Anda di halaman 1dari 13

REGULASI INDUSTRI MIGAS DAN HARAPAN OTONOMI DAERAH TENTANG KESEJEAHTERAAN MASYARAKAT LOKAL

OLEH :

MUCHAMMAD ZAIDUN DEWAN PAKAR PROPINSI JAWA TIMUR

I

POSISI REGULASI INDUSTRI MIGAS DALAM PRESPEKTIF KEPENTINGAN MASYARAKAT LOKAL

Sudah menjadi realitas sosial-ekonomi bahwa telah cukup lama sejak Republik Indonesia Merdeka bahkan sebelum merdeka, bahwa industri Migas selalu orientasinya ke pusat baik dalam pengaturan / regulalisasinya ataupun pengelolaan dan pemanfaatan hasilnya. Pada awal Republik Indonesia lahir sampai dengan sebelum lahirnya Undang-undang tentang Minyak dan Gas Bumi berseiring dengan euforia otonomi daerah, pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya migas selalu menjadi otoritas kewenangan pusat baik dari segi pengaturan, pengelolaan dan pemanfaatannya.

Argumentasi utama yang menjadi landasan pengaturan, pengelolaan dan pemanfaatan tersebut adalah berinduk pada ketentuan pasal 33 UUD 1945 yang pada intinya menegaskan bahwa seluruh kekayaan (sumberdaya) alam dikuasai oleh negara dan dimanfaatkan sebesar- besarnya untuk kemakmuran rakyat.

Dasar ini menjadi ligitimasi bahwa penguasaan oleh negara (yang ditafsirkan sebagai pengawasan oleh pemerintah pusat) pada dasarnya adalah pemerintah pusatlah nantinya yang memiliki wewenang dan akan mendistribusikan kemanfaatan tersebut ke

daerah-daerah. Hal ini didasarkan pada argumentasi bahwa bentuk negara RI adalah suatu negara kesatuan, sehingga policy atau kebijakan yang menyangkut pemanfaatan sumberdaya alam yang strategis dan potensial harus dikuasai dan diatur pengelolaan dan pemanfaatannya oleh Pemerintah Pusat. Pada tataran konseptual strategi tersebut cukup masuk akal karena untuk mengurangi adanya kesenjangan antara daerah-daerah yang secara potensial memiliki sumberdaya alam yang melimpah dengan daerah-daerah yang tidak memiliki sumberdaya alam yang cukup, sehingga tidak akan terjadi kesenjangan ekonomi dan kesejahteraan sosial yang dapat menimbulkan kecemburuan sosial dan politik.

Namun dalam realitasnya ada kekayaan alam yang cukup melimpah dimasa lalu bagi daerah yang menjadi wilayah penambangan (yang memiliki potensi) ternyata masih kurang dapat menikmati hasil- hasilnya apalagi daerah-daerah yang bukan merupakan penghasil tambang. Karena itu selalu muncul pertanyaan yang mendasar kemana larinya harta kekayaan sumberdaya alam tersebut, karena ke wilayah daerah penambangan manfaat tersebut tidak mengucur dan apalagi ke wilayah daerah di luar wilayah penambangan malah lebih tidak menetes.

Ada kesan dimasa lalu rakyat di wilayah pertambangan migas tetap miskin sementara para pekerja disektor pertambangan migas hidup secara eksklusif dengan segala kemewahannya, setidaknya ada dua komunitas kehidupan ekonomi yang berbeda dan bertolak belakang bahkan sampai menyangkut pola hidup dan budaya komunitas masyarakat tambang yang berbeda dengan pola hidup dan budaya masyarakat lokal. Suka atau tidak suka gambaran realitas seperti yang dikemukakan tersebut nyata keberadaannya di dunia masyarakat pertambangan khususnya untuk minyak dan gas bumi.

