LAPORAN

KAJIAN KEBIJAKAN
PERENCANAAN TENAGA KESEHATAN

DIREKTORAT KESEHATAN DAN GIZI MASYARAKAT

DEPUTI BIDANG SUMBER DAYA MANUSIA DAN KEBUDAYAAN
BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL
2005

Tim Peneliti dan Penyusun Rekomendasi:

Dedi M. Masykur Riyadi, Arum Atmawikarta; Dadang Rizki Ratman, Taufik Hanafi, Yosi
Diani Tresna, Sularsono, Destri Handayani, Pungkas Bahjuri Ali, Khabib Mualim,
Penulis Buku:
Pungkas Bahjuri Ali, Dadang Rizki Ratman, Sularsono
Tim Pendukung:
Nurlaily Aprilianti; Erna Rosita
Dikeluarkan oleh:
Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat
Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan
Nasional (Bappenas); Tahun 2005

PENGANTAR

Dokumen ini merupakan laporan kajian tentang Kebijakan Perencanaan Tenaga

Kesehatan, yang dilakukan pada tahun 2005 di 7 propinsi dan meliputi 32 kabupaten/kota.
Kajian ini dilakukan oleh Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat Bappenas.
Kajian ini dilakukan karena Bappenas memerlukan masukan tentang kebijakan
tenaga kesehatan. Dengan mengetahui proses perencaaan kebutuhan, pendidikan dan
pelatihan serta pendayagunaan tenaga kesehatan, diharapkan dapat memberikan masukan
bagi Bappenas dan atau instansi pemerintah lainnya dalam mempertajam penyusunan
kebijakan pembangunan kesehatan khususnya di bidang ketenagaan kesehatan di masa
mendatang.
Kami mengucapkan terimakasih kepada para nara sumber yaitu Bapak
Abdurachman (Kepala Pusbangkes Depkes), Dedi Ruswendi (Kepala Biro Kepegawaian
Depkes), Setiawan Soeparan (Kepala Pusdikanakes Depkes), dan Bapak Untung Suseno
(Kepala Purat Perencanaan Tenaga Kesehatan Depkes) beserta staf, serta seluruh pihak
yang telah membantu pengumpulan data. Ucapan terimakasih juga kami sampaikan kepada
responden dan pihak-pihak yang membantu kami dalam memperoleh data, yaitu Depkes
Pusat, Dinas Kesehatan di 7 propinsi, Dinas Kesehatan di 32 kabupaten/kota, Bappeda,
Kepala Puskesmas dan seluruh tenaga kesehatan di Puskesmas dan jaringannya.
Laporan kajian ini masih jauh dari sempurna. Namun dari analisis yang dilakukan,
sudah dirumuskan beberapa kesimpulan dan rekomendasi yang dapat digunakan untuk
perbaikan kebijakan perencanaan tenaga kesehatan di masa yang akan datang. Kritik dan
saran sangat diharapkan untuk lebih menyempurnakan laporan kajian ini.
Terima kasih.

Jakarta, Desember 2005

Tim Peneliti

PENGANTAR
Kualitas pelayanan publik sangat ditentukan oleh sistem dan tenaga
pelayanan. Ketenagaan pelayanan seringkali menghadapi kendala dalam hal jumlah,
sebaran, mutu dan kualifikasi, sistem pengembangan karir, dan kesejahteraan tenaga
pelaksana pelayanan. Permasalahan yang muncul dalam tataran mikro operasional
memunculkan persepsi rendahnya kualitas pelayanan, yang berawal dari kesenjangan
antara aturan dan standar yang ada dengan pelaksanaan pelayanan yang tidak dapat
menerapkannya. Pemahaman terhadap kedaaan nyata yang dihadapi di lapangan sangat
penting untuk menelaah kembali landasan kebijakan, aturan, dan standar untuk
meningkatkjan kualitas pelayanan.
Laporan ini menyampaikan hasil kajian mirko ketenagaan dalam pelayanan
kesehatan publik di tingkat kabupaten/kota, kecamatan dan di unit pelayanan kesehatan
masyarakat terdepan, puskesmas. Hasil kajian ini dipandang penting sebagai sumber
informasi bagi pengambil keputusan untuk memahami permasalahan, mengatasinya dan
sebagai sumber pembelajaran bagi pengambil keuputusan lainnya. Kajian menunjukkan
antara lain terdapatnya kesenjangan (gap) antara kebijakan ketenagaan pemerintah pusat
dengan implementasinya di daerah dan telaahan terhadap ragam upaya pemerintah
kabupaten/kota mengatasi persoalan ketenagaan pelayanan publik yang mereka hadapi.
Dalam konteks pembangunan sumber daya manusia, sudah pada tempatnya bila
melihat ketenagaan pelayanan dalam kerangka keterkaitan sistem kesehatan nasional,
sistem pendidikan nasional dan sistem lainnya. Pengelolaan ketenagaan kesehatan harus
dilakukan dengan mempertimbangkan kaitannya dengan sistem pendidikan dan
ketenagakerjaan secara menyeluruh. Sangat mungkin bahwa ketenagaan kesehatan yang
dilaporkan pada buku ini merupakan gambaran persoalan serupa dalam ketenagaan di
bidang lain sehingga jawaban pemecahan persoalan harus diupayakan secara menyeluruh
terutama melalui telaahan di bidang ketenagakerjaan dan pendidikan.
Semoga diagnosis yang dilakukan melalui kajian ini tepat dan dapat ditindaklanjuti
dengan resep dan rekomendasi yang tepat pula. Diharapkan laporan kajian ini dapat
menjadi masukan dan bahan berguna untuk pengembangan kebijakan implementatif dalam
penagagan ketenagaan untuk meningkatkan pelayanan publik.
Masukan dan saran perbaikan perbaikan kami nantikan. Terimakasih.
Jakarta, Desember 2005
Deputi Men PPN
Bidang Sumber Daya Manusia
dan Kebudayaan

Dedi M. Masykur Riyadi

ABSTRAK
Kajian ini dilakukan untuk mengetahui jumlah, mutu dan penyebaran tenaga
kesehatan terutama di Puskesmas dan jaringannya, kebijakan perencanaan, pengadaan,
penempatan dan pelatihan tenaga kesehatan beserta faktor-faktor yang mempengaruhinya.
Kajian menggunakan desain cross sectional dan dilakukan di 7 propinsi, mencakup
32 kabupaten/kota dengan responden dinas kesehatan, kepala puskesmas dan tenaga
kesehatan puskesmas. Pengumpulan data dilakukan melalui studi literatur, diskusi, FGD
dan survei. Analisa univariate dilakukan untuk mengetahui kecenderungan sebaran dan
statistik deskriptif.
Secara umum perencanaan dilakukan untuk hampir semua jenis tenaga, walaupun
lebih dari separuh kab/kota tidak menerapkan pedoman perencanaan yang ditetapkan,
dengan alasan utama kurangnya sosialisasi. Kekurangan tenaga terjadi pada semua jenis
tenaga kesehatan, dengan persentase tertinggi pada epidemiolog, teknis medis, rontgen,
penyuluh kesehatan masyarakat dan dokter spesialis. Masalah utama ketenagaan adalah
terbatasnya formasi dan kemampuan pendanaan, serta proses pengadaan dan penempatan
yang kurang memuaskan.
Ketenagaan di daerah tertinggal dan terpencil ditandai dengan rasio tenaga
kesehatan per puskesmas yang lebih kecil, jangkauan desa terpencil yang lebih luas, dan
proporsi pegawai PNS yang lebih sedikit, dukungan pustu dan polindes yang lebih sedikit,
harapan terhadap insentif yang sangat tinggi, serta rencana kepindahan yang lebih tinggi.
Jenis insentif yang paling diharapkan oleh petugas Puskesmas adalah gaji/tunjangan yang
lebih baik, peningkatan karir, dan penyediaan fasilitas.
Dalam hal perencanaan, kajian merekomendasikan sosialisasi yang lebih intensif
tentang metode perencanaan. Dalam hal pengadaan, kebijakan nasional pengadaan dokter
di Puskesmas yang masih banyak yang kosong perlu mendapat prioritas. Untuk
meningkatkan tenaga kesehatan di kecamatan terpencil, perlu diperhatikan masalah
insentif, fasilitas serta kemudahan karir. Peran serta pemda dalam ketenagaan kesehatan di
Puskesmas lebih ditingkatkan lagi terutama pemberian insentif yang lebih baik, sehingga
tenaga kesehatan di Puskesmas dapat bekerja lebih baik dan merasa betah bekerja di
daerah.

DAFTAR ISI
PENGANTAR ......................................................................................................................................................3
ABSTRAK ............................................................................................................................................................5
DAFTAR ISI.........................................................................................................................................................6
DAFTAR TABEL ................................................................................................................................................7
DAFTAR SINGKATAN .....................................................................................................................................9
BAB I. PENDAHULUAN .................................................................................................................................10
A.

Latar Belakang ....................................................................................................................................10

B.

Tujuan dan Output ............................................................................................................................11

C.

Kerangka Konsep................................................................................................................................11

D.

Perumusan Masalah dan Pertanyaan Kajian..................................................................................13

BAB II. RUANG LINGKUP DAN METODOLOGI...................................................................................15

A.

Tempat dan Waktu Kajian ................................................................................................................15

B.

Desain Kajian.......................................................................................................................................15

C.

Ruang Lingkup Kegiatan ...................................................................................................................15

D.

Sampel dan Variabel Kajian..............................................................................................................15

E.

Pengumpulan dan Analisa Data ........................................................................................................16

BAB III. KEBIJAKAN UMUM KETENAGAAN KESEHATAN DI INONESIA...................................18

A.

Definisi Tenaga Kesehatan.................................................................................................................18

B.

Perencanaan Kebutuhan Tenaga Kesehatan...................................................................................18

C.

Pendidikan dan Pelatihan Tenaga Kesehatan ................................................................................19

D.

PendayagunaanTenaga Kesehatan ...................................................................................................20

BAB IV. HASIL DAN PEMBAHASAN........................................................................................................23

A.

Kondisi Umum Tenaga Kesehatan Di Tingkat Nasional................................................................23

B.

Kebijakan Tenaga Kesehatan............................................................................................................30

C.

Distribusi Tenaga Kesehatan Di Puskesmas Di Wilayah Tertinggal............................................40

D.

Distribusi Tenaga Kesehatan di Puskesmas di Kapasitas Fiskal Daerah ....................................45

E.

Pembinaan Karir Tenaga Kesehatan................................................................................................47

F.

Tanggapan Masyarakat......................................................................................................................49

G.

Peran Puskesmas Bagi Penduduk Miskin. .......................................................................................50

BAB V. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI .........................................................................................52

A.

Kesimpulan ..........................................................................................................................................52

B.

Rekomendasi........................................................................................................................................53

DAFTAR PUSTAKA.........................................................................................................................................55

DAFTAR TABEL
Tabel 2.1

Daftar Lokasi (Sampel) Kajian Kebijakan Perencanaan .................................16

Tenaga Kesehatan

Tabel 3.1

Institusi Pendidikan Tenaga Kesehatan Berdasarkan Kelompok ...................19

Jenis Tenaga Kesehatan di Indonesia Tahun 2005

Tabel 4.1

Jenis tenaga kesehatan dan rasio terhadap penduduk ......................................23

dibandingkan dengan sasaran Indonesia Sehat 2010

Tabel 4.2

Rasio Tenaga Kesehatan Di Berbagai Negara.................................................24

Tabel 4.3

Jenis, Jumlah dan Rasio Ketenagaan Puskesmas Tahun 2004 (Nasional........28

Tabel 4.4

Jumlah Staf Puskesmas Menurut Beban Kerja................................................31

Tabel 4.5

Persentase Kabupaten Kota yang merasakan Kesenjangan ............................34

Antara usulan dengan ketersediaan Tenaga Kesehatan

Tabel 4.6

Kebutuhan dan Ketersediaan Tenaga Kesehatan di Kabupaten ......................34

Lokasi kajian

Tabel 4.7

Masalah Utama Dalam Pengadaan Nakes di Kabupaten Tertinggal ..............35

dan Tak Tertinggal

Tabel 4.8

Kriteria Penempatan tenaga kesehatan di lokasi kajian...................................36

Tabel 4.9

Jenis kemampuan dan kompetensi profesi tenaga kesehatan ..........................39

Tabel 4.10 Perbandingan rasio tenaga kesehatan per puskesmas menurut kategori .........41
kab/kota tertinggal dan tidak tertinggal
Tabel 4.11 Perbandingan rasio tenaga kesehatan puskesmas menurut kategori ...............42
kecamatan terpencil dan tidak terpencil
Tabel 4.12 Perbandingan rata-rata distribusi tenaga dan fasilitas kesehatan ....................43
di Kecamatan Terpencil dan Tidak terpencil
Tabel 4.13 Persentase tenaga kesehatan Puskesmas yang mempunyai rencana................45
pindah dan alasan kepindahannya
Tabel 4.14 Ketersediaan tenaga Puskesmas di daerah menurut kapasitas.........................46
Tabel 4.15 Insentif yang diterima tenaga kesehatan dari Pemda menurut kapasitas.........46
fiskal daerah
Tabel 4.16 Persentase tenaga kesehatan yang mengharapkan insentif .............................46
dan jenis insentif yang diharapkan
Tabel 4.17 Alasan Rencana Kepindahan Tenaga Kesehatan di Puskesmas ......................47
Tabel 4.18 Frekwensi Pelatihan Yang Pernah Diikuti Responden....................................47
Tabel 4.19 Persepsi Responden Tentang Latar Belakang Pendidikan ..............................48
Jabatan Kepala Puskesmas
Tabel 4.20 Alasan Pindah Tenaga Kesehatan Puskesmas .................................................41
Tabel 4.21 Insentif Yang Paling Banyak Diharapkan oleh Responden dari Pemda..........48

DAFTAR GAMBAR
Gambar 1.1 Kerangka Sistem Kesehatan Nasional...........................................................12
Gambar 1.2 Kerangka konsep kajian.................................................................................12
Gambar 4.1 Penyebaran Dokter Spesialis per propinsi Tahun 2003-2004. ......................24
Gambar 4.2 Penyebaran Dokter Umum per propinsi Tahun 2003-2004...........................25
Gambar 4.3 Penyebaran Perawat per propinsi Tahun 2003-2004.....................................25
Gambar 4.4 Penyebaran Bidan per propinsi Tahun 2003-2004 ........................................26
Gambar 4.5 Rasio Dokter Umum Puskesmas dan RS per 100.000 penduduk..................26
Gambar 4.6 Rasio Dokter Umum terhadap Puskesmas menurut propinsi .......................29
Gambar 4.7 Alasan tidak dilaksanakannya SK Menkes No. 81 Tahun 2004 pada ..........32
daerah kajian
Gambar 4.8 Hambatan Utama Dalam Perencanaan Kebutuhan .......................................33
Tenaga Kesehatan di Daerah Penelitian yang telah menggunakan pedoman
Gambar 4.9 Persepsi Responden tentang ketersediaan tenaga kesehatan di Puskesmas ..36
Gambar 4.10.Persentase tenaga kesehatan yang mengharapkan peningkatan insentif ......44
dan jenis insentif yang diharapkan menurut keterpencilan kecamatan

DAFTAR SINGKATAN
AKABA
AKB
AKI
ASKES
BKD
BPS
CPNS
DRG
DSP
GAKY
INPRES
IDI
IBI
ISFI
JPSBK
KESLING
KIA
KS
MDGs
PDGI
PERSAGI
PERMENKES
PKPS-BBM

=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=

PNS
PPNI
POLTEKES
POLINDES
POSYANDU
PTT
PUSKESMAS
PUSTU
RPJM
RS
SDKI
SKM
SKN
SKRT
SMAK
SMF
SPK
SPRG
SPSS
SUSENAS
WHO
WISN

=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=
=

Angka Kematian Balita

Angka Kematian Bayi
Angka Kematian Ibu
Asuransi Kesehatan
Badan Kepegawaian Daerah
Badan Pusat Statistik
Calon Pegawai Negeri Sipil
Dokter Gigi
Daftar Susunan Pegawai
Gangguan Akibat Kurang Yodium
Instruksi Presiden
Ikatan Dokter Indonesia
Ikatan Bidan Indonesia
Ikatan Sarjana Farmasi Indonesia
Jaring Pengaman Sosial Bidang Kesehatan
Kesehatan Lingkungan
Kesehatan Ibu dan Anak
Kartu Sehat
Millenium Development Goals
Persatuan Dokter Gigi Indonesia
Persatuan Ahli Gizi Indonesia
Peraturan Menteri Kesehatan
Program Kompensasi Pengurangan Subsidi Bahan Bakar
Minyak
Pegawai Negeri Sipil
Persatuan Perawat Nasional Indonesia
Politeknik Kesehatan
Pondok Bersalin Desa
Pos Pelayanan Terpadu
Pegawai Tidak Tetap
Pusat Kesehatan Msyarakat
Puskesmas Pembantu
Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Rumah Sakit
Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia
Sarjana Kesehatan Masyarakat
Sistem Kesehatan Nasional
Survei Kesehatan Rumah Tangga
Sekolah Menengah Analis Kimia
Sekolah Menengah Farmasi
Sekolah Perawat Kesehatan
Sekolah Pengatur Rawat Gigi
Statistic Programme for the Social Science
Survai Sosial Ekonomi Nasional
World Health Organization
Work Load Indicator Staff Need

BAB I. PENDAHULUAN

A.

Latar Belakang

Tujuan pembangunan kesehatan adalah meningkatkan kesadaran, kemauan, dan

kemampuan hidup sehat bagi setiap orang agar terwujud derajat kesehatan masyarakat
yang optimal yang ditandai oleh penduduknya berperilaku sehat dan dalam lingkungan
sehat, memiliki kemampuan untuk menjangkau pelayanan kesehatan yang bermutu secara
adil dan merata, serta memiliki derajat kesehatan yang optimal di seluruh wilayah Republik
Indonesia (Indonesia Sehat 2010).
Derajat kesehatan masyarakat Indonesia dari waktu ke waktu menunjukkan
perbaikan. Hal ini dapat dilihat dari berbagai indikator kesehatan masyarakat antara lain
meningkatnya umur harapan hidup, menurunnya angka kematian bayi dan anak balita,
menurunnya angka kematian ibu melahirkan, dan menurunnya prevalesi gizi kurang pada
anak balita.
Usia harapan hidup meningkat dari 45 (1967b) menjadi 66,2 tahun (2001); angka
kematian bayi (AKB) menurun dari 128 per 1.000 kelahiran hidup (1960) menjadi 35 per
1.000 kelahiran hidup (2002-2003), angka kematian balita (AKABA) menurun dari 216 per
1.000 kelahiran hidup (1960) menjadi 46 per 1.000 kelahiran hidup (2002-2003), dan
angka kematian ibu (AKI) melahirkan menurun dari 450 per 100.000 kelahiran hidup
(1986) menjadi 307 per 100.000 kelahiran hidup (2002-2003).
Prevalensi gizi kurang (underweight) pada balita, telah menurun dari 37,5 persen
tahun 1989 menjadi 25,8 persen tahun 2002. Survey Kesehatan Rumah Tangga (SKRT)
tahun 2001 menunjukkan anak balita yang pendek (stunting) sekitar 34,3 persen dan balita
yang kurus (wasting) sebesar 16,6 persen. Prevalensi anemia gizi besi pada ibu hamil
masih tinggi yaitu sekitar 45 persen (2003), dan prevalensi GAKY pada anak sekolah
sebesar 11,1 persen (2003).
Walaupun telah menunjukan berbagai perbaikan, jika dibandingkan dengan negaranegara tetangga, status kesehatan dan gizi masyarakat Indonesia masih tertinggal. Selain
itu, terjadi disparitas yang cukup mencolok antar wilayah, kota-desa, dan tingkat sosial
ekonomi. Indikator kesehatan dan gizi yang telah dicapai selama ini masih jauh dari
sasaran yang telah ditargetkan dalam Millennium Development Goals (MDGs). MDG
merupakan suatu kesepakatan global, sebagai benchmarks untuk mengukur
perkembangan dalam pencapaian Deklarasi Millenium 2000. Beberapa target MDG yang
ingin dicapai pada akhir tahun 2015, yang mempunyai pengaruh langsung pada derajat
kesehatan di Indonesia antara lain adalah: (1) mengurangi prevalensi gizi kurang dan
meningkatkan konsumsi kalori, (2) mengurangi dua per tiga angka kematian bayi dan
angka kematian balita, (3) mengurangi tiga per empat angka kematian ibu, (4)
menghentikan penyebaran penyakit HIV/AIDS, malaria dan penyakit menular lainnya, (5)
mengurangi separuh proporsi penduduk yang tidak memiliki akses terhadap air bersih yang
aman dan sanitasi dasar, dan (6) meningkatkan akses terhadap obat esensial (Bappenas,
2002).
Berbagai faktor atau determinan yang mempengaruhi derajat kesehatan antara lain
adalah lingkungan (fisik, biologik, dan sosial), perilaku dan gaya hidup, faktor genetis, dan
pelayanan kesehatan. Dalam system kesehatan itu sendiri, menurut Sistem Kesehatan
Nasional (Depkes, 2004), paling tidak terdapat enam subsistem yang turut menentukan

10

kinerja sistem kesehatan nasional yaitu subsistem upaya kesehatan, pembiayaan kesehatan,
sumber daya manusia (SDM) kesehatan, obat dan perbekalan kesehatan, pemberdayaan
masyarakat, dan manajemen kesehatan.
Dalam subsistem SDM kesehatan, tenaga kesehatan merupakan unsure utama yang
mendukung subsistem kesehatan lainnya. Yang dimaksud dengan tenaga kesehatan adalah
semua orang yang bekerja secara aktif dan profesional di bidang kesehatan, yang untuk
jenis tertentu memerlukan kewenangan dalam melakukan upaya kesehatan. Subsistem
SDM kesehatan bertujuan pada tersedianya tenaga kesehatan yang bermutu secara
mencukupi, terdistribusi secara adil, serta termanfaatkan secara berhasil-guna dan berdayaguna, untuk menjamin terselenggaranya pembangunan kesehatan guna meningkatkan
derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya (Depkes, 2004).
B.

