Anda di halaman 1dari 8

Percepatan Pembangunan Jalan Tol, Kendala dan LangkahLangkah Perbaikannya

Frans Sunito1

1.

Latar Belakang
Industri Jalan Tol di Indonesia boleh dikatakan lahir secara tidak sengaja ketika
pemerintah memutuskan untuk menjadikan jalan bebas hambatan Jagorawi, yang kala
itu sedang dibangun, menjadi jalan tol. Jagorawi pertama kali dioperasikan pada tahun
1978 oleh Jasa Marga yang dibentuk sebagai perusahaan perseroan yang khusus
bergerak di bidang pengoperasian jalan tol.
Jalan-jalan tol yang kemudian dibangun pemerintah (bersama Jasa Marga) umumnya
menggunakan pola pendanaan yang sama, yaitu G to G dan obligasi Jasa Marga. Tarif
tol hanya ditentukan berdasarkan perkiraan semata tanpa perhitungan pengembalian
investasi yang lazim digunakan. Jasa Marga juga tidak memperoleh masa konsesi,
karena berdasar UU Jalan (no. 13/1980) Jasa Marga adalah satu-satunya penyelenggara
jalan tol bagi pemerintah.
Pada akhir dekade 1980an jalan tol swasta pertama, yaitu Cawang-Tj.Priok (Harbour

Road), mulai dibangun. Jasa Marga sebagai pemegang otoritas tunggal jalan tol harus
memberikan kuasa pada perusahaan jalan tol swasta sehingga Jasa Marga memainkan
peran ganda sebagai operator jalan tol sekaligus sebagai lembaga otorisasi atas nama
pemerintah, dua peran yang jeleas-jelas conflicting.
Risiko kegagalan investor sepenuhnya dibebankan kepada Jasa Marga yang selain harus
menyelesaikan proyeknya juga harus meneruskan hutang investor yang telah
digunakan untuk membangun proyek tersebut.
Hanya sedikit jalan tol swasta yang dapat diselesaikan oleh investornya, sementara
sebagian besar tertunda-tunda dan terkena krisis ekonomi tahun 1997 dan akhirnya
diambil alih oleh pemerintah. Hampir semua perusahaan jalan tol swasta kala itu sedikit
banyak memiliki hubungan dengan penguasa sehingga jaminan-jaminan investasi yang
lazim kita kenal menjadi kurang penting, apalagi dengan adanya Jasa Marga sebagai
tempat fall back apabila terjadi sesuatu.
Semua itu menjelaskan mengapa Indonesia sangat tertinggal dalam pembentukan
kebijakan dan regulasi-regulasi yang mendukung investasi jalan tol yang sehat.
Sementara Malaysia misalnya, yang belajar mengenai jalan tol dari Indonesia (Jagorawi)
dan baru mulai mewujudkan jalan tol pertamanya kurang lebih satu dekade setelah

Direktur Niaga, PT. Jasa Marga

Economic Review Journal No. 202 Des 2005

kita, saat ini sudah memiliki lebih dari 1400 km jalan tol (Indonesia baru + 600 km)
yang didukung oleh suatu kerangka regulasi baik dan lengkap.

Setelah krisis ekonomi di tahun 2001 pemerintah meminta para investor swasta untuk
kembali meneruskan proyeknya, namun ternyata hanya sedikit yang mampu. Dua hal
utama yang menjadi penyebab, yaitu : kemampuan pendanaan dan regulasi yang tidak
mendukung, dua hal yang sebelumnya tidak pernah dipersoalkan.
Dengan dicanangkannya percepatan pembangunan infrastruktur yang antara lain juga
mencakup pembangunan 1600 km jalan tol dalam 5 tahun kedepan, pemerintah saat ini
sangat menyadari perlunya dilakukan perbaikan dan perombakan pada regulasi. Hal ini
sudah dimulai dengan ditetapkannya UU Jalan yang baru, yaitu UU No. 38 tahun 2004
yang berlaku sejak Oktober 2004 dan Peraturan Pemerintah yang mengikutinya, yaitu
PP No. 15 tahun 2005 khusus mengenai jalan tol.
Satu perbaikan yang prinsipil dalam UU ini adalah bahwa Jasa Marga tidak lagi berperan
sebagai lembaga otorisasi bagi investor jalan tol swasta, untuk ini telah dibentuk
Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) yang bertanggung jawab kepada Menteri Pemukiman
dan Prasarana Wilayah (Kimpraswil).
Semua pengusaha jalan tol baik swasta maupun BUMN (baca: Jasa Marga) harus
mendapatkan suatu Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) dari BPJT.