Apabila dilihat semata-mata dari perspektif hukum memang dapat dipahami, karena pengelola pertambangan yang berbentuk badan hukum PT (Persero) atau dimasa lalu disebut Perusahaan Negara (PN) sebagai suatu entitas / badan hukum yang mengelola suatu industri migas, tentu memiliki aturan dan standar khusus dalam memberikan kesejahteraan pegawainya, apalagi beberapa standar kebutuhan hidup mereka membandingkannya dengan standar perusahaan- perusahaan asing dalam bidang industri yang sama. Karena sebagian dari mereka yang bekerja di sektor tersebut memiliki suatu kualifikasi standar keahlian tertentu dan konsekuensinya juga memiliki standar imbalan jasa yang standar dan jaminan kesejahteraan sosial yang standar pula.

Jadi realitas kesenjangan kesejahteraan sosial ekonomi antara masyarakat perminyakan dengan masyarakat lokal memang merupakan suatu konsekuensi dari jenis kegiatan industri perminyakan yang high tech dan penggunaan standar keahlian khusus yang berdampak pada pendapat yang cukup tinggi. Hal ini menjadi kontras dengan realitas keberadaan sosial ekonomi masyarakat umum disekitar industri perminyakan yang nota bene bekerja pada sektor yang bersifat tradisional dengan penghasilan yang relatif rendah.

II

IMPLIKASI PARTICIPATING INTEREST

DALAM INDUSTRI PERMINYAKAN

Dasar hukum yang digunakan sebagai anjakan keharusan adanya Participating Interest adalah Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 35 Tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi :

Pasal 34 menyatakan :

Sejak disetujuinya rencana pengembangan lapangan yang pertama kali akan diproduksi dari suatu wilayah kerja, kontraktor wajib menawarkan participating interest 10% (sepuluh persen) kepada badan usaha milik daerah

Pasal 35 :

(1) pernyataan minat dan kesanggupan untuk mengambil participating interest sebagaimana dimaksud dalam pasal 34 disampaikan oleh Badan Usaha Milik Daerah dalam jangka waktu paling lama 60 (enam puluh) hari sejak tanggal penawaran dari kontraktor

(2) dalam hal Badan Usaha Milik Daerah tidak memberikan pernyataan kesanggupan dalam jangka waktu sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), kontraktor wajib menawarkan kepada Perusahaan Nasional.

(3) dalam hal Perusahaan Nasional tidak memberikan pernyataan minat dan kesanggupan dalam jangka waktu paling lama 60 (enam puluh) hari sejak tanggal penawaran dari kontraktor kepada Perusahaan Nasional, maka penawaran dinyatakan tertutup.

Berdasarkan ketentuan pasal 35 ayat (1), ayat (2) dan ayat (3) maka prioritas utama participating interest sebesar 10% diberikan pada Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dengan jangka waktu penawaran paling lama 60 hari sejak tanggal penawaran dari kontraktor.

Apabila BUMD tidak memberikan pernyataan kesanggupan dalam jangka waktu tersebut, kontraktor wajib menawarkan kepada perusahaan nasional.

Apabila perusahaan nasional tidak memberikan pernyataan minat dan kesanggupan dalam jangka waktu 60 hari sejak tanggal penawaran, maka penawaran dinyatakan tertutup.

Hak participating interest merupakan hak yang memiliki keterbatasan, khususnya dengan jangka waktu kesanggupan (60 hari) dari BUMD Perusahaan Daerah (PD) ataupun Perseroan Terbatas (PT) kepada kontraktor.

Saham Perseroan Terbatas (PT) bisa dimiliki oleh Pemda, Perusahaan Daerah (PD), swasta dan masyarakat tetapi bagian terbesar dari saham Perseroan Terbatas (PT) dimiliki oleh Pemda atau Perusahaan Daerah (PD).

Pengalihan, penyerahan dan pemindahtanganan participating interest (pasal 33 PP RI No. 35 tahun 2004)

Kontraktor dapat mengalihkan, menyerahkan dan memindahtangankan sebagian tau seluruh hak dan kewajibannya (participating interest) kepada pihak lain setelah mendapat persetujuan menteri berdasarkan pertimbangan Badan Pelaksana.

