RINGKASAN EKSEKUTIF

KAJIAN PEMBERDAYAAN PUSKESMAS DALAM PELAYANAN

KESEHATAN KEPADA MASYARAKAT
(Kantor Litbang dengan PT. Dua Ribu satu Pangripta)
Tahun 2004
A.

Latar belakang
Beberapa hal yang melatar belakangi dilakukannya kajian ini adalah :

Keinginan Pemerintah Kota Bandung untuk mewujudkan pelayanan Puskesmas
kepada masyarakat bersifat preventif maupun promotif.

Kebijakan pemerintah Kota Bandung terhadap bidang kesehatan adalah dalam
rangka program peningkatan pelayanan kesehatan yang bertujuan
mengembangkan jangkauan pelayanan kesehatan bagi seluruh lapisan
masyarakat.

Keberadan Puskesmas di Kota Bandung belum sepenuhnya memberi kontribusi
yang maksimal dalam memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat.

Tingkat pelayanan puskesmas kepada masyarakat masih rendah, akibat lebih
baiknya pelayanan yang diberikan oleh klinik pengobatan swasta dan
pengobatan alternatif di kota-kota besar seperti Bandung, Semarang, Surabaya
dan ibukota Propinsi lainnya.

Citra (image) Puskesmas masih kurang baik dalam mutu pelayanan maupun
dari performance fisik bangunan. Belum seluruhnya puskesmas mengoptimalkan
fungsi tenaga medis, para medis yang memiliki daya saing dan professional
dibidangnya.

Sosialisasi program yang kurang menyeluruh dan tidak dikemas dengan baik,
dimana program layanan yang dikembangkan hanya bersifat seadanya dan
kurang bermasyarakat. Image yang dibentuk bahwa puskesmas hanya
diperuntukan bagi kaum ekonomi lemah.

Puskesmas yang dibebani target pendapatan retribusi bagi kontribusi terhadap
PAD, sehingga kurang optimal dalam memberikan pelayanan kesehatan kepada
masyarakat yang bersifat prefentif dan promotif.

B.

Tujuan dan Cakupan Studi

Adapun Tujuan yang hendak dicapai adalah sebagai berikut :
1) Memperoleh gambaran terstruktur tentang permasalahan puskesmas di Kota
Bandung, yang mencakup keberadaan, pelayanan dan sejauh mana tingkat
kebutuhan masyarakat terhadap puskesmas.
2) Mengetahui persebaran puskesmas dan klinik pengobatan lain, baik medis
maupun pengobatan alternatif lain secara keruangan di Kota Bandung.
3) Untuk mengetahui kondisi eksisting pelayanan puskesmas dan upaya
benchmarking pelayanan dengan balai pengobatan swasta lainnya.
4) Untuk mengetahui strategi pemberdayaan puskesmas yang diharapkan
masyarakat.
5) Untuk memperoleh bahan dalam menentukan model pelayanan puskesmas
masa mendatang di Kota Bandung.

C.

Ruang lingkup
Cakupan atau lingkup studi kajian ini meliputi item-item sebagai berikut :
1. Mengidentifikasi permasalahan puskesmas dikaitkan dengan issu efisiensi,
transparansi, mudah, cepat dan profesional.
2. Melakukan pemetaan persebaran rumah sakit, puskesmas dan klinik kesehatan
swasta lainnya.
3. Melakukan analisis terhadap berkurangnya minat masyarakat untuk berobat ke
puskesmas dan keterkaitan dengan upaya bencmarking di klinik pengobatan
swasta lainnya yang menjamur di Kota Bandung.
4. Menyusun konsep strategi pemberdayaan puskesmas sesuai dengan yang
diharapkan oleh masyarakat.
5. Menyusun rekomendasi tentang konsep puskesmas di masa mendatang secara
bertahap.

D.

Metodologi
Metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode deskriptif.
Metode deskriptif adalah suatu metode dalam meneliti status sekelompok manusia,
suatu objek, suatu set kondisi, suatu sistem pemikiran ataupun suatu kelas peristiwa
pada masa sekarang.
Tujuan dari penelitian deskriptif ini adalah untuk membuat deskripsi, gambaran
atau suatu lukisan sistematis, faktual dan akurat mengenai fakta-fakta, sifat-sifat
serta hubungan antar fenomena yang diselidiki (Moh. Nazir, 1999).
Dalam kegiatan kajian ini jenis penelitian deskriptif yang digunakan adalah
metode survei. Metode survei adalah penyelidikan yang diadakan untuk
memperoleh fakta-fakta dari gejala-gejala yang ada dan mencari keteranganketerangan secara faktual, baik tentang institusi sosial, ekonomi, atau politik dari
suatu kelompok ataupun suatu daerah.

