Anda di halaman 1dari 22

Wednesday, March 14, 2012

http://zuhrainice.blogspot.com/2012/03/normal-0-false-false-false-en-us-x-none_5433.html
[1]MAKNA DAN PERANAN FREIES ERMESSEN SEBAGAI
PERATURAN KEBIJAKSANAAN DALAM HUKUM ADMINISTRASI NEGARA
Artikel
Oleh :
Zuhraini
Fakultas Syariah IAIN Raden Intan Jln. Letkol H. Endro Suratmin Sukarame 1 Bandar
LAmpung 35131, Telp/Fax.0721-703289
E-mail: putihdoh_65@yahoo.co.id
Abstrak : Penyelenggaraan urusan pemerintah dalam suatu negara hukum bersendikan
pada asas legalitas. Akan tetapi dalam kenyataan yang terjadi peraturan perundang-undangan
sebagai hukum tertulis itu memiliki kekurangan dan kelemahan. Untuk mengisi kelemahan dari
asas legalitas itu, Pemerintah diberikan keleluasaan untuk mengambil kebijaksanaan dalam
rangka memperlancar administrasi negara atau dikenal dengan istilah Freies Ermessen.
Penelitian ini dilakukan untuk menganalisis peranan Freies Ermessen sebagai peraturan
kebijaksanaan dalam HAN. Penelitian ini menggunakan metode normatif dengan analisis yuridis
kualitatif. Berdasarkan hasil penelitian, keberadaan Freies Ermessen dalam Hukum Administrasi
Negara dapat dimanfaatkan untuk mengisi celah atau kekosongan hukum (rechtvacuum),
sehingga memperlancar gerak administrasi negara. Dengan demikian Freies Ermessen berperan
dalam mengisi, melengkapi dan mengembangkan Hukum Administrasi Negara.
Key words: Freies Ermessen, Asas Legalitas, Kebijaksanaan dalam HAN.
I. Pendahuluan
Perkembangan konsep Negara hukum[2] sekarang ini telah menghasilkan suatu konsep
Negara hukum kesejahteraan (social service state; welvaarstaat). Dalam suatu Negara hukum
yang demikian ini, tugas negara sebagai servis publik adalah menyelenggarakan dan
mengupayakan suatu kesejahteraan sosial (yang oleh Lemaire disebutnya dengan : bestuurszorg)
bagi masyarakatnya. Jadi, tugas negara bukan hanya sebagai pemelihara keamanan dan
ketertiban saja. Oleh karena itulah maka negara melakukan campur tangan hampir disetiap sektor
kehidupan masyarakat, yang menyebabkan semakin besarnya keterlibatan administrasi negara di
dalamya.
1

Salah satu alasan nyata bagi pertumbuhan kekuasaan ketertlibatan administrasi negara di
dalamnya. Administrasi negara di

negara-negara demokrasi modern adalah dengan

pudarnya falsafah laissez faire dan meningkatnya peranan negara dalam bidang sosial-ekonomi.
Seperti diketahui, laissez faire menginginkan sedikitnya peranan negara dalam mengontrol
usaha-usaha pribadi dalam masyarakat dan besarnya peranan individu dalam melakukan
kebebasan berkontrak. Falsafah ini ternyata justru menimbulkan penderitaan bagi manusia,
karena ia mengakibatkan terjadinya eksploitasi oleh orang yang kuat terhadap kelompok orangorang yang lemah. Berdasarkan hal tersebut maka timbul pemikiran-pemikiran mengenai konsep
negara kesejahteraan.
Freidmann[3] dalam bukunya The Rule Of Law and The Welfare State menyebutkan
adanya lima fungsi dari negara kesejahteraan, yaitu sebagai protector, provider, regulator,
enterprenour dan sebagai arbitrator. Dalam rangka menjalankan fungsi ini, negara-negara harus
memiliki lembaga-lembaga dan standar perlakukan yang menjalankan terselenggaranya
kesejahteraan sosial. Sebagai wakil rakyat secara keseluruhan, negara harus mengatur dan
menjalankan keadilan diantara sektor-sektor masyarakat yang berbeda. Lembaga dan standar
perlakuan tadi dimaksudkan untuk menjamin terselenggaranya keadilan dan kesejahteraan
masyarakat, dan hal tersebut diatur melalui hukum, khususnya Hukum Administrasi Negara.
Perkembangan konsep negara hukum seperti telah disinggung pada awal tulisan ini, erat
kaitannya dengan peranan hukum administrasi didalamnya. Pada konsep Polizeistaat boleh
dikatakan belum berkembang Hukum Administrasi Negara, barulah ada nachtwakerstaat Hukum
administrasi Negara mulai muncul, meskipun sangat terbatas. Pada Welvarestaat peranan Hukum
administrasi Negara semakin luas dan dominan. Hal ini menunjukkan semakin aktifnya negara
terlibat dan melakukan campur tangan pada setiap aspek kehidupan masyarakat. Adalah sukar
membayangkan suatu negara modern saat ini tanpa adanya Hukum Administrasi Negara di
dalamnya.
Selain itu, secara historis asas pemerintahan berdasarkan undang-undang berasal dari
pemikiran hukum abad ke-19 berjalan seiring dengan keberadaan negara hukum klasik atau
negara hukum liberal (de liberale rechtsstaatidee) dan dikuasai oleh pemikiran hukum legalistik-

positivistik, terutama pengaruh aliran hukum legisme, yang menganggap hukum hanya apa yang
tertulis dalam undang-undang.[4] Oleh karena itu, undang-undang dijadikan sebagai sendi utama
penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan. Dengan kata lain, asas legalitas dalam gagasan
negara hukum liberal memiliki kedudukan sentral atau sebagai suatu fundamen dari negara
hukum (als een fundamenten van de rechtsstaat).[5]
Akan tetapi mengingat sedemikian luasnya aspek kehidupan sosial dan kesejahteraan
masyarakat yang dilakukan itu, maka sudah barang tentu tidak setiap permasalahan yang
dihadapai dan tindakan yang akan diambil oleh administrasi negara telah tersedia aturannya.
Dalam keadaan seperti ini membawa administrasi negara kepada suatu konsekuensi khusus, yaitu
memerlukan kemerdekaan bertindak atas inisiatif dan kebijaksanaannya sendiri, terutama dalam
penyelesaian soal-soal genting yang timbul dimana peraturan penyelesaiannya belum ada.
Kemerdekaan bertindak atas inisiatif dan kebijaksaaan sendiri ini, dalam hukum Administrasi
Negara disebut dengan pauvoir discretionnaire atau Freies Ermessen.[6]
Adanya Freies Ermessen ini bukannya tidak menimbulkan masalah akan kemungkinan
terjadinya pelanggaran terhadap hak warga negara semakin besar, karena seperti yang telah
disebutkan sebelumnya, bahwa penyelenggaraan urusan pemerintah dalam suatu negara hukum
itu bersendikan pada peraturan perundang-undangan sesuai dengan prinsip yang dianut dalam
suatu negara hukum yaitu asas legalitas. Tetapi karena peraturan perundang-undangan sebagai
hukum tertulis itu mengandung kekurangan dan kelemahan, maka keberadaan peraturan
kebijaksanaan menempati posisi penting terutama dalam negara hukum modern.[7] Oleh karena
itu bagaimana mengontrol kekuasaan administrasi negara agar tidak disalahgunakan (yang
tercermin melalui onrechtmatigegoverheidsdaad, deutournement de pouvoir atau ultra vires
ataupun abus de droit), merupakan permasalahan yang relevan untuk dikaji.
Disini arti pentingnya peranan Hukum Administrasi Negara, sebab disuatu pihak ia
dipergunakan untuk memungkinkan agar administrasi negara dapat menjalankan fungsinya
(sebagai landasan kerja), tetapi di lain pihak Hukum Administrasi Negara diperlukan untuk
melindungi warga masyarakat terhadap sikap tindak administrasi negara dan untuk melindungi
administrasi negara itu sendiri.[8]