Apabila pengalihan, penyerahan dan pemindahtanganan sebagian atau seluruh hak dan kewajiban kontraktor dilakukan kepada perusahaan non afiliasi atau kepada perusahaan lain selain mitra kerja dalam wilayah kerja yang sama, maka Menteri dapat meminta kontraktor untuk menawarkan terlebih dahulu kepada perusahaan nasional.

Pembukaan (disclose) data dalam rangka pengalihan, penyerahan dan pemindahtanganan sebagian atau seluruh hak dan kewajiban kontraktor kepada pihak lain, wajib mendapat ijin dari Menteri melalui Badan Pelaksana. Kontraktor tidak dapat mengalihkan sebagian hak dan kewajibannya secara mayoritas kepada pihak lain yang bukan afiliasinya dalam jangka waktu 3 (tiga) tahun pertama masa eksplorasi.

Berdasarkan penjelasan pasal 33, perusahaan nasional yang dimaksud adalah Badan Usaha Milik Negara (BUMN), Badan Usaha Milik Daerah (BUMD), Koperasi, usaha kecil dan perusahaan swasta nasional yang keseluruhan sahamnya dimiliki warga negara Indonesia.

Penawaran tersebut dilakukan antara kontraktor dengan perusahaan nasional berdasarkan kelaziman bisnis.

Apabila kontraktor telah menawarkan kepada perusahaan nasional dan tidak ada yang berminat maka kontraktor dapat menawarkan kepada pihak lain.

Afiliasi dan pengendalian Afiliasi yang dimaksud adalah perusahaan atau badan lain yang mengendalikan atau dikendalikan salah satu pihak, atau suatu perusahaan atau badan lain yang mengendalikan atau dikendalikan oleh suatu perusahaan atau badan lain yang mengendalikan salah satu pihak.

Pengendalian memiliki makna kepemilikan perusahaan atau badan lain apabila perusahaan atau badan lain paling sedikit 50 % (lima puluh per seratus) dari saham dengan hak suara atau hak pengendalian atau keuntungan jika badan lain itu bukan suatu perusahaan.

Peraturan Pemerintah RI No. 3 tahun 1998 tentang bentuk hukum Badan Usaha Milik Daerah.

Berdasarkan pasal 2 dan pasal 3 dapat disimpulkan bahwa bentuk hukum Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) terdiri dari Perusahaan Daerah (PD) atau Perseroan Terbatas (PT).

Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang bentuk hukumnya Perusahaan Daerah (PD) tunduk pada peraturan perundang-undangan yang berlaku yang mengatur Perusahaan Daerah (PD) yaitu Undang- undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah jo Permendagri Nomor 3 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah.

Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang bentuk hukumnya berupa Perseroan Terbatas (PT) tunduk pada UU No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas (PT) dan peraturan pelaksananya.

Pasal 4 menyatakan bahwa gubernur, bupati/walikotamadya dapat merubah bentuk hukum perusahaan daerah menjadi PT.

Berdasarkan pasal 5 diatur tentang perubahan bentuk Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dilakukan dengan cara :

⋆ Mengajukan permohonan ijin prinsip tentang perubahan bentuk hukum kepada menteri dalam negeri.

⋆ Menetapkan peraturan daerah tingkat I atau tingkat II tentang perubahan bentuk hukum badan usaha milik daerah dari perusahaan daerah menjadi perseroan terbatas.

⋆ Pembuatan akte notaris pendirian sebagai perseroan terbatas.

Berdasarkan ketentuan pasal 6, pendirian Perseroan Terbatas (PT) diproses sesuai dengan ketentuan undang-undang No. 1 tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas (PT).

Berdasarkan ketentuan pasal 7, perubahan bentuk hukum perusahaan daerah menjadi perseroan terbatas, tidak merubah fungsinya sebagai pelayanan umum dan sekaligus tetap menjadi sumber pendapatan asli daerah (APBD).

Prinsip penyertaan berdasarkan paticipating interest :

Prinsip pertama

Hak BUMD (PD maupun PT) participating interest 10%

Hak

participating

interest

ada

pembatasan

jangka

kesanggupan.

waktu

Saham PT BUMD dapat dimiliki oleh pemda, PD, swasta, dan masyarakat.