E.

Kerangka pemikiran Kajian Keberadaan

Kesehatan kepada Masyarakat.

Puskesmas

dalam

Pelayanan

Pemahaman Tujuan
dan Sasaran Studi
Kebijakan
Pelayanan
Kesehatan

Review Pelayanan
PUSKESMAS

Kondisi
Pelayanan
PUSKESMAS

PEMETAAN PERSEBARAN PUSKESMAS

Menjamurnya klinik
Kesehatan Swasta

Identifikasi Masalah
Pelayanan
PUSKESMAS selama ini

Issues Strategis
tentang
PUSKESMAS

Analisis Pelayanan
PUSKESMAS dan kaitannya
dengan menjamurnya klinik
Kesehatan Swasta

Waktu
Pelayanan

Strategi
Pemberdayaan
PUSKESMAS yang
diharapkan

Pelayanan
yang
Profesional

REKOMENDASI

F.

Hasil Kajian
Dari hasil penelitian dapat diketahui bahwa :
Konsep pemberdayaan Puskesmas dalam memberikan pelayanan kesehatan bagi
masyarakat, mencakup 3 (tiga) hal penting yang harus diperhatikan sehingga
memungkinkan tercapainya pelayanan yang optimal, terintegrasi dan berdaya saing,
yaitu :
1.
Peran serta penerima jasa layanan kesehatan (konsumen) melalui
telaahan perilaku konsumen kaitannya dengan penilaian keyakinan dan
motivasi berkunjung ke puskesmas, selain itu juga penilaian persepsi
konsumen terhadap kinerja puskesmas, dengan hasil sebagai berikut :

a.

b.

Dari hasil pemetaan pada skala sematik nilai sikap maksimum konsumen
terhadap pelayanan puskesmas di Kota Bandung, menunjukan hasil
penilaian sikap bernilai 8,04 masuk kategori mendekati baik. Sedangkan
perilaku konsumen (masyarakat) bernilai positif (lebih besar dari nol)
maka perilaku konsumen terhadap layanan puskesmas baik
(menunjang/mendukung).
Dari hasil penilaian harapan dan kepuasan responden terhadap
pelayanan puskesmas dapat diketahui bahwa nilai harapan lebih besar
dari nilai kepuasan yang diperoleh yaitu 4,06 > 3,16 artinya kepuasan
konsumen masih dibawah keinginan harapannya (dibawah standar).

2.

Pemberdayaan penyelenggaraan pelayanan kesehatan (health provider),

melalui telaahan terhadap produktivitas pelayanan, ketersediaan SDM serta
penataan kelembagaan puskesmas dengan hasil analisis sebagai berikut :
a. Tingkat produktifitas petugas puskesmas yaitu :
- Tahun 2002, puskesmas yang memiliki nilai produktifitas > 5 berjumlah
35 buah (50%) dan puskesmas yang nilai produktivitasnya mendekati 5
berjumlah 21 buah (30%), serta yang nilai produktifitasnya jauh dari
nilai 5 (nilaikritis) berjumlah 14 buah (20%).
- Tahun 2003, puskesmas yang memiliki nilai produktifitas > 5 berjumlah
39 buah (56%) dan puskesmas yang nilai produktifitasnya mendekati 5
berjumlah 17 buah (21%), serta yang nilai produktifitasnya jauh dari
nilai 5 (nilai kritis) berjumlah 14 buah (20%).
Secara keseluruhan nilai produktifitas pelayanan puskesmas di Kota
Bandung rata-rata mengalami kenaikan yang cukup signifikan, dimana
jumlah puskesmas yang mengalami kenaikan nilai produktifitasnya dari
tahun 2002 ke tahun 2003 adalah 34 buah (49%).
b. Salah satu asset terpenting dalam suatu organisasi adalah SDM, demikian
halnya dengan Puskesmas peran SDM menjadi sangat penting (sentral),
sehingga berkembang atau tidaknya fungsi layanan kesehatan itu sangat
dibutuhkan oleh keberadaan dan optimalisasi/pendayagunaan SDM itu
sendiri. Kebutuhan ideal SDM dikaitkan dengan pencapaian produktivitas
minimal (=5) adalah 867 orang.
c. Kelembagaan puskesmas merupakan UPTD dengan bentuk organisasinya
adalah fungsional, sehingga membutuhkan pengelolaan secara profesional
guna dapat menghasilkan kinerja dan budaya organisasi yang produktif.
Berdasarkan hasil analisis konsultan, bahwa model kelembagaan
puskesmas adalah :
- Spesialisasi dalam pembagian kerja cukup tinggi dan bersifat
fungsional.
- Dasar demartementalisasi relatif heterogen (beragam) sesuai
fungsinya (departementalisasi fungsi).
- Rentan kendali yang relatif luas/sebar.
- Pendelegasian wewenang bersifat sentralisasi sesuai dengan fungsi
dan unit fungsionalnya.

