UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

Centrul de formare continu, nvmnt la distan i cu frecven

redus
Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii
Specializarea: Administraie Public

Management public
- Suport de curs pentru nvmnt la distan -

Titular curs: Prof. univ. dr. Clin Hinea

Tutore curs: drd. Adrian Hudrea

Cluj-Napoca
2013-2014
1

Date de identificare a cursului

Date de contact ale titularului de curs:

Date de identificare curs i contact tutori:

Titular: Conf. univ.dr. Clin Hinea

Birou: Departamentul de Administraie Public,
sala I/7, str. Traian Mooiu, nr.71, Cluj-Napoca
Telefon: 0264-431361
Fax: 0264-431361
E-mail: hintea@fspac.ro

Management Public
UA3201
Anul III, Sem II
Tipul cursului obligatoriu
Tutore: drd. Adrian Hudrea
Adresa e-mail tutore: hudrea@fspac.ro

Recomandri:
Pentru nelmuriri legate de cerinele cursului sau de coninutul acestuia suntei rugat s contactai ntr-o prim
faz tutorele i abia apoi titularul cursului. La emailuri se va rspunde n maxim 48 de ore la la primire. Pentru
ntlniri fa n fa cu titularul cursului sau cu tutorele este preferabil s stabilii ntlnirea n prealabil, pentru a
fi siguri c nu exist situaii excepioale (de ex. participarea la o conferin) care s justifice anularea
programului de consultaii sptmnal.
Condiionri i cunotine prealabile:
nscrierea la cursul de Management public nu este condiionat de parcurgerea n prealabil a unui alt curs din
planul de nvmnt al specializrii Administraie Public.
Descrierea cursului
Cursul de Management public i propune familiarizarea studenilor cu elementele de baz ale managementului
public. Cursul ncepe printr-o incursiune n problematica managementului i a abordrii manageriale n
administraia public, dup care se concentreaz pe diferenele dintre organizaiile publice i cele private,
precum i particularitile managementului public. Urmtoarele module trateaz cultura organizaional i
msurarea performanelor, iar ultima parte se concentreaz pe management strategic si leadership in
administraia publica, cu trimiteri ctre particularitile administraiei publice romneti.
Formatul i tipul activitilor implicate de curs
Cursul se va desfura sub forma a dou prelegeri care se vor ine n datele stabilite pentru activiti didactice de
predare. Dei prezena nu este obligatorie, studenii sunt sftuii s participe deoarece astfel au posibilitatea de a
cere informaii suplimentare i de a interaciona n mod direct att cu titularul de disciplin ct i cu tutorele.
Studenii au libertate total n privina modului n care i gestioneaz parcurgerea i nsuirea conceptelor de
baz cuprinse n suportul de curs. La finalul fiecrei uniti exist cteva ntrebri de autoevaluare care le

vor permite studenilor s aprecieze care este nivelul lor de pregtire raportat la cerinele cursului.

Materiale i instrumente necesare pentru curs

Pentru o activitate optim n cadrul acestui curs avei nevoie de:
- suportul de curs n format listat sau electronic
- acces la un calculator dotat cu internet i Microsoft Office (Powerpoint)
- adres de email comunicat secretariatului IDD pentru a putea comunica cu titularul de disciplin i
tutorele
Politica de evaluare i notare
Nota final se compune din:
1. Not examen final, cu o pondere de 100% din nota final (tipul de evaluare utilizat este testul gril,
cu 15 ntrebri)
Elemente de deontologie academic
La examenul final copiatul din suportul de curs, de la colegi, sau prin orice alt modalitate se pedepsete cu
eliminrea din examen i convocarea comisiei de etic a facultiicare va decide sanciunea potrivit.
Plagiatul se pedesete cu exmatricularea. Prin plagiat se va nelege preluarea din alte surse, inclusiv de pe
internet, fr a cita, a unor poriuni sau a unor lucrri n ntregime, scrise de alte persoane. Dac nu suntei sigur
ce anume constituie plagiat sau nu tii cum se realizeaz citrile n mod corect v rugm s contactai tutorele
disciplinei.

Studeni cu dizabiliti
Pentru studenii cu dizabiliti motorii vom face aranjamentele necesare n vederea desfurtii ntlnirilor de
predare, a consultaiilor i a examenului final ntr-o sal care s le fie uor accesibil. Pentru orice alte solicitri
contactai prin telefon sau email titularul disciplinei sau tutorele.
Studenii cu alte tipuri de dizabiliti sunt rugai s ne contacteze pentru a putea discuta i identifica modul n
care cursul i activitile de nvare-predare pot fi structurate astfel nct s rspund nevoilor lor.

CUPRINS

Teorie i practic n administraia public

Unitatea I. Organizaii publice i private
Mediul organizaiilor publice
De ce avem nevoie de organizaii publice
Organizaii publice i organizaii private
Parteneriatul public-privat
Diagnoza organizaional
Concepte eseniale n managementul public
Profilul consumatorului de servicii publice
Unitatea II. Management public
Funciile managementului general
Managementul comunitiilor locale
Marketing public, client i participare ceteneasc
Unitatea III. Management strategic n administraia public
Abordarea strategic n organizaiile publice
Planificare i management strategic
Elemente sensibile n aplicarea managementului strategic
Control i evaluare n organizaiile publice
Unitatea IV. Cultur organizaional n administraia public
Definiie, istoric
Teorii i modele ale culturii organizaionale
Manifestri ale culturii organizaionale
Schimbarea culturii organizaionale
Funciile culturii organizaionale
Cultura organizaional a organizaiilor publice
Unitatea V. Leadership n administraia public
Mituri n leadership
Analiza leadership-ului organizaional
Funciile leadership-ului

Teorie i practic n administraia public

nc de la nceputul acestei cri trebuie s aducem n discuie un subiect sensibil i complex
care se refer la cele dou dimensiuni eseniale n discutarea problemelor legate de administraie
public: teorie i practic. Administraia public a fost ntotdeauna perceput (cel puin de ctre
funcionari) ca un domeniu practic, apropiat de realitile cotidiene, de viaa de zi cu zi. Este adevrat
c nu ntotdeauna ceteanul este gata s mprteasc acest punct de vedere, datorit ideii ca aparatul
birocratic se ndeprteaz de cetean i nu ia n considerare dorinele acestuia.
Datorit acestei concepii operaionale a administraiei publice s-a nscut un curent tradiional
de desconsiderare a aspectelor teoretice ale tiinei administrative de ctre managerii publici i un
anumit sentiment de superioritate n raport cu teoreticienii. Acest lucru a fost de multe ori stimulat i de
ctre universitari care, izolai n turnul lor de filde, au ignorat necesitatea comunicrii cu
administraia i adaptrii limbajului i cercetrilor la cerinele acesteia.
S nu uitm c una dintre cele mai apreciate expresii ale funcionarului public din Romnia este
teoria ca teoria, dar practica ne omoar. Existena unei opoziii ntre teorie i practic este ns
periculoas n domeniul nostru de interes. Este greu de presupus c poi s conduci cu succes o
organizaie al crei scop i poziionare sunt de neneles pentru tine. Foarte muli funcionari publici
cred c birocraia semnific un concept negativ i c a fi numii birocrai reprezint un stigmat.
Faptul c muli politicieni romni vorbesc despre eradicarea birocraiei este un lucru suficient
de trist ntr-o ar care nc are probleme cu construcia propriu-zisa a unui model birocratic. Faptul c
muli funcionari publici nu cunosc elementele de baz ale modelului birocratic weberian este ns
periculos. De ce menionm nc de la nceput acest lucru? Pentru a spune c este greu s pui n
aplicare un management public de calitate n lipsa celor mai elementare cunotine teoretice n
domeniu.
Este adevrat c niciun model teoretic nu este capabil s se plieze perfect pe o situaie
specific sau s dea rspunsuri clare pentru orice situaie. De multe ori managementul public este
neles ca un fel de carte de bucate, n care, dac deschizi la pagina potrivit, gseti ingredientele i
procedura necesar pentru a rezolva perfect o problem. Acest lucru este vizibil prin abundena de cri
de genul cum s devii un manager de succes n apte zile i perpetueaz un mit care nu este dublat de
realitate.
Simpla schimbare pe cartea de vizita a termenului de director cu cel de manager nu aduce
automat si o schimbare de atitudine sau competene (dei trebuie s recunoatem c ar fi plcut).
Administraia public este un domeniu aflat n continu schimbare i acest lucru face ca teoriile
5

existente s aib nevoie de ajustri i mbuntiri. Ea se plaseaz ntr-o poziie sensibil, ntre cerine
diferite, uneori contradictorii: eficacitate, eficien, etic, reprezentativitate, responsabilitate etc.
Totodat, teoria administrativ trebuie s fie capabil s depeasc stadiul de simpl ideologie i s
furnizeze instrumente de analiz coerente funcionarului public.
Trebuie s acceptm faptul c structurarea unei tiine administrative n sine a reprezentat un
efort dificil, datorit naturii interdisciplinare a domeniului. Dac dorim s nelegem funcionarea
administraiei, trebuie s lum n considerare elemente diverse, de la cele de tip juridic la cele de natur
psihologic sau managerial. David Rosenbloom (1983, p.219) preciza faptul c principalele abordri
ale administraiei publice sunt :

Abordarea politic, care accentueaz valorile reprezentrii, responsabilitii politice i

responsabilizrii;

Abordarea managerial care accentueaz valorile eficienei, eficacitii i economiei;

Abordarea legal care accentueaz valorile procedurale, importana procedurilor, drepturilor

individuale i importana egalitii n faa legii.
Fiecare teoretician al administraiei publice va avea tendina (normal) de a accentua acele

aspecte care se potrivesc cel mai bine cu personalitatea, educaia i valorile sale, lucru care este vizibil
n lucrrile care abordeaz administraia public din punct de vedere legal, managerial, sociologic,
psihologic, economic etc. Fiecare dintre acetia poate prezenta o argumentaie solid n aprarea
propriului punct de vedere, lucru care face i mai complicat nelegerea ansamblului.
Ceea ce dorim ns aici este s subliniem dou elemente eseniale: caracterul interdisciplinar al
administraiei publice i rolul important al teoriei administrative n activitatea cotidian a managerului
public.
James Madison spunea (Federalist Paper nr.51) : Dac oamenii ar fi ngeri niciun tip de
guvernmnt nu ar fi necesar. Odat ce suntem de acord c oamenii se afl departe de
comportamentul ngerilor, suntem de acord i cu faptul c avem nevoie de administraia public (dar nu
trebuie s uitm i c principala raiune de a exista a acesteia este de a servi ceteanul i comunitatea).
Evident c exist teorii mult mai bine fundamentate metodologic i teoretic n ceea ce privete
raiunea de a exista a organizaiilor publice (ne vom opri asupra acestora n capitolul referitor la
organizaiile publice i private). Acceptarea realitii legate de necesitatea existenei administraiei
publice ne conduce ns spre o alt ntrebare simpl: cum funcioneaz aceasta? S nu uitm c rolul
administraiei publice se refer n principal la implementarea legilor i reglementarilor stabilite de
ctre reprezentaii alei ai poporului.

Este ea capabil s rspund ateptrilor cetenilor? Sau este legat inevitabil de termeni
precum incompetena, politizarea, corupia, favoritismul? Poate funciona n termeni de eficien i
eficacitate? Aa cum observa n 1887 W. Wilson n binecunoscutul su eseu The Study of Public
Administration ... de multe ori este mai greu s pui n aplicare legile dect s le construieti.
Administraia nu exist doar pentru c aa cere o constituie sau o lege; ea trebuie s i justifice
existena prin furnizarea unor servicii de calitate ctre cetean i comunitate.
De-a lungul timpului teoria administrativ a evoluat semnificativ, de la modele simple la
modele administrative construite riguros. De ce sunt ele importante din perspectiva managerului
public? Teoria administrativ are cteva funcii principale importante pentru administraia public
(Jreisat, 1997, p.36):

ofer o vedere sistematic asupra cunotinelor existente n domeniu i pune n ordine

rezultatele diferitelor cercetri;

direcioneaz eforturile de cercetare nspre zone fierbini, n care este nevoie de cunotine
noi;

ofer criterii de relevan pentru problemele analizate i pune n ordine procesul de colectare a
informaiilor;

aspir s devin un ghid de aciune i comportament administrativ; acest lucru ofer

practicienilor un ghid de specialitate, iar universitarilor o modalitate de ajustare a curriculei i
metodelor de predare. S nu uitm faptul c experiena administrativ acumulat de diferite ri
poate oferi rspunsuri la probleme comune administraiei publice n general (spre exemplu,
muli manageri publici romni se confrunt cu problema unei mai bune comunicri cu
ceteanul; cum se poate realiza acest lucru? Literatura internaional furnizeaz o serie de
tehnici de succes (best practices) - de la realizarea unei carte albe a ceteanului la metode
de comunicare direct i de marketing public). Altfel spus, nu este obligatoriu s reinventm
roata n administraie de fiecare data;

conduce la nelegerea problemelor cu care se confrunt administraia public; acest lucru este
important nu numai pentru funcionarul public, dar i pentru politicieni, de prea puine ori
preocupai de problemele mrunte legate de funcionarea de zi cu zi a administraiei;
Deinerea unui bagaj teoretic l poate ajuta pe managerul public n activitatea cotidian

(identificarea problemelor existente, selectarea prioritilor, nelegerea organizaiei, furnizarea unor

modele de aciune). Abilitatea de a lucra cu modele teoretice diferite definete profilul managerului
public modern. S lum un exemplu simplu, legat de etica n administraia public. n orice discuie pe
tema eticii n administraie, majoritatea practicienilor tind s aib imaginea unor filosofi respectabili,
7

discutnd n termeni de neneles probleme pur teoretice - deci nimic interesant aici. Teoria cu teoria i
practica cu practica. De fapt, problemele etice au un impact direct i major asupra funcionrii
cotidiene a administraiei publice. Orict de muli bani s-ar investi ntr-o societate, dac structurile
administrative sunt corupte, rezultatele la nivelul individului i a comunitii sunt invizibile. Acest
lucru a fost testat n multe ri n care organismele internaionale au investit sume importante de bani cu
singurul rezultat de a ajuta un grup de oficiali s i sporeasc conturile bancare din strintate sau
numrul caselor de vacan n insule exotice. n momentul n care, din start, apartenena la
administraia public este vzut c un mijloc de mbogire rapid a unor persoane sau a unor grupuri,
nu exist nicio ans ca instituiile publice s funcioneze corespunztor.
Pe de alt parte, deinerea unui orizont mai larg i a unei viziuni comparative sunt n msur s
modifice mentalitatea managerului public i s i diversifice percepiile. Atributele ataate tradiional
imaginii funcionarului public sunt asociate cu o anumit limitare n gndire i cu o rigiditate /
inflexibilitate caracteristic (de tipul celor ntlnite n piesele lui Caragiale).
n contextul administraiei publice moderne, acest tip de funcionar i aceasta abordare nu mai
sunt acceptabile nici pentru cetean, dar nici pentru organizaia public. Dei limitarea orizontului
propriu poate conduce la o stare de mulumire de sine i de suficien, este recomandabil o atitudine
deschis care ncearc s neleag mediul i s accentueze dezvoltarea personal. De multe ori,
managerii publici (Heath i Gonzales, 1995) folosesc interaciunea cu alte persoane sau idei nu att
pentru a asimila informaii noi, ci pentru a-i ntri propriul punct de vedere. Dei aceast abordare
creste semnificativ ncrederea n sine, ea nu aduce deloc mbuntiri n ceea ce privete actul
managerial i luarea deciziilor.
In concluzie, trebuie s nelegem c administraia public reprezint un domeniu n schimbare,
c teoria administrativ are un caracter interdisciplinar i c este capabil s ofere managerului public
instrumente valoroase de aciune n propria organizaie.

Unitatea I. ORGANIZAII PUBLICE I PRIVATE

Studiul managementului public se refer n mod esenial la conducerea organizaiilor publice.
De aceea, nainte de a iniia orice demers de analiz a dimensiunilor manageriale n sectorul public
trebuie s nelegem ce nseamn organizaia n general i organizaia public n special. Exist reguli
generale de funcionare a organizaiei? De ce avem nevoie de organizaii publice? Exist diferene ntre
organizaiile publice i private? Care sunt sursele de nesiguran n organizaii? Este organizaia
public o entitate separat, independent sau face parte dintr-un ansamblu social mai larg? Este
adevrat c ntotdeauna organizaiile private funcioneaz mai bine dect cele publice? Este posibil s
tratm organizaia public la fel ca pe cea privat? Acestea sunt doar cteva din ntrebrile la care vom
ncerca s rspundem n continuare.
Punctul de plecare al analizei noastre este constatarea c organizaiile sunt entiti complexe i
greu de definit. Ele reprezint puncte de intersecie a structurilor, tehnologiilor, resursei umane,
grupurilor, politicii, etc. nelegerea raiunilor care stau n spatele funcionrii organizaiilor poate da
mari bti de cap unei persoane raionale.
Cauza i efectul par de multe ori s nu aib nici o legtur n organizaii (Cyert, March,1963);
dac apsm un ntreruptor ntr-o camer vom avea ca efect probabil aprinderea luminii. Dac mrim
salariile n primria X, vom avea automat o cretere major n rentabilitatea resursei umane? O aciune
simpl i aparent raional ntr-o organizaie poate s aib consecine total opuse celor vizate, s duc la
efecte negative pe termen lung (dei cele pe termen scurt sunt pozitive) sau s aib efecte secundare
puternice . Exemplele sunt frecvente n cazul administraiei publice de pretutindeni, incluznd Romnia
i se refer la domenii diverse - de la cel economico-financiar la cel politic.
Aceste elemente duc la o constatare ngrijortoare: datorit complexitii mediului este dificil s
nelegem ceea ce se ntmpl cu adevrat n organizaii. De ce este acest lucru ngrijortor? Pentru c
este imposibil s conduci eficace o entitate pe care nu o nelegi i ale crei principii de funcionare
rmn un mister pentru tine ca lider al organizaiei. Tratarea simplist a organizaiei ca o structur
liniar, raional i uor de controlat reprezint o strategie riscant pentru managerul public.
Sursele care stau la baza ambiguitii n organizaii se refera la (adaptat dup McCaskey,
1982):

Definirea problemei centrale a organizaiei este deficitar; Care este principala

activitate a organizaiei n cauz? Cu ce se ocup organizaia? E vorba de servirea
comunitii? Obinerea de profit? mbogirea rapid a unor persoane? Servirea
intereselor politice specifice? Definirea problemei centrale reprezint unul din
9

punctele care sunt capabile s afecteze ntreaga funcionare ulterioar a organizaiei

i s explice comportamentul ei.

Nimeni nu tie ce se ntmpl cu adevrat n organizaie, datorit lipsei de

informaie i de comunicare. De aici, interpretri diferite a informaiei i confuzie
instituional. Deseori se pot auzi n organizaii expresii de genul eu nu tiu
niciodat nimic, mie nu mi spune nimeni nimic, nu am fost informai, etc.

Nu se tie care sunt scopurile organizaiei. Ele sunt fie neclare fie conflictuale (spre
exemplu la nivelul definirii scopurilor organizaiei se folosete o terminologie
ambigu de genul: ameliorarea susinut a proceselor calitative raportate la
funcionarea optim a organizaiei; sau situaii n care scopurile anunate se
contrazic flagrant).

Lipsa resurselor necesare. Resursele necesare unei organizaii pot fi diverse:

materiale, financiare, umane sau de timp. Dac ele sunt insuficiente, cele mai bune
intenii rmn doar la stadiul de proiect.

Nu se tie ce trebuie s fac fiecare. Definirea rolurilor i atribuiilor este neclar,

fiecare nelege altceva i de aceea nivelul conflictelor este ridicat.

Probleme legate de capacitatea de implementare. Chiar dac scopurile organizaiei

sunt bine definite nu se tie cum vor fi puse acestea n practic.

Evaluarea rezultatelor. Criteriile de evaluare a succesului nu sunt clare sau se judec

pe principiul regulii duble (nu exist acelai standard de evaluare pentru toat
lumea)

Toate aceste elemente reprezint surse majore de deficiente i sunt capabile s fac dificila viaa
managerului organizaiei. Ca atare acesta trebuie s neleag regulile de baz ale funcionrii entitii
pe care o conduce. Literatura n domeniul organizaiilor este imens i conine analize i interpretri
variate ale acestora. Vom ncerca s identificm aici cteva elemente structurale. Care ar fi, n primul
rnd, principiile de baz care stau la baza oricrei organizaii, fie ea public sau privat? Putem aminti
aici cteva dintre aceste principii (Bolman, Deal, 1997; Rainey, 1997):
a.

Organizaiile exist pentru a atinge scopuri i obiective prestabilite;

b.

Organizaiile funcioneaz cel mai bine atunci cnd raionalitatea prevaleaz fa de

preferinele personale i presiunile externe;

c.

Structurile trebuie construite n concordan cu circumstanele organizaionale (mediu,

tehnologie, scopuri);
10

d.

Organizaiile i mbuntesc eficiena i performanele prin promovarea specializrii i a

diviziunii muncii;

e.

Formele de coordonare i control sunt eseniale pentru asigurarea cooperrii indivizilor i

unitilor structurale n ideea atingerii obiectivelor comune ale organizaiei;

f.

Problemele aprute datorit deficienelor structurale pot fi remediate prin intermediul

restructurrii organizaiei.

n aceast scurt descriere putem ntlni cteva dintre cele mai importante teme legate de
managementul organizaiilor: necesitatea unei perspective strategice (scopuri i obiective determinate),
raionalitatea, importana mediului organizaiei, specializarea i diviziunea muncii, coordonarea i
controlul, designul organizaional. Fiecare dintre aceste elemente este esenial pentru nelegerea
organizaiei. n mod evident integrarea diferitelor tendine, probleme cheie i aciuni ntr-un efort
coerent i unitar reprezint atributul principal al managerului.
n structurarea managementului organizaional exist dou abordri majore: cea bazat pe
verticalitate i cea bazat pe orizontalitate. Prima nelege organizaia ca fiind structurat piramidal i
bazat n mod esenial pe elemente de autoritate formal. O persoan este investit oficial cu rolul de
conductor al organizaiei i acest lucru i ofer automat competenele necesare pentru a lua toate
deciziile importante, care nu fac subiect de discuie si trebuie executate fr ntrziere.
Factorul decizional este clar separat de cel al execuiei iar nivelele inferioare nu fac dect s
aplice ordinele primite i s transmit n sens ascendent informaia necesar pentru luarea deciziilor.
Organizaia se bazeaz pe obiective, reguli i reglementri clare care precizeaz rolul i poziia
fiecruia, furnizeaz cadrul de aciune i asigur o funcionare uniform a structurilor. Funcionarului
simplu nu i se solicit creativitate ci doar aplicarea ordinelor; de fapt creativitatea poate deveni chiar
periculoas pentru acesta.
Abordarea orizontal a organizaiei presupune depirea nivelului exclusiv formal i includerea
n ecuaie a nevoii de comunicare i cooperare n organizaie. Pentru acest punct de vedere organizarea
piramidal este depit i incapabil s rspund cerinelor societii moderne. Structurile formale sunt
ntotdeauna dublate de structuri informale foarte puternice, a cror neglijare poate duce la funcionarea
defectuoas a organizaiei. De aceea este important ca organizaia s promoveze instrumente de
coordonare orizontal, bazate pe reele interne, promovarea iniiativei personale i comunicare.
Cercetrile legate de dezvoltarea organizaional au artat faptul c organizaiile tind s
dezvolte structuri bazate pe autoritate formal / coordonare vertical n cazul mediilor stabile i s
ncurajeze structuri flexibile, bazate pe coordonarea orizontal i creativitate n cazul mediilor n
11

schimbare. n mod evident fiecare dintre aceste dou abordri are avantaje i dezavantaje i de cele mai
multe ori organizaia modern reprezint o combinaie de elemente din cele dou zone. Ele nu se
exclud ci mai degrab se completeaz, n sensul c managerul poate sa stabileasc cea mai bun
combinaie de factori pentru o organizaie i o situaie dat.
Un alt factor interesant n ceea ce privete evoluia structural a organizaiei se refer la relaia
dimensiune - vechime (Bolman, Deal, 1997; Greiner, 1972): organizaiile mici se bazeaz n general pe
structuri simple i informale. Odat ce ele se dezvolt i devin tot mai mari, presiunile legate de
asigurarea coerenei i disciplinei organizaionale duc la formalizarea i complicarea structurilor. Acest
lucru a fost ilustrat pn la extrem de ctre numeroase birocraii care tind s creasc pn la limita
maxim a incompetenei. In mod evident, creterea dimensiunilor organizaiei nu este ntotdeauna
direct proporional cu creterea performantelor; ele pot foarte uor, de fapt, s fie invers proporionale.
O alt problem care permite nelegerea funcionrii organizaiei se refer la informaie i
tehnologia informaiei. Galbraith (1973) a definit nesigurana organizaional ca fiind diferena dintre
informaia deinut de organizaie i informaia necesar organizaiei la acel moment. Problema relaiei
organizaiei moderne cu informaia este foarte important. Cantitatea de informaie pe care o primete
aceasta este foarte mare, n condiiile dezvoltrii tehnologiilor moderne, i duce la probleme serioase
legate de procesarea informaiei i selectarea datelor cu adevrat importante pentru funcionarea
corespunztoare.
O alt problem legat de structurarea organizaiei se refer la capacitatea de relaionare fa de
resursele existente. nelegerea importanei fiecrei resurse este esenial pentru organizaie.
Necesitatea folosirii judicioase a resurselor financiare solicit un rspuns structural inteligent din partea
managerului, datorit presiunilor economice / politice sau modificrii profilului forei de munc.
Tratarea forei de munc actuale (tot mai bine pregtit profesional i cu ateptri tot mai mari)
pe baza modelului administrativ tradiional bazat pe autoritate formal i rigiditate reprezint o opiune
riscant. De multe ori funcionarul modern este mult mai bine pregtit ntr-un domeniu specific dect
eful ierarhic, fapt ce i ofer o surs de influen i putere i l face s adopte o atitudine mult mai
critic fa de capacitile i autoritatea acestuia. n aceste condiii motivarea resursei umane i
mobilizarea acesteia devin mult mai dificile.

Mediul organizaiei publice

Aa cum am precizat anterior, organizaiile reprezint entiti complexe, dificil de neles i
interpretat. Acest lucru se datoreaz nu doar proceselor i structurilor interne, ci i influenei mediului
12

organizaiei. Nici o organizaie, public sau privat, nu poate fi neleas n afara analizei influenelor
pe care le exercit mediul asupra funcionrii ei. Aceste influene tind s fie i mai puternice n cazul
organizaiei publice (datorit caracteristicilor specifice) care nu poate fi niciodat neleas n lipsa
analizei mediului propriu.
Mediul organizaiei publice (Rainey, 1997) este axat pe urmtoarele coordonate principale:
Condiii tehnologice: nivelul de cunotine i capaciti tiinifice, de la comunicaii i
transporturi la agricultur i medicin. Este evident c nivelul de dezvoltare tehnologic afecteaz
direct i puternic funcionarea organizaiilor publice. O administraie care are la dispoziie tehnologii
moderne poate funciona mult mai bine (este mai bine, spre exemplu, s ai o arhiv accesibil
electronic dect s caui n sacii de la subsolul instituiei; este totodat preferabil s deii reele de
calculatoare care s i permit o circulaie rapid a informaiei). Trebuie ns precizat c acest lucru nu
este suficient i c existena tehnologiei n lipsa resursei umane capabile s o neleag i utilizeze la
capacitatea necesar este la fel de important.
Condiii legale: legi, reglementri, caracteristici ale instituiilor de specialitate etc. Importana
calitii cadrului legal este imens pentru administraia public, care este nevoit s i structureze
obiectivele i activitatea n funcie de reglementrile legale existente. Instanele judectoreti pot
analiza deciziile administrative i suspenda pe cele pe care le consider a fi n afara legii.
Justiia are posibilitatea de a limita abuzurile administraiei (sau abuzurile mpotriva
administraiei) i de a stabili standarde i precedente n ceea ce privete funcionarea corect a
instituiilor. Spre deosebire de influenele politice, justiia are calitatea de a lua (cel puin teoretic)
deciziile referitoare la aciunea administrativ pe baze raionale (Gelhorn i Levin, 1990, p.73).
Efectele pe care calitatea justiiei le are asupra administraiei publice sunt mari: funcionarea
defectuoas a acesteia duce la perpetuarea abuzurilor administraiei, corupiei, favoritismului i lipsei
de responsabilitate a funcionarului fa de deciziile proprii care afecteaz grav drepturile unor
persoane (Jreisat,1997,p.58). Pe de alt parte, putem observa efecte interesante la cealalt extrem:
restricionarea puternic a activitii administraiei din partea justiiei duce la fenomene de birocratizare
excesiv i lips de iniiativ.
Un exemplu interesant ar fi cel al crizei vaccinurilor antigripale dintr-o tara occidentala n iarna
2004-2005. Datorit faptului c productorul cu care statul respectiv avea contract de producere a
vaccinurilor a comis o eroare tehnic de fabricaie acestea au trebuit retrase de pe pia i s-a ajuns la o
criz major, n care accesul la vaccinuri antigripale a fost dificil, dac nu imposibil pentru multe
persoane. Productorul n cauz era o fabric din Anglia deoarece nici o companie american nu a fost

13

interesat de producerea vaccinului n cauz. Motivul principal era teama de a fi dai n judecat de
clienii nemulumii de calitatea vaccinului.
Condiii politice: caracteristici ale proceselor politice, ale instituiilor politice, gradul de
stabilitate politic etc. Importana mediului politic asupra administraiei publice este evident nu ne
putem imagina c un aparat administrativ poate funciona eficace ntr-o ar cu un sistem politic
deficitar, bazat pe instabilitate, corupie, violen, lipsa instituiilor democratice sau o funcionare
defectuoas a acestora.
Relaia politicii cu administraia a fcut obiectul multor cri i articole de specialitate; de la
cunoscutul eseu al lui W. Wilson (care a pus problema separrii politicii de administraie i selectarea
funcionarilor pe criterii de merit i nu pe criterii politice) i pn la lucrrile cele mai recente n
domeniul tiinei administrative aceasta reprezint o tem de actualitate. Relaia politica-administraie
este perceput, n general, pe dou planuri.
Primul ar fi cel al unei percepii pozitive. Politicienii sunt cei care definesc obiectivele
strategice ale administraiei, politicile publice care trebuie implementate. Ei sunt ndreptii s fac
acest lucru pentru c sunt reprezentanii poporului, alei n funcii publice. Totodat politica poate
exercita o presiune necesar asupra birocraiei, gata oricnd s se extind mai mult dect o cer
necesitile practice. Politicienii sunt cei care ar trebui s reaminteasc administraiei raiunea ei de a
exista - servirea intereselor ceteanului- i s ncurajeze promovarea valorilor comunitii.
ntotdeauna reforma administraiei este direct i inevitabil legat de voina politic; n lipsa
acesteia orice demers de mbuntire a funcionrii instituiilor publice este doar un exerciiu de
retoric. Pe de alt parte, cel mai cunoscut plan n relaia administraie-politic este cel ce deine
conotaii negative: influena politicii este dezastruoas i duce la efecte de genul politizrii, ocuprii
posturilor publice dup fiecare proces electoral pe criterii de apartenen politic (spoil system) i nu
competen (merit system), corupie, nepotism, favoritism, promovarea intereselor unor grupuri
obscure n detrimentul ceteanului etc.
W. Wilson atrgea atenia n 1887 n The study of public administration c problemele
administrative nu sunt probleme politice. Aici apare inevitabil n discuie necesitatea protejrii
funcionarului n faa presiunilor politice, prin promovarea unor reglementri i instituii specifice.
Acest lucru se realizeaz, la modul general, prin (Chevallier, 1994) ncercri de promovare a unui statut
al funcionarului public (care s stabileasc drepturi, obligaii, condiii de recrutare i angajare,
sanciuni etc), selecia personalului pe criterii de competen, profesionalizarea corpului funcionarilor
(funcia public este o meserie care presupune o cunoatere specializat i care se exercit de persoane

14

cu anumite abiliti i cunotine), dezvoltarea asociaiilor profesionale ale funcionarilor pentru

aprarea mpotriva abuzurilor etc.
n mod evident ns, existena acestor bariere formale nu este suficient dac mentalitatea
politic dintr-un sistem dat nu este capabil s depeasc faza spoil system-ului n care fiecare
proces electoral este urmat de schimbri masive i iraionale

ale funcionarilor publici la toate

nivelurile. Din nefericire, acest aspect popular al influenei politice este cel mai vizibil.
Trebuie s facem ns dou observaii aici: prima se refer la faptul c administraia nu se afl
n poziia de simplu executant mecanic al ordinelor venite din partea politicului. Ea are posibilitatea de
a influena nu numai aciunile operaionale, ci i conceperea politicilor publice i a strategiilor la nivel
politic. Administraia public deine o putere specific, exprimat prin accesul ei la informaie
specializat, expertiz i rolul ei inevitabil n implementarea politicilor.
Politicianul trebuie s in seama de aceste lucruri, altminteri mainria birocratic i va bloca
cele mai nobile intenii (nu odat am auzit cu toii argumentul unor politicieni care susineau c au avut
intenii bune, dar au fost nfrni de birocraie - dei acest tip de scuz nu face dect s sublinieze
lipsa capacitilor manageriale ale persoanei n cauz). Fiecare organizaie public i va dezvolta
propriul set de interese instituionale pe care va ncerca s le promoveze i s le apere n mediul politic
(Jreisat, 1997, p.49).
Relaia cu mediul politic este sensibil - lucru dovedit de existena la nivelul guvernelor a unui
minister pentru relaia cu parlamentul sau de importana consiliului local n guvernarea unei
administraii locale. Lupta este foarte grea pentru c resursele sunt limitate, iar deciziile politice de
alocare a acestora nu se iau ntotdeauna pe criterii raionale; ca atare nici o organizaie public nu i
poate permite s rmn inactiv n acest domeniu, investind resurse importante n activiti de lobby.
Cea de a doua observaie vizeaz natura interaciunii ntre administraie i politician. Aceasta
este bazat pe condiionare reciproc i pe necesitatea de colaborare. Relaia politicianului cu
funcionarul public poate fi vzut la 4 niveluri diferite (Pollitt, 2003, p.73):

ca dependen (are nevoie de el ca s pun n aplicare politicile definite la nivel politic i

s l ajute n dezvoltarea carierei politice prin furnizarea de muniie- adic rezultate la
nivelul administraiei)

ca o surs de frustrare (atunci cnd nu reuete s schimbe nimic)

ca un subiect de atacat pentru ctiguri politice (discursul antibirocratic)

ca o scuz pentru propria incapacitate de a realiza ceva (apul ispitor).

15

Atacarea birocraiei a fost i rmne un subiect facil pentru orice politician care dorete capital
politic; percepia ceteanului despre administraie nu este dintre cele mai roz (n majoritatea rilor);
prea puini ceteni cred c administraia este format din indivizi bine pregtii, gata s se pun
dezinteresat n slujba intereselor comunitii. Acest lucru este cunoscut i de muli politicieni care, n
lips de subiecte mai bune sau de inspiraie dein ntotdeauna o ultim cale de scpare: critica
birocraiei.
Muli politicieni au ajuns la putere candidnd practic mpotriva birocraiei (Moskow, 1987,
p.6). Acest lucru are i efecte pozitive precum limitarea abuzurilor i extinderii excesive a aparatului
birocratic. Dar, n acelai timp trebuie s nelegem faptul c atitudinea politicului fa de administraie
afecteaz percepia publicului pe termen lung.
Atacarea continu (justificat sau nu) a administraiei publice poate duce, n timp, la
dezvoltarea unei mentaliti negative n ceea ce privete instituiile publice, la demoralizarea i
demotivarea funcionarului, la probleme mari n atragerea unor persoane de valoare n sectorul public i
la imposibilitatea reformrii eficace a sectorului public.
Concluzia general n ceea ce privete mediul politic este c administraia public este profund
influenat de acesta i relaia ntre cele dou pri este complex i dificil de analizat; viziunea politic
(sau lipsa acesteia) poate influena major funcionarea pe termen lung a sectorului public, iar deciziile
strategice pot fi luate de multe ori n afara sferei de influen a managerului public (chemat apoi s le
aplice).
Figura urmtoare (Nutkey, Osborne, 1994, p.36) ilustreaz combinaiile posibile existente din
prisma interpretrii naturii politice a administraiei:
Figura 1

Dimensiunea economic

Dimensiunea social
Piaa ca furnizor
Statul ca furnizor

Piaa ca finanator

Libertarianism

Pia social

Statul ca finanator

Pluralism

Statul Bunstrii Generale

Condiii economice: Activitatea administraiei este condiionat de gradul de dezvoltare

economic a societii (prosperitatea, nivelul inflaiei, taxele, capitalul existent, etc.). n mod evident,
organizaiile publice plasate ntr-o ar dezvoltat din punct de vedere economic vor avea acces la
resurse importante.
16

Totodat, o economie competitiv va influena profund att modul de cheltuire a banilor

publici, ct i percepia ceteanului fa de ceea ce semnific un serviciu de calitate; acesta tinde s
compare serviciilor publice cu cele private i s aib ateptri mult mai mari n ceea ce privete
calitatea. Pe de alt parte, s nu uitm c administraia public este un angajator relevant i un furnizor
de comenzi i fonduri nu numai pentru organizaiile publice, ci i pentru cele private.
Condiii demografice: Acestea se refer n principal la caracteristici ale populaiei precum
vrsta, sexul, rasa, religia, etnia etc. Toate aceste caracteristici pot s aib un impact major asupra
modului de funcionare i asupra structurrii aparatului administrativ. S lum doar dou exemple din
Romnia: existena minoritii maghiare a fcut ca administraia public s asimileze structuri i
modaliti de lucru specifice pentru a rspunde ateptrilor acestui grup; pe de alt parte, existena unui
numr mare de pensionari a dus la dezvoltarea puternic a instituiilor administrative specializate i
solicit modaliti i abordri noi de servire a acestui segment de populaie.
Condiii ecologice: elemente ale mediului, incluznd clima, caracteristicile geografice,
poluarea, resursele naturale etc. Aceste elemente influeneaz structurarea si funcionarea aparatului
administrativ. Este suficient s amintim aici importana pe care administraiile moderne o acord
proteciei mediului.
Condiiile culturale se refer la valori predominante, atitudini, convingeri, cutume, procese de
socializare privitoare la elemente precum structura familiei, practici politice, practici religioase etc.
Toate aceste elemente sunt asimilate n discursul politic la nivelul mentalitilor i sunt importante n
funcionarea administraiei (Jreisat, 1997, p.58). Modul n care un cetean romn sau suedez se
raporteaz la administraie poate fi diferit; modul n care funcionarul public romn sau suedez se
raporteaz la cetean poate fi de asemenea diferit.
Tradiiile istorice influeneaz, uneori mai mult dect ne dm seama, funcionarea administraiei
moderne. Diferitele studii comparative realizate de-a lungul timpului au artat diferene interesante n
domenii precum percepia administraiei, ncrederea n autoriti, natura puterii, rolul individului etc.
(Almond i Verba, 1996). Hofstede (1993, p.89) considera cultura naional ca fiind programarea
mental colectiv a minii care distinge un grup sau o categorie fa de altul / alta. Ea conine indici de
analiz precum:

nivelul de inegalitate ntre persoane considerat normal de populaie;

colectivism versus individualism valorizarea aciunii individuale sau de grup;

masculinitate versus feminitate i anume msura n care valorile asociate cu brbaii

(performan, competiie, cutarea succesului etc.) primeaz n faa celor asociate cu

17

femeile (calitatea vieii, relaii personale calde, preocupare pentru cei neajutorai,
solidaritate etc.);

nivelul la care oamenii prefer situaii structurate sau nestructurate.

n mod natural, una din problemele care se pot pune n discuie se refer la direcia
preponderenta a influenei societatea influeneaz organizaia sau organizaia este cea care
influeneaz societatea? n ce msur cultura naional influeneaz i structureaz mentalul
individului? Ct de mult din funcionarea actuala a administraiei poate fi explicata prin raportarea la
mentaliti?
Relaionarea tuturor acestor factori de influen activi n mediul organizaiei publice pune n
eviden o situaie complex n care organizaia public este condiionat de caracteristici aflate, de
multe ori, n afara capacitii ei de control sau influenare. Este adevrat c relaia organizaiei cu
mediul nu este unilateral: ea poate s fac anumite alegeri i s ncerce s influeneze anumii factori dei efortul nu este unul facil. Ca atare, organizaia public este imposibil de neles, analizat sau
condus n lipsa nelegerii importanei i influenei mediului n care se plaseaz.

De ce avem nevoie de organizaii publice?

Atunci cnd vorbim de organizaii publice ne referim la administraia public (central sau
local) i la instituii economice aflate sub controlul statului. Anumii autori (Nutley i Osborne,1994)
sugereaz c organizaiile publice sunt organizaii non profit responsabile n faa Parlamentului (de
unde le deriv, n ultim instan, puterea). Organizaiile non-guvernamentale (ONG) nu se ncadreaz
n mod direct n aceast descriere, dar dein calitatea de organizaii non-profit, fapt ce le plaseaz n
mare msur n sfera managementului public.
nainte de a ncepe o discuie referitoare la caracteristicile organizaiilor publice, ar trebui s
ne punem ntrebarea simpl: de ce avem nevoie de organizaii publice? De ce nu lsm organizaiile
private s rezolve toate problemele existente, pe baza mecanismelor pieei?
Exist multe voci care susin c piaa poate rezolva mult mai bine dect statul majoritatea
covritoare a problemelor cu care ne confruntm, c statul este un administrator groaznic, c
implicarea lui n furnizarea de servicii nu face dect s complice lucrurile i s risipeasc resursele, c
privatizarea ar rezolva majoritatea problemelor aici este util s urmrim disputele existente de-a
lungul timpului n ceea ce privete privatizarea unor sectoare strategice (transport feroviar, industrie
grea etc.).

18

Privatizarea, ca i contractarea unor servicii publice, este vzut ca o form de dezvoltare a

administraiei publice moderne; argumentul principal se refer la capacitatea crescut a pieei, pe baza
concurenei, de a furniza ofertele cele mai bune, calitate crescut, preuri sczute etc. i de a influena
pozitiv stilul managerial al sectorului public. Rspunsul partizanilor organizaiilor publice se
structureaz pe mai multe nivele distincte. n primul rnd, exist un discurs al sarcinilor i bunurilor
colective (Ranson, Steward, 1994); sectorul public trebuie s asume sarcini pe care indivizii sau
grupurile nu le pot realiza singuri ci doar ca parte a unei comuniti.
Conceptul de bunuri colective / publice semnific faptul c serviciile publice sunt furnizate ca
urmare a unor alegeri publice i sunt finanate prin fonduri colective. Odat ce sunt oferite unei
persoane, ele sunt automat oferite tuturor (aprare naional, infrastructura, iluminat public, etc.). Toi
cetenii vor beneficia de ele i nu doar cei interesai s plteasc taxe.
Pe de alt parte, excluderea unor ceteni de la utilizarea unui serviciu public nu se justific
odat ce folosirea lui de ctre mai multe persoane nu modific neaprat costurile (costurile iluminatului
public nu se raporteaz la numrul de ceteni care trec pe strada n cauz). Apoi, exist raiuni ce in
de stabilirea unei eficiene colective: urmrirea exclusiv a interesului personal poate fi, n anumite
cazuri, dezastruoas pentru comunitate. Aciunile colective pot pune indivizii n faa unor alegeri greu
de realizat (Parfit, 1984), iar reacia acestora nu este ntotdeauna raional. Cele mai cunoscute exemple
n domeniu sunt:

Tragedia comunitilor (the tragedy of the commons): un sat este plasat pe malul unui ru;
fiecare stean are n proprietate o fie de pmnt ce conine att pmnt arabil, ct i pdure;
odat cu creterea numrului membrilor familiilor din sat, tot mai muli copaci sunt tiai n
ideea obinerii unui spaiu arabil crescut. Copacii ns aveau i rolul de limitare a eroziunii, iar
ndeprtarea lor duce la distrugerea gradual a tuturor loturilor arabile. Astfel, aciunea
individual de obinere a unor suprafee sporite de teren arabil (care este raional n termeni de
asigurare a bunstrii individuale) va conduce la scderea n fapt a acestora. Aciunile ce par
raionale fiecrei familii n parte sunt de fapt iraionale pentru grup; doar dac familiile ar
aciona mpreun ar fi capabile s ia decizii care s fie pozitive att pentru individ, ct i pentru
comunitate.

Dilema prizonierului. Doi prizonieri sunt arestai pentru un delict pe care l-au comis
mpreun, dar pentru dovedirea cruia procurorii nu dein suficiente probe. Cunoscndu-se
faptul c prizonierii sunt vinovai i de comiterea unui delict minor, vor fi separai i chemai s
i recunoasc fapta. Dilema apare n acest moment pentru c ei trebuie s realizeze un calcul
dificil. Dac amndoi recunosc fapta comis ei pot s se nvinoveasc reciproc i s primeasc
19

o condamnare grea. Dac nici unul nu spune nimic ei vor fi judecai doar pentru delictul minor
i vor primi o pedeaps uoar. Dac doar unul dintre ei recunoate fapta comis atunci, pe baza
cooperrii cu poliia, el va fi liber iar cellalt fpta va primi o pedeaps foarte grea. Dat fiind
situaia, amndoi aleg s recunoasc fapta; incriminndu-se reciproc i lund cea mai proast
decizie posibil. Dac ar fi fost capabili s coopereze ar fi avut ansa de a face o alegere mai
bun.

Dilema contribuabilului. Este vorba de cazul n care eu voi continua s mi pltesc cotizaia
fa de asociaia mea profesional sau fa de sindicat, tiind c doar o mic parte a beneficiilor
rezultate se vor ntoarce la mine; a putea s mi asum o poziie de aciune individual i s nu
mi pltesc contribuia, continund ns s m bucur de rezultatele aciunilor asociaiei /
sindicatului. Dac ns toat lumea va proceda astfel, rezultatele vor fi negative pentru ntreaga
comunitate profesional.

Toate aceste exemple dovedesc un adevr simplu: nu ntotdeauna rezultatele unei aciuni
raionale la nivel individual se dovedesc a fi pozitive la nivelul comunitii, iar individul nu este
capabil s ia ntotdeauna decizia care servete cel mai bine interesul lui i al grupului.
O alt activitate major a sectorului public se refer la stabilirea regulilor i obiectivelor
colective (Ranson, Steward, 1994) i anume:

Identificarea valorilor colective - n spaiul public avem de-a face cu o multitudine de valori.
Este imposibil s definim obiective unice, acceptate de toat lumea; diferite grupuri i
promoveaz propriile interese, iar deciziile de stabilire a unor obiective specifice nu sunt
neaprat luate pe o baz raional, ci n funcie de puterea grupului care le promoveaz. Evident
c ne putem pune aici ntrebarea: cine stabilete c aceste obiective sunt mai importante dect
altele pentru comunitate? De ce construcia unui stadion este mai important dect amenajarea
unui parc? De ce o municipalitate investete n locuine sociale i nu n iluminat sau transport
local? Teoretic, politicienii alei de ctre comunitate trebuie s identifice alegerile colective i
s fac alegerile potrivite dincolo de interese particulare, pe baza necesitilor comunitii.

Echilibrarea intereselor colective n managementul public interesele diferiilor consumatori

trebuie echilibrate cu cele ale altor persoane interesate i cu cele ale comunitii ca ntreg.
Furnizarea unui serviciu public exclusiv n ideea satisfacerii cererilor celor direct vizai poate
reprezenta o alegere simplist (n cazul educaiei spre exemplu att prerea prinilor ct i cea
a elevilor este important, dar nu reprezint singurul factor relevant n alegerea curriculei).

20

Decizia de a furniza servicii publice ine de alegerile colective i exprim interese, valori,
preocupri, comportamente, reprezentri, plasate dincolo de clientul individual.

Alegeri exprimnd criterii multiple - domeniul public nu dispune de criterii clare i bine definite
n ceea ce privete alegerile disponibile. Evaluarea unui serviciu exclusiv pe baza unei valori
(satisfacia consumatorului spre exemplu) nu este suficient; ea trebuie fcut pe baza unor
criterii multiple. Dac, spre exemplu, evaluarea profesional a unui profesor s-ar face numai pe
baza evalurii venite din partea studenilor, ar fi aceasta obiectiv? Este posibil ca n acest caz
comportamentul profesorului s devin mult mai axat pe populism i mai puin interesat de
exigena profesional.