Agar Freies Ermessen yang ada pada administrasi Negara tersebut tidak disalahgunakan,
maka diperlukan adanya tolak ukur pembatasan terhadap penggunaannya. Dengan perkata lain
ada batas toleransi yang mesti dipenuhi oleh administrasi negara dalam menggunakan Freies
Ermessen ini.
Berdasarkan uraian diatas nyatalah bahwa Freies Ermessen mempunyai kedudukan yang
cukup penting dalam Hukum Administrasi Negara, sehingga adanya kajian mengenai makna dan
peranan Freies Ermessen Sebagai Peraturan Kebijaksanaan dalam Hukum Administrasi Negara
akan menjadi penting untuk diteliti.
II. MATERI DAN METODE PENELITIAN
Materi yang dibahas dalam penelitian ini berkaitan dengan Freies Ermessen dan
Kebijaksanaan Pemerintah dalam Hukum Administrasi Negara. Berdasarkan materi tersebut
disusun permasalahan mengenai aspek hukum peranan Freies Ermessen sebagai peraturan
kebijaksanaan dalam HAN. Sedangkan metode penelitian yang dipergunakan adalah metode
normatif, dengan studi pustaka. Data-data tersebut berasal dari bahan hukum primer, bahan
hukum sekunder dan bahan hukum tersier, kemudian dianalisis melalui yuridis kualitatif.
III. Pembahasan
A. Pengertian Peraturan Kebijaksanaan
Di dalam penyelenggaraan tugas-tugas administrasi negara, pemerintah banyak
mengeluarkan kebijaksanaan yang dituangkan dalam berbagai bentuk seperti beleidslijnen (garisgaris kebujaksanaan), het beleid (kebijaksanaan), voorschriften (peraturan-peraturan) ,
richtlijnen (pedoman-pedoman), regelingen (petunjuk-petunjuk), circulaires (surat edaran),
resoluties

(resolusi-resolusi),

aanschrijvingen

(instruksi-instruksi),

beleidsnotas

(nota

kebijasanaan), reglemen (ministriele) (peraturan-peraturan menteri), beschikkingen (keputusankeputusan), en bekenmakingen (pengumuman-pengumuman).[9] Menurut Philipus M. Hadjon,
peraturan kebijaksanaan pada hakikatnya merupakan produk dari perbuatan tata usaha negara
yang bertujuan naar buiten gebrancht schricftelijk beleid, yaitu menampakkan keluar suatu
kebijakan tertulis.[10] Peraturan kebijaksanaan hanya berfungsi sebagai bagian dari operasional
4

penyelenggaraan tugas-tugas pemerintahan

sehingga tidak dapat mengubah ataupun

menyimpangi peraturan perundang-undangan. Peraturan ini semacam hukum bayangan dari


undang-undang atau hukum. Oleh karena itu, peraturan ini disebut pula dengan istilah psudowetgeving (perundang-undangan semu) atau spigelsrecht (hukum bayangan/cermin).
Secara praktis kewenangan diskresioner administrasi negara yang kemudian melahirkan
peraturan kebijaksanaan mengandung dua aspek pokok. Pertama, kebebasan menafsirkan
mengenai ruang lingkup wewenang yang dirumuskan dalam peraturan dasar wewenangnya.
Aspek pertama ini lazim dikenal dengan kebebasan menilai secara objektif. Kedua, kebebasan
untuk menentukan sendiri dengan cara bagaimana dan kapan wewenang yang dimiliki
administrasi negara itu dilaksanakan. Aspek kedua ini dikenal dengan kebebasan menilai yang
bersifat subjektif.[11] Kewenangan bebas untuk menafsirkan secara mandiri dari pemerintah
inilah yang melahirkan peraturan kebijaksanaan. P.J.P. Tak[12] menjelaskan peraturan
kebijaksanaan sebagai berikut :
Beleidsregels zijn algemene regels die een bestuursinstantie stelt omtrent de uitoefening van
een bestuursbevoegdheid jegens de burgers of een andere bestuursinstantie en voor welke
regelstelling de grondwet noch de formele wet direct of indirect een uitdrukkelijke gronslag
biedien. Beleidsregels berusten dus niet op een bevoegdheid tot wetgeving-en kunnen daarom
ook geen algemeen verbindende voorschriften zijn-maar op een bestuursbevoedgheid van een
bestuursorgaan en betreffen de uitoefening van die bivoegdheden.
(Peraturan kebijaksanaan adalah peraturan umum yang dikeluarkan oleh instansi pemerintahan
berkenaan dengan pelaksanaan wewenang pemerintahan terhadap warga negara atau terhadap
instansi pemerintahan lainnya dan pembuatan peraturan tersebut tidak memiliki dasar yang tegas
dalam UUD dan undang-undang formal baik langsung maupun tidak langsung. Artinya peraturan
kebijaksanaan tidak didasarkan pada kewenangan pembuatan undang-undang dan oleh karena itu
tidak termasuk peraturan perundang-undangan yang mengikat umum- tetapi dilekatkan pada
wewenang pemerintahan suatu organ admnistrasi negara dan terkait dengan pelaksanaan
kewenangannya).
Commissie Wetgevingsvraagstukken merumuskan peraturan kebijaksanaan sebagai,
Een algemene regel omtrent de uitoefening van een bestuursbevoegdheid jegens de bestuurden
(bugers, maar ook andere bestuursorganen), op eigen gezag vastgesteld door de bevoegde
5

bestuursinstantie zelf of door een hierarchisch hogere bestuursinstantie[13] (suatu peraturan