3.

Pemberdayaan administrator (Pemerintah Kota), melalui daya dukung

regulasi dengan pelayanan, SDM dan kemitraan penyelenggaraan
puskesmas, penataan dan pengembangan infrastruktur perlu dilakukan
sebagai akibat berkembangnya pemahaman urgensi public accountability di
bidang pelayanan kesehatan di Kota Bandung makin terasa, dimana tuntutan

kesehatan pertanggung jawaban penyelenggaraan layanan kesehatan

masyarakat makin diperlukan, baik melalui penerapan public accountability
untuk mengetahui sejauh mana Pemerintah Kota Bandung mampu
mengemban misi pembangunan kesehatan, kinerja serta upaya-upaya
pengembangan program yang telah diusulkan sebelumnya. Hasil kajian
pemberdayaan administrator adalah sebagai berikut :
- Perumusan regulasi dan kebijakan dalam bentuk Perda atau Keputusan
Walikota yang menunjang kegiatan pelayanan, seperti: penetapan tarif,
pemberian reward SDM melalui kegiatan mutasi, rotasi dan promosi,
pengadaan obat, promosi program melalui iklan layanan kesehatan serta
kegiatan-kegiatan lainnya yang sifatnya menyentuh langsung masyarakat.
- Kebijakan penyebaran puskesmas yang disesuaikan dengan kepadatan
penduduk,
kegiatan
ekonomi
dominan,
peruntukan
wilayah
pengembangan.
- Kebijakan penerapan sistem manajemen pemeliharaan infrastruktur
puskesmas berbasis kinerja. Dimana kegiatan pemeliharaan diterapkan
secara preventif, terstruktur terukur dan berkesinambungan, berbeda
dengan kondisi saat ini dimana pemeliharaan dilakukan 71% bersifat
insidentil, 20% lainnya rutin sedangkan 9% tidak ada pemeliharaan.
- Kebijakan pengurusan dan pemberian jaminan hukum atas kepemilikan
tanah yang digunakan untuk bangunan puskesmas. Dari hasil survei 75%
memiliki legalitas tanah dengan status kepemilikan 73% milik Pemkot dan
9% lainnya hibah. Sedangkan perijinan yang dimiliki 65% puskesmas
memilikinya dan 35% lainnya tidak memiliki perijinan yang diperlukan.
- Pembangunan puskesmas yang memiliki estetika bangunan yang tinggi
dan baik serta cenderung seragam, sehingga dapat memberikan
image/citra puskesmas dimasyarakat. Dari hasil analisis konsultan
kebutuhan penambahan puskesmas jika dikaitkan dengan jumlah
penduduk kota Bandung berjumlah 14 buah (unit) dan jika dikaitkan
dengan sebaran penduduk di masing-masing wilayah membutuhkan 18
buah (unit), sedangkan jika dikaitkan dengan sebaran wilayah dan sebaran
BP/Klinik maka kebutuhannya adalah 10 buah (unit).
Berdasarkan hasil kajian dan analisis terhadap 3 (tiga) kegiatan pokok
pemberdayaan yang menunjang kegiatan pelayanan kesehatan di puskesmas,
selanjutnya dirumuskkan strategi/kebijakan penanganan.
Dari hasil formulasi dan pemetaan strategi dengan menggunakan matrik SWOT dan
IE, maka secara keseluruhan formulasi strategi dalam pemberdayaan pelayanan
puskesmas di Kota Bandung terdiri dari :
1. Strategi penetrasi pasar, dimana puskesmas berusaha untuk meningkatkan
layanan kesehatan masyarakat melalui upaya-upaya promosi, sosialisasi dan
penyuluhan, sehingga produk-produk layanan puskesmas dapat dikenal dan
diketahui oleh masyarakat sebagai sasaran konsumen. Kegiatan-kegiatan yang
dilakukan dalam mengimplementasikan strategi ini adalah :
- Kegiatan promosi yang dilakukan berupa kegiatan iklan layanan masyarakat
dan pemasangan papan reklame di posisi-posisi wilayah strategis, selain itu
papan nama puskesmas yang saat ini cenderung kurang informatif diganti
dengan menggunakan neosign yang sekaligus memuat program-program
layanan kesehatan puskesmas.