Tujuan dan Output

Tujuan utama kajian ini adalah untuk mengetahui jumlah, mutu dan penyebaran
tenaga kesehatan terutama di Puskesmas dan jaringannya serta faktor-faktor yang
mempengaruhinya dalam pelayanan kesehatan bagi masyarakat termasuk penduduk
miskin.
Keluaran (output) kajian kebijakan perencanaan bidang kesehatan antara lain meliputi:
(1) Tersedianya profil tenaga kesehatan terutama di Puskesmas berdasarkan wilayah
geografis dan sosial ekonomi; dan (2) Tersusunnya rekomendasi kebijakan jumlah, mutu
dan penyebaran ketenagaan kesehatan di Puskemas dan jaringannya sesuai dengan
kebutuhan pelayanan kesehatan.
C.

Kerangka Konsep

Untuk memberi gambaran secara ringkas tentang peran subsistem tenaga kesehatan
dalam sistem kesehatan nasional (SKN), dibawah ini digambarkan kerangka keterkaitan
berbagai subsitem dalam SKN. Derajat kesehatan masyarakat ditentukan sistem kesehatan
yang dilaksanakan. Sistem kesehatan dipengaruhi oleh berbagai sistem lain di luar sistem
kesehatan seperti sistem pendidikan, sistem ekonomi, sistem lingkungan dan sebagainya.
Sistem kesehatan terdiri dari 6 subsistem yang satu sama lain saling berkaitan yaitu
subsistem upaya kesehatan, pembiayaan kesehatan, sumberdaya manusia (SDM)
kesehatan, obat dan perbekalan kesehatan, pemberdayaan masyarakat, dan manajemen
kesehatan.

11

Gambar 1.1 KerangkaOutcome

Sistem Kesehatan Nasional
Status Kesehatan
Responsiveness
Subsistem

Subsistem

Output

Upaya Kesehatan

Tingkat Kesehatan

SDM Kesehatan

Responsiveness

Pemberdayaan
Masyarakat

Distribusi Biaya

Pembiayaan
Kesehatan

Sumberdaya Obat dan

Perbekalan Kesehatan
Manajemen
Kesehatan

Adaptasi dari SKN 2004

Dalam kajian fokus pembahasan akan diarahkan terhadap subsistem SDM

kesehatan.Terdapat tiga unsur pokok dalam subsistem SDM kesehatan yaitu perencanaan,
pendidikan dan pelatihan, serta pendayagunaan kesehatan. Karena luasnya ruang lingkup
ketenagaan, bahasan akan lebih diarahkan pada ketenagaan di Puskesmas sebagai ujung
tombak pelayanan kesehatan dasar pada strata pertama. Pada Gambar 1.2 dibawah ini
dijelaskan kerangka konsep kajian.
Gambar 1.2 Kerangka Konsep Kajian
Kebijakan Depkes:
- Perencanaan
- Diklat
- Pendayagunaan

Kondisi saat ini

- Jumlah belum memadai
- Distribusi tidak merata
- Kompetensi kurang
- Pengembangan profesi
belum baik

Kebijakan Kab/Kota:
- Proses Perencanaan
- Pelatihan
- Rekrutmen &
Penempatan
- Sistem Insentif

Faktor Lingkungan Strategis

-

Kondisi yang diharapkan

- Jumlah & Jenis tenaga
terpenuhi
- Distribusi merata
- Berkualitas/Kompeten
- Pengembangan profesi
berjalan dengan baik

Pelayanan
Kesehatan
Lebih Baik

Status
Kesehatan
Meningkat

Desentralisasi
Geografis
Kemampuan Fiskal

12

Ketenagaan kesehatan nasional saat ini menghadapi berbagai masalah kecukupan,

distibusi, mutu dan pengembangan profesi. Jumlah tenaga kesehatan belum mencapai
jumlah yang diinginkan, distribusinya kurang merata, kompetensi tenaga yang kurang
memadai dan pengembangan profesi yang masih belum sesuai harapan. Keadaan ini perlu
diperbaiki antara lain melalui perumusan kebijakan ketenagaan kesehatan yang meliputi
perencanaan kebutuhan tenaga, pendidikan dan pelatihan serta pendayagunaan tenaga.
Dalam implementasinya kebijakan tersebut dipengaruhi baik secara positif maupun negatif
oleh lingkungan strategis antara lain pelaksanaan desentralisasi, kemampuan fiskal daerah
dan keaadaan geografis suatu wialayh cakupan. Jika kebijakan dan implementasi berjalan
dengan baik maka diharapkan berbagai permasalah kesehatan, teutama berkaitan dengan
jumlah dan jenisnya yan mencukupi, distribusi semakin baik, dan kualitasnya meningkat
serta pengembangan profesi yang tertata. Dampak dari kebijakan yang diharapkan adalah
pelayanan kesehatan yang lebih baik, yang pada akhirnya akan memperbaiki status
kesehatan masyarakat.

D.

Perumusan Masalah dan Pertanyaan Kajian

Jumlah tenaga kesehatan di Indonesia masih belum mencukupi. Berdasarkan Health

System Performance Assessment 2004, rata-rata jumlah dokter per 100.000 penduduk di
Indonesia adalah 15,5 dan sekitar 60-70% dokter tersebut bertugas di Pulau Jawa. Sekitar
dua per tiga dari jumlah provinsi mempunyai rasio dokter dibawah rata-rata nasional,
terendah di Maluku (7,0), sedangkan tertinggi di DKI (70,8). Rata-rata bidan per 100.000
penduduk di Indonesia sebesar 32,3, terendah di Provinsi Maluku (17,5). Sedangkan rasio
perawat dengan penduduk adalah 108 per 100.000 penduduk. Sebagian besar tenaga dokter
(69%) bekerja disektor pemerintah. (Depkes, 2005)
Kebijakan penempatan tenaga kesehatan dengan sistem pegawai tidak tetap (PTT)
yang dilaksanakan pada tahun 90-an belum mampu menempatkan tenaga kesehatan (dokter
umum, dokter gizi, dan bidan) secara merata terutama di daerah terpencil. Pada tahun 2003
sekitar 10,6 % Puskesmas tidak memiliki tenaga dokter. Begitu pula halnya dengan tenaga
perawat dan bidan.
Kompetensi tenaga kesehatan belum sesuai dengan kompetensi yang diharapakan
apalagi jika dibandingkan dengan standar internasional. Susenas 2001, misalnya,
menemukan sekitar 23,2% masyarakat yang bertempat tinggal di Pulau Jawa dan Bali
menyatakan tidak/kurang puas terhadap pelayanan rawat jalan yang diselenggarakan oleh
rumah sakit pemerintah. Sistem penghargaan dan sanksi, peningkatan karier, pendidikan
dan pelatihan, sistem sertifikasi, registrasi dan lisensi belum berjalan dengan baik.
Pengembangan organisasi profesi di bidang kesehatan sebagai mitra pemerintah dalam
meningkatkan profesionalisme tenaga kesehatan belum berjalan dengan baik.
Dalam sistem pelayanan kesehatan di Indonesia, puskesmas merupakan ujung
tombak penyelenggara pelayanan kesehatan strata pertama. Puskesmas bertanggung jawab
atas masalah kesehatan di wilayah kerjanya. Terdapat tiga fungsi utama puskesmas yaitu
sebagai: (1) pusat penggerak pembangunan berwawasan kesehatan, (2) pusat
pemberdayaan masyarakat di bidang kesehatan, dan (3) pusat pelayanan tingkat dasar.
Susenas 2004, menunjukkan fasilitas kesehatan yang relatif banyak dimanfaatkan
penduduk untuk berobat jalan adalah Puskesmas/Pustu (37,26 %), praktek dokter (24,39%)
dan praktek petugas kesehatan(18,51%). Penduduk perdesaan lebih banyak memanfaatkan

13

Puskesmas/Pustu (42,40%), dan praktek petugas kesehatan (23,42%) (BPS, 2004). Pada
umumnya, sebagian besar pengguna Puskesmas adalah penduduk miskin, sedangkan
pengguna Rumah Sakit adalah penduduk mampu. Puskesmas yang berada di daerah
tertinggal sering mengalami kekurangan berbagai jenis tenaga. Sebagai implikasinya,
selain kemampuan masyarakat yang kurang karena kemiskinan, pelayanan yang diperoleh
juga krang optimal karena banyaknya Puskesmas yang kekurangan tenaga kesehatan.
Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) tahun 2004-2009 (RI,
2004) kebijakan pembangunan kesehatan diarahkan untuk mendukung peningkatan
kesejahteraan rakyat melalui peningkatan akses masyarakat terhadap pelayanan kesehatan
yang berkualitas. Paling tidak terdapat tiga kebijakan RPJM yang fokusnya berkaitan
dengan peningkatan pelayanan di Puskesmas dan ketenagaan kesehatan upaya yaitu: 1)
peningkatan jumlah jaringan dan kualitas Puskesmas; 2) peningkatan kualitas dan kuantitas
tenaga medis; dan 3) pengembangan jaminan kesehatan bagi penduduk miskin.
Dengan melihat berbagai permasalahan ketenagaan kesehatan tersebut, maka perlu
dikaji, bagamiana kebijakan perencanaan tenaga kesehatan dalam upaya untuk menjawab
pemasalahan di atas. Khusunya, kajian diharapkan dapat menjawab beberapa pertanyaan
berikut:
1. Bagaimana kebijakan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam hal ketenagaan
kesehatan di Puskesmas?
2. Bagaimana ketersediaan tenaga kesehatan di Puskesmas dan jaringannya?
3. Bagaimana mutu tenaga kesehatan yang tersedia?
4. Bagaimana distribusi tenaga kesehatan di Puskesmas di wilayah tertinggal dan
terpencil?
5. Bagaimana pembinaan karir tenaga kesehatan yang bekerja di Puskesmas?
6. Bagaimana tanggapan masyarakat terhadap pelayanan oleh tenaga kesehatan di
Puskesmas?
7. Bagaimana peran Puskesmas dalam pelayanan kesehatan bagi penduduk miskin?
8. Faktor-faktor apa yang menjadi penghambat dan pendukung dalam pelaksanaan tugas
tenaga kesehatan di Puskesmas?

14

BAB II. RUANG LINGKUP DAN METODOLOGI

A. Tempat dan Waktu Kajian
Kajian dilaksanakan di 7 provinsi, mencakup 32 kabupaten/kota, dan 88
puskesmas. Kajian dilaksanakan selama 8 bulan pada tahun 2005, dengan persiapan
salama 2 bulan, pelaksanaan pengumpulan dan analisis data 5 bulan, dan penyusunan
laporan 1 bulan.

B. Desain Kajian
Disain kajian adalah cross sectional, yaitu dengan memotret keadaan ketenagaan
kesehatan dari segi perencanaan kebutuhan, pendidikan dan pelatihan dan pendayagunaan
tenaga kesehatan dengan sampel kajian di beberapa provinsi, kabupaten, puskesmas, dan
tenaga kesehatan.
C. Ruang Lingkup Kegiatan
Kajian ini difokuskan untuk ketenagaan kesehatan di Puskesmas dan jaringannya.
Kajian dilakukan di 7 propinsi terpilih yang ditentukan berdasarkan katagorisasi rasio
tenaga kesehatan dan penduduk di Puskesmas serta mewakili karakteristik wilayah
Indonesia bagian Barat, dan Wilayah Timur. Pada setiap propinsi di ambil beberapa
Kabupaten/Kota berdasarkan tingkat kemajuannya. Selanjutnya di setiap Kabupaten/Kota
terpilih secara proporsional dipilih sejumlah Puskesmas yang menggambarkan daerah
perkotaan dan daerah perdesaan
Untuk melakukan kajian ini dilaksanakan beberapa kegiatan sebagai berikut:
1. Diskusi dan seminar tentang kebijakan ketenagaan kesehatan;
2. Focus Group Discussion (FGD);
3. Pengumpulan data ketenagaan kesehatan di Puskesmas meliputi jumlah, distribusi
dan kualitas;
4. Pengumpulan data tentang faktor-faktor yang mempengaruhi ketenagaan kesehatan
di Puskesmas;
5. Pengumpulan data tentang peran Puskesmas dalam pelayanan kesehatan bagi
penduduk miskin;
6. Pengumpulan data tentang persepsi masyarakat terhadap pelayanan kesehatan yang
diberikan oleh tenaga kesehatan di Puskesmas;
7. Mempelajari pembinaan karir bagi tenaga kesehatan di Puskesmas yang
dilaksanakan saat ini;
8. Melakukan analisis data dan menyusun laporan penelitian; dan
9. Diseminasi hasil penelitian melalui seminar dan workshop.
D. Sampel dan Variabel Kajian
Pemilihan sampel provinsi kajian dipilih secara purposif dengan memperhatikan
karakterisik wilayah yaitu yang sering dibagi ke dalam wilayah barat dan wilayah timur.
Kawasan barat diwakili oleh Provinsi Jawa Barat, Sumatera Barat, Jawa Tengah, dan DI
Yogyakarta, sedangkan kawasan timur diwakili oleh Provinsi Sulawesi Selatan, Nusa
Tenggara Barat dan Papua.
15

Pemilihan Kabupaten/Kota juga dilaksanakan secara purposif dengan

memperhatikan kapasitas fiskal dan dan ketertinggalan wilayah. Didasarkan atas
kemampuan fiskal, yaitu kapasitas fiskal tinggi 2 Kab/kota, kapasitas fiskal sedang 9
kab/kota dan kapasitas fiskal rendah 21 kab/kota. Menurut katagori daerah, yaitu 8
kabupaten tertinggal dan 24 kab/kota tidak tertinggal.
Sedangkan yang menjadi responden terdiri dari staf Dinas Kesehatan Popinsi dan
Kabupaten/Kota sebanyak 42 orang, Kepala Puskesmas sebanyak 84 orang, dan tenaga
kesehatan di puskesmas sebanyak 193 orang. Keseluruhan jumlah responden kajian ini
adalah sebanyak 319 responden.
Tabel 2.1 Daftar Lokasi (Sampel) Kajian Kebijakan Perencanaan Tenaga Kesehatan

No.

a.

b.

Kriteria Wilayah

Jml.
Kab/Kota

tertinggal

Kawasan Barat
1. Sumatera
Barat

2. Jawa Barat

12

3. Jawa Tengah
4. DIY

Propinsi

Kapasitas Fiskal

Jumlah Responden

Tak
tertinggal

tinggi

sedang

rendah

Dinkes

Kapala
Puskesmas

Tenaga
Kesehatan

10

11

40

10

13

43

17

67

10

22

Kawasan Timur
1. Sulawesi
Selatan

15

10

2. NTB

10

13

3. Papua

JUMLAH

32

24

21

42

84

193

Dalam kajian ini dikumpulkan dan dianalisis berbagai variabel penting dari ketiga
unsur pokok subsistem SDM kesehatan yaitu perencanaan kebutuhan, pendidikan dan
pelatihan, dan pendayagunaan tenaga kesehatan, antara lain: unit kerja penyusun rencana,
jenis tenaga, periode penyusunan rencana, dasar penyusunan rencana, metoda penyusunan
rencana, hambatan yang ditemui, koordinasi penyusunan rencana, sistem informasi untuk
penyususan rencana.
Selain itu dikumpulkan pula kebutuhan dan ketersediaan tenaga, proses pengajuan
kebutuhan, rekrutmen tenaga di daerah, masalah yang dihadapi dalam pengadaan tenaga,
kriteria penentuan lokasi penempatan tenaga, kewenangan penempatan tenaga, pelatihan
tenaga, jenis pelatihan yang dilaksanakan, sumber pembiayaan untuk pelatihan tenaga, dan
sistem insentif yang digunakan serta minat untuk bertugas di daerah.
E. Pengumpulan dan Analisa Data
Data yang dikumpulkan meliputi data sekunder dan data primer. Data sekunder
berupa data dan informasi dari berbagai lietartur yang berasal dari Buku Profil Kesehatan
(Indonesia, Provinsi, Kabupaten), BPS (Kabupaten Dalam Angka, Susenas), serta bukubuku lain yang relevan. Selain itu dilakukan nara sumber yang kompeten dalam kebijakan
SDM Kesehatan antara lain Kepala Pusat Pendidikan Tenaga Kesehatan, Kepala Biro

16

Kepegawaian, Kepala Pusat Pengembangan Kebijakan Kesehatan, dan Kepala Pusat

Perencanaan Tenaga Kesehatan.
Data primer dikumpulkan dengan menggunakan kuesioner dan diskusi dengan
responden Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota, Kepala Puskesmas, dan tenaga kesehatan
yang bertugas di puskesmas. Data primer yang dikumpulkan meliputi data dan infomasi
yang berkaitan dengan perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan, pendidikan dan pelatihan
tenaga kesehatan dan pendayagunaan tenaga kesehatan.
Pengelolaan data dilakukan di Direktorat Kesehatan dan Gizi Masyarakat,
Bappenas. Data yang masuk dari lapangan diverifikasi kelengkapan dan konsistensinya.
Selanjutnya data di entri kedalam komputer dengan menggunakan program SPSS. Analisis
univariate dilakukan terhadap setiap variabel yang dikumpulkan untuk mengetahui
kecenderungan sebarannya dan untuk memperoleh statistik deskriptif. Analisis hubungan
antar variabel digunakan analisis deskriptif yaitu dengan membandingkan kebijakan yang
ada dengan kenyataan yang terjadi pada saat kebijakan tersebut diimplementasikan. Hasil
analisis data selanjutnya disajikan dalam bentuk tabel dan gambar.

17

BAB III. KEBIJAKAN UMUM KETENAGAAN KESEHATAN DI INONESIA

A.

Definisi Tenaga Kesehatan

Tenaga kesehatan adalah semua orang yang bekerja secara aktif dan profesional di
bidang kesehatan, baik yang memiliki pendidikan formal kesehatan maupun tidak, yang
untuk jenis tertentu memerlukan kewenangan dalam melakukan upaya kesehatan. Dalam
Sistem Kesehatan Nasional (SKN), tenaga kesehatan merupakan pokok dari subsistem
SDM kesehatan, yaitu tatanan yang menghimpun berbagai upaya perencanaan, pendidikan
dan pelatihan, serta pendayagunaan kesehatan secara terpadu dan saling mendukung, guna
menjamin tercapainya derajat kesehatan masyarakat yang setinggi-tingginya. Unsur utama
dari subsistem ini adalah perencanaan, pendidikan dan pelatihan, dan pendayagunaan
tenaga kesehatan.
B.

