Anda di halaman 1dari 18

BAB I

PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang
hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam
ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk
mempersiapkan

suatu

anggaran.

Menurut

National

Committee

on

Governmental Accounting (NCGA), saat ini Governmental Accounting


Standarts Board (GASB), definisi anggaran (budget) adalah rencana operasi
keuangan, yang mencakup estimasi pengeluaran yang diusulkan, dan
sumber pendapatan yang diharapkan untuk membiayainya dalam periode
waktu tertentu.
Dalam organisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses
politik. Pada sektor swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia
perusahaan yang tertutup untuk publik, sebaliknya pada sektor publik
anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik,
didiskusikan, dan diberi masukan.
Perencanaan

dalam

menyiapkan

anggaran

sangatlah

penting.

Bagaimanapun juga jelas mengungkapkan apa yang akan dilakukan dimasa


mendatang. Pemikiran strategis disetiap organisasi adalah proses dimana
manajemen berfikir tentang pengintegrasian aktivitas organisasional ke arah
tujuan yang beroerientasi kesasaran masa mendatang. Semakin bergejolak
lingkungan pasar, teknologi atau ekonomi eksternal, manajemen akan
didorong untuk menyusun stategi. Pemikiran strategis manajemen,
direalisasi dalam berbagai perencanaan, dan proses integrasi keseluruhan ini
didukung prosedur penganggaran organisasi.
Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu karena
anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan sosialekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup
masyarakat, anggaran juga diperlukan karena adanya masalah keterbatasan
sumber daya sedangkan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 1

berkembang, dan anggaran juga diperlukan untuk menyakinkan bahwa


pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat.
Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan
dan penyusunan anggaran sektor publik.Secara garis besar terdapat dua
pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar.Kedua pendekatan
tersebut adalah anggaran tradisional atau anggaran konvensional dan
pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public
Management.
1.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang diatas, maka rumusan masalah dalam
makalah ini adalah sebagai berikut:
1. Bagaimana perkembangan anggaran sektor publik?
2. Apa yang dimaksud dengan anggaran tradisional, anggaran kerja, zero
based budgeting (ZBB), dan planning, programming, and budgeting
system (PPBS)?
3. Apa hubungan anggaran publik dengan pendekatan NPM?
4. Bagaimana perubahan pendekatan anggaran?
1.3

Tujuan
Berdasarkan rumusan masalah diatas, maka tujuan dari penulisan

makalah ini adalah sebagai berikut:


1. Untuk menjelaskan perkembangan anggaran sektor publik.
2. Untuk menjelaskan pengertian anggaran tradisional, anggaran kerja,
zero based budgeting (ZBB), dan planning, programming, and budgeting
system (PPBS).
3. Untuk menjelaskan hubungan anggaran publik dengan pendekatan
NPM.
4. Untuk menjelaskan perubahan pendekatan anggaran.

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 2

BAB II
PEMBAHASAN
2.1

Perkembangan Anggaran Sektor Publik


Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi

instrumen kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk


mencapai tujuan organisasi.Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi
dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksika arah dan tujuan
pelayanan masyarakat yang diharapkan.Anggaran sebagai alat perencanaan
kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat
digunakan sebagai alat pengendalian.Agar fungsi perencanaan dan
pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta
pencatatn atas peneriman dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat
dan sistematis.
Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah
mengalami banyak perkembangan.Sistem perencanaan anggara publik
berkembang

dan

berubah

sesuai

dengan

dinamika

perkembangan

manajemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di


masyarakat.Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendapatan dalam
perencanaan dan penyusunan sektor publik.Secara garis besar terdapat 2
pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar. Kedua pendekatan
tersebut adalah: (a) Anggaran Tradisional atau Anggaran Konvensional; dan
(b) Pendekatan Baru yang sering dikenal dengan Pendekatan New Public
Management.
2.2 Anggaran Tradisional
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan
di negara berkembang dewasa ini.Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan
ini,

yaitu:

(a)cara

penyusutan

anggaran

berdasarkan

pendekatan

incrementalism dan (b) struktur dan susunan anggaran yang bersifat lineitem.