2. Pembangunan Jalan Tol sebagai Penggerak Roda Ekonomi


Seperti kita ketahui, konsep jalan tol adalah suatu konsep pendanaan dimana dana
pembangunan jalan sepenuhnya diperoleh dari pemakainya melalui pengenaan tarif tol.
Investor dibantu lembaga-lembaga pendanaan dalam hal ini berfungsi sebagai
jembatan agar jalan tol yang bersangkutan dapat diwujudkan dan menghasilkan
pendapatan.
Jalan tol yang memiliki kelayakan finansial yang baik (volume lalu lintas awal di atas
15.000/hari) sepenuhnya dapat didanai dari pendapatan tol sehingga sama sekali tidak
membebani APBN. Sementara jalan tol yang belum sepenuhnya layak secara finansial
dapat didanai dengan suatu pola hibrid dimana pemerintah membiayai sebagian
(subsidi) sedemikian sehingga porsi pembiayaan swasta tetap berada dalam batas
kelayakan finansial, artinya dapat dikembalikan dari pendapatan jalan tol yang
bersangkutan.
Apabila kita asumsikan sekitar 65% dari rencana pembangunan 1.600 km jalan tol oleh
pemerintah memiliki kelayakan finansial yang baik, maka sekitar 1.000 km jalan tol
senilai kurang lebih 50 triliun rupiah dapat dibangun tanpa sama sekali membebani
APBN.

Economic Review Journal No. 202 Des 2005

Tenaga kerja (langsung dan tidak langsung) dalam industri konstruksi yang dapat
diserap selama empat tahun pembangunan jalan tol tersebut diperkirakan sekitar
200.000 orang, belum termasuk lapangan kerja yang tercipta akibat multiplier-

effect terhadap sektor pendukung lainnya.


Diperlukan sekitar 70-80 kontraktor besar untuk dapat melaksanakan konstruksi jalan
tol tersebut dalam empat tahun mendatang. Dengan kontraktor besar disini
dimaksudkan kontraktor yang memiliki keahlian dan peralatan di bidang konstruksi
jalan dan mampu berproduksi minimal Rp. 15 miliar per bulan.
Saat ini kita hanya memiliki sekitar 20 kontraktor sekelas ini sehingga dibutuhkan
suatu pengaturan bahwa apabila kontraktor asing masuk ke Indonesia harus berpartner
aktif dengan kontraktor lokal. Dengan demikian momentum ini sekaligus dapat
digunakan untuk meningkatkan kemampuan kontraktor-kontraktor menengah di dalam
negeri.
Ketersediaan material konstruksi di dalam negeri akan merupakan suatu isue
tersendiri, kalau dibayangkan bahwa dibutuhkan sekitar 7 juta ton semen dan 2 juta
ton besi beton belum lagi material pendukung lainnya.
Pembangunan jalan-jalan tol ini juga diyakini dapat memberdayakan kembali sumbersumber pendanaan dalam negeri yang saat ini idle, dengan syarat tentunya bahwa
regulasi dan perjanjian yang ada cukup bankable sehingga memberikan rasa

comfort pada perbankan dan/atau lembaga pendanaan untuk mendanai proyekproyek ini.
Mengingat investasi jalan tol adalah investasi jangka panjang dimana pengembalian
hutang mencapai 15-20 tahun, maka tidak disarankan menggunakan dana pinjaman