Alegerile colective se bazeaz pe consimmntul publicului - cu ct alegerile colective se

bucur de un sprijin mai larg al publicului, cu att ele acumuleaz o autoritate crescut.
Suportul public se ctig prin alegeri i este ntotdeauna limitat. Alegerile publice nu trebuie s
fie doar raionale, ci i populare pentru a ctiga suportul comunitii; cei doi termeni nu se
exclud, dar nici nu se condiioneaz.
O alt tem preferat de susintorii organizaiilor publice se refer la imperfeciunile pieei i

imposibilitatea ei de a rspunde unor probleme specifice (Lindblom, 1977; Downs, 1967, Nutley,
Osborne, 1994):

piaa nu este interesat s ofere acele produse care nu furnizeaz profit sau sunt foarte riscante
pentru firmele private. Ce s-ar ntmpla dac firmele ar considera c nu este profitabil s repare
o strad anume sau s instaleze iluminat public ntr-o zon a unui ora anume? Sau c numrul
redus de copii dintr-un sat de munte nu justific existena unei coli din punctul de vedere al
profitului obinut? Anumite domenii sunt prea sensibile pentru a fi lsate exclusiv la latitudinea
pieei i firmelor private (sntatea, protecia social etc.)

alt imperfeciune a pieei se refer la posibilitatea apariiei monopolurilor. n cazul n care

aceste monopoluri apar i se dezvolt, statul poate interveni i ncerca s le limiteze sau sa le
nlture. Ce poate face un cetean n cazul n care firma lui de cablu deine monopol absolut n
zona lui i funcioneaz foarte prost? Alternativa de a apela la alte servicii este doar teoretic i
ceteanul este lipsit de aprare: accept ce i se ofer sau pierde totul.

nu toi cetenii intr pe pia cu resurse egale i ca atare statul trebuie s ncerce s atenueze
efectele negative; spre exemplu, care sunt resursele pensionarului romn pe pia fa de un
salariat? Acest lucru se poate regla de stat prin sisteme de taxare diferite, stabilirea nivelului
minim al pensiei etc.
21

n anumite situaii cetenii nu dein competenele necesare pentru a face cele mai bune alegeri
pe pia, astfel c este nevoie de stabilirea unor reglementri guvernamentale n domeniu. Aici
exemplele sunt numeroase: avertismente referitoare la efectele secundare ale unor
medicamente, afiarea nivelului real al creditelor bancare, afiarea consumului electric la
aparatura electrocasnic etc.

anumite costuri trebuie asumate de indivizi sau firme care nu iau parte direct la activitatea
comercial n cauz (externaliti). Dac n urma unor contracte economice nivelul polurii
ntr-un ora devine ridicat, toat lumea va fi afectat (i va plti pentru reducerea efectelor
polurii), nu doar cei care au produs acest efect. De aceea reglementrile guvernamentale
referitoare la poluare i responsabiliti sunt necesare.
Aceste argumente nu nseamn c toate serviciile publice trebuie s fie furnizate direct de ctre

organizaiile publice. Ele semnific insa c organizaiile publice trebuie s reglementeze i s finaneze
aceste servicii, chiar dac ele sunt contractate unor firme private.
O alt problem care se leag direct de raiunea de a fi a organizaiilor publice se refer la
aspecte etice; care sunt valorile etice care stau la baza sectorului public? Este valoarea etic mult mai
important n sectorul public dect n cel privat? Cine stabilete regulile etice i cum? n general,
ateptrile etice ale publicului fa de sectorul public par a fi mai mari dect n cazul celui privat,
datorit dimensiunii colective a sarcinilor, reprezentativitii i ideii de urmrire a interesului public.
Flynn (1990) a prezentat o list de posibile principii de baz n ceea ce privete valorile sectorului
public:

construirea unei relaii corecte cu ceteanul, care nu trebuie s se simt ca fiind o entitate
nesemnificativ, lipsit de drepturi;

respect dovedit de organizaie pentru proprii membri;

identificarea clar a ateptrilor publicului / ceteanului;

responsabilitatea fa de cetean i pentru aciunile iniiate;

stabilirea unor limite clare de demarcaie ntre politic i administraie;

transferul puterii ctre cetean; dei aceast precizare poate prea a fi lipsit de coninut, ea se
refer la o problem real: de mult prea multe ori individul constat c este complet lipsit de
puterea sau de capacitatea de a influena aciunile administraiei publice care, teoretic, nu are
alt raiune de a exista dect servirea interesului ceteanului i comunitii;

dreptul la alegeri individuale; servirea comunitii nu presupune ignorarea problemelor i

trsturilor

specifice ale fiecrui

cetean. Uneori administraia are tendina de a trata

22

ceteanul ca un caz, un numr sau un dosar i nu ca o fiin cu ateptri i probleme

specifice;

tratarea egal a cetenilor; indiferent de statutul social sau economic al individului, problema
acestuia trebuie tratat similar de ctre administraia public.
Discuia referitoare la raiunea de a exista i rolul organizaiilor publice este departe de a se fi

ncheiat. Confruntarea dintre partizanii pieei i cei ai interveniilor statului este prezent i joac un rol
important n toate tentativele de reform a administraiei. Noile concepte legate de reinventarea
guvernmntului sau noul management public pun un accent deosebit pe privatizarea sau contractarea
unor servicii publice.

Organizaii publice i organizaii private

De ce reprezint discuia referitoare la diferene / asemnri ntre organizaiile publice i private
un subiect important? Pentru c existena / inexistena unor caracteristici specifice ale organizaiilor
publice influeneaz semnificativ tipul de management necesar n cadrul acestora. Unul din miturile
cele mai populare n discuia administrativ se refer la supremaia calitativ a organizaiilor private
asupra celor publice: firma privat este mult mai eficient, flexibil i eficace dect instituiile publice.
Aceast percepie se datoreaz att calitilor i performanelor firmelor private, ct i viziunii
eminamente negative pe care publicul larg o are fa de birocraie.
n ce msur acest lucru este adevrat? n analiza diferenelor intre organizaiile publice /
private exist dou abordri majore: una descriptiv (care ncearc doar s prezinte caracteristicile) i
una normativ (care ncearc s stabileasc care dintre ele funcioneaz mai bine). n acest capitol vom
promova o abordare descriptiv care s pun n eviden argumentele pro i contra n ceea ce privete
specificitatea organizaiilor publice.
Vom ncepe cu constatarea c grania dintre sectorul public i cel privat nu prezint continuitate
i stabilitate n timp i spaiu. Ceea ce obinuia s fie un domeniu exclusiv de aciune public acum 25
de ani poate s reprezinte un spaiu al aciunii private astzi. Pe de alt parte, probleme care nu intrau n
sfera de interes a administraiei acum 25 de ani sunt astzi incluse n obiectivele sale i reprezint
obiectul muncii pentru diverse instituii publice.
Aa cum remarca D. Waldo (1980) public i privat nu semnific categorii naturale; este vorba
de categorii construite de istorie, cultur i lege. Astfel, ceea ce ne poate prea n Romnia un
domeniu n care sectorul public trebuie s se implice preponderent, poate fi complet diferit n viziunea
american sau francez.

23

Reprezint sistemul de pensii un domeniu de aciune public? Un domeniu de aciune privat?

O combinaie? Rspunsurile nu sunt identice n spaii i n intervale temporale diferite. Evoluia rapid
a societii moderne i dinamismul mediului administraiei publice fac ca generalizrile n acest
domeniu s fie periculoase, iar analiza deosebit de dificil.
Apartenena la spaiul public sau la cel privat poate fi structurat n funcie de doi factori
majori (Wamsley i Zald, 1973): proprietate i finanare. Combinarea acestor doi factori duce la
apariia a 4 tipuri de organizaii:

organizaii deinute i finanate de stat (majoritatea instituiilor guvernamentale);

organizaii aflate n proprietatea statului, dar finanate din surse private (spre exemplu pota);

organizaii private, dar finanate de ctre stat (firme ce triesc n mod esenial pe baza
contractelor ncheiate cu statul);

organizaii deinute i finanate de ctre sectorul privat (reele de magazine etc).

n realizarea unei comparaii corecte ntre organizaiile publice i cele private trebuie s iniiem
o analiz atent i rezervat; distincia nu este ntotdeauna att de clar i simpl cum ar putea prea la
o prim vedere. Este adevrat c marile teorii manageriale (referitoare la motivarea personalului,
stabilirea obiectivelor strategice, cultur organizaional etc.) se aplic ntr-o msur mai mare sau mai
mic i n organizaiile publice.
Exist si multe modaliti n care cele dou tipuri de organizaii interacioneaz (Rainey, 1997,
McKelvey, 1982, Bozeman, 1987, Pollitt,2003):
Forme mixte, intermediare i hibride. Un numr semnificativ de organizaii publice sunt
construite de o manier asemntoare cu firmele private dei aparinnd autoritilor publice, ele
opereaz ntr-o manier tipic afacerilor private, ncercnd s obin ctiguri i un loc confortabil pe
pia (serviciile potale, autoriti portuare etc). Pe de alt parte, exist o multitudine de organizaii
non-profit (ONG) ce i asum funcii asemntoare celor ale autoritilor publice (multe dintre ele nu
dein indicatori de profit i urmresc scopuri ce in de domeniul serviciului public - precum protecia
social, dezvoltarea comunitar etc.).
Analogii funcionale. Multe persoane ce activeaz n sectorul privat sau n cel public realizeaz
n general acelai tip de activiti. Dac considerm n analiza noastr rolul unor manageri, directori
economici, secretare, informaticieni, femei de serviciu etc. dintr-o organizaie public, fiecare se va
plasa mai mult sau mai puin aproape de perechea din organizaia privat. Un alt factor interesant aici
se leag de mobilitatea mare a persoanelor din cele dou domenii; nu este neobinuit ca persoane din
instituii publice s se mute n domeniul privat i invers.
24

Interaciuni complexe. Serviciile publice, firmele private i organizaiile non-profit

interacioneaz ntr-o multitudine de modaliti, de la contracte i subvenii la livrarea serviciilor ctre
public i proiecte comune. Anumite companii private sunt att de strns legate de contractele
guvernamentale nct este cu adevrat dificil s spunem unde se sfrete compania privat i unde
ncepe statul. Pe de alt parte, unul din discursurile cele mai de succes ale administraiei publice
moderne se leag de parteneriatul public privat care presupune o cooperare strns ntre cele dou
pri i minimizarea laturii coercitive a sectorului public.

Parteneriatul public privat

Vom ncerca aici o scurt prezentare a acestui concept care a devenit foarte popular n
administraiile moderne. El se bazeaz n principal pe ideea cooperrii administraiei publice cu mediul
privat pentru obinerea unor rezultate mai bune n furnizarea serviciilor publice. Care ar fi principalele
motive pentru construirea acestui parteneriat (Linder, 2000; Pollitt, 2003)?

Reforma managerial i modernizarea lucrnd n parteneriat cu sectorul privat, managerul

public poate nva s aplice o abordare mai flexibil n programele publice;

Atragerea unor finanri private - organizaiile publice acceseaz mediul privat, obinnd
surse financiare suplimentare;

Legitimitatea arat capacitatea administraiei de a atrage diferite tipuri de organizaii n

lupta pentru binele comun;

mprirea riscului - partenerii privai i asum o parte din riscurile financiare ale unor
investiii;

Limitarea sectorului public pe lng privatizare i contractualizare, aceasta este o alt

modalitate de a reduce dimensiunile exagerate ale birocraiei;

Divizarea puterii; parteneriatul este o modalitate de a promova relaii mai flexibile si

prietenoase cu comunitatea.

Parteneriatul poate mbrac forme specifice de la proiecte economice cu participare comun,

la organizarea unor consilii de dezvoltare strategic care reunesc reprezentani ai instituiilor publice i
ai comunitii. Principalele probleme aprute se refer la finaliti (se realizeaz cu adevrat ceva sau e
vorba doar de edine i discuii interminabile?), rolul partenerilor (cine ce putere i influent deine?)
i responsabiliti (cine i asum responsabilitatea pentru aciunile care nu merg bine?).
De foarte multe ori distincia clar ntre cele dou tipuri de organizaii este asumat din start,
ceea ce influeneaz calitatea analizei; fiecare parte i definete propriile stereotipuri fa de ceilali
25

(managerul public este dezorganizat, inflexibil, ru intenionat, neinteresat de problemele ceteanului

etc; managerul privat este obsedat numai de obinerea profitului, nu are scrupule, este dezumanizat
etc.), iar discuia devine mai degrab sentimental dect raional.
Vom prezenta n continuare, ca i cadru al discuiei privind caracteristicile organizaiilor
publice, una dintre cele mai bune analize referitoare la diferenele public-privat (Rainey, Backoff i
Levine, 1976; Rainey, 1989) care furnizeaz o list de enunuri fundamentale n domeniu:

26

Tabel 1 Caracteristici ale organizaiilor publice

1. FACTORI DE MEDIU
Absena pieei ca output.
1.1.a. O dependen redus fa de legile pieei n organizaiile publice se traduce prin constrngeri mai
puin semnificative pentru reducerea costurilor, creterea eficienei operaiilor i ameliorarea performanei
organizaiei.
1.1.b. O dependen redus fa de legile pieei n organizaiile publice se traduce printr-o alocare mai
puin eficient a resurselor (preferinele clientului nu reprezint dect unul din factorii luai n considerare n
determinarea a ceea ce se va produce, iar echilibrul ntre ofert i cerere este stabilit arbitrar de ctre stat n
funcie de un proces esenial politic).
1.1.c. O dependen redus fa de legile pieei n organizaiile publice semnific un acces redus la
indicatori de performan cuantificabili (pre, profit etc).
Constrngerile legale i formale
1.2.a. Un plus de constrngeri formale i legale se traduce printr-un numr crescut de proceduri ce
ncadreaz operaiile i printr-o mai sczut autonomie a managerilor n luarea deciziei.
1.2.b. Un plus de constrngeri formale i legale se traduce prin proliferarea controalelor formale.
1.2.c. Un plus de constrngeri formale i legale se traduce printr-o intensitate crescut a controalelor
externe n ceea ce privete luarea deciziilor.
Influenele politice
1.3.a. Prezena semnificativ a influenelor politice se traduce printr-o intensitate i diversitate crescut
a influenelor informale externe asupra lurii deciziilor (opinia public, reacii ale grupurilor de interese).
1.3.b. Prezena semnificativ a influenelor politice se traduce printr-o nevoie mult mai accentuat de
concentrare n direcia electorilor, grupurilor de interes, autoritilor formale, etc.

2. RELAIILE NTRE ORGANIZAIE I MEDIUL SU

Caracterul coercitiv al anumitor activiti guvernamentale
2.1.a. Participarea la consumul i finanarea serviciilor publice este cel mai adesea obligatorie
(guvernul poate decreta sanciuni i exercita puteri coercitive unice).
2.2. Amploarea impactului deciziilor
2.2.a. Deciziile guvernamentale au un impact mult mai larg asupra societii (preocupri legate de
interesul public).
2.3. Controlul public
2.3.a. Membrii organizaiilor publice fac obiectul unui control public mult mai accentuat al actelor lor.
2.4. Ateptrile publicului
2.4.a. Exigenele publicului referitoare la conduita aleilor i membrilor organizaiilor publice sunt

27

mult mai mari: se ateapt de la acetia s fie mai responsabili, mai oneti i mai cinstii.

3. ROLURI ORGANIZAIONALE, STRUCTURI I PROCESE INTERNE

Ambiguitatea obiectivelor, complexitate, conflict
3.1.a. n organizaiile publice exist o diversitate i o ambiguitate crescut a obiectivelor i criteriilor
de evaluare a performanelor; multe obiective sunt discutabile i greu de definit precis.
3.1.b. O multitudine de obiective i criterii (eficien, responsabilitatea public, transparen,
corectitudine, echitate social, corectitudine moral).
3.1.c. O tendin mai larg de existen a unor conflicte ntre obiective, tendin ce conduce adesea la
compromis.
3.2. Caracteristici distinctive ale managementului general
3.2.a. Studii recente au artat c rolurile generale ale managerilor publici presupun multe din funciile
specifice managerilor din orice tip de organizaie dar coninnd, totodat, unele caracteristici distinctive: un rol
politic mai pronunat, expunere crescut, intervenie major a grupurilor de interes din exterior i a autoritilor
politice.
Autoritatea administrativ i practicile de leadership
3.3.a. Managerul public deine o autonomie i flexibilitate mai redus n procesul de luare a deciziei.
3.3.b. Managerul public are mai puin autoritate fa de subordonai i aceast autoritate este mai
difuz.
3.3.c. n organizaiile publice se poate distinge prezena unui numr mare de paliere ierarhice, a unei
utilizri crescute a regulilor formale i o tendin de delegare sczut.
3.3.d. Schimbarea mai frecvent a managerilor, datorat proceselor electorale i numirilor politice,
duce la dificulti n ceea ce privete implementarea planurilor i inovaiilor.
3.3.e. Studii recente descriu comportamentul antreprenorial i excelena managerial n cazul
managerilor publici.
Structura organizaional
3.4.a Percepia general ntlnit este c organizaiile publice sunt subiectul dezvoltrii unor structuri
birocratice mult mai elaborate.
3.4.b Studiile empirice au furnizat rezultate mixte, unele susinnd presupunerea referitoare la excesele
birocratice, iar altele infirmnd aceast presupunere; numeroase studii au identificat distincii structurale n
cazul formelor publice de organizare, dei nu neaprat referitoare la o structurare birocratic mai accentuat.
Procese de luare a deciziilor strategice
3.5.a Procesele de luare a deciziei pot fi similare, n general, cu cele din alte tipuri de organizaii, dar
sunt mult mai dispuse la intervenii, ntreruperi i implicare a autoritilor externe i a grupurilor de interes.
Motivarea

28

3.6.a. n organizaiile publice este mai dificil introducerea msurilor susceptibile a ameliora
performanele angajailor.
3.6.b Studii recente au artat c managerii publici i funcionarii percep o relaie mult mai slab ntre
performan i recompense extrinseci precum salarii, promovri i securitatea locului de munc.
Caracteristici individuale, atitudini legate de munc i comportamente
3.7.a Diverse studii au artat valori specifice legate de munc ale managerilor publici i funcionarilor,
precum o valorizare mai sczut a stimulentelor monetare i un nivel mai crescut de motivare bazat pe
apartenena la serviciul public.
3.7.b. Nivelul satisfaciei i implicrii fa de organizaie este mai sczut n cazul organizaiilor publice
/ comparativ cu cel ntlnit n firmele private.
Performana organizaional
3.8.a. Exist numeroase percepii conform crora n organizaiile publice exist tendina de a fi mai
prudeni, mai puini flexibili i mai puin dispui a favoriza inovaia; rezultatele studiilor sunt mixte n ceea ce
privete acest aspect.
3.8.b. Numeroase studii indic faptul c organizaiile publice tind s fie mai puin eficiente dect
concurenii lor privai; totui, numeroi autori apr eficiena i performanele organizaiilor publice.

Surs: H.G., Rainey, R. W. Backoff i C. H. Levine, Comparing Public and Private

Organizations, Public Administration Review, 36, martie - aprilie 1976, p. 236-237; H.G. Rainey,
Understanding and Managing Public Organizations, 1997.

Aceast analiz reuete s pun n eviden existena unei liste de caracteristici ale organizaiei
publice la trei niveluri majore :

Condiiile specifice de aciune (absena pieei ca output, constrngeri legale, politice).

Relaiile organizaiei cu mediul (caracterul coercitiv al anumitor activiti guvernamentale,

impactul deciziilor publice etc.).

Structuri i procese interne (probleme n definirea obiectivelor, motivarea personalului,

msurarea performanei organizaionale etc.).
n continuare vom ncerca s prezentm i s comentm cteva din elementele cele mai des

ntlnite n teoriile referitoare la caracteristicile specifice ale organizaiei publice n comparaie cu cea
privat (Pollitt, 2003, 1990; Rainey, 1997; Santo, Verrier, 1993; Swiss, 1991; Gortner, Mahler,
Nicholson, 1997; Chase, 1978):
Responsabilitatea fa de cetean i fa de reprezentanii alei. Managerul public are o
responsabilitate direct fa de cetean i fa de politicieni; n cadrul firmelor private nu exist o
relaie asemntoare (chiar dac anumii autori aduc aici argumentul consiliilor de administraie sau al
29

acionarilor). Ca atare, aa cum am mai subliniat i n discuia referitoare la mediul politic al

administraiei publice, tipul de relaie ntre managerul public i reprezentantul politic poate reprezenta
un indice al succesului.
Urmrirea unor finaliti externe. Organizaiile publice se confrunt cu restricii legale mult
mai puternice n activitatea lor (inclusiv n ceea ce privete stabilirea misiunilor i obiectivelor). Firma
privat i poate defini obiectivele strategice, tactice i operaionale n funcie de propriile preferine.
Organizaia public are obiectivele i misiunile stabilite de acte normative (legi, reglementri) care i
restrng din start spaiul de aciune i flexibilitatea.
Ea poate s se ocupe de ceea ce a fost ndreptit prin lege s fac un minister nu poate s se
reprofileze brusc pe un alt domeniu pentru c acesta este mai interesant la un moment dat. Firma
privat poate s treac de la producia de pantofi la cea de ngheat dac acest lucru pare atractiv
financiar la un moment dat. Totui, organizaiile publice pot s foreze reglementrile i s dea
dovad de inventivitate uneori.
Putem s amintim aici cazul universitilor de stat din Romnia care au reuit s se plaseze ntre
prevederea constituional referitoare la gratuitatea nvmntului i necesitatea unor fonduri
suplimentare pe lng cele total insuficiente venite din partea statului prin oferirea de locuri bugetate
i nebugetate pentru studeni. nainte de a intra ns ntr-o stare de compasiune exagerat pentru
organizaia public, trebuie s precizm c sursa puterii sale vine din acelai domeniu legal; aceleai
acte normative fac ca ea s dein o poziie puternic pe pia, s fie ferit de faliment i s aib
atribute coercitive fa de cetean.
Organizaiile publice tind s aib un numr mare de obiective, uneori aflate ntr-o relaie
conflictual. n continuarea punctului anterior trebuie s observm c stabilirea obiectivelor
organizaiei publice nu reprezint ntotdeauna un efort raional i structurat. Spre deosebire de
obiectivul principal al firmei private (obinerea de profit), organizaia public se raporteaz la obiective
mult mai complexe ce se relaioneaz la responsabiliti fa de public, clientela politic sau grupuri de
interes.
Acest lucru are cel puin dou consecine: obiectivele nu sunt neaprat definite foarte raional
i obiectivele pot fi generale i vagi (Wildavsky, 1979). Politicienii prefer acest tip de obiective
generale pentru c sunt atractive ca produs politic ce trebuie vndut i pentru c fiecare nelege ce vrea
din ele.
De aceea se vehiculeaz o mulime de expresii frumoase (eradicarea corupiei, ameliorarea
calitii vieii cetenilor, optimizarea sistemului de pensii etc.) care sunt ns imposibil de evaluat n
termeni de msurare a performanelor (ce nseamn ameliorarea n mod exact?) i care sunt lipsite de
30

coninut real. Pe de alt parte ns, este mult mai uor s vorbeti despre creterea eficienei
economice dect despre nchiderea fabricilor cu pierderi din localitile X,Y,Z pentru creterea
aceleiai eficiene economice. Ca atare, de multe ori obiectivele enunate pentru sectorul public au
calitatea de a se contrazice la o analiz mai atent.
Organizaia public opereaz n condiii de inexisten sau existen limitat a concurenei.
Acest aspect semnific faptul c, n multe cazuri, organizaia public nu este presat de concuren sau
chiar atunci cnd aceasta exist, ea nu este una real. Foarte puine sunt cazurile n care datorit
concurenei acerbe instituii publice au dat faliment. n timp ce firma concurent din domeniul privat
trebuie s fie competitiv pentru a nu disprea, organizaia public poate trata situaia mult mai degajat,
lucru mai puin benefic din punctul de vedere al managementului performant.
Pia, rentabilitate financiar, profit. Aciunile administraiei nu se subsumeaz n mod necesar
conceptului de rentabilitate financiar. Construcia unei noi hale de producie pentru o firm privat
semnific o investiie care va fi amortizat financiar n timp; construcia unei noi cldiri administrative
pentru primria X nu este neaprat privit din acest punct de vedere (termenul de alocaie bugetar
este mult mai permisiv).
Organizaia public nu dispune de un instrument foarte bun de evaluare a activitii proprii:
profitul. Pentru firma privat, acesta reprezint un indice al pieei care arat foarte clar managerului
dac activitatea sa este sau nu eficient i eficace. Nimeni nu i permite s nu ia n considerare acest
indicator fr a disprea de pe piaa. Managerul public nu se plaseaz n aceeai relaie cu piaa i nu
beneficiaz de acelai instrument de evaluare a activitii.
Cum realizeaz un manager public dac activitatea sa este sau nu corespunztoare, reprezint o
ntrebare dificil. Furnizarea serviciilor i produselor de ctre administraie ctre cetean se
fundamenteaz mai mult pe dorina de legitimare dect pe raiuni economice.
O alt problem interesant este reprezentat de relaia ntre furnizarea serviciilor / produselor
i venit. Pentru o firm cu ct nivelul produselor / serviciilor este mai mare cu att nivelul veniturilor
este ateptat s creasc. Pentru organizaia public situaia e mai complicat: nu este obligatoriu ca
dezvoltarea activitii sau creterea numrului serviciilor furnizate s aduc i o cretere a veniturilor
(uneori, dimpotriv, e vorba de scderea lor).
Implicaiile acestei stri de fapt sunt serioase la nivelul culturii organizaionale i a
mentalitilor ce pot fi bazate pe lipsa iniiativei si lipsa de interes n specularea oportunitilor aprute,
n dezvoltarea organizaional. Toate acestea sunt nlocuite de eforturi de obinere a suportului politic
necesar pentru pstrarea influenei i resurselor.

31

Organizaiile publice sunt rareori conduse de manageri profesioniti. Spre deosebire de firmele
private, organizaia public este de multe ori condus de persoane lipsite de caliti i pregtire n
domeniul managerial, fapt ce i poate influena esenial rezultatele. Acest lucru se datoreaz att
procesului de recrutare deficitar n multe sisteme administrative, ct i datorit lipsei stimulenilor
financiari necesari. De multe ori procesul de recrutare n domeniul public pare a fi axat pe un mecanism
vicios: muli din cei care nu au reuit n alte domenii i gsesc un loc de retragere n administraie.
Acest lucru este periculos i n interiorul sistemului pentru c demoralizeaz att persoanele de valoare
din sistem ct i pe cele ce doresc s devin parte a acestuia.
Managerii publici opereaz n contextul unor structuri de autoritate fragmentate. n sectorul
privat, un manager se raporteaz n general la o structur de conducere clar. n sectorul public
managerii pot intra n contact cu o multitudine de efi, fie ei superiori direci, lideri ai grupurilor de
interes, ai unor comitete, comisii etc. n aceste condiii un manager public poate fi pus n situaia de a
lucra cu un ansamblu divers de persoane cu influen i putere (formal sau informal) care i poate
afecta semnificativ autoritatea.
Managerul public se confrunt cu limitri serioase n ceea ce privete

managementul

resurselor umane. In cazul firmei private, motivarea sau sancionarea angajailor se afl sub controlul
managerului. n cazul organizaiei publice, acesta nu deine aceleai puteri. Statutul funcionarului
public i alte reglementri legale n domeniu limiteaz posibilitile sale de a angaja, concedia,
sanciona sau recompensa.
Spre exemplu, limitele n care el se poate plasa pentru recompensele financiare acordate
angajailor sunt definite la nivel naional, iar concedierea unui funcionar fr motive foarte serioase
poate duce la procese costisitoare. Apoi, n cadrul sectorului public, pot aprea profiluri specifice de
angajat care nu sunt att de uor de plasat sub autoritatea formal a managerului (medici, profesori
universitari etc.). Datorit unor considerente specifice legate de experien, pregtire profesional i
cunoatere, acetia pot s se bucure de liberti fa de nivelul managerial pe care angajatul companiei
private nu le deine. Ca atare, mobilizarea resursei umane poate deveni, pentru managerul public, un
efort care trebuie s depeasc simpla exercitare a autoritii formale.
Astfel, exemplul furnizat de ri precum Marea Britanie (Pollitt, 2003, 1997) n reformarea
sistemului public pe criteriile noului management public a dovedit c simpla introducere a plii
difereniate n funcie de merit, a indicatorilor de performan i a responsabilizrii bugetare nu
nseamn automat creterea eficacitii i eficienei resursei umane; date fiind condiiile specifice ale
sectorului public acestea pot duce chiar la efecte de demotivare a personalului.

32

Relaia organizaiei publice cu ceteanul. Domeniul privat se raporteaz la cetean prin

prisma nelegerii i stimulrii nevoilor acestuia; cercetarea grupurilor int i permite s i structureze
produsele i serviciile n funcie de preferinele consumatorului. Acest fapt duce la concentrarea pe
eficien, eficacitate i calitate i necesit luarea n considerare la modul cel mai serios a dorinelor i
ateptrilor publicului.
De asemenea, ceteanul-consumator are un profil mult mai complex dect consumatorul de
servicii / produse private. Este greu s definim sectorul public ca fiind preponderent orientat spre
producerea de servicii la preuri competitive i niveluri calitative crescute. Administraia public nu
este att de legat de acest tip de abordare pentru ea conceptele cele mai importante sunt
reprezentativitatea, oportunitile egale, legalitatea, egalitatea etc. i nu eficiena managerial.
Datorit monopolului deinut de organizaia public ntr-un domeniu anume, ceteanul este de
multe ori lipsit de alternativele oferite de sectorul privat. Cu ct eti mai srac sau mai departe de
mediul urban, alegerile pe care le ai pot fi tot mai restrnse. Aici nu se mai aplica expresia dac nu i
place du-te n alt parte ci, dimpotriv, devine o observaie cinic n faa unui cetean lipsit de
alternative (un public captiv).
Rspunsul organizaiei publice la cerere este diferit de cel al organizaiei private: a fi pe lista de
ateptare pentru cel mai nou model de main este deseori diferit de a fi pe lista de ateptare pentru
repartizarea unei locuine sociale. n primul caz este posibil ca firma s i mobilizeze eforturile pentru
a furniza produsul ct mai rapid i n condiiile cele mai bune; n cel de al doilea, abordarea organizaiei
poate s fie prea relaxat. De multe ori, ceteanul se poate simi neajutorat n faa imobilitii sau
nepsrii instituiei publice.
Organizaia public este supus unor presiuni politice puternice. Aa cum am mai artat,
administraia public experimenteaz inevitabil o relaie strns cu mediul politic, fapt ce are
consecine pozitive i negative. ntreaga activitate a organizaiei de la definirea obiectivelor strategice
la implementarea acestora la nivel operaional, este influenat de presiunea politicienilor, grupurilor de
interes, mass-mediei. Cheltuirea banilor publici reprezint un subiect mult mai interesant dect suma
investit de o firm n producerea unui nou model de pantofi.
In orice moment obiectivele sau activitatea organizaiei pot deveni subiect de dezbatere public.
Obiectivele fixate la nivel politic pot s nu aib nici o legtura cu realitatea, iar managerul public poate
fi chemat s aplice politici publice cu care nu este de acord i vis-a-vis de care nu a fost consultat. La
toate acestea se adaug presiunile de plasare a unor clieni politici n funcii administrative sau n
relaii de afaceri privilegiate pentru obinerea de finanri publice.

33

Dificultatea msurrii performanelor organizaionale. Organizaia public se refer n

principal la furnizarea de servicii i nu de produse si nu se axeaz pe obinerea de profit. De aici o
anumita dificultate n a defini i msura succesul i insuccesul organizaional. n sectorul privat, n
bun msura, managerul de succes este cel capabil s obin cel mai mare profit; n cel public nu se
aplic aceeai unitate de msur.
Organizaia public implic folosirea coerciiei fa de cetean / consumator Aceasta
reprezint una din diferenele eseniale fa de organizaia privat. Dac decizia mea este s nu cumpr
o main, firma n cauz nu poate s m penalizeze pentru acest act; dac decid ns c nu vreau s mi
pltesc taxele atunci instituia public (aflat n serviciul meu) m va amenda i m va obliga s m
conformez. Este o trstur oarecum paradoxala a organizaiei publice care, pe de o parte, nu are alta
raiune de a exista dect servirea intereselor ceteanului i care, tocmai pentru a face acest lucru, i
exercit puterea legitima i capacitatea de a sanciona.
Toate aceste observaii sunt de natur a prezenta principalele elemente ce tind s dea un profil
specific organizaiei publice. Ele sunt importante pentru c pot modifica tipul de management aplicabil
organizaiei; ntrebarea de la care se pornete n analiza organizaiilor publice i private este: n ce
msur putem aplica tehnicile manageriale ale sectorului privat organizaiilor publice? Este vorba de
aceeai situaie? Exist diferene majore? Aceast dezbatere a fost i este important, avnd partizani n
ambele extreme. Din punctul nostru de vedere am dori s facem cteva observaii generale:

organizaiile publice prezint anumite elemente specifice care cu greu pot fi negate i care
afecteaz n mod direct tipul de management aplicat lor (managementul public)

acceptarea existenei unor diferene ntre organizaiile publice i cele private nu semnific faptul
c primele se afla n afara obligaiilor de funcionare eficient i eficace sau c abordarea
manageriala n sectorul public nu este viabil. Dimpotriv, existenta acestor limitri i probleme
structurale duc la situaia n care managerul public trebuie, de multe ori, s fie mai inventiv i
creativ dect managerul privat pentru a rspunde problemelor cu care se confrunt.

Dei organizaia privat are tendina clar de a funciona mai eficient i eficace n raport cu
scopurile definite (datorit relaiei cu piaa i a presiunii concurenei) mitul totalei
superioriti a organizaiei private fa de cea public nu se susine ntotdeauna. Acest lucru a
fost dovedit de cazuri internaionale celebre (cum a fost cazul corporaiei Enron), n care
corupia, ineficiena, scderea calitii (datorit dorinei de maximizare a profitului),
nerespectarea obligaiilor contractuale etc. au penetrat puternic structura i mentalitile
organizaiei. Privatizarea unor servicii publice (Fisk, Kiesling, Muller, 1978, p.7-8; Jreisat,
1997, p.124) nu a fost n toate cazurile urmat de creterea automat a calitii serviciilor
34

furnizate, scderea costurilor i creterea numrului opiunilor oferite ceteanului (vezi

exemplul privatizrii cilor ferate n ri precum Marea Britanie). Evident c aceast observaie
nu presupune sub nici o form superioritatea calitativ a organizaiei publice, ci atrage atenia
asupra pericolului generalizrilor i promovrii unor stereotipuri.

Atunci cnd comparm organizaiile publice i private trebuie s ne ferim de generalizri; este
important s lum n considerare elementele specifice: mrimea organizaiei, tipul organizaiei,
mediul organizaiei, nivelul managerial analizat etc. (este impropriu s comparm primarul
comunei X din Romnia cu preedintele Microsoft; dei ambii conduc o organizaie, accesul la
resurse, influena precum i tipul de activiti sunt diferite).

Diagnoza organizaional
Organizaiile publice reprezint, aa cum am putut constata n capitolele anterioare, spaii
complexe. Ele nu sunt, aa cum s-ar putea crede la o prim vedere, entiti previzbile, iar gradul de
iraionalitate i imprevizibil este crescut. Acest lucru semnific faptul c munca managerului public nu
este uoar, pentru c nu poi conduce eficient i eficace o organizaie pe care nu o nelegi.
De multe ori diagnoza organizaional este caracterizeaz prin abordri simpliste i
superficiale, precum (Bolman i Deal, 1997):

analiza bazat pe blamarea individului (apul ispitor). Ea explic totul n termeni de

caracteristici i greeli individuale. Problemele sunt cauzate de atitudini negative,
personaliti deviante, incompeten, rea intenie etc. De fapt, de cele mai multe ori,
disfunctionalitile organizaiei se datoreaz managementului deficitar i nu erorilor
individuale;

analiza bazat pe blamarea birocraiei. Atunci cnd este dificil s gseti apul ispitor, o
alt variant aflat la ndemn este atacul la birocraie (Organizaia este birocratic i
anuleaz cu bun tiin toate bunele intenii ale managerului);

cea de-a treia abordare se refer la analiza organizaiei c fiind o jungl n care numai cei
puternici supravieuiesc. Ca atare, lucrurile nu funcioneaz pentru c, n mod normal,
fiecare este interesat nu att de obiectivele organizaiei, ci de satisfacerea setei de putere i
atunci ce poate face managerul public dect s ncerce s supravieuiasc?

Chiar dac fiecare din cele trei explicaii poate s conin elemente adevrate, ele sunt departe
de ceea ce se poate numi o diagnoz organizaional. Ele sunt n cel mai bun caz ncercri rudimentare
de nelegere a organizaiei i n cel mai ru caz tentative de justificare a propriei incompetene
35

manageriale. De asemenea, pot provoca o senzaie periculoasa de claritate i nelegere complet a

organizaiei, cu consecine grave la nivelul rezultatelor.
n realitate, nivelurile de analiz trebuie foarte clar nelese i delimitate. Astfel, organizaia
poate fi analizat din puncte de vedere diferite, la fel de importante (Jreisat, 1997, 9.42), bazate pe:

folosirea managerului public ca factor de analiz

folosirea organizaiei formale ca factor de analiz

folosirea sistemului administrativ naional sau local ca factor de analiz.

Fiecare dintre aceste abordri presupune un accent diferit; n mod evident, ele nu se exclud, ci
se completeaz. Realizarea unei diagnoze organizaionale presupune o analiz serioas, la niveluri
diferite, a organizaiei de la analiza mediului, la analiza structurii sau culturii organizaionale i
reprezint un efort major, ntins pe o perioad de timp semnificativ.
Ea trebuie s se concentreze att pe probleme i provocri organizaionale, ct i pe punctele
tari ale organizaiei. Participarea personalului din cadrul instituiei vizate este foarte important (fr
acest factor chestionarele aplicate i interviurile nu vor reflecta adevratele probleme existente);
angajailor trebuie s le fie clar c obiectivele diagnozei nu se refer la gsirea de vinovai, msuri
disciplinare sau concedieri, ci la ameliorarea performanelor organizaiei. Ca exemplu, prezentm
cteva din elementele ce trebuie luate n considerare n realizarea diagnozei:

resurse (financiare, umane, informaie, tehnologice etc.)

servicii oferite de ctre organizaie pentru ceteni

analiza mediului (nivel tehnologic, educaional, elemente demografice, presiuni externe, sistem
legal etc.)

scopuri i obiective organizaionale (att cele enunate, ct i cele care se gsesc n realitate n
buget)

comportament organizaional (conflicte, nivel de cooperare, relaii ntre management i staff,

leadership, sisteme de colectare a informaiei, sisteme de feedback etc)

cultur organizaional (mentaliti, rezisten la schimbare, valori, stiluri de munc, nelegerea

specificitii serviciului public i a relaiei cu ceteanul etc.)

structura (fia posturilor, organigrama, autoritate formal, relaia ntre structuri / compartimente,
edine, msurarea performanelor, distribuirea puterii informale, coaliii etc.).

36

Abordarea sistemic n diagnoza organizaional

n ncercarea de evitare a nelegerii pariale, incomplete, a complexitii organizaiei a fost
structurat un model de analiz bazat pe nelegerea organizaiei ca sistem. Aceast abordare semnific
faptul c organizaia este vzut ca un spaiu n care interacioneaz o multitudine de idei, structuri,
probleme, grupuri i trebuie tratat ca un ntreg organizat sau complex; o combinaie de pri ce
formeaz un tot unitar (Johnson, Kast, Rosenzweig, 1963, p.4; Jreisat, 1997; Nutley i Osborne,).
Rspunsul la o problem anume n organizaie nu este simplu de gsit (spre exemplu, o
problem de funcionare nesatisfctoare a biroului de relaii cu publicul n primria X poate fi
rezolvat prin modificri de structur? Prin modificri la nivelul motivrii financiare? Printr-un efort
mai bun de definire a obiectivelor serviciului n cauz? Prin sanciuni? Prin construcia unor sisteme de
msurare a performanelor?
Dac nu sunt identificate corect cauzele problemei, este aproape sigur c decizia luat pentru
remedierea problemei va fi greit. Ca atare, organizaia este neleas ca un sistem n care
interacioneaz diverse elemente: input-uri (resurse), procese, output-uri (rezultate), outcome-uri
(impact) i feedback (reacia la rezultate / impact).
Abordarea sistemic poate fi reprezentat dup cum urmeaz:

37

Input-urile (resursele) (Swiss, 1991) reprezint tot ceea ce organizaia folosete pentru a-i
atinge scopurile, incluznd oameni, bani i echipament. Spre exemplu, n cazul unei universiti, inputul va include studeni, profesori, cldiri, birouri, cri, personal administrativ etc.
Procesele conin diferitele activiti pe care organizaia le realizeaz cu ajutorul resurselor avute
la dispoziie. n cazul amintit este vorba n principal de activiti de predare i cercetare, dar i activiti
de susinere a acestora: contabilitate, administrarea bibliotecii, cantinei, curenie etc.
Output-urile (rezultate / produse) organizaionale reprezint tot ceea ce este produs de ctre o
organizaie. Pentru o firm care produce ngheat, definirea acestora este mult mai simpl - se refer la
ngheat. Pentru universitatea n discuie, problema este mai dificil. Output-ul poate fi vzut c fiind
38

cantitativ (numrul de absolveni sau de cercetri publicate) sau calitativ (spre exemplu, gradul de
plasare al absolvenilor pe pia dup absolvire, cercetri premiate sau cu impact etc.).
n mod ideal, organizaia ar trebui s aib o combinaie a celor dou tipuri de output-uri.
Accentuarea unui singur tip este periculoas: s luam exemplul unui birou de relaii cu publicul dintr-o
primrie. S presupunem c acesta a primit ntr-o lun 100 de scrisori de la ceteni, coninnd diferite
cereri i solicitri. Dac se urmrete numai realizarea output-ului cantitativ, se va raporta c n trei zile
s-a rspuns tuturor celor 100 de scrisori, ceea ce este un lucru ludabil - eficacitate 100% (dar
rspunsurile au fost scrisori tip n care se comunica tuturor cetenilor c problema nu se poate
rezolva).
Dac se urmresc numai rezultatele calitative, se poate raporta c 3 cereri s-au rezolvat
exemplar (dar celelalte 97 mai au mult de ateptat). n mod evident, este mult mai uor s msori
rezultatele cantitative dect cele calitative. Cele mai multe organizaii au mai mult dect un output, iar
acestea sunt uneori relaionate (un rezultat pozitiv duce la producerea unui alt rezultat pozitiv). Spre
exemplu, activitatea unui spital poate s duc la scderea ratei mbolnvirilor ntr-o anumit zon
(ouput iniial), iar acest lucru va duce la o majorare a bugetului local, datorit creterii numrului
persoanelor capabile s munceasc i s plteasc taxe.
Aceast combinaie de output-uri poate conduce la un impact (outcome) semnificativ. Spre
exemplu, creterea numrului de absolveni de nvmnt superior bine pregtii (populaie educat)
ntr-o comunitate sau societate poate s produc un nivel de dezvoltare economic i prosperitate
crescut.
Feedback-ul se refer la reacia pe care o au grupurile afectate (clieni / ceteni, beneficiari,
finanatori etc.) la rezultatele i impactul obinute de ctre organizaie. Modelul sistemic presupune c
pe baza acestor reacii organizaia va lua msuri de mbuntire a activitii proprii acolo unde s-au
observat deficiene. Astfel, dac o unitate de nvmnt superior observ c o majoritate covritoare a
absolvenilor si nu i gsete un loc de munc pe pia, va trebui s reanalizeze toate fazele procesului
organizaional pentru a vedea unde apar erorile ce duc la aceast situaie.
Trebuie precizat ns c aplicarea acestui model de analiz a organizaiei are la baz cteva
presupuneri simple, dar eseniale (House, 1980):

persoanele i organizaiile acioneaz de o manier capabil s maximizeze obinerea unor

rezultate sau unui set de rezultate identificabile;

exist un consens referitor la stabilirea rezultatelor vizate;

exista o definire clar a resurselor disponibile pentru serviciile n cauz;

39

serviciile publice prezint asemnri cu firmele private n ceea ce privete asimilarea

proceselor cu o funcie de producie.

Analizarea organizaiei pe baza analizei sistemice poate oferi un model structurat i relativ
simplu de nelegere a organizaiei (n mod evident, analiza se poate face mai profund sau mai
superficial). n cadrul descrierii acestui model de diagnoz organizaional am optat pentru pstrarea
terminologiei n limba englez datorit folosirii curente a unora dintre aceti termeni n domeniul
administrativ din Romnia. Sperm c acest lucru va facilita nelegerea modelului n complexitatea sa.
n lipsa unei diagnoze organizaionale serioase, managerul public se poate confrunta cu
probleme grave legate de funcionarea organizaiei. Este interesant c acestea se pot plasa n extreme
diferite, ceea ce pune nc o dat n eviden nevoia unui manager creativ n sectorul public. Iat cteva
posibile dileme structurale (Bolman, Deal, 1997; Gortner, Mahler, Nicholson, 1997):

Difereniere sau Integrare; alocarea sarcinilor trebuie s fie clar n organizaie, pe baza
principiului specializrii i diviziunii muncii; pe de alt parte, accentuarea exclusiv a
diferenierii duce la lipsa coerenei organizaionale (munca persoanei X nu completeaz, ci
anuleaz munca persoanei Y din biroul alturat). De aici nevoia integrrii eforturilor individuale
ntr-un tot coerent, prin coordonare la nivel managerial. Cu ct organizaia este mai mare, cu
att strategiile de coordonare devin mai costisitoare;

Goluri sau suprapuneri; atunci cnd responsabilitile nu sunt clar definite, realizarea
obiectivelor st sub semnul ntrebrii; pe de alt parte, atunci cnd rolurile i activitile se
suprapun apar conflicte, iar resursele sunt folosite ineficient ;

Sub-utilizare sau supra-utilizare; atunci cnd funcionarii au prea puin de lucru se plictisesc i
ncurc pe toat lumea; atunci cnd sunt ncrcai excesiv cu volum de munc ei devin
ineficieni;

Lipsa claritii sau lipsa creativitii; atunci cnd funcionarii sunt confuzi n ceea ce privete
atribuiile,

preferinele

personale

vor

nlocui

obiectivele

organizaiei;

atunci

cnd

responsabilitile sunt definite excesiv de strict, funcionarii vor avea tendina de a se conforma
mecanic rolurilor prescrise, se vor demotiva, nu i vor folosi creativitatea toate acestea cu
efecte grave asupra calitii serviciului furnizat;

Autonomie excesiv sau interdependen excesiv; atunci cnd indivizii sau grupurile
acioneaz pe baza unei autonomii extreme se dezvolt fenomene de izolare i respingere;
atunci cnd structurile i rolurile sunt prea strns legate, se va pierde timp preios n eforturi
inutile de coordonare;
40

Relaxare excesiv sau rigiditate excesiv; atunci cnd structura este neclar, oamenii pot pierde
sensul direciei de urmat i au doar o senzaie vag a ceea ce realizeaz ceilali membri ai
organizaiei; pe de alta parte, structurile prea rigide distrug flexibilitatea i complic viaa
funcionarilor n interiorul propriului sistem;

Autoritate difuz sau centralizare excesiv; n anumite situaii nimeni nu pare s tie cine, ce
autoritate deine, iar confuzia creat duce la conflicte i limitri ale iniiativelor individuale; n
cealalt extrem, centralizarea duce decizia att de departe de problem, nct procesul
decizional devine ineficient;

Lipsa obiectivelor sau excesul de obiective; n lipsa definirii obiectivelor organizaionale

nimeni nu tie la ce s se raporteze n munca sa - nimeni nu vrea s fie un fel de Sisif, prestnd
o munc fr nicio finalitate. Pe de alt parte, existena unui exces de obiective duce la confuzie
i imposibilitatea de a le realiza;

Formalism sau favoritism; aderarea rigid la proceduri duce la tratarea lipsit de nuane a
tuturor problemelor, acest lucru perpetund imaginea birocratului limitat i insensibil; tratarea
prea personal a cazurilor poate duce ns la acuzaii de favoritism.

n mod evident, organizaia nu trebuie s se plaseze la o extrema sau alta n ceea ce privete
aceste dileme; rolul managerului este s neleag mediul organizaiei, funcionarea ei intern,
mecanismele formale i informale i s gseasc soluii care s permit organizaiei evitarea
problemelor de genul celor amintite mai sus. Acest lucru nu se poate ndeplini fr arealizarea unor
diagnoze organizaionale serioase.
Concepte eseniale n managementul public
Discuiile referitoare la managementul public conin n mod invariabil folosirea unor termeni i
concepte specifice; dorina noastr este de a clarifica civa dintre aceti termeni de baz, pentru a
facilita nelegerea comun a terminologiei folosite.
Eficacitatea (Swiss, 1990) presupune atingerea obiectivelor organizaiei. Spre exemplu, dac o
unitate de pompieri este chemat s sting un incendiu, eficacitatea semnific faptul c acetia vor reui
s fac acest lucru (se ating obiectivele fixate).
Eficien presupune atingerea obiectivelor pe baza folosirii raionale a resurselor avute la
dispoziie. n acelai exemplu, dac pentru stingerea unui incendiu minor s-au folosit 200 de pompieri,
30 de maini i 3 elicoptere, (dei era suficient o gleat de ap), eficacitatea nu a fost nsoit de
eficien. Pe de alt parte, dac n efortul de stingere a incendiului toate resursele au fost folosite
raional dar rezultatul final este c incendiul distruge imobilul n cauz, vorbim de eficien fr
41

eficacitate. Dup cum se poate observa, existena unuia dintre termeni nu presupune automat i
existena celuilalt.
Economia resurselor presupune achiziionarea resurselor (input-urilor) la un nivel calitativ
definit i la costuri ct mai sczute. Angajarea excesiv de personal reprezint un exemplu de neglijare
a acestui principiu.
Valoare pentru bani (Value for money). Acest concept a fost introdus n cadrul administraiei
de teoreticienii managementului public pentru a stabili un principiu clar: n schimbul resurselor puse la
dispoziie, organizaiile publice sunt obligate s obin rezultate n termeni de economie, eficacitate i
eficien. Ele nu pot s mai adopte atitudinea clasic n care bugetul nu este n niciun fel relaionat cu
performana organizaional i reprezint doar bani ce trebuie cheltuii conform prevederilor legale.
Subsidiaritatea reprezint un concept foarte important n managementul modern i semnific
luarea deciziilor la primul nivel de competen existent n organizaie. Mitul efului omniprezent
care se ocup de toate detaliile vieii organizaionale (de la achiziionarea consumabilelor i utilizarea
xerox-ului la decizii strategice) este depit i ineficient n administraia modern. ncercarea
managerului de a acoperi, n mod direct, toate activitile de detaliu n instituie semnific consumarea
resursei de timp n alte activiti dect cele presupuse de statutul managerial (pentru care este angajat i
pltit).
Sintetiznd, putem considera c un manager inteligent i selecteaz subordonai competeni,
definete clar obiectivele acestora, furnizeaz resursele necesare i se d la o parte, concentrndu-se
pe imaginea de ansamblu (alegeri i decizii strategice).
Responsabilitate managerial. Unul din conceptele ntlnite cel mai des n discuiile referitoare
la managementul public este responsabilitatea. n primul rnd, ce nseamn responsabilitatea? Ea
semnific (Pollitt, 2003, p.88) necesitatea ca persoana vizat s recunoasc o obligaie de a explica i
justifica aciunile sale ctre cineva; acest lucru presupune existena unei relaii de subordonare /
supraordonare i ideea de sanciune n cazul nerespectrii obligaiilor asumate.
Acel cineva este reprezentat de ctre cetean i comunitate n cazul administratorului public.
Managerul public trebuie s neleag c deciziile sale au calitatea de a afecta un numr mare de
oameni i c rolul su este de a servi comunitatea - ca atare, el trebuie s fie responsabil pentru
aciunile sale. Este adevrat c aceste responsabiliti nu se raporteaz numai la cetean, ci i la
politicieni, lege, efi ierarhici etc. Exist, ca atare, mai multe tipuri de responsabiliti (importana
uneia sau alteia este direct legat de tipul de funcie deinut i nivelul managerial) (Behn, 2001; Pollitt,
2003):

42

Responsabilitatea politic se exercit fa de reprezentani alei n funcii publice. Aici putem

s ne referim la responsabilitatea unui ministru sau funcionar superior care trebuie s se
prezinte n faa unor comitete parlamentare etc.;

Responsabilitatea legal: se exercit fa de lege i instane (fie ele specializate / administrative

sau de alt natur);

Responsabilitatea birocratic se exercit fa de coduri i norme interne sistemului. (spre

exemplu, coduri etice de funcionare a instituiilor publice);

Responsabilitatea profesional se exercit fa de standarde stabilite de propriul corp

profesional (aici un bun exemplu ar fi reprezentat de Colegiul Medicilor).