Perencanaan Kebutuhan Tenaga Kesehatan

Yang dimaksud dengan perencanaan tenaga kesehatan adalah upaya penetapan

jenis, jumlah, dan kualifikasi tenaga kesehatan sesuai dengan kebutuhan pembangunan
kesehatan.(Depkes, 2004).
Perencanaan tenaga kesehatan diatur melalui PP No.32 tahun 1996 tentang Tenaga
Kesehatan. Dalam Peraturan Pemerintah ini dinyatakan antar lain bahwa pengadaan dan
penempatan tenaga kesehatan dilaksanakan untuk memenuhi kebutuhan tenaga kesehatan
yang merata bagi masyarakat. Perencanaan nasional tenaga kesehatan disusun dengan
memperhatikan jenis pelayanan yang dibutuhkan, sarana kesehatan, serta jenis dan jumlah
yang sesuai. Perencanaan nasional tenaga kesehatan ditetapkan oleh Menteri Kesehatan.
Sebagai turunan dari PP tersebut, telah diterbitkan beberapa Keputusan Menteri
Kesehatan (Kepmenkes). Kepmenkes No.850/Menkes/SK/XII/2000 Tahun 2000 (Depkes,
2004) antara lain mengatur tentang kebijakan perencanaan tenaga kesehatan untuk
meningkatkan kemampuan para perencanan pemerintah, masyarakat dan semua profesi
disemua tingkatan. Kepmenkes No. 81/Menkes/SK/I/2004 Tahun 2004 (Depkes, 2004)
antara lain mengatur tentang pedoman penyusunan perencanaan sumberdaya kesehatan di
tingkat provinsi, kabupaten/kota, serta rumah sakit. Pada Kepmenkes tersebut disediakan
pula menu tentang metode perencanaan tenaga kesehatan untuk dipilih sesuai dengan
kemauan dan kemampuan.
Dalam hal perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan terdapat empat metoda
penyusunan yang dapat digunakan yaitu;
1. Health Need Method, yaitu perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan yang
didasarkan atas epidemiologi penyakit utama yang ada pada masyarakat.
2. Health Service Demand, yaitu perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan yang
didasarkan atas permintaan akibat beban pelayanan kesehatan.
3. Health Service Target Method yaitu perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan yang
didasarkan atas sarana pelayanan kesehatan yang ditetapkan, misalnya Puskesmas,
dan Rumah Sakit.
4. Ratios Method, yaitu perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan yang didasarkan
pada standar/rasio terhadap nilai tertentu.

18

Dalam prakteknya di Departemen Kesehatan lebih banyak menggunakan Ratios

Method dengan proses perhitungan sebagai berikut:
1. Menentukan/memperkirakan rasio terhadap suatu nilai, misalnya rasio tenaga
kesehatan dengan penduduk, dengan jumlah tempat tidur RS, dengan Puskesmas,
2. Membuat proyeksi nilai tersebut kedalam sasaran/ target tertentu,
3. Menghitung perkiraan, yaitu dengan cara membagi nilai proyeksi dengan rasio.
Contoh, ratio tenaga kesehatan: tempat tidur di RS, di Indonesia, misalnya 1:5000,
di India 1: 2000, di Amerika 1:500 (Suseno, 2005)
Dari analisis perencanaan kebutuhan tenaga, secara umum dapat dikatakan tenaga
kesehatan di Indonesia baik dari segi jumlah, jenis, kualifikasi, dan mutu dan
penyebarannya masih belum memadai. Beberapa jenis tenaga kesehatan yang baru masih
diperlukan pengaturannya. Beberapa jenis tenaga kesehatan masih tergolong langka,
dalam arti kebutuhannya besar tetapi jumlah tenaganya kurang karena jumlah institusi
pendidikannya terbatas dan kurang diminati.
C.

Pendidikan dan Pelatihan Tenaga Kesehatan

Pendidikan dan pelatihan tenaga kesehatan adalah upaya pengadaan tenaga

kesehatan sesuai jenis, jumlah dan kualifikasi yang telah direncanakan serta peningkatan
kemampuan sesuai dengan kebutuhan pembangunan kesehatan (Depkes, 2004).
Berdasarkan PP No.32 Tahun 1996 dan Kepmenkes No.1192 Tahun 2004 (Depkes, 2004)
terdapat enam kelompok pendidikan tenaga kesehatan yaitu:
1. Keperawatan yang meliputi Sekolah Perawat Kesehatan, Sekolah Pengatur Rawat
Gigi, Keperawatan, Kebidanan, dan Kesehatan Gigi
2. Kefarmasiaan, meliputi Sekolah Menengah Farmasi, Analis Farmasi
3. Kesehatan Masyarakat (Kesehatan Lingkungan)
4. Gizi
5. Keterapian Fisik meliputi Fisioterapi, Okupasi Terapi, Terapi Wicara, Akupuntur
6. Keteknisan Medis meliputi SMAK, Analis Kesehatan, Teknik Gigi, Ortotik
Prostetik, Teknik Elektro Medik, Teknik Radiologi, Pendidikan Teknologi Transfusi
Darah, Perekam dan Informatika Kesehatan, dan Kardiovaksuler.
Jumlah Institusi pendidikan tenaga kesehatan seluruhnya 846 terdiri atas 199
Politeknik Kesehatan (Poltekes) dan 647 non Poltekes. Distribusi institusi pendidikan
tenaga kesehatan berdasarkan kelompok jenis tenaga kesehatan dapat dilihat pada Tabel
3.1 dibawah ini.
Tabel 3.1 Institusi Pendidikan Tenaga Kesehatan Berdasarkan Kelompok Jenis Tenaga
Kesehatan di Indonesia Tahun 2005
Poltekes
Non Poltekes
Jumlah
%
Jumlah
%
70,6
457
64,3
128
Keperawatan
11,3
73
3,5
7
Kefarmasian
2,9
19
10,1
20
Kesehatan Masyarakat
1,7
11
11,6
23
Gizi
2,6
17
1,5
3
Keterapian Fisik
10,8
70
9,0
18
Keteknisan Medis
Jumlah
199
100
647
100
Sumber: Pusat Pendidikan Tenaga Kesehatan, Depkes, 2005
Kelompok

19

Menurut kepemilikannya, 32 institusi milik pemerintah pusat, 102 milik pemerintah

daerah, 34 milik TNI, dan bagian terbesar (511) adalah milik swasta. Pada tahun 2005
jumlah peserta didik seluruhnya sebanyak 146.220 orang terdiri dari 36.387 peserta didik
poltekes, dan 109.833 non Poltekes.
Tujuan yang ingin dicapai oleh institusi pendidikan tenaga kesehatan adalah
menghasilkan tenaga kesehatan yang profesional dengan karakteristik sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.

Memiliki bekal kemampuan dalam berhubungan dengan orang lain

Bekerja dengan benar dan dapat dipertanggungjawabkan secara akademik
Sanggup menggunakan wewenang secara arif dan bijaksana, dan
Mampu berperan aktif sebagai perencana, pelaksana dan penggerak pembangunan.

Untuk mencapai tujuan tersebut maka dirumuskan empat strategi dasar yaitu:
1. Meningkatkan mutu lulusan pendidikan tenaga kesehatan
2. Meningkatkan mutu institusi pendidikan tenaga kesehatan
3. Meningkatkan kemitraan dan kemandirian institusi pendidikan tenaga kesehatan.
Dalam hal peningkatan mutu lulusan tenaga kesehatan acuannya adalah PP No. 32
Tahun 1996 yang menetapkan bahwa tenaga kesehatan wajib memiliki pengetahuan dan
keterampilan di bidang kesehatan yang dinyatakan dengan ijazah dari lembaga pendidikan.
Setiap tenaga kesehatan dalam melakukan tugasnya juga berkewajiban untuk mematuhi
standar profesi tenaga kesehatan.
Peningkatan mutu institusi pendidikan tenaga kesehatan diatur pada PP yang sama.
Dalam PP ini dinyatakan bahwa tenaga kesehatan dihasilkan melalui pendidikan di bidang
kesehatan. Lembaga pendidikan yang menyelenggarakan pendidikan di bidang kesehatan
bisa pemerintah atau masyarakat. Penyelenggaraan pendidikan di bidang kesehatan harus
dilaksanakan berdasarkan izin sesuai dengan ketentuan perundangan yang berlaku. Izin
penyelenggaraan pendidikan profesional dikeluarkan bersama oleh Departemen Kesehatan
dan Departemen Pendidikan Nasional. Selanjutnya, izin penyelenggaraan pendidikan
akademik dikeluarkan oleh Departemen Pendidikan Nasional.
Beberapa isu yang perlu mendapat perhatian dalam pendidikan tenaga kesehatan
antara lain:
1. Perencanan kebutuhan tenaga kesehatan dengan produksi lulusan yang dihasilkan
belum serasi
2. Kemampuan produksi belum sejalan dengan daya serap tenaga lulusan
3. Produksi lulusan belum sesuai dengan mutu yang diinginkan oleh pengguna
4. Kebijakan dan pengelolaan antara Poltekes dan Non Poltekses belum sinkron
5. Penyelenggaraan pendidikan tenaga kesehatan yang dilakukan oleh Pemerintah
belum sepadan dengan penyelenggaraan oleh swasta
6. Perundangan antara yang dikeluarkan oleh Depkes dan Depdiknas belum selaras.
Penetapan UU No. 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, telah
berdampak terhadap penyelenggaraan pendidikan yang dilaksanakan oleh berbagai instansi
diluar Depdiknas termasuk Departemen Kesehatan. (Soeparan, 2005)
D.

PendayagunaanTenaga Kesehatan

Pendayagunaan tenaga kesehatan adalah upaya pemerataan, pembinaan, dan

pengawasan tenaga kesehatan. Beberapa permasalahan klasik dalam pendayagunaan tenaga
kesehatan antara lain:

20

1.
2.
3.
4.
5.
6.

Kurang serasinya antara kemampuan produksi dengan pendayagunaan

Penyebaran tenaga kesehatan yang kurang merata
Kompetensi tenaga kesehatan kurang sesuai dengan kebutuhan pelayanan kesehatan
Pengembangan karir kurang berjalan dengan baik
Standar profesi tenaga kesehatan belum terumuskan dengan lengkap
Sistem penghargaan dan sanksi tidak berjalan dengan semestinya.

Dalam hal pendayagunaan dan penempatan tenaga dokter tercatat paling tidak tiga
periode perkenmbangan kebijakan. Pada periode tahun 1974-1992, tenaga medis harus
melaksanakan kewajiban sebagai tenaga Inpres, diangkat sebagai PNS dengan golongan
kepangkatan III A atau dapat ditugaskan sebagai tenaga medis di ABRI. Masa bakti untuk
PNS Inpres selama 5 tahun di Jawa, dan 3 tahun di luar Jawa. Pada periode ini berhasil
diangkat sekitar 8.300 tenaga dokter dan dokter gigi dengan menggunakan formasi Inpres
dan hampir semua Puskesmas terisi oleh tenaga dokter.
Periode 1992-2002 ditetapkan kebijakan zero growth personel. Dengan demikian
hampir tidak ada pengangkatan tenaga dokter baru. Sebagai gantinya pengangkatan tenaga
medis dilakukan melalui program pegawai tidak tetap (PTT) yang didasarkan atas
Permenkes No. 1170.A/Menkes/Per/SK/VIII/1999. Masa bakti dokter PTT selama 2
sampai 3 tahun. Dalam periode ini telah diangkat sebanyak 30.653 dokter dan 7.866 dokter
gigi yang tersebar di seluruh tanah air. Pada tahun 2002 terjadi beberapa permasalahan
dalam penempatan dokter PTT yaitu:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Daftar tunggu PTT untuk provinsi favorit terlalu lama

Usia menjadi penghambat untuk melanjutkan pendidikan ke dokter spesialis
Terjadi kelambatan pembayaran gaji
Besarnya gaji tidak signifikan jika dibandingkan dengan dokter PNS
Adanya persyaratan jabatan sebagai Kepala Puskesmas
Ada anggapan melanggar hak azasi masusia (HAM) karena dianggap sebagai kerja
paksa.

Pada perode mulai tahun 2005 pengangkatan dokter dan dokter gigi PTT
mempunyai ciri sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.

Bukan merupakan suatu kewajiban, tetapi bersifat sukarela

Tidak lagi memberlakukan kebijakan antrian/daftar tunggu
Semua provinsi terbuka untuk pelaksanaan PTT sesuai kebutuhan
Rekrutmen, seleksi administratif berdasarkan IPK (Indeks Prestasi Kumulatif),
domisili, tahun kelulusan dan lamanya menunggu dalam antrian
5. Diprioritaskan bagi dokter dan dokter gigi yang belum melaksanakan masa bakti
6. Dokter pasca PTT dapat diangkat kembali untuk provinsi yang kebutuhannya belum
terpenuhi
7. Pengurangan lama masa bakti bagi daerah yang kurang diminati seperti daerah
terpencil dan daerah pemekaran.
Kebijakan ini berpotensi menimbulkan permasalahan kompensasi gaji yang tidak
cukup menarik dan peminatan cenderung ke provinsi yang besar dan kaya (misalnya Jabar,
Jateng, Kepulauan Riau, DI Yogyakarta, dan Kaltim). Provinsi-provinsi di kawasan timur
Indonesia pada umumnya kurang peminat karena adanya alternatif pilihan di provinsi lain.
Dalah hal penempatan dokter spesialis, sampai dengan Desember 2004 jumlah
dokter spesialis (PNS) di seluruh wilayah Indonesia sebanyak 11.057 orang. Jumlah RS
vertikal dan Daerah sebanyak 420 RS. Jumlah dokter spesialis yang bertugas di RS milik

21

Pemerintah sebanyak 7.461 orang, terdapat kekurangan sebanyak 3.868 orang. Rata-rata
produksi dan penempatan tenaga dokter spesialis per tahun sebanyak 509 orang.
Sejak diterapkannya otonomi daerah, penempatan dokter spesialis harus terlebih
dulu ditawarkan melalui pejabat pembina kepegawaian (PP No.9 Tahun 2003). Pada akhir
tahun 1999 diberlakukan kebijakan penundaan masa bakti bagi dokter spesialis yang
langsung diterima pendidikan spesialis. Dengan adanya pengurangan masa bakti bagi
dokter spesialis bagi daerah tertentu, misalnya di provinsi NAD cukup menarik minat
untuk bertugas di daerah.
Tenaga kesehatan lainnya yang cukup penting adalah bidan, sebagai tenaga yang
diharapkan berperan dalam penurunan angka kematian bayi dan kematian ibu melahirkan.
Seperti halnya dengan dokter, pengangkatan tenaga bidan menggunakan sistem PTT
dengan karakteristik kebijakan sebagai berikut:
1.
2.

Penugasan selama 3 tahun di daerah biasa dan 2 tahun di daerah terpencil

Penugasan dapat diperpanjang dua kali di desa yang sama dan dimungkinkan untuk
diangkat kembali sebagai bidan PTT sesuai kebutuhan.

Sampai dengan bulan April 2005 keberadaan Bidan PTT di seluruh tanah air sebanyak
32.470 orang, berarti kurang dari 50 % dari jumlah desa. Beberapa permasalahan yang
berkaitan dengan Bidan PTT antara lain pada umumnya mereka berharap dapat diangkat
sebagai PNS (peningkatan status), kompensasi gaji relatif tidak memadai, dan besaran gaji
antara daerah terpencil dengan sangat terpencil relatif kecil sehingga tidak menarik.
(Ruswendi, 2005)
Pembinaan dan pengawasan praktik profesi tenaga kesehatan belum terlaksana
dengan baik. Pada masa mendatang, pembinaan dan pengawasan tersebut dilakukan
melalui sertifikasi, registrasi, uji kompetensi, dan pemberian lisensi. Sertifikasi dilakukan
oleh institusi pendidikan, registrasi dilakukan oleh komite registrasi tenaga kesehatn, uji
kompetensi dilakukan oleh setiap organisasi profesi, sedangkan pemberian lisensi
dilakukan oleh pemerintah. Pengaturan ini memerlukan dukungan peraturan perundangan
yang kuat. Sampai saat ini baru profesi kedokteran yang sudah memiliki UU Praktik
Kedokteran.

22

BAB IV. HASIL DAN PEMBAHASAN

A.

Kondisi Umum Tenaga Kesehatan Di Tingkat Nasional

Secara umum sampai dengan tahun 2004, tenaga kesehatan (SDM Kesehatan) dapat
diidentifikasikan belum mencukupi, baik ditinjau dari segi jumlah, jenis, kualifikasi, mutu
maupun penyebarannya.
1.

Jumlah dan Kualitas

Sampai dengan tahun 2004 terdapat sekitar 274.383 tenaga kesehatan yang bekerja
di Rumah Sakit dan Puskesmas di seluruh Indonesia, untuk memberikan pelayanan kepada
sekitar 218 juta penduduk. Jumlah ini masih belum mencukupi untuk dapat memberikan
pelayanan yang lebih optimal. Rasio tenaga kesehatan terhadap penduduk yang relatif
masih kecil. Untuk itu dalam Indonesia Sehat 2010, jumlah tenaga kesehatan akan
ditingkatkan menjadi 1.108.913 pada tahun 2010, dengan harapan lebih banyak tenaga
kesehatan per penduduk. Tabel 4.1 menunjukkan rasio jenis tenaga kesehatan di
Puskesmas dan Rumah Sakit pada tahun 2004 dengan kondisi yang ingin dicapai pada
tahun 2010 untuk beberapa jenis tenaga kesehatan
Tabel 4.1 Jenis tenaga kesehatan dan rasio terhadap penduduk di bandingkan dengan
sasaran Indonesia Sehat 2010
Tabel 4.1 Jenis tenaga kesehatan dan rasio terhadap penduduk di
bandingkan dengan sasaran Indonesia Sehat 2010
Jenis Tenaga
Dokter Spesialis
Dokter Umum
Dokter Gigi
Perawat
Bidan
Apoteker
Asisten Apoteker
SKM
Sanitarian
Ahli Gizi

Rasio per 100.000

penduduk
tahun 2004
5,1
7,2
2,5
59.6
27,3
0,56
3,72
0,69
3.54
3,97

Sasaran rasio per

100.000 penduduk
tahun 2010
6
40
11
117
100
10
30
49
40
22

Jumlah tenaga yang

dibutuhkan
tahun 2010
14.156
94.376
25.953
276.049
235.939
23.594
70.785
115.611
94.376
51.907

Sumber: Pusat Pendidikan Tenaga Kesehatan, Depkes, 2005

Dibandingkan dengan negara-negara lain, rasio tenaga kesehatan terutama tenaga
dokter, dokter gigi, perawat dan bidan terhadap jumlah penduduk di Indonesia masih
rendah terlihat dari tabel berikut.

23

Tabel 4.2 Rasio Tenaga Kesehatan Di Berbagai Negara

Negara

Rata-rata per 100.000 populasi/tahun

Dokter gigi
Perawat
Bidan
Jml
Thn
Jml
Thn
Jml
Thn

Dokter
Jml
Thn

40,0
240,0 1998
Australia
47,2
302,0 1998
Austria
58,6
229,1 1995
Kanada
93,7
229,0 1998
Finlandia
2,07
16,0 1994
Indonesia
68,6
193,2 1996
Jepang
8,6
65,8 1997
Malaysia
47,1
251,0 1990
Belanda
52,0
123,0 1996
Filipina
39,8
164,0 1993
Inggris & Irlandia Utara
59,8
164,0 1995
Amerika
Sumber: Pusat Pendayagunaan Tenaga Kesehatan

40,0
18,6
78,0
26,0
18,9
27,1
9,1
163,0
43,3
-

1998
1998
1996
1998
1994
1996
1997
1991
1996
1989
1996

830,0
532,0
897,1
2.162,0
50,0
744,9
113,3
902,0
418,0
497,0
972,0

1998
1998
1997
1998
2001
1996
1997
1996
1996
1992
1996

1998
1997
1998
1994
1996
1997
1997
1996
1989
-

Kualitas tenaga kesehatan juga masih perlu ditingkatkan. Saat ini, misalnya, dapat
dilihat dari masih banyaknya puskesmas yang tidak mempunyai dokter umum. Akibatnya
banyak puskesmas, terutama di daerah terpencil yang hanya dilayani oleh perawat atau
tenaga kesehatan lainnya. Berbagai kajian (Bappenas, 2004; BPS dan OCR Macro, 2003)
juga menunjukkan bahwa sebagian masyarakat mempunyai persepsi bahwa tenaga
kesehatan belum sepenuhnya memberikan kepuasan bagi pasien, misalnya dokter yang
dianggap kurang ramah, terbatasnya informasi kesehatan yang diberikan kepada pasien,
atau lamanya waktu tunggu. Bahkan akhir-akhir ini sering muncul keluhan dan pengaduan
masyarakat atas dugaan terjadinya malpraktek dokter.
2.

