Anda di halaman 1dari 23

Matriks perbandingan undang undang tentang pemerintahan daerah mulai dari

Undang Undang No. 1 tahun 1945 sampai Undang Undang no. 22 tahun 1999
NO

Ketentuan

Pengertian
Pemerintahan
Daerah

Sistem Rumah Tangga yang diterapkan

UU No. 1
tahun 1945
tentang
Kedudukan
Komite
Nasional
Daerah

Pemerintahan Daerah
disebut sebagai
Komite Nasional
Daerah, dibentuk
sebagai pembantu
pemerintah.

Ada tiga jenis daerah berotonom yaitu


karesidenan, kabupaten dan kota berotonomi.
Masih belum dapat dilihat secara jelas sistem
rumah tangga yang dianut.

UU No. 22
tahun 1948
tentang
Pemerintahan
Daerah

Tidak disebutkan apa


pengertian
pemerintahan daerah,
hanya membagi
pemerintahan daerah
menjadi Dewan
Perwakilan Rakyat
Daerah dan Dewan
Pemerintahan
Daerah.

tidak dinyatakan secara jelas mengenaisistem


rumah tangga yang dianutnya.
Tapi dapat disimpulkan dari pasal 23 yang
menyebutkan bahwa DPRD mengatur dan
mengurus rumah tangga daerahnya maka UU
ini menganutsistem atau ajaran materiil.
Sistem otonomi material, yakni dengan
mengatur bahwa pemerintah pusat
menentukan kewajiban apasaja yang
diserahkan kepada daerah. Artinya setiap
daerah otonom dirinci kewenangan yang
diserahkan, diluar itu merupakan kewenangan
pemerintah pusat.
Hanya saja sistem ini tidak dianut secara
konsekuen karena dalam UU tersebut
ditemukan pula ketentuan dalam pasal 28 ayat
(4) yang berbunyi Peraturan Daerah tidak
berlaku lagi jika hal hal yang diatur di
dalamnya kemudian diatur dalam uu atau
dalam peraturan pemerintah atau dalam
peraturan daerah yang lebih tinggi
tingkatannya. Pasal ini merupakan ciri sistem
rumah tangga formil.
Pada akhirnya dapat dikatakan bahwa UU ini
menganut dua sistem rumah tangga yaitu

formil dan materil, hanya sifat sistem materil


lebih menonjol.
3

UU No. 1
tahun 1957
tentang Pokok
Pokok
Pemerintahan
Daerah

Tidak disebutkan
Secara tegas menyatakan menganut sistem
pengertian
otonomi riil. Ketentuan yang mencirikan
pemerintahan daerah, tentang sistem otonomi terdapat pada pasal 31
hanya disebutkan
ayat (1) dan (3).
pengertian daerah
yaitu daerah yang
berhak mengurus
rumah tangganya
sendiri. Pemerintahan
daerah, sama seperti
uu sebelumnya,
masih terdiri dari
DPRD dan DPD.

Penetapan
Presiden No. 6
tahun 1959
tentang
Pemerintah
Daerah

Tidak disebutkan
Dalam penjelasan dengan jelas disebutkan
pengertian
bahwa Penpres ini menganut paham
Pemerintah Daerah. desentralisasi teritorial.
Pasal 1 menyebutkan
bahwa Pemerintah
Daerah terdiri dari
Kepala Daerah dan
Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah.
Dalam menjalankan
tugasnya Kepala
Daerah dibantu oleh
sebuah Badan
Pemerintah Harian.

Penetapan
Tidak menyebutkan Tidak disebutkan dengan jelas sistem otonomi
Presiden No. 5 pengertian
yang diterapkan. Penpres ini berusaha
tahun 1960
pemerintahan daerah. menghilangkan dualisme pemerintahan di
tentang Dewan Hanya menambahkan daerah dengan mengesahkan keberadaan
Perwakilan
dua organ pemerintah DPRD GR dan SD.
Rakyat Daerah daerah jadi ada
Gotong
Dewan Perwakilan
Royong dan
Rakyat Daerah
Sekretariat
Gotong Royong dan
Daerah
Sekretariat Daerah.

UU No. 18
tahun 1965

Tidak disebutkan
pengertian

Menganut sistem otonomi riil. Tapi Dalam


pelaksanaannya meski konsepsinya

tentang Pokok pemerintahan daerah.


Pokok
Pemerintahan Menurut pasal 5 ayat
Daerah
(1), Pemerintah
Daerah terdiri dari
Kepala Daerah dan
Dewan Perwakilan
Daerah. Sementara
menurut ayat (2)
Kepala Daerah
melaksanakan politik
Pemerintah dan
bertanggung jawab
kepada Presiden
melalui Menteri
Dalam Negeri
menurut hierarchi
yang ada.

menyatakan adalah penyerahan otonomi


daerah secara riil dan seluas-luasnya, namun
kenyataannya otonomi daerah secara
keseluruhan masih berupa penyerahan oleh
pusat. daerah tetap menjadi actor yang pasif.

UU No. 5
tahun 1974
tentang Pokok
Pokok
Pemerintahan
di Daerah

UU ini membagi
wilayah Indonesia
menjadi daerah
daerah otonom dan
wilayah wilayah
administratip.

UU nomor 5 tahun 1974 tidak menjelaskan


mengenai sistem otonomi yang dianutnya. UU
ini menyatakanotonomi yang nyata dan
bertanggung jawab bukan
sebagai sistem ataufaham atau pengertian akan
tetapi sebagai suatu prinsip.