O alt clasificare (Kester, Painter i Barnes, 1997) consider c responsabilizarea managerului

poate fi gndit la urmtoarele niveluri:

Financiar. Acesta presupune aspecte diferite - de la cele mai simple ce presupun furnizarea de
date financiare care demonstreaz acurateea i legalitatea operaiunilor financiare, la cele legate
de atingerea obiectivelor financiare - cu toate limitrile sectorului public;

Bugetar. Meninerea organizaiei n cadrul bugetului anual reprezint o msur tradiional de

msurare a performanelor; numeroase critici au fost formulate ns fa de incapacitatea acestei
abordri de a se referi la problema calitii serviciilor furnizate;

Managerial. Responsabilitatea managerilor publici n ceea ce privete realizarea obiectivelor pe

baza unor criterii stabilite i acceptate (Day i Klein, 1987);

Politic. Acest concept este cel mai complex i greu de definit n ceea ce privete performana
organizaional; justificarea deciziilor este n acest caz direct legat de valorile definite la un
moment dat ca fiind necesare bunstrii i interesului ceteanului.
n discuia referitoare la responsabilitate n managementul public apar ntrebri complexe de

tipul: care sunt criteriile de judecat ale respectrii obligaiilor asumate? Cine le stabilete?
Accentuarea exagerat a acestui concept poate conduce la teama funcionarului de a-i asuma orice risc
i la tendina de a deveni exagerat de birocratic pentru a fi acoperit tot timpul? Este acest proces unul
serios sau ntotdeauna este pedepsit cel mai vulnerabil membru al lanului ierarhic?
Sisteme de msurare a performanelor (SMP). Ce semnific succesul n organizaia public?
Una din criticile constante aduse organizaiei publice se refer la greutatea / imposibilitatea msurrii
riguroase a performanelor proprii. n timp ce organizaia privat are modaliti fezabile de a msura
productivitatea, (legate n principal de factorul profit), instituia public are dificulti n definirea i
43

msurarea a ceea ce nseamn succesul; problema nu este doar cum s se msoare productivitatea ci
i ce s se msoare pentru a o stabili (Kanter i Summers, 1987; Steward i Walsh, 1994).
n cazul n care vrem s aflam dac primria X a avut rezultate pozitive, discuia va fi mult mai
complicat dect dac dorim s facem acelai lucru n cazul unei fabrici de ciocolat. Procesul politic
face c criteriile de performan i succes s nu fie aceleai de la o etapa la alta, ceea ce duce la
probleme manageriale majore. Este adevrat i faptul ca, n mod tradiional, organizaia public nu s-a
artat ntotdeauna foarte interesat de procese clare de msurare a performanelor. Ea tinde s prefere o
abordare mai relaxat n domeniu i s neleag succesul organizaional n funcie de interesele de
moment. Organizaia public modern nu poate ns s se plaseze n afara acestor sisteme de evaluare a
activitilor i de msurare a performanelor (n bun msur tocmai datorit problemei
responsabilitii).
Performana reprezint un concept relativ ce necesit raportarea la o anumita baz; ca atare,
performana organizaiei poate fi msurat prin: (OECD,1994, Butt i Palmer, 1985):

raportare la ceea ce organizaia a realizat n trecut (care sunt rezultatele de astzi raportate
la rezultatele anterioare?)

compararea rezultatelor organizaiei cu cele ale unei organizaii similare

raportare la obiectivele desemnate

raportare la potenialul organizaiei (ce ar fi capabil s fac organizaia i ce face n

termeni reali)

Una din ntrebrile cheie se refer la corectitudinea i viabilitatea metodologic a criteriilor de

evaluare; n cazul n care acestea sunt percepute ca fiind subiective sau aplicate selectiv, pot duce la
demotivarea personalului. O alt problem se leag de utilizarea rezultatelor evalurilor sunt ele
utilizate intern sau extern (rapoarte publice)? Unde se oprete dreptul ceteanului de a cunoate
adevrul n ceea ce privete funcionarea instituiilor publice? Ct de mult argumentele de tipul
secretului de serviciu sau raiunii de stat pot limita transparena sectorului public?
Folosirea Sistemelor de Msurare a Performanelor (SMP) vizeaz n principal 4 elemente
manageriale (OECD, 1994):

mbuntirea funcionrii organizaiei din punctul de vedere al eficienei, eficacitii, calitii

serviciilor i economiei resurselor;

mbuntirea mecanismelor de control managerial (managerul deine informaii reale

referitoare la funcionarea organizaiei care i permit s intervin n zonele deficitare);

44

mbuntirea procesului bugetar (prin relaionarea utilizrii resurselor existente de obinerea de

performane);

motivarea personalului n direcia mbuntirii performanelor.

Aplicarea SMP n sectorul public se poate lovi de obstacole serioase, ntre care cele mai
importante se refer la (OECD, 1994):

Competene inadecvate. Construcia unui sistem performant de msurare a performanelor

necesit competene specifice pe care organizaia public nu le deine ntotdeauna. Soluiile la
aceast problem pot fi pe termen scurt (angajarea de consultani) sau pe termen lung
(pregtirea propriului personal sau politici de atragere a unor specialiti);

Fixarea nesatisfctoare a obiectivelor. De multe ori legislativul nu formuleaz obiectivele

organizaiilor publice n termeni cuantificabili (muli politicieni argumenteaz c acest lucru
este practic imposibil);

Atitudini negative. Muli manageri i funcionari privesc din start msurarea performanelor c
fiind imposibil n organizaiile publice. Dei trebuie s acceptm c n multe cazuri ea este
greu de realizat, exist posibiliti de aplicare cu succes a SMP i n administraia public
(respectarea termenelor limit, sume atrase din surse extrabugetare etc.);

Lipsa informaiilor despre costuri. Stabilirea costurilor unor proiecte publice este greu de
realizat n termeni financiari clari;

Msurarea rezultatelor. De multe ori, n cazul organizaiei publice, rezultatele sunt vizibile
doar dup perioade lungi de timp (vezi exemplul educaiei); presiunea politic este orientat
nspre obinerea unor rezultate vizibile n mod rapid, pe perioade scurte de timp;

Probleme de personal. Dac sistemele de msurare a performanelor nu sunt bine gndite, pot
aprea conflicte majore n interiorul resursei umane datorit recompensrii difereniate i a
criteriilor folosite pentru aceasta;

Rigiditate structural. SMP nu poate fi realizat dac managementul instituiei nu este gata s
opereze anumite schimbri de structur i atitudine.

Profilul consumatorului de servicii publice

n structurarea managementului instituiilor publice, una din variabilele care nu poate fi
neglijat se refer la consumatorul-cetean. Aa cum am mai precizat, administraia public are ca
raiune principal de a exista servirea intereselor ceteanului i ale comunitii. Problema este c
45

modelul tradiional al administraiei publice tinde s priveasc ceteanul ca fiind doar un administrat
(Chevallier, 1994) sau un subiect al administrrii i nu ca un client ale crui ateptri trebuie luate n
considerare la modul serios.
Administraia public a considerat deseori c reprezint o minoritate luminat. Datorit
faptului c ceteanul nu nelege cu adevrat ce este bine pentru el, elita administrativ definete
singur nevoile cele mai importante ale comunitii i obiectivele de urmrit. Dei ceteanul
beneficiaz de anumite drepturi, el trebuie s aib un comportament previzibil, s i respecte
obligaiile (sa plteasc taxele, s voteze etc) i s lase administraia s rezolve problemele pe baza
nelepciunii ei superioare.
Trebuie s nelegem c administraia are i un rol de socializare, ncercnd s defineasc clar
limitele comportamentului ceteanului i impunnd societii un tip de raionalitate specific (de la
elemente minore precum adresarea cererilor ntr-un format tip i ore fixe de acces la serviciile publice,
pn la sanciuni i interdicii care s traseze rolul ceteanului).
Din acest punct de vedere, ceteanul se plaseaz undeva n postura de supus, sau, n cel mai
bun caz, de copil ce trebuie ghidat de ctre un printe exigent. S nu uitm c aceast abordare este
stimulat de poziia monopolist deinut de administraie n multe domenii; dac ceteanul este
nemulumit de un serviciu, nu are alte opiuni: trebuie s renune sau s i modifice abordarea /
comportamentul.
De multe ori funcionarul public are tendina de a vedea n cetean o entitate abstract, un
numr pe un dosar i s desconsidere influena pe care acesta o poate avea asupra administraiei. Acest
comportament poate fi i mai accentuat pentru funcionarii din rile foste comuniste, obinuii cu o
cultur organizaional n care statul este cel care domina masiv relaia sa cu ceteanul.
Comportamentul n cauz poate fi ns riscant - n societile democratice, un simplu cetean,
un simplu caz, poate s provoace un subiect important n mass-media care s afecteze pe termen lung
imaginea instituiilor publice sau s duc la pierderea poziiei unor funcionari (mai mult sau mai puin
vinovai). Ceteanul modern nu mai accept ca ateptrile s vin dinspre administraie nspre el, ci
dorete ca el s aib ateptri pe care administraia s le le respecte.
Elementul cel mai puternic care deosebete consumatorul de servicii publice de cel al serviciilor
private se refer la mentalitatea acestuia. Atunci cnd mergem s achiziionm un televizor sau o
main, nu plecm de acas prost dispui, temtori sau hotri s ne facem dreptate cu orice pre; n
cazul n care apelm la un serviciu public, starea noastr de spirit s-ar putea s fie, n multe cazuri,
negativ.

46

Uneori, dei funcionarul n cauz este amabil i gata s ajute, ceteanul poate fi axat pe un
comportament conflictual. Puini ceteni au tendina s aib o imagine pozitiv asupra birocraiei,
oriunde n lume (chiar dac diferenele n ceea ce privete ncrederea n administraia public pot fi
semnificative ntre diferite ri Almond i Verba, 1995).
Atunci cnd are de rezolvat o problem ce ine de competena instituiei publice, ceteanul are
tendina de a deveni nervos, agitat sau temtor. Ca atare, putem considera c structurarea unei relaii
bune cu consumatorul nu reprezint o aciune uoar pentru managerul public; cum s lucrezi cu un
client care, nainte de a avea orice contact cu tine, te consider ineficient, neinteresat de problemele
sale, corupt etc.?
Puini manageri privai se confrunt cu aceast situaie. Mai mult, funcionarii pot aduce de
multe ori exemple n care au fost ru tratai de ctre ceteni, dei i-au dat toat silina s rezolve o
problem n cauz; sau pot s prezinte zeci de scrisori cu care diferii ceteni mai mult sau mai puini
dotai cu discernmnt bombardeaz instituiile cu cereri sau probleme imaginare, fanteziste i crora
trebuie s li se rspund datorit reglementrilor legale, chiar dac asta nseamn pierdere de timp
preios.
De ce s-a ajuns la aceast situaie? De ce mentalul colectiv este ostil administraiei publice? De
ce exist o condiionare psihologic contra a tot ce nseamn serviciu public? Exist cel puin dou
explicaii principale la aceste ntrebri:
1. Prima se leag de experiene anterioare ale ceteanului i reprezint responsabilitatea
major a administraiei. De-a lungul timpului, organizaia public a dezvoltat un comportament
necorespunztor din diferite puncte de vedere (Hermel, Romagni, 1996):

tratarea cererilor ceteanului pe baza unui comportament autoritar (de stpn), indiferen,
rigiditate, lipsa de interes ostentativ pentru problemele acestuia etc.;

ntrzieri inacceptabile n furnizarea serviciilor publice;

excesul de proceduri birocratice pentru cea mai mic problem, ceteanul trebuie s obin o
mulime de avize i aprobri (n mare parte total nejustificate; acest lucru respect tendina
natural a birocraiei de a crete pn la limita maxim a incompetenei, adic de a-i largi
aparatul propriu indiferent dac exist sau nu o justificare raional pentru noile posturi. Chiar
dac justificarea nu exist, poate fi creat ulterior - i ca atare, fiecare nou birou va cere un nou
aviz, pentru a-i justifica existena);

organizarea deficitar a relaiei directe cu ceteanul aici intr elemente diverse de la

programul cu publicul construit n afara oricrei preocupri fa de dorinele clientului, pn la
organizarea proast a birourilor care lucreaz direct cu acesta (spaii mici, aglomerate etc.);
47

lipsa serviciilor post-utilizare (care semnific atenie fa de satisfacia ceteanului dup

utilizarea unui serviciu. Muli manageri publici nici mcar nu neleg ce semnific acest
concept;

lipsuri majore n comunicarea cu publicul.

Aciunea conjugat a tuturor acestor variabile a dus, de-a lungul timpului, la formarea unei

mentaliti ostile fa de serviciile publice, iar administraia public trebuie s neleag acest lucru i s
i corecteze aciunile.
2. Promovarea politic a discursului antibirocratic. Muli politicieni au neles c discursul
mpotriva birocraiei este unul de succes; ca atare, oricnd se afl n criz de idei sau trebuie s i
justifice propriile eecuri, au o scpare. Uneori criticile sunt corecte, alteori nu au nicio legtur cu
realitatea sau reprezint o stare de lucruri creat chiar de factorul politic (nu poi s nvinuieti
funcionarii de politizare i incompeten n timp ce promovezi masiv selectarea managerilor publici pe
criterii politice), care de fapt nu are nici o intenie s rezolve problemele. Toate aceste critici au reuit
s construiasc de-a lungul timpului o imagine deficitar a administraiei, lucru care poate avea
consecine serioase asupra selectrii unei resurse umane bine pregtite sau motivrii personalului
existent n administraie.
Combinarea celor doi factori amintii a avut o influen puternic n construcia mentalitii
negative a publicului fa de administraia public. nelegerea acestor cauze i asumarea
responsabilitilor de ctre instituiile publice i politicieni ar putea conduce la ameliorarea situaiei
prin aciuni concrete.
n sinteza, publicul i dorete de la orice administraie public, cteva lucruri clare (Hermel,
Romagni, 1996) :

s coopereze cu o administraie apropiat de el, att psihologic ct i fizic

s asiste la simplificarea procedurilor administrative

s aib un acces crescut la serviciile publice (informare, acces direct la birouri, orar cu
publicul ameliorat etc.)

s fie tratat personalizat (fiecare caz are specificitile sale) i nu doar ca un numr lipsit de
coninut

s aib un rspuns rapid la cererile i problemele sale.

48

Unitatea II. MANAGEMENTUL PUBLIC

Managerii i managementul fac ca instituiile s fie performante (Drucker, 1974)
Organizaiile publice prezint, aa cum am precizat anterior, anumite caracteristici care au o
influen direct asupra tipului de management aplicabil. Unele voci susin c managementul public
reprezint pur i simplu aplicarea managementului privat la o organizaie public. Reforme
administrative majore (precum cele iniiate de R. Reagan n Statele Unite, sau M.Thacher n Marea
Britanie) s-au bazat pe presupunerea c ceea ce funcioneaz n sectorul privat, funcioneaz i n cel
public.
Organizaiile publice (Beetham, 1987) reprezint un spaiu complex, o combinaie interesant
de drept (aplicarea prevederilor legale) i management (livrarea produsului). Cele dou componente nu
se afl ntotdeauna ntr-o armonie perfect i de aici una din problemele legate de managementul
public. Raionalitatea juridic i cea managerial n abordarea administraiei publice se bazeaz pe
evoluii istorice legate de dezvoltarea sistemelor administrative.
Abordarea european continental (n principal francez i german) a vzut n general
administraia ca fiind un instrument de aciune a statului, nsrcinat cu asigurarea legalitii i ordinii.
Abordarea anglo-saxon (Statele Unite i Marea Britanie) a fost preocupat mai mult de eficacitatea
domeniului administrativ i, ca atare, s-a concentrat pe probleme de organizare optim a sectorului
public prin transferul tehnicilor manageriale de succes din domeniul privat n cel public (ce este bun
pentru General Motors, este bun i pentru America- Charlie Wilson, CEO, GM, 1955).
Abordarea juridic (Chevallier, 1994) se bazeaz pe nelegerea i optimizarea funcionrii
administraiei prin referirea la texte legale. Rspunsul la problemele administrative st n legi i
reglementari, iar administraia reprezint un domeniu privilegiat al dreptului administrativ, care este
principalul instrument de raionalizare i structurare a aciunii administrative. Metodele sunt deductive,
pornind de la regul i urmrind ulterior condiiile de aplicare. Uneori juritii privesc cu ostilitate
abordrile manageriale, reprondu-le o prea puin consideraie acordat importanei reglementrilor
juridice.
Abordarea managerial are o perspectiv diferit i vizeaz n principal ameliorarea funcionrii
organizaiei publice printr-o organizare superioar. Metodele sunt diferite de cele ale abordrii juridice,
pornind de la o situaie specific, de teren, i ncercnd s formuleze cele mai bune soluii. De
asemenea, ea acord o atenie crescut fazei de implementare a politicilor i strategiilor i ncearc s
aplice principiile manageriale la spaiul public pentru a obine rezultate mai bune. Abordarea
managerial se concentreaz n principal asupra rezultatelor i nu asupra proceselor.
49

O sintez interesant a caracteristicilor raionalitii juridice / manageriale n cadrul sectorului

public a fost furnizat de Chevallier i Loschak (1982):
RAIONALITATE JURIDIC I RAIONALITATE MANAGERIAL N
ADMINISTRAIA PUBLIC
Raionalitate juridic

Raionalitate managerial

Fondat pe regularitatea

Eficacitatea aciunilor

procedurilor aplicate

ntreprinse

ntietate

Mijloacele

Scopurile

Prioriti

Stabilitatea structurilor

Adaptarea la schimbri, la

formale ale organizaiei

inovaie

Analitic, linear, deductiv

Sintetic, sistematic (logica

(logica juridic)

eficacitii aciunii)

Ferm, funcionnd dup o

Deschis nspre mediul

logic proprie

propriu i adaptarea constant

Cuplul ierarhie-supunere

Delegare pe scar larg

Ordine unilaterale emise de

Stimulare i Negociere

Legitimitate

Mod de raionare

Conceperea organizaiei

Autoritate

sus n jos
Control

Bazat pe respectul fa de

Bazat pe rezultatele obinute

reguli

Mijloc al unui feedback ce

Faza ultim a unui proces

permite ajustarea aciunii la

linear

scopuri

Adaptat dup Chevallier i Loschak n La Revue Francaise d Administration Publique, nr. 24,
Oct.- Dec, 1982
Existena celor dou tipuri de raionaliti semnific, pe lng oferirea unui subiect de dezbateri
continue ntre diverse grupuri profesionale, necesitatea unei cooperri pentru funcionarea optim a
organizaiei publice.
In literatura de specialitate exist foarte multe definiii ale managementului. Noi vom ncerca
aici s dm o definiie simpl, dublat de analizarea celor mai importante funcii i caracteristici.
Astfel, managementul poate fi privit ca fiind efortul de stabilire i atingere a obiectivelor organizaiei
pe baza economiei resurselor, eficacitii i eficienei.
Managementul prezint o serie de funcii specifice, aplicabile fiecrei organizaii; una dintre
cele mai cuprinztoare descrieri ale funciilor manageriale este cea a lui Allison (1980), pe care o
prezentm n cele ce urmeaz:
50

Funciile managementului general

Strategie
1. Stabilirea prioritilor i obiectivelor pentru organizaie;
2. Producerea planurilor operaionale pentru realizarea acestor obiective.
Managementul Componentelor Interne
1. Organizare: stabilirea structurilor (uniti i poziii cu autoriti i responsabiliti
desemnate) i procedurilor (pentru coordonarea activitii i iniierea aciunilor);
2. Conducerea personalului i sistemului de management al personalului: capacitatea
organizaiei este direct afectat de calitile i cunotinele membrilor si; sistemul de
management

al

personalului

recruteaz,

selecioneaz,

socializeaz,

pregtete,

recompenseaz, sancioneaz capitalul uman, capital ce reprezint capacitatea organizaiei

de a aciona pentru atingerea scopurilor sale;
3. Controlul performanelor / Evaluarea. Diferite sisteme manageriale de informaie incluznd bugete, rapoarte, sisteme statistice, evaluare de performane, asist managementul
n luarea deciziilor i msurarea progreselor n efortul de realizare a obiectivelor. Alegerile
i aciunile viitoare depind de capacitatea managementului de a monitoriza i evalua
calitatea aciunilor anterioare (furnizarea serviciilor promise, nivelul de atingere a
standardelor, satisfacia ceteanului fa de serviciile / produsele oferite etc.).
Managementul Componentelor Externe
1. Cooperarea cu unitile externe ale organizaiei, care sunt subiect al aceleiai autoriti
comune: cei mai muli manageri trebuie s lucreze i s coopereze cu manageri ai altor
uniti din cadrul marilor organizaii (fie c ei sunt situai la un nivel superior, inferior sau
lateral) pentru a realiza propriile obiective;
2. Cooperarea cu organizaii independente: instituii din alte brane guvernamentale, grupuri
de interes, firme private ce pot afecta n mod semnificativ capacitile organizaiei de ai
atinge obiectivele;
3. Cooperarea cu presa i publicul, a cror aprobare i bunvoin este important.
Analiza acestei descrieri a principalelor activiti manageriale ne aduce n atenie cteva
elemente importante care trebuie luate n considerare de fiecare manager public:

51

managementul se structureaz pe dou niveluri importante: cel strategic (care se refer n

principal la efortul de stabilire a obiectivelor organizaiei) i cel operaional (care se refer
la activitile cotidiene puse n aplicare pentru atingerea obiectivelor definite);

resursa uman reprezint un factor esenial n organizaie; neglijarea importanei acesteia

poate duce la rezultate negative;

relaia cu publicul / ceteanul i mass-media este esenial pentru organizaia public,

datorit caracteristicilor sale.

Managementul are ambiia de a se construi ca o tiin distinct, lucru ce presupune definirea

unor reguli precise i impersonale pe baza crora organizaiile i pot atinge obiectivele stabilite. El a
cunoscut, de-a lungul timpului, o evoluie ampl pe parcursul creia i-au adus aportul diferii autori
de la fondatorii managementului tiinific (Taylor, Fayol) la coala relaiilor umane (Mayo), abordarea
sistemic (Simon), teoria contingenei, simbolica organizaional (March i Olsen), reinventarea
guvernmntului / noul management public (Osborne i Gaebler).
Evoluia teoriilor manageriale a cunoscut salturi interesante: n cazul managementului tiinific,
accentul este pus pe reguli i principii clare de funcionare, pe care individul trebuie s le respecte, pe
baza unui mecanism clar de recompense i sanciuni (stick and carrot).
coala relaiilor umane a adus n discuie

importana considerrii resursei umane n

organizaie, existena relaiilor formale i informale. Ea a pus n eviden faptul c individul nu este un
robot care poate funciona total raional i previzibil. Pe lng relaiile i structurile formale, apar n
organizaie, inevitabil, i relaii informale care sunt la fel de importante i a cror neglijare duce la
imposibilitatea conducerii performante a organizaiei.
Teoria contingenei a pus n eviden faptul c deciziile manageriale nu pot fi definite ntr-un
mod abstract, general; fiecare decizie este luat n funcie de o situaie dat ntr-un mediu
organizaional specific. Teoriile legate de cultura organizaional au adus n discuie importana
simbolisticii n organizaii, iar cele referitoare la noul management public au ncercat s defineasc o
abordare mai dinamic a administraiei (bazat pe descentralizare, msurarea performanelor, calitatea
serviciilor etc). Toate aceste evoluii au dus nspre dezvoltarea semnificativ a domeniului managerial
i a influenei deinute de acesta n cadrul organizaiei publice.
Administraia a fost structurat tradiional n Europa continentala pe baza ctorva principii
simple (Auby, 1996):

puternic supunere fa de drept; dreptul public s-a dezvoltat considerabil de-a lungul
secolului XX, ncadrnd strict aciunea public. Aceast situaie corespunde, din punct de
52

vedere istoric, unei exigene de a asigura faptul c deciziile responsabililor publici sunt
conforme cu ceea ce doresc cei care i-au mandatat (respectarea unui principiu democratic);

puternic centralizare a puterilor i responsabilitilor n interiorul aparatului administrativ

(acest lucru a fost accentuat de evoluiile istorice din Romnia dup Al Doilea Rzboi
Mondial); de aici o distincie clar ntre cei ce concep / decid i cei ce execut o decizie; pe
baza principiilor birocratice decizia se ia la nivelurile superioare, iar funcionarul nu are alt
obligaie dect s le aplice, fr s pun n discuie calitatea sau aplicabilitatea acestora;

un personal recrutat i coordonat pe baza unui sistem de tip carier, n cadrul cruia
funcionarul public i dezvolt ntreaga via profesional n administraia public i n care
avansarea se face n principal pe criterii de vechime. Funcionarii publici sunt recrutai de o
manier specific, remunerai pe o baz particular i protejai de apartenena lor la funcia
public;

diluare a responsabilitilor manageriale prin aplicarea principiului de

separare a

ordonatorului i a contabilului. Regularitatea primeaz n faa eficienei. Este mai puin

important ca banii publici s fie folosii de o manier optim dect ca acetia s fie utilizai
n conformitate cu reglementrile oficiale;

absen aproape total a conceptului de rentabilitate ce se resimte n mod egal i n cazul

remunerrii funcionarilor. Conform teoriei clasice a funciei publice, acetia sunt pltii n
funcie de responsabilitile lor sociale i nu n funcie de producia lor sau de
productivitate;

lips de iniiativ din partea funcionarului i un respect strict al procedurilor. Nu numai c

funcionarul nu este ncurajat s aib iniiative, dar este chiar periculos s devin creativ sau
s aib idei noi;

separare puternic, att pe vertical (ntre niveluri ierarhice), ct i pe orizontal (ntre

birouri i servicii). Cooperarea i comunicarea n organizaie sunt reduse.

Administraia public a cunoscut ns schimbri majore odat cu trecerea timpului; pe baza unor
presiuni diverse ea a fost obligat s aduc anumite modificri propriului mod de funcionare. Aceste
presiuni s-au referit n principal la:

extinderea i diversificarea rolului administraiei publice care trebuie s se ocupe de

probleme pe care nu le lua n considerare n urma cu civa ani (protecia mediului,
drepturile consumatorului etc.);

53

presiuni bugetare, legate de reducerea alocaiilor bugetare i necesitatea cutrii de resurse

suplimentare;

presiuni venite din partea ceteanului; acesta este n mod natural tentat s compare
serviciile oferite de instituia public cu cele ale firmelor private; odat ce el pltete (direct
sau indirect) pentru ambele servicii nu va nelege de ce are parte de tratament diferit. Massmedia i politicienii sunt de asemenea interesai uneori s sprijine aceste presiuni;

presiuni tehnologice; spre exemplu, impactul dezvoltrii tehnologiei informaiei asupra

funcionrii instituiilor publice este direct i puternic;

presiuni legate de factorul globalizrii, n care standardele internaionale de funcionare au

tendina de a fi tot mai influente.

niruirea (parial) a acestor presiuni poate s ne fac s nelegem c administraia modern nu

mai poate funciona pe baza principiilor birocratice tradiionale axate pe abordarea exclusiv juridic a
fenomenului administrativ. Modificarea rolului administraiei i schimbarea profilului ceteanului
(mult mai educat i mai contient de drepturile sale) au condus la necesitatea unor schimbri rapide i
profunde, asumate n grade diferite de toate rile democratice i bazate pe eficacitate, eficien,
responsabilitate, descentralizare, transparen, abordri strategice, calitate etc.
Managerul public se afl ntr-o situaie delicat. El trebuie s promoveze tehnici de succes din
sectorul privat, dar trebuie s fie n acelai timp atent la caracteristicile organizaiei publice; n
activitatea sa se va ntlni cu limitri unice, necunoscute managerului firmei private. Pe de alt parte
ns, el deine atribute pe care managerul privat nu le va avea niciodat, precum situaii de monopol sau
puterea de aplicare a coerciiei fa de clieni.
Una din marile ntrebri pe care orice manager public i le va pune se refer la evaluarea
propriei activiti. Va fi el evaluat n funcie de rezultatele sale manageriale sau n funcie de criterii de
alta natura? Relaia specific a administraiei cu politica face ca multe decizii i evaluari s se bazeze
pe judeci de valoare i nu pe factori raionali.
Raionalitatea politic nu este aceeai cu cea managerial; ea se orienteaz n principal nspre
obinerea i meninerea puterii i nspre compromis. De aceea, nu ntotdeauna managerul public de
succes este cel care are rezultate i performane deosebite din punct de vedere raional. Modul n care
este plasat politic, capacitatea sa de a-i construi o imagine public bun (prin relaia cu presa),
capacitatea de a relaiona cu ceteanul conteaz de multe ori la fel de mult (sau chiar mai mult).
Una dintre teoriile (Rhodes, 1988) care ne ilustreaz complexitatea activitii manageriale n
contextul relaiei administraie / politic este cea care presupune c stilul de management al organizaiei
54

i rezultatele sale sunt definite de confruntarea grupurilor interesate i poate fi analizat prin nelegerea
urmtoarelor niveluri:

participani (funcionari, politicieni, mass-media, grupuri economice etc.);

motivare i scopuri (fiecare participant are scopuri i interese specifice);

schimburi i tranzacii; diferiii participani interacioneaz i ncearc s tranzacioneze;

conflict i putere. Fiecare participant deine resurse diferite i inegale i de aici conflicte
pentru asimilarea resurselor necesare pentru impunerea propriilor interese.

Procesul managerial este dificil i complex; sugerm ca punct de pornire n studierea

managementului public cteva observaii esentiale:

problemele organizaiei se pot rezolva prin construcia unui sistem managerial funcional i
raional i nu prin apariia miraculoasa a unor lideri geniali i provideniali;

managementul nu reprezint o carte de bucate; este practic imposibil s definim the best
way, adic abordarea managerial perfect, potrivit oricror circumstane. Rolul
managerului este s aplice cele mai bune strategii n funcie de contextul existent, propria
personalitate, obiective etc.;

obiectivul oricrui manager se refer la realizarea obiectivelor organizaiei n condiii de

eficien i eficacitate (apartenena la serviciul public nu reprezint o scuz pentru
practicarea unui tip de conducere ineficient). Managementul nu este o mod, ci o tiin.
Spre deosebire de tipul de funcionare tradiional al administraiei publice, preocuparea
principal nu se refer exclusiv la respectarea procedurilor, ci vizeaz realizarea
performanei organizaionale;

raionalitatea managerial nu este sinonim cu cea politic; de multe ori alegeri ce par
iraionale n termeni de management, sunt explicabile pe baza raionamentelor politice.
Procesul de luare a deciziilor n domeniul public nu este att de raional pe ct am dori, iar
acest lucru trebuie luat n considerare de ctre manager;

managerul public trebuie s dea dovad de o combinaie larg de caliti i s fie creativ
dac dorete s fie un manager de succes (este adevrat c n sectorul public aceast cerin
poate fi uneori facultativ, date fiind ansele reduse de dispariie a organizaiei publice,
chiar n cazul unei funcionri deficiente).

55

Managementul comunitilor locale

Administraiile publice moderne se bazeaz n mod esenial pe descentralizare, autonomie
local i subsidiaritate. Acest lucru semnific faptul c centrele de luare a deciziilor se multiplic i c
decizia este luat mult mai aproape de grupul afectat. La nivel local, reelele i grupurile de interes tind
s se contureze foarte bine, iar presiunea politicienilor locali este resimit puternic de administraie.
Aciunea politic i administrativ este mai personalizat pentru c toat lumea cunoate pe toat
lumea.
Presiunea ceteanului este resimit mult mai acut datorit apropierii fizice i a interesului
direct n rezolvarea diferitelor probleme. Mass-media tinde s fie un actor foarte important, fiind
interesat de activitatea centrelor locale de putere.
Administraiile publice locale se confrunt (Gargan, Sutton, 2000, p.691) cu probleme
complexe:

interdependena crescut: deciziile luate pe plan local sunt influenate de o serie ntreag de
actori externi: administraie central, grupuri economice naionale i internaionale,
organizaii internaionale, mass-media etc.;

ateptri crescute din partea ceteanului i comunitii;

complexitate crescut: responsabiliti mai mari (nensoite ntotdeauna i de alocarea unor

resurse corespunztoare), necesitatea de deinere a unor cunotine tehnice crescute,
necesitatea cutrii unor resurse suplimentare etc.;

procese de regionalizare i integrare;

existena unui mediu n continu schimbare.

Ca atare, munca managerului public la nivel local prezint probleme suplimentare fa de cele
deja prezentate n discuia despre organizaiile publice i managementul general. Pe lng promovarea
unui management eficient i eficace, el va trebui s se conecteze foarte bine la comunitatea local i la
actorii din cadrul acesteia: ceteni, grupuri de interes, politicieni, mass-media. n cazul n care nu va
reui acest lucru, imaginea i activitatea sa vor avea puternic de suferit; principalele elemente de luat n
considerare din aceast perspectiv sunt (adaptat dup ICMA, 1983):

Managerul local nu reprezint doar un expert tehnic, neinteresat de dorinele oamenilor, ci

doar de ndeplinirea riguroas a obligaiilor oficiale. Este foarte probabil ca managerii locali
s i piard postul mai degrab datorit neglijrii relaiei cu cetenii dect datorit unor
erori de factur tehnic. Este foarte important s se neleag faptul c membrul comunitii

56

nu reprezint un consumator tipic; el are trsturi care l difereniaz esenial de utilizatorul

de servicii private.

Managerul local nu reprezint doar un om politic. De foarte multe ori acetia pot considera
c singurele obiective importante sunt cele de ordin politic i, ca atare, neglija interesele
comunitii. Orict de atractiv i popular ar fi aceast alegere, ea ar putea crea
managerilor probleme de supravieuire pe termen lung- n primul rnd celor de la nivel
local, unde relaia cu comunitatea este mult mai direct.

Relaia cu comunitatea presupune legturi profunde i nu doar zmbete i strngeri de

mn n timpul campaniilor electorale. Managerul public trebuie s fie implicat i prezent
n viaa comunitii att n ceea ce privete evenimentele majore, ct i n viaa de zi cu zi.
Ceteanul a asimilat n Romnia un sentiment de deprtare evident a administraiei de
nevoile i dorinele sale (cu excepia perioadei alegerilor); un manager inteligent poate s
profite de oportunitatea oferit de construirea unei relaii directe, serioase cu comunitatea.

Managerul public are multe de nvat. Multe teorii organizaionale se refer la vocaie i
caliti native de leadership; fr s neglijm importana acestor caliti, este naiv s
considerm c managementul local poate fi exercitat la modul serios i eficace de persoane
neinteresate de un proces de nvare continu. Ameliorarea continu a abilitilor i
cunotinelor este esenial. Autosuficiena i senzaia de cunoatere total nu reprezint
dect un indiciu de mediocritate i ncurajeaz apariia unor pericole majore n conducerea
efectiv a comunitii.

Managerul local trebuie s dea dovad de caliti profesionale semnificative. Dei

dezvoltarea unei relaii strnse cu comunitatea pe baza lurii n considerare a dorinelor
acesteia este important, este greit s considerm c acest lucru este suficient. La urma
urmelor, managerul local trebuie s dea dovad de capaciti manageriale capabile s duc
la o dezvoltare a comunitii. Relaia ntre cele dou componente este foarte interesant dei se ateapt, n mod teoretic, ca managerul local s dein cunotine i abiliti tehnice,
de multe ori el se va confrunta cu probleme mari datorit inabilitii de a relaiona cu
cetenii.

Managerul local trebuie s dein o viziune strategic clar n ceea ce privete obiectivele
comunitii i ceea ce este capabil cu adevrat s ofere acesteia. Lipsa obiectivelor pe
termen lung poate duce la consumarea iraional a resurselor i energiilor; stabilirea unor
obiective fanteziste duce la aceleai rezultate.
57

Aa cum am precizat anterior, managerul public trebuie s cunoasc comunitatea i s

relaioneze cu ea; principalele inte n construcia unei relaii de succes se refer la (ICMA, 1983):

configuraia politic local; din acest punct de vedere, structura comunitii poate fi diferit
de la comuniti mici i omogene la comuniti divizate, instabile, marcate de diverse probleme.

consiliul local; capacitatea de dezvoltare a unei relaii coerente cu acest corp poate influena n
mod direct eficacitatea activitii manageriale; acest lucru este evident n cazul multor localiti
din Romnia, unde lipsa capacitilor de negociere i interesele politice au dus la blocaje majore
de pe urma crora comunitatea nu a avut dect de suferit. Este important s atragem atenia aici
asupra importanei tehnicilor de negociere n administraia local (chiar dac la o prim vedere
am putea fi tentai s considerm c ele nu sunt relevante n cadrul sectorului public).

comunitatea de afaceri; datorit evoluiilor din cadrul societilor moderne, aceast comunitate
se poate referi att la firme romneti, ct i la firme internaionale; capacitatea de a dezvolta o
relaie activ (att n atragerea acestora, ct i n meninerea interesului lor) cu comunitatea de
afaceri reprezint o condiie esenial pentru supravieuirea managerului local.

organizaii non-guvernamentale; acestea pot oferi un sprijin important managerului n

rezolvarea diverselor probleme locale (de la cele sociale, la cele ce in de relaia cu ceteanul),
n susinerea proiectelor administraiei, n furnizarea de personal suplimentar, n realizarea
medierii ntre manager i diverse grupuri etc.

presa; importana presei locale sau naionale este evident pentru orice manager public; acest
lucru nu semnific ns ntotdeauna existena unei relaii pozitive, coerente cu jurnalitii (vzui
de multe ori ca inamic i nu ca partener), lucru care nu poate dect s afecteze negativ imaginea
i funcionarea organizaiei.

grupuri defavorizate; de multe ori, neglijarea acestor grupuri poate duce la conflicte deschise i
la crize la nivelul comunitii; luarea n considerare a problemelor specifice acestor grupuri i
tratarea lor semnific o alegere inteligent.

personalul institutiei publice; dezvoltarea unei relaii deschise i profunde cu acest segment
reprezint o activitate cu consecine pe termen lung pentru managerul local; el va avea nevoie
de susinerea i suportul acestui grup n diferite momente sensibile, iar neglijarea acestui aspect
este periculoas.

58

Date fiind condiiile specifice ale administraiei locale, managerul public se poate confrunta
foarte uor cu situaii de conflict i blocaj n activitatea sa. Principalele surse de conflict (ICMA, 1983)
cu care se poate confrunta managerul public se refer la:

depirea limitelor / competenelor (de ctre primar sau de ctre consiliul local); din acest punct
de vedere este important ca, nc de la nceputul cooperrii ntre cele dou pri, s fie definit
cadrul de aciune i ateptrile).

controlul informaiei; restrngerea circulaiei informaiei de interes public ctre consiliu sau
cetean poate reprezenta un domeniu sensibil.

lipsa capacitii de anticipare a problemelor; acest aspect poate pune managerul n situaii
periculoase legate de apariia unor crize grave (dei previzibile).

politizarea activitilor manageriale; unii manageri publici tind s nu neleag limitele

politizrii administraiei publice i de aici consecine nedorite att asupra carierei proprii, ct i
asupra activitii organizaiei.

evitarea responsabilitilor; cultura administrativ nu este ntotdeauna orientat nspre

asumarea responsabilitilor pentru deciziile i aciunile iniiate; de multe ori se ncearc
evitarea asumrii acestora sau pasarea lor nspre un vinovat de serviciu incapabil s se
apere.

controlul angajrilor i concedierilor; acest domeniu poate fi sensibil datorit diverselor

interese implicate. Presiunile de selectare a funcionarilor pe alte criterii dect competen, pot
fi puternice.

atacuri directe la adresa managerului (pe diverse motive - politice, economice etc.).

lipsa capacitilor de leadership; teoretic, managerul public este vzut ca o surs de energie i
inspiraie; nu ntotdeauna ns cei ce ocup o funcie decizional n sectorul public dein i
calitile / cunotinele necesare acestei poziii.

Marketing public, client i participare ceteneasc

Administraia public din societile democratice moderne ncearc s promoveze un tip nou de
relaie cu comunitatea, bazat pe minimizarea abordrilor coercitive, pe o atitudine mult mai deschisa i
pe parteneriatul cu societatea civil i ceteanul. Consumatorul de servicii publice este perceput ca un
client. Acest lucru semnific n principal faptul c ateptrile nu mai vin dinspre administraie nspre
cetean, ci n sens invers i c prerea acestuia conteaz cu adevrat n structurarea serviciilor publice.
Aceast tendin se manifest n principal pe dou planuri:
59

expansiunea tehnicilor de marketing public

ncercri de implicare a publicului n procesele de luare a deciziilor la nivelul administraiei

publice.

La modul general, marketingul public se refer la (Hermel, Romagni, 1996) analiza nevoilor,
ateptrilor i comportamentelor clienilor pentru a defini produsele sau serviciile ce pot fi oferite
acestora cu succes, precum i metodele de promovare cele mai bune. Satisfacia clientului reprezint
aici termenul cheie, iar marketingul aplic diferite tehnici (de la studii de pia la analiza strategic)
pentru atingerea obiectivului stabilit.
n mod normal, ne putem ntreba n ce msur administraia public tradiional este interesat
de acest domeniu? Dei teoretic ea ar trebui s i construiasc ntreaga activitate pe analiza nevoilor
publicului, situaia nu este att de simpl. Administraia nu ncearc ntotdeauna s identifice cererea
pentru a construi ulterior oferta necesar.
Uneori direcia este invers - administraia stabilete un serviciu i creeaz obligativitatea
folosirii lui, chiar dac el nu a fost solicitat de populaie (o list lung de aprobri i avize se pot nscrie
aici ca exemplu). De multe ori, administraia definete singur care sunt nevoile populaiei pe baza ideii
c ea nelege mai bine ceea ce este bine pentru comunitate dect ceteanul netiutor. Ca atare, nu
puine sunt cazurile n care, n spatele discursului servirii comunitii i ceteanului, se ascunde o
lips de interes n ceea ce privete nevoile i dorinele acestuia.
Marketigul public presupune ameliorarea acestei situaii prin construcia unor mecanisme de
analiz a nevoilor publicului, prin asimilarea acestora n definirea politicilor publice i construcia unei
imagini pozitive a administraiei. Instituia public va depi faza n care consider publicul o mas
amorf, depersonalizat i supus unei administrri autoritare.
Ceteanul este tratat ca i consumator i finanator al serviciilor publice. Este greu s ne
imaginm c acionarul unei firme private poate fi tratat cu desconsiderare de ctre aceasta; din
nefericire, nu este ns greu s ne imaginm aplicarea acestui tip de tratament de ctre administraia
public ceteanului (care de altfel pltete si el pentru serviciile n cauz).
Aplicarea marketingului n administraie nu este ns simpl: dup cum am mai observat,
utilizatorul de servicii publice are o mentalitate specific, negativ fa de serviciile publice (acest
element reprezint att un obstacol, ct i un argument n favoarea folosirii tehnicilor de marketing
pentru imbunatatirea imaginii administraiei). Apoi, caracteristicile organizaiei publice nu ncurajeaz
acest curent: lipsa concurenei, existena unui public captiv ce nu are alternative, monopolurile, fac
muli funcionari publici sau politicieni s fie reticeni sau ostili fa de el.

60

Exist i probleme legate de tipul de servicii publice oferite: n timp ce pentru o firm de
telefonie mobil fidelitatea clienilor este un obiectiv principal al strategiei de marketing, este mai greu
s definim acelai obiectiv pentru clienii unui penitenciar. Definirea grupului int este mai dificil
n sectorul public ca i definirea clar n termeni de marketing a produsului / serviciului vizat (este mai
simplu s defineti o strategie de marketing pentru vnzarea unei maini dect pentru limitarea
consumului de droguri la nivelul adolescenilor).
Toate aceste lucruri nu semnific ns c marketingul nu este aplicabil organizaiei publice;
dimpotriv, ea resimte o nevoie acut n domeniu datorit percepiei negative din partea ceteanului.
Tehnicile de marketing public pot fi diverse i se pot referi la construcia unei imagini pozitive pentru
ceteni; la construcia unei imagini atractive pentru posibile grupuri economice interesate n investiii;
la ncurajarea unor comportamente publice, precum pstrarea cureniei oraului sau participarea la
activiti sociale; la descurajarea unor comportamente precum consumul de droguri sau sexul neprotejat
n cazul anumitor grupuri specifice; la activiti de recrutare pentru diverse organizaii publice
precum armata sau poliia; la analiza satisfaciei ceteanului n ceea ce privete utilizarea unui serviciu
public etc. Impactul lor poate fi pozitiv pentru administraia local sau central n cazul n care exista o
strategie bine definit i obiective clare (nu doar cheltuirea de bani publici pentru servicii oferite unor
firme n domeniu).
Cele mai mari probleme (Hermel, Romagni, 1996) tind s se plaseze deseori la nivelul
comunicrii administraiei cu ceteanul sau comunitatea (i nu la nivel de livrare sau pre) i ca atare,
administraiile publice trebuie s acorde o atenie specific acestui domeniu.
Cea de a dou modalitate major de a promova un tip de administraie deschis i orientat spre
cooperarea cu ceteanul se refer la implicarea acestuia n activitile instituiei publice. Participarea
ceteneasc se poate plasa la niveluri diferite (OECD, 2001, p.2):

informarea publicului

consultarea publicului

participarea publicului la procesul de luare a deciziilor.