off-shore, karena risiko nilai-tukar yang sulit diprediksi. Porsi ekuiti yang oleh
Pemerintah ditetapkan 30% tentunya dapat didanai dari luar negeri sejauh investor
merasa nyaman terhadap tingkat pengembalian yang dapat diperoleh dan dapat
menerima risiko nilai tukar yang mungkin terjadi dalam masa investasi.
Kenaikan harga BBM dan tingkat suku bunga yang belakangan terjadi akibat kebijakan
pemerintah dalam upaya menekan laju inflasi cukup mengkhawatirkan dunia investasi,
khususnya investasi jalan tol yang sanngat dipengaruhi oleh tingkat suku bunga
pinjaman.
Jasa Marga yang saat ini sedang mempersiapkan investasi tiga ruas baru (yaitu : Bogor

Ring Road, Semarang-Solo dan Gempol-Pasuruan) terpaksa mereview kembali rencana


investasinya sehubungan dengan kenaikan biaya konstruksi (diperkirakan sekitar 15%20%) dan suku bunga (3%-4%).
Diharapkan bahwa kenaikan suku bunga ini sifatnya temporer, karena apabila tidak
dikhawatirkan sektor riil yang sudah mulai bergerak akan kembali terhenti.

Economic Review Journal No. 202 Des 2005

Bagi investasi jalan tol, kenaikan biaya konstruksi dan suku bunga akhir-akhir ini
diperkirakan akan mempengaruhi penurunan tingkat IRR antara 2 sampai 3% yang
dapat berarti turunnya tingkat kelayakan di bawah batas yang dapat diterima.

Untuk

tahun-tahun

mendatang

kiranya

pemerintah

juga

secara

serius

mempertimbangkan pembangunan jalan tol melalui suatu pola pendanaan hibrid,


khususnya untuk jalan tol yang belum memiliki tingkat kelayakan finansial yang
memadai tetapi diperlukan untuk melengkapi jaringan jalan yang sangat diperlukan
untuk mendukung aktivitas ekonomi yang lain.

3. Tender Investasi Jalan Tol GENERASI KEDUA


Sebelum krisis ekonomi, pada tahun 1995 pemerintah pernah melakukan tender
investasi jalan tol yang pelaksanaannya akhirnya terhenti pada krisis tahun 1997.
Seperti diuraikan sebelum ini, setelah krisis berakhir praktis tidak ada investor tender
generasi pertama ini yang dapat mewujudkan investasinya.
Dengan telah dicanangkannya percepatan pembangunan infrastruktur jalan tol
sepanjang 1600 km dalam lima tahun ke depan, maka pada awal tahun 2005
pemerintah mengumumkan tender generasi kedua investasi jalan tol tahap I yang
dimulai dengan enam ruas jalan tol. Pada saat prakualifikasi, cukup banyak investor
mencatatkan diri dan dari 35 investor (perusahaan tunggal maupun konsorsium) yang
memasukkan dokumen prakualifikasi, hanya 18 investor yang dinyatakan lulus untuk
mengikuti tender, namun pada saat penawaran hanya sedikit sekali yang memasukkan
proposal bahkan ada ruas (Medan-Binjai) yang sama sekali tidak ada peminatnya.
Dari sisi kelayakan finansial ruas-ruas tol ini sebagian besar memenuhi syarat. Lalu apa
yang menyebabkan minat investor sedemikian rendah ?
Ternyata kekhawatiran utama investor dan lembaga pendanaan adalah pada masalah
pembebasan lahan. Pembebasan lahan menurut UU adalah kewajiban pemerintah
namun mengingat keterbatasan APBN biayanya dibebankan pada investor. Tidak ada
kepastian mengenai besarnya biaya lahan dan saat kapan lahan dapat dibebaskan.
Semuanya ini menimbulkan tingkat risiko yang tinggi bagi investor mengingat biaya
lahan secara umum dapat mencapai 35% dari biaya konstruksi, bahkan untuk jalan tol
di dalam kota seperti JORR (Jakarta Outer Ring Road) biaya lahan dapat mencapai
200% biaya konstruksi.
Hal lain yang membuat proyek investasi ini tidak bankable adalah masalah
pengambilalihan proyek apabila pihak investor gagal (default) terutama yang
berkaitan dengan penyelesaian hutang bank/lembaga pendanaan. Masalah ini sama