Pemerintahan daerah
dijalankan oleh
Kepala Daerah dan
Dewan perwakilan
Rakyat Daerah.
Untuk
menyelenggarakan
pemerintahan daerah
dibentuk Sekretariat
Daerah dan Dinas
dinas Daerah.

Menurut Undang-undang Nomor 5 Tahun


1974, otonomi daerah adalah hak, wewenang
dan kewajiban daerah untuk mengatur dan
mengurus rumah tangganya sendiri sesuai
dengan Peraturan Perundang-Undangan yang
berlaku.
Ada beberapa ketentuan yang mengatur
mengenai pembatasan terhadap luasnya urusan
rumah tangga daerah, yaitu pasal 5, 7, 8, 9,
dan 39. ketentuan-ketentuan tersebut
mencerminkan bahwa UU ini menganut sistem
atau ajaran rumah tangga material.
Akan tetapi dalam UU ini tidak ditemukan
ketentuan yang mengatakan tentang gugurnya
suatu Peraturan Daerah apabila materinya
telah diatur dalam Peraturan perundangundangan atau dalam peraturan daerah yang

lebih tinggi yang merupakan ciri dari sistem


rumah tangga formil.
8

UU No. 22
tahun 1999
tentang
Pemerintahan
Daerah

Disebutkan secara
eksplisit apa
pengertian
pemerintahan daerah
di pasal 1 huruf d,
yaitu Pemerintahan
Daerah adalah
penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah
Otonom oleh
Pemerintah Daerah
dan DPRD menurut
asas Desentralisasi.

Tidak mengatur secara gamblang tentang


sistem atau ajaran rumah tangga yang dianut.
Dari analisis undang undang dapat
diperhatikan bahwa ajaran rumah tangga yang
digunakan atau dianutnya adalah perpaduan
antara ajaran rumah tangga
material dan ajaran rumah tangga formil.
Dikatakan menganut ajaran materil karena
dalam pasal 7, pasal 9 dan pasal 11 dinyatakan
secara jelas apa-apa saja yang menjadi urusan
rumah tangga yang merupakan ciri daripada
system atau ajaran rumah tangga material.

Sedangkan dikatakan menganut pula ajaran


Kemudian di pasal 1 formil antara lain terlihat pada pasal 10, pasal
huruf b, disebutkan 70 dan pasal 81 didalamnya dinyatakan bahwa
arti Pemerintah
daerah kabupaten dan kota memiliki
Daerah, yaitu Kepala kewenangan untuk mengelola sumberdaya
Daerah beserta
nasional yang tersedia di wilayahnya.
perangkat Daerah
Selain itu dkatakan bahwa peraturan daerah
Otonom yang lain
daerah tidak boleh bertentangan dengan
sebagai Badan
kepentingan umum, peraturan daerah lain dan
Eksekutif Daerah.
peraturan perundangan-undangan yang lebih
tinggi yang meruapakan ciri daripada system
atauajaran rumah tangga formil.

JUN

10

Perbandingan Undang-undang Pemerintahan Daerah

1.

Undang-Undang Nomor 1 tahun 1945


UU No. 1 Tahun 1945 menyebutkan setidaknya ada tiga jenis daerah yang
memiliki otonomi yaitu:Karesidenan, Kota otonom dan Kabupaten serta lain-lain daerah
yang dianggap perlu (kecuali daerah Surakartadan Yogyakarta). Pemberian otonomi itu
dilakukan dengan membentuk Komite Nasional Daerah sebagai Badan Perwakilan Rakyat
Daerah (BPRD). Sebagai penyelenggara pemerintahan daerah adalah Komite Nasional
Daerah bersama-sama dengan dan dipimpin oleh Kepala Daerah mengatur rumah tangga

daerahnya. Untuk pemerintahan sehari-hari dibentuk Badan Eksekutif dari dan oleh Komite
Nasional Daerah dan dipimpin olehKepala Daerah.
Di sini tampak bahwa politik hubungan pusat-daerah pada awal kemerdekaan
mengikuti model demokratisasi masyarakat lokal. Dengan dibentuknya BPRD maka
kedudukan karesidenen, kota, dan kabupaten tidak hanya sebagai wilayah administrasi tapi
juga sebagai daerah otonom. BPRD adalah representasi rakyat yang tinggal daerah yang
bersangkutan kemudian bersama dengan Kepala Daerah menjalankan urusan rumah
tangganya. Konstruksi ini memberi peran yang lebih besar dan dominan kepada masyarakat
lokal untuk membuat kebijakan sendiri sepanjang menyangkut urusan rumah tangganya.
BPRD tidak hanya terlibat dalam pembuatan kebijakan tapi juga pelaksanaannya karena
BPRD memilih anggota Eksekutif Daerah untuk menjalankan kebijakan yang diambil.
Eksekutif Daerah di bawah dan bertanggung jawab kepada BPRD.
2.

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948


Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 tentang Pemerintahan Daerah, secara umum,
Indonesia memiliki dua jenis daerah otonomi, yaitu daerah otonom biasa dan daerah
otonom khusus. Masing-masing daerah otonomi tersebut memiliki tiga tingkatan
pemerintahan meliputi :
Tingkatan Daerah
Otonom

a.
b.

a.

b.