Distribusi

Keterbatasan jumalh tenaga kesehatan semakini diperburuk oleh distribusi tenaga

kesehatan yang tidak merata. Misalnya, lebih dari dua per tiga dokter spesialis berada di
Jawa dan Bali, provinsi lain yang memiliki banyak dokter spesialis dibanding daerah
lainnya adalah di provinsi Sumatera Utara dan Sulawesi Selatan. Secara lengkap
penyebaran tenaga dokter spesialis di Indonesia pada tahun 2003-2004 dapat di lihat pada
gambar berikut :
Gambar 4.1 Penyebaran Dokter Spesialis per propinsi Tahun 2003-2004.
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000

Irja Barat

Malut

Papua

Maluku

Sultra

Gorontalo

Sulsel

Sulut

Sulteng

Kalsel

Kaltim

Kalteng

NTT

Kalbar

Bali

NTB

Jatim

Banten

DI Yogya

Jabar

Jateng

Babel

DKI Jkt

Lampung

Sumsel

Bengkulu

Riau

Jambi

Sumbar

NAD

Sumut

500

24

Gambar 4.2 Penyebaran Dokter Umum per propinsi Tahun 2003-2004

2500

2000

1500

1000

Irja Barat

Malut

Papua

Maluku

Sultra

Gorontalo

Sulsel

Sulut

Sulteng

Kalsel

Kaltim

Kalteng

NTT

Bali

NTB

Jatim

Banten

DI Yogya

Jabar

Jateng

Babel

DKI Jkt

Lampung

Sumsel

Bengkulu

Riau

Jambi

Sumbar

NAD

Sumut

Kalbar

500

Pola penyebaran yang sama terjadi pada dokter umum. Pusat-pusat distribusi tenaga
kesehatan tersebut adalah di Pulau Jawa dan Bali serta di Provinsi Sumatera Utara dan
Sulawesi Selatan. Provinsi di Pulau Jawa yang relatif sedikit jumlahnya adalah Banten
(provinsi baru) dan DI Yogyakarta.
Gambar 4.3 Penyebaran Perawat per propinsi Tahun 2003-2004
18000
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000

Irja Barat

Malut

Papua

Maluku

Sultra

Gorontalo

Sulsel

Sulut

Sulteng

Kalsel

Kaltim

Kalteng

NTT

Bali

NTB

Jatim

Banten

Jateng

DI Yogya

Jabar

DKI Jkt

Babel

Lampung

Bengkulu

Jambi

Sumsel

Riau

Sumut

Sumbar

NAD

Kalbar

2000

Begitu pula halnya dengan pola penyebaran tenaga perawat. Sebagian besar tenaga
perawat tersebut bertugas terutama di empat provinsi yaitu di Pulau Jawa yaitu di DKI
Jakarta, Jawa Barat, Jawa Tengah, dan Jawa Timur. Sedangkan di luar Jawa terutama
berpusat di Provinsi Sumatera Utara dan Sulawesi Selatan.

25

Gambar 4.4 Penyebaran Bidan per propinsi Tahun 2003-2004

9000
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000

Irja Barat

Malut

Papua

Maluku

Sultra

Gorontalo

Sulsel

Sulut

Sulteng

Kalsel

Kaltim

Kalteng

NTT

Kalbar

Bali

NTB

Jatim

Banten

DI Yogya

Jabar

Jateng

Babel

DKI Jkt

Lampung

Sumsel

Bengkulu

Riau

Sumbar

NAD

Sumut

Jambi

1000

Pada Gambar 4.4 tampak pola penyebaran tenaga bidan sedikit berbeda dengan
tenaga perawat. Beberapa provinsi yang memiliki tenaga bidan lebih banyak antara lain
Provinsi Jawa Timur, Jawa Tengah, Jawa Barat, Sumatera Utara, NAD, Sumatera Selatan
dan Sulawesi Selatan.
Apabila
menggunakan standar rasio
antara tenaga kesehatan
4.30
Jabar
dengan jumlah penduduk,
4.40
Banten
5.71
NTB
maka distribusi tenaga
6.12
NTT
6.23
Jatim
lebih menyebar. Sebagai
6.31
Jateng
6.36
Kalbar
contoh rasio tenaga dokter
6.40
Sumsel
umum
per
100.000
6.82
Lampung
7.20
Indonesia
penduduk (Gambar 4.5)
7.58
Maluku
8.09
Papua
yang tertinggi adalah di
8.39
Babel
8.46
Sultra
Propinsi Kalimantan Timur
8.51
DKI Jkt
8.59
dengan 18,23 dokter umum
Sumbar
8.90
NAD
per 100.000 penduduk dan
9.44
Sulsel
9.49
Kalsel
terendah ada di Jawa Barat
9.59
Sumut
9.65
Malut
dengan 4,3 dokter umum
10.39
Riau
10.69
DI Yogya
per 100.000 penduduk.
11.09
Sulteng
Rasio di Jawa Tengah,
11.15
Jambi
11.92
Irja Barat
Jawa Timur dan Banten
12.56
Gorontal
12.92
Sulut
juga cukup rendah di
13.20
Bengkulu
15.18
Bali
bawah rata-rata nasional.
16.00
Kalteng
Dengan
demikian
18.23
Kaltim
walaupun secara nominal
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
jumlah
dokter
umum
sebagain besar di Jawa dan Bali, namun bila dibandingkan dengan penduduk yang harus di
layani, maka tenaga dokter di Jawa masih lebih rendah di banding daerah-daerah lain.
Gambar 4.5. Rasio dokter umum Puskesmas dan
Rumah Sakit per 100.000 penduduk

26

Tingginya rasio dokter umum terhadap jumlah penduduk di daerah luar Jawa masih
belum menjamin bahwa tenaga kesehatan tersebut dapat melayani lebih banyak penduduk
dibandingkan di Jawa, karena kendala akses penduduk terhadap fasilitas kesehatan.
Sebagai contoh walaupun rasio dokter di Irian Jaya Barat lebih tinggi lebih tinggi
dibandingkan dengan Jawa Timur, tetapi karena penyebaran penduduk yang tidak merata,
jarak, kendala geografis, dan sarana transportasi, masih banyak penduduk yang tidak
terjangkau oleh dokter umum dengan mudah.
3. Jenis Tenaga
Untuk jenis tenaga kesehatan tertentu seperti perawat jumlahnya sudah relatif
cukup, bahkan produksinya terus meningkat. Namun sebaliknya terdapat jenis tenaga lain
yang dapat dikatakan sebagai tenaga langka karena berbagai faktor, yaitu:
1.
2.
3.
4.
5.

Jumlah tenaga kurang, kebutuhannya besar;

Lulusannya sedikit, bidangnya tidak diminati;
Jumlah institusi pendidikannya kurang;
Kualifikasi pendidikannya terbatas (D3 atau kurang);
Jumlah, jenis dan kualifikasi tenaga yang ditempatkan di wilayah tertentu
kurang/tidak tersedia akibat maldistribusi (misalnya dokter spesialis di daerah
terpencil).

Contoh beberapa tenaga langka adalah analis kesehatan, terapis wicara,

refraksionis optisien, fisioterapis, radiographer, epidemiolog, ahli human resource
management, dan lainnya.
Beberapa penyebab kelangkaan tenaga ini adalah insentif
yang tidak menarik, jenjang karir tidak jelas, pasar tidak siap, non competence based, dan
sistem informasi yang terfragmentasi.
Disamping tenaga langka tersebut, terdapat beberapa jenis tenaga baru yang belum
ditentukan kategorinya pada PP 32/1996, antara lain kesehatan dan keselamatan kerja,
hukum kesehatan, pengobat traditional, sarjana farmasi traditional, administrasi medik, dan
audiologis.
A.

Ketersediaan Tenaga Kesehatan Di Puskesmas

Jumlah Puskesmas di Indonesia pada tahun 2004 sebanyak 7.550 buah, terdiri dari
2.010 Puskesmas Perawatan dan 5.540 Puskesmas Non Perawatan. Sedangkan jumlah
seluruh tenaga kesehatan yang bekerja di Puskesmas pada tahun yang sama sebanyak
141.566 orang, (Lihat tabel 4.3), dengan demikian rata-rata setiap puskesmas dilayani oleh
18,75 tenaga kesehatan.

27

Tabel 4.3 Jenis, Jumlah dan Rasio Ketenagaan Puskesmas Tahun 2004 (Nasional)
No.
1

Jenis

Jumlah

Dokter Umum
Pegawai Negeri Sipil (PNS)
4.878
Pegawai Tidak Tetap (PTT)
4.056
2
Dokter Gigi
PNS
2.332
PTT
1.446
3
SKM
647
4
Apoteker
68
5
D-3 Kesehatan Lingkungan
2.127
6
D-3 Gizi
1.599
7
D-3 Keperawatan
6.717
8
D-3 Bidan
3.147
9
Bidan Puskesmas
15.056
10
Bidan di Desa
30.049
11
Perawat Umum
33.353
12
Perawat Gigi
4.531
13
Sanitarian
4.468
14
Pelaksana Gizi
2.966
15
Asisten Apoteker
2.815
Laboran
16
Analis
2.134
Non Analis
753
Lain-lain
17
18.424
JUMLAH
141.566
Sumber: Data Dasar Puskesmas Tahun 2004, Departemen Kesehatan

Rasio per
Puskesmas
1,18
0,50
0,09
0.01
0.28
0.21
0,89
0.42
1,99
3,98
4,42
0,6
0,59
0,39
0,37
0,28
0,10
2,44
18,75

Dalam SKN 2004 dinyatakan sekurang-kurangnya Puskesmas melaksanakan enam

jenis pelayanan kesehatan tingkat dasar, yaitu promosi kesehatan, kesehatan ibu dan anak
serta keluarga berencana, perbaikan gizi, kesehatan lingkungan, pemberantasan penyakit
menular, dan pengobatan dasar. Jika dilihat dari tugas pelayanan kesehatan yang harus
dilaksanakan maka tenaga kesehatan yang minimal dimiliki oleh setiap Puskesmas adalah
dokter umum, bidan, perawat, ahli gizi, sanitarian, dan asisten apoteker.
Dengan menggunakan salah satu metode perencanaan kebutuhan tenaga seperti
tercantum dalam SK Menkes No.81/Menkes/SK/I/2004, yaitu metode Daftar Susunan
Pegawai (DSP), khususnya Model DSP Puskesmas Perdesaan, maka diperoleh gambaran
bahwa untuk setiap puskesmas disarankan setidaknya terdapat 2 dokter umum, 1 dokter
gigi 1, 6 perawat umum, dan 3 bidan di puskesmas. Jika dibandingkan data tahun 2004
(Tabel 4.3) dengan rasio tenaga dokter umum (1,18), dokter gigi (0,2), perawat umum
(4,42), dan bidan (1,19), maka ketersediaan jumlah tenaga kesehatan di puskesmas masih
belum memadai. Untuk mencapai rasio ideal, maka jumlah dokter umum dan dokter gigi di
Puskesmas perlu ditingkatkan 2 kali lipat. Sedangkan perawat umum dan bidan di
Puskesmas perlu ditambahkan separuh dari jumlah yang telah ada.
Data distribusi tenaga kesehatan di Puskesmas per propinsi juga menunjukkan
adanya kesenjangan (disparitas) antar wilayah. Permasalahan akan terlihat bila melihat
ketersediaan dokter umum di Puskesmas. Rasio dokter umum per Puskesmas penting untuk
menjadi acuan, untuk melihat sejauh mana fasilitas kesehatan yang menjadi ujung tombak
pembangunan kesehatan masyarakat dapat berfungsi dengan baik.

28

Dengan kriteria ini dapat terlihat bahwa rasio dokter umum yang bertugas di
Puskesmas terhadap jumlah Puskesmas berkisar antara 0,35 di Papua dan 2,30 di
Kepulauan Riau, dengan rata-rata nasional sebesar 1,18 (Gambar 4.8). Secara umum dapat
digambarkan bahwa daerah dengan rasio lebih rendah dari 1 menunjukkan jumlah dokter
lebih kecil dari jumlah Puskemas, artinya banyak Puskesmas yang tidak memiliki tenaga
dokter umum. Di Papua misalnya, rata-rata hanya satu dari 3 puskesmas yang memiliki
dokter.
Gambar 4.6. Rasio dokter umum terhadap Puskesmas menurut propinsi
Papua
Maluku
DKI Jakarta
Irian Jaya Barat
Nusa Tenggara Timur
Jawa Barat
Sumatera Barat
Kalimantan Barat
NAD
Sulawesi Tenggara
Sulawesi Utara
Bangka Belitung
Sumatera Selatan
RIau
Sulawesi Barat
Kalimantan Selatan
Sulawesi Selatan
Sulawesi Tengah
Nusa Tenggara Barat
INDONESIA
Banten
Maluku Utara
Jambi
Bengkulu
Jawa Timur
Kalimantan Tengah
Lampung
Gorontalo
Jawa Tengah
Bali
Kalimantan Timur
DI Yogyakarta
Sumatera Utara
Kepulauan Riau

0,35
0,45
0,45
0,47
0,56
0,82
0,83
0,84
0,84
0,86
0,98
0,98
0,99
1,05
1,06
1,06
1,13
1,13
1,15
1,18
1,26
1,36
1,39
1,42
1,47
1,49
1,51
1,57
1,63
1,72
1,72
1,79
1,88
2,30

Yang perlu menjadi perhatian adalah pada daerah-daerah dengan rasio dokter per
puskesmas yang kecil dan akses yang sulit, seperti di Papua dan Maluku. Hal ini
menunjukkan bahwa masyarakat mengalami kesulitan untuk mengakses fasilitas kesehatan.
Kalaupun pada akhirnya dapat mengaksesnya, pelayanan yang diterima belum memuaskan
karena ketiadaan dokter umum. Meningkatkan fasilitas dan dokter umum di daerah seperti
ini mungkin menjadi mahal dan tidak memberikan daya ungkit yang tinggi terhadap derajat
kesehatan secara nasional. Akan tetapi sebagai upya untuk memenuhi amanat undangundang dasar, pemenuhan hak dasar rakyat akan kesehatan, dan azas keadilan, upaya untuk
daerah terpencil seperti ini perlu dilakukan dengan serius.
Tenaga kesehatan yang mempunyai peran penting dalam pelayanan kesehatan ibu
dan anak, terutama pelayanan kesehatan di daerah perdesaan adalah tenaga bidan. Secara
keseluruhan jumlah bidan tercatat sebanyak 48.252 orang, terdiri dari 3.147 bidan D3,
15.056 bidan di puskesmas, dan 30.049 bidan di desa. Rata-rata rasio bidan per puskesmas
tidak termasuk bidan di desa) adalah 2,4. Jika dilihat per propinsi, maka propinsi yang
rasionya paling tinggi adalah Sumatera Utara (6,4) dan Papua (5,4), sedangkan paling
rendah adalah DKI Jakarta (0,0) dan Gorontalo (0,6). Rasio tenaga bidan di desa per desa
adalah 0,4. Data ini antara lain menunjukkan bahwa kebijakan penempatan seorang bidan
untuk setiap desa secara nasional tidak atau belum terpenuhi. Jika dilihat per propinsi,

29

hanya satu propinsi, yaitu DKI Jakarta, yang rasio desa dengan bidan di desa tercatat di
atas 1 (1,5), sedangkan propinsi lainnya berkisar antara 0,2 0,8.
Tenaga kesehatan lainnya yang mempunyai tugas dan tanggungjawab yang penting dalam
pelaksanaan program di puskesmas antara lain adalah ahli gizi, sanitarian dan assisten
apoteker. Jumlah ahli gizi yang bekerja di puskesmas pada tahun 2004 tercatat sebanyak
4.565 orang (1.599 Gizi/D3 dan 2.966 Pelaksana Gizi), rasio ahli gizi per puksesmas
dengan ahli gizi adalah 0,6. Sementara itu, jumlah tenaga sanitarian tercatat sebanyak
4.468 orang, rasio sanitarian per puskesmas adalah 0,6. Jumlah tenaga assisten apoteker
tercatat sebanyak 2.815 orang, dengan rasio 0,4 per puskesmas.

B.
1.

Kebijakan Tenaga Kesehatan

Perencanaan

Kebijakan perencanaan tenaga kesehatan secara nasional antara lain diatur dalam
Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 32 Tahun 1996 Tentang Tenaga Kesehatan. Dalam PP
tersebut antara lain dinyatakan:
Perencanaan nasional tenaga kesehatan disusun dengan memperhatikan jenis pelayanan
yang dibutuhkan, sarana kesehatan, jenis dan jumlah yang sesuai (pasal 6 ayat 3);
Perencanaan nasional tenaga kesehatan sebagaimana dimaksud ditetapkan oleh Menteri
Kesehatan (pasal 6 ayat 4).
Kebijakan Pemerintah tentang perencanaan SDM kesehatan ditetapkan melalui
Kepmenkes No.81/Menkes/SK/I/2004 tentang Pedoman Penyusunan Perencanaan
Sumberdaya Manusia Kesehatan di Tingkat Provinsi, Kabupaten/Kota serta Rumah Sakit.
Tujuan pedoman ini adalah untuk membantu daerah dalam mewujudkan rencana
penyediaan dan kebutuhan SDM Kesehatan dengan prosedur penyusunan rencana
kebutuhan SDM kesehatan pada tingkat institusi (misalnya Poliklinik, Puskesmas, Rumah
Sakit); tingkat wilayah (misalnya Nasional, Provinsi, Kabupaten/Kota); dan dalam kondisi
bencana (pada saat prabencana, terjadi bencana, dan pasca bencana).
Adapun prinsip dasar perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan adalah:
1. Disesuaikan dengan kebutuhan pembangunan kesehatan, baik lokal, nasional, maupun
global;
2. Pendayagunaan SDM-Kesehatan diselenggarakan secara merata, serasi, seimbang, dan
selaras oleh Pemerintah, masyarakat, dan dunia usaha;
3. Penyusunan Perencanaan didasarkan pada sasaran upaya kesehatan nasional dan
Rencana Pembangunan Kesehatan menuju Indonesia Sehat 2010;
4. Pemilihan metode perhitungan kebutuhan SDM Kesehatan didasarkan pada kesesuaian
metode dengan kemampuan dan keadaan daerah masing-masing.
Selain 4 Metode dasar yang telah diuraikan sebelumnya, yaitu Health Need Method,
Health Service Demand, Health Service Target Method, dan Ratios Metho; metode lain
yang merupakan pengembangan dari ke-4 model tersebut, adalah Authorized Staffing List
(Daftar Susunan Pegawai atau DSP); WISN (Work Load Indicator Staff Need) atau
Indikator Kebutuhan tenaga berdasarkan Beban Kerja; Skenario/Proyeksi dari WHO; dan
penyusunan kebutuhan tenaga untuk bencana.
Perencanan kebutuhan SDM kesehatan di tingkat institusi bisa di hitung dengan
menggunakan metode Authorized Staffing List (Daftar Susunan Pegawai DSP). Metode

30

ini bisa digunakan di berbagai unit kerja seperti rumah sakit, puskesmas dan lain-lain.
Prosedur perhitungan daftar Susunan Pegawai-DSP (Authorized Staffing List) adalah
sebagai berikut.
1. Menghitung produktivitas Puskesmas secara kolektif dengan mengunakan rumus:
S = O/ 300 x N;
dimana : S = Dayaguna Staf /hari (serendah-rendahnya 5);
N = Jumlah Staf; dan
O = Output Puskesmas
Jika nilai S kurang dari 5 maka ada dua alternatif yang dapat ditempuh yaitu
memindahkan tenaga Puskesmas yang berlebihan ke Puskesmas yang membutuhkan
atau meningkatkan output Puskesmas.
Tabel dibawah ini menjelaskan kaitan antara output Puskesmas dengan jumlah staf
yang diperlukan.
Tabel 4.4. Jumlah Staf Puskesmas Menurut Beban Kerja
No
1
2
3
4
5

