19. 03. 1984.
Avram, Cezar; Radu, Roxana; Gaicu, Laura, Uniunea European. Trecut i prezent,
Edit. Universitaria, 2006.
Avram, Cezar; Prvu, Gheorghe; Radu, Roxana; Gruescu, Ramona, Romnia i
Exigenele integrrii Europene, Edit. ALMA, Craiova, 2007.
CJCE, Simmenthal, precitat.
H. W. Renout, op. cit., p. 278.
1711
C. Blumann, L. Dubouis, op. cit., p.545; O. Manolache, op. cit., p. 71.
1709
1710
394
Avram, Cezar, Popescu, Parmena, Radu, Roxana, Politici sociale, Vol. I i II, Edit.
ALMA, Craiova, 2006.
Avram Cezar, Radu, Roxana, Politica social a Uniunii Europene n tratatele
constitutive, alte tratate i documente comunitare relevante, n PRO-EST, revist de
analiz a politicii internaionale est-europene editat de Asociaia de Studii Internaionale
"PRO-EST", nr. 1/2007, Editura Europa, Craiova, 2007.
Avram, Cezar, Radu, Roxana, European Union's Common Policies, n Revista de
tiine Politice/ Revue de Sciences Politiques nr. 11/2006, Editura Universitaria, Craiova,
2006.
Ayral, Michel, La Prsidence du Conseil, Revue du March Commun, 1975, 184.
Autexier, Christian, Lhtrognit du droit communautaire driv, RIDC, 1982,
Vol. 34, Ed. 2.
Azoulai, Loc; Burgorgue-Larsen, Laurence, Lautorit de lUnion europenne, Edit.
Bruylant Bruxelles, 2006.
Barav, Ami, La plnitude de comptence du juge national en sa qualit de juge
communautaire, n LEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit.
Dalloz, 1991.
Barav, Ami, State liability in damages for breach of Community law in the nationals
courts, Melanges en lhonneur dHenry G. Schermers, Kluwer, 1997.
Blan, Mihai, Monarhia universala a lui Dante, un proiect European ?, Sfera
Policii, nr. 125/2006.
Beaud, Olivier, Fdralisme et souverainet. Notes pour une thorie
constitutionnelle de la Fdration, RPD, 1998, p 83-124.
Bednar, Jenna; Ferejohn, John; Garrett, Geoffrey, The Politics of European
Federalism, n Constitutional law and economics of the European Union, coordonatori
Dieter Schmidtchen, Robert Cooter, Edit. Hartnolls Limited, Bodmin, Cornwall, 1997.
Benot-Rohmer, Florence; Heinrich Klebes, Le droit du Conseil de lEurope: vers un
espace juridique panuropen, Strasbourg, Conseil de lEurope, 2005.
Bercea, Raluca, Drept comunitar. Principii, Edit. C. H. Beck, 2007.
Berramdane, Abdelkhaleq; Rossetto, Jean, Droit institutionnel de lUnion
europenne, Edit. Montchrestien, 2005.
Berrod, Frdrique, La Cour de justice refuse linvocabilit des accords OMC: essai
de regularisation de la mondialisation - A propos de l'arrt de la Cour de Justice du 23
novembre 1999, Portugal c/ Conseil,(accords textiles avec le Pakistan et l'Inde), RTDE /
36(3) 2000.
Biancarelli, Jacques, Regards sur la Cour de justice trente ans aprs, Revue du
March commun, 303/ianuarie 1987.
Biancarelli, Jacques, La cration du tribunal de premire instance des
Communauts europennes: un luxe ou une necessit?, RTDE 26/1990.
Bibere, Octav, Uniunea European: ntre real i virtual, Edit. All, 1999.
Bieber, Roland, Les limites matrielles et formelles la rvision des traits
tablissant la CE, Revue March Commun, 367 /1993.