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 3

Ciri lain yang melekat pada anggaran tradisional diantaranya adalah


(c)cenderung

sentralistis;

(d)bersifat

spesifikasi;

(e)

tahunan;

(f)

menggunakan prinsip anggaran bruto. Struktur anggaran tradisional dengan


ciri-ciri tersebut tidak mampu mengungkapkan besarnya dana yang
dikeluarkan untuk setiap kegiatan, dan bahkan anggaran tradisional tersebut
gagal dalam memberikan informasi tentang besarnya rencana kegiatan. Oleh
karena tidak tersedianya berbagai informasi tersebut, maka satu-satunya
tolok ukur yang dapat digunakan untuk tujuan pengawasan hanyalah tingkat
kepatuhan penggunaan anggaran.
2.2.1 Incrementalism
Anggaran yang bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah atau
mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudaha ada
sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar
untuk menyesuaikan besarnya penambahan atau pengurangan tanpa
dilakukan kajian yang mendalam.
Masalah utama anggaran tradisional adalah tidak adanya perhatian
terhadap konsep value for money hal ini disebabkan karena pada pendekatan
tradisional, kinerja dinilai berdasarkan habis tidaknya anggaran yang
diajukan dan bukan berdasarkan pada pertimbangan output yang dihasilkan
dari aktivitas yang dilakukan dibandingkan dengan target kinerja yang
dikehendaki (outcome).
Anggaran tradisional yang bersifat incrementalism cenderung
menerima konsep harga pokok pelayanan historis (history cost of service)
tanpa memperhatikan pertanyaan sebagai berikut:
1) Apakah

pelayanan

tertentu

yang

dibiayai

dengan

pengeluaran

pemerintah masih dibutuhkan atau masih menjadi prioritas?


2) Apakah pelayanan yang diberikan telah terdistrubusi secara adil dan
merata di antara kelompok masyarakat?
3) Apakah pelayanan diberikan ecara ekonomis dan efesien?
4) Apakah pelayanan yang diberikan mempengaruhi pola kebutuhan
publik?
Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah
suatu item, program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 4

berikutnya meskipun sebenarnya item tersebut sudah tidak dibutuhkan.


Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal rupiah yang
disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan penyesuaian
lainnya.
2.2.2 Line-Item
Metode line-item budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan
item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur
anggaran, walaupun sebenarnya secara riil item tertentu sudah tidak relevan
lagi untuk digunakan pada periode sekarang.
Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item
dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk
mengontrol pengeluaran. Berdasarkan hal tersebut anggaran tradisional
disusun atas dasar sifat penerimaan dan pengeluaran, misalnya pendapatan
dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak,atau pengeluaran untuk gaji,
pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan berdasar pada
tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.
2.2.3
Kelemahan Anggaran Tradisional
1) Hubungan yang tidak memadai antara anggaran tahunan dengan rencana
pembangunan jangka panjang.
2) Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak
pernah diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.
3) Lebih berorientasi pada input daripada output.
4) Sekat-sekat antardepartemen yang kaku membuat tujuan nasional secara
keseluruhan sulit dicapai.
5) Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran
modal dan investasi.
6) Anggaran tradisional bersifat tahunan.
7) Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak
memadai menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran.
8) Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan
mekanisme pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai.
9) Aliran informasi (sistem informasi financial) yang tidak memadai yang
menjadi dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah
dan tindakan.

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 5

2.3 Anggaran Publik dengan Pendekatan NPM


2.3.1 Era New Public Management
Model New Public Management ini dikenal tahun 1980 dan kembali
popular tahun 1990 yang mengalami bentuk inkarnasi. Misalnya muncul
konsep

managerialism

(Pollit,

1993);

market-based

public

administration (Lan, Zhiyong, and Rosenbloom, 1992); post- bureaucratic


paradigm (Barzeley, 1992). New Public Management berfokus pada
manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan berorientasi
pada kebijaksanaan. Penggunaan paradigma New Public Management
tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya
adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya dan
kompetisi tender.
New Public Management adalah model pemerintahan yang diajukan
oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang
dikenal dengan reinventing government. Perspektif baru pemerintahan
menurut Osborne dan Gaebler tersebut adalah:
1. Pemerintahan katalis:

fokus pada pemberian pengarahan bukan

produksi pelayanan publik.


