BAB I

PENDAHULUAN

1.1.

Latar Belakang Penelitian

Anggaran merupakan salah satu bagian dari proses pengendalian manajemen

yang berisi rencana tahunan yang dinyatakan secara kuantitatif, diukur dalam
satuan moneter. Anggaran merupakan taksiran sumber daya yang diperlukan untuk
melaksanakan

program kerja.

Menurut

Mulyadi (2001), anggaran merupakan

suatu rencana jangka pendek yang disusun berdasarkan rencana kegiatan jangka
panjang yang ditetapkan dalam penyusunan program (Programming). Untuk
menjamin terlaksananya program tersebut, manajemen menyusun anggaran yang
berisi rencana kerja tahunan dengan taksiran nilai sumber daya yang diperlukan
untuk melaksanakan rencana kerja tersebut
Anggaran menjadi sangat penting dan relevan di Pemerintah daerah karena
anggaran berdampak terhadap kinerja pemerintah yang dikaitkan dengan fungsi
pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Aturan-aturan
mengenai anggaran terkait dengan kinerja Pemerintah Daerah pada saat ini telah
berubah dengan turunnya beberapa Undang-Undang dan Peraturan-Peraturan.
Undang-Undang

dan

Peraturan-Peraturan

tersebut diantaranya UU Nomor 32

tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 33 tahun 2004 tentang
Perimbangan Keuangan Pusat dan daerah. Sebelum UU Nomor 32 tahun 2004 dan
UU Nomor 33 tahun 2004 terlebih dahulu telah terbit paket UU tentang Keuangan
1

Universitas Sumatera Utara

Negara dan daerah yaitu UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Daerah, UU
Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan UU Nomor 15 tahun
2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.
Terbitnya aturan-aturan baru di atas beserta produk pelaksanaannya
mengakibatkan perubahan yang sangat krusial di dalam proses pengelolaan
keuangan daerah khususnya penganggaran dan penatausahaan keuangan daerah
dari mekanisme sentralistik ke dalam mekanisme desentralisasi di mana
pertanggungjawaban keuangan daerah lebih ditekankan pada konsep penganggaran
kinerja atau berdasarkan prestasi kerja.
Penetapan Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
mengawali proses perubahan paradigma dalam perencanaan pembangunan daerah.
Proses perubahan paradigma sebagaimana dimaksud khususnya terkait dengan upaya
memperbaiki proses penganggaran di sektor publik adalah penerapan anggaran berbasis
prestasi kerja, dengan memperkenalkan sistem penyusunan rencana kerja dan anggaran
perangkat daerah. Selama ini anggaran belanja pemerintah dikelompokkan atas anggaran
belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan. Pengelompokan dalam anggaran
belanja rutin dan anggaran belanja pembangunan yang semula bertujuan untuk
memberikan penekanan pada arti pentingnya pembangunan dalam pelaksanaannya
Anggaran merupakan salah satu faktor yang menimbulkan peluang terjadinya duplikasi,
penumpukan, dan penyimpangan anggaran.

Universitas Sumatera Utara

Dalam upaya memperbaiki proses penganggaran di daerah, telah dilakukan

reformasi penganggaran dengan menerapkan tiga (3) pendekatan yaitu:
1.

Penganggaran dengan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)

atau juga dikenal dengan Medium Term Expenditure Framework (MTEF).
Pendekatan ini menuntut kita menyusun rencana anggaran untuk dua (2) tahun
anggaran berturut-turut, yaitu tahun anggaran bersangkutan, dan rencana
anggaran untuk tahun berikutnya.

2.

Penganggaran Terpadu (Unified Budgeting). Pendekatan ini menyatukan

penyusunan anggaran baik untuk yang sifatnya mengikat (dulu dikenal dengan
istilah anggaran rutin) maupun anggaran yang tidak mengikat (dulu dikenal
dengan istilah anggaran pembangunan) yang sebelumnya dilakukan secara
terpisah. Pendekatan ini memaksa instansi pemerintah untuk memandang
perencanaan dan penganggaran secara utuh agar dapat menjalankan fungsinya
secara baik dan benar.

3.

Penganggaran

Berbasis

Kinerja

(Performance

Based

Budgeting).