Bitsch, Marie-Thrse, Llargissement du Conseil de lEurope vers lEst: les dbats
sur lappartenance lEurope, in Institutions europennes et identits europennes, sub
395
398
Da Cruz Vilaa, Jose; Pais Antunes, Luis Miguel, Le dmarrage dune nouvelle
juridiction communautaire, Le Tribunal de premire instance un an aprs, n lEurope et le
droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit. Dalloz, 1991.
Dantonel - Cor, Nadine, La violation de la norme communautaire et la
responsabilit extracontractuelle de lEtat, RTDE, nr. 1/1998.
Darmon, Marco, Le statut contentieux du Parlement europen, n lEurope et le
droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit. Dalloz, 1991.
Daudet, Yves, Le droit international tire-t-il profit du droit communautaire?, n
LEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulois, Edit. Dalloz, 1991.
Davignon, Etienne, Prefa la Coopration politique europenne, autor Philippe de
Schoutheete, Edit. Labor, Bruxelles, 1980.
Dnior, Dan Claudiu, Drept constituional i instituii politice, Edit. Sitech, 2006.
Deaconu, tefan, Cuc, Mihai Horia, Participarea strinilor la procesul de
democratizare a societii, component esenial a unei Europe unite, n Cetenia
european, autori Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, tefan Deaconu, Mihai Horia
Cuc, Edit. All Beck, 2003.
Debet, Anne, Linfluence de la CEDH sur le droit civil, Dalloz, 2002.
Dehousse, Renaud, La Cour de justice des Communauts europennes, Edit.
Montchrestien, 1997.
Dehousse, Renaud, Un nouveau constitutionnalisme?, in Une Constitution pour
lEurope?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002.
Delpre, Francis, Le fdralisme en Europe, Paris, PUF, Que sais-je?, 2000.
Deniau, Jean-Franois, LEurope interdite, Edit. Du Seuil, Paris, 1977.
Desmoulin, Gil, La Cour des comptes, Jurisclasseur, Europe.
Desmoulin, Gil, La problmatique du contrle des finances publiques de lUnion
europenne: entre crainte et volont, in Mlanges en hommage Guy Isaac, 50 ans de
droit communautaire, Edit. Presses de lUniversit de Sciences Sociales, 2004.
Dvoluy, Michel, La Banque centrale europenne, PUF, 2000.
Dewost, Jean-Louis, La Commission ou comment sen dbarrsser?, n LEurope et
le droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit. Dalloz, 1991.
Diaconu, Nicoleta, Aciunea n nendeplinirea obligaiilor comunitare de ctre
statele membre, Revista Romn de Drept Comunitar, nr. 2/2008.
Dogaru, Ion; Dnior, Dan Claudiu; Dnior, Gheorghe; Teoria general a dreptului,
Edit. tiinific, 1999.
Dollat, Patrick, Droit europen et droit de lUnion europenne, Edit. Dalloz, 2005.
Dollat, Patrick, Libre circulation des personnes et citoyennet europenne: enjeux
et perspectives, Edit. Bruylant, 1988.
Drago, Dacian Cosmin, Uniunea European, Instituii, Mecanisme, Ediia 3, Ed. C.
H. Beck, 2007.
Drouin, Pierre, "L'Europe aux deux rivages", Le Monde, nr. 11 453.
Dubouis, Louis, Le juge franais et le conflit entre norme constitutionnelle et norme
europenne, n lEurope et le droit, Mlanges en homage Jean Boulouis, Edit. Dalloz,
1991.
Dubois, Louis, Citoyennet europenne et droits fondamentaux de la personne, n
Intgration europenne au XXIe siecle, En hommage Jacques Bourrinet, Centre dEtudes
399
Jorda, Julien, Le pouvoir executif de lUnion europenne, Thse PantheonSorbonne, Presses Universitaires dAix-Marseille, 2001.
Karagiannis, Symon, Le Prsident de la Commission dans le trait dAmsterdam,
CDE, 1-2/(2000).
Kovar, Robert, Le droit national dexcution du droit communautaire: essai dune
thorie de lecran communautaire, in Mlanges en hommage Guy Isaac, Edit. Presses
de lUniversit de Sciences Sociales, 2004.