umum tentang pelaksanaan wewenang pemerintahan terhadap warga negara {warga negara, juga
organ pemerintah lainnya} ditetapkan berdaskan kekuasaan sendiri oleh instansi pemerintahan
yang berwenang atau instansi pemerintahan yang secara hirarki lebih tinggi). Peraturan
kebijaksanaan secara esensial berkenaan dengan: (1) een bestuursorgaan met in casu uitsluitend
de bevoegdheid tot het verrichten van bestuurshandelingen (organ pemerintahan dalam hal ini
semata-mata menggunakan kewenangan untuk menjalankan tindakan-tindakan pemerintahan);
(2) een bestuursbevoegdheid die niet volstrekt gebonden is (kewenangan pemerintahan itu tidak
terikat secara tegas); (3) algemene regels, te hanteren bij de uitoefening van de bevoegdheid
(ketentuan umum, digunakan pada pelaksanaan kewenangan).
B. Ciri-ciri Peraturan Kebijaksanaan
Pada pembahasan sebelumnya telah disebutkan peraturan perundang-undangan. Berikut
ini disajikan mengenai ciri-ciri peraturan kebijaksanaan untuk kemudian diperbandingkan
dengan peraturan perundang-undangan guna mengetahui kesamaan-kesamaan dan perbedaanperbedaannya. J.H. Van Kreveld menyebutkan cirri-ciri peraturan kebijaksanaan adalah sebagai
berikut :[14]
a.

De regel is direct noch indirect, gebasserd op geen bepaling in de formele wet of grondwet die
uitdrukkelijk een bevoegdheid tot regeling geeft, met andere woorden, de regel heft geen
uitdrukkelijke grondslag in de wet.
( Peraturan itu langsung ataupun tidak langsung, tidak didasarkan pada ketentuan undang-undang
formal atau UUD yang memberikan kewenangan mengatur, dengan kata lain, peraturan itu tidak
ditemukan dasarnya dalam undang-undang).

b.

De regel is, hetzij ongeschreven en dan ontstaan door een reeks van individuele beslissingen
degen door de bestuursinstantie in de uitoefening van the vrije bestuurs bevoegdheid jegens
individuele burgers genomen; hetzij uitdrukkelijk vasgesteld door deze bestuursinstantie.
(Peraturan itu, tidak tertulis dan muncul melalui serangkaian keputusan-keputusan instansi
pemerintahan dalam melaksanakan kewenangan pemerintahan yang bebas terhadap warga
negara, atau ditetapkan secara tertulis oleh instansi pemerintahan tersebut).

c.

De regel geeft in algemene zin, dat wil zeggen zonder aanduiding van individuele burgers, aan
hoe de bestuursinstantie bij de uitoefening van de vrije bestuursbevoegdheid zal handelen jegens
iedere individuele burger die zich bevint de situatiedie in de regel in omshreven.
(Peraturan itu memberikan petunjuk secara umum, dengan kata lain tanpa pernyataan dari
individu warga negara mengenai bagaiamana instansi pemerintahan melaksanakan kewenangan
pemerintahannya yang bebas terhadap setiap individu warga negara yang berada dalam situasi
yang dirumuskan dalam peraturan itu).
Bagir Manan menyebutkan ciri-ciri peraturan kebijaksanaan sebagai berikut:

a.

Peraturan kebijaksanaan bukan merupakan peraturan perundang-undangan.

b.

Asas-asas pembatasan dan pengujian terhadap peraturan perudang-undangan tidak dapat


diberlakukan pada peraturan kebijaksanaan.

c.

Peraturan kebijaksanaan tidak dapat diuji secara wetmatigheid, karena memang tidak ada dasar
peraturan perundang-undangan untuk membuat keputusan peraturan kebijaksanaan tersebut.

d.

Peraturan kebijaksanaan dibuat berdasarkan freies Ermessen dan ketiadaan wewenang


administrasi bersangkutan membuat pertauran perundang-undangan.

e.

Pengujian terhadap peraturan kebijaksanaan lebih diserahkan kepada doelmatigheid sehingga


batu ujinya adalah asas-asas umum pemerintahan yang layak.

f.

Dalam praktik diberi format dalam berbagai bentuk dan jenis aturan, yakni keputusan, instruksi,
surat edaran, pengumuman, dan lain-lain, bahkan dapat dijumpai dalam bentuk peraturan.[15]
Berdasarkan ciri-ciri tersebut, tampak ada beberapa persamaan antara peraturan
perundang-undangan dengan peraturan kebijaksanaan. A. Hamid Attamimi menyebutkan unsurunsur persamaannya adalah sebagai berikut:

a.

Aturan yang berlaku umum


Peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijaksanaan mempunyai adresat atau subjek
norma dan pengaturan prilaku atau objek norma yang sama, yaitu bersifat umum dan abstrak
(algemene regeling atau algemene regel).

b. Peraturan yang berlaku ke luar


Peraturan perundang-undangan berlaku ke luar dan ditunjukan kepada masyarakat umum (naar
buiten werkend, tot een ieder gericht), demikian juga peraturan kebijaksanaan berlaku ke luar
dan ditujukan kepada masyarakat umum yang bersangkutan.
7

c.

Kewenangan pengaturan yang bersifat umum/publik


Peraturan perundang-undangan dan peraturan kebijaksanaan ditetapkan oleh lembaga/pejabat
yang mempuyai kewenangan umum/publik itu.[16]
Disamping terdapat kesamaan, adapula beberapa perbedaan antara peraturan perundangundangan dengan peraturan kebijaksanaan. A. Hamid Attamimi menyebutkan perbedaaanperbedaannya adalah sebagai berikut :

a.

Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan fungsi negara


Pembentukan hukum melalui perundang-undangan dilakukan oleh rakyat sendiri, oleh wakilwakil rakyat atau sekurang-kurangnya dengan persetujuan wakil-wakil rakyat. Kekuasaan
dibidang perundang-undangan atau kekuasaan legislatif hanya diberikan kepada lembaga yang
khusus untuk itu, yaitu lembaga legislative (sebagai organ kenegaraan, yang ertindak untuk dan
atas nama Negara,pen).

b. Fungsi pembentukan peraturan kebijaksanaan ada pada pemerintah dalam arti sempit (eksekutif).
Kewenangan pemerintah dalam arti sempit atau ketataprajaan (kewenangan eksekutif)
mengandung juga kewenangan pembentukan peraturan-peraturan dalam rangka penyelenggaraan
fungsinya. Oleh karena itu, kewenangan pembentukan peraturan kebijaksanaan yang bertujuan
mengatur lebih lanjut penyelenggaraan pemerintahan senantiasa dapat dilakukan oleh lembaga
pemerintah yang mempunyai kewenangan penyelenggaraan pemerintah.
c.