Pemerintah harus menyediakan beragam pelayanan publik, tetapi tidak
harus terlibat secara langsung dengan proses produksinya (production).
Sebaiknya pemerintahan memfokuskan diri pada pemberian arahan,
sedangkan produksi pelayanan publik diserahkan pada pihak swasta atau
sektor ketiga. Produksi pelayanan publik oleh pemerintah harus
dijadikan sebagai pengecualian dan bukan keharusan; pemerintah hanya
memproduksi layanan publik yang belum dapat dilakukan oleh pihak
non-pemerintah. Pada saat ini, banyak pelayanan publik yang dapat
diproduksi oleh sektor swasta dan sektor pihak ketiga (LSM).
2. Pemerintahan milik masyarakat: fokus pada pemberian pengarahan
bukan produksi pelayanan publik.
Pemerintah seharusnya memberikan wewenang kepada masyarakat
sehingga mereka mampu menjadi masyarakat yang dapat menolong
dirinya sendiri. Contoh lain : untuk dapat lebih mengembangkan usaha

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 6

kecil,berikanlah wewenang yang optimal pada asosiasi pengusaha kecil


untuk memecahkan masalah yang sedang dihadapi.
3. Pemerintah yang kompetitif: menyuntikkan semangat kompetisi
dalam pemberian pelayanan public.
Kompetisi adalah salah satunya cara untuk mengehemat biaya sekaligus
meningkatkan kualitas pelayanan. Misalnya pada pelayanan pos negara
akibat kompetisi yang semakin deras pelayanan titipan kilat yang
disediakan menjadi relative semakin cepat.
4. Pemerintah yang digerakan oleh misi: mengubah organisasi yang
digerakkan oleh peraturan menjadi organisasi yang digerakan oleh misi.
Apa yang dapat dan tidak dapat dilaksanakan oleh pemerintah diatur
dalam mandatnya. Namun tujuan pemerintah bukanlah mandatnya tetapi
misinya.
5. Pemerintah yang berorientasi hasil: membiayai hasil bukan masukan.
Pemerintah wirausaha berusaha mengubah bentuk penghargaan dari
insentif itu, yaitu membiayai hasil bukan masukan. Pemerintah swasta
akan

mampu

memecahkan

masalahnya

yang

menjadi

tanggungjawabnya. Semakin baik kinerja semakin banyak pula dana


yang akan dialokasikan untuk mengganti semua dana yang telah
dikeluarkan oleh unit kerja tersebut.
6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan: memenuhi kebutuhan
pelanggan, bukan birokrasi.
Pemerintah harus tepat dalam mengidentifikasi pelanggan yang
sesungguhnya. Dengan cara seperti ini tidak berarti bahwa pemerintah
bertanggungjawab pada lawan legislatif,tetapi sebaliknya ia akan
menciptakan system pertanggungjawaban ganda. Kepada legislatif serta
masyarakat. Dengan cara seperti ini pemerintah tidak akan arogan tetapi
secara terrus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan
masyarakat.
7. Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak
sekedar membelanjakan.
Misalnya BPS dan Bappeda yang dapat menjual informasi tentang
daerahnya kepada pusat-pusat penelitian , BUMN/BUMD pemberian
hak guna usaha yang menarik kepada para pengusaha dan masyarakat
penyertaan modal dan lain-lain.

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 7

8. Pemerintah antisipasif: berupaya mencegah daripada mengobati.


Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi
pelayanan publik untuk memecahkan masalah publik. Pemerintah
birokratis cenderung bersifat reaktif: seperti suatu satuan pemadam
kebakaran, apabila tidak ada kebakaran maka tidak akan ada upaya
pencegahan. Pemerintah wirausaha tidak reaktif tetapi proaktif. Ia tidak
hanya mencoba untuk mencegah masalah, tetapi juga berupaya keras
untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan perencanaan
strategis untuk menciptakan visi.
9. Pemerintah desentralisasi: dari hirarki menuju patisipasif dan tim
kerja.
Pemerintahan

yang

sentralis

dan

hirarkis

sangat

diperlukan.