Labaki, Maroun, "Le Parlement des Dix entend raliser une Europe plus unie", Le
Soir, 15.02.1984, nr. 39.
Labayle, Henri, Un espace de libert, de scurit et de justice, n Trait
dAmsterdam, Edit. Dalloz, 1998.
Labouz, Marie-Franoise, Droit communautaire europen gnral, Edit. Bruylant,
Bruxelles, 2003.
Lambert, Elisabeth, Les effets des arrts de la Cour Europenne des Droits de
lHomme, Contribution une approche pluraliste du droit europen des droits de lhomme,
Bruylant, Bruxelles, 1999.
Lazare, Franoise, "Le rapport du comit Delors: Trois tapes pour faire l'union
conomique et montaire europenne", n Le Monde, 18.04.1989.
Lecourt, Robert, Quel eut t le droit des Communauts sans les arrts de 1963 et
1964 (1) ?, n LEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit. Dalloz,
1991.
Lecourt, Robert, Le rle unificateur du juge dans la Communaut europenne,
Mlanges Teitgen, Paris, Pdone, 1984.
Lefevre, Silvre, Les Actes communautaires atypiques, Bruylant, 2006.
Lotarski, Jarolslaw, Larhitecture judiciaire de lUnion europenne de demain, in
Mlanges en hommage Guy Isaac, Edit. Presses de lUniversit de Sciences Sociales,
2004.
Louis, Jean-Victor, Les institutions du Systme europen de Banques centrales, n
lEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulouis, Edit. Dalloz, 1991.
Louis, Jean-Victor; Waelbroeck, Denis, Le Parlement europen dans lvolution
institutionnelle, ULB, Bruxelles, 1989.
Louis, Jean-Victor, La dsignation de la Commission et ses problmes, n La
Commission au coeur du systme institutionnel des Communauts europennes, Bruxelles,
Etudes europennes, 1989.
Louis, Jean-Victor, Lordre juridique communautaire, Commission des
Communauts europennes, Office des publications officielles des Communauts
europennes, 1983.
Louis, Jean-Victor, LUnion conomique et montaire, Cahiers de droit europen,
1992, p. 251.
Louis, Jean-Victor, Ronse, Thierry, Lordre juridique de lUnion europenne,
colecia Dossiers de droit europen, Helbing et Lichtenhahn, Bruylant, LGDJ, 2005.
Luns, Joseph, Le moment de dire non tait venu, n Communaut europenne, nr. 5,
mai 1962.
Magnette, Paul, La citoyennet europenne, Universit de Bruxelles, 1999.
403
405
Skar, Silke, The Political Philosophy of the British Conservative Party and European
Integration, 1945 1955, n Institutions europennes et identits europennes, sub
coordonarea lui Marie-Thrse Bitch, Wilfried Loth i Raymond Poidevin, Bruxelles,
Etablissements Emile Bruylant, 1998.
Spaak, Paul-Henry, Un vnement Historique, le Plan Schuman , n Le Monde, 8
iunie 1950.
Spaak, Paul-Henri, Combats Inachevs, Tome II: De l'espoir aux dceptions, Edit.
Fayard, Paris, 1969.
Stanciu, Sorin Mihai, Drept comunitar identitate i integrare, Edit. Mirton,
Timioara, 2003.
tefan, Tudorel, Andrean-Grigoriu, Beatrice, Drept comunitar, Ed. C. H. Beck,
2007.
Taulgne, Batrice, Le Conseil europen, Presse Universitaire de France, Paris,
1993.
Tavernier, Paul, Le juge communautaire et lapplication dans le temps des
rglements, Annuaire franais de droit international, 1976
Tnsescu, Elena Simina, Prefa la Cetenia european, autori Ioan Muraru, Elena
Simina Tnsescu, Gheorghe Iancu, tefan Deaconu, Mihai Horia Cuc, Edit. All Beck,
Colecia Studii juridice, 2003.
Tnsescu, Simina, Despre constituionalizarea dreptului European , Revista
romn de Drept Comunitar, nr. 2/2008.