Saham terbesar (mayoritas) PT harus dimiliki oleh pemda atau PD.

Prinsip Kedua

Ada bentuk lain participating interest menurut ketentuan pasal 33 Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 35 tahun 2004 tentang Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi.

Hak participating interest BUMD sebagaimana perusahaan nasional lainnya merupakan hak prioritas sebelum hak pengalihan diberikan kepada perusahaan non afiliasi atau perusahaan selain mitra kerja dalam wilayah kerja yang sma.

Penawaran dilakukan berdasarkan kelaziman bisnis.

Berdasarkan tinjauan dari perspektif hukum tegas dinyatakan bahwa participating interest dalam konteks industri perminyakan adalah merupakan suatu keharusan / kewajiban, kecuali apabila yang berhak

tidak memanfaatkan atau tidak dapat menggunakan haknya sesuai dengan persyaratan-persyaratan hukum yang ditentukan oleh perundang-undangan maka hak tersebut dapat dialihkan pada pihak lain.

Pengaturan hukum yang demikian ini jelas bermaksud untuk memberikan sumbangsih bagi penguatan ekonomi lokal sebagai konsekuensi termanfaatkannya sumberdaya alam lokal tersebut oleh para investor.

Tetapi suatu hal yang menjadi persoalan adalah apakah pemerintah lokal (kabupaten/kota) yang wilayahnya dieksploitasi tersebut mampu sepenuhnya memenuhi persyaratan-persyaratan khusus dari segi modal yang harus diinvestasikan ?

Beberapa kasus menunjukkan fakta bahwa ternyata sebagian besar pemerintah lokal / daerah tersebut belum sepenuhnya mampu memenuhi persyaratan besaran modal yang harus diinvestasikan, karena itu biasanya Pemerintah Daerah melalui Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) kemudian menggandeng perusahaan swasta untuk bersama-sama memenuhi kewajiban penanaman modal sebesar 10% sesuai dengan ketentuan hak participating interest tersebut.

Berdasarkan realitas tersebut menimbulkan konsekuensi penikmatan penghasilan/pendapatan melalui hak participating interest tersebut tentu harus berbagi keuntungan (penghasilan) antara BUMD dengan perusahaan swasta yang menjadi partner BUMD tersebut.

Dalam perspektif hubungan relasional dalam investasi melalui hak participating interest tersebut jelas bahwa walaupun Pemerintah Lokal / Pemerintah Daerah melalui hak tersebut seharusnya dapat menikmati hasil semaksimal mungkin, namun karena mereka dalam kaitannya dengan penanaman modal dalam memenuhi hak

participating interest tersebut dilakukan secara ”patungan” dengan pihak swasta, maka konsekuensinya hasil yang diperoleh sebagai suatu pendapatan dari investasi tersebut tentunya juga harus rela berbagi dengan pihak swasta yang bekerja sama dengan BUMD tersebut.

Dalam konteks realitas yang demikian adanya harapan memperoleh tambahan pendapatan bagi Pemerintah Daerah melalui BUMD tidaklah mungkin dapat diperoleh secara maksimal. Lebih-lebih lagi dalam kenyataannya tidak jarang kepemilikan modal pihak swasta lebih besar daripada BUMD.

Hal ini adalah merupakan suatu kenyataan yang ironis, karena adanya pemberian hak melalui participating interest tetapi dalam kenyataan Pemerintah Daerah melalui BUMD tidak dapat memanfaatkan secara maksimal, dan kurang beruntungnya lagi karena disebabkan miskinnya kondisi ekonomi Pemerintah Daerah yang tidak mampu menyiapkan dana untuk memenuhi persyaratan hak participating interest sebesar 10% tersebut.

Kenyataan ini membawa konsekuensi besarnya pendapatan BUMD dari hasil investasi dalam hak participating interest tersebut akan relatif kecil, karena keuntungan tersebut harus berbagi dengan perusahaan swasta yang digandeng untuk memenuhi persyaratan permodalan dalam hak participating interest tersebut.