Aproape toate administraiile i toi politicienii din societile democratice vor avea un discurs
oficial pozitiv pe acest subiect; participarea ceteneasc reprezint o tem la mod. ntrebarea este n
ce msur aceste declaraii ludabile sunt dublate i de aciuni concrete; efortul depus de ctre
politicieni sau manageri publici se poate opri de multe ori la strngeri de mn (n special n campania
electoral).
De multe ori, cele dou pri (administraia i ceteanul) i asum din start atitudini negative
(Pollitt, 2003,p.100) administraia va considera c publicul nu este de fapt interesat de dialog i c nu
61

deine cunotinele necesare; ceteanul va considera c administraia pretinde numai c este interesat
de ceea ce crede sau dorete el i c oricum nimic nu se va ntmpla ca urmare a ntlnirilor sau
proiectelor comune. Implicarea ceteanului poate acoperi o gam larg - de la referendum-uri la
ntlniri cu reprezentanii comunitii sau organizarea unor dezbateri sau grupuri de lucru pe probleme
specifice.
Politicienii sunt mai interesai n organizarea unor ntlniri largi, bazate pe ideea comunicrii i
promovrii imaginii; managerii publici prefer ntlniri mai restrnse n care s se discute probleme
specifice cu reprezentani ai grupurilor vizate. Una din problemele care apare des aici se refer la lipsa
de interes a publicului i subreprezentarea sa; o alta la lipsa unui efort coerent i real al administraiei
de a implica ceteanul n luarea deciziilor.
Administraia public trebuie s neleag o realitate simpl: implicarea publicului n activitatea
sa i n procesul de luare a deciziilor este necesar i benefic: un cetean implicat este un cetean
care ncepe s neleag faptul c exist limite i probleme obiective n activitatea instituiei publice.
Astfel, ceteanul poate depi faza ideilor preconcepute n ceea ce privete funcionarul i munca sa i
poate fi mai puin ostil n relaia sa cu administraia.
Concluzia principal a acestui subcapitol se refer n principal la importana deschiderii
organizaiei nspre comunitate i cetean i posibilitatea construciei unei imagini mbuntite a
organizaiei publice.

62

Unitatea III. MANAGEMENT STRATEGIC N ADMINISTRAIA PUBLIC

Abordarea strategic nu reprezint o problem specific societilor moderne; din cele mai
vechi timpuri, oamenii i-au pus problema de a gndi i aciona strategic n diferite domenii. Termenul
de strategie provine din cuvntul grec strategos (general). Aplicaiile sale au aprut de-a lungul
timpului n domeniul militar, politic sau economic.
Problema strategiei a fost prezent n domeniul militar din cele mai vechi timpuri; lucrrile unor
teoreticieni precum Sun Tzu sau Karl von Clausewitz au pus n eviden necesitatea utilizrii
planificrii i strategiilor specifice, precum i a utilizrii raionale a resurselor unei armate pentru
atingerea scopurilor (victoria militar) fa de un competitor definit (armata advers).
Mai mult dect att, von Clausewitz a atras atenia c strategiile i campaniile militare sunt
doar o modalitate de a atinge obiective politice mai largi. Pe baza acestui argument am putea considera
c politica reprezint principalul domeniu n care abordarea strategic si-a fcut simit prezena.
Ulterior, domeniul economic a preluat i accentuat problema managementului strategic, ncercnd s
raionalizeze i ordoneze teoriile n domeniu.
nc de la nceput trebuie s stabilim diferena ntre nivelurile strategic, tactic i operaional
(Bozeman i Straussman, 1990):

Nivelul strategic se refer la determinarea obiectivelor, misiunilor i viziunii organizaiei;

Nivelul tactic se refer la alegerea (dintr-un pachet de alternative) unei modaliti de

atingere a obiectivelor definite la nivel strategic;

Nivelul operaional se refer la activitile cotidiene realizate de organizaie pentru punerea

n aplicare a tacticilor definite.

Planificarea a fost prezent n primele definiri ale funciilor managerului general. Astfel, n
1937 Gulick (p.13) a inclus planificarea n binecunoscutul su model POSDCORB (planning,
organizing, staffing, directing, coordinating, reporting, budgeting). Mediul academic din domeniul
tiinelor economice a fost foarte interesat n ultimii 50 de ani de evoluia teoretic a managementul
strategic; teoreticieni precum Ansoff (1965) sau Chandler au marcat etape majore n acest proces.
Chandler (1989) definete strategia ca reprezentnd determinarea scopurilor i obiectivelor
organizaiei pe termen lung, adoptarea politicilor determinate i alocarea resurselor pentru atingerea
acestor scopuri. Aceast definiie indic, practic, problemele majore la care trebuie s rspund
procesul strategic:
63

ncotro se dorete s se avanseze?

prin ce parametri se pot traduce scopurile organizaiei?

ce politici particulare vor implica aceste scopuri?

ce mijloace umane i financiare vor trebui angajate?

n domeniul privat managementul strategic este definit ca (David, 1993, p.6) arta i tiina
formulrii, implementrii i evaluriideciziilor care permit unei organizaii atingerea propriilor
obiective...Managementul strategic se concentreaz pe integrarea managementului, marketingului,
finanelor, operaiilor, cercetrii, dezvoltrii i informaiei pentru atingerea succesului organizaional.
David sugereaz c exist trei etape principale n managementul strategic (p.9):
Formularea strategiilor: Dezvoltarea misiunilor, identificarea oportunitilor, ameninrilor,
determinarea punctelor slabe i puternice ale organizaiei, stabilirea obiectivelor pe termen lung,
selectarea unor strategii specifice de atingere a acestora.
Implementarea strategiilor: Stabilirea obiectivelor anuale, definirea politicilor, motivarea
personalului, alocarea resurselor necesare, dezvoltarea unei culturi organizaionale care s susin
realizarea obiectivelor, crearea unei structuri organizaionale potrivite, pregtirea bugetului, dezvoltarea
sistemelor de management informaional.
Evaluarea strategiilor: Revizuirea factorilor interni i externi care stau la baza strategiilor
existente; msurarea performanelor programului; luarea msurilor necesare pentru ameliorarea
activitii i corectarea erorilor.
Allan Steiss (2003) consider c exist 6 elemente ale deciziei strategice n fiecare organizaie:
1. Misiuni de baz;
2. Grupurile int (membri, clieni, alte organizaii ale administraiei publice etc);
3. Scopuri i obiective;
4. Programe i servicii oferite de ctre organizaie pentru atingerea scopurilor i
obiectivelor;
5. Aria geografic de influen: identificarea ariei geografice n care programele
organizaiei au impact: local, regional, naional, internaional;
6. Avantaj comparativ: cum reuete organizaia s aib un avantaj semnificativ
fa de actori similari pe pia.

64

O alt definiie interesant este cea dat de Tabatoni (1975): strategia reprezint o alegere de
criterii de decizie numite strategice pentru c ele vizeaz s orienteze de o manier determinant i pe
termen lung activitile i structurile organizaiei.
Thompson i Strickland (1996, p.6) considera c cele 5 sarcini ale managementului strategic
sunt:
1. formularea unei viziuni strategice n ceea ce privete viitorul organizaiei - direcie pe
termen lung, misiuni;
2. convertirea viziunii strategice n obiective msurabile i rezultate n termeni de
performan;
3. dezvoltarea i testarea strategiilor dezvoltate pentru realizarea rezultatelor dorite;
4. implementarea i executarea strategiilor determinate eficient i efectiv;
5. evaluarea performanei, realizarea unor ajustri n ceea ce privete obiectivele, direcia,
implementarea pe baza experienei noilor dezvoltri, schimbrile aprute etc.;
Am menionat toate aceste definiii pentru c ele ne permit s facem cteva observaii
preliminare referitoare la managementul strategic n general:

managementul strategic se refer n principal la eficacitate i nu la eficien.

Drucker spunea: ntrebarea pertinent este nu cum s facem optim lucrurile, ci cum
s gsim lucrurile optime care trebuie fcute i s concentrm resursele i eforturile
asupra lor".

planificarea i managementul strategic se leag de o dilem perpetu a organizaiei

publice legat de existena unor diferene semnificative ntre rezultatele
ateptate/dorite i performanele reale obinute.

strategia presupune luarea n considerare a unei perspective pe termen mediu i lung;

activitile organizaiei nu mai sunt gndite numai de la o zi la alta, n termeni
exclusiv operaionali, ci n perspectiv. Ca atare, activitile strategice sunt cele
care afecteaz funcionarea organizaiei pe o perioad semnificativ de timp.

decizie strategic afecteaz organizaia de o manier determinant; acest lucru

semnific faptul c decizia n cauz va afecta nu doar pe termen lung, dar i puternic
organizaia la diferite niveluri: structura, obiective, cultur organizaional etc.

managementul strategic include stabilirea obiectivelor, scopurilor, misiunilor i

viziunii organizaiei.

65

managementul strategic nu nseamn numai procesul de planificare strategic; el

conine i activiti legate de managementul resurselor, implementare, control i
evaluarea programelor.

definirea managementului organizaiei este direct legat de analiza mediului

organizaiei.

n general, n discutarea managementului strategic, se folosete un grup de concepte i termeni

comuni, care trebuie clarificai:
Viziune o proiecie mental despre cum ar trebui s arate organizaia n viitor. Bryson (1995)
consider c aceasta trebuie s includ valorile fundamentale ale organizaiei i filosofia sa; ea trebuie
s fie scurt i capabil s inspire (p.18);
Misiune: de ce exist organizaia i ce urmrete ea?
Scopuri: rezultate generale; n ceea ce privete scopurile organizaiei, problema este mult mai
complicat dect am putea crede la o prim vedere. Westerlund i Sjostrand (1979) au identificat o
varietate de scopuri n organizaii:

scopuri onorifice scopuri teoretice ce ofer o imagine pozitiv organizaiei;

scopuri tabu scopuri existente, dar imposibil de exprimat;

scopuri stereotipe scopuri pe care orice organizaie serioas trebuie s le aib;

scopuri existente scopuri reale, urmrite n mod direct, chiar dac sunt incompatibile
cu valorile declarate ale organizaiei.

n relaie cu procesul de construcie a strategiilor, Steiss (2003) consider c scopurile pot fi

clasificate ca fiind:

scopuri de dezvoltare societal (rezultatele organizaiei contribuie la dezvoltarea

propriului mediu i societii);

scopuri legate de membrii organizaiei sau clientel (rezultatele afecteaz dezvoltarea

grupurilor int);

scopuri de dezvoltare organizaional (resursele sunt folosite pentru dezvoltarea

organizaiei ca entitate capabil s acioneze eficace i eficient).

Obiective: rezultate specifice (aceast diferen ntre scopuri i obiective este subtil i nu
ntotdeauna uor de realizat). Este de precizat aici c nu toate obiectivele se plaseaz la acelai nivel de
importan i ca atare putem vorbi aici de o ierarhie a obiectivelor i de prioriti strategice;
Avantaj competitiv: analiza competitorului, evaluarea resurselor acestuia, construcia unei
poziii avantajoase fa de acesta pe pia.
66

Firmele private (Rabin, Miller, Hildreth, 2000) vd dezvoltarea managementului strategic ca

fiind direct legat de dou elemente principale:

concurena cu competitorii de pe pia; dezvoltarea unei perspective strategice este

esenial pentru rezistena la atacurile competiiei i pentru dominarea acesteia. Analiza
competitiv identific forele majore prezente ntr-un sector industrial particular - fora
cumprtorilor i furnizorilor, produsele substituibile, concurena - n ideea ctigrii unui
avantaj prin intermediul unor strategii precum diferenierea fa de concuren sau
selectarea segmentelor industriale n care exist anse mari de control. n mediul industrial,
principalele pericole la adresa firmei (Porter, 1995) se refer la:
1. rivalitatea ntre firmele existente deja pe pia
2. ameninarea noilor venii pe pia
3. puterea de negociere a clienilor
4. puterea de negociere a furnizorilor
5. ameninarea noilor produse (care le pot nlocui pe cele vechi, tradiionale).

Exerciiu: un productor european de automobile este confruntat cu probleme mari n contextul

creterii concurenei pe pia venite din partea productorilor europeni, americani i japonezi. Ce
alternative strategice poate defini acesta pentru ameliorarea situaiei?

exploatarea oportunitilor aprute pentru dezvoltarea organizaiei. n lipsa unei

perspective strategice managerul privat poate pierde oportuniti favorabile, posibil de
prevzut; acest lucru poate avea consecine dezastruoase pentru firma n cauza, incluznd
chiar falimentul.

Exerciiu: Dai un exemplu n care, datorit lipsei de perspectiva strategic, o firm privat a
ratat oportuniti i a avut probleme n ceea ce priveste eficacitatea actiunii sale .
Ca atare, managementul strategic a fost preluat de ctre sectorul privat ca o modalitate de a
rspunde la un mediu dinamic, caracterizat de existena unei concurene acerbe. Definirea activitii
organizaiei pe termen mediu i lung nu reprezint un lux, ci o condiie necesar supravieuirii. Aceast
viziune utilitarist definete abordarea strategic n sectorul privat.
Ca i modalitate de analiz i interpretare, managementul strategic poate fi abordat din diferite
puncte de vedere (Morgan, 1980, Zanetti i Cunningham, 2000, p. 546):
1. perspectiva axata pe mediu vede managementul strategic ca o interaciune ntre
organizaie i mediul acesteia; cel mai important lucru se refer aici la analiza mediului
pentru identificarea constrngerilor sau oportunitilor;
67

2. perspectiva axat pe luarea deciziilor analizeaz procesul de luare a deciziilor strategice

n organizaie;
3. perspectiva axat pe leadership analizeaz managementul strategic din punctul de
vedere al liderului; cel mai important aspect este cine ia deciziile strategice i care este
profilul acestei persoane (sau grup).

Diferenele ntre cele trei abordri sunt importante i orienteaz analiza procesului strategic n
direcii diferite. Fiecare dintre ele are argumente care pot dovedi viabilitatea propriului punct de
vedere: nu poi nelege strategia organizaiei n lipsa analizei mediului; nu poi nelege strategia
organizaiei n lipsa analizei modului n care se iau deciziile strategice; nu poi nelege strategiile
organizaiei fr s tii cine le formuleaz i care sunt trsturile persoanei sau grupului n cauz. Ele
pot fi combinate ntr-un proces mai complex de nelegere a managementului strategic.
O alt problem important n discuia referitoare la managementul strategic se refer la modul
n care este neles demersul strategic n organizaii (Rabin, Miller, Hildreth, 2000). Pe de o parte avem
abordarea raional (sau sinoptic) ce vede elaborarea strategiilor ca fiind un proces logic i liniar.
Organizaia definete secvenial obiectivele, analizeaz mediul, identific ameninri i oportuniti,
elaboreaz strategii, selecteaz cea mai bun alegere n termeni raionali i o implementeaz.
Este vorba practic de un efort de maximizare a ctigurilor organizaiei printr-o abordare
raional clasic. Pe de alt parte, ali teoreticieni (Simon i March; Lindblom, 1959, 1979) au formulat
obiecii la adresa acestei interpretri i au propus abordarea incremental n managementul strategic.
Pe baza principiului raionalitii limitate ei susin c organizaia nu este nici pe departe att de
raional i obiectiv pe ct presupune teoria sinoptic. Managerii tind s ia decizii bazate n principal
pe realiti presante cu care se confrunt la un moment dat i nu pe planuri vagi de viitor. De cte ori
sunt confruntai cu o criz, tendina va fi s ia msuri de remediere rapid a situaiei chiar dac acest
lucru nseamn distrugerea strategiei pe termen lung; puini dintre ei sunt capabili s depeasc
aceast condiionare.
Procesul strategic este prea complex i neclar pentru a putea fi abordat att de raional. Olsen i
Eadie (1982) au sintetizat cele mai importante categorii de rezerve la adresa aplicrii managementului
strategic n organizaii:
procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai raional i analitic dect este cu
adevrat; designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua n calcul dinamica sociopolitic specific oricrei organizaii;

68

 procesul formal de planificare strategic este prea rigid i ncet pentru a rspunde n mod
adecvat unui mediu n schimbare;
procesul formal de planificare acioneaz mpotriva creativitii i inovaiei.
Ca atare, abordarea strategic trebuie s fie mult mai mult bazat pe adaptare la schimbrile
mediului, pe nvare (organizaiile trebuie s nvee pentru a supravieui, Ketl, 1994, p. 22) i pe
negociere cu diferiii actori interesai din domeniu. Conform ideii step by step and by small degree
(pas cu pas i n grade mici, Lindblom, 1959, p. 81) procesul strategic reprezint un proces n
desfurare n care organizaia nva din interaciunea cu mediul i ceilali participani.
Abordarea incremental nu semnific eliminarea raionalitii din cadrul procesului strategic; ea
propune mai degrab o combinaie de raionalitate i intuiie, de raionalitate i asimilare de cunotine
noi. De altfelm aceast confruntare ntre cele dou teorii sugereaz cel mai bine esena managementului
strategic n organizaii, plasat continuu ntre raiune i instinct.
Managerul public trebuie s se pozitioneze ntre alegeri ce in de o atitudine reactiv (ce
reacioneaz la schimbrile aprute n mediu) sau proactiv (ce ncearc s anticipeze schimbrile din
mediu i s le speculeze n folosul organizaiei).
O alt dilem a organizaiilor se refer la modalitatea de stabilire a strategiilor care poate
reprezenta (Zanetti, Cunningham, 2000):

un demers ierarhic, autoritar. Conducerea organizaiei stabilete obiectivele i strategiile,

iar nivelurile medii i inferioare nu fac dect s le aplice fr comentarii;

un proces participativ n care managementul definete doar viziunea general a organizaiei

i implic nivelurile inferioare n definirea obiectivelor i strategiilor.

Pe de alt parte, ne putem ntreba ce este cel mai important ntr-o organizaie: s existe o
mentalitate i o gndire strategic, capabil s orienteze continuu activitatea organizaiei n funcie de
obiective pe termen mediu i lung? S existe un proces formal i raional de planificare care s
stabileasc pas cu pas misiuni, obiective, strategii, alternative, implementare, evaluare etc? S existe
documente strategice ct mai vaste, care s dea bine? S fie capabil s aplice strategii definite la
nivel politic? Fiecare dintre aceste ntrebri ne pune n faa unei abordri diferite, capabile s modifice
fundamental aciunea organizaiei la nivel strategic.
Dac lum n calcul c cel mai important lucru este legat de existena unor documente, ntreaga
capacitate a organizaiei se va concentra pe realizarea acestora, chiar dac ele nu au nicio legtur cu
realitatea. Dac accentul va cdea pe dezvoltarea gndirii strategice la nivelul instituiei procesul este
mult mai complicat i semnific activiti de restructurare a organizaiei, motivare, training etc.
69

Conceptul general de management strategic poate presupune, ca atare, o abordare diferit n

ceea ce privete sectorul principal de interes. n efortul de nelegere sau formulare a strategiilor
manageriale (Bryson, 1995) se pot accentua aspecte diferite, precum:

sistemele de planificare strategic; accentul cade aici pe procesul de planificare strategic,

identificat cu un demers raional i organizat;

analiza participanilor/actorilor; accentul cade aici pe analiza persoanelor i grupurilor

interesate, puterea i influena lor, capacitatea de negociere etc. Strategia particular
adoptat reprezint rezultatul unui proces de confruntare ntre grupuri interesate;

managementul problemelor strategice; accentul cade aici pe identificarea problemelor

fundamentale cu care organizaia se confrunt i pe rezolvarea lor;

negocieri strategice; dezvoltarea strategiilor este vzut ca un proces puternic politizat, n

care activitatea cea mai important se refer la negocieri i compromisuri continue.

O alt problem se leag de logica construciei procesului strategic:

unele abordri consider c obiectivele sunt stabilite din start de ctre instane externe sau
interne, iar procesul de planificare strategic se va raporta la aceste obiective deja existente
i va stabili numai strategiile de atingere a acestora;

alte abordri vd stabilirea scopurilor i obiectivelor organizaiei ca fiind parte a procesului

de planificare strategic i nu o realitate pre-existent.

Aa cum putem observa, structurarea procesului strategic presupune modaliti diferite de

abordare i metodologii diverse. Prezentarea tuturor acestor dileme urmrete nu doar trecerea n
revist a dezbaterilor teoretice referitoare la managementul strategic, ci i punerea n eviden a
complexitii domeniului, tratat de multe ori simplist de ctre politicieni, manageri, funcionari sau
ceteni.
Abordarea strategic n organizaiile publice
Odat ce ne-am familiarizat cu problemele legate de managementul strategic general, va trebui
s vedem n ce msur acesta este aplicabil organizaiilor publice. Aa cum s-a mai discutat, ele dein o
serie de caracteristici specifice care afecteaz tipul de management aplicabil; n mod evident, latura
strategic a managementului nu se poate sustrage acestei realiti. Care ar fi principalele elemente care
influeneaz aplicarea demersului strategic n instituiile publice?

misiunile i scopurile organizaiei publice sunt deseori definite n reglementri legale; acest
lucru afecteaz una din componentele eseniale ale managementului strategic: flexibilitatea
70

i posibilitatea realizrii unor schimbri strategice la nivelul organizaiei; chiar dac

managerul public vrea s reorienteze organizaia n ceea ce privete definirea scopurilor sau
misiunilor, acest lucru va fi uneori imposibil din punct de vedere legal;

lipsa concurenei; aa cum am observat, unul dintre elementele care au stat la baza
dezvoltrii managementului strategic n sectorul privat a fost avantajul competitiv,
necesitatea de a specula oportunitile pieei mai bine dect competiia. n cazul sectorului
public, inexistena competitorului sau competiia inegal nseamn lipsa unui stimulent
esenial pentru dezvoltarea abordrilor strategice. Managerul public poate sa nu neleag la
fel de bine ca i cel privat importana planificrii i managementului strategic;

existena unor obiective vagi i generale; de multe ori, definirea obiectivelor n sectorul
public este un proces vag i neclar. Decidenii politici prefer obiectivele generale pentru c
ele sunt mult mai uor de vndut politic i permit identificarea unor grupuri mari de
alegtori cu acestea. Acelai limbaj neclar tinde s caracterizeze de multe ori definirea
politicilor publice sau a strategiilor specifice;

perioadele de timp incluse n documentele strategice sunt de multe ori prea reduse;
politicienii nu au rbdare pentru a vedea rezultate pe termen lung. Ei doresc rezultate
imediate i vizibile, pe care s le poat prezenta publicului. Ca atare, strategiile pe termen
scurt sunt preferate celor pe termen lung;

chiar dac se reuete stabilirea unor strategii pe termen lung. perioadele electorale sunt
capabile s duc la distrugerea acestora. Noua putere poate avea o viziune total diferit
ntr-un domeniu sau altul i s modifice sau anuleze ceea ce guvernanii precedeni au
considerat a fi opiuni strategice

coaliiile politice pot fi instabile; ca atare, la scurt timp dup stabilirea unei strategii,
dispariia sprijinului politic o poate face inaplicabil;

stabilirea obiectivelor n sectorul public reprezint un proces mult mai larg dect n cel
privat; influena combinat a actorilor politici i administrativi, a mass-media, grupurilor de
interes, ceteanului etc. duc la un proces complicat de structurare a scopurilor i
obiectivelor organizaiei publice;

lipsa informaiei necesare sau lipsa capacitii de analiz a informaiei poate duce la
formularea defectuoas a strategiilor. Acelai lucru se va ntmpla dac resursa uman
existent nu are pregtirea necesar n domeniu (Hughes,1998);

greutatea stabilirii unor rezultate msurabile n sectorul public;

71

asumarea riscurilor nu reprezint un tip de comportament ncurajat de sectorul public.

Elaborarea unor strategii presupune luarea de decizii riscante.

Toate aceste elemente ne arat principalele probleme cu care procesul de planificare strategic
se poate confrunta n domeniul public. Ele nu semnific n nici un fel lipsa posibilitilor de aplicare a
planificrii i managementului strategic n organizaiile publice, ci atenioneaz managerul asupra
punctelor sensibile.
Administraia public nu a fost considerat n general un domeniu raional i eficace; imaginea
tipic a fost cea a unui sector haotic, dezordonat, preocupat mai mult de propria supravieuire i
dezvoltare i mai puin de oferirea unor servicii de calitate ceteanului i comunitii. Administraia
era vzut ca fiind doar un executant mecanic al ordinelor venite din partea politicienilor. Una din
principalele critici aduse modelului administrativ tradiional se leag de lipsa unei perspective
strategice.
Administraia public modern nu i mai permite ns aceast abordare; odat ce ea ncearc s
asimileze o abordare managerial bazat pe eficacitate, eficien i economie a resurselor, existena
unui demers strategic este inevitabil. Pentru a-i realiza scopurile i obiectivele, instituia public
trebuie, n primul rnd, s i le defineasc. Ea nu mai poate doar exista, fr a face eforturi de
dezvoltare i funcionare performant.
Primele ncercri structurate de introducere a abordrii strategice n sectorul public s-au
nregistrat n anii 70 i s-au axat pe o abordare ierarhic, n care definirea strategiilor se fcea la
nivelurile decizionale superioare. Ideea principal era c se pot face, pe baza datelor economice,
demografice, sociale etc. anumite extrapolri n ceea ce privete evoluiile viitoare i formula anumite
strategii de rezolvare a problemelor aprute.
Ca atare, efortul principal se referea la previziuni i ncercri de a sesiza, pe baza unor abordri
cantitative, statistice, evoluii viitoare. Acest proces s-a dovedit ns a fi prea simplist complexitatea
societii nu permite stabilirea statistic bazat pe realitatea de astzi a unor situaii de viitor.
ncercrile ulterioare au rafinat procesul strategic att prin introducerea unor metode raionale
(planificarea strategic), ct i prin includerea unei abordri incrementale, capabile s asimileze
schimbrile rapide i interesele diverse caracteristice unei societi democratice.
Poate unul din exemplele cele mai bune legate de folosirea greit a planificrii se refer la
societile comuniste. n cadrul acestora, cel puin teoretic, planificarea reprezenta un punct esenial.
Planurile cincinale ofereau o definire a obiectivelor urmrite de societate sau sectoare specifice i vizau
o folosire raional a resurselor existente.
72

Planurile erau ns gndite n funcie de obiective definite politic, deseori fr legtur cu

realitatea, pe baza unei gndiri statice, ce nu lua n considerare evoluiile interne i internaionale.
Maniera rigid i centralizat de definire a scopurilor i obiectivelor strategice nu implic nivelurile
inferioare n procesul planificrii i disociaz n mod clar nivelul decizional superior de realitatea
existent.
Pe de alt parte, procesul de colectare i analiz a informaiei era profund politizat i incapabil
s ofere o viziune real asupra situaiei existente, ceea ce a dus la imposibilitatea formulrii unor
decizii coerente (nu poi s iei decizii corecte pe baza unor informaii greite).
Este de notorietate cazul romnesc n care adunarea la nivel naional a tuturor datelor oficiale n
domeniul lucrrilor agricole realizate a dus la concluzia c, ntr-un an, se arase tot terenul disponibil n
Romnia plus zone ntinse din rile vecine. Ca atare, abordarea comunist a planificrii este capabil
s ne semnaleze erori grave n ceea ce privete construcia procesului n sine, politizarea i colectarea /
analiza informaiei. n ultim instan, folosirea eronat a strategiei duce la eecul celor care iniiaz i
tolereaz acest proces.
Tendinele moderne referitoare la o perspectiv managerial n sectorul public i la promovarea
abordrilor specifice domeniului privat (next steps initiative n Marea Britanie sau reinventing
government n Statele Unite) au semnificat creterea accentului pus pe abordrile strategice.
Societile democratice moderne folosesc abordarea strategic att la nivel central, ct i la
nivel local. Exemplele la nivel central sunt numeroase i se ntind de la programul de guvernare
prezentat de fiecare guvern la nvestitura n parlament, pn la strategii sectoriale definite de ministere
sau agenii guvernamentale. Problemele principale la acest nivel se leag de jocul politic. De multe ori
obiectivele stabilite nu sunt cele mai bune n termeni raionali, ci cele mai bune n termeni politici
(capabile s construiasc compromisul politic); alteori ele sunt vagi i imposibil de implementat.
Trebuie s precizm ns c definirea unui proces strategic, chiar imperfect, reprezint un pas nainte n
promovarea unui nou tip de guvernare bazat pe ideea performantei i a eficacitii.
La nivel local situaia este i mai interesant. Aa cum am artat n subcapitolul referitor la
managementul comunitilor locale, administraiile publice locale se confrunt cu situaii complexe
caracterizate de creterea responsabilitilor, diminuarea resurselor obinute de la bugetul central,
concurena crescut din partea altor administraii locale (pentru atragerea de fonduri sau investiii),
ateptri tot mai mari din partea cetenilor i comunitii.
Pentru a funciona acceptabil n acest mediu dificil ele trebuie s asimileze o viziune strategic
clar, capabil s i duc un pas naintea celorlali. Probabil administraiile locale se situeaz la acest
moment cel mai aproape de situaia firmei private presat de competitori s speculeze oportunitile
73

strategice ntr-un joc cu suma zero (ceea ce ctig eu pierd ceilali). n structurarea abordrii strategice
ele au i atuuri importante care in de creterea libertii de aciune (pe baza descentralizrii i
autonomiei locale) i apariia unor funcionari publici mai bine pregtii din punct de vedere
profesional.
Managerii publici locali nu au nicio scuz n cazul n care nu profit de avantajele oferite de
aplicarea managementului i planificrii strategice. Definirea unor strategii de dezvoltare comunitar,
economic, urban etc. reprezint o necesitate i nu un lux. Aceste strategii pot fi mai mult sau mai
puin complexe; uneori, cele mai simple idei pot duce la efecte majore pe termen lung.
Este interesant exemplul unui primar american al unui ora mic, care nu prezenta nimic
deosebit: nu deinea industrii semnificative, nu avea populaie mare, obiective turistice majore, sau alte
atuuri tradiionale; evident c aceast realitate avea consecine directe (i negative) la nivelul
bugetului local. Ca atare, el a neles c trebuie fcut o alegere strategic de dezvoltare a oraului,
bazat pe resursele sczute existente.
Ea a vizat construcia unei imagini noi: oraul florilor. ntregul ora a fost mpodobit cu flori
i s-a trecut la un marketing agresiv n domeniu. n scurt timp, orelul n cauz a devenit vestit,
atrgnd zeci de mii de vizitatori anual i construind o ntreag industrie turistic ce furnizeaz resurse
financiare majore la bugetul local. Costurile implicate au fost mici i s-au referit nu att la resurse
financiare, ci la creativitate i tehnici de marketing public.
Acest exemplu reprezint ns doar un caz minor, ce pune n eviden importana alegerilor
strategice. La niveluri mai complexe se situeaz definirea strategiilor de dezvoltare comunitar (Steiss,
2003; Gargan i Sutton, 2000). O astfel de strategie presupune reunirea unui corp comun format din
reprezentanii administraiei locale i ai comunitii (oameni de afaceri, organizaii nonguvernamentale, asociaii ceteneti etc) care s defineasc strategia de dezvoltare economic local
pe 5 sau 10 ani.
n acest caz, parteneriatul public privat se refer la structurarea procesului strategic i
implementarea lui. Viziunea reprezint imaginea comun a administraiei i comunitii referitoare la
cum se vrea s arate oraul n viitor. Misiunea este definit de reglementri legale i de acte interne.
Scopul poate fi reprezentat de dezvoltarea economic i creterea prosperitii ceteanului. Obiectivele
se pot referi la creterea atractivitii economice a oraului. Strategiile pot viza: dezvoltarea
infrastructurii, diversificarea activitilor economice, atragerea de investitori etc. Aciunile operaionale
(programele) pot viza aciuni de marketing, scderea taxelor, construcia unor noi spaii comerciale etc.
Implicarea comunitii este esenial pentru c numai astfel strategiile definite vor avea sprijinul
necesar pentru a fi aplicate.
74

Dac managerul public nu nelege importana iniierii unui asemenea proces, nu nseamn c
nici comunitatea nu o va face. Dac reprezentanii comunitii sunt cei care vor pune la punct planul
strategic, atunci administraia local va fi ntr-o postur foarte proast: va trebui s adopte o poziie
defensiv, se va raporta la un plan strategic pe care nu l-a gndit ea i poate nu se afl n concordan
cu propriile obiective, va fi atacat datorit lipsei de preocupare referitoare la viitorul comunitii.
O alt observaie legat de aplicarea managementului strategic n sectorul public se refer la
multitudinea de motive ce stau la baza formulrii unei strategii. Un studiu referitor la elementele ce
determin construcia unei strategii (Collier, Fishwick i Johnson, 2000, p.17) a identificat 6 motive
principale care duc la acest rezultat:
1. Existena unui proces raional de planificare strategic (organizaia dorete, n mod
obiectiv, s aib o strategie clar care s o susin n dezvoltare);
2. Existena unui efort particular al managerului (datorit personalitii i mentalitii proprii
managerul face presiuni pentru construcia unei strategii);
3. Existena unei abordri incrementale (organizaia i construiete strategia pas cu pas
datorit schimbrilor din mediu i presiunilor aprute; e vorba n principal de o strategie
reactiv);
4. Existena unei culturi organizaionale favorabile (cultura organizaional - mentalitile i
valorile face ca strategia s fie un demers necesar i comun n organizaia respectiv);
5. Existena unor influene politice (strategia se construiete datorit presiunilor unor factori
politici);
6. Existena unor documente legale (strategia se construiete datorit faptului c reglementri
legale solicit acest lucru).

Studiul a fost realizat cu participarea unor manageri din sectorul public i privat. Rezultatele au
artat c sectorul public este mai afectat dect cel privat n construcia strategiilor de reglementrile
legale i de presiunile politice. Totodat, s-a observat c influena managerului tinde s fie mai mic n
sectorul public, att datorit convingerii funcionarilor c acesta nu deine posibiliti reale de
implementare a strategiilor definite, ct i lipsei de capacitate a acestuia n construcia identitii
colective i atragerea respectului resursei umane.
n direct legtur cu concluziile anterioare trebuie s precizm c o interpretare interesant a
managementului strategic (Scholes, 2000, p.165) se axeaz pe ideea c strategiile din organizaiile
publice se bazeaz nu att pe abordri raionale, ct pe interaciunea dintre actorii interesai de
activitatea organizaiei n cauz (persoane i grupuri de interes).
75

n momentul n care organizaia dorete s construiasc o strategie ntr-un domeniu anume, ea

va trebui, n primul rnd, s identifice actorii interesai i puterea de care acetia dispun. n funcie de
analiza n cauz, ea va trata cu cei mai puternici i influeni actori interesai i va fi capabil s aplice
cu succes politicile dorite datorit sprijinului acestora. Matricea de analiz se structureaz dup cum
urmeaz, pe dou variabile: putere i interes:

Nivel de interes

Nivel de Putere

Sczut

Ridicat

Sczut

A. Efort minimal

B. De informat

Ridicat

C. De meninut
satisfacia

D. Actor cheie

Aceasta analiz se poate face vis-a-vis de orice strategie particular promovat de o instituie
public. Ea poate viza o situaie existent sau o situaie dorit; diferenele ntre cei doi termeni vor arta
unde trebuie acionat pentru a avea succes n promovarea strategiei n cauz. Sursele de putere pot fi
reprezentate de:
a) n interiorul organizaiei:

puterea formal (ierarhic);

puterea informal (carism);

controlul resurselor strategice;

deinerea de cunotine specializate;

controlul mediului (capaciti de negociere);

implicare la nivel de implementare (capacitate discreionar).

b) n exteriorul organizaiei:

controlul resurselor strategice (resurse financiare, umane, sprijin politic etc.);

implicare la nivel de implementare;

deinerea de cunotine specializate (contractori);

putere informal (relaii i reele).

Organizaiile publice pot promova abordri diferite n definirea strategiilor. Wechleser i

Backoff (1986) au identificat patru tipuri de strategii promovate de instituii publice:
76

strategie de dezvoltare n cazul instituiilor publice ce dein obiective i surse independente de

finanare. Managerii au o independen semnificativ n structurarea capacitilor, resurselor i
performanei organizaiei i se folosesc de acest lucru pentru a o dezvolta;

strategie de transformare. n acest caz, instituiile publice sunt obligate, datorit presiunilor
diverse (politice, sociale, economice etc) s i modifice tipul de funcionare de la simpla
gestionare tradiional la promovarea unui management performant subsumat clienilor i
comunitii;

strategie de protecie n cazul instituiilor care au de nfruntat un criticism puternic din partea
mass-media i legislativului, precum ateptri crescute din partea publicului i posibile scderi
ale alocaiilor bugetare. Aceste instituii vor ntri controlul intern, vor ncerca s reduc
profilul public al organizaiei, s ntreasc relaia cu legislativul i s i protejeze nivelurile
de finanare;

strategie politic n cazul instituiilor care ncearc, n funcie de modificarea structurilor de

putere ce pot influena decisiv organizaia, s ia decizii favorabile grupului politic ctigtor.

De asemenea, pot exista (Miles i Snow, 1978) mai multe tipuri de reacie a instituiilor publice
din punctul de vedere al deciziilor strategice:

aprtorii apar n medii stabile i ncearc s i protejeze poziia deinut, accentund

centralizarea;

analiticii corespund unor contexte de schimbare moderat i permit o dezvoltare controlat a

proceselor inovatoare;

prospectorii sunt de gsit n medii de dinamism i cretere - ei caut oportuniti i i asum

riscuri, promovnd un management descentralizat i organic;

reactivii pot fi identificai n orice context, opernd fr un scop clar, rspunznd provocrilor
existente pe msur ce acestea apar.

Planificare i management strategic

n acest subcapitol vom ncerca s explicm diferena existent ntre planificarea i
managementul strategic i s oferim un model de planificare strategic pentru organizaiile publice.
Managementul strategic a evoluat de-a lungul timpului n ceea ce privete complexitatea
abordrilor (Gluck, Kaufman i Waleck, 1982); cele 4 faze principale de evoluie sunt:
1. planificarea bugetar care se refer la compararea rezultatelor cu obiectivele bugetare;
77

2. planificarea bazat pe realizarea unor analize / previziuni care ncearc s prevad

evoluia organizaiei pe perioade mai lungi;
3. planificare structurat pe relaia cu mediul (planificarea strategic) n care se ncearc
realizarea unei conectri cu piaa i competitorii;
4. managementul strategic care semnific nglobarea abordrii strategice la nivelul
organizaiei i relaionarea planificrii cu sistemele de control, motivare, cultur
organizaional etc.

Dei de multe ori planificarea i managementul strategic sunt considerate a fi acelai lucru, ele
reprezint concepte diferite. Planificarea reprezint procese i tehnici specifice pentru construcia unei
abordri strategice n organizaie. Ea vizeaz un efort raional, secvenial, de structurare pas cu pas a
unei strategii organizaionale.
Planificarea strategic are meritul de a fi adus pentru prima dat n discuie doi termeni foarte
importani: misiunea organizaiei i analiza mediului (Hax i Majluf, 1984; Hughes, 1998). Analiza
mediului semnific o analiz obiectiv a oportunitilor i ameninrilor aprute n mediul organizaiei,
care trebuie puse n legtur cu misiunea organizaiei i capacitile ei interne.
Planificarea strategic poate fi vzut ca un efort disciplinat de a produce decizii fundamentale
ce modeleaz natura i direcia activitilor guvernamentale n cadrul prevederilor constituionale
(Olsen i Eadie, 1982). Bryson (1987, p.11) definete planificarea ca fiind un efort disciplinat de a
produce decizii i aciuni fundamentale care definesc i ghideaz ce este organizaia, ce face i de ce o
face. Pentru a furniza cele mai bune rezultate, planificarea necesit un proces larg dar efectiv de
colectare a informaiei, dezvoltare i explorare a alternativelor strategice i un accent pe impactul viitor
al deciziilor prezente.
O analiz detaliat a planificrii strategice ne ofer urmtoarele componente:

misiuni i scopuri generale formulate de managerii situai la nivelurile superioare i

furniznd cadrul n care sunt dezvoltate strategiile;

analiza mediului ce const n identificarea i analiza factorilor ce trebuie luai n

considerare n momentul formulrii strategiilor organizaionale;

evaluarea structurii interne i a resurselor, evaluare ce identific punctele slabe /

puternice ale organizaiei n ideea includerii unei varieti de factori n consideraiile de
ordin strategic;

formularea, evaluarea i selectarea strategiilor;

implementarea i controlul planurilor strategice;

78

evaluarea rezultatelor i evoluiilor.

Osborne i Gaebler (1993) consider c planificarea strategic reprezint procesul de examinare

a situaiei actuale i traiectoriei viitoare a unei organizaii sau comuniti, stabilind scopuri, dezvoltnd
o strategie de atingere a acestora i msurnd rezultatele. Acest efort presupune un numr de pai
distinci:

analiza intern i extern a situaiei;

diagnoza sau identificarea problemelor cheie cu care se confrunt organizaia;

definirea misiunilor fundamentale ale organizaiei;

articularea scopurilor principale ale organizaiei;

dezvoltarea unei viziuni: cum arat succesul organizaional;

dezvoltarea unei strategii de realizare a viziunii i scopurilor;

dezvoltarea unei programri n timp a strategiei;

msurarea i evaluarea rezultatelor.

Teoreticienii au dezvoltat o serie de definiii i de modele legate de planificarea strategic; pe

lng definiiile amintite mai sus, vom ncerca s oferim aici un model de planificare strategic bazat
pe teoriile lui Bryson (1995), Nutt i Backoff (1992). Principalii pai ai structurrii unui model de
planificare strategic sunt:
1. iniierea procesului de planificare strategic; acest lucru semnific reunirea unui grup de
management strategic (5-10 persoane), format att din manageri, ct i din funcionari
plasai la nivel operaional. Acest grup va fi principala entitate de construcie a planificrii
strategice;
2. realizarea unei analize a istoriei organizaiei i a situaiei sale actuale. Analiza modului n
care a evoluat organizaia de-a lungul timpului va da informaii semnificative att n ceea ce
privete structura, ct i mentalitile existente;
3. clarificarea misiunilor i valorilor organizaiei. De ce exist organizaia i ce urmrete ea?
Care sunt valorile care stau la baza funcionrii sale? Acest proces este mult mai dificil
dect se crede la o prim vedere pentru c misiunile organizaiei nu sunt ntotdeauna
definite clar, iar valorile prezentate oficial nu sunt neaprat i cele ce ghideaz n mod real
activitatea instituiei. Misiunile organizaiei pot fi coninute att n reglementri legale, ct i
n documente interne ale organizaiei;
4. aplicarea analizei SWOT. Analiza SWOT (numit uneori i analiz situaional) se refer la
dou planuri:
79

a. analiza mediului organizaiei pentru identificarea oportunitilor i ameninrilor.

Administraia public tradiional a promovat un model insular criticat, obsedat de
funcionarea intern a aparatului administrativ i interesat prea puin de mediul
extern. Organizaiile publice triesc ns ntr-un mediu complex ce prezint
ameninri i oportuniti, iar dezvoltarea unei perspective strategice presupune
realizarea unei imagini clare a poziiei instituiei publice ntr-un peisaj complex.
Instituiile publice tind a fi mai mult reactive dect pro-active n relaia cu mediul,
iar acest lucru are consecine majore n definirea procesului strategic;
b. diagnoza intern a organizaiei pentru a identifica punctele slabe (slbiciuni) i
punctele tari (atuuri) n ceea ce privete funcionarea intern a organizaiei.
Deficienele majore existente n funcionarea intern pot aduce organizaia ntr-o
poziie vulnerabil. De aceea, ea trebuie s aib o imagine clar a situaiei n care se
afl din punctul de vedere al capacitilor interne de funcionare (resurse umane,
financiare, tehnice, de timp, analizate att n termeni cantitativi, ct i calitativi).
Lipsa capacitilor de analiz intern conduce la imposibilitatea de definire a unei
perspective strategice ce va fi aplicat cu adevrat.
Cei 4 termeni principali sunt:

Weaknesses / Slbiciuni. Ce nu funcioneaz bine n organizaie? Care sunt sursele

de funcionare ineficient i ineficace?

Strenghts / Atuuri. Ce funcioneaz bine n organizaie? Care sunt punctele ei forte?

Ce face organizaia pentru a nregistra rezultate pozitive?

Opportunities / Oportuniti. Care sunt evenimentele din mediul organizaiei care

pot aciona n interesul acesteia? Care sunt posibilele schimbri externe care pot fi
speculate?

Threats / Ameninri. Care sunt schimbrile din mediul organizaiei care pot afecta
negativ existena i funcionarea ei? Care sunt ameninrile la adresa ei? (ele pot
veni din surse multiple: concurena, schimbri politice, schimbri economice,
schimbri tehnologice etc.).

Grania dintre aceti termeni poate fi ns foarte sensibil. Atuurile de astzi pot deveni
slbiciunile de mine. n acelai timp, pericolele din mediul organizaiei pot deveni oportuniti. De
aceea este important inteligena i capacitatea managerului de a reaciona la un mediu n schimbare i
de a ncerca s gndeasc n perspectiv.
80

5. Identificarea problemelor strategice cu care se confrunt organizaia. Pe baza etapelor

anterioare se pot identifica problemele strategice ale organizaiei adic problemele care sunt
att de importante nct vor influena funcionarea ei pe termen lung i de o manier
determinant. Ele trebuie tratate cu foarte mult atenie, separat de problemele operaionale,
rutiniere i vor sta la baza tuturor strategiilor organizaiei.
6. Formularea unor strategii care s rspund problemelor strategice identificate. Strategiile
trebuie s fie construite n funcie de resursele existente i nu pe baza imaginaiei.
7. Analiza alternativelor / strategiilor existente. Acest lucru se face n general i acolo unde
este posibil pe baza analizei costbeneficii (ACB). ACB presupune c o alternativ anume este
preferat pentru c beneficiile obinute n cadrul ei sunt mai mari dect costurile implicate.
Acest lucru semnific n general ideea c att beneficiile, ct i costurile pot fi exprimate n
termeni financiari. n mod evident, realizarea unei cuantificri precise nu este facil n domeniul
public (cum putem cuantifica valoarea vieii unei persoane X i limita de costuri pe care un
spital poate n mod raional s o aloce pentru salvarea ei?). Cu toate acestea, ACB poate fi
foarte util pentru managerul sectorului public atunci cnd el trebuie s aleag ntre diferite
opiuni. OECD (1997) a definit un set de criterii referitoare la ACB:

analizele cost-beneficiu sunt folositoare pentru compararea efectelor favorabile i

nefavorabile ale politicilor publice;

decidenii publici nu trebuie s exclud costurile i beneficiile diferitelor politici; pentru

stabilirea prioritilor ei trebuie s utilizeze analizele economice;

ACB ar trebui solicitat pentru toate deciziile majore (pentru a explica n mod raional
de ce se fac anumite alegeri i nu altele; n lipsa acestei analize se vor ntlni cazuri
frecvente n care beneficiile ateptate sunt mai mici dect costurile). Cu toate acestea,
instituiile publice nu trebuie limitate n analizele lor numai la nivelul abordrilor costbeneficii;

atunci cnd este posibil, costurile i beneficiile trebuie cuantificate;

chiar dac analizele se refer n principal la raportul cost-beneficii, nu trebuie uitat

analiza consecinelor unei aciuni iniiate.

Analiza opiunilor existente trebuie fcut n termeni de fezabilitate; unele strategii sunt
construite n lipsa analizei serioase a posibilitilor de aciune existente pentru organizaie (n termeni
de aciune legal, resurse deinute, sprijin politic etc.).
81

8. Implementarea strategiilor selectate. Cele mai bune strategii nu nseamn nimic dac nu sunt
puse n aplicare. Transferul lor la nivel operaional reprezint un proces dificil i complex.
n acest punct resursa uman este foarte important: ea poate s blocheze sau s ajute. n
cazul n care definirea strategiilor s-a fcut la niveluri nalte, fr consultarea
personalului, acetia pot fi dezinteresai, confuzi sau ostili. De foarte multe ori neglijarea
acestui aspect a dus la anularea unor strategii bine definite. Succesul implementrii
strategiilor este direct legat de capacitatea managerului de a construi coaliii puternice
(ceteni, politicieni, mass media, grupuri de interes etc.) care s susin demersul
strategic.
9. Evaluarea rezultatelor. n lipsa unui proces de evaluare a rezultatelor organizaia se va
confrunta cu diferene mari ntre rezultatele dorite i cele obinute n mod real. Ea nu va ti
niciodat n ce msur obiectivele au fost atinse, ce a funcionat bine i ce nu a funcionat,
ce trebuie remediat etc.