Output Puskesmas
(O: Orang /Tahun)
<30.000
300.000-50.000
50.000-70.000
70.000-10.000
>100.000

Jumlah Staf
(N: Orang)
16
21
30
40
>40

Dayaguna Staf/Hari
(S)
6.25
5,2-8,8
5,5-7,7
5,8-8,3
6,6

Bagi Puskesmas yang jumlah kunjungannya tinggi, tetapi jumlah tenaganya sedikit,
jika tidak dapat disediakan melalui pengangkatan PNS Daerah, dapat diatasi
kekurangan tenaganya dengan sistem kontrak yang dananya berasal dari daerah.
2. Menentukan jenis tenaga. Untuk hal tersebut diperlukan struktur organisasi Puskesmas
yang ditetapkan oleh Pemerintah Daerah masing-masing dengan mengacu kepada SK
Mendagri No. 23 Tahun 1994.
Dalam Kepmenkes tersebut telah diberikan beberapa contoh DSP Puskesmas
dengan bermacam macam contoh model perhitungan:
a) Puskesmas di daerah terpencil, jumlah tenaga yang perlukan sekitar 17 orang.
b) Puskesmas di daerah perdesaan dengan penduduk sekitar 20.000 orang, diperlukan
25 tenaga.
c) Puskesmas perkotaan dengan penduduk padat, diperlukan sekitar 40 tenaga.
d) Puskesmas Perawatan di daerah terpencil, diperlukan 27 tenaga.
e) Puskesmas perawatan di daerah kepulauan, diperlukan 38 tenaga.
f) Puskesmas perawatan di daerah strategis, diperlukan 41 tenaga.
Pada Kepmenkes tersebut, selain mengatur tentang jumlah tenaga yang dibutuhkan,
diatur pula tentang jenis berbagai tenaga kesehatan untuk setiap model DSP Puskesmas
tersebut.
Hasil survei di lokasi kajian menunjukkan bahwa pada dasarnya responden Dinas
Kesehatan Propinsi dan Kabupaten/Kota melaksanakan kegiatan penyusunan rencana

31

kebutuhan tenaga kesehatan di Puskesmas. Dalam periode satu tahun, Dinas Kesehatan
melakukan paling sedikit satu kali kegiatan penyusunan rencana kebutuhan tenaga
kesehatan dan sebagian besar pelaksananya adalah Unit Kerja Eselon III (47,1%).
Secara umum perencanaan kebutuhan sudah cukup lengkap karena meliputi hampir
semua jenis tenaga kesehatan yang diperlukan di daerah. Jenis tenaga yang direncanakan
oleh hampir semua Dinas Kesehatan adalah tenaga dokter, dokter gigi, perawat, bidan, ahli
gizi, sanitarian, apoteker, asisten apoteker, Sarjana Kesehatan Masyarakat (SKM). Selain
tenaga-tenaga tersebut, ada pula Dinas Kesehatan yang merencanakan kebutuhan tenaga
dokter spesialis, terapi fisik, dan terapi medis untuk ditempatkan di puskesmas perawatan.
Dalam menyusun rencana kebutuhan tenaga, dari seluruh Dinas Kesehatan
Kabupaten/Kota di lokasi penelitian, lebih dari separuhnya (52,6%) tidak menerapkan
Pedoman Penyusunan Perencanaan Kebutuhan SDM Kesehatan seperti tercantum dalam
Surat Keputusan Menkes No.81 Tahun 2004 dan hanya 47,4% yang melaksanakan
pedoman. Alasan utama tidak digunakannya pedoman tersebut berturut-turut adalah belum
adanya sosialisasi, keterbatasan tenaga, menyerahkan ke Badan Kepegawaian daerah,
belum tahu dan belum membaca surat keputusan (SK).
Gambar 4.7 Alasan tidak dilaksanakannya SK Menkes No. 81 Tahun 2004 pada daerah
kajian

Terpusat ke BKD
5%
Keterbatasan
Tenaga
11%

Baru saja
disosialisasi
5%

Belum ada
sosialisasi
48%

Belum tahu
26%

Belum Membaca
SK
5%

Sedangkan pada pada kabupaten/kota yang menggunakan pedoman penyusunan

perencanaan kebutuhan SDM (47,4%), metode yang paling sering digunakan berturut-turut
adalah:
1.
2.
3.
4.
5.

Ratio Method (35,3%)

Health Services Demand Method (29,4%)
Health Services Target Method (14,7%)
Health Need Method (2,9%)
Berdasarkan beban kerja dan berdasarkan sarana kesehatan (8,8%)

Walaupun telah digunakan di 47,4% kabupaten/kotalokasi penelitian, penerapan

pedoman SK Menkes tersebut masih menghadapi kendala, yaitu belum ada sosialisasi
tentang pedoman (47% kab/kota); kemudian berturut-turut diikuti oleh terbatasnya data dan

32

informasi (39% kab/kota); terbatasnya kapasitas tenaga perencana (37% kab/kota);

terbatasnya dana (32%; dan masalah lainnya seperti pembagian antar unit yang tidak jelas,
keterbatasan tenaga dan lain-lain.
Gambar 4.8. Hambatan Utama Dalam Perencanaan Kebutuhan Tenaga Kesehatan di
Daerah Penelitian yang telah menggunakan pedoman

belum ada sosialisasi tentang

pedoman

47%

39%

terbatasnya data dan informasi

terbatasnya kapasitas tenaga
perencana

37%
32%

terbatasnya dana
13%

Ya

13%

pembagian tugas antar unit yang tidak

jelas
5%

Keterbatasan tenaga
3%

Belum Dilaksanakan

3%

SK Menpan No. B/401/3/2005

0

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Dengan demikian, sosialisasi tentang pedoman masih menjadi alasan utama tidak
diterapkannya pedoman penyusunan rencana kebutuhan tenaga SDM kesehatan. Pada
daerah yang telah menerapkan pedoman sekalipun, tidak adanya sosialisasi ini masih
menjadi hambatan/kendala utama. Oleh karena itu, jika Kepmenkes No. 81/2004 dapat
dianggap sebagai standar perencanaan tenaga kesehatan, maka sosialisasi pedoman ini
menjadi sangat diperlukan ke seluruh daerah, baik yang sudah ataupun yang belum
menggunakannya.
Sosialisasi ini dapat pula menjadi sarana untuk meningkatkan kapasitas tenaga
perencana di daerah yang masih menjadi kendala besar bagi perencanaan. Dalam hal ini
pemerintah pusat dan propinsi dapat mengambil peranannya. Sementara itu kendala
pendanaan serta data dan informasi menjadi tugas penting yang perlu diselesaikan oleh
daerah. Dengan pendekatan dan pembagian peran antara pusat dan daerah ini, diharapkan
perencanaan tenaga kesehatan dapat menjadi lebih baik.
Dalam proses selanjutnya, rencana kebutuhan tenaga diusulkan kepada pihak yang
berwenang di masing-masing daerah. Berdasarkan hasil survey, pihak yang berwenang
menentukan usulan ini ternyata berbeda untuk masing-masing daerah, yaitu: (1) Dinas
Kesehatan Kabupaten bersama-sama dengan Badan Kepegawaian Daerah (52,6%); (2)
Dinas Kesehatan (44,7%); dan (3) BKD (2,6%). Dalam hal ini, sebagian besar usulan
ditentukan bersama-sama oleh Dinas Kesehatan dan BKD. Demikian pula dalam hal
formasi tenaga kesehatan, pada sebagian besar Kab/Kota (52,6%) wewenang formasi ada
pada Dinas Kesehatan dan BKD. Hal ini bisa diartikan bahwa pada sebagian besar
Kab/Kota, formasi ini ditentukan setelah melakukan koordinasi antara Dinas Kesehatan
dan BKD. Akan tetapi pada sepertiga Kab/Kota (31,6%), wewenang formasi ada pada

33

BKD, dengan demikian BKD mempunyai wewenang penuh terhadap formasi yang
diusulkan oleh Dinas Kesehatan.
Perbedaan kewenangan dalam pengusulan dan penetapan formasi tenaga kesehatan
manjadi salah satu faktor yang menyebabkan adanya kesenjangan antara usulan yang
disampaikan dan formasi yang akhirnya ditetapkan dalam hal jumlah, jenis, distribusi dan
kualifikasi.
Tabel 4.5. Persentase kabupaten/kota yang merasakan kesenjangan antara usulan dengan
ketersediaan tenaga kesehatan
Jenis Kesenjangan
Jumlah
Jenis tenaga
Distribusi
Kualifikasi

Persentase Kab/Kota menurut tingkat kesenjangan

Sangat Kecil
5%
13%
13%
8%

Kecil
50%
53%
53%
71%

Besar
34%
24%
32%
18%

Sangat Besar
11%
11%
3%
3%

Dari tabel tersebut, dapat terlihat bahwa ketidaksesuaian antara jumlah dan jenis
tenaga yang diusulkan dengan formasi yang tersedia masih cukup dirasakan oleh sebagian
besar kab/kota. Kesenjangan besar dan sangat besar dalam dal jumlah dirasakan oleh 45%
Kab/Kota, dan kesenjangan jenis (35%) dan distribusi tenaga dirasakan 35% Kab/Kota.
Kesenjangan dalam hal kualifikasi, walaupun terasa, tapi dianggap cukup kecil oleh
sebagian besar kab/kota.
2.

Pengadaan

Berdasarkan hasil survei lapangan, diperoleh gambaran bahwa secara umum

ketersediaan tenaga kesehatan di puskesmas masih dianggap tidak atau kurang mencukupi
untuk memberikan pelayanan kesehatan kepada masyarakat.
Kekurangan ini dirasakan oleh Dinas Kesehatan dan petugas di Puskesmas. Pada
Tabel 4.6 dapat dilihat bahwa dari seluruh 13.793 tenaga kesehatan (17 jenis tenaga) yang
dibutuhkan pada tingkat Kabupaten/kota di lokasi penelitian, hanya 9.216 tenaga atau 66,1
% yang tersedia. Dari tenaga keseahatan tersebut yang paling banyak dibutuhkan adalah
bidan (4.565) dan perawat (4.492) dan yang mengalami persentase kekurangan paling
besar diantaranya adalah SKM, perawat, sanitarian dan laboran.
Tabel 4.6 . Kebutuhan dan ketersediaan tenaga kesehatan di
kabupaten lokasi Kajian
Jenis Tenaga
Dokter
Dokter Spesialis
Dokter Gigi
Bidan
Perawat
Apoteker
Asistem Apoteker
Ahli Gizi
Sarjana Kes. Masy

Kebutuhan

Ketersediaan

987
64
497
4565
4492
89
606
652
415

593
30
294
2951
3295
47
319
404
312

Kesenjangan
(%)
39,9
53,1
40,8
35,4
26,6
47,2
47,4
38,0
24,8

34

Sanitarian
Terapi Fisik
Teknis Medis
Rontgen
Perawat Gigi
Penyuluh Kes. Masy.
Epidemiolog
Laboran
Total

737
108
203
4
62
182
21
109
13.793

530
72
68
1
36
82
0
79
9.216

28,1
33,2
66,5
75,0
41,9
54,9
100,0
27,5
33,2

Masalah utama yang dihadapi oleh kabupaten/kota dalam pengangkatan pegawai

baru adalah keterbatasan formasi yang terjadi di 63,6 % kabupaten tertinggal dan 46,2 % di
daerah tidak tertinggal pada daerah penelitian. Sedangkan masalah berikutnya adalah
keterbatasan dana (18,2 % kabupaten tertinggal dan 34,6% kabupaten tak tertinggal),
kemudian di susul berturut-turut oleh masalah regulasi, peminat yang terbatas, lulusan
yang terbatas dan lain-lain. Ketiga masalah terakhir relatif hanya terjadi pada 15% kab/kota
atau kurang (lihat Tabel 4.7).
Tabel 4.7. Masalah Utama Dalam Pengadaan Nakes di Kabupaten Tertinggal
dan Tak Tertinggal
Masalah Utama
Masalah Regulasi
Masalah Peminat Terbatas
Masalah Terbatasnya Lulusan
Masalah Dana Terbatas
Masalah Terbatasnya Formasi
Masalah Lainnya

Kab. Tertinggal
%
9.1
0.0
9.1
18.2
63.6
0.0

Kab. Tak Tertinggal

%
9.6
5.8
1.9
34.6
46.2
1.9

Dari tabel tersebut terlihat bahwa masalah utama pengadaan tenaga kesehatan baik
yang di kabupaten tertinggal maupun tak tertinggal adalah terbatasnya formasi. Sebagai
ilustrasi, pada tahun 2004, dari 12 jenis tenaga kesehatan di puskesmas, seluruh
kabupaten/kota lokasi penelitian mengajukan usulan pengangkatan tenaga kesehatan yang
terdiri dari 1.701 PNS dan 1.439 PTT. Namun dengan keterbatasan formasi yang ada, yang
berhasil direalisasikan hanya 1.085 PNS dan 1.196 PTT atau masing-masing sebesar 63,8%
dan 83,1% dari yang diusulkan. Sementara itu pada tahun yang sama 11 PNS dan 95 PTT
memasuki masa pensiun atau menyelesaikan masa baktinya. Hal semakin memperburuk
keadaaan tenaga kesehatan di daerah, apabila tidak diimbangi dengan realisasi
pengangkatan tenaga kesehatan yang lebih besar.
Berbagai upaya dilakukan oleh daerah untuk memenuhi kebutuhan tenaga
kesehatan. Karena sebagian besar kabupaten/kota dihadapkan pada jumlah formasi yang
terbatas, pemerintah daerah kemudian mengajukan tambahan formasi berupa tenaga PTT
ke Pemerintah Pusat. Sebanyak 63% kab/kota mengusulkan kebutuhan tenaga kesehatan
PTT (dokter umum, dokter gigi dan bidan) ke pusat. Pengajuan PTT ke pemerintah pusat
merupakan salah satu strategi dari pemerintah daerah untuk meningkatkan jumlah tenaga
kesehatan di daerahnya. Karenanya upaya ini dilanjutkan dengan perekrutan tenaga PTT
Pusat tersebut menjadi PNS daerah.

35

Masalah pengadaan ini tidak hanya dirasakan oleh Dinas Kesehatan, tetapi juga di
Puskesmas. Dari hasil penelitian pada Puskesmas di 38 kabupaten, 58,2 % Puskesmas di
antaranya merasa bahwa ketersediaan tenaga kesehatan kurang, 35,4 % yang menyatakan
cukup dan hanya 3,8 % yang menyatakan berlebih (gambar 4.9). Kekurangan ini terutama
sekali dirasakan untuk tenaga Sarjana Kesehatan Masyarakat (75,2%), Perawat (73,4%)
dan Perawat (71,9%) seperti terlihat pada tabel sebelumnya.
Gambar 4.9 Persepsi Responden tentang ketersediaan tenaga kesehatan di
Puskesmas

Kurang
Cukup
Berlebih
Sangat kurang
0.0

3.

58.2%

35.4%
3.8%
2.5%
10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Penempatan

Dalam rangka pengadaan dan penempatan tenaga kesehatan, Dinas kesehatan

menetapkan beberapa kriteria yang digunakan. Berikut ini adalah kriteria yang sering
digunakan untuk menentukan penempatan tenaga dokter di puskesmas dan persentase
kab/kota yang menggunakan kriteria tersebut.
Tabel 4.8 Kriteria penempatan tenaga kesehatan di lokasi kajian
Dokter PTT
Kriteria
Puskesmas yang tidak ada dokter
Rasio puskesmas terhadap Penduduk
Cakupan pelayanan Puskesmas
Puskesmas Daerah Terpencil
Angka Kesakitan
Lainnya

% Kab/kota yang
menggunakan
kriteria
84,2%
57,9%
44,7%
31,6%
10,5%
2,6%

Bidan PTT
% Kab/kota yang
Kriteria
menggunakan
kriteria
Desa tidak ada bidan
84,2%
Desa terpencil
50,0%
Angka kesakitan
28,9%
Lainnya
7,9%

Dari tabel di atas terlihat bahwa kriteria utama (84,2%) bagi lokasi penempatan
dokter dan bidan PTT adalah puskesmas yang tidak memiliki dokter atau bidan.
Penggunaan kriteria seperti ini menunjukkan bahwa masih banyak puskesmas yang tidak
mempunyai dokter atau desa yang tidak mempunyai bidan.
Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, lebih dari separuh Dinas Kesehatan
tidak menggunakan Pedoman Kepmenkes No 81/2004 untuk melakukan perencanaan
kebutuhan tenaga kesehatan. Sementara itu bagi daerah yang telah mengikuti pedoman,
metode yang paling banyak digunakan adalah Ratio Method. Bila dihubungkan dengan
kriteria penempatan dokter, justru sebagian besar kab/kota secara sederhana
mengidentifikasi puskesmas yang tidak mempunyai dokter. Hal ini menunjukkan bahwa
36

perencanaan kebutuhan tenaga kesehatan dilakukan dengan lebih sederhana, yaitu dengan
melihat jumlah puskemas yang tidak mempunyai tenaga dokter. Kalaupun perencanaan
dilakukan menggunakan metode sesuai Kepmenkes 81/2004, pada saat prakteknya
pengusulan tenaga dan penempatan menggunakan kriteria yang lebih sederhana yaitu
kekurangan tenaga per individu puskesmas.
Dengan melihat masih banyaknya daerah yang mempunyai rasio dokter per
puskesmas kurang dari 1, yang menunjukkan masih banyaknya puskesmas tanpa tenaga
dokter, (lihat gambar 4.8 di atas, rasio dokter per puskesmas), maka bisa diduga bahwa
penggunaan kriteria puskesmas tanpa dokter dan desa tanpa bidan masing-masing untuk
penempatan dokter dan bidan, masih akan terus berlangsung hingga beberapa tahun
mendatang.
Permasalahan bisa muncul, jika penempatan tenaga kesehatan terutama dokter tidak
sesuai dengan kondisi lapangan, artinya tidak pada lokasi yang telah diusulkan oleh Dinas
Kesehatan. Hal ini mungkin terjadi seandainya tidak ada koordinasi yang baik antara BKD
dan Dinas Kesehatan. Survei menunjukkan bahwa sebagain besar repsonden (47,4%)
menyatakan bahwa kewenangan penempatan ada pada Dinas Kesehatan atau DInas
Kesehatan dan BKD, 42,1 kab/kota menyatakan bahwa kewenangan ini berada pada Dinas
Kesehatan, 7,9% kab/kota menyatakan bahwa kewenangan ini berada pada BKD dan 2,6%
kab/kota menyatakan kewenangan pada badan lain seperti Bupati.
Proses pengadaan dan penempatan pegawai baru saat ini, menurut kepala
Puskesmas dan tenaga kesehatan masih kurang memuaskan. Rata-rata sekitar separuh
reponden menyatakan ketidakpuasan terhadap ketersediaan informasi pendaftaran pegawai
baru, proses administrasi, seleksi penerimaan, penempatan, pengadaan penerimaan
pegawai baru dan proses mutasi.
4. Mutu Tenaga Kesehatan
Secara umum kebijakan tentang tenaga kesehatan, khususnya yang berkaitan
dengan kualitas atau mutu, antara lain dapat dilihat pada Peraturan Pemerintah (PP) No.32
Tahun 1996 tentang Tenaga Kesehatan. Dalam PP ini antara lain dinyatakan:
1) Tenaga kesehatan wajib memiliki pengetahuan dan ketrampilan di bidang kesehatan
yang dinyatakan dengan ijazah dari lembaga pendidikan (Pasal 3); dan
2) Setiap tenaga kesehatan dalam melakukan tugasnya berkewajiban untuk mematuhi
standar profesi tenaga kesehatan (Pasal 21)
Dalam Sistem Kesehatan Nasional (SKN) Tahun 2004, khususnya dalam Sub
Sistem Sumberdaya Manusia Kesehatan, antara lain dinyatakan bahwa: pembinaan dan
pengawasan praktek profesi dilakukan melalui sertifikasi, registrasi, uji kompetensi, dan
pemberian lisensi. Institusi atau lembaga yang melaksanakan kegiatan tersebut adalah
sebagai berikut: 1) Sertifikasi dilakukan oleh Institusi Pendidikan; 2) Registrasi dilakukan
oleh komite registrasi tenaga kesehatan; 3) Uji kompetensi dilakukan oleh masing-masing
organisasi profesi; dan 4) Pemberian lisensi dilakukan oleh pemerintah.
Pada umumnya peserta didik dari hasil pendidikan tenaga kesehatan dan pelatihan
kesehatan masih terbatas. Seringkali kemandirian, akuntabilitas dan daya saing tenaga
tersebut masih lemah. Oleh sebab itu, peningkatan kualitas institusi pendidikan dan
pelatihan merupakan salah satu tantangan yang penting untuk dapat menjamin tersedianya
tenaga kesehatan bermutu yang diperlukan. Hal tersebut diatur melalui Departemen