Pendekatan ini mengatakan bahwa besarnya alokasi anggaran didasarkan atas

target prestasi kinerja yang diusulkan oleh instansi pengusul. Ukuran kinerja
untuk program adalah manfaat (outcome) sedangkan untuk kegiatan adalah
keluaran (output). Penganggaran kinerja atau berdasarkan prestasi kerja adalah
penganggaran yang menekankan pada orientasi output (keluaran) dan outcome
(hasil) yang memiliki konsekuensi pada mekanisme penyusunan anggaran

Universitas Sumatera Utara

Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan

Keuangan Daerah pada Pasal 39 Ayat 2 disebutkan penyusunan anggaran
berdasarkan prestasi kerja dilakukan berdasarkan capaian kinerja, indikator kinerja,
analisis standar belanja, standar satuan harga, dan standar pelayanan minimal.
Selanjutnya, dalam penjelasan PP No. 58 Tahun 2005 disebutkan untuk dapat
mengendalikan tingkat efisiensi dan efektifitas anggaran, maka dalam perencanaan
anggaran perlu diperhatikan (1) penetapan secara jelas tujuan dan sasaran, hasil dan
manfaat, serta indikator kinerja yang ingin dicapai; (2) penetapan prioritas kegiatan
dan penghitungan beban kerja, serta penetapan harga satuan yang rasional.
Penyusunan anggaran oleh masing-masing satuan kerja perangkat daerah
(SKPD) harus betul-betul dapat menyajikan informasi yang jelas tentang tujuan,
sasaran, serta korelasi antara besaran anggaran (beban kerja dan harga satuan) dengan
manfaat dan hasil yang ingin dicapai atau diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan
yang dianggarkan. Oleh karena itu penerapan anggaran berbasis kinerja mengandung
makna bahwa setiap penyelenggara negara berkewajiban untuk bertanggungjawab
atas hasil proses dan penggunaan sumber dayanya.
Keadilan Prosedural berhubungan dengan keadilan dan kelayakan prosedurprosedur

yang

digunakan

untuk

mengalokasikan

keputusan-keputusan

dalamorganisasi. McFarlin dan Sweeny (1992) menjelaskan bahwa keadilan

prosedural berhubungan dengan persepsi bawahan mengenai seluruh proses yang
diterapkan oleh

atasan

mereka,

sebagai

sarana untuk

mengkomunikasikan

feedback kinerja dan untuk menentukan reward bagi mereka seperti promosi atau

Universitas Sumatera Utara

kenaikan gaji. Pengaruh keadilan prosedural juga disebut sebagai pengaruh proses
yang adil karena persepsi mengenai keadilan dari proses dapat berpengaruh dalam
meningkatkan outcome bahkan ketika outcome tersebut mempunyai implikasi yang
tidak diinginkan (Saunders et al 2002).
Beberapa studi tentang pembuatan prosedur yang adil (keadilan prosedural)
banyak dikaitkan dengan kinerja manajerial (misal: Milani,1975; Kenis, 1979;
Early & Lind, 1987; Lindquist, 1995; Libby, 2001; Pareke, 2003; Mulyasari & Sugiri,
2004; dan Wasisto & Sholohin, 2004). Beberapa peneliti menempatkan pola
hubungan yang beragam antara keadilan prosedural dengan kinerja manajeral.
Diantaranya ada yang menempatkan keadilan prosedural sebagai variable yang
memediasi hubungan kinerja manajerial dengan variable-variabel lain (misal:
Lindquist, 1995; Libby, 2001; Pareke, 2003; Mulyasari & Sugiri, 2004).
Kabupaten Serdang Bedagai merupakan daerah pemekaran dari Kabupaten Deli
Serdang dan sebagai daerah otonom baru Kabupaten Serdang Bedagai mempunyai hak
dan kewajiban sebagaimana ketentuan yang tertuang dalam Undang-undang nomor 32
tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Undang-Undang tersebut memberikan
kewenangan yang luas kepada daerah untuk dapat mengatur daerahnya sendiri namun
daerah juga mempunyai kewajiban untuk mempertanggungjawabkan kewenangannya
dalam penyelenggaraan pemerintahan. Cri penting dari suatu daerah otonom adalah
mampu menyelenggarakan otonomi daerahnya yaitu terletak pada strategi sumber
daya manusia (SDM) dan kemampuan di bidang keuangan daerah (Soedjono 2000).