Nomenklatur Daerah Otonom Biasa

Nomenklatur Daerah Otonom


Khusus

Tingkat I

Provinsi

Daerah Istimewa Setingkat


Provinsi

Tingkat II

Kabupaten/Kota Besar

Daerah Istimewa Setingkat


Kabupaten

Tingkat III

Desa, Negeri, Marga, atau nama


lain/Kota Kecil

Daerah Istimewa Setingkat Desa

Pemerintahan daerah berupa dua macam,yakni :


Pemerintahan daerah yang disandarkan pada hak otonomi dan,
Pemerintahan daerah yang disandarkan pada hak medebewind.
Tentang perbedaan hak otonomi dan medebewind adalah sebagai berikut :
Pada pembentukan pemerintahan daerah yang hendak mengatur dan mengurus
rumah tangganya sendiri menurut Undang-undang Pokok Pemerintahan Daerah ini, maka
oleh Pemerintahan Pusat ditentukan Kewajiban (pekerjaan) mana-mana saja yang dapat
diserahkan kepada daerah. Penyerahan ini ada dua rupa yaitu :
Penyerahan penuh, artinya baik tentang azasnya (prinsip-prinsipnya) maupun tentang
caranya menjalankan kewajiban (pekerjaan) yang diserahkan itu, diserahkan semuanya
kepada daerah (hak otonomi) dan
Penyerahan tidak penuh, artinya penyerahan hanya mengenai caranya menjalankan saja,
sedang prinsip-prinsipnya (azas-azasnya) ditetapkan oleh Pemerintah Pusat sendiri (hak
medewind).
Hak medebewind ini hendaknya jangan diartikan sempit, yaitu hanya menjalankan
perintah dari atas saja, sekali-kali tidak, oleh karena pemerintah daerah berhak mengatur
caranya menjalankan menurut pendapatannya sendiri, jadi masih mempunyai hak otonomi,
sekalipun hanya mengenai cara menjalankan saja. Tetapi cara menjalankan ini bisa besar
artinya bagi tiap-tiap daerah.

3.

Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1950


Negara Bagian Negara Indonesia Timur diatur dengan UU NIT No. 44 Tahun
1950 yang mulai berlaku pada15 Juni 1950. Dalam UU ini NIT dibagi dalam tiga
tingkatan daerah otonomi.
Tingkatan Daerah Otonom

Nomenklatur Daerah Otonom

Tingkat I

Daerah

Tingkat II

Daerah Bagian

Tingkat III

Daerah Anak Bagian

Di wilayah NIT sebelum negara bagian itu melebur menjadi Negara Kesatuan sempat
ada tiga belasDaerah yang terbentuk. Ketiga belas daerah itu adalah:
(1)
Sulawesi Selatan;
(2)
Minahasa;
(3)
Kepulauan Sangihe dan Talaud;
(4)
Sulawesi Utara;
(5)
Sulawesi Tengah;
(6)
Bali;
(7)
Lombok;
(8)
Sumbawa;
(9)
Flores;
(10)
Sumba;
(11)
Timor dan kepulaunnya;
(12)
Maluku Selatan; dan
(13)
Maluku Utara.
Daerah Bagian dan Daerah Anak Bagian berdasarkan UU tersebut belum sempat
terbentuk sampai NITmelebur menjadi Negara Kesatuan.
Isi UU NIT No. 44 Tahun 1950 sebagian besar mengadopsi isi UU RI-Yogyakarta No.
22 Tahun 1948. UU ini tetap berlaku pada masa Republik III di wilayah Sulawesi, Nusa
Tenggara, dan Maluku sampai tahun 1957.
4.

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957


Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
yang menggantikan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1948 dan UU NIT No. 44 Tahun
1950. Secara umum Indonesia memiliki dua jenis daerah otonomi yaitu daerah otonomi
biasa yang disebut daerah swatantra dan daerah otonomi khusus yang disebut dengan
daerah istimewa yang masing-masing memiliki tingkatan sebagai berikut :
Tingkatan Nomenklatur Daerah Otonom Biasa

Nomenklatur Daerah Otonom Khusus

Tingkat I

Daerah Swatantra Tingkat ke


I/Kotapraja Jakarta Raya

Daerah Istimewa Tingkat ke I

Tingkat II

Daerah Swatantra Tingkat ke


II/Kotapraja

Daerah Istimewa Tingkat ke II

Tingkat III

Daerah Swatantra Tingkat ke III

Daerah Istimewa Tingkat ke III

Secara umum undang-undang ini bermaksud untuk mengatur sebaik-baiknya soal-soal


yang semata-mata terletak dalam lapangan otonomi dan medebewind diseluruh wilayah
Negara Republik Indonesia.
Dalam pasal 31 dan 38, pasal-pasal mana cukup menjamin adanya kesempatan
bagi daerah-daerah untuk menunaikan dengan sepenuhnya tugas itu, menurut bakat
dan kesanggupannya agar dapat berkembang secara luas. Sistim ini dapatlah disebut
sistim otonomi yang riil.
Disamping itu, undang-undang ini juga merancang tentang Pemilihan Kepala Daerah
secara langsung. Dimana Kepala Daerah haruslah seorang yang dekat kepada dan dikenal
oleh masyarakat daerah yang bersangkutan, oleh karena itu Kepala Daerah haruslah
seorang yang mendapat kepercayaan dari rakyat tersebut dan diserahi kekuasaan atas
kepercayaan rakyat itu. Akan tetapi meskipun pada azasnya seorang Kepala Daerah harus
dipilih secara langsung, namun sementara waktu dipandang perlu memperhatikan pula
keadaan yang nyata dan perkembangan masyarakat di daerah-daerah yang kenyataannya
belum bisa sampai ke taraf itu, yang dapat menjamin berlangsungnya pemilihan dengan
diperolehnya hasil dari pemilihan itu yang sebaik-baiknya. Untuk sementara waktu Kepala
Daerah tetap dipilih oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dengan mmperhatikan syaratsyarat kecakapan dan pengetahuan yang diperlukan bagi jabatan tersebut.
5.

Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965


Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
menggantikan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1957.
Menurut Undang-Undang tersebut, secara umum Indonesia hanya mengenal satu
jenis daerah otonomi. Daerah otonomi tersebut kemudian dibagi menjadi tiga tingkatan
daerah, yaitu :
Tingkatan

Nomenklatur Daerah Otonom

Tingkat I

Provinsi/Kotaraya

Tingkat II

Kabupaten/Kotamadya

Tingkat III

Kecamatan/Kotapraja

UU No. 18 Tahun 1965 disusun berdasar pasal 18 Konstitusi Republik IV. Namun
berbeda dengan UU No. 22 Tahun 1948, UU ini secara tegas tidak lagi mengakomodasi
daerah-daerah
dengan otonomi
khusus dan
secara
sistematis
berusaha
menghapuskan daerah otonomi khusus tersebut sebagaimana yang tercantum dalam pasal
88. Hal tersebut juga diterangkan dengan lebih gamblang dalam penjelasan UU No. 18
Tahun 1965pasal 1-2 serta pasal 88.
Akan tetapi, dilihat dari model kebijakannya, UU No. 18/1960 makin memperlemah
demokratisasi lokal karena memperkuat sentralisasi kekuasaan sebagaimana diatur dalam
Penpres No. 6/1959 dan Penpres No. 5/1960. Hal ini terlihat pada lima pengaturan pokok
sebagai berikut. Pertama, dijadikannya Kepala Daerah sebagai pegawai negeri yang
diangkat oleh pemerintah pusat. Kedua, Kepala Daerah diberi wakil yang juga diangkat dari
pegawai negeri yang diangkat oleh pemerintah pusat. Ketiga, Kepala Daerah diberi
wewenang untuk mengangkat BPH untuk menjadi penasihat. Keempat, Kepala Daerah
diberi peran ganda: 1) sebagai alat daerah otonom dan 2) sebagai wakil pemerintah pusat.
Kelima, Kepala Daerah diberi wewenang melakukan pengawasan preventif dan represif
terhadap kebijakan yang dibuat DPRD.

6.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974


Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah
menggantikan Undang-Undang Nomor 18 Tahun 1965.
Indonesia dibagi menjadi satu macam daerah otonom sebagai pelaksanaan asas
desentralisasi dan wilayah administratif sebagai pelaksanaan asas dekonsentrasi.
Daerah Otonom
Tingkatan

Nomenklatur Daerah Otonom

Tingkat I

Daerah Tingkat I (Dati I)/Daerah Khusus Ibukota/Daerah Istimewa

Tingkat II

Daerah Tingkat II (Dati II)

Wilayah Administrasi
Tingkatan

Nomenklatur Wilayah Administratif

Tingkat I

Provinsi/Ibukota Negara

Tingkat II

Kabupaten/Kotamadya

Tingkat IIa

Kota Administratif

Tingkat III

Kecamatan

Prinsip yang dipakai bukan lagi Otonomi yang riil dan seluas-luasnya tetapi Otonomi
yang nyata dan bertanggung jawab. Dengan demikian prinsip Otonomi yang riil atau nyata
tetap merupakan prinsip yang harus melandasi pelaksanaan pemberian otonomi kepada
Daerah. Sedang istilah seluas-luasnya tidak lagi dipergunakan karena istilah tersebut
ternyata dapat menimbulkan kecenderungan pemikiran yang dapat membahayakan
keutuhan Negara Kesatuan dan tidak serasi dengan maksud dan tujuan pemberian otonomi
kepada Daerah sesuai dengan prinsip-prinsip yang digariskan di dalam Garis-garis Besar
Haluan Negara.
Nyata, dalam arti bahwa pemberian otonomi kepada Daerah haruslah didasarkan
pada faktor-faktor, perhitungan-perhitungan dan tindakan-tindakan atau kebijaksanaankebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata
mampu mengurus rumah tangga sendiri. Bertanggungjawab, dalam arti bahwa pemberian
otonomi itu benar-benar sejalan dengan tujuannya, yaitu melancarkan pembangunan yang
tersebar diseluruh pelosok Negara dan serasi atau tidak bertentangan dengan pengarahanpengarahan yang telah diberikan, serasi dengan pembinaan politik dan kesatuan Bangsa,
menjamin hubungan yang serasi antara Pemerintah Pusat dan daerah serta dapat
menjamin perkembangan dan pembangunan Daerah.
Undang-undang ini disebut Undang-undang tentang Pokok-pokok Pemerintahan di
Daerah, oleh karena dalam Undang-undang ini diatur tentang Pokok-pokok
penyelenggaraan pemerintahan Daerah Otonom dan pokok-pokok penyelenggaraan
pemerintahan yang menjadi tugas Pemerintah Pusat di daerah.
Undang-undang ini sangat kental dengan sentralisasi. Stuktur dalam pemerintahan
daerah terdiri atas Kepala Daerah dan DPRD. Kepala Daerah diangkat oleh pemerintah
pusat dari calon yang diusulkan oleh DPRD. Kepala Daerah diberi peran ganda: 1) sebagai
alat pemerintah pusat dengan sebutan gubernur propinsi dan walikotamadya/ bupati dan 2)
sebagai alat daerah otonom dengan sebutan Kepala Daerah Tingkat I dan Kepala Daerah
Tingkat II. Daerah otonom tingkat I juga sekaligus sebagai wilayah administrasi propinsi
dengan nomenklatur Propinsi Daerah Tingkat I. Propinsi merujuk pada wilayah administrasi,
local state government sedangkan Daerah Tingkat I merujuk pada daerah otonom, local self
government. Daerah otonom tingkat II sekaligus juga sebagai wilayah adminstrasi