37

Kesehatan melalui Keputusan Menteri Kesehatan Nomor 850/Menkes/SK/V/2000 Tentang

Kebijakan Pengembangan Tenaga Kesehatan Tahun 2000-2010
Salah satu upaya yang ditempuh Departemen Kesehatan dalam rangka
meningkatkan kualitas institusi pendidikan dan pelatihan, serta kualitas tenaga kesehatan
yang dihasilkannya adalah menerapkan standar dan melaksanakan akreditasi terhadap
institusi pendidikan dan pelatihan. Secara kumulatif sampai dengan September 2005, dari
642 institusi pendidikan tenaga yang tersebar di seluruh Indonesia, sebanyak 464 institusi
(72,3%) telah diakreditasi (Pusat Pendidikan Tenaga Kesehatan, 2005). Data hasil
akreditasi ini antara lan menunjukkan bahwa masih diperlukan banyak upaya dan kegiatan
untuk lebih meningkatkan kualitas institusi pendidikan tenaga kesehatan.
Hasil survei lapangan juga menunjukkan bahwa sekitar 70,6% responden
menyatakan kesesuaian antara latar belakang pendidikan dengan tugas di puskesmas. Hal
ini berarti tidak semua lulusan pendidikan tenaga kesehatan secara otomatis langsung dapat
menjalankan tugas dan fungsinya di Puskesmas, tetapi masih memerlukan
orientasi/adapatsi ataupun pelatihan di puskesmas. Dalam rangka menunjang kelancaran
pelaksanaan tugas di puskesmas sekitar 78,4% responden menyatakan pernah mengikuti
pelatihan. Adapun jenis pelatihan yang diikuti adalah sebagian besar merupakan pelatihan
teknis fungsional (85,7%). Penyelenggara pelatihan tenaga kesehatan di Puskesmas pada
umumnya adalah Dinas Kesehatan Propinsi (36%), Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota
(25,5%), dan Departemen Kesehatan (5,1%).
Dengan mempertimbangkan pentingnya arti pendidikan dan pelatihan tenaga
kesehatan, maka sebagian besar Dinas Kesehatan (76,5%) memiliki rencana tahunan untuk
jenis pelatihan yang dibutuhkan. Jenis pelatihan tersebut antara lain meliputi Pelatihan
Fungsional dan Manajerial (50%), Fungsional (14,7%), dan Manajerial (5,9%). Untuk
menunjang pelaksanaan pelatihan, sumber pembiayaan untuk kegiatan pelatihan adalah
APBD Kab/Kota (44,1%), APBD Propinsi (38,2%), APBN (38,2%) dan sumber lainnya
(11,8%).
Registrasi merupakan proses pendaftaran, pendokumentasian dan pengakuan
terhadap tenaga kesehatan setelah dinyatakan memenuhi minimal kompetensi inti atau
standar penampilan minimal yang ditetapkan, sehingga secara fisik dan mental mampu
melaksanakan praktek profesinya. Sebagai bagian dari tahapan registrasi dan pengakuan
kompetensi diberlakukan uji kompetensi yang yang dilaksanakan oleh organisasi profesi
itu sendiri dan difasilitasi oleh Dinas Kesehatan. Dalam masa transisi, uji kompetensi ini
dapat diberlakukan dengan menggunakan metode yang disepakati bersama antara Dinas
Kesehatan dan organisasi profesi.
Departemen Kesehatan menetapkan bahwa bagi tenaga kesehatan yang lulus dari
institusi pendidikan tenaga kesehatan dibawah pembinaan Departemen Kesehatan dapat
langsung diregistrasi.
Dalam tabel berikut digambarkan kondisi beberapa jenis kemampuan dan
kompetensi profesi tenaga kesehatan.

38

Tabel 4.9 Jenis kemampuan dan kompetensi profesi tenaga kesehatan

No

Org. Profesi

Std.
Etika
Kepmen Std.
Registrasi Sertifikasi Lisensi
RUU
Profesi Profesi
Reg.
Komp.

DRAFT

DRAFT

1 IDI
2 PPNI
3 IBI
4 PDGI
5 ISFI
6 PERSAGI
7 HAKLI
8 IKATEMI
9 IROPIN/R.O
10 Ik.Tehniker Gigi

11 Ik. Physioterapy

12 P A R I
13 P A F I
14 P P G I
15 Otorik Prostetik
16 Tehnisi Transfusi
*) Sumber : Pusat Profesi Tenaga Kesehatan, Mei 2004

Dari tabel tersebut terlihat bahwa masih diperlukan berbagai upaya dan langkahlangkah untuk lebih meningkatkan pembinaan dan pengawasan praktek profesi yang
dilakukan melalui sertifikasi, registrasi, uji kompetensi, dan pemberian lisensi.
Pada era desentralisasi, upaya pembinaan dan pengawasan praktek profesi tersebut
menjadi salah satu upaya yang penting untuk dilaksanakan oleh pemerintah daerah.
Sebagai contoh, di Propinsi Jawa Tengah, dalam rangka memperbaiki kualitas pelayanan
kesehatan, telah dibentuk Majelis Tenaga Kesehatan Propinsi Jawa Tengah (MTKP Jawa
Tengah) melalui Surat Keputusan Gubernur Jawa Tengah Nomor 24 Tahun 2004, Tanggal
24 Maret 2004.
Tugas MTKP Jawa Tengah adalah:
a. Melaksanakan registrasi tenaga kesehatan
b. Melakukan sertifikasi tenaga kesehatan
c. Menetapkan standar pendidikan kesehatan berkelanjutan
d. Menapis dan merumuskan arah perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi
pelayanan kesehatan yang digunakan dalam praktik sesuai keputusan organisasi
profesi
e. Melakukan pembinaan terhadap penyelenggaraan pelayanan praktik kesehatan
f. Menetapkan peraturan pelaksanaan guna kelancaran pelaksanaan tugas
g. Menyampaikan hasil pelaksanaan tugas tersebut huruf a sampai dengan huruf f
kepada Gubernur.
MTKP Jawa Tengah ini dibentuk sebagai upaya Pemerintah Propinsi Jawa Tengah
untuk secara langsung maupun tak langsung, meningkatkan kualitas atau mutu pelayanan
kesehatan bagi individu maupun masyarakat yang membutuhkan dan mempersempit
kesenjangan yang ada antara harapan masyarakat dengan pelayanan yang diterimanya
sampai saat ini. MTKP juga berfungsi untuk memberikan perlindungan dan kepastian

39

hukum bagi masyarakat sebagai penerima pelayanan kesehatan, maupun bagi para petugas
yang memberikan pelayanan profesi kesehatan.
Dalam rangka menjalankan tugasnya, MTKP Jawa Tengah mempunyai
kewenangan dalam hal:
a. Meneliti kelengkapan dan keabsahan terhadap persyaratan registrasi tenaga
kesehatan
b. Menyetujui dan menolak permohonan registrasi tenaga kesehatan
c. Menerbitkan dan mencabut sertifikasi registrasi tenaga kesehatan
d. Mengesahkan standar kompetensi tenaga kesehatan yang sudah ditetapkan oleh
masing-masing organisasi profesi
e. Memantau dan memberikan sanksi administrasi terhadap pelanggaran pelaksanaan
praktik kesehatan.
Bersama lima Organisasi Profesi Jawa Tengah (Ikatan Dokter Indonesia, Persatuan
Dokter Gigi Indonesia, Ikatan Sarjana Farmasi Indonesia, Ikatan Bidan Indonesia, dan
Persatuan Perawat Nasional Indonesia) dan Lembaga Penelitian Universitas Diponegoro,
Dinas Kesehatan Propinsi Jawa Tengah telah berhasil menyusun Pedoman
Penyelenggaraan Pendidikan Kesehatan Berkelanjutan dan Perangkat Uji Kompetensi
dengan menggunakan Sistim OSCA (Objectve Structure Competencies Assessment), yaitu
kajian kompetensi terstruktur dan obyektif bagi lima Organisasi Profesi tersebut. Sistim
OSCA tersebut juga telah digunakan oleh 5 (lima) Institusi Tenaga Kesehatan
Keperawatan dan selanjutnya akan digunakan secara menyeluruh untuk semua Institusi
Pendidikan Tenaga Kesehatan di Jawa Tengah.
Upaya terobosan yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan Popinsi Jawa Tengah
tersebut perlu mendapat dukungan dari berbagai pihak, terutama Departemen Kesehatan
yang selama ini menyusun dan menerbitkan berbagai pedoman pelaksanaan
penyelenggaraan pendidikan tenaga kesehatan bagi daerah.
C.

Distribusi Tenaga Kesehatan Di Puskesmas Di Wilayah Tertinggal

Definisi kabupaten tertinggal pada kajian ini mengacu pada Rencana Pembangunan
Jangka Menengah (RPJM) 2004-2009 khususnya Bab 26. Dengan mengacu pada ketentuan
ini, dalam kajian dari 32 kab/kota yang menjadi lokasi kajian ini, 8 diantaranya masuk
kabupaten tertinggal dan 25 kab/kota masuk kategori tidak tertinggal.
Pada tabel 4.10 dibawah ini ditampilkan perbandingan distribusi tenaga kesehatan
di Puskesmas pada kabupaten tertinggal dan tidak tertinggal lokasi kajian. Data ini
merupakan hasil kuesioner yang diisi oleh 29 puskesmas yang pada kabupaten tertinggal
dan 37 puskesmas pada kabupaten tidak tertinggal

40

Tabel 4.10. Perbandingan rasio beberapa tenaga kesehatan per puskesmas menurut
kategori kab/kota tertinggal dan tidak tertinggal
Rasio tenaga kesehatan per Puskesmas
Kab. Tertinggal
Kab/Kota Tidak tertinggal
Menurut Jenis Tenaga
Dokter
Dokter Gigi
Bidan
Perawat
Apoteker
Ass Apoteker
Ahli Gizi
SKM
Sanitarian
Terapi Fisik
Teknis Medis
Laboran
Perawat Gigi
Total Tenaga
Menurut status kepegawaian
Pegawai Negeri Sipil (PNS)
Pegawai Tidak tetap (PTT)
Honor Daerah
Wiyata

1,79
0,79
5,72
10,34
0,00
0,66
1,28
0,55
1,28
0,00
0,31
0,48
0,55
27,14

2,03
1,30
9,35
11,27
0,08
0,70
1,81
1,11
1,49
0,05
0,27
0,51
0,16
33,03

19,21
3,59
0,25
0,03

27,59
2,95
0,14
0,03

Dari tabel di atas terlihat bahwa untuk seluruh tenaga kesehatan, rata-rata sebuah
puskesmas di daerah tertinggal mempunyai tenaga kesehatan yang lebih sedikit yaitu 27,14
tenaga, dibandingkan dengan kabupaten tidak tertinggal yaitu 33,03 tenaga. Hampir
seluruh jenis tenaga kesehatan pada kabupaten tertinggal mempunyai rasio tenaga per
puskesmas yang lebih kecil daripada kabupaten tidak tertinggal, kecuali rasio tenaga teknis
medis dan rasio perawat gigi. Dari seluruh tenaga tersebut yang perbedaan yang relatif
besar adalah pada tenaga bidan dan SKM. Namun pada kedua kategori terlihat bahwa
rasio dokter umum lebih besar dari 1, artinya secara rata-rata setiap puskesmas dilayani
lebih dari 1 dokter. Pada kabupaten tertinggal, rasio ini (1,79) sudah mendekati rasio yang
diharapkan menurut perhitungan dengan metode DSP, yaitu 2,0.
Jika dipilah menurut status kepegawaian, pada kabupaten tertinggal rasio tenaga
kesehatan per puskesmas yang berstatus PNS adalah 19,21, lebih rendah dibandingkan
27,59 pada daerah tidak tertingggal. Namun rasio PTT dan honor daerah per puskesmas
lebih tinggi pada daerah tertinggal. Hal ini mengindikasikan upaya untuk memenuhi
kekurangan tenaga PNS dengan tenaga PTT dan honor daerah. .
Selain pengelompokan kabupaten dalam kategori tertinggal dan tidak tertinggal,
pada kajian ini digunakan pula kategorisasi kecamatan terpencil dan tidak terpencil.
Kecamatan terpencil maupun tidak terpencil dapat saja dapat terletak dalam wilayah
administratif kab/kota tertinggal maupun tidak tertinggal, walaupun pada kenyataannya,
kecamatan terpencil lebih banyak terletak di kabupaten tertinggal. Dalam kajian,
kategorisasi terpencil dilakukan sendiri oleh responden, atau dengan kata lain
menggunakan persepsi responden. Dalam hal ini tenaga kesehatan dan kepala Puskesmas
diminta menggolongkan kecamatan asal mereka sebagai daerah terpencil atau tidak
terpencil.

41

Dalam tabel 4.11 di bawah ini, dapat dilihat perbandingan beberapa parameter
tenaga kesehatan dan fasilitas tenaga kesehatan antara kecamatan terpencil dan tidak
terpencil. Dari hasil kajian, ditemukan terdapat 12 Puskesmas yang digolongkan ke dalam
kecamatan terpencil dan 80 pusksemas di kecamatan tidak terpencil.
Tabel 4.11 Perbandingan rasio tenaga kesehatan puskesmas menurut kategori kecamatan
terpencildan tidak terpencil
JUMLAH
PUSKESMAS

Kec

Des/Kel

Desa
Terpencil
58
6
5
2
5
6
9
1

Desa
Ada
Bidan

Pddk
Dilayani
305.427
8.000
2.000
6.626
3.738
29.519
15.907
15.981
14.696
45.902
33.973
9.085
n.a
1.791.56
2

A. Kecamatan Terpencil
Ciracap, Sukabumi
Buniwangi, Sukabumi
Surade, Sukabumi
Tretep, Temanggung
Gemawang, Temanggung
Tangaya, Pangkep
Baloci, Pangkep
Taraweang, Pangkep
Layang, Makasar
Sentani, Jayapura
Dosri, Jayapura
Hom-Hom, Wamena

14,5
1
1
1
1
1
1
1
0,5*
1
2
2
2

100
6
5
6
13
10
9
5
5
7
14
11
9

11
10

75
5
4
6
8
6
4
5
5
4
2
7
19

B. Kecamatan Tidak
Terpencil**

48,5

477

36

356

Pddk
Miskin
64.284
4.101
3.000
13.517

Pustu
28
2
1

Posyandu Polindes

5.365
2.520
4.871
2.850
6.846
13.714
7.500
n.a

4
2
4
4
2
2
3
1
3

402
50
33
46
58
55
30
18
16
30
30
17
19

434.736

139

2.836

29
2

165

5
3
7
3
2
2
5

Ket *) Dalam satu kecamatan dilayani oleh dua Puskesmas, sehingga satu Puskesmas yang menjadi
Responden hanya mencakup separuh dari wialyah kecamatan
**) Untuk kepraktisan penyajian, data puskesmas di kecamatan hanya disajikan jumlah totalnya dari
82 Kecamatan tidak terpencil.

Dari tabel di atas dapat terlihat jumlah kecamatan yang dilayani oleh puskesmas di
kecamatan terpencil bervariasi dari 0,5 kecamatan (artinya satu kecamatan terdapat 2
puskesmas) di Puskesmas Taraweang, Pangkep hingga satu puskesmas yang melayani 2
kecamatan (Makasar, Jayapura, Wamena), dengan jumlah desa yang dilayani bervariasi
dari 5 desa hingga 14 desa. Fasilitas Puskesmas pada daerah terpencil ini pada umunya
juga didukung oleh keberadaan puskesmas pembantu (kecuali di Surade, Sukabumi),
polindes dan Posyandu.
Tabel 4.12 berikut ini merupakan rangkuman dan kompilasi dari tabel sebelumnya
dalam penyajian yang lebih memudahkan untuk membandingkan kondisi tenaga kesehatan
di kecamatan terpencil dan tidak terpencil.
Secara umum, dapat dilihat bahwa jumlah kecamatan yang dilayani oleh setiap
Puskesmas lebih banyak pada Puskesmas di kecamatan terpencil (1,21 kec/puskesmas).
Hal dapat diartikan bahwa pada daerah terpencil cenderung lebih banyak kecamatan yang
belum mempunyai puskesmas, sehingga satu puskesmas harus menjangkau dua kecamatan,
walaupun begitu jumlah desa yang dijangkau oleh puskesmas di kecamatan terpencil ratarata lebih kecil dibandingkan dengan kecamatan tidak terpencil.