Kegiatan sosialisasi dan penyuluhan dilakukan bersamaan dengan kegiatan

layanan kesehatan di luar gedung dan penyebaran leaflet.

2. Strategi pengembangan Produk merupakan strategi yang bertujuan agar

puskesmas dapat meningkatkan layanan dengan cara meningkatkan varian
layanan kesehatan sebagai upaya memperbaiki dan atau mengembangkan
produk-produk layanan kesehatan yang sudah ada. Bentuk kegiatan
pengembangan produklayanan kesehatan puskesmas adalah :
- Buka layanan pengobatan dan laboratorium di sore hari melalui KSO
(kerjasama operasional). Bentuk KSO merupakan salah satu bentuk
kemitraan yang dilakukan melalui pola kerjasama saling menguntungkan
dengan pihak ketiga yang dalam hal ini dianjurkan oleh dikerjasamakan
dengan karyawan lembaga berbadan hukum lainnya. Hal ini ditujukan agar
tidak timbulnya duplikasi pengawasan, pemanfaatan dan pengendalian
fasilitas-fasilitas di puskesmas dengan tidak mengesampingkan asas
profesionalisme pengelolaan.
- Buka layanan pengobatan 24 jam untuk puskesmas-puskesmas yang letak
dan cakupan kerjanya strategis. Halini pun sama dengan kegiatan buka di
sore hari, dimana sistem pengelolaannya adalah KSO.
3. Strategi integrasi horizontal, bertujuan untuk meningkatkan pengendalian
layanan kesehatan kepada masyarakat sebagai upaya mengembangkan daya
saing strategis pelayanan. Namun dalam kegiatan implementasinya dibutuhkan
daya dukung kelembagaan puskesmas yang memadai, efektif dan efisien
sehingga memungkinkan dirumuskannya suatu bentuk kerjasama yang saling
menguntungkan. Bentuk kegiatan yang dilakukan adalah :
- Bermitra dengan BP-BP atau klinik yang berada diwilayah kerjanya sebagai
dasar rujukan penanganan/tindakan.
- Meningkatkan akreditas pelayanan kesehatan, sehingga dapat dijadikan
sebagai pusat rukukan sebelum ke rumah sakit.
4. Strategi/kebijakan penerapan sistem pemeliharaan dan perbaikan
prasarana dan sarana puskesmas berbasis kinerja. Hal ini dimaksudkan
diperlukannya suatu sistem dan model pemeliharaan yang mampu menangani
kebutuhan preventif serta cost efektif.
G.

Rekomendasi
Penyelenggaraan pelayanan kesehatan bagi masyarakat oleh puskesmas,
merupakan salah satu bentuk pelayanan publik dasar yang dilaksanakan oleh pihak
pemerintah. Hal ini menjadikan penilaian terhadap kinerja layanan sepenuhnya
diserahkan kepada masyarakat sebagai pengguna jasa (user).
Untuk itu keberlanjutan dan kesinambungan program pelayanan kesehatan
masyarakat di Kota Bandung, perlu dirumuskan dalam suatu strategi atau kebijakan
yang memperhatikan peluang dan ancaman yang dihadapi serta kekuatan dan
kelemahan organisasi yang dimiliki.

RENCANA TINDAK IMPLEMENTASI STRATEGI

STRATEGI ALTERNATIF
Strategi Penetrasi Pasar
1, Promosi

2. Sosialisai & Penyuluhan

Strategi
Pengembangan
Produk
1, Buka layanan sore hari

TUJUAN & SASARAN

AKTIFITAS PENDEKATAN
Teknis
SDM

ESTIMASI
PELAKSANAAN

Memasarkan
produk
layanan
kesehatan
PUSKESMAS
ke
seluruh
lapisan
masyarakat

Bentuk promosi melalui

iklan di media cetak dan
elektronik, agar :
- Pemilahan pasar ;
demografi, psikologi &
perilaku.
- Seluruh lapisan
masyarakat
sebagai
pasar sasaran.
- Memposisikan
PUSKESMAS sebagai
unit layanan yg berdaya
saing

Menata
dan
mengembangkan keahlian petugas,
sehingga
mampu
memberikan
layanan
prima.