Materi muatan peraturan perundang-undangan berbeda dengan materi muatan peraturan


kebijaksanaan.
Peraturan kebijaksanaan mengandung materi muatan yang berhubungan dengan kewenangan
membentuk keputusan-keputusan dalam arti beschikkingen, kewenangan bertindak dalam bidang
hukum privat, dan kewenangan membuat rencana-rencana (planen) yang memang ada pada
lembaga pemerintahan. Sementara itu, materi muatan peraturan perundang-undangan mengatur
tata kehidupan masyarakat yang jauh lebih mendasar, seperti mengadakan suruhan dan larangan
untuk berbuat atau tidak berbuat, yang apabila perlu disertai dengan sanksi pidana dan sanksi
pemaksa.

d. Sanksi dalam peraturan perundang-undangan dan pada peraturan kebijaksanaan


Sanksi pidana dan sanksi pemaksa yang jelasa mengurangi dan membatasi hak-hak asasi warga
negara dan penduduk hanya dapat dituangkan dalam undang-undang yang pembentukannya

harus dilakukan dengan persetujuan rakyat atau dengan persetujuan wakil-wakilnya. Peraturan
perundang-undangan yang lebih rendah lainya hanya dapat mencantumkan sanksi pidana bagi
pelanggaran ketentuannya apabila hal itu secara tegas diatribusikan oleh undang-undang.
Peraturan kebijaksanaan hanya dapat mencantumkan sanksi administratif bagi pelanggaran
ketentuan-ketentuannya.[17]
Mengenai kekuatan mengikat dari peraturan kebijaksanaan ini, diantara para pakar
hukum tiadk terdapat kesamaan pendapat. Menurut Bagir Manan, peraturan kebijaksanaan
sebagai peraturan yang bukan peraturan perundang-undangan tidak langsung mengikat secara
hukum tetapi mengandung relevansi hukum. Peraturan kebijaksanaan pada dasarnya ditujukan
pada administrasi Negara sendiri. Jadi yang pertama-tama melaksanakan ketentuan yang termuat
dalam peraturan kebijaksanaan adalah badan atau pejabat administrasi Negara. Meskipun
demikian, ketentuan tersebut secara tidak langsung, akan dapat mengenai masyarakat umum.[18]
Indroharto berpendapat bahwa peraturan kebijaksanaan itu bagi masyarakat menimbulkan
keterikatan secara tidak langsung. Menurut Hamid Attamimi,[19] peraturan kebijaksanaan
mengikat secara umum, karenan masyarakat yang terkena peraturan itu tidak dapat berbuat lain,
kecuali mengikutinya. Menurut Marcus Lukman, kekuatan mengikat pertauran kebijaksanaan ini
tergantung jenisnya. Peraturan kebijaksanaan intra-legal dan kontra-legal yang pembentukannya
berdasarkan kebebasan mempertimbangkan intra-legal menjadibagian integral dari tata hierarki
peraturan perundang-undangan. Kekuatan mengikatnya juga berderajat peraturan perundangundangan. Adapun peraturan kebijaksanaan ekstra-legal dan kontra-legal yang pembentukannya
berdasarkan kebebasan mempertimbangkan ekstra-legal tidak memiliki kekuatan mengikat
berderajat peraturan perundang-undangan.
Sebenanya penyelengaraan urusan pemerintahan dalam suatu negara hukum itu
bersendikan pada suatu peraturan perundang-undangan sesuai dengan prinsip yang dianut Negara
hukum yaitu asas legalitas, tetapi karena peraturan perundang-undangan sebagai hukum tertulis
mengandung kekurangan dan kelemahan, sebagaimana telah disebutkan diatas, keberadaan
peraturan kebijaksanaan menempati posisi terpenting terutama dalam negara hukum modern.
Menurut Marcus Lukman, peraturan kebijaksanaan dapat difungsikan secara tepat guna dan
berdaya guna, yang berarti :

1)

Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan yang melengkapi, menyempurnakan
dan mengisi kekurangan-kekurangan yang ada pada peraturan perundang-undangan.

2)

Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan bagi keadaan vakum peraturan
perundang-undangan.

3) Tepat guna dan berdaya guna sebagai sara pengaturan bagi kepentingan-kepentingan yang belum
terakomodasi secara patut, layak, benar dan adil dalam peraturan perundang-undangan.
4)

Tepat guna dan berdaya guna sebagai sarana pengaturan untuk mengatasai kondisi peraturan
perundang-undangan yang sudah ketinggalan zaman.

5)

Tepat guna dan berdaya guna bagi kelancara pelaksanaan tugas dan fungsi administrasi di
bidang pemerintahan dan pembangunan yang bersifat cepat berubah atau memerlukan
pembaruan sesuai dengan situasi dan kondisi yang dihadapi.[20]
Sebagaimana pembuatan dan penerapan peraturan perundang-undangan, yaitu haus
memerhatikan beberapa persyaratan, pembuatan dan penerapan peraturan kebijaksanaan juga
harus memeperhatikan beberapa persyaratan. Menurut Indroharto, pembuatan peraturan
kebijaksanaan harus memperhatikan hal-hal sebagai berikut :[21]

a.

Ia tidak boleh bertentangan dengan peraturan dasar yang mengandung wewenang diskresioner
yang dijabarkan itu.

b. Ia tidak boleh nyata-nyata bertentangan dengan nalar yang sehat.


c.

Ia harus dipersiapkan dengan cermat; semua kepentingan, keadaan-keadaaan serta alternatifalternatif yang ada perlu dipertimbangkan.

d.

Isi dari kebijaksanaan harus memberikan kejelasan yang cukup mengenai hak-hak dan
kewajiban-kewajiban dari warga yang terkena peraturan tersebut.

e.

Tujuan-tujuan dan dasar pertimbangan mengenai kebijaksanaan yang akan ditempuh harus jelas.

f.

Ia harus memenuhi syarat kepastian hukum material, artinya hak-hak yang telah diperoleh dari
warga masyarakat yang terkena harus dihormati, kemudian juga harapan-harapan warga yang
pantas telah ditimbulkan jangan sampai diingkari.
Sementara itu, dalam penerapan atau penggunaan peraturan kebijaksanaan harus
memerhatikan hal-hal diantaranya:

a.

Harus sesuai dan serasi dengan tujuan undang-undang yang memberikan beoordelingsvrijheid
(ruang kebebasan bertindak);
10

b. Serasi dengan asas-asas hukum umum yang berlaku, seperti:


1) Asas perlakuan yang sama menurut hukum;
2) Asas kepatutan dan kewajaran;
3) Asas keseimbangan;
4) Asas pemenuhan kebutuhan dan harapan; dan
5) Asas kelayakan mempertimbangkan segala sesuatu yang relevan dengan kepentingan publik dan
warga masyarakat;
c.