Acest model definete un posibil proces de planificare strategic aplicabil n organizaia

public. El furnizeaz doar structura general, fiind necesare activiti diversificate pentru punerea n
aplicare a fiecrui pas amintit. Managerul public trebuie s neleag faptul c aplicarea planificrii
strategice reprezint un proces complicat, care necesit resurse, creativitate i munc susinut.
Ca atare, putem considera planificarea ca fiind un proces raional i structurat de construcie a
unei strategii organizaionale pe baza unei relaii cu urmtorii factori:
Mediu Planificare strategic Capaciti interne Implementare Evaluare

Managementul strategic (Ansoff, 1988, Toft, 1989, Hax i Majluf, 1984) este considerat a fi o
form evoluat a abordrii strategice, ce conine planificarea strategic, dar merge mai departe dect
aceasta. De ce reprezint managementul strategic un concept mai larg? Pentru c el conecteaz
organizaia cu procesul de planificare strategic la toate nivelurile sale.
Pentru a avea succes, planificarea trebuie relaionat cu organizaia n toate aspectele
importante: cultura organizaional, motivarea personalului, sistemele de msurare a performantelor,
structura i designul organizaional etc. Rolul managementului strategic este s integreze viziunea
strategic la toate nivelurile organizaiei i s utilizeze toate resursele existente pentru atingerea
obiectivelor definite n condiii de eficien, economie a resurselor i calitate.

82

Managementul strategic (Steiss, 1985, p.9) este preocupat aadar cu luarea din timp a deciziei
asupra a ceea ce va trebui s fac organizaia n viitor (planificare), determinnd cine o va face, cum o
va face (managementul resurselor) i monitoriznd activitile aflate n derulare (control i evaluare).
Planificarea nu trebuie vzut ca un efort separat, izolat de organizaie, care vizeaz stabilirea
unor strategii teoretice pe care nu le va lua nimeni n considerare. Planificarea i managementul
strategic sunt capabile nu doar s defineasc scopurile i obiectivele organizaiei, ci i s formuleze
strategii cu un impact real. Ele se refer la structurarea capacitilor interne ale organizaiei pentru
specularea oportunitilor i evitarea ameninrilor din mediu, stabilirea unei direcii generale de
dezvoltare i alocarea resurselor pentru atingerea ei n cele mai bune condiii.

Elemente sensibile n aplicarea managementului strategic

Asimilarea unei abordri strategice este obligatorie pentru organizaia public modern.
Managerul public se va confrunta ns n promovarea acestui demers cu o varietate de obstacole de a
cror existen trebuie s fie contient. Tratarea simplist a procesului strategic conduce la lipsa
oricrui impact pozitiv asupra activitii organizaiei. Vom aminti n ceea ce urmeaz cteva din
elementele sensibile ale managementului strategic:

managementul strategic este un mod de a mbunti activitatea managerului public; muli

manageri tind s neleag abordarea strategic precum o mod, o etichet necesar pentru a
arta bine. Aa cum remarca Bryson (1988, p.56) orice proces de planificare strategic este
justificabil numai n cazul n care ajut factorii de decizie s gndeasc i s acioneze
strategic. Planificarea strategic nu este un scop n sine, ci mai degrab un set de concepte ce i
ajut pe leaderi s ia decizii importante i s iniieze aciuni importante;

managementul strategic trebuie tratat la justa valoare, fr a-i neglija importana, dar i fr
a-l considera o soluie miracol. Muli manageri au tendina de a se situa la una dintre cele dou
extreme, cu efecte negative asupra funcionrii organizaiei;

planificarea strategic nu reprezint o activitate separat, izolat de funcionarea organizaiei.

Anumii manageri consider c planificarea reprezint un efort pur teoretic realizat ntr-un birou
de ctre persoane lipsite de orice contact cu realitatea. De fapt, planificarea trebuie s fie legat
n mod direct de structurile i funcionarea organizaiei;

demersul strategic nu este exclusiv atributul managementului superior. Organizaia trebuie s

integreze gndirea i aciunea strategic la toate nivelurile;

managementul i planificarea strategic nu nseamn numai elaborarea unor documente. De

foarte multe ori managerii tind s minimizeze importana demersului strategic i ca atare,
83

singurul rezultat este reprezentat de documente voluminoase, fr nici un impact real i pozitiv
la nivelul performanelor instituionale;

n elaborarea strategiilor publice este recomandat implicarea comunitii i ceteanului de

cte ori acest lucru este posibil; n lipsa implicrii n procesul strategic a grupurilor afectate de
strategia n cauz exist o ans semnificativ ca acestea s se opun implementrii ei;

Implementarea reprezint un concept esenial n managementul strategic. De multe ori cele mai
bune strategii nu au avut nici un efect datorit problemelor la nivel de implementare. Strategiile
nu se autoimplementeaz (Bozeman, Straussman, 1990) iar responsabilitatea pentru punerea
lor n aplicare revine managerului. Muli manageri iniiaz procese largi de planificare
strategic fr s se gndeasc dac exist sau nu condiiile necesare pentru a le pune n
practic. Aceste condiii sunt (adaptat dup Steiss, 2003, p.61):
1. Liderii organizaiei sunt implicai n proces i l susin n mod real;
2. Crizele majore care pot afecta serios procesul de planificare sunt identificate i rezolvate
naintea demarrii lui;
3. Managementul trebuie s neleag care este finalitatea planificrii strategice i s
defineasc clar i realist ateptrile;
4. Trebuie neles c procesul strategic presupune afectarea unor resurse importante; fr
acestea nu exist anse de succes;
5. Pentru reuita planificrii strategice este necesar realizarea unor coaliii suficient de
puternice pentru a susine promovarea i aplicarea strategiilor selectate.
nainte de a ncepe activitatea de planificare, managerul public trebuie s i pun cteva

ntrebri simple legate de posibilele piedici ce pot aprea, structurarea suportului pentru strategii (din
partea cetenilor, mass-media, politicienilor etc.), existena resurselor necesare, capacitatea i interesul
birocraiei de a o aplica.
S nu uitm c implementarea unei strategii este imposibil fr participarea structurilor
administrative; dac acestea sunt neinteresate sau ostile fa de strategiile. definite implementarea va fi
imposibil. Pe de alt parte, exist posibilitatea ca birocraia s fie pur i simplu incapabil s le
realizeze (datorit capacitilor sczute, incompetenei etc.)
Managerul trebuie s analizeze aceast problem din timp i s ia msurile necesare, dac
dorete cu adevrat s promoveze o abordare strategic. Justificrile ulterioare legate de sabotajul
birocratic nu i minimizeaz responsabilitatea pentru eec.

managementul strategic reprezint un proces continuu, raportat la un mediu n schimbare. El nu

trebuie gndit static, n funcie de obiective rigide, ci trebuie s se adapteze la noile realiti i cerine.
84

Control i evaluare n organizaiile publice

Promovarea unui management performant la nivelul organizaiei este imposibil fr un efort
coerent n ceea ce privete funciile de control i evaluare. Aa cum am vzut n discuia referitoare la
managementul strategic, succesul activitii de planificare strategic este direct legat de capacitile de
evaluare deinute de organizaie. n cele ce urmeaz vom ncerca s realizm o scurt sintez referitoare
la control i evaluare n organizaiile publice.
Controlul reprezint una din atribuiile eseniale ale managerului public sau privat. Conform
definiiei date de Fayol (1949, p.15) Controlul const n a verifica dac totul se desfoar n
conformitate cu planul adoptat, instruciunile date i principiile stabilite. El are ca obiect identificarea
punctelor slabe i erorilor pentru a putea rectifica i preveni.... Nici un manager public nu va deine
puterea necesar pentru a conduce organizaia n lipsa a trei atribute principale: capacitatea de a da
ordine, a verifica dac acestea sunt puse n aplicare i a iniia recompense i sanciuni.
Din nefericire, de multe ori controlul este neles ca fiind o activitate esenial punitiv, care nu
are alt scop dect gsirea de vinovai i pedepsirea acestora (sau pedepsirea unor persoane nevinovate,
dar incapabile de a se apra). Aceast abordare este greit pentru c funcia de control vizeaz n
principal verificarea aplicrii ordinelor i programelor pentru a se vedea ce funcioneaz i ce nu, ce
trebuie remediat i unde.
Evaluarea programelor reprezint un demers obligatoriu pentru orice administraie modern.
De multe ori ns, managerii, funcionarii sau politicienii nu neleg importana ei i o consider doar o
activitate birocratic legat de completarea unor hrtii i rapoarte, activitate care consum timp i
energii organizaionale fr nici un rost.
De ce este nevoie de evaluare n sectorul public? Pe de o parte, ea este vzut ca un instrument
al responsabilizrii fa de cetean odat ce acesta pltete pentru serviciile publice, trebuie s tie
cum i unde au fost folosii banii lui. De altfel, evaluarea a cunoscut cea mai important dezvoltare n
Statele Unite unde, odat cu creterea resurselor financiare investite de guvern n programe publice
(asisten social, sntate etc.) a aprut o cerere tot mai stringent din partea cetenilor de a cunoate
modul n care sunt folosii aceti bani.
Pe de alt parte, evaluarea este vzut ca un instrument de aciune managerial, pentru c este
capabil s furnizeze managerului public date importante pentru ameliorarea funcionrii programului.
Evaluarea reprezint un demers mai profund dect msurarea performanelor trecnd dincolo de simpla
msurare a rezultatelor i ncercnd s evalueze cauze, obiective organizaionale, mbuntiri ce pot fi

85

puse n practic. Ea ofer practic managerului un feedback important pentru luarea celei mai bune
decizii
Evaluarea reprezint ns un domeniu complex; aa cum observau Glass i Ellett (1980)
evaluarea, mai mult dect orice alt tiin, este ceea ce oamenii consider c reprezint; i n mod
curent oamenii consider c reprezint o mulime de lucruri diferite. Ea poate fi neleas la trei
niveluri diferite (Scriven, 1967):

evalurile formative, ce vizeaz ameliorarea performanei programului (evaluarea va furniza

date ce stau la baza mbuntirii rezultatelor programului);

evalurile sumative, ce urmresc dac un program trebuie nceput, continuat, ales din dou sau
mai multe alternative sau ncheiat;

evalurile de monitorizare ce vizeaz n principal preocuparea pentru meninerea calitii

programului; ele se refer la monitorizarea proceselor i a rezultatelor obinute la nivel
operaional.
Evalurile urmresc s ofere o imagine clar a modului n care funcioneaz programele

publice. Care sunt principalele domenii de interes pentru activitile de evaluare (Posavac, Carey,
1997)? Unde acioneaz ele n mod principal?
1. Direcionarea resurselor nspre satisfacerea unor nevoi ignorate. Serviciile publice trebuie s
vizeze satisfacerea unor nevoi ignorate pn atunci; deseori serviciile publice sunt oferite n lipsa
unei preocupri reale pentru nevoile ceteanului i comunitii. Cu ct distana ntre cei ce
planific aceste servicii i clieni este mai mare, cu att posibilitile de a grei sunt mai mari.
2. Necesitatea de a verifica dac programele planificate ofer cu adevrat servicii. Una din marile
probleme ale administraiei se refer la implementarea real a activitilor planificate. Au existat
cazuri n care planificarea nu a fost urmat de activiti propriu zise sau activitile au fost departe
de ceea ce s-a decis iniial. Finanarea unui program public nu semnific automat c acesta va fi pus
n practic;
3. Examinarea rezultatelor. A opera un serviciu nu nseamn a oferi cu adevrat un serviciu
publicului; pe de alt parte, a oferi un serviciu publicului nu nseamn c acesta va fi un serviciu de
calitate;
4. Determinarea serviciilor care produc cele mai bune rezultate. n cazul n care mai multe programe
/ instituii vizeaz acelai domeniu de interes, evaluarea va permite identificarea celei mai bune
oferte existente;

86

5. Selectarea tipurilor de programe ce ofer cele mai cerute servicii. n cazul administraiei publice
pot fi oferite mai multe tipuri de servicii. Nici o societate nu poate oferi toate serviciile dorite.
Evaluarea poate susine administraia n efortul de stabilire a unei liste de programe prioritare;
6. Furnizarea informaiei necesare pentru a menine i mbunti calitatea serviciilor. De multe ori,
chiar dac un program a nceput foarte bine, odat cu trecerea timpului calitatea acestuia va scdea
sau va stagna. Evaluarea va permite oferirea de date necesare n meninerea / creterea calitii;
7. Observarea efectelor secundare. De multe ori, efortul de a rezolva o problem duce la apariia unor
efecte secundare nedorite. Evaluarea permite analizarea acestora i luarea de masuri preventive.

Evaluatorii pot fi att interni (fac parte din organizaia n cauz), ct i externi (agenii
guvernamentale specializate sau consultani privai). Fiecare dintre aceste dou categorii prezint
avantaje i dezavantaje: evaluatorii interni vor cunoate mai n profunzime organizaia, dar n acelai
timp vor fi mult mai subiectivi n analiz; evaluatorii externi vor fi obiectivi, dar nu dein acelai nivel
de nelegere a instituiei. Ca i observaii finale referitoare la evaluare, putem meniona:

evaluarea programelor are un rol pozitiv i vizeaz mbuntirea performanelor

organizaiei. Rolul ei principal nu este s identifice vinovai, ci cauze ce stau la baza
disfuncionalitilor instituionale;

ntotdeauna resursa uman trebuie implicat n procesul de evaluare; dac acest lucru nu se
realizeaz, funcionarii vor crede c acest proces i amenin n mod direct (reduceri,
concedieri, cutare de vinovai etc.) i nu vor coopera. n lipsa cooperrii resursei umane
procesul de evaluare va fi grav afectat;

evaluarea reprezint un instrument managerial important care permite luarea deciziilor

strategice i operaionale pe baza unei cunoateri detaliate a realitilor organizaionale.

87

Unitatea IV. CULTUR ORGANIZAIONAL N ADMINISTRAIA PUBLIC

Studiu de caz nr. 1.

O fabric specializat n producia de componente pentru calculatoare a fost cumprat de un
grup de investiii japonez. La preluarea companiei fotii proprietari au explicat cu mndrie c firma
este printre cele mai bune n domeniu acordnd o atenie deosebit calitii i avnd un nivel de
rebuturi de doar 4%. La circa doi ani dup aceast vnzare unii din fotii proprietari au vizitat fabrica
principal pentru a vedea cum s-a schimbat aceasta. n timpul vizitei au vzut o secie nou, care nu
exista nainte, i l-au ntrebat pe managerul japonez despre ce este vorba.
Acesta a rspuns spre uimirea vizitatorului c este secia de producere a rebuturilor. n urma
discuiei s-a evideniat faptul c noii proprietari, din dorina de a nu afecta tradiiile locale, au
nfiinat o secie special care producea n mod deliberat rebuturi la nivelul de 4% amintit iniial. n
filosofia companiei japoneze rebuturile nu existau ca produs finit, produsele necorespunztoare fiind
oprite pe parcurs printr-un sistem de control al performanei foarte bine pus la punct.
De ce este important acest caz din perspectiva managerial? Ce credei c face ca cele dou pri s
trateze diferit problema rebuturilor?

Studiu de caz nr.2

n luna februarie 2005 un avion al companiei Tarom care se ntorcea de la Larnaca a avut o
problem tehnic grav: la scurt timp de la decolare o pasre a fost absorbit n unul din motoare
care a explodat. Piloii au reuit s aduc avionul napoi pe pist folosind un singur motor. Din
articolele aprute n presa (Evenimentul Zilei, 14 februarie, 2005) au aprut cteva elemente
importante fa de aceast ntmplare:
-

profesionalismul piloilor;

faptul c pe parcursul crizei stewardesele care trebuiau s menin calmul dispruser;

lipsa de interes a companiei pentru comunicarea cu pasagerii dup ce acetia au ajuns

napoi pe aeroport; ore ntregi nimeni nu a tiut cnd se vor ntoarce acas i a fost
imposibil s se gseasc vreun reprezentant al companiei pentru informaii. De asemenea
nimeni nu i-a pus problema s asigure cazarea peste noapte a pasagerilor ntr-un hotel pe
cheltuiala companiei (Zic c nu e treaba lor, c TAROM n-are nici o vin i c e problema
noastr ce-o s facem). Tarom a oferit cupoane pentru un suc i o bucat de pizza fiecrui
pasager;

88

atitudinea unor pasageri a fost de acceptare a situaiei fr discuii: De ce s-i suprm?

Dac ne fac probleme?

Pe de alt parte foarte multe din mesajele de pe forumul ziarului erau foarte critice fa de
modul n care Tarom se comport fa de pasageri; ali participani de pe forum considerau c Tarom
este la fel de bun ca i alte companii internaionale i c cel mai important lucru este
profesionalismul piloilor care au salvat pasagerii.
Care este prerea dumneavoastr fa de acest caz particular? A acionat compania Tarom
corect? Sunt pasagerii prea pretenioi? Exist probleme de mentalitate de o parte sau alta?

Studiu de caz nr.3

Un tnr absolvent de facultate este angajat n primria X. Din prima zi de lucru ncearc, plin
de entuziasm, s pun n aplicare ceea ce a nvat n facultate. Este contiincios, lucreaz peste
program, este politicos cu cetenii. ncearc s propun modaliti noi de ameliorare a productivitii
organizaiei (se ofer s nvee pe toat lumea s deschid conturi e-mail i s navigheze pe internet).
Are idei n ceea ce privete scrierea de proiecte pentru obinerea de fonduri internaionale.
Refuz s serveasc buturi alcoolice n timpul serviciului i s primeasc mici atenii. ncearc s
comunice ct mai mult cu primarul i s i propun idei noi, lucru de care acesta este ncntat. n scurt
timp el se simte izolat de restul grupului de funcionari i incapabil s comunice cu ei.
Este tratat cu ostilitate de acetia i criticat tot timpul. n una din zile un funcionar vechi n
organizaie l cheam la o discuie prieteneasc i l sftuiete s i vad de treab i s nu mai
ncerce s i submineze colegii; s nceteze s fac pe deteptul i s se cread special. Colegul cu
vechime n organizaie i spune c el este de mult n organizaie i c tie cum merg treburile; dac
vrea s mai lucreze acolo trebuie s i vad locul lui i s se comporte adecvat.
De ce credei c noul angajat, n ciuda eforturilor lui, se afl n aceast situaie? Este vina lui
sau a mediului? Ce trebuie s fac?

Organizaia ntre raiune i simboluri

Abordrile clasice ale managementului au considerat organizaia c reprezentnd un spaiu
raional i ordonat. Managementul organizaiei se bazeaz pe abordri formale i consider c totul
poate fi neles prin analiza structurilor i reglementarilor legale. Max Weber considera c doar
sistemul raional legal poate s duc la funcionarea corect a organizaiei.
Fayol si Taylor au susinut c aplicarea managementului tiinific este secretul succesului
organizaional. Teoria X (McGregor, 1960) presupune c oamenii sunt lenei i dezinteresai n ceea ce
89

privete funcionarea organizaiei; ca atare managerul trebuie s i monitorizeze n mod continuu i s

i controleze strict pentru a avea rezultate pozitive.
Aceste abordri au adus elemente importante n dezvoltarea sistemelor moderne de
management dar nu au reuit s neleag organizaia n ansamblul sau. coala relaiilor umane a adus
un punct nou de vedere axat pe resursa uman: pe lng relaiile formale (importante) exist n
organizaie i aa-numitele relaii informale, invizibile din punct de vedere al organizrii oficiale dar
vitale: nenelegerea i desconsiderarea lor duce la blocaje majore n organizaie.
Este greu s analizezi i s nelegi n mod pur formal i raional o organizaie format din
oameni, pentru c acetia nu sunt ntotdeauna previzibili i posibil de ncadrat n modele de funcionare
clare (cum se poate face cu robotii). Teoria Y (McGregor, 1960) susine c oamenii din organizaie sunt
de fapt responsabili, muncitori i interesai n dezvoltare; activitatea managerului nu se refer la control
i sanciune ci la susinere, ncurajare i suport pentru eforturile personalului.
Aceste puncte de vedere au fost accentuate de autori importani precum Peters i Waterman
(1982), Ouchi (1981) sau Schein (1985). Peters i Waterman au artat c formarea companiilor
excelente s-a bazat n bun msura pe un tip de cultur a performanei. Ouchi a dezvoltat (n
ncercarea de a defini modul n care companiile americane pot rspunde provocrii japoneze) aanumita teorie Z, bazat pe ideea construciei unei filosofii organizaionale bazate pe idei precum:
-

angajaii sunt persoane importante, ce vor petrece o perioada lung de timp n firm; ei
trebuie susinui i ncurajai s se simt parte a organizaiei prin diferite mijloace de la
programe de training oferite i pltite de angajator la beneficii care s relaioneze
prosperitatea firmei cu prosperitatea personal;

managementul ncurajeaz munca n echip, cooperarea i participarea angajailor la

procesul de luare a deciziilor;

comunicarea ntre nivelul managerial i angajai este intens i bazat pe deschidere;

ntreaga organizaie reprezint o familie bazat pe valori i credine comune, lucru ce duce
la implicarea personalului i, implicit, creterea performanei.

Toate aceste lucrri (ca i multe altele) au atras atenia asupra unui element esenial: latura
simbolic a organizaiei i importana ei n definirea succesului organizaional.
Ce semnific abordarea simbolic i de ce este ea att de important? S ne gndim la cteva
situaii simple: De ce fiecare McDonalds ncearc s dea clientului impresia de deschidere, prietenie,
comunicare? De ce n anumite organizaii membrii sunt implicai, sunt 24 de ore la dispoziia acesteia,
iar n altele ei nu vor dect s i termine programul de lucru i s plece acas? Ct este de important
90

pentru o organizaie o abordare de genul: noi nu lsm pe nimeni n urm? Este greu s rspundem la
aceste ntrebri dintr-un punct de vedere formal, bazat doar pe reglementri oficiale i organigrame.
De multe ori atunci cnd ne ntoarcem din strintate le povestim prietenilor cazuri interesante
vzute acolo care reprezint deosebiri sau asemnri fa de ceea ce se ntmpl acas. Ci dintre noi
nu am fost tentai s comparm aciunea poliistului, funcionarului public, chelnerului, etc. dintr-o ar
strin cu aciunea corespondentului de acas? De obicei concluzia se leag de existena unei
mentaliti anume. Oricum, pentru orice romn care a cltorit n strintate exist o diferen de
culturi evident n comportamente, limbaj, valori, etc.
Acelai lucru se ntmpl i n cazul organizaiilor. Ele nu au un tip similar de atitudini sau
comportamente chiar dac au aceeai organizare formal i funcioneaz pe baza acelorai legi. ntr-un
articol publicat de un ziar romnesc autorul a ncercat s afle care sunt preurile la care se vnd spaiile
publice firmelor private n diferite orae din Transilvania. Din 4 primarii dou au rspuns rapid i
amabil iar dou nu au fost deloc interesate sau capabile s rspund unei ntrebri simple. De unde
aceast diferen? Poate fi ea explicat exclusiv pe baza unei analize a structurilor formale?
Pe de alt parte interpretarea unui concept sau a unei situaii poate fi diferit ntre diferite
organizaii. S lum o ntrebare simpl: de ce dorete cineva s intre n funcia public? Putem avea
diferite tipuri de rspunsuri:
1. inspiraionale: dorina de a face ceva pentru comunitate, de a face o diferen, de a ajuta
alte persoane, etc.;
2. raionale: funcia public ofer stabilitate i un anumit status social;
3. deviante: accesul la funcia public este asociat cu mbogirea rapid a individului n cauz,
familiei sau prietenilor lui.

De ce exist diferene att de mari n nelegerea unei probleme care la o prim vedere pare
clar i simpl? Pentru c diferite culturi pot nelege diferit sau total diferit un concept sau obiect.
Acest lucru este foarte vizibil atunci cnd dou culturi diferite intr n contact direct i interacioneaz.
Modul n care un francez de la Renault i un romn de la Dacia neleg conceptul de calitate poate fi
semnificativ diferit; modul n care un german sau un francez neleg rolul managerului firmei poate s
varieze.
Ceea ce trebuie s nelegem nc de la nceputul discuiei referitoare la cultura organizaional
este c organizaia are o latur simbolic foarte important care trebuie luat n considerare de
managementul public. Simbolul poate fi definit ca un obiect un cuvnt sau o declaraie, o aciune

91

sau un fenomen material care reprezint n mod ambiguu altceva sau mai mult dect obiectul n sine
(Cohen, 1974).
Bolman i Deal (1997) au atenionat asupra importanei nelegerii cadrului simbolic al
organizaiei pe baza unor constatri simple:
-

Ceea ce este important n legtur cu un eveniment nu se refer la ceea ce s-a ntmplat cu

adevrat ci la semnificaia acestuia;

Activitile i nelegerea lor sunt strns legate: evenimentele au nelesuri i semnificaii

multiple pentru c oamenii au o capacitate diferit de interpretare;

Cea mai mare parte a vieii este ambigu sau nesigur ce s-a ntmplat, de ce s-a
ntmplat, ce se va ntmpla toate acestea reprezint necunoscute;

Gradul nalt de ambiguitate i nesiguran afecteaz analiza raional i procesul de luare a

deciziilor;

n condiii de ambiguitate i nesiguran oamenii creeaz simboluri pentru a risipi confuzia,

crete gradul de predictibilitate, construi o direcie clar i oferi speran i ncredere.

Evoluiile societii moderne au condus la situaii n care managementul tradiional nu mai

poate rspunde suficient de bine prin recursul exclusiv la structuri formale. Problema principal n
organizaii nu mai ine n mod esenial de control i monitorizare ci de motivare spiritual a angajailor
i de implicare a acestora n activitatea organizaiei (Alvesson, 2002, p.8).
Observaiile de mai sus pun n eviden realiti cu care ne confruntm n viaa de zi cu zi dar pe
care tindem s le ignorm. Oamenii sunt speriai de incertitudine i nesiguran. Ei doresc s aib reguli
i norme care s i ghideze n activitatea zilnic; ei doresc s aib o explicaie ct mai simpl pentru
ceea ce se ntmpl n jurul lor i tind s devin dependeni de simboluri (imaginai-v ce s-ar
ntmpla dac pentru cteva zile o mare comunitate urban din Romnia nu ar mai avea deloc acces la
nici un canal de televiziune sau radio).
Perspectiva simbolic o organizaiei publice ofer un punct de vedere complementar fa de
abordrile tradiionale care neleg dezvoltarea acesteia exclusiv din punctul de vedere al selectrii unei
resurse umane necesare i al construciei structurilor corespunztoare; performana organizaional nu
poate fi atins n instituiile moderne fr luarea n considerare a culturii organizaionale. Construcia
unei culturi care s furnizeze un corp comun de credine, valori i nelesuri este esenial n reformarea
administraiei publice.
Ceea ce propunem n acest capitol este o nelegere cultural a organizaiei, bazat pe
simboluri, interpretri i ambiguiti: ntr-un cuvnt bazat pe analiza culturii organizaionale.

92

Ce este cultura organizaional?

Cultura organizaional se bazeaz pe credina c organizaia nu nseamn doar structuri
formale i raiune ci i valori, atitudini, credine. Vom oferi n ceea ce urmeaz cteva definiii din
literatura de specialitate:
Vorbind despre cultura organizaional nseamn s vorbim despre importana simbolismului
pentru oameni ritualuri, mituri, povestiri i legende i despre interpretarea evenimentelor, ideilor i
experienelor care sunt influenate i structurate de grupurile n care triesc (Frost et als, 1985, p.17);
Prin dezvoltarea unei nelegeri comune a evenimentelor, obiectelor, cuvintelor i oamenilor
membrii organizaiei dezvolt un sens comun al experienelor ce faciliteaz aciunea lor coordonat
(Smircich, 1985 p.55);
Cultura poate fi neleas ca un set de soluii definite de un grup de oameni pentru a confrunta
probleme specifice... pe care le experimenteaz n comun (Van Maanen i Barley, 1985, p.33).
Schein (1985, p.9) consider cultura organizaional ca un model de credine fundamentale pe
care grupul i l-a asumat pe msura rezolvrii problemelor de adaptare n relaie cu mediul extern i
integrrii interne i care a funcionat suficient de bine pentru a putea fi considerat valid i deci transmis
noilor membri c mod corect de gndire i percepere n relaia cu aceste probleme.
Un set de credine / interpretri mprtite de un grup de oameni. Aceste credine sunt n
general tacite, sunt relevante pentru grupul n cauz i sunt distinctive pentru grup. De asemenea ele
sunt transmise noilor membri (Louis, 1980a).
O definiie standard a culturii ar conine sistemul de valori, simboluri i nelesuri comune a
grupului transfernd aceste valori, simboluri, nelesuri n obiecte materiale i practici rituale. Cultura
arat ce este important pentru un grup particular i cum ar trebui s gndeasc, simt i s se comporte
membrii grupului. Elementele culturii includ obiceiuri i tradiii, amintiri istorice, fie ele mitice sau
reale, nelegeri tacite, obiceiuri, norme i ateptri, nelesuri comune ..., presupuneri comune (T. J.
Sergiovanni i J. E. Corbally, pVII).
Kunda (1992, p.8) consider cultura organizaional ca fiind un grup de simboluri i nelesuri
comune ce furnizeaz regulile mprtite care guverneaz aspectele cognitive i afective ale
apartenenei la organizaie.
Din parcurgerea diferitelor definiii putem identifica cteva elemente eseniale ale culturii
organizaionale (Robbins, 1986, Alvesson, 2002; Hofstede, 1990; Trice i Beyer, 1993):
-

poate cea mai important observaie se leag de complexitatea culturii organizaionale ea

se bazeaz pe valori simbolice fluctuante i ca atare definirea ei n termeni formali,
nelegerea i analizarea sunt dificile;
93

cultura organizaional se refer la aspecte culturale / simbolice i nu la aspecte raionale.

Ea vizeaz analizarea aspectelor complexe, mai puin evidente din viata organizaiei;

cultura organizaional presupune interpretarea comun a unor evenimente i mprtirea

valorilor, presupunerilor i comportamentelor de ctre membrii organizaiei. Aa cum am
observat anterior, interpretarea unui eveniment sau concept poate fi diferit; cultura
organizaional face ca, n interiorul unei entiti, nelegerea acestora s fie comun, unic;

cultura organizaional este legat de istorie i tradiii ale organizaiei. Nici o cultur
organizaional nu se construiete pe termen scurt ci se structureaz de-a lungul timpului pe
baza evenimentelor cu care se confrunt i pe baza reaciilor avute;

cultura organizaional ncearc s dea sens aciunii organizaiei i mediului acesteia; ea

ncearc s arate membrilor si: 1. ce este important pentru organizaie 2. care sunt tipurile
de comportament de succes n organizaie;

cultura organizaional se bazeaz pe simboluri i implic credine, valori, practici ce

definesc ceea ce sunt membrii organizaiei i modul n care ei acioneaz;

cultura unei organizaii reprezint ansamblul elementelor care permit membrilor acesteia
s triasc, s comunice i s lucreze n comun;
n descrierea culturii organizaionale Ott (1989, p.50) a luat n considerare urmtoarele

elemente principale:
1. cultura organizaional este cultura ce exist ntr-o organizaie;
2. cultura organizaional este format din elemente precum: valori, credine, presupuneri, norme
de comportament, modele de comportament, etc.;
3. cultura organizaional reprezint o for invizibil, construit social (Berger i Luckmann,
1966) ce st n spatele aciunilor organizaiei;
4. cultura organizaional este o energie social ce face membrii organizaiei s acioneze;
5. cultura organizaional este o for unificatoare ce furnizeaz direcie, claritate, neles i
mobilizarea membrilor;
6. cultura organizaional funcioneaz ca un organism de control ce aprob sau dezaprob anume
comportamente.
Aceast ultim definire ne ajut s trecem de problema iniial (ce este cultura organizaional)
i s ne apropiem de problema urmtoare (ce face cultura organizaional).

94

Funciile culturii organizaionale

Relevana culturii organizaionale n domeniul managementului public se leag de influena pe
care o are asupra diferitelor aspecte ale vieii organizaiei. n sintez putem considera c principalele
funcii ale culturii organizaionale se refer la (Robbins, 1986; Alvesson, 2002; Ott, 1989; Siehl i
Martin, 1984; Sims, 2002):
-

consideraii de ordin strategic: cultura organizaional ajut la realizarea unui consens

referitor la misiunile i obiectivele organizaiei. Este evident c nici un fel de strategie
organizaional nu are anse de succes dac ea nu este susinut de cultura organizaional la
nivelul valorilor, normelor, atitudinilor membrilor;

depirea nivelului strict individual de interpretare a vieii organizaionale; valorile i

obiectivele urmrite de membri sunt colective i se bazeaz pe construcia unui ataament
pentru organizaie. Individul nu mai consider important doar propriul interes ci l
relaioneaz cu interesele organizaiei;

construcia unui mecanism de control intern n organizaie; cultura organizaional

definete informal sau formal ce este bine i ru n aciunea funcionarului i modalitile de
sancionare / recompensare. Pe baza valorilor comune definite fiecare membru tie care sunt
consecinele probabile ale unui comportament pozitiv sau negativ (reacia managerului,
colegilor, etc.). Cultura organizaional acioneaz deci ca un ghid n ceea ce privete
prioritile organizaiei i standardele de comportament;

definirea unui mod comun de a nelege performana organizaiei. Aa cum am observat

ntr-un capitol anterior msurarea rezultatelor n organizaia public nu este la fel de simpl
ca i n cea privat. Pentru firma privat rezultatele bune sunt legate de noiunea de profit;
pentru organizaia public rezultatele bune reprezint o noiune subiectiv, ce ine de
interpretare n multe cazuri. Ca atare rolul culturii organizaionale n definirea performanei
organizaionale este foarte important: ea ncearc s defineasc ce semnific un rezultat bun
i cum trebuie el msurat;

Construcia unor modele comune de interpretare i percepie a realitii. Pe baza acestor

modele membrii organizaiei i pot construi un tip de comportament aflat n concordan cu
cel al colegilor;

Construcia unui mecanism de integrare a diferitelor grupuri profesionale organizaia

modern tinde s reuneasc persoane cu diferite specializri i pregtiri, lucru care poate
duce la o separare periculoas i la dificultate de comunicare ntre grupuri. Cultura

95

organizaional acioneaz ca un element de coeziune social n care valorile i atitudinile

comune au un efect de integrare a diferitelor entiti specializate;
-

Definirea granielor organizaionale care fac clar distincia ntre membri i persoane din
exterior; de asemenea cultura organizaional structureaz criteriile de acceptare n grup i
cele de stratificare n interiorul instituiei. Aa cum se poate observa din studiul de caz nr. 3
acceptarea noilor venii este relaionat de asimilarea unor norme specifice de
comportament;

Definirea tipurilor de relaii dominante n organizaie: spre exemplu este vorba de o

instituie n care valoarea dominant se refer la cooperare (binele individual este legat de
binele colectiv) sau o instituie n care relaiile sunt bazate pe confruntare (rezist doar cei
mai buni fiecare pentru el nsui)?;

Furnizarea unor modele de aciune moral i afectiv, raportate la valori i norme etice
precum i la latura sentimental a vieii colective (prietenie, suport moral pentru membrii
aflai n dificultate, etc.). Este vorba de un mecanism de reglementare a emoiilor cum i
cnd trebuie ele exprimate;

Construcia unui set de idei i valori eseniale ale organizaiei, care stau la baza aciunii
acesteia i care sunt acceptate fr discuie. Membrii i vor ajusta n mod automat aciunea
proprie la acestea. Putem considera c avem aici o ideologie a organizaiei, definit ca
fiind un set de valori generale care reunete toate presupunerile de baz ale organizaiei
(Deal, Kennedy, 1982);

Construcia unui mecanism de comunicare i transmitere a ideologiei organizaiei ctre

membri;

nlturarea ambiguitii n organizaie; funcionarul tie clar ce trebuie s fac i cum s se

comporte, care este sensul aciunilor sale. Diferenele ntre organizaii sunt vizibile din acest
punct de vedere spre exemplu n anumite organizaii funcionarul este chemat s
gndeasc i s fie creativ; n altele acelai tip de comportament i poate aduce probleme
mari.

Din analiza acestor funcii putem deduce importana culturii organizaionale. Organizaia
modern, fie ea public sau privat, trebuie s acorde o atenie deosebit nivelului simbolic / cultural ce
afecteaz ntreaga sa activitate. ncepnd cu definirea strategiilor i terminnd cu msurarea
performanelor sau managementul resurselor umane raportarea la cultur organizaional este
indispensabil pentru manager.
96

Cultura organizaional Subculturi Cultura societii

Cultura organizaional este direct legat, ca i organizaia n general, de mediul n care
acioneaz. Exist dou influene majore la adresa ei: cea exercitat de cultura societii de
apartenen i cea exercitat de propriile subculturi. Este o greeal s considerm organizaia ca un
tot unitar, uor de analizat din punctul de vedere al caracteristicilor culturale; cultura organizaional
reprezint de fapt o combinaie de influene care vin att dinspre societate ct i dinspre grupurile
interne.
Orice societate i construiete o cultur specific, care se bazeaz pe adugarea de-a lungul
timpului a unor straturi de cultur popular (Riley, 1983). Valorile i comportamentele de succes la
nivelul societii influeneaz n mod semnificativ cultura organizaiilor din respectiva societate. Unii
autori (Scott, 1995) consider c cel mai important factor n definirea culturii organizaionale nu este
reprezentat de organizaia n sine sau de grupurile din interior ci de valorile i normele de
comportament venite din exterior.
Astfel, se poate considera c aciunea unei organizaii sau a unui grup profesional este
influenat de modul n care societatea trateaz anumite probleme critice: rolul statului, rolul femeii n
societate, rolul politicii sau administraiei publice, etc. De multe ori anumite valori sunt att de bine
asimilate n modul de gndire nct le asumm n mod aproape incontient atunci cnd reacionm la un
eveniment anume.
Un bun exemplu l constituie aici reacia pe care muli dintre consumatori sau observatori au
avut-o la momentul n care firma Dacia-Renault a chemat n service un numr mare de maini pentru
remedierea unor defecte de fabricaie. Reacia a fost foarte critic i a structurat o imagine negativ a
firmei, chiar dac astfel de aciuni se ntmpl n mod frecvent i n cazul altor firme de automobile n
alte ri. Cel mai popular exemplu referitor la influena societii n construcia culturii organizaionale
este cel japonez; muli autori argumenteaz c firmele japoneze reproduc n interiorul lor un univers
societal similar cu cel de la nivel naional i bazat pe aceleai valori eseniale: respect, familie, onoare,
etc.
Influena exercitat de cultura naional este evident n cazul firmelor multinaionale care
dezvolt, pe lng valorile i normele comune, seturi specifice de caracteristici n fiecare zona
geografic particular (Hofstede, 1984). Este suficient s urmrim modul n care i completeaz
cultura organizaional firmele multinaionale care acioneaz n Romnia (aceste completri pot s
fie pozitive sau negative).

97

Existena unor imagini de succes la nivelul societii influeneaz organizaia spre exemplu un
consilier local poate fi influenat n activitatea sa de ceea ce vede / crede a fi un parlamentar de succes;
primarul unei localiti poate fi mai mult sau mai puin formal n activitatea sa n funcie de
caracteristicile comunitii locale (anumite comuniti doresc un primar degajat i relaxat, altele doresc
o figur mai autoritar, paternalist).
Pe de alt parte anumite aciuni izolate la nivelul organizaiei sau comunitii pot deveni
exemple de succes la nivel naional (a existat un caz recent n Romnia n care o persoana ce a gsit o
sum mare de bani a depus-o la poliie; s-a dovedit ulterior c suma aparinea unui pensionar care
tocmai i vnduse garsoniera i c reprezent singura surs de venit a acelei persoane).
Doi autori canadieni (Beck i Moore, 1985) au ncercat s realizeze o analiz a culturii naionale
n comparaie cu culturile organizaionale din cinci bnci importante din Canada. Informaiile colectate
au vizat trei niveluri diferite:
1. nivelul naional (analiza specificului naional valori exprimate de: tradiia popular, istoria
politic i economic, tendine demografice, literatur, jurnalism, limb, etc.);
2. specificul organizaiilor analizate (bnci naionale i regionale);
3. cultura managerial local.

ncercnd s defineasc un element care s reprezinte identitatea naional a Canadei autorii sau oprit la o reprezentare care combin simbolurile statului naional cu cele ale autonomiei provinciilor
(unitate n diversitate). Rezultatele studiului au artat c exist elemente comune n ceea ce privete
valorile promovate de instituii particulare i cele naionale: unitate, centralizare, organizare ierarhic,
definirea clar a rolurilor, diversitate controlat, etc.
n mod evident ne putem ntreba care ar fi rezultatele unui studiu similar n Romnia? n ce
msur valorile naionale pot fi exprimate sintetic i n ce msur ele influeneaz viata organizaiilor?
n ce msur istoria politic sau economic poate explica anumite norme de comportament actual?
Un alt punct de vedere consider c cel mai important nivel ce trebuie studiat n analiza culturii
organizaionale nu este reprezentat de organizaie sau societate ci de subculturi aprute n organizaie
(Trice i Beyer, 1993; Robbins, 1986, p.432; Frost and all, 1985). Este dificil s vorbeti doar de o
cultur organizaional unic atta timp ct, n organizaie, oamenii se confrunt cu probleme diferite,
au interese diferite, nu comunic cu toat lumea la fel i dezvolt comportamente diferite (van Maanen
i Barley, 1985, p.37).
Subculturile sunt dezvoltate de grupuri cu caracteristici i interese specifice din organizaie i se
pot construi pe baza ocupaiei, vrstei, preferinelor personale, locaiei, nivelului ierarhic, etc. Spre
98

exemplu construcia modelului birocratic n administraia public a presupus introducerea specializrii

funciilor iar acest lucru a ncurajat apariia subculturilor profesionale (urbaniti, avocai, contabili,
etc.). Subculturile se pot structura la trei niveluri diferite, n funcie de relaia cu cultura dominant (
Siehl, Martin, 1984):
1. subculturi care sunt compatibile cu cultura dominant i sunt foarte implicate n aprarea
valorilor i credinelor acesteia;
2. subculturi care accept principiile de baz ale culturii dominante dar dezvolt i caracteristici
specifice;
3. contraculturile care au principii de baz opuse celor ale culturii dominante.

n mod evident existena mai multor culturi nu nseamn c acestea se afl ntr-o relaie
conflictual sau de competiie; n multe situaii existena unei diversiti a subculturilor nseamn un
atuu pentru cultura organizaiei, capabil s asimileze valori i atitudini diferite. n anumite cazuri ns
ele pot reprezenta o surs de dezintegrare a organizaiei, datorit conflictelor ntre diferitele grupri
interne.
Cazul cel mai nefericit este cel reprezentat de apariia contraculturilor care promoveaz valori,
credine i comportamente opuse culturii dominante. Odat ce membrii unei instituii nu vor reui s se
realizeze n organizaie n termeni de status sau performane (din cauza propriilor slbiciuni sau din
cauza organizaiei i managementului) ei vor dezvolta o contracultur care neag i ridiculizeaz
valorile dominante tradiional.
Aciunea lor este periculoas pentru c se bazeaz pe negativism, vizeaz blocarea eforturilor
altor membri i tinde s descurajeze noii venii (van Maanen, Barley, 1985, p.45; Kanter, 1977).
Alte diferenieri se refer la existena unor culturi slabe i culturi puternice (Deal i Kennedy,
1982). Culturile puternice sunt cele n care valorile dominante sunt acceptate de majoritatea
covritoare a membrilor organizaiei iar ataamentul fa de instituie este crescut. Este bine s
precizm aici c acceptarea unor valori i credine dominante nu semnific n mod automat faptul c
persoana / persoanele n cauz sunt de acord cu acestea; uneori valorile n cauz sunt acceptate doar
pentru c acest lucru condiioneaz apartenena la organizaie.
Culturile slabe presupun un angajament sczut fa de valorile i credinele eseniale ale
organizaiei. Aceast difereniere apare mai clar n cazul unor fuziuni a unor organizaii; culturile celor
dou organizaii intr n coliziune iar cultura mai puternic va avea ctig de cauz (pstrnd mai
mult sau mai puin, la nivelul subculturilor, elemente ale culturii mai slabe).

99

Pe de alt parte ne putem ntreba dac exist culturi bune / model i culturi rele. Este greu
de spus c o cultur sau alta este bun sau rea; evaluarea depinde n mod esenial de mediu i de
momentul particular ales. Fiecare cultur este susceptibil a conine att elemente pozitive ct i
elemente negative. Rolul managerului public este de a accentua ceea ce este bun i a limita ceea ce
reprezint, la un moment dat, elemente negative.
S nu uitm c dup cel de al doilea rzboi mondial societi precum cea german sau cea
japonez au pstrat valori tradiionale: seriozitate, rigoare, disciplina muncii, etc. i au eliminat
aspectele militariste i agresive. Ca i alte culturi, cea a societii romneti conine att aspecte
pozitive ct i negative, iar rolul liderilor este de a specula oportunitile aprute i a nltura
elementele negative.
Cultura organizaional presupune, datorit ambiguitii sale, o multitudine de alte dileme
interesante din care amintim dou:
-

organizaia are o cultur sau organizaia este o cultur? (Smircich, 1983)

leadership-ul organizaiei definete cultura organizaiei sau cultura organizaiei definete

tipul de leadership aplicabil?

Toate diferenierile amintite au rolul de a ne face s nelegem importana mediului asupra

culturii organizaiei precum i complexitatea ei deosebit.

Apariia, transmiterea i meninerea culturii organizaionale

Cum apare i cum se dezvolt cultura organizaional? Aa cum s-a precizat anterior ea nu
apare de la o zi la alta ci reprezint experiene trite de organizaie de-a lungul timpului. Majoritatea
autorilor din domeniu leag formarea culturii organizaionale de urmtorii factori (Robbins, 1986,
p.437; Ott,1989,p.75; Sims, 2002, p.306):
-

cultura societii de apartenen. Valorile i credinele societii au un impact semnificativ

asupra elementelor culturale ale organizaiei;

tradiia i comportamentele de succes. Istoria organizaiei are un rol important n

dezvoltarea unor tradiii ce se menin de-a lungul timpului i n evidenierea tipurilor de
comportament care s-au dovedit a fi de succes;

natura activitilor organizaiei i mediul imediat (comunitatea) n care aceasta

funcioneaz. Activitatea organizaiei determin natura funciilor dominante i apropierea
acestora (spre exemplu n spitale vor aprea categorii profesionale bine definite, cu valori
100

proprii medici, farmaciti, asistente, personal administrativ, etc.). De asemenea

comunitatea local are o influen semnificativ n construcia culturii organizaionale a
unei organizaii;
-

fondatorii. De multe ori cultura organizaional se construiete n jurul valorilor, credinelor

i comportamentelor iniiate de fondatori, personaliti puternice care au definit o filosofie
proprie pentru funcionarea organizaiei. Succesul acestora face c valorile s fie pstrate i
promovate i dup dispariia lor;

Situaii de criz. n cazul unor situaii de criz care pun n discuie

supravieuirea

organizaiei sau schimbri majore, cultura organizaional tinde s se construiasc mult mai
uor; membrii trebuie s rspund unei ameninri externe i ca atare ncearc s gseasc o
soluie mpreun, lucru ce stimuleaz procesele colective de nvare.
Odat ce cultura organizaiei este structurat, una din problemele principale se refer la modul
n care ea va fi transmis ctre membrii instituiei ntr-o form eficient. Principalele modaliti de
transmitere a culturii organizaionale se refer la (Robbins, 1986; Ott, 1989; Sims, 2002):
-

Povestiri care transmit valori i comportamente privilegiate de organizaie.

Exemplu: ntr-o organizaie conducerea anun c fumatul n interiorul cldirilor proprii este
interzis iar cei care vor ncalc aceast regul vor fi prima dat avertizai iar apoi sancionai. n una
din zilele urmtoare unul din paznici (nou angajat) vede un grup de angajai care discuta pe coridor,
iar unul dintre acetia fumeaz. El se ndreapt spre persoana n cauz i i cere s prseasc
imediat cldirea.
De asemenea l anun c n cazul n care se va repeta abaterea va fi sancionat i i cere
numele. Membrii grupului intr n panic i i spun paznicului s dispar imediat pentru c
persoana n cauz este preedintele companiei i c va fi sancionat pentru impertinen. Preedintele
i oprete i declar c toat lumea trebuie s respecte regulile; iese din cldire i i fumeaz igara
afar. Mai mult, acord o prim paznicului.
Acest tip de povestiri transmit un mesaj foarte clar pentru membri i sunt eficiente. O alt
relatare celebr este cea care se refer la replica pe care Ford a dat-o unui subordonat cu care a intrat
ntr-o disput: firma e pe numele meu nu al tu. Spre deosebire de mituri povestirile sunt adevrate /
corecte din punct de vedere istoric.
-

Ritualurile organizaionale ocup un loc foarte important n transmiterea i perpetuarea

culturii organizaionale. Ele pot mbrac forme diferite: de la butul cafelei sau luatul mesei
n comun pn la ceremonii de absolvire, convenii, banchete, etc. Ceremoniile sunt de fapt
101

momente n care cultura organizaional este reprezentat vizibil; ele pot transmite regulat i
n mod organizat semnale clare n ceea ce privete valorile organizaiei, pe baza unei
simbolistici clare i uor de neles. Un exemplu interesant se refer aici la cunoscutul ceai
de la ora 5 n tradiia britanic. De ce este att de important pentru britanici s fac acest
lucru pe timp de rzboi sau pace? Probabil pentru a transmite o imagine de calm, ordine i
control asupra evenimentelor.
-

Simboluri (materiale sau spirituale). Modul n care sunt construite cldirile, mobilierul
birourilor, mainile deinute de organizaie, mbrcmintea, etc. toate acestea pot s
exprime valori i comportamente preferate: agresivitate, abordri formale / informale,
comportament autoritar / participativ, etc. De-a lungul istoriei multe state au ncercat s
transmit fora i puterea proprie prin construcia unor cldiri publice care s uimeasc i s
impresioneze vizitatorul strin. De asemenea putem vorbi de simboluri spirituale precum
sloganurile organizaionale (cunoscutul slogan al infanteriei marine americane este semper
fidelis i ncearc s transmit importana spiritului de corp).