Tizzano, Antonio, La personnalit internationale de lUnion, in Mlanges en
hommage Michel Waelbroeck, Bruxelles, Bruylant, 1999, vol. I.
Tizzano, Antonio, La hirarchie des normes communautaires, Revue March unique,
nr. 3/1995.
Toader, Camelia, Constituionalizarea dreptului comunitar. Rolul Curii de Justiie a
Comunitilor Europene; Revista romn de Drept Comunitar, nr. 2/2008.
Toffler, Alvin i Heidi, Rzboi i Anti-rzboi, Ediura Antet, 1995.
Touscoz, Jean, Les droits de lhomme et lEurope, n LEurope et le droit, Mlanges
en hommage Jean Boulois, Edit Dalloz, 1991.
Tracu, Diana, Stoica, Marcela, Monica, Tratatul de la Lisabona: motorul necesar
pentru buna funcionare a vehiculului UE, Revista Romn de Drept Comunitar, nr.
2/2008.
Valry, Paul, Regards sur le monde, Paris, 1959.
Vanden, Abeele, Note sur le rle de la Commission europeenne dans la conduite de
la politique economique, n Intgration europenne au XXI e sicle, En hommage Jacques
Bourrinet, Centre dEtudes et Recherche Internationales et Communautaires, Universit
Paul Ceyanne, Aix-Marseille III..
Vergs, Jean, Droits fondamentaux de la personne et principes gnraux du droit
communautaire, n LEurope et le droit, Mlanges en hommage Jean Boulois, Edit
Dalloz, 1991.
Vergs, Jean,, LUnion europeenne et les collectivites territoriales, Economica,
1997.
Wachsmann, Pierre, Les droits de lhomme, n Trait dAmsterdam, Edit. Dalloz,
1998.
409
Cuprins:
1. Aprofundarea politic
a) Votul cu majoritate calificat
b) Sufragiul universal direct
2. Aprofundarea instituional
3. Aprofundarea economic
a) Uniunea vamal
b) Piaa comun
c) Politicile comune
d) Uniunea economic i monetar
Seciunea 3. Cooperarea politic
Seciunea 4. Cooperarea n materie de justiie i securitate
Seciunea 5. Actul Unic European
1. Consideraii generale
2. Aport
3. Organele specifice Cooperrii politice europene
4. Raportul ntre Cooperarea politic european i Comunitile
europene
411
b) Suspendarea
c) Retragerea
d) Cooperarea loial, regimul lingvistic i integrarea difereniat
e) Extinderile succesive i integrarea difereniat
2. O Uniunea a cetenilor
a) Cetenia european
b) Emergena drepturilor fundamentale
c) Rolul Parlamentului european i al Parlamentelor naionale
d) Societatea civil european
Seciunea 4. Competene
1. Tipuri de competene
a) Competenele de reglementare (principale) i competene
complementare
b) Competene de control i competene de aciune
c) Competene de tip internaional i competene de tip statal
d) Competene exclusive i competene concurente
e) Competene specifice pilonilor de cooperare
f) Competene externe
2. Principii
a) Principiul atribuirii de competene
b) Principiul subsidiaritii
c) Principiul proporionalitii
Seciunea 5. Buget
1. Structur
a) Resursele proprii
b) Cheltuieli
c) Perspective 2007-2013
2. O multitudine de surse juridice formale
3. Principii generale
4. Adoptarea bugetului
5. Executarea bugetului. Controlul executrii bugetului
413
Capitolul I. Izvoare
Seciunea 1. Dreptul primar
1. Tratatele
2. Principiile generale ale dreptului
Seciunea 2. Dreptul convenional
Seciunea 3. Dreptul derivat
1. Actele tipice
2. Actele atipice
3. Actele specifice cooperrii interguvernamentale
Seciunea 4. Jurisprudena
Capitolul II. Efecte
Seciunea 1. Aplicarea imediat
Seciunea 2. Principiul prioritii
Seciunea 3. Efectul direct
Seciunea 4. Corelarea principiilor privind efectele dreptului comunitar
Bibliografie
Cuprins
415