Universitas Sumatera Utara

Dengan diberlakukannya Undang-Undang tersebut maka konsekuensi logisnya

adalah Pemerintah Daerah Serdang Bedagai harus meningkatkan akuntabilitas kinerja
instansi pemerintah di daerah terhadap pembangunan dan penyelenggaran pemerintah di
daerah. Prinsip-prinsip tersebut telah membuka peluang dan kesempatan yang luas
kepada daerah otonom untuk melaksanakan kewenangannya secara mandiri, luas, nyata
dan bertanggung jawab dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Kesejahteraaan
masyarakat dapat dilakukakan melalui peningkatan mutu pelayanan, pemberdayaan dan
peran serta masyarakat serta daya saing daerah .
Dalam mewujudkan tata pemerintahan yang baik maka Pemerintah Kabupaten
Serdang Bedagai perlu mengikuti segala undang-undang dan peraturan-peraturan yang
berlaku. Salah satunya Kabupaten Serdang Bedagai perlu menerapkan prinsip-prinsip
sistem anggaran berbasis kinerja yang ditetapkan secara bertahap mulai tahun anggaran
2005. Dengan tersedianya sumber daya manusia yang dapat memahami konsep
pelaksanaan anggaran berbasis kinerja dan mengenai pentingnya penganggaran
berbasis kinerja agar didukung dalam penerapan anggaran. Dengan adanya
pemahaman yang benar dapat menghilangkan rasa saling curiga, tidak percaya dan
terwujudnya sinergi antara pihak dalam mewujudkan anggaran yang berbasis kinerja
bagi suatu pemerintah daerah secara baik dan benar sehingga pemerintahan yang baik
dapat bersama-sama diwujudkan.
Berdasarkan latar belakang tersebut diatas, penulis berkeinginan untuk melakukan Penelitian
yang berkaitan dengan Pengaruh Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja dan Keadilan Prosedural
terhadap Kinerja Manajerial SKPD (Studi Kasus di Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai).

Universitas Sumatera Utara

1.2.

Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang diatas, dalam penelitian ini penulis mengemukakan

rumusan masalah yaitu Apakah Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja dan Keadilan
prosedural berpengaruh secara parsial dan simultan terhadap kinerja Manajerial SKPD di
Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai?

1.3.

Tujuan Penelitian
Dari perumusan masalah yang dikemukan diatas, maka yang menjadi tujuan

dalam penelitian ini adalah Untuk menguji pengaruh penerapan anggaran berbasis kinerja
dan keadilan prosedural secara parsial dan simultan terhadap kinerja manajerial SKPD
Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai.

1.4.

Manfaat Penelitian
Hasil penelitian ini diharapkan dapat:
1)

Bagi Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai sebagai masukan untuk penerapan

anggaran berbasis kinerja dan keadilan prosedural, sehingga Pemerintah Kabupaten
Serdang Bedagai dapat menilai pengaruhnya terhadap kinerja manajerial atas penerapan
anggaran berbasis kinerja dan keadilan prosedural tersebut. Dengan adanya penilaian ini
maka Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai dapat melakukan perbaikan dan
pembenahan dalam penyusunan anggaran dan meningkatkan kinerja manajerial masingmasing SKPD.

2)

Bagi penulis, hasil penelitian ini bisa menambah wawasan sehingga lebih mengetahui
lagi mengenai anggaran berbasis kinerja, keadilan prosedural dan penerapannya.

Universitas Sumatera Utara

3)

Bagi penelitian selanjutnya, hasil penelitian ini bisa dijadikan referensi dan bahan kajian
lebih lanjut untuk pemerintah daerah lain.

1.5.

Originalitas
Penelitian ini merupakan replikasi dari penelitian sebelumnya yang dilakukan

Yusriati (2007) yang berjudul Pengaruh Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja

terhadap Kinerja SKPD di Pemerintahan Kabupaten Mandailing Natal. Pada
penelitian Yusriati menggunakan data sekunder yaitu data tahun 2005, sedangkan
pengukuran variabel penerapan anggaran berbasis kinerja adalah pengukuran yang
bersifat cross section yang merupakan persepsi responden atas penerapan anggaran
berbasis kinerja pada tahun 2007. Jadi kurang tepat untuk melihat pengaruh
penerapan anggaran berbasis kinerja pada tahun 2007 untuk melihat dampaknya pada
tahun 2005.
Dalam penelitian ini penulis akan mempergunakan 1 (satu) variabel dependen
dan 2 (dua) variabel independen. Variabel dependen dalam penelitian ini adalah
Kinerja Manajerial SKPD sedangkan variabel independen adalah penerapan anggaran
berbasis kinerja dan keadilan prosedural. penulis menambahkan satu variabel
independen yaitu keadilan prosedural dan perbedaan lainnya adalah lokasi
penelitiannya.

Universitas Sumatera Utara