Serasi dan tepat guna dengan tujuan yang hendak dicapai.[22]

C. Pengertian Freies Ermessen


Istilah Freies Ermessen berasal dari bahasa Jerman. Kata freies diturunkan dari kata frei
dan freie yang artinya: bebas, merdeka, tidak terikat, lepasa dan orang bebas. Sedangkan kata
Ermessen mengandung arti mempertimbangkan, dan keputusan.[23] Jadi secara etimologis
Freies Ermessen dapat diartikan sebagai orang bebas mempertimbangkan, bebas menilai, bebas
menduga, dan bebas mengambil keputusan. Selain itu, istilah Freies Ermessen ini sepadan
dengan kata discretionair, yang artinya menurut kebijaksanaan, dan sebagai kata sifat, berarti:
menurut wewenang atau kekuasaan yang tidak seluruhnya terikat pada undang-undang.[24]
Dalam kepustakaan Ilmu Hukum Administrasi Negara telah banyak pakar yang
memberikan batasan mengenai istilah ini. Prajudi Atmosudirdjo[25] mengatakan :
.. asas diskresi (discretie freies ermessen) artinya, pejabat penguasa tidak boleh
menolak mengambil keputusan dengan alasan tidak ada peraturannya, dan oleh karena itu
diberi kekuasaan untuk mengambil keputusan menurut pendapat sendiri asalkan tidak melanggar
syarat yuridiktas dan asas legalitas .
Senada dengan pendapat tersebut, Sjahran Basah[26] mengatakan bahwa diperlukannya
Freies Ermessen oleh administrasi negara itu : .. dimungkinkan oleh hukum agar dapat
bertindak atau inisiatif sendiri . Terutama dalam penyelesaian persoalan-persoalan yang
penting yang timbul secara tiba-tiba. Dalam hal demikian, administrasi negara terpaksa
bertindak cepat, membuat penyelesaian. Namun keputusan-keputusan yang diambil untuk
menyelesaikan masalah-masalah itu, harus dipertanggungjawabkan. Pada bagian lain dari buku

11

tersebut Freies Ermessen itu diartikan sebagai kebebasan bertindak dalam batas-batas
tertentu[27] atau keleluasan dalam menentukan kebijakan-kebijakan melalui sikap tindak
administrasi Negara yang harus dapat dipertanggungjawabkan.[28]
Amrah Muslimin[29] mengartikan Freies Ermessen sebagai lapangan bergerak selaku
kebijaksanaannya atau kebebasan kebijaksanaan.
Berdasarkan beberapa pendapat yang dikutip sebelumnya, pada hakikatnya tidak terdapat
perbedaan yang prinsip, sebab inti hakikat yang terkandung adalah sama, yaitu adanya kebebasan
bertindak bagi administrasi negara untuk menjalankan fungsinya secara dinamis guna
menyelesaikan persoalan-persoalan penting yang mendesak, sedangkan aturan itu belum ada.
Namun, harus diingat bahwa kebebasan bertindak administrasi tersebut bukan kebebasan dalam
arti yang seluas-luasnya dan tanpa batas, melainkan tetap terikat kepada batas-batas tertentu yang
diperkenankan oleh Hukum Administrasi Negara.
Sehubungan dengan hal ini, Hans J. Wolf[30] dalam bukunya Velwartungsrecht jilid I,
mengatakan bahwa Freies Ermessen tidak boleh diartikan secara berlebihan seakan-akan badan
atau pejabat administrasi negara boleh bertindak sewenang-wenang atau tanpa dasar dan dengan
dasar-dasar yang tidak jelas ataupun dengan pertimbangan subjektif-individual. Oleh karena itu,
menurut Wolf, lebih baik jika dikatakan mereka bertindak berdasarkan kebijaksanaan.[31]
Berdasarkan uraian tersebut, sebaiknya pengertian Freies Ermessen ini diberikan arti yang netral
sebagai: power to choose between alternative courses of action.[32]
Sebagai konsekuensi diberikannya Freies Ermessen administrasi negara, maka
administrasi negara memiliki Pouvoir Discretionaire dan oleh karena itu dapat bertindak sebagai
vrijbestuur. Dalam kaitan ini, timbul kekhawatiran dari kaum legis bahwa hal tersebut
bertentangan dengan asas legalitas, terutama prinsip wetmatigeheid van bestuur, yang artinya
semua perbuatan dalam pemerintahan itu harus berdasarkan pada wewenang yang diberikan oleh
suatu peraturan perundang-undangan.
Berkaitan dengan pendapat diatas, penulis berpendapat bahwa dalam suatu negara
kesejahteraan, prinsip wetmatigeheid van bestuur tidak dapat lagi dipertahankan secara kaku.
Kenyataan ini didukung oleh fakta bahwa apabila prinsip ini dianut secara kaku, maka
12

administrasi negara akan sulit mengantisipasi setiap perkembangan yang terjadi dalam
masyarakat, karena setiap saat harus menunggu peraturan perundang-undangan terlebih dahulu.
Pada sisi lain, badan legislatif pun tidak dapat sepenuhnya menangani semua perkembangan
yang terjadi, disebabkan beberapa kelemahan yang ada padanya, seperti yang dikatakan Sidney
Low, bahwa anggota badan legislatif terdiri dari amatir-amatir yang tidak sepenuhnya
menguasai persoalan, disamping itu besarnya jumlah anggota legislatif pada akhirnya akan
menyulitkan dalam mengambil keputusan.
Itulah sebabnya dalam suatu negara modern, peranan administrasi negara sebagai
penyelenggara pemerintahan menjadi lebih dominan dibandingkan dengan peranan legislative.
Sehingga administrasi negara tidak hanya sekedar melaksanakan undang-undang (legisme).
Melainkan demi terselenggaranya negara hukum dalam arti materiil, memerlukan adanya Freies
Ermessen. Dengan diberikannya Freies Ermessen ini maka administrasi negara tidak dapat lagi
menunggu perintah dari badan-badan kenegaraan yang diserahi fungsi legislatif. Dalam hal yang
demikian administrasi negarakah yang membuat peraturan penyelesaian yang diperlukan itu. Ini
berarti bahwa sebagai eksekutif. Hal ini menjadi kenyataan disetiap welfarestate.
D. Badan Negara yang memiliki Freies Ermessen
Adanya Freies Ermessen menyebabkan administrasi Negara memiliki kekuasaan
bertindak dalam menghadapi persoalan-persoalan yang mendesak dikarenakan aturannya belum
ada, yang terwujud melalui kebijakannya. Pada dasarnya hal itu berarti bahwa negara
menentukan apakah hukumannya bagi persoalan tersebut, dan masalah ini erat kaitannya
dengan masalah pertanggungjawabannya.
Untuk melihat siapakah yang dipertanggungjawabkan maka harus diketahui terlebih
dahulu badan administrasi Negara mana yang memiliki Freies Ermessen: apakah legislatif,
eksekutif atau yudikatif ?. Jadi dengan adanya kepastian mengenai pemegang Freies Ermessen
ini, kita dapat memastikan penanggungjawabnya. Oleh karena itu terlebih dahulu akan diuraikan
apa dan siapakah yang dimaksud dengan administrasi Negara itu ?.
Memperhatikan berbagai batasan mengenai pengertian admnistrasi negara yang terdapat
dalam beberapa kepustakaan, penulis mengutip pendapat Sjahran Basah[33] yang menyatakan :
13