Sebagai akibat selanjutnya, maka sumbangan dari BUMD yang berinvestasi melalui penggunaan hak participating interest tersebut terhadap pendapatan daerah yang dapat disetor ke APBD adalah kurang cukup signifikan bagi pengembangan dan pembangunan daerah.

Inilah liku-liku implementasi dan segala konsekuensi ekonomisnya penggunaan hak participating interest yang harus dipenuhi oleh Pemerintah Daerah melalui BUMD yang lagi-lagi disebabkan karena faktor kemiskinan daerah wilayah eksploitasi tersebut.

Kenyataan yang demikian merupakan suatu lingkaran setan bagi upaya penguatan kondisi ekonomi daerah wilayah eksploitasi bahkan tidak ada suatu terobosan strategis untuk memenuhi hak participating interest tersebut melalui suatu langkah inovatif dari Pemerintah Pusat, antara lain misalnya mencarikan jalan keluar agar daerah melalui BUMDnya dapat memperoleh suatu fasilitas pembiayaan melalui suatu mekanisme yang tidak memberatkan bagi BUMD antara lain misalnya dapat memperoleh bantuan atau pinjaman tanpa bunga atau pinjaman lunak dengan bunga rendah untuk memenuhi kewajiban investasi dalam participating interest sebesar 10% tersebut.

Apabila dalam konteks hak participating interest tersebut, permasalahan yang dihadapi daerah tidak ada langkah pemecahan yang bijak dengan bantuan Pemerintah Pusat, maka hasil-hasil yang seharusnya dapat dinikmati dan sudah tinggal meraihnya justru akan dinikmati lebih besar oleh sektor swasta yang semakin jauh menyimpang dari semangat kebijakan pemberian hak participating interest bagi daerah yang diharapkan dapat menyumbang pendapatan daerah dan mendorong pembangunan daerah.

Semua hal tersebut apabila dikaitkan antara hak participating interest dengan implikasi ekonomi bagi peningkatan pendapatan daerah yang dapat menunjang pembangunan daerah, ternyata tidak sebagaimana yang diharapkan.

Selanjutnya yang menjadi kerisauan yang mendasar adalah sejauh mana keberadaan industri perminyakan tersebut dampak positifnya pada daerah. Semua pihak sudah mafhum bahwa industri perminyakan adalah industri yang berbasis high tech dan membutuhkan tenaga kerja yang memiliki skill / ketrampilan dan keahlian khusus. Sementara itu dalam banyak kasus wilayah tempat penambangan minyak dan gas bumi sering merupakan daerah rural / pedesaan atau paling tinggi merupakan daerah sub urban yang kondisi potensi penduduknya relatif miskin dengan pendidikan yang relatif rendah. Selain itu biasanya kondisi sarana dan prasarana wilayah juga sangat terbatas. Ringkasnya, sulit dibayangkan terwujudnya suatu sinergi yang integrated antara kondisi daerah dengan kebutuhan sektor industri perminyakan. Sehingga secara sederhana masih sulit dibayangkan keberadaan suatu industri perminyakan serta merta memiliki pengaruh yang sangat positif langsung bagi kehidupan ekonomi daerah dan kehidupan ekonomi masyarakat setempat.

Oleh karena itu ada baiknya kalau kita lebih bijak melihat perspektif dampak industri perminyakan terhadap pertumbuhan dan perkembangan daerah, agar kita tidak terlalu bermimpi tentang sesuatu perkembangan daerah yang demikian cepat, padahal dalam kenyataannya belum tentu demikian. Catatan ini agar menjadi rambu-rambu kita untuk menetapkan suatu strategi pembangunan daerah yang lebih berwawasan luas yang lebih memungkinkan untuk dapat menunjang pembangunan daerah melalui berbagai kebijakan industrialisasi, terutama yang berbasis pada potensi sumberdaya alam maupun sumberdaya manusia dalam perspektif lokal. Walaupun demikian tidak dapat disangkal dengan keberadaan industri perminyakan di suatu daerah masih juga dapat memberikan

multiplayer effect pada perkembangan daerah walaupun tidak terlalu signifikan.