kotamadya/kabupaten dengan nomenklatur Kota Madya/Kabupaten Daerah Tingkat II. Kota


Madya/Kabupaten merujuk pada local state government sedangkan Daerah Tingkat II
merujuk pada daerah otonom, local self government, daerah tingkat II. Di sini dikenal
dengan otonomi bertingkat. Artinya daerah otonom mempunyai tingkat I dan tingkat II
sehingga mekanisme penyerahan urusan dari pusat ke daerah otonom juga dengan cara
berjenjang: pusat menyerahkan ke Daerah Tingkat I lalu Daerah Tingkat I menyerahkan
kembali kepada Daerah Tingkat II.
Menurut UU ini Kepala Daerah bertangung jawab kepada Presiden melalui Menteri
Dalam Negeri, bukan kepada DPRD. Kepala Daerah hanya berkewajiban memberikan
laporan pertanggungjawaban kepada DPRD. Kepala Daerah diangkat oleh Presiden
berdasarkan usulan yang diajukan oleh DPRD.
7. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang
menggantikan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974.
Dalam Undang-Undang ini, Indonesia dibagi menjadi satu macam daerah otonom
dengan mengakui kekhususan pada daerah Aceh, Jakarta dan Yogyakarta serta satu tingkat
wilayah administratif.
Tiga jenis daerah otonom adalah daerah provinsi, daerah kabupaten dan daerah kota.
Ketiga jenis daerah tersebut berkedudukan setara, dalam artian tidak ada hierarki daerah
otonom. Daerah provinsi berkedudukan juga sebagai wilayah administratif.
Tiga jenis daerah otonom adalah Daerah Provinsi, Daerah Kabupaten, dan Daerah
Kota. Ketiga jenis daerah tersebut berkedudukan setara dalam artian tidak ada
hirarki daerah otonom. Daerah Provinsiberkedudukan juga sebagai wilayah administratif.
Dalam UU ini pelaksanaan Otonomi Daerah didasarkan pada otonomi luas, nyata, dan
bertanggung jawab.
Kewenangan otonomi luas adalah keleluasaan Daerah untuk menyelenggarakan
pemerintahan yang mencakup kewenangan semua bidang pemerintahan, kecuali
kewenangan di bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan
fiskal, agama, serta kewenangan bidang lainnya yang akan ditetapkan dengan Peraturan
Pemerintah. Di samping itu keleluasan otonomi mencakup pula kewenangan yang utuh dan
bulat dalam penyelenggaraannya mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan,
pengendalian, dan evaluasi.
Yang dimaksud dengan otonomi nyata adalah keleluasaan Daerah untuk
menyelenggarakan kewenangan pemerintahan di bidang tertentu yang secara nyata ada
dan diperlukan serta tumbuh, hidup, dan berkembang di Daerah.
Yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggung jawab adalah berupa perwujudan
pertanggungjawaban sebagai konsekuensi pemberian hak dan kewenangan kepada Daerah
dalam wujud tugas dan kewajiban yang harus dipikul oleh Daerah dalam mencapai tujuan
pemberian otonomi, berupa peningkatan pelayanan dan kesejahteraan masyarakat yang
semakin baik, pengembangan kehidupan demokrasi, keadilan, dan pemerataan, serta
pemeliharaan hubungan yang serasi antara Pusat dan Daerah serta antar-Daerah dalam
rangka menjaga keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
8.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004


Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai
pengganti dari Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999.
Menurut UU ini Indonesia dibagi
menjadi
satu
jenis daerah
otonom dengan
perincian Negara
Kesatuan
Republik
Indonesia dibagi
atas daerah-daerah
provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas daerah kabupaten dandaerah kota. Selain
itu Negara mengakui kekhususan dan/atau keistimewaan yang ada pada empat daerah
yaituAceh, Jakarta, Papua,
dan Yogyakarta. Negara juga
mengakui
dan
menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat (Desa atau nama lain) beserta

hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat
dan prinsip Negara Kesatuan.
Tingkatan