.. adsministrasi Negara, yakni alat perlengkapan Negara (tingkat Pusat dan Daerah), yang
menyelenggrakan seluruh kegiatan bernegara dalam menyelenggarakan pemerintahan.
Memperhatikan sekilas pengertian, timbul kesan bahwa batasan diatas merupakan
pengertian dalam arti yang luas. Akan tetapi kita pelajari secara seksama, ternyata kita
mendapatkan pengertian administrasi negara dalam arti sempit. Sebab, demikian menurut
Sjahran Basah, meskipun dalam rangka menjalankan seluruh kegiatan bernegara daam
menyelenggarakan pemerintahan itu, Administrasi Negara melakukan sikap tindak yang
berwujud tri fungsi, namun hal tersebut janganlah dihubungkan dengan teori triaspolitica dari
Montesquieu[34] . Dengan perkataan lain sikap tindak administrasi negara yang berwujud tri
fungsi tadi (yang berupa membuat peraturan perundang-undangan dalam arti materil yang bukan
berbentuk undang-undang dan berderajat dibawah undang-undang, melakukan tindakan
administrasi yang nyata dan aktif, serta menjalankan fungsi peradilan) bukanlah arti
Triaspolitica Montesquieu.
Jika menggunakan cara berpikir teori sisa (residu theorie atau aftek theorie), pengertian
administrasi Negara dapat dipertegas sebagai gabungan jabatan aparat administrasi yang
dibawah pimpinan pemerintah melakukan sebagian dari tugas pemerintah yang tidak dilakukan
oleh badan pengadilan maupun badan legislatif [35] Adanya sikap tindak administrasi yang
berwujud tri fungsi tersebut merupakan konsekuensi logis dari suatu Negara kesejahteraan.
Dalam konteks inilah pentingnya pembicaraan mengenai Freies Ermessen.
Berdasarkan uraian tersebut, penulis berpendapat bahwa Freies Ermessen memang
sebaiknya dipegang oleh pemerintah (eksekutif) beserta seluruh jajarannya, baik tingkat pusat
maupun tingkat daerah. Karena itu dalam penggunaan Freies Ermessen yang melanggar atau
merugikan hak warga Negara, maka terhadap pemerintah (eksekutif) dapat diminta
pertanggungjawaban melalui pengadilan. Pandangan ini sangat sesuai dengan apa yang
dimaksud oleh Undang-undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara.
Satu hal yang sangat keliru jika Freies Ermessen diberikan kepada badan yudikatif, sebab
jika terjadi pelanggaran terhadap hak-hak warga negara, kepada badan manakah kiranya gugatan
warga negara akan ditujukan? Jadi dengan demikian kebebasan yang diberikan kepada hakim itu

14

bukanlah kebebasan atau keleluasaan dalam arti Freies Ermessen, oleh sebab itu substansi atau
hakekat dari Freies Ermessen adalah mengenai kebijakannya. Jelas bahwa meskipun Freies
Ermessen itu pada akhirnya menentukan apakah hukumannya terhadap suatu persoalan yang
konkret, tetapi dilihat dari hakekat fungsinya berbeda dengan penentuan hukum oleh hakim.
E. Peranan Freies Ermessen Sebagai Peraturan Kebijaksanaan dalam HAN
Keberadaan peraturan kebijaksanaan tidak dapat dilepaskan dengan kewenangan bebas
(vrijebevoegdheid) dari pemerintah yang sering disebut dengan istilah freies Ermessen. Oleh
karena itu, sebelum menjelaskan peraturan kebijaksanaan, terlebih dahulu dikemukakan
mengenai freies Ermessen ini.
Adanya Freies Ermessen bertolak dari kewajuban pemerintah dalam welfare state, di mana
tugas pemerintah yang utama adalah memberikan pelayanan umum atau mengusahakan
kesejahteraan bagi warga negara, disamping memberikan pelayanan umum atau mengusahakan
kesejahteraan bagi warga negara, dan memberikan perlindungan bagi warga negara. Apabila
dibandingkan dengan negara kita, freies Ermessen muncul bersamaan dengan pemberian tugas
kepada pemerintah untuk merealisasi tujuan negara seperti yang tercantum dalam alenia keempat
Pembukaan UUD 1945. Karena tugas utama pemerintah dalam konsepsi welfare state itu
memberikan pelayanan bagi warga negara, muncul prinsip Pemerintah tidak boleh menolak
untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat dengan alasan tidak ada peraturan
perundang-undangan yang mengaturnya atau belum/tidak ada peraturan perundang-undangan
yang dijadikan dasar kewenangan untuk melakukan perbuatan hukum.
Meskipun kepada pemerintah diberikan kewenangan bebas atau freies Ermessen, dalam
suatu negara hukum penggunaan freies Ermessen ini harus dalam batas-batas yang
dimungkinkan oleh hukum yang berlaku. Penggunaan freies Ermessen tidak boleh bertentangan
dengan hukum yang berlaku baik hukum tertulis maupun hukum tidak tertulis. Menurut
Muchsan pembatasan penggunaan freies Ermessen adalah sebagai berikut :
a.

Penggunaan freies Ermessen tidak boleh bertentangan dengan system hukum yang berlaku
(kaidah hukum positif).

b. Penggunaan freies Ermessen hanya ditujukan demi kepentingan umum.

15

Sementara itu, Sjahran Basah secara tersirat berpendapat bahwa pelaksanaan freies
Ermessen tersebut harus dapat dipertanggungjawabkan, Secara moral kepada Tuhan Yang Maha
Esa, menjunjung tinggi harkat dan martabat manusia serta nilai-nilai kebenaran dan keadilan,
mengutamakan persatuan dan kesatuan, demi kepentingan bersama. Lebih lanjut Sjahran Basah
mengatakan bahwa secara hukum terdapat dua batas, yaitu batas-atas dan batas-bawah. Batasatas dimaksudkan ketaatan ketentuan perundang-undangan berdasrkan asas taat-atas, yaitu
peraturan yang tingkat derajatnya lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan peraturan yang
tingkat derajatnya lebih tinggi. Sementara itu, batas-bawah ialah peraturan yang dibuat atau
sikap-tindak administrasi negara (baik aktif maupun pasif), tidak boleh melanggar hak dan
kewajiban asasi warga.
Dalam Ilmu Hukum Administrasi Negara, freies Ermessen ini diberikan hanya kepada
pemerintah atau administrasi negara baik untuk melakukan tindakan-tindakan biasa maupun
tindakan hukum, dan ketika freies Ermessen ini diwujudkan dalam instrumen yuridis yang
tertulis, jadilah ia sebagai peraturan kebijaksanaan. Sebagai sesuatu yang lahir dari freies
Ermessen dan yang hanya diberikan kepada pemerintah atau administrasi negara, kewenangan
pembuatan peraturan kebijaksanaan itu inheren pada pemerintah (inherent aan het bestuur).
Walaupun sebenarnya penyelenggaran urusan pemerintahan dalam suatu negara hukum itu
bersendikan pada peraturan perundang-undangan sesuai dengan prinsip yang dianut dalam suatu
negara hukum yaitu asas legalitas, tetapi karena peraturan perundang-undangan sebagai hukum
tertulis itu mengandung kekurangan dan kelemahan, sebagaimana telah disebutkan di atas,
keberadaan peraturan kebijaksanaan menempati posisi penting terutama dalam negara hukum
modern.
Memperhatikan uraian-uraian sebelumnya, penulis menyimpulkan bahwa Freies Ermessen
adalah "Kebebasan atau keleluasaan kehendak bertindak adminitrasi negara yang dimungkinkan
oleh hukum untuk bertindak atas inisiatifnya sendiri guna menyelesaikan persoalan-persoalan
penting yang mendesak yang aturannya belum ada, dan tindakan tesebut harus dapat
dipertanggungjawabkan".