Pengambilan keputusan harus berasal dari pusat harus mengikuti rantai


komandonya hingga sampai pada staf yang berhubungan dengan
masyarakat dan bisnis. Tetapi pada saat ini keadaan sudah berubah
perkembangan teknologi sudah sangat maju, sekarang ini pengambilan
keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi-asosiasi,
pelanggan, dan lembaga swadaya masyarakat.
10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan
perubahan dengan mekanisme pasar (sistem insetif) dan bukan
mekanisme administratif (sistem prosedur dan pemaksaan).
Ada dua cara alokasi sumberdaya yaitu mekanisme pasar dan
mekanisme administratif. Mekanisme pasar terbukti sebagai yang
terbaik dalam mengalokasikan sumber daya. Pemerintah tradisioanal
menggunakan mekanisme administrtif sedangkan pemerintah swasta
menggunakan mekanisme pasar.
Munculnya konsep New Public Management berpengaruh langsung
pada konsep anggaran publik. Salah satu pengaruhnya adalah terjadinya
perubahan sistem anggaran dari model anggran tradisional menjadi
anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja. Berikut akan dibahas jenisjenis anggran dengan pendekatan New Public Management.
Perbandingan Anggaran Tradisional dengan Anggaran berbasis
Pendekatan NPM
ANGGARAN TRADISIONAL

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

NEW PUBLIC MANAGEMET

Page 8

Sentralistis
Desentralisasi dan devolved management
Berorientasi pada input
Berorientasi pada input, output dan outcome
Tidak terkait dengan perencanaan jangka Utuh dan komprehensif dalam perencanaan
panjang
Batasan departemen yang kaku
Menggunakan aturan klasik

jangka panjang
Lintas departemen
Zero-Based
Budgeting,
Programming, Budgeting System
Sistematik dan rasional
Bottom-up budgeting

Prinsip anggaran bruto


Bersifat tahunan
Spesifik
2.4 Perubahan Pendekatan Anggaran

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era
New Public Management telah mendorong untuk mengembangkan
pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor
publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik
penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran kinerja
(performance budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning,
Programming, and Budgeting System (PPBS).
Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki
karakteristik umum sebagai berikut:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

komprehensif/komparatif.
Terintegrasi dan lintas departemen.
Proses pengambilan keputusan yang rasional.
Berjangka panjang.
Spesifikasi tujuan dan perangkaian prioritas.
Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost).
Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input.
Adanya pengawasan kinerja.

2.5 Anggaran Kinerja


Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang
terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebebkan
oleh tidak adanya tolak ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja
dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayan publik. Anggaran dengan
pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for money dn
pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga mengutmakan

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 9

Planning

mekanisme penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yng


sistematik dan rasionaldalam proses pengambilan keputusan. Untuk
mengimplementasikan hal-hal tersebut anggaran kinerja dilengkapi dengan
teknik penganggaran analitis.
Anggaran kinerja didasarkan pada tujuan dan sasaran kinerja.Oleh
karena itu, nggaran digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan. Penilaian
kinerja didasarkan pada pelaksanaan value for money

dan efektivitas

anggaran. Pendekatan ini cederung menolak pandangan anggaran tradisional


yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan,
pemerintah akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros
(over

spending).