Nomenklatur Daerah Otonom

Tingkat I

Provinsi

Tingkat II

Kabupaten/Kota

Prinsip otonomi daerah menggunakan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti


daerah diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan, di
luar yang menjadi urusan Pemerintah yang ditetapkan dalam Undang-Undang ini. Daerah
memiliki kewenangan membuat kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan
peran serta, prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan
kesejahteraan rakyat.
Sejalan dengan prinsip tersebut dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata
dan bertanggung jawab. Prinsip otonomi nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk
menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan
kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan
berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. Dengan demikian isi dan
jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan daerah lainnya.
Adapun yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggung jawab adalah otonomi
yang dalam penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud
pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk
meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional.
Seiring dengan prinsip itu penyelenggaraan otonomi daerah harus selalu berorientasi
pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan
dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat.
Diposkan 10th June 2012 oleh akku

Konsep Otonomi Seluas-luasnya, Nyata, dan Bertanggungjawab Adalah Solusi


Persatuan dan Kesatuan Negara Republik Indonesia

24

MEI

oleh : Helmy Boemiya, SH


PENDAHULUAN
Negara Indonesia adalah negara yang luas dan besar yang terdiri dari beberapa pulau-pulau dan
di kelilingi oleh lautan-lautan sehingga dapat disebut sebagai negara kepulauan (archipelago
state). Negara Indonesia juga terdiri dari beberapa wilayah baik itu provinsi-provinsi,
kabupaten-kabupaten, kota-kota dan desa-desa, tentunya negara Indonesia mempunyai
keragaman yang sangat beragam mulai dari etnik, suku bangsa, ras dan golongan, namun patut
disyukuri bahwa semua itu dapat dipersatukan dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia
(NKRI).

Dalam NKRI terdapat pemerintah daerah yang diatur dalam Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945 (UUDNRI 1945). Pencantuman tentang pemerintah daerah
dalam UUDNRI 1945 dilatar belakangi oleh kehendak untuk menampung semangat otonomi
daerah dalam memperjuangkan kesejahteraan masyarakat daerah[1]. Otonomi daerah adalah
solusi terbaik untuk menjaga persatuan dan kesatuan Indonesia. Berbicara mengenai otonomi
daerah sangatlah menarik karena pembahasan ini sudah dibahas semenjak para pendiri bangsa
kita merancang dasar negara kita melalui BPUPKI, PPKI hingga bangsa Indonesia
memproklamasikan kemerdekaannya.
Jika kita melihat kebelakang sejak negara ini merdeka, tentunya sudah banyak peraturan
perundang-undangan yang mengatur mengenai otonomi daerah, antara lain : Undang-Undang
(UU) No. 1 Tahun 1945, UU No. 22 Tahun 1948, UU No. 1 Tahun 1957, Penpres No 6 Tahun 1959,
Penpres No. 5 Tahun 1960, UU No 18 Tahun 1965, Tap No. XXI/MPRS/1966, Tap No.
IV/MPR/1973, UU No. 5 Tahun 1974, Tap No. XV/MPR/1998, UU No, 22 Tahun 1999, UU No.
32 Tahun 2004, UU No. 10 Tahun 2008. Selain Undang-Undang dan ketetapan MPR tersebut
terdapat juga dasar undang-undang tersebut dibentuk yakni UUD 1945 sebelum amandemen,
Konstitusi Republik Indoensia Serikat (KRIS) 1949, Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS
1950 dan terakhir UUDNRI 1945.
Dari kesemua peraturan tersebut membuktikan otonomi daerah merupakan hal yang sangat
penting sehingga perlu diatur dan di tata sedemikian rupa dalam sistem ketatanegaraan
Indonesia. Dari awal merdeka hingga saat ini pelaksanaan otonomi daerah berubah-ubah
dimulai dari pemaknaan adanya daerah besar dan kecil hingga terbagi menjadi provinsi,
kabupaten dan kota. Mengenai penggunaan asas desentralisasi secara konsekuen juga
mengalami fluktuatif dimana sempat terjadi otoritarian dan sentralisasi di negara ini yang
mengakibatkan adanya keinginan daerah-daerah untuk memisahkan diri dari NKRI.
Mengenai konsep otonomi juga terjadi beberapa perubahan mulai dari otonomi formal,
materil riil (nyata), otonomi sebanyak-banyaknya, otonomi seluas-luasnya, otonomi nyata dan
bertanggung jawab hingga otonomi seluas-luasnya yang nyata dan bertanggung jawab. Dari
kesemua pola tersebut hingga saat ini masih dicari bentuk yang tepat buat bangsa ini. Secara
umum prinsip dasar yang harus dipegang dalam persiapan dan pelaksanaan otonomi daerah
adalah : 1) Prinsip negara kesatuan 2) Prinsip desentralisasi 3) Prinsip pembagian kewenangan
organisasi personal dan keuangan 4) Adanya perimbangan keuangan yang baik antar pusat dan
daerah secara vertikal maupun horizontal 5) Fungsi pengawasan pemerintah pusat masih sangat
vital
Dari permasalahan di atas, penulis tertarik menulis mengenai konsep otonomi seluas-luasnya,
nyata dan bertanggungjawab adalah solusi persatuan dan kesatuan Negara Republik Indonesia.
Berdasarkan latar belakang yang di kemukakan di atas, maka dapat dirumuskan suatu masalah
sebagai berikut :
Rumusan Masalah

1.