16

Berdasarkan pengertain diatas, adanya Freies Ermessen dalam lalu lintas hukum
administarsi negara, maka para administrasi negara dalam menjalankan fungsinya secara dinamis
dalam menyelenggarakan kepentingan umum. Sehingga dalam menghadapi hal-hal yang sifatnya
penting dan mendesak yang aturannya belum tersedia, administrasi negara atas inisiatifnya
sendiri dapat langsung bertindak tanpa menunggu instruksi lagi. Jadi, administrasi negara dapat
langsung dengan berpijak kepada asas kebijaksanaan. Dengan demikian sifatnya adalah spontan.
Uraian diatas menunjukkan bahwa Freies Ermessen merupakan pengecualian terhadap asas
legalitas dalam arti yang sempit dengan prinsip wetmatigeheid van bestuur-nya. Hak ini bukan
berarti dikesampingkannya sama sekali asas legalitas, karena sikap tindak administrasi negara
harus dapat diuji berdasarkan peraturan perundang-umdangan lainnya yang lebih tinggi ataupun
berdasarkan ketentuan hukum yang tidak tertulis. Dalam hal ini tetap dipergunakan asas
legalitas, hanya saja dalam pengertian yang lebih luas dan fleksibel yang tidak saja berdasarkan
pada peraturan perundang-undangan yang tertulis, tetapi juga berdasarkan pada ketentuan hukum
yang tidak tertulis, seperti algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Hal ini tercermin dalam
rumusan kata " dapat dipertanggungkawabkan ".Sehubungan dengan hal itu, Prajudi
Atmosudirdjo[36] menyatakan : " Diskresi diperlukan sebagai pelengkap daripada asas legalitas,
yaitu hukum yang menyatakan bahwa setiap tindak atau perbuatan administrasi negara harus
berdasarkan ketentuan undang-undang".
Melihat perkembangan yang semakin cepat dalam masyarakat pada suatu negara modern
saat ini, maka dituntut pula kesiapan administrasi negara untuk mengantisipasi perkembangan
yang terjadi. Dalam hal ini, sudah barang tentu asas legalitas (dalam arti wetmatigeheid van
bestuur) tidak dapat lagi di pertahankan secara kaku. Sebab, administrasi negara bukan hanya
terompet daripada suatu peratutan perundang-undangan, melainkan dalam melaksanakan
tugasnya itu mereka wajib bersikap aktif demi terselenggarnya tugas-tugas servis publik, yang
kesemuanya itu tidak dapat ditampung oleh hukum tertulis saja. Oleh karenanya maka
diperlukan Freies Ermessen.
Memperhatikan pendapat Sjahran Basah sebagaimana

yang dikemukakan pada uraian

sebelumnya, maka implementasi Freies Ermessen melalui sikap tindak administrasi negara ini
dapat berwujud :
17

Membentuk peraturan perundang-undangan dibawah undang-undang yang secara materiil


mengikat umum;
Mengeluarkan beschikking yang bersifat konkrit, final dan individual;
Melakukan tindak administrasi yang nyata dan aktif;
Menjalan fungsi peradilan, terutama dalam hal "keberatan" dan "banding" administrasi.
Bertitik tolak dari beberapa uraian diatas, maka keberadaan Freies Ermessen dalam Hukum
Administrasi Negara dapat dimanfaatkan untuk mengisi celah atau kekosongan hukum
(rechtvacuum), sehingga memperlancar gerak administrasi negara. Dengan demikian Freies
Ermessen berperan dalam mengisi, melengkapi dan mengembangkan Hukum Administrasi
Negara.
Memperhatikan uraian-uraian sebelumnya, penulis menyimpulkan bahwa Freies Ermessen
adalah "Kebebasan atau keleluasaan kehendak bertindak adminitrasi negara yang dimungkinkan
oleh hukum untuk bertindak atas inisiatifnya sendiri guna menyelesaikan persoalan-persoalan
penting yang mendesak yang aturannya belum ada, dan tindakan tesebut harus dapat
dipertanggungjawabkan".
Berdasarkan pengertain diatas, adanya Freies Ermessen dalam lalu lintas hukum
administarsi negara, maka para administrasi negara dalam menjalankan fungsinya secara dinamis
dalam menyelenggarakan kepentingan umum. Sehingga dalam menghadapi hal-hal yang sifatnya
penting dan mendesak yang aturannya belum tersedia, administrasi negara atas inisiatifnya
sendiri dapat langsung bertindak tanpa menunggu instruksi lagi. Jadi, administrasi negara dapat
langsung dengan berpijak kepada asas kebijaksanaan. Dengan demikian sifatnya adalah spontan.

F. Simpulan
Berdasarkan beberapa uraian yang telah dikemukakan diatas dapat diambil beberapa
kesimpulan sebagai berikut :
1.

Dalam suatu negara kesejahteraan, campur tangan negara dalam kehidupan masyarakat tidak
dapat dihindarkan lagi. Mengingat sedemikian luasnya tugas servis publik yang harus
dilaksanakan, maka administrasi negara memerlukan keluasan bergerak, teruatama dalam

18

menghadapi persoalan-persoalan penting yang mendesak sementara aturan untuk itu belum ada
atau belum jelas. Keleluasaan bergerak administrasi negara ini disebut Freies Ermessen.
2.

Sebagai sesuatu yang memberikan "ruang gerak" bagi administrasi negara maka Freies
Ermessen dapat berperan dalam mengisi, melengkapi dan mengembangkan Hukum Administrasi
Negara. Sehingga dengan demikian, tidak akan terjadi kekosongan hukum (rechtvacuum) dalam
Hukum Administrasi Negara. Menyadari perannya yang demikian itu maka Freies Ermessen
membawa konsekwensi "menyimpangi" asas legalitas dalam arti wetmatigeheid van bestuur.
Jadi ia merupakan "perkecualian" dari asas legalitas dalam arti tersebut.