Limbaj terminologia specific ajut organizaia s diferenieze proprii membri de

persoanele din exterior. Formele adoptate sunt diferite, de la jargon la metafore, dar
urmresc acelai obiectiv: definirea unui set propriu de termeni care s ajute la identificarea
membrilor.

Limbajul

poate

transmite

mesaje

foarte

importante

despre

cultura

organizaional: Ott (1989) observa c un trib indian (Navajos) nu are n limbajul propriu
cuvinte corespondente pentru: ef, supervizor, subordonat sau ierarhie, ceea ce exprim o
filosofie mult mai puin ierarhizat i strict dect cea a civilizaiilor europene.
-

Mituri. Acestea reprezint relatri despre ntmplri trecute care au un mesaj puternic pentru
ceea ce nseamn valori, credine sau comportamente acceptate n organizaie. Ele pot s
conin pri adevrate sau s fie pur fantezie. Miturile au rolul de a servi ca legtura ntre
trecut, prezent i viitor (Strauss, 1963, p.208). Dac sunt sau nu adevrate este mai puin
important ceea ce e important se refer la mesajul transmis. Multe din mituri nu au nici o
legtur cu realitatea i prezint pericole legate de crearea unor cliee periculoase de
gndire: eful are ntotdeauna dreptate, exist ntotdeauna o soluie ideal de rezolvare a
oricrei situaii, mai bine s pedepsim 10 nevinovai dect s scape un vinovat, etc.

Eroii reprezint indivizi care furnizeaz un exemplu personal important i care prin actele
lor au accentuat valorile organizaiei.

102

Dezvoltarea unor norme care arat cum trebuie s se comporte membrii organizaiei dac
doresc s aib succes (spre exemplu: ajut-i colegii mai tineri; nu trda niciodat colegii,
etc.).

Declaraii de principii care se refer la exprimarea culturii organizaionale n scris, fie c

e vorba de coduri etice sau de

principii de funcionare (cele 10 reguli de baz ale

organizaiei, cele trei principii ale organizaiei, etc.). Ele au meritul de a exprima ntr-o
form direct i vizibil valorile i credinele organizaiei.
Organizaia poate pune la punct o serie de modaliti i tehnici de meninere a valorilor,
credinelor i comportamentelor ce stau la baza culturii organizaiei:
-

politicile de selecie a personalului. Organizaia va ncerca s selecteze noi membri care

sunt dispui s accepte i s promoveze valorile sale dominante. Acest lucru se poate face
prin selectarea unor persoane ce provin din medii apropiate (sociale, educaionale) i care,
ca atare, mprtesc perspective comune. Exist aici i ceea ce se numete socializarea
anticipat care presupune c organizaia vizeaz pentru selecie acele persoane care
mprtesc valorile sale chiar nainte de a deveni membri (Merton, 1957, p.265).

socializarea membrilor. Odat intrai n organizaie membrii sunt supui unui proces
puternic de socializare. Socializarea poate fi definit (van Maanen, 1976) ca fiind procesul
prin care membrii nva valorile culturale, normele, credinele, comportamentele necesare
pentru a deveni membri ai organizaiei. Prin intermediul unor instrumente complexe
(proceduri, recompense / sanciuni, simboluri, materiale scrise, formare continu, etc.) noii
membri interiorizeaz valorile i credinele organizaiei. Procesul de socializare este evident
n cazul unor organizaii fie ele ale statului (precum armata camaraderia, spiritul de
sacrificiu, etc.) sau criminale (mafia legea tcerii, ierarhie, etc.). Socializarea este mult
mai simpl atunci cnd membrii organizaiei provin din acelai mediu, au acelai tip de
educaie, etc. Spre exemplu serviciile secrete engleze au avut o tradiie de selectare a
membrilor din cadrul unor universiti precum Cambridge sau Oxford; e vorba de aa
numiii Oxbridge).

aciunea managerilor, care au o influen semnificativ n definirea regulilor, sistemelor de

motivare, procedurilor, etc. Managementul poate s transmit semnale diverse de ajustare
a comportamentului membrilor. Kaufman (1960) a oferit un exemplu interesant: n cazul n
care un membru al organizaiei lua o decizie conform cu opinia nivelului managerial totul
era n regul; n cazul n care decizia era considerat incorect de management, funcionarul
103

n cauz trebuia s scrie rapoarte i s completeze formulare pn nelegea mesajul

transmis i i modifica atitudinea;
-

nlturarea membrilor care nu accept valorile exprimate de cultura organizaional.

Procesul n sine poate fi mai mult sau mai puin elegant dar are un mesaj clar: iat ce se
ntmpl cu cei care nu respect regulile.

Cultura organizaional ca instrument managerial

n orice discuie referitoare la managementul public ntrebarea ce apare natural fa de orice
subiect este: cum poate s susin aciunea managerului? Este cultura organizaional un posibil
instrument de aciune la ndemna managerului public sau este doar un domeniu al cercetrii tiinifice
dezinteresate? n literatura de specialitate exist preri diferite: pe de o parte sunt autorii (Deal i
Kennedy,1982; Peter i Waterman, 1982; Hofstede, 1990) care consider c, n mod evident, cultura
organizaional nu trebuie studiat ca scop ci ca mijloc de susinere a aciunii manageriale.
Managerul joac rolul principal n definirea, meninerea i modificarea culturii organizaiei i
folosete valorile, normele, comportamentele pentru a structura o situaie anume. Avem aici o viziune
utilitarist, care consider c exist o cultur ideal pe care managerul ncearc s o construiasc.
Pentru autori precum Kilmann (1985, p.4) cultura organizaional bun este cea care are un impact
pozitiv asupra organizaiei prin stimularea comportamentelor membrilor n direcia corect / dorit.
Pe de alt parte, ali autori (Alvesson, 2002, p.44) consider c tratarea exclusiv a culturii
organizaionale ca instrument managerial duce la trivializarea acesteia, reducnd-o la aspecte
simpliste, legate n mod evident doar de eficacitatea i eficiena organizaiei.
Putem lega n mod direct cultura organizaional de performanele organizaiei? Este greu s
definim probe empirice clare care fac acest lucru; adic este dificil s definim o relaie de cauzalitate
simpl i repetabil: dac se construiete o cultur de tip X rezultatele organizaiei vor fi de tip Y.
Totui, putem afirma c exist o relaie ntre cei doi termeni: modul n care este construit
cultura organizaional are un impact direct asupra funcionrii organizaiei (la niveluri diferite:
planificare strategic, motivare, implicarea personalului, ataamentul fa de instituie, comportamente,
satisfacia resursei umane, etc.). Acest impact nu trebuie s fie n mod obligatoriu pozitiv: uneori
cultura organizaional are efecte negative.
Astfel membrii organizaiei pot s se opun schimbrii i s ncerce s pstreze vechile valori i
atitudini, chiar dac acestea sunt depite. Tradiiile i istoria organizaiei pot conduce nspre
dezvoltarea unor rigiditi i inerii greu de nlturat. Uneori instituiile administraiei publice dezvolt
104

o cultur organizaional care este preocupat mai mult de aprarea i promovarea propriilor interese
dect de servirea ceteanului sau comunitii. n alte situaii avansarea n organizaie se face nu n
funcie de performan ci n funcie de gradul de respectare a valorilor culturii organizaionale, fapt ce
poate afecta grav productivitatea.
Managerul este obligat s ia n considerare cultura organizaional n demersurile sale i s
ncerce uneori s o modifice n interesul unei funcionri mai bune a organizaiei. Cum se poate ncerca
schimbarea sau modificarea unei culturi organizaionale? nc de la nceput trebuie s precizm c
acest demers este foarte dificil. Managerul poate s schimbe relativ uor structurile formale:
organigrame, reglementri interne, poziii, etc. n cazul culturii organizaionale schimbarea este mai
dificil (North, 1985) datorit complexitii i ambiguitii acesteia, problemelor de comunicare, lipsei
nelegerii valorilor i credinelor de baz, nelegerii diferite a acelorai simboluri, etc. ncercarea de
modificare a culturii organizaionale poate s vizeze obiective mai mult sau mai puin ambiioase:
-

schimbarea total a culturii organizaionale (extrem de dificil);

stimularea prilor pozitive ale culturii organizaionale (aciunea cel mai des ntlnit).

stimularea si perpetuarea culturilor de succes (cazul fericit).

Exist cteva sugestii n ceea ce privete aciunea managerial de schimbare a culturii

organizaionale prin: (Rainey, 1997; Sathe, 1983,p.4-13; Schein, 1985; Sims, 2002):
-

definirea clar a ceea ce este important n organizaie: ce se va monitoriza, ignora, msura sau
controla;

reacia fa de evenimentele critice / importante de o manier care transmite mesaje culturale

clare; crizele ofer managerilor posibilitatea de demonstrare a siguranei, stabilitii, ataamentului
fa de anumite valori i postulate. Spre exemplu un manager care n situaii de criz se arat loial
fa de angajai va da un semnal important n ceea ce privete implicarea organizaiei n aprarea /
susinerea membrilor i poate avea efecte pozitive n ceea ce privete ataamentul acestora.

practicarea deliberat a rolului de educator n cadrul organizaiei; managerul trebuie s

delimiteze, exprime i ncurajeze valori i comportamente dezirabile pentru funcionari. Modelele
de comportament furnizate de manager au un rol foarte important n construcia culturii
organizaionale;

stabilirea unor criterii clare i efective pentru acordarea de recompense i avansri, pentru selecie
i promovare a resursei umane, pentru sanciuni i concedieri. Criteriile stabilite trebuie s fie
aceleai pentru toat lumea i trebuie s fie tratate cu seriozitate;

managerii trebuie s evidenieze pentru angajai care sunt avantajele pe care le obin prin
promovarea noului tip de comportament solicitat de organizaie;
105

coordonarea designului organizaional cu mesajele culturale. Orice ncercare de redefinire a

valorilor i comportamentelor trebuie susinut prin modificri la nivelul organigramei i structurii
formale a organizaiei;

structurarea spaiului fizic (inclusiv cldiri) pentru a transmite caracteristicile culturii

organizaionale; organizarea spaiului poate comunica mesaje importante referitoare la
caracteristicile organizaiei publice n cauz (de la rigiditate i desconsiderare pn la deschidere i
disponibilitate). Spre exemplu ar fi hilar s susinem crearea unei culturi organizaionale bazate pe
deschidere fa de comunitate n timp ce relaia cu publicul se face n aceleai birouri vechi,
aglomerate, fr lumin, etc.;

promovarea i folosirea mijloacelor de comunicare (povestiri, mituri, limbaj, mbrcminte,

ritualuri, simboluri, etc.) pentru promovarea noilor valori i comportamente;

dezvoltarea unor coduri formale care s transmit ideologia organizaiei;

abordarea schimbrii culturii organizaionale ca un factor major al reformei organizaionale; este

periculos s desconsiderm rolul culturii organizaionale n organizaie.

Una din dilemele cele mai mari n domeniul schimbrii culturii organizaionale se leag de
sensul aciunii manageriale: modificarea valorilor i atitudinilor va duce la schimbarea
comportamentelor sau invers? Sathe (1983) a dezvoltat o teorie interesant care susine c, de fapt,
schimbarea comportamentelor cotidiene ale membrilor organizaiei va fi urmat de modificri la
nivelul valorilor i credinelor. Acest lucru este important din perspectiva managerului public pentru c
este mai uor s ncerci o aciune de modificare a unor comportamente dect s vizezi schimbarea
direct a valorilor (mult mai greu de identificat i tratat).

Analiza culturii organizaionale

Pentru a crea, menine sau schimba cultura organizaional managerul trebuie n primul rnd s
o neleag; ca atare vom ncerca n continuare s prezentam cteva posibiliti de analiz a acesteia.
Datorit complexitii sale analiza culturii organizaionale nu este uoar. De multe ori avem
tendina de a vedea n organizaie ceea ce dorim i nu ceea ce exist cu adevrat. Analiza culturii poate
prea un efort simplu i rapid, care da (n mod fals) sigurana nelegerii valorilor i comportamentelor.
Cultura organizaional are o calitate special de a te lsa s crezi ceea ce doreti.
Ne putem ntreba ct de mult este capabil o persoan din afara organizaiei s neleag cu
adevrat ceea ce se ntmpl n interiorul acesteia? In acest caz vorbim de valori, credine,
comportamente, atitudini construite de-a lungul timpului i nestructurate formal si atunci ct de mult
106

poate analistul sau managerul s le neleag? Pe de alt parte membrul organizaiei poate fi atras s
vad doar prile care i convin i s se raporteze subiectiv la cultura organizaional, refuznd s vad
prile negative sau s accepte necesitatea schimbrii.
O alt eroare posibil este presupunerea c avem de-a face cu o cultur unitar i ca atare la
orice nivel am face analiza ea va da aceleai rezultate: spre exemplu pentru a nelege cultura
organizaiei este suficient s administrm cteva chestionare managerilor. De asemenea apare de multe
ori pericolul generalizrii (Louis,1985, p.77): o caracteristic a organizaiei A este valabil pentru
ntreaga zon profesional. Spre exemplu dac ministerul X are deficiene majore n construcia unei
culturi organizaionale bazate pe ncurajarea participrii publicului, atunci ntreaga administraie
public local din Romnia promoveaz valori opuse ceteanului i comunitii.
Din punct de vedere metodologic trebuie s precizm c este imposibil s nelegem cultura
organizaional pe baza unei abordri pur cantitative; aplicarea ctorva chestionare nu este capabil s
surprind ntreaga complexitate a acesteia i ca atare cercettorul trebuie s foloseasc i mijloace
calitative pentru a ajunge la rezultate notabile. Unii autori (Loius, 1985,p.91) susin c cel mai
interesant moment pentru a analiza cultura organizaional se refer la situaii de criza sau schimbare,
pentru c atunci manifestrile acesteia sunt mult mai vizibile.
Poate cel mai cunoscut model de analiz este cel oferit de Schein (1985). Acesta considera c
putem nelege cultura organizaional pe baza unei analize la trei niveluri diferite:
1. Primul nivel este cel al de manifestrilor vizibile ale culturii organizaionale: limbajul folosit n
organizaie; aranjamente fizice, precum arhitectura cldirilor, amenajarea spaiilor interioare sau
tipul de mobilier; structurile organizaionale; tipul de mbrcminte dominant; nivelul
tehnologic folosit; normele de comportament. Faptul c aceste manifestri ale culturii
organizaionale sunt vizibile nu nseamn c sunt i uor descifrabile ( ... sunt uor de vzut dar
dificil de interpretat fr nelegerea celorlalte niveluri, Sathe, 1983, p.10). Cu alte cuvinte
dac observm c o organizaie folosete tehnologie modern (calculatoare, faxuri, etc.) i
stimuleaz angajaii s se mbrace i comunice formal nu nseamn c am neles cultura
organizaional, ci doar c ncepem s colectm nite date necesare dar nu i suficiente.
2. Cel de al doilea nivel este cel al valorilor organizaiei. Acest nivel este mai dificil de vizualizat
i se refer la valorile vizate / dorite de organizaie: ce trebuie s fie n contrast cu ce este
(Schein, 1985, p.15). Ca atare analiza valorilor trebuie s vizeze compararea valorilor declarate
ale organizaiei cu cele promovate n mod real de aceasta. Cazurile nefericite sunt cele n care
cele dou categorii sunt total diferite: spre exemplu organizaia proclam ca valoare dominant
competena, dar n mod real avansarea se face pe criterii ce in de obediena fa de efi. De
107

asemenea trebuie s atragem atenia c valorile organizaiei pot s fie pozitive sau negative.
Valorile sunt importante pentru c ele definesc ce este bine i ru, acceptabil i inacceptabil n
organizaie.
3. Presupunerile de baz. Aa cum primul nivel poate fi considerat a fi vrful aisberg-ului acest
ultim nivel poate fi considerat a fi baza acestuia invizibil dar esenial. Aceste presupuneri
sunt acceptate de membrii organizaiei fr comentarii i sunt puternic impregnate n
subcontientul colectiv. Ele tind s fie de neconfundat i de nedezbtut (Schein, 1981, p.64).
Presupunerile de baz se refer la probleme eseniale n viaa societii i organizaiei precum:
natura realitii, (deciziile sunt luate pe baza tradiiei sau abordrilor tiinifice) timpului sau
spaiului; caracteristicile naturii umane (omul ca fiin pozitiv sau negativ; omul ca fiin
posibil de schimbat sau imobil); rolul statului (dominant, suportiv, etc.); natura relaiilor
umane (cooperare sau conflict); rolul i poziia individului n societate (individul este sau nu
mai important dect comunitatea?); natura puterii (care este rolul puterii i fundamentele ei),
etc.

Acest tip de abordare ne permite nelegerea culturii organizaionale n complexitatea ei i

sugereaz structurarea analizei la niveluri diferite, bazate pe elemente fizice sau spirituale. Ea se leag
de existena unor coli de antropologie cultural cu impact la nivelul teoriilor culturii organizaionale
(Kessing, 1974; Ott, 1989):
-

Cea care se bazeaz pe ceea ce este direct observabil n comportamentul membrilor comunitii:
elemente fizice, modele de comunicare, etc.

Cea care se bazeaz pe ceea ce exist i este mprtit n mintea membrilor comunitii: valori,
credine, etc.
Hofstede, Neuijen, Ohavy i Sanders (1990) au propus o analiz a culturii organizaionale

structurat pe urmtoarele niveluri:

Identitatea membrilor: Gradul n care fiecare individ se identific cu organizaia ca ntreg mai
degrab dect cu subgrupuri sau specializri.
Greutatea grupului: Gradul n care activitatea este organizat mai degrab n jurul grupurilor
dect n jurul indivizilor.
Accentul pus pe resursa uman: Gradul n care managementul ia n considerare efectele
deciziilor asupra indivizilor din organizaie.

108

Integrarea unitilor componente: Gradul n care sunt ncurajate activiti coordonate,

interdependente ale unitilor componente.
Control: Gradul n care regulile i supervizarea sunt folosite pentru controlul angajailor.
Tolerana la risc: ncurajarea asumrii riscurilor i inovaiei.
Criterii de recompensare: Gradul n care recompensele sunt bazate pe performan sau,
dimpotriv, pe favoritism, vechime / experien, etc.
Tolerana la conflict: Gradul de acceptare al conflictelor deschise.
Orientare n termeni de finaliti: Gradul n care managementul se concentreaz mai degrab pe
rezultate dect pe procese.
Deschiderea fa de exterior: Gradul de monitorizare al evoluiilor exterioare.

Robbins (1986, p.431) a prezentat o serie de indici de analiz a culturii organizaionale, pe care
i vom exemplifica, pentru o mai bun nelegere, prin aplicarea lor la o administraie tradiional i o
administraie modern:
1. Autonomia individual gradul de responsabilitate, independen i oportuniti n ceea ce
privete luarea iniiativei de ctre indivizi. n cazul administraiei tradiionale autonomia
individual este restrns iar funcionarul nu trebuie dect s respecte i s aplice ordinele
venite de sus; el nu este responsabil de aplicarea ordinelor primite, ntreaga responsabilitate
plasndu-se la nivelurile ierarhice superioare. n administraia modern este ncurajat iniiativa
personal, creativitatea i responsabilitatea individual a funcionarului.
2. Structura nivelul regulilor i reglementarilor i gradul de control din partea superiorilor. n
administraia tradiional sistemul ierarhic se bazeaz puternic pe reglementri i structuri
formale i pe control ierarhic (axat pe identificarea vinovailor pentru erorile comise i
pedepsirea acestora). n administraia modern controlul este vzut ca un mijloc de ameliorare a
activitii organizaiei iar reglementrile formale tind s fie dublate de valori informale ce
ncurajeaz participarea, comunicarea i cooperarea intern.
3. Suport gradul de asisten i nelegere din partea managerilor. n administraia tradiional
managerul este o figur paternalist, formal ce trebuie s in sub control un grup de
funcionari neinteresai de munc i demotivai. n administraia modern managerul ncearc s
ia n considerare proceduri de susinere i motivare financiar i non-financiar a angajailor i
vizeaz construcia unui climat organizaional deschis.
4. Identitate gradul n care fiecare individ se identific cu organizaia ca ntreg mai degrab
dect ca parte a unui grup profesional specific. n administraia tradiional ataamentul
109

funcionarului fa de administraie este sczut, iar identificarea sa este legat de un grup

profesional mai larg. n administraia modern funcionarul este mai ataat, mai implicat fa de
organizaia de apartenen.
5. Relaia dintre performan / recompense - gradul n care recompensele din organizaie (salarii,
promoii, etc.) sunt bazate pe performan. n organizaia tradiional recompensele nu sunt
neaprat legate de performana angajatului ci de factori precum vechimea n organizaie sau
respectarea valorilor de baz ale instituiei. n organizaia modern relaia performan
recompense st la baza sistemului de motivare a resursei umane.
6. Tolerana la conflict gradul de conflict existent i capacitatea de acceptare a punctelor de
vedere diferite. Administraia tradiional nu accept ideea de conflict sau negociere n
interiorul ei. Administraia modern accept diversitatea opiniilor i folosirea negocierii pentru
luarea deciziilor sensibile.
7. Tolerana la risc gradul n care sunt ncurajai angajaii s fie inovativi i s-si asume riscuri.
Administraia tradiional a fost ntotdeauna alergic la ideea de asumare a riscurilor;
administraia modern trebuie s i asume anumite riscuri ntr-un mediu dificil, dinamic, n
care trebuie s se lupte pentru resurse cu alte organizaii de pe pia.
Aceste modele diferite de analiz ne pot oferi o perspectiv obiectiv asupra dificultii analizei
unei culturi organizaionale. Ca ilustrare a complexitii demersului putem observa faptul c nsi
subiectul analizei face obiectul unor discuii n teoriile privind cultura organizaional.
Astfel, Alvesson (2002) sugereaz c analiza culturii trebuie s fie mai aplicat, s se
concentreze mai mult asupra studierii proceselor de munc propriu zise (nu asupra evenimentelor
limitrofe, precum petreceri de Crciun sau pauze de cafea), pe grupuri specifice informale din
organizaie (nu pe ntreaga organizaie formal sau pe departamente, birouri, etc.), i pe practici sociale
care reflect cultura organizaional (nu pe valori abstracte).

Cultura organizaional a organizaiilor publice

Diferite organizaii i construiesc diferite tipuri de cultur organizaional; ne putem ntreba
care ar fi caracteristicile specifice culturii organizaiilor publice. Teoretic, valorile de baz ale
administraiei publice ar trebui s fie legate de concepte precum servirea interesului public, justiie
social, participare public, apropierea de comunitate, etc. ns aceste valori nu se ntlnesc ntotdeauna
la nivelul aciunii administraiei; de multe ori cultura organizaional a instituiei publice pare a fi
orientat mai mult nspre protejarea intereselor birocraiei i a intereselor statului, chiar n detrimentul

110

ceteanului i comunitii. Dincolo de declaraii pline de bune intenii, organizaia public are uneori
tendina de a nu lua serios n considerare ceteanul n activitatea sa.
Ranson i Steward (1994) au sugerat o list de elemente pe care orice organizaie public
trebuie s le promoveze n procesul de construcie a culturii organizaionale:
-

apropierea de client;

atenie acordat nevoilor exprimate ale ceteanului;

accesul publicului la instituiile administrative;

ncercarea de percepere a serviciului public din punctul de vedere al ceteanului;

luarea n considerare a sugestiilor, plngerilor i opiniilor venite din partea ceteanului;

acceptarea i promovarea dreptului ceteanului de a fi informat;

promovarea calitii serviciilor;

considerarea publicului ca element esenial de testare al calitii serviciilor.

Aceste elemente pot fi incluse ntr-o ideologie organizaional bazat pe dou consideraii
principale:
1. importana ceteanului i comunitii n activitatea administraiei publice. Raiunea de a exista
a administraiei se refer la servirea interesului public iar furnizarea serviciilor publice nu se
refer numai la cantitate ci i la calitate.
2. importana resursei umane n construcia culturii organizaionale a instituiei publice. Este
imposibil s cerem funcionarilor publici s promoveze n relaia cu ceteanul valori pe care ei
nu le ntlnesc niciodat n cadrul propriei organizaii. Cum poi s solicii unui funcionar care
nu a fost tratat niciodat cu respect de ctre superiori s trateze cu respect un cetean?
Funcionarul public tinde de multe ori s reproduc n exterior un tip de comportament nvat
n interiorul organizaiei. Resursa uman este unul din factorii de baz ai dezvoltrii culturii
organizaionale iar aciunea managerului trebuie s vizeze construcia unor valori, credine,
atitudini i comportamente potrivite pentru o administraie public modern. Pentru a face acest
lucru el deine instrumente diferite: selecia personalului, comunicarea intern, pregtirea
continu, socializarea, sisteme de motivare, furnizarea unor modele de comportament, etc.
Cultura organizaional este foarte important pentru managerul public. Ea condiioneaz
succesul organizaiei n domenii diferite, de la managementul strategic la managementul resursei
umane. Autoritatea managerial (Starr, 1983) se poate baza nu doar pe aspecte coercitive (puterea de a
da ordine i de a sanciona / recompensa) ci i pe aspecte culturale (bazate pe capacitatea de a inspira i
conduce).

111

Trebuie s nelegem c nici o organizaie care nu va reui s defineasc un set minim de valori,
credine, atitudini i comportamente comune ale membrilor si nu va fi capabil s acioneze coerent i
s obin rezultate pozitive. Succesul managerial poate fi reprezentat de capacitatea managerului
public de a stimula construcia unei culturi organizaionale care s susin dezvoltarea armonioas a
organizaiei.

112

Unitatea V. LEADERSHIP N ADMINISTRAIA PUBLIC

Una din problemele cel mai des abordate n ceea ce privete succesele sau insuccesele
sectorului public i privat se refer la leadership; de multe ori explicaiile legate de eecul economic,
politic sau administrativ sunt legate de lipsa capacitilor de leadership; pentru un politician sau un
administrator public ofensa suprem poate fi reprezentat de constatarea lipsurilor sale n acest
domeniu. De asemenea organizaiile, publice sau private, nu funcioneaz automat n mod pozitiv. Mai
mult, ele au o tendin natural de a fi ineficiente, iar ceea ce face diferena ntre organizaiile
funcionale i cele nefuncionale este resursa uman i, n mod implicit, capacitatea liderului de a o
coordona.
n ceea ce privete statutul liderilor n cadrul organizaiilor publice avem de-a face cu un set
consistent de mituri: actul decizional este raional, liderii controleaz toate aspectele vieii
organizaionale, elaboreaz strategii coerente, se ocup de toate problemele aprute, beneficiaz de
sisteme de informaie computerizat complexe i eficiente i de consilieri competeni, etc.
n realitate problema conducerii organizaiilor publice nu se situeaz n acest context ordonat i
previzibil; caracteristicile leadership-ului n administraia public sunt mult mai prozaice: deciziile sunt
de multe ori reactive, bazate pe intuiie i experien, sarcinile de amnunt aglomereaz pn la refuz
agenda i trec pe planul secund luarea deciziilor strategice iar munca managerului tinde a fi mult mai
puin legat de elemente de raionalitate, predictibilitate i control deplin. Pe de alt parte este dificil s
limitm extinderea leadership-ului doar la anumite domenii sau niveluri - aceast funcie este larg
rspndit la nivelul oricrei societi (in economie, politica, administraie, sport, etc.).
Pe de alta parte, miturile legate de leadership pot afecta funcionarea organizaiei. Iat cteva
mituri des ntlnite n organizaiile publice sau private (Yukl, Lepsinger, 2004, p.4):
-

Mitul liderului eroic. Acest tip de lider se identifica cu imaginea tatlui puternic si a eroului de
film care rezolva singur, relaxat si fr probleme toate crizele majore posibile si se bazeaz pe ideea
c la baza rezolvrii tuturor problemelor importante ale organizaiei se afl aciunea unei singure
persoane. Acest mit este periculos din mai multe puncte de vedere: 1. pentru c poate s duc la o
lips de implicare a personalului (linitit c liderul poate rezolva orice problema aprut) 2. pentru
c este posibil ca noile generaii sau mediul n schimbare s nu mai accepte acest tip de lider i s
solicite lider mai uman, deschis, participativ, etc. 3. Pentru c odat cu dispariia liderului
organizaia este confuz i incapabil de a mai funciona. 4. Pentru c, n cazul n care liderul se
abate de la rolul su i dezvolt un comportament deviant, organizaia este incapabil s l blocheze
i intr n criz.
113

Mitul liderului nnscut. Aceasta concepie se bazeaz pe ideea c liderii se nasc, nu se formeaz i
c pentru a fi un lider de succes trebuie s ai anumite trasaturi naturale specifice. Cercetrile n
domeniu nu au reuit ns s asocieze n mod categoric o trstur anume cu succesul n orice
situaie.

Mitul liderului celebru. n acest caz ntreaga percepie a organizaiei se bazeaz n mod covritor
pe imaginea liderului (de multe ori valoarea la burs a unei firme este afectat de imaginea
liderului). Problema care apare aici se refer la riscul asumat de organizaie: la un moment dat
liderul n cauz poate s fac o greeal (uman, de altfel) iar ntreaga organizaie poate fi afectata
mai mult sau mai puin grav. De asemenea, dependena de imaginea unei persoane poate duce la
centralizare i incapacitate de a reaciona la un mediu n schimbare.

Mitul rspunsurilor simple. Acest mit se refer la ideea c exist cteva rspunsuri simple i
aplicabile rapid tuturor problemelor, orict de complicate ar fi ele. Cri populare de succes merg pe
ideea de a vinde soluii miracol sau pe vinderea unor poveti de succes ca rezolvri universale
i pe ideea dac a mers pentru mine o s funcioneze i pentru alii. Aceast abordare este
prezent n cadrul multor programe de pregtire universitar sau profesional care se concentreaz
exclusiv pe tehnici specifice (MPO, cicluri de calitate, analize SWOT, etc.) i pierd din vedere
complexitatea factorului leadership. Nu exista rspunsuri universal aplicabile i uor de furnizat
oricui i oricnd.
Alte mituri populare legate de leadership sunt (Sims, 2002, p.238):

Leaderii pot fi gsii numai n vrful ierarhiilor formale / oficiale (fals: ei pot fi ntlnii i la nivel
informal sau la diverse niveluri ale organizaiei formale)

Liderii controleaz totul (ncercarea de a controla n mod direct totul ntr-o organizaie reprezint o
iluzie ai crei dimensiuni cresc direct proporional cu complexitatea / mrimea acestei organizaii)

Liderii trebuie sa fie charismatici n mod obligatoriu (exista ns i cazuri de lideri care se afirm
prin alte caracteristici sau situaii n care profilul liderului charismatic nu este cel mai potrivit)

Este imoral s doreti putere i acces n poziii manageriale pentru c puterea este direct legat de
corupie i dorina de a controla viaa celorlali (s nu uitm c puterea poate fi un mijloc pentru
atingerea unor obiective i rezultate pozitive)

Exist ntotdeauna o alegere perfect n luarea deciziilor (one best way); de multe ori nu exist o
alegere perfect i decizia liderului va deranja / nemulumi inevitabil persoane sau grupuri
interesate
Multe tentative de definire a leadership-ului au fost realizate n cadrul tiinelor sociale;

diferitele abordri i puncte de vedere ntlnite aici au demonstrat interesul extrem pe care acest subiect
114

l-a exercitat. Prin leadership (Rainey, 1997) majoritatea oamenilor neleg capacitatea unei persoane de
a mobiliza i direciona capacitile membrilor unei organizaii pentru atingerea scopurilor definite.
Aceast definiie general implic n mod aproape automat dirijarea ateniei asupra unor termeni
precum putere, influen sau autoritate (vzut ca exercitarea legitim a puterii); de asemenea se pot
pune ntrebri legate de relaia leaderhip-management; avem de a face cu categorii subordonate,
corespondente, redundante?
Deinerea poziiei de lider presupune ocuparea unui loc distinct n arhitectura organizaional i
ofer accesul la un tip de comportamente i abordri diferite de cele ale majoritii membrilor (evident,
atta timp ct sunt justificate de dorina conductorului de a satisface interese comune); aceast poziie
presupune responsabiliti i ofer oportuniti i beneficii; de aici sensibilitatea crescut a acestei arii
i presiunile permanente exercitate n cadrul ei. Modelele de leadership n care conductorul
organizaiei se raporteaz doar la una din cele doua atribute sunt deviante: fie liderul deine numai
responsabiliti i greutatea actului conducerii nu este dublat de beneficii corespunztoare fie liderul
deine numai beneficiile poziiei i nu are nici un fel de responsabiliti.
Poziia de lider presupune o difereniere fa de ceilali membri ai organizaiei n termeni de
putere i responsabiliti, adic n termeni de status. Status-ul poate fi definit (Sherif si Sherif, 1969,
p.140) ca fiind poziia unui membru n ierarhia relaiilor de putere ntr-o unitate social (grup sau
sistem) msurat prin relativa eficacitate a iniiativei de :
a) a controla interaciunea, luarea deciziei i activitile grupului
b) a aplica sanciuni n cazuri de non participare si nesupunere
Status-ul poate avea att funcii pozitive ct i funcii negative (Chemers, 1997; Sherif si Sherif,
1969 ). Funciile pozitive se refer n principal la urmtoarele aspecte:
-

nu toate funciile si nivelurile organizaiei presupun acelai nivel de competente si caliti; ca atare
este vorba de plasarea n fruntea organizaiei a celor mai bine pregtii profesioniti

statusul vizeaz completarea responsabilitilor cu autoritatea necesar exercitrii lor

autoritatea i responsabilitatea presupun o recompens adecvat, fie ea financiar sau non

financiar

diferenierea liderului face ca acesta s poat construi un rol de model pentru membrii organizaiei

poziionarea specific a liderului face ca acesta s poat fi un promotor al schimbrii i inovaiei

organizaionale; el poate s rup rutina i s introduc modaliti noi de funcionare. Ceea ce
poate prea indisciplin pentru un membru al organizaiei este asimilat ca inspiraie pentru lider.
Funciile negative ale status-ului se refer n principal la faptul ca odat ce diferenierea de

status presupune accesul preferenial la resurse i putere atractivitatea poziiei de lider este foarte mare;
115

muli vor s o cucereasc i putini sunt gata s renune. Atingerea poziiei de lider poate deveni un scop
n sine i nu un mijloc de a susine activitatea organizaiei. Dei organizaia ar trebui s fie flexibil i
s permit accesul periodic a noi lideri, mai bine pregtii i adaptai la schimbri, exista tentaia unor
lideri de a nghea organizaia i de a bloca accesul oricui la funciile ocupate de ei.

Poziia de lider nu presupune numai avantaje ci si o multitudine de probleme cu care acesta se

va confrunta (Kernberg, 1998, p.60). Dintre acestea amintim: stresul, singurtatea, lipsa unei
comunicri sincere cu muli dintre subordonai sau alte persoane cu care intr n contact, nesigurana i
tensiunea legata de procesul de luare a deciziilor (mai ales n ceea ce privete efectele acestora),
ameninarea pierderii funciei datorita atacurilor permanente, agresivitatea multor pri implicate (in
cazul managerilor publici presa este un bun exemplu), diminuarea sferei vieii private, scderea
capacitii de relaxare (muli lideri sunt incapabili s lase n urm problemele de serviciu dup ce
ziua de munc se ncheie; chiar i n timpul socotit oficial liber ei sunt preocupai de problemele
profesionale, fapt care le poate afecta starea de sntate sau calitatea relaiilor familiale), etc. De foarte
multe ori liderul nu primete recunoaterea umana pe care o considera meritata pentru performantele
lui; atunci cnd organizaia funcioneaz bine personalul tinde s considere naturale / normale
performantele liderului; atunci cnd organizaia funcioneaz prost ei considera imediat c principalul
vinovat este acesta (Kernberg, 1998, p.67).
Pe de alta parte liderul este confruntat aproape inevitabil cu comportamente de ostilitate sau
rebeliune datorita poziiei pe care o deine; el este vizat de un spectru larg de sentimente plasate ntre
dragoste i ur, ntre simpatie i antipatie profund. Ostilitatea / ura fa de lider poate aprea din
motive diferite: datorit unei structuri organizaionale autoritare, a unor frustrri ale membrilor
organizaiei legate de incapacitatea liderului de a se ridica la nivelul ateptrilor lor, propriilor
slbiciuni ale acestuia sau datorit problemelor individuale ale diferiilor membri ai organizaiei.
Motivele care pot sta la baza unei atitudini ostile fa de lideri sunt multiple i uor de gsit: nu exist
lider care s nu fac greeli aa cum nu exist multe decizii care s nu nemulumeasc indivizi sau
grupuri n organizaie. Una dintre atribuiile liderului se refer la distribuia resurselor; odat ce acestea
sunt prin definiie limitate, orice decizie n acest domeniu va mulumi unele grupuri i va nemulumi pe
altele. Chiar i deciziile raionale pot crea nemulumiri; ca atare, o anumita stare de ostilitate fata de
lider este naturala n orice organizaie, att timp cit acesta tie s o neleag, tolereze i s o menin n
limite rezonabile, pentru a evita problemele organizaionale majore (Kernberg, 1998, p.67). Ca atare
leadership-ul nu reprezint doar strlucire i plcere - el poate fi mult mai solicitant dect ar putea
prea la o prima vedere.
116

n orice instituii ale sistemului administrativ vom ntlni o varietate de lideri formali care se
bucur de autoritate n virtutea tradiiei birocratice definite de Weber; teoretic ei i ocup poziiile
datorit competenelor demonstrate, promoveaz un proces de decizie raional i respect cadrul legal
de aciune.
Dincolo de aceste poziii formale (care nu se ncadreaz insa att de clar n regulile teoretice)
exist o multitudine de lideri informali care exercit o influen variabil dar inevitabil; multe instituii
administrative au constatat din experiena proprie c, paradoxal, un efort de control total al activitilor
organizaiei prin intermediul reelelor formale i neglijarea aspectelor ce se plasau n afara acestora
conduce n mod automat la dezvoltarea unor reele informale puternice (nu putem exclude de aici
posibilitatea contopirii celor dou nivele prin apariia unor lideri formali dotai cu carism sau abiliti
de comunicare informal deosebite).
Contientizarea acestor realiti i folosirea relaiilor informale de ctre nivelul managerial
poate evita plasarea n situaia cea mai nefericit reprezentat de existena a dou reele (formal i
informal) ce urmresc obiective diferite i care poate afecta n mod determinant activitatea
organizaiei. Existena nsi a poziiei de lider se bazeaz pe o interaciune n interiorul grupului;
accesul la aceast poziie se bazeaz pe ncrederea comunitii c individul n cauz este capabil, mai
mult dect alii, s realizeze interesele acesteia; pe de alt parte liderul reprezint o persoan capabil
s identifice existena unor nevoi nesatisfcute n interiorul grupului i s se erijeze n poziia de
aprtor al acestora, poziie ce poate fi pstrat atta timp ct efortul su este ncununat cu succes.
O problema interesanta este legata de relaia ntre organizaia birocratic i liderii autoritari;
este acest tip de organizaie mai predispus la stimularea apariiei unor modele de leadership autoritar?
Putem considera ca exist (Jaques, 1976,p.6) doua tipuri de organizaii birocratice:
1. cele n care autoritatea i responsabilitatea sunt bine combinate ntr-un sistem administrativ
funcional, care permite oamenilor s relaioneze unul cu altul cu ncredere i s elimine suspiciunea i
nencrederea.
2. cele n care exist un tip de paranoia organizaional profund i care fac ca existena unor
relaii normale, de ncredere, ntre indivizi s fie imposibil. Ele foreaz interaciunile sociale n
forme de comportament care stimuleaz suspiciunea, invidia, rivalitatea, anxietatea i pun piedici
relaiilor sociale indiferent de ct bunvoin individual exist.
Modelul birocratic are rolul teoretic de a aduce raiune i ordine i se bazeaz pe reguli i
proceduri clare i aplicabile tuturor membrilor sau clienilor organizaiei publice. Existena unui lider
cu puternice tendine autoritare poate duce ns la stimularea aspectelor negative ale birocraiei, bazate
pe rigiditate i inflexibilitate organizaional, i dublate de nlturarea oricror manifestri umane,
117

creativitii sau nelegerii. Acest tip de relaie lider - birocraie a fost vizibil n rile comuniste
(inclusiv n Romnia), n care organizaiile publice au devenit o sursa de comportamente birocratice
deviante, sistematice si stimulate de sistemul politic existent. Acest tip de abordare poate fi ameliorat
prin diferite mecanisme democratice sau prin umanizarea tipului de leadership (dei aceasta umanizare,
bazata pe accentuarea relaiilor informale la extrem poate duce la corupie si dereglarea mecanismelor
formale). Este intersant de urmrit relaia continu si puternica intre structurile formale si cele
informale n cadrul organizaiilor publice; funcionarea necorespunztoare a structurilor formale duce
la o dezvoltare direct proporional a celor informale. Odat ce ceteanul trebuie s i rezolve
problema pe care o are cu administraia publica

(de la construcia unui garaj la obinerea unui

paaport) iar procedurile formale i instituiile nu rspund la aceast nevoie el va apela la reelele
informale, singurele capabile sa l ajute. De aici interesul (la o prima vedere inexplicabil) unor oficiali
publici de a vedea propriile instituii prinse intr-un blocaj funcional.
Exista, ca atare, o diferen major ntre structurile administrative autoritare (investite cu mult
mai multa putere dect ar avea nevoie pentru ndeplinirea obiectivelor) si structurile administrative
funcionale, n cazul crora relaia putere - autoritate este plasata la un nivel normal si nu excesiv
(Kernberg, 1988, p.76). Liderii (French, Raven, 1960) sunt legai de noiunea de putere (vzut ca fiind
capacitatea de a convinge pe cineva s fac un lucru anume, pe care l dorete). Aceasta putere se poate
baza att pe poziie cit i pe capaciti personale. In primul caz vorbim de:
-

Puterea legitim, bazat pe alocarea puterii formale de ctre organizaie, ntr-un mod clar ce
furnizeaz legitimitate liderului

Puterea de recompensare, existent atunci cnd liderul poate s acorde recompense pentru
realizarea unor sarcini

Puterea de coerciie, structurat pe capacitatea liderului de a pedepsi pe cei care nu i-au ndeplinit
sarcinile definite de el
Puterea legata de capaciti personale se refer n principal la:

Puterea bazat pe expertiza liderului care poate rezolva diversele probleme aprute datorit
cunotinelor i capacitilor personale

Puterea bazat pe charisma, dependent de capacitatea liderului de a-i face pe ceilali s l urmeze
i s cread n el, datorit unui set de caracteristici personale

Puterea bazat pe comunicare, legat de capacitatea liderului de a comunica (n scris sau oral, n
public sau n spaiu privat)
Modelul de organizare birocratic a scos de multe ori la iveala personaliti autoritare n

instituiile publice, personaliti stimulate de structura ierarhic i formalismul promovate de acest

118

model. Personalitatea autoritar (Adorno, 1950) tinde s fie exagerat de convenional, s manifeste o
aderen rigid la valorile clasei de mijloc i s fie foarte sensibil la presiuni sociale externe. Liderul
cu asemenea personalitate este fascinat de autoritatea convenional i tinde s fie dur cu cei ce se opun
acesteia. Gndirea sa este stereotip, rigid, simplist iar el dorete s exercite puterea din pur plcere
i admir puterea altora. Este cinic i distructiv, raionaliznd agresiunea lui fa de alii.
Trebuie fcut aici o distincie ntre comportamentul autoritar n exercitarea leadershipului
organizaional i comportamentul autoritar n personalitate (Sanford, 1956); dei aceste planuri se
suprapun uneori, exist i multe situaii n care tipul de leadership nu reproduce n mod absolut
trasaturile de personalitate ale persoanei n cauz.
Personalitatea autoritara reprezint doar o mic parte din problemele serioase cu care se poate
confrunta leadership-ul organizaional la nivel comportamental. Exist diferite situaii deviante ce pot fi
ntlnite n managementul organizaional la nivelul liderilor (Kernberg, 1998, p.76):
-

Personaliti schizoide, bazate pe distanare fa de personal, nchise i necomunicative.

Personaliti obsesive. Acestea au att pri pozitive : concentrare pe ordine, claritate, precizie,
control (elemente ce pot aduce claritate n procesul de luare a deciziilor si pot defini autoritatea n
mod coerent) ct i pri negative. Prile negative se refer la nevoia excesiv de ordine i precizie,
la nevoia de a controla totul, precum i la dezvoltarea unor comportamente deviante precum
exercitarea controlului total asupra subordonailor. Nevoia exacerbat de ordine i control va
accentua aspectele formale ale organizaiei i va duce la apariia unor probleme n exprimarea de
ctre angajai a iniiativei personale i creativitii. Aceste caracteristici negative devin i mai
accentuate n condiii de criz, sau n cazul n care liderul i simte ameninat poziia. Efectele
acestui tip de comportament managerial sunt grave: persoanele creative prsesc organizaia iar
liderul se va nconjura doar de persoane slabe, mediocre, gata oricnd s i sacrifice propriile
opinii i convingeri pentru a-i pstra poziiile.

Personaliti paranoice. n organizaiile mari poziia liderului este n pericol aproape ntotdeauna.
Chiar dac el nu are trasaturi paranoice el poate oricnd s dezvolte suspiciuni sau dorina de
control asupra personalului datorit unor posibile ameninri (reale sau imaginare) din partea unui
alt lider formal sau informal din organizaie. Cnd liderul are i anumite caracteristici paranoice
naturale atunci situaia poate deveni foarte grav; chiar i cele mai nensemnate comentarii pot
deveni pentru acesta un semn al unor conspiraii majore i periculoase ce trebuie nbuite imediat.
Nevoia de a distruge opoziia i de a controla personalul devine principala preocupare a liderului
iar personalul va dezvolta un tip de comportament precaut, nu se va exprima sincer din teama de a
nu fi neles greit, fapt care duce din nou la suspiciunea liderului i formarea unui cerc vicios.
119

Personaliti narcisiste. Pentru Kernberg acest tip de personalitate este cel mai periculos pentru
organizaie. Vorbim aici de indivizi a cror relaii interpersonale sunt caracterizate de o excesiv
concentrare pe sine, care balanseaz ntre supraevaluare i sentimente de inferioritate, care sunt
excesiv de dependeni de admiraia extern i care exploateaz la maximum relaiile cu alte
persoane. Inabilitatea de a se autoevalua i de a-i evalua pe alii n mod corect semnific probleme
mari n activitatea de leadership. Eecul le poate dezvolta caracteristici paranoice. Faptul ca sunt
condui de o intensa nevoie de putere i prestigiu face ca ei s fie ntlnii deseori n funcii de
conducere. Dei de multe ori sunt persoane inteligente, muncitoare si creative, caractersticile
narcisiste i fac s i distrug potenialul. Ei vad n accesul la funcii un mod de a-i satisface
nevoia de a fi admirai n interiorul si n exteriorul organizaiei i mai puin o obligaie de a face
organizaia s funcioneze. Spre deosebire de liderul obsesiv sau de cel paranoic liderul narcisist
cere nu doar supunerea personalului ci si o continua demonstrare a dragostei i admiraiei pentru el
(i de aici linguirea permanenta din partea subordonailor). Exist o diferen ntre narcisismul
normal (care aduce o satisfacie necesar i motivant liderului) i cel patologic. Nivelul normal
este legat de valori, de funcionarea optim a organizaiei i relaioneaz cu nevoia de recunoatere.
Liderul narcisist insa vrea sa fie admirat pentru atractivitate personala, arm, inteligenta briliant i
nu pentru caliti umane mature, integritate moral sau leadership creativ. El nu poate tolera i
accepta succesul altora pentru ca l vede ca minimizindu-l pe al lui. Ca atare el va ncerca s-i
nlture pe toi membrii creativi ai organizaiei. Acest lider poate fi foarte folositor pentru membrii
tineri, n formare, ai organizaiei, pe care ii sprijin datorit sentimentului c reprezint o forma a
propriei grandori; odat ce acetia i exprim ns dorina de a fi independeni, comportamentul
liderului va deveni foarte ostil. Este interesant ca liderul narcisist poate sa ii desconsidere pe
adulatori dar nu poate trai fr ei; totodat el este gata s nlture orice urma de respect pentru
calitile profesionale ale unor membri ai organizaiei care i se opun sau l critic. Exist ns i
anumite cazuri n care lideri carismatici sunt acuzai pe nedrept de narcisism de ctre ali membri
invidioi ai organizaiei.
Toate definiiile referitoare la leadership au n comun cel puin dou elemente (Gortner, Mahler,

Nicholson, 1998):
a) ideea c acest termen se refer la un fenomen de grup (presupune implicarea a doi sau mai muli
oameni);
b) ideea exercitrii unui proces de influenare intenionat a membrilor organizaiei din partea
liderului ( Leadership-ul este arta de ai face pe alii s doreasc s fac ceva ce liderul este convins
ca trebuie fcut- Kouzes, Posner, 1987,p.1)
120

Aceast constatare preliminar presupune din start acordarea unei atenii deosebite
caracteristicilor resursei umane i contextului organizaiilor publice; aa cum s-a mai discutat anterior
organizaiile publice sunt profund influenate de mediul lor, cea mai vizibil i puternic form de
influen fiind cea politic. Liderii administrativi nu pot s ignore aceast realitate ce semnific
modificri semnificative de valori i obiective, prioriti i strategii n funcie de ciclurile electorale.
Influena exercitat de liderii administrativi nu se refer doar la aspectele interne ale
organizaiilor ci i la dezvoltrile exterioare acestora. Perceperea administraiei publice ca un simplu
aparat ce aplic n mod mecanic reglementri i politici definite la nivel politic i rspunde automat
cererii sociale este mult prea simplist; administraia acioneaz ca un actor distinct (alturi de cei
sociali i politici) n alctuirea agendei administrative i exercit un efect socializator deloc neglijabil.
Evoluiile spaiului politic i social pot influena major sistemele administrative; valorile i
interesele grupurilor politice i de interes se pot modifica rapid; lupta ntre aceste grupuri poate oferi
liderului administrativ oportuniti pe care nu le poate neglija. De aici importana nelegerii realitilor
i a adaptrii stilului de leadership la situaia dat n ideea protejrii intereselor propriei organizaii.
Chiar dac pentru muli birocrai separarea complet de realitile i evoluiile politice sau sociale pare
a fi un motiv de mndrie i de promovare a unei imagini de promotori de tradiii i valori obiective,
inflexibilitatea si rigiditatea n acest domeniu nu reprezint nici pe departe o caracteristic dorit pentru
un lider eficient. Putem identifica cel puin trei domenii n care preocuparea liderului administrativ
pentru exercitarea de influen n exterior este justificat:
-

resursele care stau la dispoziia organizaiilor publice sunt limitate i fac subiectul, de multe ori,
competiiei cu alte organizaii publice sau private, interne sau internaionale;

modificarea percepiilor politice odat cu schimbarea puterii poate conine ca i component

important un curent antibirocratic la care administraia trebuie s rspund i care se poate
materializa foarte clar prin msuri dure de reducere a aparatului administrativ i a resurselor
financiare;

mobilizarea sprijinului extern pentru realizarea diferitelor iniiative administrative poate fi

esenial; putem apela aici la o multitudine de exemple de iniiative guvernamentale care, chiar
raionale fiind, s-au lovit de lipsa susinerii publice sau de o acerb rezisten din partea opiniei
publice. Modelele de iniiativ n ceea ce privete demararea de activiti bazate pe bani publici
nu mai reprezint de mult un monopol administrativ intern iar tratarea acestei realiti cu
superficialitate poate conduce la surprize neplcute pentru decidenii administrativi.