Economic Review Journal No. 202 Des 2005

sekali belum diatur dalam draft perjanjian yang merupakan bagian dari dokumen
tender sehingga dapat dimengerti bahwa bank/lender tidak berani mendanainya.
Kurangnya minat investor dalam tender pertama ini menyadarkan pemerintah bahwa
regulasi dan perjanjian yang ada belum dapat diterima investor maupun perbankan.
Departemen PU cq. BPJT telah mengambil langkah-langkah perbaikan melalui dialog
dengan pihak-pihak terkait seperti Asosiasi Jalan Tol Indonesia (ATI), Jasa Marga dan
perbankan serta diikuti dengan perbaikan-perbaikan pada Perjanjian Pengusahaan Jalan
Tol (PPJT) sedemikian rupa sehingga diharapkan menjadi bankable.
Saat ini (November 2005), pemerintah tengah mempersiapkan tender investasi tahap
II yang mencakup pula ruas-ruas yang gagal di tahap I (yaitu yang tidak ada
peminatnya atau yang gagal dalam negosiasi).
Dalam tender investasi tahap II ini ada 13 buah ruas tol yang ditawarkan, dimana
diharapkan PPJT yang digunakan dapat diterima baik oleh investor maupun oleh pihak

lender.

4. Pokok-Pokok Perbaikan dalam Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT)


Masalah pokok dalam industri jalan tol yang mempengaruhi tingkat kepastian (risiko)
investasi adalah masalah tarif tol, lahan dan penjaminan/kompensasi apabila terjadi

default baik oleh investor maupun oleh pemerintah. Ketiga aspek di atas tidak berada
dalam kendali investor sehingga seyogyanya pemerintah mengambil alih risiko-risiko
ini, karena Pemerintahlah yang dapat mengendalikan hal-hal tersebut. Risiko lainnya
dalam investasi jalan tol seperti biaya konstruksi, biaya bunga, volume lalu lintas,
operasi dan pemeliharaan adalah sepenuhnya risiko investor.
Kunci keberhasilan untuk menarik investor dalam investasi infrastruktur yang sifatnya
jangka panjang adalah alokasi risiko yang tepat, dimana risiko dipikul oleh pihak yang
paling dapat mengendalikannya.
Perlu pula disadari bahwa lahan maupun jalan tol yang dibangun oleh investor adalah
tetap milik pemerintah, sementara investor hanya mendapat hak pengusahaan selama
masa konsesi yang berkisar antara 30-40 tahun. Seluruh asset yang diinvestasikan oleh
investor langsung menjadi milik pemerintah sejak hari pertama dibangun, sehingga
tidak mungkin dijadikan agunan.
Dalam PPJT yang baru, tarif tol sudah mendapatkan pengaturan yang baik. Tarif awal
merupakan bagian dari yang diperjanjikan dan diperoleh dari hasil tender investasi
(tender didasarkan pada penawaran tarif terendah). Demikian pula kenaikan tarif
secara periodik sudah diatur melalui Peraturan Pemerintah (PP 15/2005) dimana
kenaikan periodik 2 tahunan dimungkinkan dengan menggunakan formula yang
mengacu pada tingkat inflasi (CPI). Dalam UU jalan yang baru (no. 36/2004) tarif tol

Economic Review Journal No. 202 Des 2005

tidak lagi ditetapkan oleh Presiden, tetapi oleh Menteri Kimpraswil (berdasarkan

business plan dalam penawaran tender investasi dan formula penyesuaian sesuai PP)
dengan demikian proses penetapan dan penyesuaian tarif tol tidak lagi masuk ke
wilayah politis tetapi tetap berada pada tatanan perjanjian bisnis antara pemerintah
dan investor yang telah diperoleh melalui suatu proses yang transparan dan
kompetitif. Kelalaian pemerintah dalam menetapkan tarif sesuai perjanjian (PPJT)
memberikan hak kompensasi bagi investor.