Bagaimana konsep otonomi daerah yang baik dalam penyelenggaraan pemerintahan


daerah di Indonesia sebagai negara dengan bentuk kesatuan ?
PEMBAHASAN
Konsep Otonomi Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah di
Indonesia sebagai Negara dengan Bentuk Kesatuan.
Prinsip dasar negara demokrasi selalu menuntut dan mengharuskan adanya pemencaran
kekuasaan agar tidak terjadinya pemusatan kekuasaan yang cenderung korup. Dalil umum yang
terkenal mengenai ini ialah menurut Lord Acton yang menyatakan power tends to corrupt and
absolute power corrupts absolutely. Negara kita sesuai UUDNRI 1945 ialah negara republik
yang berbentuk negara kesatuan. Dimana dalam negara kesatuan kekuasaannya dipencar ke
daerah-daerah melalu pemberian otonomi atau pemberian wewenang ke daerah-daerah untuk
mengurus urusan rumah tangganya sendiri[2]. Dalam rangka menjaga keutuhan bangsa kita
jangan lupa dengan ideologi negara Pancasila dan semboyan bhinneka tunggal ika.
I. Pemahaman Negara Kesatuan, Desentralisasi dan Otonomi daerah
1. Negara Kesatuan
Menurut catatan Bank Dunia, dari 116 negara yang termasuk dalam negara berkembang yang
menjalankan desentralisasi, 106 diantaranya memiliki bentuk negara kesatuan.[3] Menurut Fred
Isjwara, negara kesatuan adalah kenegaraan yang paling kokoh, jika dibandingkan dengan
federal atau konfederasi. Dalam negara kesatuan terdapat, baik persatuan (union) maupun
kesatuan (unity).[4]Negara kesatuan dibedakan dalam dua bentuk 1) negara kesatuan dengan
sistem sentralisasi 2) negara kesatuan dengan sistem desentralisasi dan negara Indonesia
melalui konsensus kenegaraan memilih negara kesatuan bersistem desentralisasi.
Model negara kesatuan, asumsi dasarnya berbeda dengan negara federal. Formasi negara
kesatuan di deklarasikan saat kemerdekaan oleh para pendiri negara dengan mengklaim seluruh
wilayahnya sebagai bagian dari satu negara.[5] Dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia awal
berdiri negara ini berbentuk negara kesatuan hal tersebut merupakan konsensus setalah adanya
perdebatan yang panjang. Pada tahun 1949 dengan ditanda tanganinya Konferensi Meja Bundar
(KMB) di denhaag Belanda, negara Indonesia berubah bentuk menjadi negara serikat tapi tidak
sampai satu tahun kembali lagi kedalam bentuk negara kesatuan.
Negara kesatuan merupakan landasan batas dari sisi pengertian otonomi. Berdasarkan landasan
tersebut dikembangkanlah berbagai peraturan yang menjelmakan keseimbangan antara tuntutan
kesatuan dan tuntutan otonomi.[6]Negara yang baik adalah yang berkiprah sesuai dengan
dinamika masyarakatnya, dalam kondisi itulah semestinya dilihat kecenderungan ke arah
kesatuan atau otonomi.
2. Desentralisasi

Menurut Van Der Pot desentralisasi terbagi dalam desentralisasi teritorial yakni menjelma dalam
bentuk badan yang didasarkan pada wilayah(gebiedscorporaties), sedangkan desentralisasi
fungsional menjelma dalam bentuk badan-badan yang didasarkan pada tujuan-tujuan
tertentu(doelcorporaties). Desentralisasi teritorial terdiri dari otonomi dan tugas pembantuan.
[7] Irawan Soejito , membedakan desentralisasi menjadi desentralisasi teritorial, desentralisasi
fungsional dan desentralisasi administratif (dekonsentrasi), pengertian dekonsentrasi terjadi
apabila pemerintah melimpahkan sebagian dari kewenangannya kepada alat perlengkapan atau
organ pemerintah sendiri di daerah.[8]
Dalam melakukan pemerintahan secara luas pemerintah berpegang pada dua macam asas yakni :
asas keahlian dan asas kedaerahan. Asas kedaerahan terdiri dari 2 macam prinsip yakni[9] :
1) Asas Dekonsentrasi ialah pelimpahan sebagian dari kewenangan pemerintah pusat pada
alat-alat pemerintah pusat yang ada di daerah.
2) Asas Desentralisasi ialah pelimpahan kewenangan pada badan-badan dan golongangolongan dalam masyarakat daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.
Menurut Amran Muslimin, dalam sistem desentralisasi dikenal ada 3 macam desentralisasi
yakni[10] :
1) Desentralisasi politik adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat, yang
menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangganya sendiri bagi badan-badan politik di
daerah-daerah, yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu.
2)

Desentralisasi fungsionil adalah pemberian hak dan kewenangan pada golongan-golongan

mengurus suatu macam atau golongan kepentingan dalam masyarakat baik terikat ataupun tidak
pada suatu daerah tertentu.
3) Desentralisasi kebudayaan adalah memberikan hak pada golongan-golongan kecil dalam
masyarakat menyelenggarakan kebudayaannya sendiri.
Pandangan para ahli di atas membagi berbagai macam desentralisasi yang kemudian hingga hari
ini pemaknaan desentralisasi hampir sama dengan apa yang telah dikemukan di atas. Menurut
UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah [11]:
(7) Desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan dan pemerintah kepada daerah
otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan
Republik Indonesia.
(8) Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada
Gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.