121

Leadership-ul poate ca atare fi vzut ca un proces de influen social prin care o persoan este
capabil s implice ajutorul altora n atingerea unui obiectiv (Chemers, 1997, p.5). Exercitarea
influenei se refer n principal la obinerea cooperrii membrilor organizaiei (fie pe baza considerrii
pozitive a obiectivelor fie pe baza atraciei exercitate de lider personal). Yukl (1994) a identificat
diferite tipuri de influen la nivelul leaderhip-ului organizaional:
-

Persuasiunea raional: Agentul folosete argumente logice i evidena factual pentru a

convinge o persoan c o propunere sau o solicitare este viabil i capabil s realizeze
obiectivele desemnate;

Inspiraia: Agentul face o solicitare sau propunere care trezete entuziasmul unei persoane prin
apelul la valorile, idealurile i aspiraiile sau prin creterea ncrederii n sine ale acesteia;

Consultarea: Agentul stimuleaz participarea unei persoane n planificarea unei strategii,

activiti sau schimbri pentru care suportul i asistena acesteia sunt necesare; sau agentul este
gata s modifice o propunere pentru a ine cont de preocuprile sau sugestiile unei persoane;

Apropierea: Agentul uzeaz de rugmini, flatare, comportament prietenesc, etc. pentru a

construi o stare de spirit favorabil a unei persoane nainte de a-i solicita acesteia ceva;

Atribute personale: Agentul apeleaz la sentimentele de loialitate sau prietenie a unei persoane
nainte de a-i solicita acesteia ceva;

Schimb: Agentul ofer un schimb de favoruri, indic realizarea unei reciprociti ulterioare sau
promite o mprire a beneficiilor dac persoana vizat realizeaz ceea ce i se cere;

Tactici de coaliie: Agentul caut ajutorul altora pentru a convinge o persoan s fac ceva; sau
agentul folosete suportul altora ca un motiv pentru ca persoana vizat s se declare, de
asemenea, de acord;

Tactici de legitimare: Agentul caut s stabileasc legitimitatea unei solicitri prin clamarea
autoritii sau dreptului de a o face, sau prin verificarea consistenei acesteia cu politicile,
regulile, practicile i tradiiile organizaionale;

Presiunea: Agentul folosete solicitri, ameninri, verificri frecvente sau repetri persistente
pentru a influena persoana vizat s fac ceea ce se dorete.
Aceast descriere ne face s nelegem nu doar multitudinea formelor de influen care stau la

dispoziia liderului ci i complexitatea rolului acestuia. Exercitarea influenei la nivelul organizaiei nu

reprezint o simpl aplicare a funciilor formale; dincolo de acestea trebuie realizat o adevrat
combinaie de elemente capabile s ofere cele mai bune rezultate, n funcie de caracteristicile
indivizilor, grupului sau ale mediului extern.
122

Simpla aplicare a factorilor de coerciie nu demonstreaz abiliti manageriale; cel mult poate
proba o abordare autoritar sau incapacitatea de utilizare a celorlalte forme de influen.
Dei puterea n organizaii tinde a fi n mod automat legat de responsabilitile formale i de
coerciie sursele ei pot fi diferite (Chevallier, 1986; French i Raven, 1959). In afara coerciiei (legat
de percepia conform creia o persoan are abilitatea de a provoca disconfort psihic sau fizic asupra
unei alte persoane care nu s-a dovedit obedient sau loial) mai exist elemente semnificative precum:
execuia (bazat pe libertatea de aplicare la nivel operaional a unor decizii generale); expertiza (bazat
pe deinerea unor cunotine sau abiliti recunoscute); informaia (bazat pe impactul acesteia asupra
procesului de luare a deciziei i pe imposibilitatea nivelelor manageriale superioare de a colecta i
analiza toat informaia necesar); legitimitatea (bazat pe ideea c o anumit persoan are dreptul
legal de a prescrie un tip de comportament pentru o alt persoan ntr-o situaie anume); recompensa
(bazat pe ideea c o persoan are abilitatea de a furniza unei alte persoane compensaii legate de
obediena i loialitatea dovedit).
Aa cum se poate observa, liderul organizaiei publice deine o varietate de mijloace de
influenare a subordonailor n direcia atingerii obiectivelor instituiei; gsirea combinaiei necesare
reprezint ns un element ce ine de calitile individuale i personalitatea conductorului; modul n
care el va fi capabil s gseasc cele mai bune soluii n funcie de evoluiile mediului i de
caracteristicile organizaiei definete de fapt diferena, linia de demarcaie ntre succes i insucces.
Toate aceste elemente pot nsemna, din perspectiva unui lider inteligent, posibiliti de extindere a
puterii i influenei formale la dimensiuni superioare. De asemenea, trebuie luat n considerare faptul ca
exercitarea leaderhip-ului nu este liniara ci dependenta de condiiile de mediu: ntr-un mediu stabil
liderul are un tip de activiti predominante: desemnarea de responsabiliti, stabilirea obiectivelor,
ncurajarea personalului pentru atingerea lor, etc.; ntr-un mediu instabil activitile predominante se
refer la rezolvarea problemelor aprute, promovarea inovaiei, flexibilitii, etc.
De-a lungul timpului s-a ncercat nelegerea leadership-ului prin definirea acelor trsturi ce
definesc un lider performant; aceste caracteristici s-au plasat la nivele diferite: trsturi fizice,
intelectuale (cum ar fi indicele de inteligen) sau de personalitate (precum perseverena). Chiar dac n
cazul unora se pot realiza relaionri cu eficiena managerial, este practic imposibil s identificm
setul tip de caracteristici ce construiesc liderul ideal.
Totodat, efortul de identificare nu s-a limitat doar la caracteristicile generale ci a vizat i
evaluri situaionale precum i stabilirea relaiilor ntre acestea; chiar dac n literatura managerial
teoriile referitoare la lideri nscui nu se mai bucur de un succes deosebit exist unele trsturi ce

123

pot furniza anse crescute de succes la nivelul leadership-ului. Ele pot fi sintetizate dup cum urmeaz
(Bass, 1981):
1. Capacitate: inteligen, agilitate, capaciti verbale, originalitate, judecat;
2. Acumulri: nivel de pregtire, cunotine, abiliti, progrese fizice;
3. Responsabilitate: iniiativ, agresivitate, perseveren, ncredere n sine, dorina de a excela;
4. Participare: activitatea, sociabilitate, cooperare, adaptabilitate, umor;
5. Status: poziie socio-economic, popularitate;
6. Situaie: nivel mental, abiliti, necesiti i interese ale subordonailor, obiective de atins,
etc.

ncercrile de identificare ale caracteristicilor specifice unui lider de succes au fost dublate de
cutarea valorilor i motivaiilor specifice ce l definesc (de ce doresc oamenii sa devin lideri?); ntre
numeroasele valori identificate a fi relevante putem aminti (Gordon, 1976; Gortner, Mahler, Nicholson,
1998):
-

conformitate: respectarea reglementrilor; realizarea a ceea ce este acceptat, corespunztor,

corect din punct de vedere social;

suport: primirea de ncurajri din partea altor persoane, tratarea cu consideraie i nelegere;

recunoatere: atragerea ateniei n sens pozitiv; a fi admirat i considerat important;

independen: libertatea de a lua propriile decizii sau de a face lucrurile aa cum se crede de
cuviin; libertatea de aciune;

benevolen: generozitate; ajutor pentru cei mai puin norocoi;

leadership: deinerea de autoritate asupra oamenilor; plasarea ntr-o poziie de influen i

putere.
Alturi de valori un loc extrem de important l joac elementele ce in de motivarea

managerial; care sunt motivele care i fac pe anumii oameni s devin lideri de succes n organizaiile
publice?
Unul dintre aceste motive se refer la nevoia de putere, factor ntlnit deseori n toate domeniile
de aplicare a leadership-ului; din perspectiva noastr, analiza acestui factor se refer la latura sa
motivaional pozitiv n cazul creia aceast dorin este dublat / moderat de preocupri legate de
mbuntirea condiiei comunitii i persoanelor aflate n subordine; aceste preocupri nu vor
modifica doar nelegerea finalitilor ci i caracteristicile interne i tipul de leadership promovat (mai
deschis, mai apropiat).

124

n lipsa acestor elemente de moderare setea de putere poate deveni foarte uor un stimulent a
unui tip de leadership ce nu ia n considerare deloc dorinele i interesele organizaiei / comunitii,
bazat pe dominare i coerciie i furnizor de beneficii exclusiv pentru cel ce l exercit i cei apropiai
lui (din nefericire istoria, chiar i cea recent ne-a furnizat numeroase exemple din aceast categorie).
Alte motive ce pot sta la baza apariiei liderilor de succes se refer la nevoia de realizare de sine
(pentru un conductor al organizaiilor publice o trstur important o constituie ncrederea n sine), la
nevoia de acumulare a unor succese, precum i la nevoia de afiliere (interaciunea social, loialitatea,
angajamentul se manifest att din partea liderului ct i din cea a grupului).
O alta orientare a ncercat s defineasc nu att trsturile sau motivaiile liderului ci stilurile de
succes n domeniu. Spre exemplu, o cercetare n domeniu (Lewin, Lippitt, White, 2001, p10) a observat
comportamentul unor grupuri de copii coordonai n trei feluri: democratic, autoritar sau n stilul
laissez-faire. In cazul democratic liderul i-a implicat n procesul de luare a deciziilor; n cel autoritar
liderul a luat singur deciziile iar n ultimul caz activitatea liderului a fost minima, copiii putnd s se
joace i s interacioneze aproape fr intervenii i supraveghere. Grupul de copii condus democratic a
avut nivelul cel mai mare de satisfacie individual n timp ce cel condus autocratic a avut cea mai mare
productivitate n atingerea scopurilor propuse, dar numai att timp ct liderul era prezent; de asemenea,
n absenta acestuia, copii din acest grup au avut cele mai agresive comportamente.
Urmtoarea tendin n analiza leadership-ului s-a orientat spre identificarea unor modele de
comportament la liderii de succes. Aa numitele Ohio State Leadership Studies (Shartle, 1950) au
analizat mai profund aspectele de comportament legate de conducerea organizaiilor; ele au plasat
liderii n dou categorii distincte: una legat de considerare i o alta legat de iniierea structurilor
(Halpin si Winer, 1957). Scopul cercetrii a fost dezvoltarea unui instrument de msurare a
comportamentului liderului (Leader Behaviour Descriptuion Questionnaire- LBDQ).
Considerarea se refer la preocuparea liderului pentru relaiile sale cu subordonaii (el trebuie
s aprecieze munca depus, s fie preocupat de moralul grupului, s menin i s ntreasc ncrederea
de sine a subordonailor, s fie uor de abordat, s fie comunicativ, s ia n considerare sugestiile
subordonailor, s neleag importana satisfaciei legate de locul de munc, ntr-un cuvnt s fie
deschis n relaia cu acetia).
Iniierea structurilor se refer la interesul liderului de a stabili standarde, de a accentua
performana i productivitatea, de a respecta angajamentele, de a defini clar rolurile existente n cadrul
organizaiei. Dincolo de discuiile referitoare la lipsurile acestor studii putem afirma ca ele au atras
atenia asupra necesitii unei viziuni nuanate referitoare la caracteristicile leadership-ului, ce nu pot fi
analizate ca un set universal valabil ci pe categorii relevante.
125

O alta cercetare din acest grup este cea de la Universitatea din Michigan (Katz si Kahn, 1951)
care a identificat doua stiluri de leadership: unul orientat spre productie (privilegiaz productivitatea) i
altul orientat spre angajai (privilegiaz raporturile bune cu angajaii, luarea n considerare a
problemelor si sentimentelor acestora).
Pe de alt parte este important de reinut c succesul organizaional este legat de combinarea
celor dou stiluri amintite (lucru mai dificil n cazul sectorului public, ce beneficiaz de restricii
manageriale importante); folosirea exclusiv a unui stil poate duce la disfuncionaliti majore. De aici
importana definirii unor modele integrate referitoare la mbuntirea abilitilor manageriale, precum
grila lui Blake and Mouton (1985); aceast gril se bazeaz pe dou dimensiuni asemntoare cu cele
definite de studiile de la Ohio State University: preocuparea pentru oameni i preocuparea pentru
obiective.
Grila Blake Mouton analizeaz n mod specific doar cinci din cele 81 de uniti componente
teoretic:

126

9
8

1,9

9,9

Management

Management

indulgent

integrator

Preocupare pentru personal

7
6

5,5
Management

de compromis
4
3
2
1

1,1

9,1

Management

Management

minimal

autoritar

Preocupare pentru obiective

1,1: Managerul care acord o atenie sczut att obiectivelor ct i oamenilor i care este mult
mai preocupat de respectarea procedurilor sau reglementrilor( efort minim de realizare a unor sarcini
si de pstrare a relaiilor umane n organizaie).
1,9. Managerul prietenos, care este foarte preocupat de oameni dar acord puin atenie
obiectivelor;
9,1: Managerul dur, autoritar (eficienta organizaiei este cea mai importanta iar elementele ce
in de relaiile inter-umane sunt neglijate) ;
5,5. Managerul orientat spre compromis care ncearc s balanseze interesul pentru cele dou
componente (performanta organizaional medie este obinut printr-un echilibru intre necesitatea
realizrii sarcinilor si meninerea moralului personalului la un nivel adecvat);
9,9. Managerul ideal care integreaz cele dou dimensiuni ntr-o activitate eficient i eficace
(sarcinile sunt realizate de oameni implicai si motivai; organizaia funcioneaz pe baza respectului,
profesionalitii i ncrederii reciproce).

127

Aceast gril s-a dovedit a fi popular att n organizaiile private ct i n cele publice i a
furnizat un model de analiz fezabil. Totui anumite critici au considerat c ea realizeaz o nelegere
simplificat a leadership-ului odat ce include doar dou dimensiuni: cea legat obiective i cea legat
de resursa uman; presupunerea c simpla integrare a celor dou componente va conduce la realizarea
unui management efectiv este prea puin realist i nu ia n considerare elemente influente precum
designul organizaional, cultura organizaional sau mediul organizaiei.
Partea pozitiva a abordrilor legate de comportament este ca ele identifica doua elemente cu
impact la nivelul leadership-ului organizaional: atingerea scopurilor si moralul grupului. Problema
cea mai sensibila se refera la faptul ca nu exista nici o garanie ca un stil de comportament este efectiv
n orice situaie. Este spre exemplu comportamentul de succes al liderului n sectorul public aplicabil si
n sectorul privat? Pe de alt parte este capabil liderul s fie foarte bun pe ambele variabile de
comportament analizate (cum ar fi ideal)? Faptul c eti bun ntr-o variabil nseamn c eti mai slab
n cea de a doua? Liderul pe timp de pace este eficient si pe timp de rzboi (si invers)?
nc din 1948 Stogdill a sugerat ca o teorie complet a leadership-ului presupune interaciunea
dintre personalitatea liderului i situaia specific n care se gsete. Atenia acordat situaiilor
specifice i modalitilor particulare de reacie au dus la iniierea unor teorii diversificate precum
modelul contingenei. Fiedler (1964, 1967) a folosit ca modalitate de selectare a diferitelor tipuri de
leadership indicele celui mai puin agreat coleg de serviciu (LPC - least preffered co-worker).
Aceast scal solicit liderului s identifice persoana cu care i-ar dori cel mai puin s
colaboreze i s evalueze aceast persoan la nivelul unei multitudini de caracteristici personale, pe
baza unor adjective bipolare (plcut / neplcut, prietenos / neprietenos, acceptare / respingere, relaxat /
tensionat, apropiat / distant, suportiv / ostil, deschis / nchis, loial / calomnios, demn de ncredere / lipsit
de ncredere, agreabil / dezagreabil, sincer / lipsit de sinceritate, relaxat sau stresat, etc). Concluziile
studiilor au artat existena a dou tipuri de lideri: cei cu un scor LPC mare ce ofereau evaluri pozitive
i cei cu LPC mic ce plasau persoana evaluat ntr-o perspectiv mai puin favorabil.
n timp ce acetia din urm sunt lideri axai pe obiective (nu accept ca colegii de munc s
pun n pericol atingerea acestora) primii sunt mai axai pe relaia cu partenerii. Fiedler crede ca fiecare
dintre aceste abordri poate fi de succes n funcie de situaia specifica cu care se confrunt liderul n
cauz; principalele trei elemente situaionale sunt:
-

relaia lider-membru al organizaiei; aceasta este caracterizat de preocuparea liderului pentru

problemele subordonailor ca i de loialitatea, ncrederea, susinerea, cooperarea i
disponibilitatea de a se supune ordinelor venite din partea acestora;

128

poziia de putere a liderului; n cazul n care liderul deine suficient de mult putere formal el
va fi capabil s reacioneze (pozitiv sau negativ) fa de performanele subordonailor; dac el
nu deine ns aceast putere va trebui s identifice soluii complementare de control;

structura obiectivelor; n cazul n care obiectivele sunt clar definite, serviciile sau produsele
sunt clar identificate, procedurile sunt puse la punct i cerinele legate de calitate sunt vizibile
atunci controlul i coordonarea subordonailor sunt simplu de obinut; n cazul n care
organizaia se caracterizeaz printr-o ambiguitate crescut a scopurilor i obiectivelor liderul va
beneficia de un control mult mai sczut.
n mod evident liderii se pot confrunta, din punctul de vedere al criteriilor definite mai sus, cu

diferite situaii i combinaii; cea mai fericit situaie este cea n care toate cele trei criterii sunt
respectate. Ceea ce a observat Fiedler se refer la faptul c n situaiile n care scorurile bazate pe
criteriile amintite sunt fie foarte mari fie foarte mici tipul de lider cu punctaj LPC sczut va fi cel mai
eficace (n aceste cazuri - de succes total sau de dezastru total - nivelul relaiilor personale este mai
puin important), pe cnd n cazul situaiilor intermediare liderul cu punctaj LPC crescut este cel mai
potrivit (n acest context relaiile personale pot compensa alte arii mai puin funcionale). Teoria n
cauz a pus n eviden faptul c, comportamentul de succes al liderului trebuie definit n funcie de
situaia specific la care se refer.
Principala calitate a teoriei contingenei este ca a artat c nu exist un set universal valabil de
caliti i comportamente manageriale i c leadership-ul este dependent de o serie de elemente
situaionale. Teoria contingenei s-a extins i a influenat i elemente importante n managementul
organizaiei, precum structura proceselor de luare a deciziilor. Spre exemplu Vroom, Yetton si Jago
(1973, 1974) au analizat mai multe strategii de luare a deciziilor de grup , bazndu-se pe ideea c n
luarea deciziilor trebuie considerai diferii factori situaionali:
1. dac liderul / subordonaii au informaiile necesare pentru a lua o decizie de calitate
2. dac subordonaii sunt implicai i dac susin procesul de luare a deciziei si implementarea
masurilor selectate
3. dac exista un conflict intre subordonai n ceea ce privete cea mai buna soluie.
Combinarea acestor factori ofer diferite posibiliti i abordri n ceea ce privete luarea deciziilor
intr-un caz specific.

O alt abordare se refer la relaionarea proceselor i obiectivelor i este legat de ideea c liderul
de succes este capabil s motiveze oamenii din subordine prin definirea clar a obiectivelor, a cilor /

129

proceselor de atingere a acestora i a mijloacelor de realizare efectiv. Din acest punct de vedere au
fost identificate tipuri diferite de lideri (House i Mitchell, 1974; Rainey, 1997):
-

liderul directiv, care definete direcii i ateptri clare; acest tip de leadership este necesar
atunci cnd obiectivele sunt neclare, dar poate deveni periculos atunci cnd acestea sunt clare i
cnd acest tip de abordare conduce nspre rigiditate, centralism i redundane;

liderul suportiv, care promoveaz relaii amicale, de susinere fa de subordonai; acest tip de
leadership este necesar atunci cnd obiectivele i atmosfera de lucru sunt caracterizate de
frustrare i stres;

liderul orientat spre rezultate, care stabilete obiective i ateptri complexe n ceea ce primete
performanele i responsabilitatea subordonailor;

liderul participativ, care ncurajeaz subordonaii s i exprime opinii i sugestii; acest tip de
leadership este benefic mai ales atunci cnd obiectivele sunt ambigue iar participarea
personalului la procesul de luare a deciziilor ofera un mod eficient de identificare a soluiilor; n
cazul existenei unor obiective clare promovarea eficient a managementului participativ este
condiionat de valorizarea de ctre subordonai a independenei i auto-controlului. Este bine
s nu uitm aici c practici precum delegarea sau subsidiaritatea se lovesc n cadrul
administraiei nu doar de vechile obstacole legate de centralizare ci i de incapacitatea de
asumare a independenei i responsabilitilor specifice de ctre unii funcionari.
n acelai context putem aminti o alt perspectiv orientat spre contingen i preocupat de

nivelul de dezvoltare al grupului n cauz; aceast teorie situaional (Hersey i Blanchard, 1977)
consider c stilurile de leadership trebuie adaptate n funcie de maturitatea grupului n cauz:
-

n termeni de atitudini (psyhological maturity), adic implicarea i dorina subordonailor de a

accepta responsabilitile desemnate (ct de dispui sunt acetia s se implice n munc)

n termeni de abiliti (job maturity), si anume cit de capabili sunt subordonaii s realizeze
activitile desemnate n termeni de experiena, cunotine si nelegere a sarcinilor.

Teoria situaional este important i datorit accentului pus pe importana rolului liderului n
dezvoltarea calitii i maturitii grupului.
Construirea modelului se bazeaz pe aceleai dimensiuni comportamentale ca i grila
managerial a lui Blake i Mouton orientarea spre structuri / obiective sau orientarea spre relaii /
resursa umana. Pe aceast gril a maturitii grupurile se pot dovedi mai mult sau mai puin capabile s
accepte asumarea de responsabiliti, iar comportamentul liderului trebuie s in seama de acest lucru
si sa difere de la caz la caz ( telling, selling, participating, delegating).

130

n cazul grupurilor mature stilul managerial trebuie s se bazeze pe delegare, pentru c ele sunt
pregtite, apte s i ating obiectivele i s dezvolte modele funcionale de comunicare n interiorul
lor. n cazul grupurilor ce dein o maturitate moderat liderul se bazeaz pe participare, accentund
componenta legat de relaii interpersonale i comunicare i promovnd o atitudine mai relaxat n ceea
ce privete definirea obiectivelor.
n cazul grupurilor care, dei dezvolt anumite elemente de maturitate, nu dein o atitudine
general capabil s asume responsabiliti strategia managerial se bazeaz pe accentuarea ambelor
dimensiuni - obiective i oameni. n cazul cel mai puin fericit, n care grupul este incapabil i
neinteresat n ceea ce privete acceptarea responsabilitilor liderul va promova o strategie paternalist
ce se bazeaz n principal pe definirea obiectivelor i direciilor de aciune (i mai puin pe relaii
interumane / comunicare). O sintez a acestor niveluri poate fi reprezentat astfel:
-

nivelul 1 (telling) - liderul trebuie s-i direcioneze pe subordonaii incapabili s i asume

responsabiliti i neinteresai de acest lucru;

nivelul 2 (selling) - liderul trebuie s explice deciziile luate unor subordonai incapabili s i
asume responsabiliti dar interesai i motivai n aceast direcie;

nivelul 3 (participating) - liderul trebuie s promoveze participarea la luarea deciziilor prin

dezbateri i schimb de idei fa de subordonai capabili s i asume responsabiliti dar nesiguri
i neinteresai n domeniu;

nivelul 4 (delegating) - liderul trebuie doar s delege activiti unor subordonai capabili,
interesai i motivai n ceea ce privete asumarea responsabilitilor.

Kelley (1988) promoveaz un tip asemntor de abordare bazat pe ntrebarea: ce caliti trebuie sa
dein subordonaii pentru ca liderul sa aib succes? El indica 4 categorii de caliti:
1. Subordonaii sunt capabili s gndeasc (pot sa lucreze independent, fr
monitorizarea continua si totala a liderului)
2. Subordonaii se raporteaz la scopuri mai generoase, plasate dincolo de obiectivele
personale: o cauza, o echipa, o idee. Evident acest lucru nu presupune dezinteres
pentru propriile interese sau propria viata profesionala
3. Subordonaii i concentreaz eforturile i i construiesc competentele pentru a avea
un impact maxim n activitatea profesionala si se raporteaz la standarde de
performanta ridicate.
4. Subordonaii sunt oneti, curajoi i credibili, au standarde etice nalte, recunosc
meritele si munca altora si nu le e frica sa isi asume propriile greeli.

131

Aceste abordri sunt importante n nelegerea factorului leadership pentru ca sunt direct
legate de nevoia vital a liderului de a nelege importana resursei umane, de a-i motiva,
inspira i stimula pe subordonai. Influena liderului este legat, n ultima instan, de dorina i
disponibilitatea acestora de a o accepta.
O alt posibilitate de analiza a leadership-ului poate fi cea care studiaz nu att calitile
leaderului sau aciunea sa n funcie de variabile diverse ci stilurile disfuncionale n acest
domeniu (Jaques, 1976):
1. Liderul ce nu poate sa spun nu. Liderul da dreptate tuturor, iar ultima persoana care vorbete
cu el este cea care are ultimul rspuns; abordarea este periculoasa pentru ca va crea conflicte
intre membrii organizaiei datorita concluziilor diferite trase de acetia n discuii diferite cu
liderul. Evitarea oricrui conflict i lipsa de decizie pot fi periculoase pentru organizaie.
2. Liderul care trebuie sa fie admirat si iubit. Acest lider i proiecteaz puternic latura narcisist
asupra organizaiei. Aceasta nseamn ca membrii organizaiei trebuie sa l respecte / iubeasc
i s arate acest lucru. Nu accept critici i nu are ncredere dect n adulatori. Din aceasta cauz
nu are capacitatea de a de a evalua oamenii la adevrata lor valoare si nu primete evaluri
corecte de la subordonai. In timp nltur oamenii creativi i i pstreaz doar yesmenii, ceea
ce duce la scderea capacitii organizaiei.
3. Liderul care trebuie sa aib control total. Acesta corespunde tipului autoritar tradiional din
administraie. Trebuie s nelegem ca aici nu este vorba de necesitatea logica de a avea un
control managerial la nivelul organizaiei. Controlul devine n acest caz particular un scop n
sine. Personalitile narcisiste cu trasaturi paranoice puternice sunt cele mai atrase de acest stil.
Ei au nevoie de supunere, si vad controlul ca un mod de a evita trdarea. Pe de alta parte acest
comportament poate exprima o frica a liderului de a nu fi lsat pe dinafar sau de a vedea ca
eec orice situaie n care nu se afla n control. Ali lideri explica necesitatea de a avea control
total ca mijloc de evitare a haosului(este vorba insa de nevoia personala de a controla totul).
Daca liderul ce exercita acest tip de comportament este inteligent, eficient si etic si nu are
tendine narcisiste controlul exagerat va fi contrabalansat intr-o anumita msur de eficacitate si
eficienta, insa efectele pe termen lung asupra organizaiei pot fi grave. Controlul complet duce
la presiuni puternice asupra organizaiei pentru ca se pierd timp i energii preioase pentru
reasigurarea continua a liderului ca el are controlul si pentru negocierea unor liberti
manageriale din partea subordonailor.
4. Liderul absent este de negsit atunci cnd este vorba de luarea de decizii. Acest comportament
poate sa se bazeze pe diferite motive: personalitate retrasa, lipsa de pregtire (liderul a ajuns
132

acolo pe baza unor criterii politice sau de alta natura si nu pe baza de competenta), lipsa de
interes. Anumii lideri o fac contient pentru a-si asigura protecia si iau masuri de delegare
pentru a evita efectele negative (altcineva e responsabil). Organizaia poate funciona aici in
vitutea ineriei dei efectele pe termen lung pot fi serioase - asumarea conducerii de ctre un
subordonat fr capacitate de gndire strategic, crearea unei reele informale foarte puternice,
posibila apariie a haosului, etc
5. Lideri cu incapacitate afectiva. Aici este vorba de probleme de personalitate legate de
incapacitatea liderului de a se exprima sentimental si a comunica informal. Chiar daca este
inteligent, raional, moral si comunica foarte bine n probleme formale, liderul n cauza nu poate
sa se exprime emoional sau sa accepte expresia emoiilor altor persoane. Aceasta poate duce la
tendine periculoase de izolare i frustrare n grup, care se teme de faptul c nu poate trece de
faa oficial a liderului-robot.
6. Liderul corupt. Este vorba de liderul care n mod contient i raional folosete resursele
organizaiei pentru binele sau propriu, neglijind responsabilitile sale ctre organizaie i
afectnd grav resursele i obiectivele acesteia. Una din motivaiile comportamentului poate s
fie simpla dorin de a rmne la putere care apare deseori la lideri cu o orientare paranoica
puternica si care, mprind lumea n prieteni i dumani, consider c orice mijloc de
supravieuire este bun. O alta explicaie a acestui comportament este lcomia personal.
Problema este c acest tip de comportament se perpetueaz i construiete o ntreag categorie
de lideri corupi, care consider aceasta stare de lucruri normal ca rezultat firesc al
responsabilitilor i al poziiei lor. Fenomenul tinde s fie usor de dezvoltat n organizaii
birocratice mari, rigide, care dein multa putere la vrf. Problemele ce apar n organizaie, att la
nivel de performan ct i la nivel de comportamente (in relaia cu ceilali membri) sunt
majore.
Fleet (1973) considera ca cele mai mari greeli n leadership se refera la:
-

Propria limitare a liderului (refuzul de a fi la curent cu schimbrile i evoluiile n domeniu i

dorina de a se limita la propria arie restrns de competen)

Refuzul de a-si asuma responsabilitatea pentru aciunile sale sau de a accepta responsabiliti
crescute

Incapacitatea de a se asigura ca sarcinile sunt nelese i realizate de ctre subordonai

Refuzul de a se autoevalua realist la nivel de capaciti i rezultate

Folosirea poziiei proprii exclusiv pentru ctiguri personale

Lipsa capacitii de a stabili un exemplu personal pozitiv

133

Incapacitatea de a se face respectat

Incapacitatea de a folosi critica n mod constructiv

Lipsa de atenie i consideraie acordat subordonailor

n cadrul definirii mai largi a funciilor manageriale tipice (planificare, coordonare, organizare,
mobilizare, control, evaluare, etc) este necesar de definit ceea ce liderul organizaiei publice este
obligat s fac la nivelul activitii zilnice. Exist cel puin patru funcii considerate universale n ceea
ce privete leadership-ul (Selznick, 1957):
-

definirea misiunilor i rolurilor instituionale, stabilirea obiectivelor organizaiei;

reprezentarea instituional a scopurilor (capacitatea de construire a politicilor n interiorul

structurilor organizaionale);

aprarea integritii instituionale (meninerea valorilor i identitii instituionale);

controlul conflictelor interne (reconcilierea intereselor competiionale).

Imaginea raional i coerent pe care o are liderul organizaiilor moderne nu este ntotdeauna

confirmat de realitate; de foarte multe ori managerul se implic n aciuni i activiti care nu in de
rolul su teoretic; de foarte multe ori aciunea sa este caracterizat de o abordare direct, personalizat,
bazat pe relaii informale, intuiie i evaluri directe.
Managerii includ n munca lor o varietate de activiti, trecnd rapid de la o problem la alta
(aceste probleme avnd ncrcturi, importan i semnificaie diferite); mai mult, activitatea lor poate
cu greu fi definit ca fiind liniar, date fiind mulimea fragmentrilor ce intervin n cadrul activitii
zilnice (ntreruperi ce semnific i o limitare a timpului dedicat fiecrei operaiuni).
Ocuparea unei poziii manageriale presupune totodat confruntarea cu un volum imens de
munc i cu un ritm susinut; managerii tind deseori s devin persoane dependente de munc pe
baza a dou explicaii: la acest nivel unul din factorii principali de motivare i satisfacie se refer chiar
la exercitarea eficient a activitilor. Integrarea ntr-un tip de activitate ce presupune folosirea
capacitilor de analiz i sintez la grade nalte face dificil deconectarea de la ritmul specific odat
cu terminarea orelor de program.
Managerii tind s se orienteze mai puin nspre discutarea unor concepte abstracte sau
construcia unor planuri elaborate de viitor i mai mult nspre ceea ce pare a fi mai activ n munca
lor; acest lucru presupune concentrarea pe specific i pe actual i mai puin pe abstract i trecut, pe
aciune i nu pe reflecie. Managerii sunt puternic implicai n activiti de comunicare intern i
extern pe baza unor metode distincte: mesaje scrise, ntlniri planificate sau ad-hoc i mesaje

134

telefonice (la care putem aduga acum i comunicarea electronic); ei tind s privilegieze comunicarea
oral, bazat n special pe ntlniri ad-hoc i convorbiri telefonice.
Mintzberg (1973) a realizat o tipologie interesant referitoare la aciunile i rolurile pe care
liderul organizaiei si le asum n viaa de zi cu zi.
-

reprezentare; deinerea unei poziii formale n cadrul organizaiei semnific pentru manageri
exercitarea unor obligaii n ceea ce privete participarea la ceremonii i manifestri diverse
(semnare de documente, participare la dineuri, ntlniri cu diveri vizitatori, etc). Chiar dac
acest rol nu are o importan operaional direct el promoveaz un mesaj psihologic necesar
organizaiei.

leadership; acest rol se refer n principal la crearea de condiii (specifice n funcie de mediul i
organizaia n cauza, precum i de personalitatea managerului) propice pentru atingerea
obiectivelor n condiii de eficien i eficacitate; n formarea acestui stil managerial liderul
evalueaz mediul existent (fore interne i externe care influeneaz organizaia), caracteristicile
organizaiei (resurse, obiective, procese, ect) precum i efectele pozitive sau negative ale unui
anumit tip de comportament;

relaionare; orice organizaie se bazeaz n mod extins pe un efort de comunicare i coordonare

cu uniti din interiorul i exteriorul structurilor proprii; managerii sunt implicai n stabilirea
unor reele de contact cu diferii indivizi i grupuri plasai n poziii relevante; aceste poziii
relevante se refer la capacitatea lor de a influena dezvoltarea instituiei n cauz, lucru care
suscit un interes pentru liderul acesteia; relaionarea se refer att la elemente formale ct i
informale i pare a fi important ntr-un mediu caracterizat de schimbri i provocri continue;
realizarea i meninerea unor contacte reprezint nu doar o parte natural a activitii rutiniere a
managerului ci i un mijloc de cretere a anselor organizaiei de a funciona optim;

monitorizare; managerul organizaiilor moderne se confrunt cu o cantitate nsemnat de

informaie; circulaia acesteia nu este att de automat i impersonal cum ar putea considera
schema raional; o mare parte a informaiei va fi procesat i analizat pentru a oferi
managerului o imagine asupra problemelor i oportunitilor existente, precum i posibilitatea
de a interveni i corecta elementele disfuncionale observate; monitorizarea permite pstrarea
unei imagini clare i actualizate a funcionrii organizaiei i semnific asumarea unu rol de
reacie rapid la nivelul managerial;

diseminare; o mare cantitate de informaie la care are acces n mod principal managerul trebuie
asimilat, interpretat i transmis mai departe n zonele n care este nevoie de ea; informaia n
cauz nu este transmis nealterat sau doar pe cile oficiale; ea poate suferi modificri de
135

diferite dimensiuni i poate fi folosit att la nivel tehnic i operaional ct i n ceea ce privete
formarea i consolidarea culturii organizaionale;
-

purttor de cuvnt; prezentarea unei poziii comune, omogene a organizaiei este benefica n
relaia cu mediul extern bazat pe competiie i presiuni crescute; capacitatea de asimilare a
acestui rol de purttor de cuvnt este important pentru manager din prisma dezvoltrii unei
poziii favorabile n ceea ce privete relaia cu superiorii ierarhici, grupurile i instituiile
interesate;

antreprenor; dei la o privire superficial putem considera c acest rol nu este caracteristic
organizaiilor publice, abordarea antreprenorial nu este doar posibil ci i necesar pentru
managerul public; existena unui mediu n continu schimbare, a unor conflicte ce privesc
definirea ariilor de influen sau monopol n interiorul aparatului administrativ, presiunea venit
din partea instituiilor finanatoare sau a ceteanului reprezint doar cteva elemente care susin
o abordare ofensiv, dinamic; liderul organizaiei publice trebuie nu doar s ncerce o pstrare
a poziiei existente la un moment dat ci i s identifice i s speculeze oportunitile aprute la
un moment dat i s iniieze schimbri necesare unui interval specific. Spiritul antreprenorial
presupune un lider intr-o continua cutare de mai bine n funcionarea organizaiei.

managementul crizelor; diferitele crize care apar curent n activitatea rutinier a managerului (i
care pot s mbrace forme diferite - conflicte interne, pierderi la nivelul resurselor, etc)
reprezint o component major a activitii manageriale; apariia constant a acestor probleme
pune managerul n situaii delicate referitoare la definirea prioritilor (rareori lucrurile cele mai
importante sunt plasate prioritar pe lista de activiti operaionale),i managementul timpului
(lucrurile eseniale ocup puin timp n timp ce activitile secundare, de detaliu, din perspectiva
raionalitii manageriale, consum mult timp i energie); din acest punct de vedere este bine de
realizat o distincie ntre doi termeni care sunt deseori echivalai: urgena i importan (nu
neaprat ce este urgent este i important);

alocare de resurse; acest rol semnific mai mult dect o simpl distribuire; dei modelul
tradiional administrativ se concentreaz nu att pe eficien (folosirea optim a resurselor) ct
pe respectarea procedurilor i cadrului legal n utilizarea resurselor, managerul modern vede n
acest rol o modalitate de control i integrare organizaional; distribuirea resurselor semnific
definirea de responsabiliti i prioriti strategice precum i deinerea controlului asupra
funcionrii organizaiei;

negociere; dei serviciile publice pot prea a fi situate n afara unei logici a negocierii (n
special n ceea ce privete funcionarea intern) managerul public este direct implicat n acest
136

proces dinamic; el trebuie s dein caliti semnificative n acest domeniu pentru a obine
beneficii pentru organizaia sa; nivelul managerial deine atribuiile necesare pentru implicare
cu succes ntr-o negociere (caliti ce se refer la puterea deinut i ncredere); dei tipurile de
negociere i obiectivele acesteia pot fi diferite, managerii organizaiei publice trebuie s i
asume acest rol ca parte integrant a activitii proprii.
Rolurile definite mai sus se pot integra n diverse combinaii ce in de contextul existent i
abordarea specific a liderului instituiei; ele ne pot oferi ns o perspectiva complex asupra
multitudinii de provocri / oportuniti cu care se confrunt liderul organizaiei publice. Nu trebuie sa
credem insa ca liderul organizaiei este un supraom care poate asuma toate aceste roluri n mod direct
si simultan - el are la dispoziie delegarea si utilizarea muncii de echipa.
Factorii ce pot influena performana organizaiei sunt multipli i se plaseaz att la nivel
individual ct i de grup (Yukl, 1994):
-

efortul individual

abilitile subordonatului i claritatea rolurilor desemnate (nelegerea responsabilitilor avute

i deinerea abilitilor de realizarea a aciunilor aferente)

organizarea muncii (strategii, obiective, utilizarea efectiv a resurselor)

cooperare i munc de echip (identificarea cu grupul, schimbul de informaii, idei, sprijinul

reciproc, spiritul de corp)

resurse i suport (fonduri, echipament, personal, tehnic, informaie, asisten din partea altor
uniti)

coordonare extern (sincronizarea cu activiti interdependente ale altor uniti din interiorul
sau exteriorul organizaiei).

Identificarea acestor elemente st la baza unei grile referitoare la tipurile de practici tipice
pentru nivelul managerial:

Luarea deciziilor.
Planificare i organizare: Determinarea obiectivelor pe termen lung i a strategiilor, alocarea
resurselor n funcie de prioriti, determinarea modului de utilizare a personalului i resurselor pentru
realizarea eficient a obiectivelor i de mbuntire a coordonrii, productivitii i eficacitii unitii
organizaionale.

137

Rezolvarea problemelor: Identificarea problemelor legate de activitatea organizaiei, analizarea

lor sistematic pentru descoperirea cauzelor i soluiilor aferente, implementarea soluiilor pentru
rezolvarea crizelor.
Consultare: Consultarea membrilor organizaiei naintea lurii unor decizii care i vor afecta,
ncurajarea sugestiilor, participrii n luarea deciziilor, ncorporarea ideilor i sugestiilor venite din
partea altora n procesul de luare a deciziilor.
Delegare: Permiterea i stimularea asumrii de responsabiliti substaniale de ctre
subordonai, acordarea libertii de micare pentru acetia n ceea ce privete procesele de munc,
luarea deciziilor, rezolvarea problemelor.

Influenarea personalului organizaiei

Motivare i inspiraie: Folosirea tehnicilor de influenare ce apeleaz la sentimente i emoii sau
logic pentru a provoca entuziasm n munc, implicare n atingerea obiectivelor, rspuns pozitiv fa de
cererile de cooperare, asisten, suport; oferirea unui exemplu n ceea ce privete un comportament
corespunztor.
Recunoatere: Apreciere pentru performan, realizri semnificative i contribuii speciale;
recunoatere pentru contribuia i eforturile depuse de membrii organizaiei.
Recompensare: Acordarea de recompense precum creteri salariale i promovri pentru
performane efective, realizri semnificative i competen demonstrat.

Construirea de relaii
Contacte: socializare informal, dezvoltarea de relaii cu persoane ce reprezint surse de
informaie sau suport, meninerea contactelor prin interaciuni periodice, incluznd convorbiri
telefonice, coresponden, participare la evenimente mondene i ntlniri.
Managementul conflictelor i construirea echipelor: Facilitarea rezolvrii constructive a
conflictelor i ncurajarea cooperrii, muncii de echip i identificrii cu unitatea de munc.
Dezvoltare profesional i activiti de mentor: furnizarea de consiliere n evoluia carierei,
facilitarea dezvoltrii abilitilor, dezvoltrii profesionale i avansrii n carier a subordonailor.
Susinere: Comportament prietenesc, considerare, rbdare, acordare de ajutor, simpatie i
susinere fa de cei care sunt ntr-o situaie dificil, capacitate de ascultare a problemelor i
plngerilor, luarea n considerare a intereselor celorlali.

138

Furnizare-cutare de informaie
Monitorizare: Culegerea de informaii referitoare la condiiile externe i procesele de munc,
verificarea calitii i progreselor aprute n acest domeniu, evaluarea performanelor indivizilor i
unitii organizaionale, analizarea tendinelor, activiti de prognoz n ceea ce privete evenimentelor
externe.
Clarificarea rolurilor i obiectivelor: Desemnarea de obiective, sarcini, furnizarea direciei de
urmat, comunicarea clar a responsabilitilor, termenelor, ateptrilor n materie de performan.
Informare: Diseminarea informaiilor relevante despre decizii, planuri, activiti ctre
persoanele care au nevoie de ele n derularea activitilor proprii, furnizarea de documente i materiale
scrise, rspuns fa de cererile de informaii de ordin tehnic.
Surs: G.A.Yukl, Leadership n Organizations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1994, p69-72
Perspectiva axat n principal pe relaia liderului cu subordonaii sau relaionarea cu scopurile
organizaiei a fost dublat de un tip de abordare mai larg ce ia n considerare factori politici, istorici i
calitativi n definirea leadership-ului organizaional. James Burns (1978) a realizat o distincie foarte
cunoscut ntre liderii tranzacionali i cei transformaionali.
Primul tip se bazeaz pe o atitudine comercial n relaia cu indivizii sau grupurile implicate;
pe baza unor schimburi i tranzacii ce implic resurse diverse, informaii, etc. el ii recompenseaz pe
cei care i furnizeaz suport i realizeaz obiectivele de performan definite (toate acestea n ideea
unor beneficii relationate cu propriul interes). Liderul transformaional ns se raporteaz la un nivel
mult mai elaborat, ncercnd s-i stimuleze pe indivizii sau grupurile din subordine s i defineasc i
ating obiective superioare, spirituale, capabile s ofere satisfacii profunde i s relaioneze activitatea
organizaional cu considerente morale i etice.
Pornind de la teoria lui Burns, Bass (1990) a dezvoltat un chestionar (multifactor leadership
questionnaire) pe baza cruia a identificat 7 factori ce stau la baza comportamentului liderului, grupati
n 3 mari categorii:
1. Liderul Transformational (factori):
-

Carisma. ncrederea subordonailor n capacitile liderului de a conduce si n calitile

personale ale acestuia.

Motivarea bazata pe inspiraie. Capacitatea liderului de a inspira oamenii fata de o viziune

anume, de a-i face sa cread n ceva.

Stimularea intelectuala. Capacitatea liderului de a-i stimula pe oameni sa gndeasc, sa fie

creativi.
139

Considerarea individuala. Capacitatea liderului de ai trata echitabil pe toi membrii

organizaiei, acordnd atenie specificitilor fiecrui individ n parte.
2. Liderul tranzacional (factori):

Recompensele de contingen. Capacitatea liderului de a relaiona eforturile depuse de membrii

organizaiei cu recompense.

Managementul prin excepie. Capacitatea liderului de a interveni doar cnd apare o greeala.
3. Factorul de non-leadership. Acesta este bazat pe o atitudine de laissez faire n sensul
unei atitudini absente si a unei lipse de implicare n luarea deciziilor.