42

Tabel 4.12

Perbandingan rata-rata distribusi tenaga dan fasilitas kesehatan di

Kecamatan Terpencil dan Tidak terpencil
Kecamatan
Terpencil

Jumlah Kec yang dilayani per Puskesmas

Jumlah Desa yang dilayani per puskesmas

Kecamatan
Tidak terpencil

1,21
8,33

0,90
8,83

Ratio Puskesmas per 100.000 penduduk

25.452
3,93

33.177
3,01

Jumlah Penduduk per Pustu

10.908

12.889

5.357
0,75
2,33
2,42
4,83

8.051
0,75
2,57
3,06
0,67

Jumlah Penduduk per Puskesmas

Jumlah Penduduk Miskin per Puskesmas

Jumlah Desa yang mempunyai Bidan
Rasio Pustu per Puskesmas
Rasio Polindes per Puskesmas
Desa terpencil per Puskesmas

Demikian juga dengan jumlah penduduk yang harus dilayani di kecamatan terpencil
lebih kecil daripada kecamatan tidak terpencil. Hal ini menunjukkan bahwa beban
puskesmas di daerah terpencil apabila dilihat dari jumlah penduduk yang dilayani tidak
lebih besar dari puskesmas di kecamatan tidak terpencil. Tigaperempat desa di daerah
terpencil mempunyai bidan, sama dengan daerah tidak terpencil. Rasio puskesmas per
100.00 penduduk di kecamatan terpencil yang lebih tinggi (3,93) di banding kecamatan
tidak terpencil (3,01). Dibandingkan denga rata-rata nasional 3,46 angka ini menunjukkan
bahwa rasio di kecamatan terpencil masih lebih baik
Namun demikian, kita harus lebih berhati-hati dalam menyikapi hal ini. Walaupun
jumlah penduduk yang dilayani lebih sedikit dan rasio puskesmas terhadap jumlah
penduduk lebih kecil, bukan berarti akses penduduk terhadap puskesmas di daerah
terpencil lebih baik. Daerah yang digolongkan pada daerah terpencil pada umumnya adalah
daerah yang sulit di capai dengan sarana tranportasi yang ada, baik karena topografi
maupun keterbatasan sarana dan prasana tarnsportasi dan komunikasi. Wilayah
administratif daerah terpencil pada umumnya lebih luas daripada daerah tidak terpencil.
Hal ini mengakibatkan persebaran penduduk yang tidak merata serta sulit dijangkau oleh
fasilitas pelayanan kesehatan. Sebagai ilustrasi, dari distrik Yaur ke Puskesmas Yeretuar di
Nabire harus ditempuh selama 6 jam dengan transportasi laut/air; dari Yeretuar harus
menempuh 2 jam perjalanan hingga ke Pustu Napan Yaur, dan dari Napar Yaur ke desa 2
jam (Pemda Nabire, 2004). Selain itu masih banyak daerah-daerah yang hanya dapat
tempuh dengan transportasi air/ laut atau berjalan kaki berjam-jam lamanya hingga
mencapai fasilitas pustu atau puskesmas. Dengan demikian akses penduduk pada daerahdaerah seperti ini sangat terbatas.
Yang relatif masih kurang di kecamatan terpencil adalah jumlah Pustu dan
Polindes. Di kecamatan yang tidak terpencil rata-rata satu puskesmas didukung oleh 2,57
pustu dan 3,06 polindes; sementara di daerah terpencil masing-masing 2,33 pustu dan 2,43
polindes. Padahal, puskesmas kecamatan terpencil harus melayani 4,83 desa terpencil,
sementara puskesmas di kecamatan tidak tepencil hanya melayani 0,67 desa terpecil.
Dengan demikian beban kerja puskesmas di kecamatan terpencil sebenarnya lebih besar

43

dan memerlukan biaya operasional yang lebih tinggi di banding daerah tidak terpencil.
Oleh karena itu, untuk mendekatkan akses masyarakat di daerah terpencil kepada fasilitas
kesehatan, perlu dipertimbangkan upaya untuk meningkatkan jumlah pustu atau polindes
di daerah seperti ini, tentunya dengan mempertimbangkan ketersediaan tenaga kesehatan
yang tersedia.
Sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan atau mempertahankan jumlah tenaga
kesehatan khususnya di kecamatan terpencil, perlu diperhatikan masalah insentif yang
seharusnya lebih baik daripada petugas di kecamatan yang tidak terpencil. Hasil kajian ini
justru menunjukkan bahwa insentif dari pemda lebih banyak diterima oleh tenaga di
kecamatan tidak terpencil (93% tenaga kesehatan di kecamatan tidak terpencil menerima
insentif dibandingkan dengan 64% pada tenaga kesehatan di daerah terpencil). Artinya
sebanyak 36% tenaga kesehatan didaerah terpencil merasa tidak menerima insentif dari
pemerintah.
Adapun bentuk insentif yang paling banyak diterima adalah insentif finansial,
kemudian diikuti fasilitas (rumah, kendaraan, alat informasi, dan fasilitas lainnya),
peningkatan status (karir, pangkat, pengangkatan PNS) dan percepatan masa bakti. Akan
tetapi besar insentif yang diterima masih belum sesuai dengan harapan tenaga kesehatan,
baik yang bekerja di kecamatan terpencil maupun tidak terpencil (77,9% responden dari
kecamatan tidak terpencil dan 76% dari kecamatan terpencil menyatakan insentif yang
diberikan tidak sesuai dengan harapan mereka).
Gambar 4.10. Persentase tenaga kesehatan yang mengharapkan peningkatan insentif dan
jenis insentif yang diharapkan menurut keterpencilan kecamatan
12.8

Lainnya
Lingkungan sosial budaya

4.8

Kec. Terpencil

0
0.4

Kec. Tidak Terpencil

5.1
8.7

Peluang bekerja di fasilitas kes. lain

10.3
6.1

Akses ke fasilitas umum

Kedekatan dengan keluarga

20.5
15.2

Kemudahan ijin praktek

15.4
20.3
59

Peningkatan karir

66.2
69.2
62.3

Fasilitas (rumah, kendaraan, alat info, dll)

92.3
92.6

Gaji/Tunjangan

20

40

60

80

100

Persen Responden

Dari gambar di atas dapat dilihat bahwa 3 jenis insentif yang paling diharapkan oleh
tenaga kesehatan, baik yang bertugas di kecamatan terpencil dan tidak terpencil, adalah
gaji/tunjangan, fasilitas, dan peningkatan karir. Hampir semua tenaga kesehatan
mengharapkan insentif gaji/tunjangan yang lebih baik. Sekitar 20,5% tenaga kesehatan di
daerah terpencil juga mengharapkan adanya kedekatan dengan keluarga, namun hanya
15% saja yang mengharapkan kemudahan ijin praktek dan hanya 5,1% yang mengharapkan
peluang bekerja di fasilitas kesehatan lainnya. Persentase ini lebih kecil dibandingkan
dengan persentase tenaga kesehatan di daerah tidak terpencil, mengingat peluang untuk
membuka praktek di luar atau bekerja di fasilitas kesehatan lain yang lebih kecil pada
daerah terpencil.
Sebanyak 4 dari 10 tenaga kesehatan di kecamatan terpencil menyatakan mempunyai
rencana untuk pindah ke wilayah lain. Sedangkan pada kecamatan yang tidak terpencil,

44

hanya 2 dari 10 yang mempunyai rencana untuk pindah ke wilayah lain. Alasan rencana
kepindahan tenaga kesehatan dapat dilihat pada tabel berikut.
Tabel 4.13. Persentase tenaga kesehatan Puskesmas yang mempunyai rencana
pindah dan alasan kepindahannya
Alasan Kepindahan
Insentif Yang Lebih Menarik
Pengembangan Karir
Dekat Dengan Keluarga
Keamanan
Peningkatan Pendidikan
Sekolah

Persentase Responden
Kec. Tidak Terpencil
Kec. Terpencil
10,9
5,9
41,8
35,3
41,8
47,1
1,8
11,8
0,4
2,6
0,4
2,6

Dua alasan utama rencana kepindahan adalah kedekatan dengan keluarga dan
pengembangan karir, baik bagi tenaga di kecamatan terpencil maupun tidak terpencil.
Sedangkan insentif yang lebih menarik hanya menjadi alasan bagi 10,9% bagi tenaga di
kecamatan tidak terpencil dan 5,9% di kecamatan tidak terpencil. Yang menarik
diperhatikan adalah kenyataan walaupun hampir semua tenaga kesehatan mengharapkan
peningkatakan insentif finansial, namun insentif bukan menjadi alasan utama rencana
kepindahan. Hal terjadi kemungkinan karena pindah ke daerah baru tidak menjamin adanya
peningkatan insentif yang lebih baik. Akan tetapi justru kedekatan keluarga dan
pengembangan karir menjadi lebih penting bagi tenaga kesehatan baik di daerah terpencil
maupun tidak terpencil. Di kecamatan terpencil, masalah keamanan masih menjadi kendala
yang cukup besar dan menjadi alasan tenaga kesehatan Puskesmas untuk pindah ke lokasi
lain.
Sebagai rangkuman, secara umum dapat dikatakan bahwa situasi ketenagaan di
kabupaten tertinggal dan kecamatan terpencil ditandai dengan rasio tenaga kesehatan per
puskesmas yang lebih kecil, jangkauan desa terpencil yang dilayani lebih luas, proporsi
PNS yang lebih sedikit dan honor daerah dan PTT yang lebih tinggi, dukungan pustu dan
polindes yang lebih sedikit, harapan terhadap insentif finansial, fasilitas dan peningkatan
karir yang sangat tinggi, serta rencana kepindahan yang lebih tinggi.
D.

Distribusi Tenaga Kesehatan di Puskesmas di Kapasitas Fiskal Daerah

Pada kajian ini, menurut pembagian kemampuan fiskal oleh KMK Menteri
Keuangan No. 538 tahun 2002 (Depkeu, 2002), kab/kota lokasi penelitian dengan kapasitas
fiskal tinggi terdapat 2 Kab/kota, kapasitas fiskal sedang 9 kab/kota dan kapasitas fiskal
rendah 21 kab/kota.
Pada Tabel 4.14 di bawah ini ditampilkan perbandingan ketersediaan tenaga
puskesmas di daerah dengan fiskal kapasitas rendah, sedang dan tinggi pada lokasi kajian.
Dari tabel tersebut terlihat bahwa ketersediaan tenaga di Puskesmas menurut
persepsi responden di daerah dengan fiskal kapasitas rendah, sedang dan tinggi relatif sama
yaitu masih mengalami kekurangan, dengan persentase tertinggi pada daerah dengan fiskal
kapasitas rendah (65%).

45

Tabel 4.14. Ketersediaan tenaga Puskesmas di daerah menurut kapasitas fiskal

Ketersediaan Tenaga di
Puskesmas
Kurang
Cukup
Berlebih

Responden di daerah fiskal kapasitas (%)

Rendah
Sedang
Tinggi
65.5
33.3
52.6
31.0
33.3
42.1
3.4
33.3
5.3

Sedangkan insentif yang diberikan oleh Pemda terhadap tenaga puskemas terutama
diberikan pada tenaga kesehatan puskesmas yang terletak pada daerah dengan fiskal
kapasitas rendah. Hal ini terbukti dari hasil analisis bahwa insentif dari Pemda yang
diterima tenaga kesehatan Puskesmas pada daerah fiskal kapasitas rendah lebih tinggi yaitu
62,6%, sedangkan pada daerah fiskal kapasitas sedang dan tinggi, masing-masing 57,8%
dan 59% tenaga yang menerima insentif.
Adapun jenis insentif yang paling banyak diterima adalah insentif dalam bentuk
finansial, fasilitas (rumah, kendaraam,dll), dan peningkatan status (karir, pangkat, dll) pada
semua responden di daerah dengan fiskal kapasitas rendah, sedang, maupun tinggi. Secara
rinci besarnya persentase masing-masing jenis insentif ditampilkan pada tabel 4.15.
Tabel 4.15 Insentif yang diterima tenaga kesehatan dari Pemda menurut kapasitas
fiskal daerah
Insentif yang Diterima dari Pemda
Finansial
Fasilitas (rumah, kendaraan, alat infomasi, dll)
Peningkatan Status (karir, pangkat,
pengangkatan PNS)
Percepatan masa Bakti
Lainnya

Responden di daerah fiskal kapasitas (%)

rendah
sedang
tinggi
82.0
88.5
100.0
30.9
26.9
33.3
7.9

15.4

33.3

0.0
1.4

7.7
0

0
0

Insentif yang diterima oleh tenaga kesehatan di puskesmas ternyata masih belum
memenuhi harapan baik yang bermukim di daerah dengan fiskal kapasitas tinggi, sedang,
maupun rendah yaitu masing-masing 33,3%, 17,8%, dan 19,9%. Sedangkan jenis insentif
yang paling diharapkan oleh tenaga kesehatan adalah gaji/tunjangan, pengingkatan karir
dan fasilitas (rumah, kendaraan, dan lain-lain). Secara rinci jenis insentif yang diharapkan
oleh tenaga kesehatan di puskesmas ditampilkan pada tabel 4.16.
Tabel 4.16 Persentase tenaga kesehatan yang mengharapkan insentif dan jenis insentif
yang diharapkan
Janis Insentif yang Diharapkan
Gaji/Tunjangan
Peningkatan Karir
Fasilitas (rumah, kendaraan, alat info, dll)
Kemudahan Ijin Praktek
Kedekatan Dengan Keluarga
Akses Ke Fasilitas Umum
Peluang Bekerja Di Fasilitas Kes. Lain
Lingkungan Sosial Budaya
Lainnya

Responden di daerah fiskal kapasitas (%)

rendah
sedang
tinggi
93.6
86.7
100.0
68.0
53.3
50.0
64.4
60.0
50.0
20.1
17.8
16.7
17.8
8.9
0.0
7.8
2.2
0.0
5.0
20.0
33.3
0.5
0.0
0.0
5.0
11.1
66.7

46

Rencana untuk pindah tenaga kesehatan di puskesmas, tenyata banyak disampaikan

oleh responden tenaga kesehatan yang tinggal pada daerah wilayah dengan fiskal kapasitas
sedang sebanyak 66,7%, disusul daerah dengan fiskal kapasitas rendah 26,7% dan terakhir
daerah dengan fiskal kapasitas tinggi 25,6%.
Alasan kepindahan tenaga kesehatan sebagian besar untuk yang tinggal di daerah
dengan fiskal kapasitas sedang dan tinggi yaitu pengembangan karir (50 % dan 41,7%)
sedangkan di daerah dengan fiskal kapasitas rendah adalah dekat dengan keluarga (50%).
Secara rinci alasan kepindahan tenaga kesehatan di puskesmas ditampilkan pada tabel 4.17.
Tabel 4.17. Alasan Rencana Kepindahan Tenaga Kesehatan di Puskesmas
Alasan Pindah
Pengembangan Karir
Dekat Dengan Keluarga
Insentif Yang Lebih Menarik
Keamanan
Lainnya
E.

Responden di daerah fiskal kapasitas (%)

Rendah
sedang
tinggi
37.50
50.0
41.7
50.00
11.1
25.0
8.93
11.1
16.7
1.79
11.1
0.0
1.79
16.7
16.7

Pembinaan Karir Tenaga Kesehatan

Pembinaan karir tenaga kesehatan antara lain dapat berupa peningkatan

kemampuan teknis dan kemampuan manajerial, adannya peluang untuk menduduki jabatan
tertentu, adanya peluang untuk tour of duty dan tour of area, serta pemberian insentif yang
tepat.
Peningkatan kemampuan teknis selain dapat diperoleh melalui pendidikan formal,
dan berbagai pelatihan baik pelatihan teknis fungsional maupun pelatihan manajemen.
Berdasarkan data survei, frekuensi pelatihan pertahun yang paling banyak diikuti oleh
petugas Puskesmas adalah 1-3 kali (51,9%), dan 6-10 kali ( 25,1%).
Tabel 4.18. Frekwensi Pelatihan Yang Pernah Diikuti Responden
No.

Frekwensi Pelatihan

Jumlah

1
2
3
4

1-3 kali
4-5 kali
6-10 kali
Lebih dari 10 kali
Jumlah

95
34
46
8

51.9
18.6
25.1
4.4
100.0

Selanjutnya, jika dirinci menurut jenis pelatihan yang diikuti, sebagian besar
(66,40%) mengikuti pelatihan teknis fungsional, sedangkan sisanya adalah pelatihan
manajemen.
Jenis pelatihan teknis fungsional yang diikuti antara lain mengenai pelatihan
keperawatan, imunisasi, penyakit menular, kesehatan reproduksi, KIA, sanitasi, dan gizi.
Sedangkan pelatihan manjemen antara lain meliputi pelatihan manajemen puskesmas,
Puskesmas Pembantu (Pustu), pengadaan barang dan jasa, dan manajemen mutu. Dilihat
dari frekwensi pelatihan dapat diasumsikan bahwa kegiatan pembinaan karir melalui

47

pelatihan relatif memadai. Begitu pula halnya dengan jenis pelatihan yang dilakukan sudah
menunjang tugas pelayanan kesehatan yang menjadi tugas pokok Puskesmas.
Pembinaan karir juga dapat dilihat dari peluang untuk memperoleh jabatan di
Puskesmas. Sebagian besar responden (61,5%) menyatakan bahwa untuk menduduki
jabatan Kepala Puskesmas latar belakang pendidikan yang diperlukan adalah dokter, dan
sekitar 36,7 % menyatakan Sarjana Kesehatan Masyarakat, sisanya sarjana lain. Pendapat
ini sudah menunjukkan kecenderungan yang berbeda dengan beberapa waktu yang lalu
bahwa Puskesmas harus dipimpin oleh seorang dokter. Saat ini di beberapa daerah,
Puskesmas telah dipimpin oleh Sarjana Kesehatan Masyarakat.
Tabel 4.19. Persepsi Responden Tentang Latar Belakang Pendidikan Jabatan Kepala
Puskesmas
No.
1
2
3

Latar Belakang Pendidikan

Dokter
Sarjana Kesehatan Masyarakat
Lainnya
Jumlah

Jumlah
166
99
5
270

%
61.5
36.7
1.9
100

Tour of duty (pindah tugas) dan tour of area (pindah tempat) merupakan salah satu
instrumen untuk pembinaan pegawai. Data survei menunjukkan bahwa dari keseluruhan
responden, sebagian besar (73%) menyatakan tidak merencanakan untuk pindah,
sedangkan sisanya (27%) merencanakan akan pindah. Dari responden yang menyatakan
akan pindah, sebagian besar (69%) menyatakan akan pindah setelah dua tahun.
Pertimbangan untuk pindah tempat kerja yang disampaikan oleh responden sebagian besar
adalah alasan dekat dengan keluarga (43,1%) dan pengembangan karir (40,3%).
Tabel 4.20. Alasan Pindah Tenaga Kesehatan Puskesmas
No.
1
2
3
4
5

Alasan Pindah
Insentif Yang Lebih Menarik
Pengembangan Karir
Dekat Dengan Keluarga
Keamanan
Lainnya
Jumlah

Jumlah
7
29
31
1
4

%
9.7
40.3
43.1
1.4
5.6
100.0

Dari data tersebut nampak bahwa perpindahan tenaga antarpuskesmas tidaklah

mudah, mungkin hal ini karena hambatan administrasi.
Pemberian insentif yang tepat sesuai kebutuhan merupakan salah satu instrumen
pembinaan pegawai. Data survei menunjukkan terdapat tiga jenis insentif yang paling
diharapkan oleh petugas Puskesmas di seluruh lokasi kajian diperoleh dari Pemerintah
Daerah yaitu berupa pemberian gaji/tunjangan yang lebih baik, peningkatan karir, dan
penyediaan fasilitas (antara lain perumahan, kendaraan, aperalatan komunikasi). Insentif
lainnya yang diharapkan dapat diperoleh adalah kemudahan mendapatkan izin praktek dan
kedekatan dengan keluarga.

48

Tabel 4.21. Insentif Yang Paling Banyak Diharapkan oleh Responden dari Pemda
No.
1
2
3
4
5
6
7
8
9

Harapan Insentif
Gaji/Tunjangan
Peningkatan Karir
Fasilitas (rumah, kendaraan, alat info, dll)
Kemudahan Ijin Praktek
Kedekatan Dengan Keluarga
Peluang Bekerja Di Fasilitas Kes. Lain
Akses Ke Fasilitas Umum
Lainnya
Lingkungan Sosial Budaya

Jumlah
250
176
171
53
43
22
18
16
1

%
92.6
65.2
63.3
19.6
15.9
8.1
6.7
5.9
0.4

Sedangkan bagi tenaga kesehatan yang ditempatkan di daerah terpencil, jenis

insentif khusus yang paling banyak diharapakan adalah insentif finansial, fasilitas (antara
lain perumahan, kendaraan), dan peningkatatan status kepegawaian (misalnya kenaikan
pangkat, pengangkatan sebagai CPNS) serta adanya percepatan masa bakti.
F.