Untuk pembebasan lahan, batas maksimum biaya lahan akan ditetapkan pemerintah
sehingga investor memiliki kepastian mengenai besarnya biaya lahan tersebut. Saat ini
pemerintah juga sedang mengkaji kemungkinan penyediaan suatu revolving funds
untuk mendanai pembebasan tanah sebelum tender investasi diumumkan. Investor
pemenang tender nantinya harus membayar kembali dana tanah tersebut (ditambah
dengan bunga dan keuntungan bagi pemerintah). Hal ini memberikan keuntungan baik
bagi pemerintah maupun bagi investor.
Investor akan memiliki kepastian mengenai biaya maupun ketersediaan lahan,
sementara pemerintah akan memiliki dana pembebasan lahan yang akan tumbuh terus
yang dapat digunakan untuk kesinambungan pembangunan infrastruktur.
Dana ini dapat dikelola secara komersial oleh suatu lembaga pendanaan yang khusus
ditunjuk oleh pemerintah untuk percepatan infrastruktur. Kecepatan dan ketepatan
pembebasan lahan juga didukung oleh Perpres no. 36/2005 tentang pembebasan
lahan, sejauh dapat diterapkan secara konsisten oleh semua instansi terkait seperti
Departemen Kimpraswil, Pemerintah Daerah dan Badan Pertanahan Nasional.
Dalam perjanjian yang baru, pemerintah akan memberikan suatu kepastian bagi lender
apabila terjadi default oleh investor. Usulan yang saat ini sedang dibahas adalah step-

in right bagi pihak lender apabila investor default atau, apabila ini tidak terlaksana,
suatu kompensasi maksimum sebesar nilai persentase ratio hutang yang telah
disepakati dalam rencana investasi yang bersangkutan. (BPJT menetapkan D/E =
70/30).
Apabila pemerintah default maka seluruh nilai yang telah diinvestasikan, diusulkan
diganti oleh pemerintah dengan tambahan bunga terhadap ekuitas yang telah
ditanam.
Dalam ketentuan baru ini perlu disadari oleh investor bahwa risiko apabila ia lalai
melaksanakan investasinya (artinya investor default) adalah hilangnya ekuitas yang
telah ditanamkan dalam proyek yang bersangkutan.

Economic Review Journal No. 202 Des 2005

5. Peran Jasa Marga ke Depan


Dengan telah terbentuknya Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) maka Jasa Marga dapat
berkonsentrasi penuh pada peran dan fungsinys sebagai perusahaan jalan tol.
Dua jalan tol utama yang diambil alih oleh pemerintah akibat investor tidak mampu
melanjutkan, yaitu Jakarta Outer Ring Road (JORR) dan Cikampek Purwakarta
Padalarang (Cipularang) telah diteruskan pembangunannya oleh Jasa Marga sejak
tahun 2002.
Cipularang (59 km) telah beroperasi penuh sejak Mei 2005 dan sebagian besar JORR
dari Ulujami di Bagian Barat (W2S) sampai dengan Cakung di Timur (E3) sepanjang 46
km dijadualkan tersambung dan beroperasi mulai Januari 2006.
Dalam sepuluh tahun kedepan Jasa Marga akan terus menambah panjang jalan tolnya
dari 460 km saat ini menjadi 850 km sehingga BUMN ini tetap merupakan leader
dalam industrinya. Untuk ini Jasa Marga akan memfokuskan usahanya sebagai Toll

Road Developer and Operation/Maintenance Services Provider Company, dengan


memanfaatkan pengalaman dan pengetahuan yang telah dimiliki perusahaan dalam
mengembangkan dan mengoperasikan jalan tol sejak tahun 1978.
Di tahun 2006 Jasa Marga akan mulai dengan pembangunan tahap pertama dari tiga
ruas tol baru yaitu Bogor Ring Road (12 km), Semarang-Solo (76 km) dan GempolPasuruan (32 km). Ketiga ruas tol ini berhubungan langsung dan merupakan lanjutan
dari jalan tol Jasa Marga yang telah beroperasi sehingga memberikan sinergi baik dari
segi efisiensi operasi maupun penambahan volume lalu lintas.
Strategi pendanaan Jasa Marga dalam jangka pendek adalah penggunaan dana
perbankan selama masa membangun yang kemudian di re-finance dangan instrumen
pendanaan jangka panjang setelah jalan tol yang bersangkutan beroperasi.
Untuk