In timp ce primii 5 factori vizeaz un tip de atitudine activa a liderului ce caut performana
organizaional, ultimii doi factori se refera la un leadership pasiv, neinteresat sa urmreasc sau sa
obin rezultate.
Burns consider c leadershipul transformaional, prea des ignorat de abordrile n domeniu, se
refer n principal la recunoaterea nevoilor reale, la exploatarea contradiciilor dintre diferitele valori
i dintre valori i practic, la realinierea valorilor, la reorganizarea instituiilor acolo unde este cazul i
la conducerea schimbrii. Exercitarea unui leadership eficient din punct de vedere transformaional
presupune o conduit specific din partea managerului.
Bennis i Nanus (1985) consider c exist o distincie semnificativ ntre management-vzut
ca realizarea performant a aciunilor specifice (atingerea obiectivelor n condiii de eficien i
eficacitate) i leadership (vzut ca definire a direciilor de aciune, a activitilor, valorilor, etc).
Liderul creeaz o viziune a unui viitor de succes, capabil s mobilizeze energiile organizaionale i
transmite aceast viziune membrilor organizaiei pe ci formale sau informale. Dei contientizeaz
abilitile i calitile pe care le are i se caracterizeaz printr-o atitudine de ncredere de sine liderul i
identific limitrile i ncearc s le depeasc att prin evoluie individual ct i prin formarea unei
echipe valoroase n jurul su (echip la care se raporteaz cu respect i consideraie. Considerarea
colaboratorilor reprezint un factor important al activitii manageriale i se situeaz la nivele diferite respectul i atenia acordat subordonailor, valorizarea muncii acestora, luarea n considerare a ideilor
i propunerilor venite din partea lor, etc.
Adevraii conductori au capacitatea de a alege direciile cele mai bune de dezvoltare i de a
identifica ceea ce este cu adevrat important i necesar; acest lucru presupune coeren n aciune att
n ceea ce privete luarea deciziilor ct i n ceea ce privete relaionarea obiectivelor cu mijloacele i a
declaraiilor cu faptele. Liderul de succes deine, dincolo de cunotinele tehnice (eseniale, pentru c
de foarte multe ori oamenii au ncredere n lider tocmai pe baza competenei lui incontestabile),
140

abilitatea de a-i mobiliza subordonaii prin structurarea unui mediu organizaional bazat pe
competen, spirit comunitar i sentimentul utilitii; el utilizeaz componenta spiritual i cea
intelectual n tentativa de a inspira membrii organizaiei.
Relaia intre manager si lider a suscitat ntotdeauna dezbateri serioase - de la autori care
considera ca vorbim despre acelai concept pn la cei care considera ca operam cu doua categorii total
diferite. In sinteza putem considera ca managerul se refera mai mult la controlul resurselor, organizare,
control, msurarea performantelor, etc. n timp ce liderul se refera la termeni precum viziune despre
viitor, strategii, schimbare si asumare de riscuri. Diferena, n msura n care ea exista, este legata de
latura inspiraional a leadership-ului fata de cea oarecum administrativa a managementului.
ntotdeauna au existat dezbateri i puncte de vedere diferite n ceea ce privete relaia ntre
capacitile intelectuale i cele de aciune ale liderului; din acest punct de vedere existena unei singure
componente poate avea rezultate negative: un lider ce accentueaz prea mult latura pur intelectual
poate evita la nesfrit luarea unei decizii datorit dorinei de a face alegerea perfect, pn la cel mai
mic detaliu; pe de alt parte un lider ce accentueaz doar aciunea poate lua decizii dezastruoase
bazate pe o lips de raionalitate care afecteaz puternic poziia i capacitile organizaiei.
n mod evident, realizarea unei combinaii ntre cei doi factori (analitic i normativ) este nu doar
de dorit ci i necesar. De asemenea liderul organizaiei publice trebuie s neleag faptul c asumarea
acestui rol presupune curajul de a lua decizii, adic asumarea de alegeri, privilegierea unor soluii,
angajarea ntr-un mediu conflictual.
Luarea deciziei nu semnific doar realizarea de alegeri ci i renunare la soluii alternative;
pentru fiecare persoan sau grup mulumite de o decizie exist persoane sau grupuri corespondente care
nu vor fi de acord sau vor fi ostile fa de aceasta i fa de decident.
Sfera deciziei este inseparabil de ideea asumrii de riscuri, iar acest lucru nu reprezint o
abordare comun administraiei publice, axat tradiional pe servirea interesului public, aplicarea legii,
respectarea procedurilor, etc; selectarea funcionarilor publici nu se bazeaz pe caliti ce in de
asumarea riscurilor iar complexitatea aparatului administrativ face ca procesul decizional s fie foarte
complicat.
Ocuparea poziiei de lider al organizaiei publice semnific deci curajul de a lua decizii, de a le
aplica i de a nu ceda multiplelor presiuni ce vizeaz modificarea sau anularea lor; n general ea
semnific implicarea ntr-un mediu conflictual, administrativ i politic, i acceptarea funciilor, rolurilor
i caracteristicilor specifice: negociere, compromis, presiuni multiple, obinerea suportului intern i
extern (instituii sau public), etc.

141

Totodat liderul trebuie s fie contient de limitrile sale - tehnice, intelectuale, relaionale - i
s neleag rolul su esenial n cadrul organizaiei ce semnific nu doar meninerea acesteia la un
nivel ridicat de funcionare ci i definirea viitorului ei i conducerea proceselor de schimbare i
transformare.
Organizaia public semnific un spaiu complex, caracterizat de realiti i percepii diverse;
acest lucru necesit din partea liderului o viziune integrat bazat pe diferitele dimensiuni ale
organizaiei (Bolman, Deal, 1997) dimensiunea structural, dimensiunea resurselor umane,
dimensiunea politic, dimensiunea simbolic ca i pe realitile mediului public dominate de
constrngeri, conflicte, nesiguran i mobilitate.
Conceperea liderului organizaiei din perspectiva celor patru dimensiuni ne poate oferi o
viziune interesant asupra complexitii fenomenului; concentrarea liderului pe dimensiunea
structural semnific un accent deosebit pus pe eliminarea nesiguranei, confuziei i ambiguitii prin
definirea unor structuri funcionale (clare i raionale) i a relaiilor ntre acestea i mediu. Odat ce se
consider c problemele majore ale organizaiei nu se datoreaz limitrilor personale ci minusurilor n
organizarea structurilor, atenia liderului trebuie s fie acordat obiectivelor, faptelor, logicii i raiunii
i nu elementelor de personalitate; odat ce totul este clar la nivelul rolurilor, proceselor i obiectivelor,
organizaia va funciona corespunztor.
Liderii structurali i cunosc i realizeaz foarte bine atribuiile, consider schimbrile de
structur n relaie cu strategiile organizaionale i cu mediul, acord o atenie crescut nivelului de
implementare i sunt interesai de adaptarea unor modele funcionale. Elementele negative ale acestei
abordri se refer n principal la neglijarea tuturor factorilor ce nu se plaseaz n interiorul prevederilor,
structurilor i politicilor raionale i formale definite; ea tinde s acorde un loc disproporionat
autoritii i s trateze inflexibil relaia cu subordonaii.
Liderul axat pe resursa uman pornete de la postulatul conform cruia oamenii reprezint
punctul central al organizaiei; odat ce el va rspunde nevoilor acestora i i va susine n atingerea
scopurilor loialitatea i angajarea lor vor asigura succesul organizaiei; rolul liderului se refer aici n
principal la motivare, susinere, deschidere, participare. Liderul de acest gen crede n potenialul
resursei umane, este vizibil i accesibil, comunicativ i capabil s i mobilizeze pe alii. Aceast
perspectiv tinde ns s priveasc oarecum naiv natura uman, nu ntotdeauna plasat n cutarea
evoluiei i colaborrii; integrarea intereselor indivizilor i organizaiei nu reprezint o sarcin facil de
ndeplinit.
Perspectiva politic a leadership-ului consider c managerii trebuie s ia n considerare
realitatea politic n activitatea lor; n interiorul i exteriorul organizaiei vor exista ntotdeauna grupuri
142

de interes care vor intra n conflict pentru deinerea unor resurse limitate; odat ce acest lucru este
acceptat liderul trebuie s se angajeze n identificarea surselor de influen i n construirea unor baze
de putere, n managerierea conflictelor, n oferirea oportunitilor de negociere i identificare a
intereselor comune, n ntrirea coeziunii interne (grupurile lipsite de acest element tind s fie
vulnerabile n faa unor actori externi bine pregtii i dotai).
Liderii politici identific clar ceea ce doresc i ceea ce pot obine, evalueaz distribuia puterii
i intereselor, construiesc relaii cu grupurile influente i se bazeaz n principal pe negociere i
persuasiune. Aceast perspectiv poate fi criticat datorit pericolului dezvoltrii unei viziuni cinice,
bazate doar pe realizarea intereselor proprii pe baza desconsiderrii totale a unor concepte precum
colaborare, raiune, interes comun, comunitate, etc.
Abordarea simbolic consider c cea mai important component a leadership-ului se refer la
inspiraie - oferirea pentru subordonai a ceva n care s cread. Liderul simbolic se bazeaz pe
construcia unei culturi organizaionale care s furnizeze coeziunea i eficacitatea organizaiei; el se
folosete de istorie, tradiii, simboluri, slogane, etc. pentru construcia unei identiti unice a
organizaiei, pentru stimularea pasiunii i implicrii i pentru oferirea unei viziuni legate de
particularitile i importana muncii depuse. Totui aceast abordare implic un grad de risc crescut
datorit multitudinii de sensuri oferite de simboluri, ambiguitii acestora i capacitii diferite de
interpretare a persoanelor.
Fiecare dintre aceste dimensiuni prezint avantaje i dezavantaje specifice; fiecare dintre ele
poate reprezenta la un moment dat un curent la mod n management, ns practicarea unui
leadership de succes presupune considerarea lor integrat; este dificil s solicitm acest lucru de la o
singur persoan, dar liderul inteligent va ti s construiasc n jurul su o echip capabil s i asume
diferitele funcii corespunztoare.

O concluzie importanta n evaluarea leadership-ului organizaional se refer la nelegerea

faptului c acest fenomen reprezint un proces de interaciune social i c succesul sau insuccesul
liderului este definit i n funcie de contextul cultural. Fiecare cultura are ateptri specifice fa de
ceea ce este corect si de succes. Triandis (1993, p.171) afirma: Cultura este pentru societate ceea
ce memoria este pentru indivizi. Ea este depozitar a ceea ce a funcionat i ceea ce nu a funcionat n
trecut. Relaionarea leadership-ului cu cultura organizaional este inevitabil pentru nelegerea
modelelor performante de conducere a organizaiei. Ne putem ntreba: liderul de succes din Romnia
este diferit de cel din alte societi (i dac da cum se explic acest lucru?). O alt problem interesant

143

se refer la diferenele ntre organizaii i comuniti (Ar avea vreo ans primarul Iaiului s fie ales ca
primar la Cluj sau Bucureti?).
Fleet (1973) considera ca succesul organizaional n cazul liderilor este dificil de atins i bazat pe
cteva elemente importante:
-

capacitatea de a nva din experien

capacitatea de autoevaluare realist

capacitatea de a solicita i accepta critica celorlali

capacitatea de a fi un exemplu

capacitatea de a comunica

capacitatea de a delega

capacitatea de a defini o viziune organizaional si de a-i inspira pe alii

capacitatea de a fi uman si de a nelege oamenii

Klerman si Levinson (1967) precum si Kernberg (1998) cred ca exista trei tipuri de aptitudini
necesare pentru un lider de succes:
a) Aptitudini tehnice: cunotinele n domeniul particular n care acioneaz organizaia.
Acestea tind sa aib o importanta invers proporional cu numrul nivelelor ierarhice ale
organizaiei si nivelul la care este plasat liderul. In organizaiile mari se pare ca la
nivelele mari sunt importante aptitudinile conceptuale, iar la nivelele medii si inferioare,
cele tehnice.
b) Aptitudini conceptuale ce relaioneaz cu inteligena liderului si se reflecta n
capacitatea de a dezvolta planuri realiste pe termen lung.
c) Aptitudini umane. Aceste aptitudini in n principal de personalitatea liderului i
reprezint o combinaie interesanta de elemente care ii permit sa interacioneze cu
succes cu oamenii si sa i exercite n sigurana atribuiile (sigurana personal,
acceptare a criticilor raionale i o anumita suspiciune instituional fr de care
liderul poate fi excesiv de naiv si, ca atare, vulnerabil la agesivitatea continua si
inevitabila fata de el din interiorul si exteriorul organizaiei).
Bennis si Nanus (1985) au iniiat o cercetare asupra 60 de organizaii private si 30 de organizaii
publice bazata pe interviuri nestructurate cu manageri de succes (axate pe elemente precum: puncte
puternice / slabe ale liderului, filosofia manageriala, decizii importante n cariera, etc). Pe baza acestei
cercetri ei au afirmat ca exist cteva cauze care stau la baza succesului n leadership:
-

Capacitatea de a articula o viziune efectiva asupra dezvoltrii organizaiei (strategie)

144

Capacitatea de a comunica aceasta viziune cu claritate si altor membri ai organizaiei,

construind scopuri comune i mprtite

Capacitatea de a fi perceput ca o persoana de ncredere, pe care te poi baza, prin angajarea

clara pe termen lung fata de viziunea si scopurile organizaiei

Capacitatea de a folosi la nivel maxim resursele personale de inteligenta si energie, pe baza

unei ncrederi personale ferme n succesul organizaiei.

Liderii se gsesc n toate domeniile vieii unei societi, dar calitatea lor variaz n mod
semnificativ. In sinteza problema principala nu se refera la ceea ce sint liderii buni ci la ceea ce fac
acestia (Yukl, Lepsinger, 2004). Mai mult dect att, vorbim nu numai de a face ceea ce trebuie pentru
binele organizaiei ci i de a face acest lucru la momentul potrivit, ceea ce presupune capacitatea de a
evalua corect o situaie i a lua cele mai bune decizii n contextul existent. Ca atare cei doi autori
propun un tip de leadership flexibil, axat pe:
-

flexibilitate ca rspuns la un context n continua schimbare

capacitatea de a gsi un echilibru ntre cerine diferite, aflate uneori n competiie

necesitatea unei aciuni coordonate a diferiilor lideri situai la nivele organizaionale diverse.

Studierea leadership-ului ne demonstreaz importana nelegerii complexitii acestui fenomen

organizaional. O analiza completa trebuie sa bazeze pe conexiuni complexe intre personalitatea
managerului, elemente de structura organizaional, calitatea grupului, procesele organizationale,
mediu, etc. De asemenea trebuie sa accentuam aici importanta pe care liderul organizaiei publice
trebuie sa o acorde educaiei i pregtirii iniiale si continue n domeniul de activitate.
Importana factorului leadership n cazul reformei administrative este evident. Totui, de foarte
multe ori perspectiva asupra acestui domeniu tinde a fi simplist, lucru care poate duce la dezvoltarea
unor modele manageriale inadecvate i poate afecta pregtirea i percepia nivelului managerial.
Leadership-ul organizaiilor moderne trebuie s ia n considerare elemente complexe - de la mediu i
natura relaiilor la structura i valorile organizaiei; acestea sunt dublate de caracteristicile specifice ale
domeniului public, ce complic lucrurile i mai mult; realitatea existenta nu semnific ns numai
existena unor obstacole majore ci i apariia unor oportuniti de care managerul inteligent poate
profita n ideea reformrii i definirii viitorului organizaiei.

145

Concluzii.
Administraia public din Romnia trebuie s se schimbe i s funcioneze mai performant.
Acest lucru este cerut de evoluia societii romneti, de integrarea n noul context internaional i de
evidena unei funcionri lipsite de eficien i eficacitate. Reforma administrativ din ara noastr este
plasat ntre o faz de organizare pre-birocratica i dorina de a evolua nspre o faz post-birocratic
axat pe reinventarea guvernmntului (Osborne si Gaebler, 1993) i noul management public.
ansele ei de reuit sunt direct proporionale cu capacitatea de a iniia i implementa sisteme de
management performante n sectorul public.
Multe din problemele cu care se confrunta administraia publica romaneasca in de domeniul
managementului public:
-

lipsa unei culturi organizationale antreprenoriale n cadrul organizaiilor publice

o abordare legalist a procesului administrativ

limitri n ceea ce privete capacitatea de planificare strategica a instituiilor publice

limitri n ceea ce privete managementul proiectelor n instituiile publice

lipsa unor sisteme integrate de msurare a performantelor n organizaiile publice

greutatea constituirii unor reele de reforma administrativa funcionale

Aceste exemple (alturi de multe altele) sunt de natur a evidenia necesitatea cunoaterii i
aplicrii managementului public n administraia public din Romnia. Sperm ca aceasta carte s ofere
un anumit sprijin celor interesai.
Chestionar de autoevaluare:
Pe baza grilei Blake Mouton, realizati o analiza a tipului de leadership intalnit in cadrul institutiei in
care ati efectuat practica profesionala?

146

Bibliografie generala
1.
2.

Adorno, T, et al, The Authoritarian Personality, Harper, New York, 1950

Allison, G.T., Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike n All
Unimportant Respects?, n Jay M. Shafriz, Classics of Public Administration, Harcourt Brace
College Publishers, 1997

3.

Alvesson, M, Understanding Organizational Culture, Sage, 2002

4.
5.

Ansoff, H. I., The New Corporate Strategy, John Wiley, New York, 1988
Ansoff, H.I., Corporate Strategy: An Analytic Approach to Bussiness Policy for Growth and
Expansion, Mc Graw Hill, New York, 1965
Archer, M., Social Origins of Educational Systems, Sage, London,1979

6.
7.

Argyris, C, Schon, D.A., Organizational Learning II: Theory, Method and Practice, Addison
Wesley, Reading, 1996

8.
9.

Auby, J.F., Management Public - Introduction Generale, Sirey, Paris, 1996

Bache I., Different Seeds n the same plot? Competing models of capitalism and the incomplete
contracts of partnership design, Public Administration,79, 337-359, 2001
10. Bardach,E., Getting agencies to work together: the practice and theory of managerial
craftsmanship, Brooking Institution, 1998
11. Bariali, A., La modernisation de l administration, Librarie Generale de Droit et de

Jurisprudence, Paris, 1994

12. Barley, S.R., The Allignment of Technology and Structure Through Roles and Networks,
Administrative Science Quarterly, 35,1990
13. Bartoli, A., Le Management dans Les Organisations Publiques, Dunod, Paris, 1997
14. Barzelay, M, Breaking Through Bureaucracy: A new Vision for Managing n Government,
University Of California Press, Berkeley, 1992
15. Bass, B.M., ed. Stogdills Handbook of Leadership, Free Press, New York, 1981
16. Bass,B.M. si Avolio, B.J., Manual for the multifactor leadership questionnaire, Consulting
Psychologist Press, 1990
17. Beck, B.E.F.si Moore, L.F., Linking the Host culture to organizational variables, 1985
18. Beetham, D., Bureaucracy, Open University Press, 1987
19. Behn R. D, Rethinking Democratic Accountability, Brookings Institution, 2001
20. Bendor, J., Parallel Systems, University of California Press, Berkeley, 1985
21. Benn, S. i Gaus, G., Public and Private n Social Life, Croom Helm, London, 1983
22. Bennis, W si Nanus, B, Leaders: the strategies for taking charge, Harper si Row, New York,
1985
23. Bennis, W. i Nanus, B., Leaders: The Strategies for Taking Charge, HarperCollins, New
York,1985
24. Blake, R.R. and Mouton, J.S., The Managerial Grid III, Gulf Publishing, Houston, 1985
25. Blau, P., Exchange and Power, Wiley, Chichester,1964
26. Bolman, L.G. i Deal, T.E., Reframing Organizations, Jossey-Bass, San Francisco,1997
147

27. Boston, J., Lessons from Antipodes, Next Steps: Improving Management n Government?,
Aldershot, Dartmouth, 1995
28. Bovens M-The Quest for responsibility: Accountability and Citizenship n Complex
Organizations, Cambridge University Press, 1998
29. Bozeman B., i Straussman, J.D., Public Management Strategies, Jossey Bass, San
Francisco,1990
30. Bozeman, B., All Organizations are Public: Bridging Public and Private Organizational
Theories, Jossey- Bass, San Francisco, 1987
31. Brown, D, Managements Hidden Enemy and What Can Be Done About It, Lomond, Mt. Airy,
MD, 1987
32. Bryson JM si Alson, F.K., Creating and implementing your strategic plan, Jossey Bass, San
Francisco, 1996
33. Bryson, J.M., Strategic Planning for Public and Nonprofit Organisations: A Guide to
Strenghthening and Sustaining Organisational Achivements, San Francisco, Jossey Bass, 1995
34. Buchanan, G.N., Wholey, J.S., Federal Level Evaluation, Evaluation, 1972
35. Burgeois, L.J., Strategy and environment: a conceptual integration, Academy of Management
Review, January, 1980
36. Burningham, D., Performance Management and the Management of Professionals n Local
Government, n Output and Performance Measurement n Government: the State of the Art
(Ed.M. Cave, M.Kogan, R. Smith), Jessica Kingsley, London, 1990
37. Burns, J.M., Leadership, Harper&Row, New York,1978
38. Butt, H. i Palmer, R., Value for Money n the Public Sector: The Decision Makers Guide,
Basil Blackwell, Oxford, 1985
39. Carroll Shartle, Studies of leadership by interdisciplinary methods n Grace, A.G. (ed),
Leadership n American education, University of Chicago Press, 1950
40. Cave, M.., Hanney, S. & Kogan, M., The Use of Performance Indicators n Higher Education:
A Critical Analysis of Developing Practice, Jessica Kingsley Publishers,London; 1991
41. Chandler, A.D., Strategies et Structure de lentreprise, Editions dOrganisation, Paris, 1989;
42. Chandler, A.D., Strategy and Structure: Chapters n the History of the American Industrial
Enterprise, MIT Press, Cambridge, 1962
43. Chemers, Martin M., An Integrative Theory of Leadership, Lawrence Erlbaum, New Jersey,
1997
44. Chevallier, J. i Loschak, D., Rationalite Juridique et Rationalite Manageriale dans
lAdministration Francaise, n La Revue Francaise d Administration Publique, nr. 24, Oct.Dec, 1982
45. Chevallier, J., Science Administrative, PUF, Paris, 1986
46. Clarke, M. i Steward, J., The General Management of Local Government, Longman,
Harlow,1990
47. Clausewitz, Karl von, War, Politics, and Power, Regnery Publishing,Inc, Washington, D.C.,
U.S.A., 1997
148

48. Cohen, A, Two Dimensional Man. An essay n the Anthropology of Power and Symbolism n
complex society, Routledge, 1974
49. Collier, N., Fishwick F.,si Johnson,G., The processes of strategy development n the public
sector, n Johnson, G, Scholes, K, Exploring Public Sector Strategy, Prentice Hall, 2001
50. Cronbach, L.J., Toward Reform of Program Evaluation: Aims, Methods and Institutional
Arrangements, Jossey Bass, San Francisco, 1980
51. Cyert, R.M., March, J.G., A Behavioral Theory of the Firm, Prentice Hall, Upper Saddle River,
N.J.,1963
52. David, F.R., Strategic Management, Macmillan, New York, 1993
53. Day, P. i Klein, R., Accountabilities: Five Public Services, Tavistock, London, 1987
54. Deal, T.E. si Kennedy, A.A., Corporate culture: The rites and rituals of corporate life, Addison
Wesley, 1982
55.
56.
57.
58.

Diamond, S., In search of the primitive, Transaction Publishers, 1969

Downs, A., Inside Bureaucracy, Little Brown, Boston, 1967
Drucker, P, Managing for Results, Harper and Row, New York, 1964
Drucker, P, The Deadly Sins n Public Administration, Public Administration Review, Vol.40,
nr.2., martie/ aprilie, 1980

59. Drucker, P., Management: Tasks, Responsibilities and Practices, Heinemann, London, 1974
60. Dunleavy, P, Democracy, Bureaucracy and Public Choice,- Economic Explanations n Political
Science, Wheatsheaf, Harvester, 1991
61. Dunshire, A, Administration: The World and the Science, Martin Robertson, Londra, 1973
62. Dupuy, F., Thoenig, J.C., Sociologie de ladministration francaise, Armand Colin, Paris, 1983
63. Eadie, D.C., Identifying and Managing Strategic Issues: From Design to Action, n J. Rabin,
G.J.Miller i W.B.Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New
York, 2000
64. Fayol, H, General and Industrial Management, Pitman, New York, 1949
65. Fiedler, F.E. A contingency model of leadership effectiveness, n L.Berkowitz (ed), Advances n
experimental social psychology (vol.1,p.149-190), Academic Press, 1964.
66. Fiedler, F.E.& Chemers, M.M., Improving leadership effectiveness: The leader match concept,
Wiley, 1984
67. Fiedler, F.E., A Theory of Leadership Effectiveness, McGraw- Hill, New York,1967
68. Fiedler, F.E., A theory of leadership effectiveness, McGraw-Hill, 1967
69. Fisk, D, Kiesling, H., Muller, T., Private provision of public services: An Overview, Urban
Institute, Washington, DC, 1978
70. Fleet, J.K, The 22 biggest mistakes managers make and how to correct them,: Parker
Publishing Co., New York, 1973
71. Flynn, N, Public Sector Management, Harvester Wheasheaf, 1990
72. Frederickson, H G, Comparing the Reinventing Government with the New Public
Administration, Public Administration Review, vol.56, nr.3, 1996

149

73. French, J.B., Raven, B., The bases of social power, n Cartwright, D., Zander, A.F. (eds),Group
Dynamics: Research and Theory, Row Peterson, Evanston, IL, 1960, p.607-623
74. French, J.R.P. i Raven, B., The Bases of Social Power, n Studies n Social Power, ed. Dorwin
Cartwright, Ann Arbour Michigan, 1959
75. Galbraith, J.R., Designing Complex Organizations, Addison Wesley, Reading,1973
76.
77.
78.
79.
80.

Gardner, J.W., No Easy Victories, Harper Colophon Books, Harper& Row, New York, 1968
Gary Yukl, Richard Lepsinger, Flexible Leadership, Jossey Bass, 2004
Gellhorn, E si Levin, R.M., Administrative Law and Process, West Publishing, 1990
Glenn S., Public Personel Administration, Harper & Row, 1983
Gluck,F, Kaufman, S si WalleckA.S., The four phases of strategic management, Journal of
Business Strategy, 2 ,9-21, 1982
81. Goodin, R., The theory of Institutional Design, Cambridge University Press, Cambridge, 1996
82. Gordon, L.V., Survey of Interpersonal Values: Revised Manual, Science Research Association,
Chicago, 1976
83. Gore, A., The Best Kept Secrets n Government: a Raport to President Bill Clinton,
Washington, DC, US Government Printing Office, National Performance Review, 1996
84. Gortner, H., Mahler, J., Nicholson, J.B., Organization Theory, a Public Perspective, Harcourt
Brace& Company, Forth Worth, 1997
85. Gregory, R., Political Responsibility for Bureaucratic Incompetence: Tragedy at Cave Creek,
Public Administration, 76:3, 1998
86. Griffiths, Sir R, Does the public serve? The consumer dimension, Public Administration , 66
(2), 195-204, 1988
87. Gulick, L si Urwick, L.F. (eds), Papers on the science of administration, Institute of Public
Administration, New York, 1937
88. Halpin,A.W. & Winer,B.J., A factorial study of the leader behaviour descriptions, n
R.M.Stogdill & A.E.Coons (eds), Leader behavior: Its description and measurement. Ohio,
1957
89. Harrison, S. i Pollit, C., Controlling health professionals: the future of work and organization
n the NHS, Open University Press, Buckingham, 1994
90. Hax, A.C. i Majluf, N.S., Strategic Management: An Integrative Perspective, Englewood
Cliffs: Prentice Hall, 1984
91. Heath, C, Gonzales, R., Interaction with Others Increases Decision Confidence but Not
Decision Quality, n Organizational Behavior and Human Decision Processes, 61, 1995
92. Hennessy, P, Whitehall, Secker& Warburg, London, 1989
93. Hermel, L., Romagni, P., Le marketing public, Economica, Paris 1996.
94. Hersey, P. i Blanchard, K.H., The Management of Organizational Behavior, Prentice Hall,
Upper Saddle River, N.J., 1977
95. Hintea, C i Ringsmuth, D.C., Public Administration Education: Romania. n Verheijen, Tony
and Juraj Nemec (eds.) 2000. Building Higher Education Programmes n Public Administration
n CEE Countries. Bratislava, NISPAcee/ EGPA;

150

96. Hofstede, G., Cultures consequences: International Differences n work related values, Sage,
1984
97. Hofstede, G., Neuijen, B., Ohavy, D. i Sanders, G., Measuring Organizational Culture: A
Qualitative and Quantitative Study Across Twenty Cases, Administrative Science Quarterly,
1990
98. Hofstede,G, Cultural Constrains n Management Theories, Academy of Management
Executive, 7, 1, 1993
99. Hofstede,G, et al, Measuring Organizational Cultures: A qualitative and quantitative study
across twenty cases, Administrative Science Quarterly, 35, 286-316
100. Hood, C, A Public Management for All Seasons?, Public Administration, vol.69, nr.1, 1991
101. Hood, C, Beyond Progressivism: A New Global Paradigm n Public Management?,
International Journal of Public Administration, vol.19, nr.2, 1996
102. House, E.R., Evaluating with validity, Sage, Beverly Hills, 1980
103. House, R.J. i Mitchell, T.R, Path Goal Theory of Leadership, Journal of Contemporary
Business, 1974
104. Hughes, O.E., Public Management and Administration. An Introduction, Palgrave, New York,
1998
105. Huxham C. and Vangen S., What makes partnership works?, n S. Osborne (ed), Public Private
Partnership, Routlege, 2000
106. Jackson, P., Public Service Performance Evaluation: A Strategic Perspective, n Public Money
and Management, nr.8, 1993
107. Jacques, E., A general theory of bureaucracy, Halsted, New York, 1976
108. John Gargan, T. C., Sutton, Strategic Management n City Government, n J. Rabin, G.J.Miller
i W.B.Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York, 2000
109. Johnson, G si Scholes, K, Exploring Public Sector Strategy, Prentice Hall, 2001
110. Johnson, R, Kast, F., Rosenzweig, J., The theory and Management of Systems, McGraw Hill,
1963
111. Jreisat, J. E., Managing Public Organizations, A Developmental Perspective on Theory and
Practice, Paragon House, 1992
112. Jreistat J. E., Public Organization Management, The Development of Theory and Process,
Quorum Books, 1997
113. Kanter, R.M. i Summers, D., Doing well while doing good: dilemmas of performance
measurement n non profit organizations and the need for a multi-constituency approach, n The
Non- Profit Sector: A Research Handbook, Yale University Press, Yale,1987
114. Kanter, R.M., Men and Women of the Corporation, Basic Books, New York, 1977
115. Katz D si Kahn,R.L, Human organization and worker motivation, n L.R.Tripp (ed), Industrial
productivity, Madison, 1951
116. Kaufman,H, 1960, The forest ranger, John Hopkins Univ.Press, 1960
117. Keesing, R.M., Theories of culture, Anual Review of Anthropology, 3, 73-79
151

118. Kelley, R.W., In praise of followers, Harward Bussiness Review, Nov/Dec/:143, 1988
119. Kernberg, Otto F., Ideology, Conflict and Leadership n Groups and Organizations, Yale
University Press, 1998
120. Kester, I.H., Painter, C. i Barnes, C., Management n the Public Sector, International Thomson
Business Press, Oxford, 1997
121. Kettl, D.F., Managing on the frontiers of knowledge: the learning organization, n
Graham,P.W., Romzek, B.S.and Associates, New Paradigms for Government, Jossey Bass, San
Francisco, 1994
122. Kickert,W.J.M., Public Management and Administrative Reform n Western Europe, Edward
Elgar Publishing, Cheltenham, 1997
123. Kilman,RH, Five steps to close the culture gap, n Kilman, RH, Saxton,M, Serpa,R et al (eds),
Gaining Control of Corporate Culture, Jessey Bass, 1985
124. Klerman, G si Levinson, D.J., The clinical executive: Some problematic issues for the
psychiatrist n mental health organizations. Journal for the Study of Interpersonal Processes nr.
30, p. 3-15, 1967
125. Konig, K., On the critique of New Pubic Management, Speyer, Speyerer Forschungsberichte,
1996
126. Kotler, J.P., The leadership factor. The Free Press, New York, 1988
127. Kotler, P., Marketing for Non-Pprofit Organizations, Prentice Hall, 1975
128. Kouzes J.M. si Posner BZ, The Leadership Challenge, Jossey Bass, San Francisco, 1987
129. Kunda,G, Engineering Culture: Control and Commitment n a High Tech Corporation, Temple
University Press, 1992
130. Larry, D. Terry, Leadership of Public Bureaucracies, Sharpe, New York, 2003
131. Laufer, R., Burlaud A., Management public, Gestion et Legitimite, Dalloz, Paris, 1980
132. Leemans, A(ed), The Management of Change n Government, Institute of Social Studies,
Martinus Nijhoff, 1976
133. Lewin,K, Lippitt,R, White,R.K, Patterns of aggressive behavior n experimentally created social
climates, Journal of Social Psychology,10, 271-301
134. Lindblom, C.E., Politics and Market, Basic Books, New York, 1977
135. Lindblom, C.E., The science of muddling through, Public Administration Review, XIX, 79-88,
1959
136. Linder,S, Coming to terms with the public private partnership: a grammar of multiple
meanings, n P. Rosenau (ed), Public Private Policy Partnerhips, MIT, 2000 2000
137. Louis, M. R., An investigators guide to workplace Culture, n Frost P J et al (Eds),
Organizational Culture, Sage, 1985
138. Louis, MR, Organizations as culture bearing milieux, n L.R. Poundy et al (eds), Organizational
Symbolism, Greenwich, 1980
139. Lovelock, C. i Weinberg, C., Marketing for Public and Non- Profit Managers, Wiley, New
York, 1984
140. Lowndes V. and Skelcher C., The dynamics of of multi-organizational partnership: an analysis
of changing models of governance, Public Administration, 76(2), 313-334, 1998
152

141. Luckman, B.PL, T, The social construction of reality, Garden City, New York, 1966
142. March J.G, si Olsen, J.P, The new institutionalism:organizational factors n political life,
American Political Science Review,78, 734-749, 1984
143. March, J, Olsen J, Democratic Governance, Free Press, New York, 1995
144. March, J. C., Organisations, Wiley, New York, 1958
145. March, J.G i Olsen, J.P, Rediscovering Institutions: the Organisational Basis of Politics, New
York: Free Press, 1989
146. Mayo E., The Human problems of an industrial civilization, Macmillan, New York, 1933
147. Mc Gregor, D., The Human Side of Enterprise, Mc Graw Hill, 1960
148. McCaffery, J.L., Making the Most of Strategic Planning and Management, n R.E.Cleary, N.
Henry and Associates Managing Public Programs: Balancing Politics, Administration and
Public Needs, Jossey Bass, San Francisco, 1989
149. McCaskey, M.B., The Executive Challenge: Managing Change and Ambiguity, Pitman,
Marshifield, 1982
150. McKelvey, B., Organizational Systematics, University of California Press, Berkeley, 1982
151. Merton, R.K., Social theory and social structure, The Free Press, 1957
152. Metcalfe, L., Richards, S., Improving Public Management, Sage, London, 1990
153. Miles, R.E. i Snow, C.C., Organisational Strategy, Structure and Process, New York,
McGraw-Hill, 1978
154. Miller, G,. Barrtley Hildreth, W, Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, 2000
155. Mintzberg, H., The Nature of Managerial Work, Harper&Row, New York, 1973
156. Mintzberg, H., The Structuring of Organizations, Prentice Hall, Upper Saddle River, N.J., 1979
157. Montanari, J.R., Daneke, G.A. i Bracker, J.S., Strategic Management for the Public Sector:
Lessons from the Evolution of Private- Sector Planning, n J. Rabin, G.J.Miller i Hildreth,
W.B. (eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York i Base,1989
158. Moskow, M.H., Managing n the public sector: presidential address to the Industrial Relations
Research Association, Center for Excellence n Government, Washington, DC, 1987
159. Mueller, H E, Bureaucracy, Education and Monopoly: Civil Service Reforms n England and
Prussia, Berkeley: University of California Press, 1984
160. Nioche, J-P, Levaluation des politiques publiques, Economica, Paris ,1984
161. Niskanen, W.A., Bureaucracy and Representative Government, Atherton Aldine, 1971
162. Nutley S. si Osborne S..P., The Public Sector Management Handbook, Longman, 1994
163. Nutt, P.C. i Backoff,R.W., Strategic Management of Public and Third Sector Organisations: a
Handbook for Leaders, San Francisco, Jossey Bass, 1992
164. OECD, Assesing the Impact of Proposed Laws and Regulations , 1997
165. OECD, Governance n Transition: Public Management Reform n in OECD Countries, OECD,
Paris, 1995b
166. OECD, Managing Cross-Cutting Issue, PUMA, http//www.oecd.org/puma.strat/managing.htm,
2001
153

167. OECD, Performance Management n Government: Performance Measurement and ResultsOriented Manegement, 1994
168. OECD, Strategies for Change and Reform n Public Management, Public Management Series1,
Paris, 1980
169. Olsen, J.B. i Eadie, D.C., The Game Plan: Governance with Foresight, Council of State
Planning Agencies, Washington D.C., 1982
170. Osborne, D., Gaebler, T., Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector, Plume, London, 1993
171. Oshry, B., Seeing Systems: Unlocking the Mysteries of Organisational Life, Berrett- Koehler,
San Francisco, 1995
172. Ott, J.S., The Organizational Culture Perspective, Dorsey Press, Chicago, 1989
173. Ouchi , W.Z., Theory Z: how American business can meet the Japanese challenge, Addison
Wesley, 1981
174. Parfit, D., Reasons and Persons, Clarendon Press, Oxford, 1984,
175. Perrow, C., Complex Organizations: A Critical Essay, Random House, New York, 1986
176. Peter J.Frost end all, Organizational Culture, Sage, 1985
177. Peters, B G, Savoie D J, Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient, Public
Administration review, vol.54, nr.5, 1994
178. Peters, T. J. si Waterman, R.H., In Search of Excellence, Harper and Row, 1982
179. Pierce, W.S., Bureaucratic Failure and Public Expenditure, Academic Press, Harcourt Brace
Jovanovich Publishers, New York, 1981
180. Pollit C., Bouckaert, G., Public Management Reform, a Comparative Analysis, Oxford
University Press, New York, 2000
181. Pollit, C. i Harrison, S., Handbook of Public Services Management, Bleckwell, Oxford, 1992
182. Pollitt C., The Essential Public Manager, Open University Press, 2003
183. Pollitt, C, Managerialism and the Public Services, The Anglo American Experience, Blackwell,
Oxford, 1990
184. Pollitt, C, Managerialism and the Public Services: Cuts or Cultural Change n the 1990s,
second edition, Oxford, Blackwell, 1993
185. Pollitt,C, Measuring university performance:broadening or narrowing?, Higher Education
Quaterly, 44, 1990
186. Porter, M.E., Competitive Advantage, New York, Free Press, 1985
187. Posavac, E.J., Carey, R.G., Program Evaluation, Prentice Hall, New Jersey, 1997
188. Potter, J., Consumerism and the Public Sector: How Well Does the Coat Fit?, Public
Administration, 66, 1988
189. Presman, J, Wildavsky, A., Implementation, Berkeley, University of California Press, 1973

154

190. Pugh, D.S, and Hickson, D.J., Organization Structure and its context: the Aston programme,
Saxon House, 1976
191. Qatrebarbes, Betrand de, Usagers ou clients? Marketing et qualite dans les services publics,
Les Edition DOrganisation, Paris, 1996
192. R.E.Quinn si J.Rohrbaugh, A spatial model of effectiveness criteria: towards a competing
values approach to organizational effectiveness, Management Science nr. 29, p. 363-377, 1983
193. Rabin J, Miller, G,. Barrtley Hildreth, W, Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker,
2000
194. Rainey, H.G, Backoff, R.W. i Levine, C., Comparing Public and Private Organisations,
Public Administration Review, vol.36, 1976, p.233-244
195. Rainey, Hal G., Understanding and Managing Public Organizations, Jossey Bass Publishers,
San Francisco, 1997
196. Ranson, S. i Steward, J., Management for the Public Domain, St. Martin Press, New York,
1994
197. Rawl, J, A theory of Justice, Harvard University Press, 1971
198. Rhodes, R.A.W., Beyond Westminster and Whitehall: the Sub-Central Governments of Britain,
Gower, Westmead, 1988,
199. Rhodes, R.A.W., Control and Power n Central- Local Government Relations, Gower,
Westmead, 1981
200. Riley, P., A Structurationist account of political structures, Administrative Science Quaterly
nr.28, p.414-437
201. Ring, P.S. i Perry, J.L., Strategic Management n Public and Private Organisations:
Implications of Distinctive Contexts and Constraints, Academy of Management Review, 1985,
p. 276-286
202. Robbins, S.P., Organizational Behavior, Prentice Hall, New Jersey, 1986
203. Ronald R. Sims, Managing Organizational Behavior, Quorum Books, London, 2002
204. Rosen, B, Holding Government Bureaucracies Accountable, Praeger, New York, 1989
205. Rosenau.P, The strengths and weakness of public private policy partnerships, n P.Rosenau (ed)
Public Private Policy Partnerhips, MIT, 2000
206. Rosenbloom D., Public Administration: Understanding Management, Politics and Law n the
Public Sector, Ransom House, 1986
207. Sanford, N., The approach of the authoritarian personality. In Psychology of Personality,
ed.J.McCary, Logos Press, New York, 1956
208. Sathe, V, Implications of corporate culture: A managers guide to action, Organizational
Dynamics, 4-13, 1983
209. Sathe,V, Culture and Related corporate realities: Text, cases and readings on organizational
entry, establishment and change, Irwin, 1985
210. Schein, E. H.,Does Japanese Manageemnt Style Present a Message for American Managers?,
Sloan Management Review, 1981
155

211. Schein, E.H., Organisational Culture and Leadership: A Dynamic View, Jossey Bass, San
Francisco, 1992
212. Schick, A, Budgeting for Results: Recent Developments n Five Industrialized Countries, Public
Administration Review, vol.50, nr.1, jan/feb 1990
213. Scholes, K, Stakeholder mapping: A practical tool for public sector managers, n Johnson,G,
Scholes, K, Exploring Public Sector Strategy, Prentice Hall, 2001
214. Scott,R, Institutions and Organizations, Sage, 1995
215. Scriven, M., Evaluation Thesaurus, Edgepress, 1981
216. Scriven, M., The Methodology of Evaluation, n Perspectives of Curriculum Evaluation, ed.
R.W.Tyler, R.M.Gagne, M.Scriven, Rand-McNally, Chicago,1967
217. Self, P, Government by the Market? The Politics of Public Choice, Macmillan, Londra, 1993
218. Selznick, P., Leadership n Administration, Harper Collins, 1957
219. Senge, P.M., The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization,
Doubleday, New York, 1990
220. Sergiovanni, J. si Corbally, J.E., Leadership and organizational culture, University of Illinois
Press, 1984
221. Shadish, W.R., Cook, T.D., Leviton, L.C., Foundation of Program Evaluation: Theories of
Practice, Sage, Newbury Park,1991
222. Shafriz, M, J, Hyde, A,C, Classics of Public Administration, Harcourt Brace College
Publishers, 1997)
223. Sherif, M si Sherif, C.W., Social psychology, Harper& Row, New York, 1969
224. Siehl,C si Martin, J, The role of symbolic management: How can managers effectively transmit
organizational culture? In Hunt J.G., Hosking, D.M., Schriesheim, C.A.si.Steward R.(Eds),
Leaders and Managers: International perspectives on managerial behavior and leadership,
Pergamon Press, 1984
225. Simon, H., Administrative Behavior: a study of decision making processes n administrative
organization, Macmillan, New York , 1947
226. Sims, R. R., Managing Organizational Behavior, Quorum Books, London, 2002
227. Smircich, L 1985. Is organizational culture a paradigm for understanding organizations and
ourselves? n Frost P J et al (Eds), Organizational Culture, Sage, 1985
228. Smircich, L., Concepts of culture and organizational analysis, Administrative Science
Quarterly nr.28, p.339-358, 1983
229. Smith, R and Weller,P(eds), Public Service Inquiries n Australia, University of Queenland
Press, St. Lucia, 1978
230. Starr, P, The Social Transformation of American Medicine, Basic Books, New York, 1983
231. Steiss, A.W., Strategic management and organizational decision making, Lexington Books,
1985

156

232. Steiss, A.W., Strategic Management for Public and Nonprofit Organizations, Marcel Dekker,
New York, 2003
233. Steward, J. i Walsh, K., Performance measurement: when performance can never be finally
defined, n Public Money and Management, nr. 14, 1994
234. Stewart J si Clarke, M, The Public service orientation: issues and dilemmas, Public
Administration, 65 (2), 161-178, 1987
235. Stewart J si Ranson S, Management n the public domain, Public Money and Management,
8(2), p.13-19, 1998
236. Stodgill, R.M., Personal factors associated with leadership: A survey of the literature. Journal
of Psychology, 25, p.35-71
237. Stoker, G, The Politics of Local Government, Basingstoke, MacMillan, 1988
238. Stone A. si Stone D., Early Development of Education n Public Administration, n F.C.
Mosher, ed, American Public Administration, 1975
239. Strauss, L.C, Structural anthropology, Basi Books,1963
240. Suchman, E., Evaluative Research: Principles and Practice n Public Service and Social Action
Programs, Sage, New York, 1967
241. Swiss, J.E., Public Management Systems, Prentice Hall, New Jersey, 1991
242. Tabatoni, P, Jarniou, P., Les Systemes de Gestion, Politiques et Structures, PUF, Paris, 1975
243. Taylor F. W., Principles of Scientific Management, Harper and Brothers, New York, 1911
244. Thompson A.A.si Strickland, A.J., Strategic management: Concepts & Cases, Mc Graw Hill,
Boston, 1996
245. Toft, G.S., Synoptic (One Best Way) Approaches of Strategic Management, n J. Rabin, Miller,
G.J. i Hildreth, W.B. (eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New York i
Base,1989
246. Triandis, H.C., The contingency model n cross- cultural perspective. In Chemers, M.M &
Ayman, R. (eds), Leadership theory and research: Perspectives and directions (p-167-188),
Academic Press, New York, 1993
247. Trice H M si Beyer JM, The Culture of work organizations, Prentice Hall, 1993
248. Trice, H.M. i Beyer, J.M., The Cultures of Work Organizations, Prentice Hall, New York,
1993
249. Truelson J. A, Blowing the Whistle on Systemic Corruption: On Maximizing Reform and
Minimizing Retaliation, Corruption and Reform, vol.2, 1987
250. Van Maanen J., Breaking in: Socialization to work, In R.Dubin (Ed), Handbook of Work
organization and Society, Rand McNally,1976
251. Van Maanen si Barley, 1985, Cultural organization. Fragments of a theory, n Frost P J et al
(Eds), Organizational Culture, Sage, 1985
252. Vickers,J i Wright, V, The Politics of Industrial Privatization n Western Europe: An
Overview, West European Politics, vol. 11, nr.4, 1988
253. Viriato, S.M., Verrier, P.E., Le management public, Presses Universitaire de France, Paris, 1993
157

254. Vroom, V.H. si Jago, A.G., Decision making as a social process: Normative and descriptive
models of leader behavior, Decision Sciences, 5, 743-769., 1974
255. Vroom, V.H. si Yetton, P.W., Leadership and decision making, University of Pittsburgh Press,
1973
256. W. North, Can Organizational Culture be Managed?, n Frost P J et al (Eds), Organizational
Culture, Sage, 1985
257. Waldo, D.,. The Enterprise of Public Administration, Chandler&Sharp Publishers Novato,Ca,
1980
258. Waldrop, M.M., Complexity: The Emerging Science at the Edge of Order and Chaos, Simon&
Schuster, New York, 1992
259. Wamsley, G.L. i Zald, M.N., The Political Economy of Public Organizations, Indiana
University Press, Bloomington, Ind, 1976
260. Wechleser, B. i Backoff, R.W., Policy Making and Administraton n State Agencies: Strategic
Management Approaches, Public Administration Review, 1986, p.321-327
261. Weill, Michel, Le Management Strategique, Armand Collin, Paris, 1992
262. Weiss, C.H., The Circuitry of Enlightenment, Knowledge: Creation, Difusion, Utilization,1987
263. Weiss, C.H., Using Social Research n Public Policy Making, Lexington, 1977
264. Westerlund, G. i Sjostrand, S., Organizational Myths, Harper- Collins, New York, 1979
265. Wholey,J et all, Improving Government Performance, Jossey Bass, San Francisco, 1989
266. Wildavsky, A, Speaking the truth to power: the art and craft of policy analysis, Little, Brown
and Co, Boston, 1979
267. Wilson W., The Study of Public Administration, Political Science Quarterly, II,1 (June),
Reproduced n Shafriz J.M.and.Hyde A.C, eds, Classics of Public Administration, the Dorsey
Press, 1987
268. Yukl, G.A., Leadership n Organizations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, 1994
269. Zaleznik, A, Managers and leaders: Are they different? Harvard Bussiness Review, 55(5), 6778, 1977
270. Zanetti, L si Cunningham, R, Perspectives on Public Sector Strategic Management, n J. Rabin,
G.J.Miller i W.B.Hildreth(eds) Handbook of Strategic Management, Marcel Dekker, New
York, 2000

158