Menurut

pendekatan

anggaran

kinerja,

dominasi

pemerintah akan dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan internal


cost awareness, audit keuangan dan audit kinerja, serta evaluasi kinerja
eksternal. Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost
minded dan harus efisien. Selain didorong untuk menggunakan dana secara
ekonomis, pemerintah juga dituntut untuk mampu mencapai tujuan yang
ditetapkan. Oleh karena itu, agar dapat mencapai tujuan tersebut maka
diperlukan adanya program dan tolak ukur sebagai standar kinerja.
Sistem anggaran kinerja pada dasarnya merupakan system yang
mencakup kegiatan penyusunan program dan tolok ukur kinerja sebagai
instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran program.Penerapan sistem
angggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai dengan perumusan
program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan
program tersebut.Kinerja tersebut mencakup pula penentuan unit kerja yang
bertanggung jawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indicator
kinerja yang digunakan sebagai tolok ukur dalam mencapai tujuan program
yang telah ditetapkan.
2.6 Zero Based Budgeting (ZBB)
Konsep Zero Based Budgeting dimaksudkan untuk mengatasi
kelemahan yang ada pada sistem anggaran tradisional. Penyusunan
anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 10

menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan


mulai dari nol (zero-base). Penyusunan anggaran yang bersifat incremental
mendasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk menetapkan
anggaran tahun depan, yaitu dengan menyesuaikannya dengan tingkat
inflasi atau jumlah penduduk. ZBB tidak berpatokan pada anggaran tahun
lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, nemun penentuan anggaran
didasarkan pada kebutuhan saat ini.dengan ZBB seolah-olah proses
anggaran dimulai dari hal yang baru sama sekali. Item anggaran yang sudah
tidak relevan dan tidak mendukung pencapaian tujuan organisasi dapat
hilang dari struktur anggaran, atau mungkin juga muncul item baru.

2.6.1

Proses Implementasi ZBB

Proses implementasi ZBB terdiri dari tiga tahap, yaitu:


1. Identifikasi unit-unit keputusan
Struktur

organisasi

pertanggungjawaban

pada

dasarnya

(responsibility

terdiri

dari

pusat-pusat

center).Setiap

pusat

pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan (decision unit)


yang salah satu fungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran.Zero Based
Budgeting

merupakan

sistem

anggaran

yang

berbasis

pusat

pertanggungjawaban sebagai dasar perencanaan dan pengendalian anggaran.


Suatu unit keputusan merupakan kumpulan dari unit keputusan level yang
lebih kecil. Sebagai contoh, pemerintah daerah merupakan suatu unit
keputusan besar yang dapat dipecah-pecah lagi menjadi dinas-dinas; dinasdinas dipecah lagi menjadi subdinas-subdinas; subdinas dipecah lagi
menjadi subprogram, dan sebagainya. Dengan demikian, suatu pemerintah
daerah bisa memiliki ribuan unit keputusan.
Setelah dilakukan identifikasi unit-unit keputusan secara tepat, tahap
berikutnya adalah menyiapkan dokumen yang berisi tujuan unit keputusan
dan tindakan yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut.dokumen
tersebut disebut paket-paket keputusan (decision packages).
2. Penentuan paket-paket keputusan

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 11

Paket keputusan metupakan gambaran komprehensif mengenai


bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi secara
individual. Paket keputusan dibuat oleh manajer pusat pertanggungjawaban
dan harus menunjukkan secara detail estimasi biaya dan pendapatan yang
dinyatakan dalam bentuk pencapaian tugas dan perolehan manfaat. Secara
teoritis, paket-paket keputusan dimaksudkan untuk mengidentifikasi
berbagai altenatif kegiatan untuk melaksanakan fungsi unit keputusan dan
untuk menentukan perbedaan level usaha pada tiap-tiap alternatif. Terdapat
dua jenis paket keputusan, yaitu:
a. Paket keputusan mutually-exclusive.
Paket keputusan yang bersifat mutually-exclusive adalah paket-paket
keputusan yang memiliki fungsi yang sama. Apabila dipilih salah
satu paket kegiatan atau program, maka konsekuensinya adalah
menolak semua alternatif yang lain.
b. Paket keputusan incremental
Paket keputusan incremental merefleksikan tingkat usaha yang
berbeda (dikaitkan dengan biaya) dslam melaksanakan aktivitas
tertentu.terdapatbase package yang menunjukkan tingkat minimal
seuatu kegiatan, dan paket lain yang tingkat aktivitasnya lebih tinggi
yang akan berpengaruh terhadap kenaikan level aktivitas dan juga
akan berpengaruh terhadap biaya. Setiap paket memiliki biaya dan
manfaat yang dapat ditabulasikan dengan jelas.
3. Merangking dan mengevaluasi paket keputusan
Jika paket keputusan telah disiapkan, tahap berikutnya adalah
merangking semua paket berdasarkan manfaatnya terhadap organisasi.
Tahap ini merupakan jembatan untuk menuju proses alokasi sumber daya di
antara berbagai kegiatan yang beberapa di antaranya sudah ada dan lainnya
baru sama sekali.
2.6.2 Keunggulan ZBB
1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi
sumber daya secara lebih efisien.
2. ZBB berfokus pada value for money.
3. Memudahkan untuk mengidentifikasi