Dimulai pada tahun ke-1

yang dilanjutkan secara
berkesinambungan
utk
seluruh puskesmas.

Memperbaiki image /
citra PUSKESMAS dan
mengoptimalkan
pelayanan ke pelosokpelosok
wilayah
(wilayah pinggiran)

- Merumuskan & melaksanakan model pelayanan kesehatan terpadu

- Mengoptimalkan fungsi
PUSLING dan pelayanan
luar gedung

- Pemenuhan kebutuhan
SDM sesuai kualifikasi
keahliannya.
- Peningkatan kinerja melalui kegiatan pelatihan.
- Penerapan sistem rotasi
& mutasi yang terstruktur

Dimulai pada tahun ke-1

yang dilanjutkan secara
berkesinambungan untuk
seluruh PUSKESMAS

Optimalisasi pelayanan
kepada
masyarakat
sesuai kebutuhan bahwa layanan kesehatan
tidak terkendala oleh
waktu

Model pelayanan KSO

dengan
kelompok
yg
berasal dari lingkungan
internal PUSKESMAS dan
menerapkan Model Cost
Recovery serta melakukan
kontrak
layanan
dgn
industri/perusahaan

Mengembangkan
dan
mendukung pembentukan
SDM yang professional
dan berdaya saing

Dimulai pada tahun ke-1

yang dilanjutkan secara
berkesinambungan untuk
puskesmas yang berlokasi
dipertokoan

RENCANA TINDAK IMPLEMENTASI STRATEGI (LANJUTAN)

AKTIFITAS PENDEKATAN
Teknis
SDM

ESTIMASI
PELAKSANAAN

STRATEGI ALTERNATIF

TUJUAN & SASARAN

2. Buka layanan 24 jam dan

perawatan

Optimalisasi pelayanan
kesehatan kesehatan
bagi masyarakat di
area pinggiran kota /
wilayah kota yang daya
jangkau
ke
pusat
layanan
kesehatan
lainnya cukup jauh

Model pelayanan KSO

dengan
kelompok
yg
berasal dari lingkungan
internal PUSKESMAS dan
menerapkan Model Cost
Recovery serta melakukan
kontrak layanan dengan
industri/perusahaan.

Mengembangkan
dan
mendukung pembentukan
SDM yang professional
dan berdaya saing

Dimulai pada tahun ke-1

yang dilanjutkan secara
berkesinambungan untuk
PUSKESMAS
yang
berlokasi di pinggiran kota,
seperti : Kec. Rancasari,
Kec. Bdg Kidul, Kec.
Cibiru, selain 5 Puskesmas
perawatan yg sudah ada

Mengefisienkan alokasi
anggaran
biaya
kesehatan yang harus
dianggarkan
oleh
Pemkot Bandung

Membagi pasar layanan

kesehatan kpd masyarakat
khususnya pengobatan yg
tidak
terjangkau
oleh
PUSKESMAS.

- Alih/tranfer teknologi.
- Peningkatan kompetensi
SDM
yang
berdaya
saing (kompetitif)

Dimulai pada tahun ke-2

dimana sebelumnya (tahun
ke-1) dilakukan kaji ulang
dan penjajagan. Diterapkan
utk PUSKESMAS membina
BP dan klinik.

2. Meningkatkan Akreditas
Pelayanan (Pusat Rujukan)

Memenuhi dan memeratakan

pelayanan
kesehatan yg terpadu
dan berkelanjutan

- Melengkapi unit pelayanan dan berdaya saing

- Membina dan melakukan
MOU dengan Dokter
praktek, klinik / BP di
wilayah binaannya.

- Meningkatkan kemampuan penguasaan teknologi medik

Dimulai pada tahun ke-2

dimana sebelumnya (tahun
ke-1) dilakukan kaji ulang
dan penjajagan. Diterapkan
utk PUSKESMAS membina
BP / klinik dan dokter
praktek.

Strategi Penerapan Sistem

Manajemen Pemeliharaan

Mengubah
PuSKESMAS
peningkatan
fisik bangunan

- Menerapkan sistem
manajemen pemeliharaan berbasis kinerja
- Kontrak service

Terciptanya
budaya
memiliki diantara pegawai
terhadap bangunan/sarana
PUSKESMAS

Dimulai pada tahun ke-1

dan
diimplementasikan
secara berkesinambungan
pada
tahun-tahun
berikutnya.

Strategi Integrasi Horizontal

1, Bermitra dengan BP dan
Klinik

citra
melalui
kondisi