3.

Peraturan kebijaksanaan hanya berfungsi sebagai bagian dari operasional penyelenggraan tugastugas pemerintahan sehingga tidak dapat mengubah ataupun menyimpangi peraturan perundangundangan. Peraturan ini semacam hukum bayangan dari undang-undang atau hukum. Oleh
karena itu, peraturan ini disebut pula dengan istilah psudo-wetgeving (perundang-undangan
semu) atau spigelsrecht (hukum bayangan/cermin).

4.

Freies Ermessen dalam HAN, merupakan kebebasan atau keleluasaan bertindak administrasi
negara yang dimungkinkan oleh hukum untuk bertindak atas inisiatif sendiri guna menyelesaikan
persoalan-persoalan penting yang mendesak yang aturannya belum ada dan tindakan tersebut
harus dapat dipertanggungjawabkan. Freies Ermessen sebaiknya hanya diberikan kepada
administrasi negara dalam arti sempit, yaitu pemerintah (eksekutif) beserta seluruh jajarannya
baik ditingkat pusat maupun tingkat daerah.

DAFTAR PUSTAKA

19

Amrah Muslimin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok Tentang Administrasi dan
Hukum Administrasi, Alumni, Bandung, 1985.
Djenal Husen Koesoemaatmadja, Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara, Citra
Aditya Bakti, Bandung, 1990.
Kuntjoro Purbopranoto, Beberapa Catatan Hukum Tata Pemerintahan dan Hukum
Administrasi Negara, Alumni, Bandung, 1978.
Muchsan, Beberapa Catatan Tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan
Administrasi Negara di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1981.
M. Nata Saputra, Hukum Administrasi Negara, Rajawali, Jakarta, 1988.
Padmo Wahjono, Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, Ghalia Indonesia, 1983.
Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1981.
Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, RajaGrafindo Persada , Jakarta, 2007
Sjahran Basah, Eksistensi dan Tolak Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia,
Alumni, Bandung, 1985.
---------- , Beberapa Permasalahan Pokok Sebelum Realisasi Efektif Pengadilan
Administrasi, Dimuat dalam "Bunga Rampai HTN dan HAN", FH UII, Yogyakarta, 1987.
SF. Marbun dan Muh. Mahfud MD, Pokok-Pokok Hukum Administrasi Negara,
Liberty, Yogyakarta, 1987.

[1]
[2] Perkembangan tersebut dimulai dari konsep Negara nomoi (Negara hokum) dari
Plato, Polizeistaat, nachhtwakerstaat/Negara hokum liberal/ Negara hokum formal (Kant,
Fichte, dan Stahl) dan Welvaarstaat/ Negara hokum material/ sociale verzorgingstaat/social
service state di Eropa Kontinental. Sedangkan di AngloSxon berkembang konsep rule of law
dari AV Dicey. Untuk jelasnya lihat : O. Notohamodjojo dalam Makna Negara Hukum, 1970,
hlm. 11-35; Sudargo Gautama dalam pengertian Tentang Negara Hukum, 1973; Padmo Wahjono

20

dalam Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, 1983; Serta Soerjono Soekanto dalam
Beberapa Permasalahan Hukum Dalam Kerangka Pembangunan Indonesia, 1976, hlm. 49-78.
[3] Dikutip dari MP. Jain dalam Development of administrative Law in Malaysia Since
Merdeka yang dimuat dalam The Malayan Law Jounal Supplement, (1977)2MLJ,ms.ii. Lihat
juga Sunarjati Hartono dalam Apakah The Rule Of Law itu?, Alumni Bandung, 1976.
[4] Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, RajaGrafindo Persada , Jakarta, 2007, hlm.
95. Lihat juga P. de Haan, et.al., Bestuursrecht in de Sociale Rechtsstaat, deel 1
(Deventer:Kluwer,1986), hlm. 280.
[5] Ibid, hlm.95.
[6] Sjahran Basah, Eksistensi Dan Tolak Ukur Badan Peradilan Administrasi Di
Indonesia, Alumni, Bandung, 1985, hlm.12. Lihat juga E. Utrecht dalam Pengantar Hukum
Administrasi Negara Indonesia, FH UNPAD, 1960, hlm.23.
[7] Ridwan HR, Op.cit., hlm. 191.
[8] Lihat Sjachran Basah dalam Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Admnistrasi
Negara, Orasi Ilmiah pada Dies Natalis XXIX UNPAD, Bandung, 24 September 1986, hlm.4.
[9] Ridwan HR, Op.cit., hlm. 183.
[10] Ibid
[11] Ibid
[12] P.J.P Tak, Dalam buku Ridawan HR yang berjudul Hukum Administrasi Negara,
RajaGrafindo Persada , Jakarta, 2007, hlm. 184.
[13] Ibid, hlm. 185.
[14] Ibid, hlm.185-186.
[15]Ibid, hlm186-187.
[16] Ibid, hlm.187-188.
[17] Ibid, hlm. 188-190.
[18] Ibid.
[19] Ibid.
[20] Ibid, hlm.191-192.
[21] Ibid.
[22] Ibid, hlm.193.
[23] AdolfHeuken SJ. Kamus Jerman-Indonesia, Gramedia, Jakarta, 1987.
[24] Fockema-Andreae, Kamus Istilah Hukum (Terjemahan Saleh Adiwinata, et.Al.),
Binacipta, Bandung, 1983, hlm.143 dan hlm.98.
[25] Prajudi Atmosudirdjo, Hukum Administrasi Negara, Ghalia Indonesia, Jakarta, 1981,
hlm.85.
[26] Sjahran Basah, Eksistensi .., op.cit., hlm.151.
[27] Ibid, hlm.219.
[28] Sjahran Basah, Perlindungan Hukum ., Op cit., hlm.2.
[29] Amrah Muslimin, Beberapa Azas dan Pegertian Pokok Tentang Administrasi dan
Hukum Administrasi,Alumni, Bandung, 1985,hlm.73.
[30] Dikutif dari Marcus Lukman dalam Freis Ermessen Dalam Proses Perencanaan dan
Pelaksanaan Rencana Kota di Kotamadya Pontianak,Tesis Magister Pda Fakultas Pascasarjana
UNPAD, tidak dipublkasikan, 1989, hlm. 145-146.
[31] Ibid.
[32] A.A. de. Smith. Constitutional and Administrative Law, Pinguin Books,5th edition,
1985,p.597.
21

[33]
[34]
[35]
[36]

Sjahran Basah, Perlindungan Hukum ., Op cit., hlm.2.


Ibid, hlm.5.
E. Utrecht, Op. Cit. hlm. 10.
Prajudi Atmosudirdjo, Op. Cit, Hal. 77-78.

22