Tanggapan Masyarakat

Data dan informasi tentang tanggapan masyarakat terhadap pelayanan yang

diberikan oleh Puskesmas diperoleh dari data sekunder yang berasal dari Survei Sosial
Ekonomi Nasional (Susenas) 2004 substansi kesehatan dan Survei Kesehatan Rumah
Tangga (SKRT) 2004.
Dalam Susenas 2004 dikumpulkan informasi tentang pemanfaatan fasilitas
kesehatan dan penilaian nasyarakat tentang ketanggapan (responsiveness) pelayanan rawat
jalan dan rawat inap. Ketanggapan terhadap rawat jalan meliputi tiga domain yaitu:
1. Lama waktu menunggu untuk mendapatkan pelayanan (setelah pendaftaran sampai
mendapat pelayanan)
2. Kepuasan pelayanan kesehatan yang meliputi kepuasan terhadap sikap tenaga
kesehatan dalam mengobati/ memeriksa, ketersediaan/ kelengkapan peralatan
kesehatan dan obat-obatan yang diberikan
3. Penjelasan petugas tentang semua hal yang berkaitan dengan penyakit termasuk
memberi kesempatan kepada responden untuk bertanya pada petugas jika informasi
yang diberikan tidak jelas.
Pada survei tersebut ditemukan, penduduk yang mengeluh sakit sebulan terakhir
sebanyak 27%. Diantara penduduk yang mengeluh sakit, sebesar 39 % melakukan rawat
jalan. Dari mereka yang rawat jalan, fasilitas pelayanan kesehatan yang paling banyak
dimanfaatkan adalah Puskesmas (40%), praktek dokter (28%) dan praktek perawat dan
bidan (25%), sedangkan ke RS Pemerintah (5%). Puskesmas dan Pustu lebih banyak
dimanfaatkan oleh penduduk yang bemukim di Kawasan Timur Indonesia (KTI).
Persentase tertinggi untuk lama waktu tunggu kurang dari 30 menit adalah praktek petugas
kesehatan (85%), Poliklinik (69%). Terdapat 5-13% yang memerlukan waktu tungggu
lebih dari 60 menit yaitu di Puskesmas/Pustu, Rumah Sakit dan praktek dokter. Persentase
responden yang menyatakan sangat puas/puas terhadap pelayanan rawat jalan berkisar
antara 54-79%. Proporsi terbesar yang menyatakan sangat puas/puas adalah mereka yang

49

memanfaatkan pelayanan rawat jalan di RS Swasta (79%), praktek dokter (76%),

Poliklinik (70%) dan RS Pemerintah (68%), sedangkan di Puskesmas/Pustu (55,5%).
Pemberian penjelasan petugas kesehatan tentang penyakit menurut fasilitas kesehatan
dinilai sangat jelas/jelas berkisar antara 40-72%. Proporsi terbesar responden yang
menyatakan pemberian penjelasan sangat jelas/jelas adalah RS Swasta (72%), diikuti
praktek dokter (70%), RS Pemerintah (67%), Poliklinik (67%) dan Puskesmas/Pustu
(52%).
Dapat disimpulkan, menurut survei ini ketanggapan Puskesmas/Pustu yang diukur
melalui tiga domain yaitu lama waktu tunggu untuk mendapatkan pelayanan kesehatan,
kepuasan pelayanan kesehatan, dan penjelasan petugas kesehatan yang berkaitan dengan
penyakit, masih rendah jika dibandingkan dengan fasilitas pelayanan kesehatan lainnya.
Survei Kesehatan Rumah Tangga (SKRT) 2004, menunjukkan sebagian besar
penduduk (94%) usia 15 tahun atau lebih mendapatkan pelayanan rawat jalan. Fasilitas
yang diminati pada saat membutuhkan pelayanan rawat jalan adalah Puskesmas (36%),
praktek tenaga kesehatan lain (24%) dan praktek dokter (23%). Kepuasan dalam pelayanan
kesehatan pada rawat jalan dan rawat inap dinilai dari 8 aspek pengalaman reponden yaitu:
(1) Lama waktu menunggu, (2) Keramahan petugas dalam menyapa dan berbicara, (3)
Kejelasan petugas menerangkan segala sesuatu, (4) Keikutsertaan responden dalam
pengambilan keputusan, (5) Dapat berbicara pribadi dengan petugas kesehatan, (6)
Kebebasan memilih fasilitas dan petugas kesehatan, (7) Kebersihan ruang termasuk kamar
mandi, dan (8) Kemudahan dikunjungi keluarga, teman pada saat dirawat.
Pada rawat jalan persentase tertinggi untuk pengalaman/ketanggapan kurang baik
adalah tidak dapat ikut mengambil keputusan tentang perawatan kesehatan dan pengobatan
(33%), tidak puas berbicara secara pribadi dan tidak ada kebebasan memilih fasilitas serta
tenaga kesehatan (27%) dan lama waktu menunggu (26%).
Dari kedua survei tersebut dapat disimpulkan bahwa ketanggapan Puskesmas
sebagai ujung tombak pelayanan kesehatan, khusunya kegiatan rawat jalan memberikan
gambaran yang kurang memuaskan bagi masyarakat yang dilayaninya.
G.

Peran Puskesmas Bagi Penduduk Miskin.

Kajian tentang peran Puskesmas dalam pelayananan kesehatan bagi penduduk

miskin telah banyak dilakukan, dua diantaranya dilakukan oleh Sudiro (1999) dan
Bappenas (2004).
Penelitian Sudiro (1999) dilakukan untuk melihat pelayanan pelayanan kesehatan di
Puskesmas untuk keluarga miskin. Pada saat itu pemerintah sedang melaksanakan Program
Jaring Pengaman Sosial Bidang Kesehatan (JPSBK) sebagai respons terhadap krisis
ekonomi. Dalam penelitiannya di 69 Puskesmas di Jawa Timur, menunjukkan sebesar 80%
keluarga miskin telah mendapatkan Kartu Sehat (KS), kunjungan ke Puskesmas meningkat
setiap bulannya yang disebabkan berkurangnya hambatan biaya untuk berobat. Dari sekitar
14% keluarga miskin yang sakit dalam satu bulan terakhir, 86% diantaranya mencari
pengobatan ke Puskesmas. Hampir seluruh keluarga miskin yang berobat merasa puas
terhadap pelayanan yang diberikan. Dari segi tenaga dapat disimpulkan, rata-rata jumlah
tenaga Puskesmas masih belum bekerja lebih berat dengan dilaksanakannya program
JPSBK.

50

Penelitian Bappenas (2004), antara lain menilai kinerja program pelayanan

kesehatan untuk keluarga miskin terutama yang dilaksanakan melalui Program
JPSBK/PKPS-BBM. Salah satu indikator kinerja yang digunakan adalah jumlah kunjungan
per keluarga miskin (gakin) per tahun ke fasilitas pelayanan kesehatan. Kunjungan gakin
ini merupakan salah satu sasaran utama dalam program pelayanan penduduk miskin
dengan tujuan untuk mempertahankan atau bahkan bila mungkin meningkatkan akses
masyarakat miskin kepada pelayanan kesehatan. Hasil penelitian menunjukkan bahwa
contact rate penduduk miskin adalah sekitar 0,5 kunjungan per orang per tahun. Angka ini
kurang lebih sama dengan contact rate penduduk secara umum yang dihitung atas dasar
analisis data Susenas. Dengan demikian secara umum dapat dikatakan bahwa program
JPSBK/PKPS-BBM dapat mempertahankan akses penduduk miskin kepada pelayanan
kesehatan, sama dengan akses penduduk secara umum.
Dari kedua studi tersebut dapat disimpulkan bahwa peranan Puskesmas dalam
memelihara akses penduduk miskin untuk mendapatkan pelayanan kesehatan dasar melalui
pelaksanaan prgram JPSBK/PKPS-BBM cukup efektif.
Pada tahun 2005, kebijakan pelayanan kesehatan bagi gakin yang dilaksanakan
melalui Puskesmas pada prinsipnya melanjutkan kebijakan tahun-tahun sebelumnya. Yang
berbeda adalah pelayanan kesehatan di RS yang dalam pelaksanaannya bekerjasama
dengan PT. Askes. Perubahan kebijakan dan efektivitasnya perlu dikaji lebih lanjut.

51

BAB V. KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

A. Kesimpulan
1. Secara nasional dilihat dari rasio terhadap jumlah penduduk, tenaga kesehatan di
Indonesia masih belum mencukupi. Jika dibandingkan dengan negara-negara tetangga,
rasio ini juga masih jauh tertinggal. Sebagian besar tenaga kesehatan berlokasi di Jawa
dan Bali, namun jika dilihat dari rasio per penduduk, khususnya untuk tenaga dokter
umum Rumah Sakit dan Puskesmas, distribusinya lebih menyebar. Tiga provinsi
dengan rasio tertinggi adalah Kalimantan Timur, Kalimantan Tengah, dan Bali.
Sedangkan tiga provinsi dengan rasio terendah adalah Jawa Barat, Banten, dan NTB.
2. Kebijakan nasional tentang tenaga kesehatan telah disusun dalam bentuk peraturan
perundang-undangan, meliputi aspek perencanaan kebutuhan, pengadaan, serta
penempatan. Daerah juga telah melakukan perencanaan untuk hampir semua jenis
tenaga. Namun lebih dari separuh (52,6%) Kabupaten/Kota lokasi kajian tidak
menerapkan Kepmenkes No.61/2004 mengenai pedoman perencanaan, dengan alasan
utama kurangnya sosialisasi, terbatasnya data dan informasi, dan terbatasnya kapasitas
perencana. Pada kabupaten yang menggunakan pedoman dua metoda yang paling
banyak digunakan adalah Ratio Method dan Health Services Demand Method.
3. Dari 35 kab/kota lokasi kajian, terdapat kekurangan 66,1% tenaga kesehatan di
puskesmas, pada semua jenis tenaga kesehatan, dengan persentase tertinggi pada
Sarjana Kesehatan Masyarakat, Laboran dan Sanitarian. Masalah yang dihadapi
terutama adalah keterbatasan formasi dan keterbatasan dana. Menghadapi kekurangan
ini sebagian besar kab/kota mengusulkan kebutuhan tenaga ke Pemerintah Pusat.
Kekurangan tenaga juga dirasakan oleh 58,2 % puskesmas di lokasi penelitian.
4. Terdapat kesenjangan antara jumlah (di 46% kab/kota) dan jenis (36% kab/kota) tenaga
yang diusulkan dengan formasi yang tersedia. Formasi yang tersedia, sebagian besar
(52,6% kab/kota) ditentukan bersama oleh Dinas Kesehatan dan Badan Kepegawaian
Daerah (BKD) dan sepertiga (31,6% kab/kota) merupakan wenangan BKD
5. Kriteria utama penempatan dokter umum dan bidan adalah puskesmas yang tidak
mempunyai dokter dan desa yang tidak mempunyai bidan. Permasalahan dapat timbul
jika penempatan tidak sesuai dengan usulan, karena kurangnya koordinasi antara Dinas
Kesehatan dengan BKD. Proses pengadaan dan penempatan yang kurang memuaskan
juga dirasakan separuh dari responden.
6. Sebagian besar responden tenaga kesehatan di puskesmas (70,6%) menyatakan
kesesuaian antara latar belakang pendidikan dengan tugas di puskesmas. Hal ini berarti
tidak semua lulusan pendidikan tenaga kesehatan secara otomatis langsung dapat
menjalankan tugas dan fungsinya di puskesmas, tetapi masih memerlukan
orientasi/adaptasi ataupun pelatihan di puskesmas.
7. Secara umum situasi ketenagaan di daerah tertinggal dan terpencil ditandai dengan
rasio tenaga kesehatan per puskesmas yang lebih kecil, jangkauan desa terpencil yang
dilayani lebih luas, proporsi pegawai PNS yang lebih sedikit dan pegawai honor daerah
dan PTT yang lebih tinggi, dukungan pustu dan polindes yang lebih sedikit, harapan
terhadap insentif finansial, fasilitas dan peningkatan karir yang sangat tinggi, serta
rencana kepindahan yang lebih tinggi.

52

8. Sebagian besar responden (61,5%) menyatakan bahwa untuk menduduki jabatan

Kepala Puskesmas latar belakang pendidikan yang diperlukan adalah dokter, dan
sekitar 36,7% menyatakan Sarjana Kesehatan Masyarakat, sisanya sarjana lain.
Pendapat ini sudah menunjukkan kecenderungan yang berbeda dengan beberapa waktu
yang lalu bahwa Puskesmas harus dipimpin oleh seorang dokter. Saat ini di beberapa
daerah, Puskesmas telah dipimpin oleh Sarjana Kesehatan Masyarakat.
9. Ketanggapan Puskesmas/Pustu yang diukur melalui tiga domain yaitu lama waktu
tunggu untuk mendapatkan pelayanan kesehatan, kepuasan pelayanan kesehatan, dan
penjelasan petugas kesehatan yang berkaitan dengan penyakit, masih rendah jika
dibandingkan dengan fasilitas pelayanan kesehatan lainnya.. Ketanggapan Puskesmas
sebagai ujung tombak pelayanan kesehatan, khususnya kegiatan rawat jalan
memberikan gambaran yang kurang memuaskan bagi masyarakat yang dilayaninya.
10. Peranan Puskesmas dalam memelihara akses penduduk miskin untuk mendapatkan
pelayanan kesehatan dasar melalui pelaksanaan program JPSBK/PKPS-BBM cukup
efektif. Perubahan kebijakan dalam pelayanan kesehatan bagi masyarakat miskin dan
efektivitasnya perlu dikaji lebih lanjut.
11. Terdapat tiga jenis insentif yang paling diharapkan oleh petugas Puskesmas diperoleh
dari Pemerintah Daerah yaitu berupa pemberian gaji/tunjangan yang lebih baik,
peningkatan karir, dan penyediaan fasilitas (antara lain perumahan, kendaraan,
peralatan komunikasi). Insentif lainnya yang diharapkan dapat diperoleh adalah
kemudahan mendapatkan izin praktek dan kedekatan dengan keluarga.

B. Rekomendasi
1. Untuk mengatasi berbagai kendala dalam perencanaan ketenagaan di daerah,
pemerintah pusat dan propinsi dapat membantu dalam sosialisasi metode perencanaan,
peningkatan kapasitas perencana dan pengumpulan data dan informasi. Pemerintah
daerah perlu melakukan pembagian tugas yang jelas, dan menyediakan pendanaan.
2. Perlu dimantapkan keterkaitan perencanaan, pengadaan dan penempatan tenaga agar
tercapai keserasian antara kebutuhan, pendayagunaan tenaga dan penyediaan tenaga,
misalnya dengan menajwab dua persamalah utama pengadaan tenaga kesehatan yaitu
terbatasnya formasi dan terbatasnya dana.
3. Untuk peningkatan akses masyarakat kepada tenaga dan fasilitas kesehatan di daerah
terpencil, perlu dipetimbangkan kemungkinan untuk memperbanyak pustu dan
polindes.
4. Hingga saat ini masih banyak puskesmas yang belum mempunyai dokter, sehingga
kriteria penempatan yang digunakan daerah biasanya berdasarkan pada kekosongan
tenaga dokter di Puskemas. Oleh karena itu secara nasional kebijakan untuk pengadaan
dokter Puskesmas ini dapat dijadikan suatu prioritas.
5. Untuk meningkatkan atau mempertahankan tenaga kesehatan di kecamatan terpencil,
perlu diperhatikan masalah insentif yang seharusnya lebih baik daripada petugas di
kecamatan yang tidak terpencil, termasuk fasilitas (rumah, alat) serta kemudahan karir.
6. Perlu dikembangkan sistem informasi tenaga kesehatan secara terpadu dan menyeluruh
dalam rangka memanfaatkan data ketenagaan untuk perencanaan kebutuhan dan
penyediaan tenaga kesehatan.

53

7. Dalam rangka menjamin mutu tenaga kesehatan perlu dikembangkan upaya

peningkatan mutu institusi pendidikan dan peran serta organisasi profesi serta
masyarakat lainnya, terutama dalam sertifikasi, registrasi dan lisensi tenaga kesehatan
8. Ketanggapan pelayanan Puskesmas terhadap masyarakat perlu ditingkatkan melalui
pemberian informasi yang baik, pelibatan pasien untuk pengambilan keputusan,
kebebasan memilih fasilitas kesehatan dan mempercepat waktu tunggu.

54

DAFTAR PUSTAKA
1.

Departemen Kesehatan RI. 2004. Sistem Kesehatan Nasional

2.

Departemen Kesehatan RI. 1999. Rencana Pembangunan Kesehatan Menuju

Indonesia Sehat 2010

3.

Departemen Kesehatan RI. 2005. Analisis Situasi dan Kecenderungan Pembangunan

Kesehatan 2000-2005 (Rancangan 12 Desember 2005)

4.

Departemen Kesehatan RI. 2005. Rencana Strategis Departemen Kesehatan 20052009

5.

Departemen Kesehatan RI. 2004. Keputusan Menteri Kesehatan RI No.81/

Menkes/SK/I/2004 tentang Pedoman Penyusunan Perencanaan Sumberdaya Manusia
Kesehatan Di Tingkat Provinsi, Kabupaten/Kota Serta Rumah Sakit

6.

Departemen Kesehatan RI. 2005. Profil Kesehatan Indonesia 2003.

7.

Departemen Kesehatan RI. 2005. Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) 2004Subtansi Kesehatan. Jakarta: Badan Litbangkes, 2005

8.

Departemen Kesehatan RI.2005. Survei Kesehatan Rumah Tangga (SKRT) 2004.

Jakarta: Badan Litbangkes, 2005.

9.

Abdurachman. 2005. Permasalahan Pendayagunaan Tenaga Kesehatan (Makalah

disampaikan pada Pertemuan Kebijakan Perencanaan Tenaga Bidang Kesehatan di
Hotel Jayakarta, Jakarta, 4 Agustus 2005)

10.

Ruswendi, D. 2005. Kebijakan Penempatan Tenaga Kesehatan di Institusi Pelayanan

Kesehatan. (Makalah disampaikan pada Pertemuan Kebijakan Perencanaan Tenaga
Bidang Kesehatan di Hotel Jayakarta, Jakarta, 4 Agustus 2005)

11.

Soeparan, S. 2005. Kebijakan Pengadaan Tenaga Kesehatan Melalui Pendidikan

Tenaga Kesehatan. (Makalah disampaikan pada Pertemuan Kebijakan Perencanaan
Tenaga Bidang Kesehatan di Hotel Jayakarta, Jakarta, 4 Agustus 2005

12.

Suseno, Untung. 2005. Kebijakan Perencanaan Kebutuhan Tenaga Kesehatan.

(Makalah disampaikan pada Pertemuan Kebijakan Perencanaan Tenaga Bidang
Kesehatan di Hotel Jayakarta, Jakarta, 4 Agustus 20050

13.

Badan Pusat Statistik (BPS). 2004. Statistis Kesejahteraan Rakyat 2004.

14.

BPS dan ORC Macro. 2003. Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia 2002-2003.

15.

Republik Indonesia. 2005. Peraturan Presiden RI No.7 Tahun 2005 Tentang Rencana
Pembangunan Jangka Menengah Nasional Tahun 2004-2009

16.

Bappenas. 2004. Laporan Kajian Kebijakan Perencanaan dan Pembiayaan: Pelayanan

Kesehatan Bagi penduduk Miskin.

17.

Sudiro. 1999. Pelayanan Kesehatan Puskesmas Dalam Program Jaring Pengaman

Sosial Bidang Kesehatan (JPSBK). Jurnal Kedokteran dan Farmasi Medika, Ed.
Khusus, September 1999.

18.

Departemen Kesehatan RI. 2004. Peraturan Menteri Kesehatan RI Nomor

1199/Menkes/Per/X/2004 Tentang Pedoman Pengadaan Tenaga Kesehatan Dengan
Perjanjian Kerja di Sarana Kesehatan Milik Pemerintah.

55

19.

Departemen Kesehatan RI. 2004. Keputusan Menteri Kesehatan RI

No.850/Menkes/SK/V/2000 tentang Kebijakan Pengembangan Tenaga Kesehatan
Tahun 2000-2010

20.

Direktorat Kesehatan Komunitas, Direktorat Jenderal Bina Kesehatan Masyarakat,

Departemen Kesehatan RI. 2004. Data Dasar Puskesmas Tahun 2004.

21.

Departemen Keuangan. 2002. Keputusan Menteri Keuangan No. 538 tahun 2002
tentang Kapasitas Fiskal

22.

Pemerintah Indonesia. Laporan Pertama Tujuan Pembangunan Millenium. 2004

23.

Pusat Kajian Pembangunan Kesehatan, Sekretariat Jenderal Departemen Kesehatan.

2004. Kajian Kebijakan Pendayagunaan Tenaga Kesehatan

24.

Republik Indonesia. 1996. Peraturan Pemerintah RI Nomor 32 Tahun 1996 Tentang

Tenaga Kesehatan

25.

Pemda Kabupaten Nabire. 2004. Laporan Pelaksanaan Tugas Dinas Kesehatan

Tahun 2004.

56

Halaman belakang
Tenaga kesehatan merupakan salah satu pilar atau sub sistem kesehatan nasional, yang
sangat penting artinya dalam upaya untuk meningkatkan derajat kesehatan masyarakat.
Saat Indonesia masih mengalami kekurangan tenaga kesehatan baik dalam hal jenis
maupun jumlahnya. Hal ini semakin diperburuk dengan distribusi tenaga kesehatan yang
masih belum merata.
Apa yang dipaparkan dalam buku ini, merupakan hasil kajian tentang kebijakan
perencanaan tenaga kesehatan di berbagai propinsi dan kabupaten pada tahun 2005. Kajian
mencoba menengok kebijakan tenaga kesehatan di tingkat kabupaten/kota, distribusi
tenaga di wilayah tertinggal dan terpencil, mutu, kendala-kendala yang dihadapi, dan
upaya-upaya yang telah dilakukan.
Banyak hal menarik yang muncul dari kajian ini baik yang menguatkan maupun
yang bertolak belakang dengan berbagai asumsi dan data yang ada, khususnya di tingkat
nasional. Hasil kajian ini diharapkan dapat memberikan masukan bagi Bappenas dan atau
instansi pemerintah lainnya dalam mempertajam penyusunan kebijakan pembangunan
kesehatan khususnya di bidang ketenagaan kesehatan di masa mendatang.

57