meningkatkan

kemampuan

keuangannya,

Jasa

Marga

merencanakan

melaksanakan IPO di tahun 2006. Perusahaan juga sedang mengembangkan berbagai


bentuk pendanaan yang inovatif dengan memanfaatkan jalan-jalan tol yang saat ini
telah beroperasi. Dalam jangka menengah dan panjang, Jasa Marga berharap dapat
terus mengembangkan jalan tol baru secara lebih cepat dengan juga menyertakan
mitra-mitra strategis yang berkeinginan untuk turut mendanai sektor ini.
Dalam hal ini peran Jasa Marga akan ditekankan sebagai holding company yang
bergerak dalam bidang pengembangan jalan tol baru, yang memegang kepemilikan
sebagian atas ruas-ruas tol operasional yang berdiri sebagai entity tersendiri. Jasa
Marga juga tetap memberikan jasa pengoperasian pada jalan-jalan tol tersebut.

Economic Review Journal No. 202 Des 2005

6. Kesimpulan
Pembangunan jalan tol di Indonesia yang dimulai dengan Jagorawi di tahun 1978
sampai dengan saat ini belum mencapai besaran yang diharapkan. Hal ini terutama
disebabkan oleh penerapan yang kurang tepat terhadap konsep jalan tol dan (oleh
karena itu) kerangka regulasi yang belum mendukung pengembangannya. Belum lagi
praktek-praktek KKN yang pada akhir dekade 80-an yang mewarnai masuknya pihak
swasta dalam industri ini.
Setelah krisis ekonomi tahun 1997, yang menghentikan semua investasi jalan tol
swasta, pada tahun 2001 pemerintah mencoba mendorong kembali industri jalan tol
ini untuk dapat mewujudkan jaringan jalan tanpa membebani APBN yang sangat
terbatas. Namun karena kerangka regulasi yang lemah, hanya Jasa Marga yang berhasil
meneruskan ruas-ruas jalan tol utama yang terhenti dan diambil alih oleh pemerintah
seperti JORR dan Cipularang.
Dengan diundangkannya UU Jalan yang baru (UU no. 38/2004) peluang untuk memacu
peran serta swasta secara sehat dalam industri jalan tol terbuka lebar. Sebagai
lembaga otorisasi telah dibentuk Badan Pengatur Jalan Tol (BPJT) yang mengambil alih
peran Jasa Marga yang selama ini berperan sebagai lembaga otorisasi bagi pemerintah.
Dalam empat tahun ke depan, pemerintah merencanakan suatu percepatan
pembangunan jalan tol yang meliputi total panjang 1600 km.
Tender tahap pertama yang diluncurkan pemerintah pada awal 2005 masih kurang
peminat karena unsur-unsur kunci dalam keamanan investasi jalan tol seperti
pengadaan lahan dan jaminan bagi kreditur belum diatur secara jelas.
Menyadari hal ini, pemerintah telah dan sedang memperbaiki kerangka regulasi dalam
Perjanjian Pengusahaan Jalan Tol (PPJT) yang diharapkan lebih investor friendly dan

bankable. Ketentuan-ketentuan baru ini akan diterapkan pada tender tahap II yang
saat ini sedang diluncurkan.
Jasa Marga sendiri akan terus mengembangkan perannya dalam kepengusahaan jalan
tol dengan menjadi Toll Road Developer and Operating/ Maintenance Service

Provider Company . Setelah menyelesaikan Cipularang pada bulan Mei 2005 dan
sebagian besar JORR pada Januari 2006 nanti, Jasa Marga akan segera memulai tiga
ruas tol baru yaitu Bogor Ring Road, Semarang-Solo dan Gempol-Pasuruan.

Economic Review Journal No. 202 Des 2005