terjadinya

inefisiensi

ketidakefektivan biaya.
4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer.

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 12

dan

5. Meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses


penyusunan anggaran.
6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan
mendorong organisasi untuk selalu menguji alternative aktivitas dan
pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.
2.6.3 Kelemahan ZBB
1. Prosesnya memakan waktu lama (time consuming), terlalu teoritus dan
tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar, serta menghasilkan kertas
kerja yang menumpuk karena pembuatan paket keputusan.
2. ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek.
3. Implementasi ZBB membutuhkan teknologi yang maju.
4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses merangking dan
mereview paket keputusan. Mereview ribuan paket keputusan
merupakan pekerjaan yang melelahkan dan membosankan, sehingga
dapat mempengaruhi keputusan.
5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang
memiliki keahlian yang mungkin tidak memiliki organisasi. ZBB
berasumsi bahwa semua staf memiliki kemampuan untuk mengkalkulasi
paket keputusan. Selain itu dalam perankingan muncul pertimbangan
subjektif atau mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak objektif
lagi.
6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket
keputusan harus masuk dalam anggaran.
7. Implementasi ZBB menimbulkan masalah

keperilakuan

dalam

organisasi.
2.7 Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)
PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori
sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan
utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem
penganggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional
yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu
pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu. PPBS adalah salah
satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen
pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih
baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 13

terbatas

jumlahnya,

sementara

tuntutan

masyarakat

tidak

terbatas

jumlahnya. Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan


alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam
pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. PPBS memberikan
kerangka untuk membuat pilihan tersebut.
2.7.1 Proses Implementasi ZBB
Langkah-langkah implementasi PPBS meliputi:
a. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan
jelas
b. Mengidentifikasi program-program dan kegiatan untuk mencapai tujuan
yang telah ditetapkan
c. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung costbenefit dari masing-masing program
d. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang
kecil
e. Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui
PPBS mensyaratkan organisasi menyusun rencana jangka panjang
untuk mewujudkan tujuan organisasi melalui program-program. Kuncinya
bahwa program-program yang disusun harus terkait dengan tujuan
organisasi dan tersebar ke seluruh bagian organisasi. Pemerintah harus bisa
mengidentifikasi struktur program dan analisis progam. Struktur program
merupakan kerangka untuk mengidentifikasi keterkaitan antara sumber daya
yang dimiliki dengan aktivitas yang akan dilakukan untuk mencapai tujuan
organisasi. Jadi, struktur program merupakan kerangka bangunan dari
desain sistem PPBS. Analisis program terkait dengan kegiatan menganalisis
biaya dan manfaat dari masing-masing program sehingga dapat dilakukan
pilihan. Untuk mendukung hal tersebut PPBS memerlukan sistem informasi
yang canggih agar dapat memonitor kemajuan dalam pencapaian tujuan
organisasi. Sistem pelaporan anggaran PPBS harus mampu melaporkan
hasil (manfaat) program bukan sekedar jumlah pengeluaran yang telah
dilakukan.
2.7.2 Karakteristik PPBS
1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 14

2. Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang


akan datang karena PPBS berorientasi pada masa depan
3. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi
4. Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai alternatif program,
yang meliputi: (a) identifikasi tujuan, (b) identifikasi secara sistematik
alternatif program untuk mencapai tujuan, (c) estimasi biaya total dari
masing-masing alternatif program, dan (d) estimasi manfaat (hasil) yang
ingin diperoleh dari masing-masing alternative program.
2.7.3 Kelebihan PPBS
1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggungjawab dari manajemen
puncak ke manajemen menengah
2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja
3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya
4. Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi,
koordinasi, dan kerja sama antar departemen
5. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan
pencapaian tujuan organisasi
6. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi
sumber daya secara optimal
2.7.4 Kelemahan PPBS
1. PPBS memerlukan sistem informasi yang canggih, ketersediaan data,
adanya sistem pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi
2. Implementasi PPBS memerlukan biaya yang besar karena PPBS
membutuhkan teknologi yang canggih
3. PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan
4. PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai
kumpulan manusia yang kompleks
5. PPBS merupakan teknik anggaran

yang

statistically

oriented.

Penggunaan statistic terkadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas


program. Statistik hanya tepat untuk mengukur beberapa program
tertentu saja
6. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis. Hal ini terkait dengan
sifat program atau kegiatan yang lintas departemen sehingga
menyulitkan dalam melakukan alokasi biaya. Sementara itu sistem
akuntansi dibuat berdasarkan departemen bukan program.
2.7.5 Masalah Utama Penggunaan ZBB dan PPBS
1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif
untuk melakukan aktivitas

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 15

2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk


mengukur output
3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan,
perubahan politik, dan ekonomi
4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat
berat
5. Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama
ketika terdapat pertentangan kepentingan
6. Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program
secara tepat dan tepat
7. Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk
berubah
8. Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses
pengambilan keputusan politik. Politik berusaha membuat pelaksanaan
lebih technocratic yang hal tersebut bisa mempengaruhi proses
anggaran
9. Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional.

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 16

BAB III
PENUTUP
3.1

Kesimpulan
Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan

dalam

satuan

moneter

sekaligus

dapat

digunakan

sebagai

alat

pengendalian.Agar fungsi pengendalian dan pengawasan dapat berjalan


dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan
pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.
Terdapat dua pendekatan dalam penyusunan angaran sektor publik,
yaitu

pendekatan

tradisional

dan

pendekatan

New

Public

Management.Pendekatan NPM dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan


dari sistem tradisional.Anggaran dengan pendekatan NPM terdiri dari
beberapa jenis, yaitu anggaran kinerja, ZBB, dan PPBS.Anggaran dengan
pendekatan NPM sangat menekankan pada konsep value for money dan
pengawasan atas kinerja output.
Perubahan dari sistem anggaran tradisional menuju sistem anggaran
dengan pendekatan NPM merupakan bagian penting dari reformasi
anggaran.Reformasi anggaran sektor publik dilakukan untuk menjadikan
anggaran lebih berorientasi pada kepentingan publik dan menekankan value
for money.Beberapa jenis anggatan dengan pendekatan NPM, seperti ZBB,
PPBS, dan Anggaran Kinerja perlu dikaji lebih mendalam sebelum
diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis anggaran tersebut memiliki
kelebihan dan kelemahan. Penerapan sistem anggaran juga perlu
mempertimbangkan aspek sosial, kultural, dan kesiapan teknologi yang
dimiliki oleh pemerintah.
3.2

Saran
Dalam penyusunannya, anggaran harus transparansi baik dalam bentuk

penerimaan maupun pengeluaran dan anggaran dapat dimanfaatkan dengan


sebaik-baiknya

demi

mencapai

mencapai

tujuan

mensejahterakan masyarakat.

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 17

organisasi

yaitu

DAFTAR PUSTAKA
Mardiasmo. 2009. Akuntansi Sektor Publik. Yogyakarta: Penerbit ANDI.
Anggun. 2012. Jenis-Jenis Penganggaran Sektor Publik. [online].
http://agustianya.blogspot.com/2012/04/makalah-akuntansi-sektorpublik.html (diakses pada tanggal 6 November 2014)

Jenis-Jenis Anggaran Sektor Publik

Page 18