(9) Tugas pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa dari
pemerintah provinsi kepada kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah
kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.
3. Otonomi Daerah
Otonomi daerah merupakan esensi pemerintahan desentralisasi. Istilah otonomi berasal dari
penggalan dua kata bahasa yunani, yakni autos yang berarti berdiri dan nomos yang berarti
undang-undang. Otonomi bermakna membuat perundang-undangan
sendiri (zelfwetgeving), namun dalam perkembangannya, konsepsi otonomi daerah selain
mengandung zelfwetgeving juga utamanya mencakup zelfbestur (pemerintahan sendiri). C.W.
Van der Pot memahami konsep otonomi daaerah sebagai eigen huishouding (menjalankan
rumah tangganya sendiri).[12]
Di dalam otonomi, hubungan kewenangan antara pusat dan daerah bertalian dengan cara
pembagian penyelenggaraan pemerintahan. Sehingga otonomi dapat di bedakan anatar otonomi
luas dan otonomi terbatas. Tentang bagaimana otonomi diberikan dan bagaimana batas
cakupannya para sarjana mengidentifikasikan kedalam tiga ajaran yaitu, formal, materiil dan
nyata (riil) serta yang terbaru ialah residu ,nyata, dinamis dan bertanggungjawab. Di kalangan
sarjana terjadi perbedaan istilah, Bagir Manan menyebut dengan dengan istilah sistem rumah
tangga daerah, Koentjoro Poerbopranoto menyebut asas, Mahfud Md menyebut asas sedangkan
R. Tresna menyebut kewenangan mengatur rumah tangga.
Terlepas dari perbedaan istilah ternyata mereka berpijak pada pengertian yang sama bahwa
ajaran-ajaran (formal, materil, dan nyata) menyangkut tatanan yang berkaitan dengan cara
pembagian wewenang tugas dan tanggungjawab bentuk mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan antara pusat dan daerah.[13] Dari pandangan para sarjana di atas, cakupan
otonomi dapat digolongkan menjadi[14]:
1) Sistem Rumah Tangga Formal, pada sistem rumah tangga formal, pembagian wewenang,
tugas dan tanggung jawab antara pusat dan daerah untuk mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan tertentu tidak ditetapkan secara rinci. Sehingga urusan pemerintah pusat dan
daerah tidak di bedakan. Secara teoritik sistem ini memberikan keleluasaan kepada daerah untuk
mengatur dan mengurus urusan rumah tangganya sendiri.
2)

Sistem Rumah Tangga Meteril

Dalam sistem rumah tangga materil ini ada pembagian wewenang, tugas dan tanggung jawab
yang rinci antara pusat dan daerah. Urusan pemerintahan yang masuk dalam sistem rumah
tangga daerah diatur secara rinci. Sistem ini berpangkal pada pemikiran bahwa urusan-urusan
pemerintahan itu dapat dipilah-pilah dalam satuan pemerintahan.
3)

Sistem Rumah Tangga Nyata (Riil)

Dalam sistem ini penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan daerah didasarkan pada faktor
yang nyata atau riil , sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan yang nyata dari daerah maupun
pemerintah pusat serta pertumbuhan kehidupan masyarakat yang terjadi.
4)

Sistem Rumah Tangga Sisa (Residu)

Dalam sistem ini, secara umum telah ditentukan lebih dahulu tugas-tugas yang menjadi
wewenang pemerintah pusat, sedangkan sisanya menjadi urusan rumah tangga daerah.
5)

Sistem Rumah Tangga Nyata, Dinamis dan Bertanggungjawab

Prinsip ini merupakan salah satu variasi dari sistem otonomi nyata. Esensi otonomi yang nyata
dalam arti bahwa pemberian otonomi kepada daerah harus didasarkan pada faktor-faktor,
perhitungan-perhitungan, dan tindakan-tindakan atas kebijaksanaan-kebijaksanaan yang benarbenar dapat menjamin daerah yang bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah
tangganya sendiri. Maksud bertanggung jawab disini ialah pemberian otonomi itu harus benarbenar sejalan dengan tujuannya dan menjamin hubungan yang serasi antara pemrintah pusat
dan daerah. Sementara kata dinamis disini hanyalah penekanan saja.
II. Pola Hubungan Pusat dan daerah di Indonesia
Perdebatan mengenai bentuk negara hingga saat ini masih terus terjadi walau sudah disepakati
bahwa negara kita kesatuan, hal ini terjadi dikarenakan penerapan desentralisasi yang kurang
terlaksana dengan baik. Sejak awal kemerdekaan, politik hukum otonomi daerah tak kunjung
selesai dan belum menemukan konsep yang tepat. Dari awal kemerdekaan hingga saat ini telah
banyak undang-undang tentang otonomi daerah yang lahir dengan ciri yang berbeda-beda. Ada
yang bercirikan sisten otonomi formal, materil, nyata (riil), sebanyak-banyaknya dan seluasluasnya serta ada yang nyata dinamis, dan berdtanggung jawab.
a. Periode Awal Kemerdekaan (1945-1949)
Dasar negara pada periode ini adalah Undang-Undang Dasar Tahun 1945 (UUD 1945) dan
Konstitusi Republik Indonesia Serikat (KRIS) 1949. Undang-Undang (UU) yang pertama kali
lahir yakni UU No. 1 tahun 1945 dengan dasarnya ialah UUD 1945. UU ini dibuat dengan
semangat demokrasi menyusul proklamasi kemerdekaan yang meemang menggelorakan
kebebasan. UU tersebut hanya berisi 6 pasal yang pada pokoknya memberi tempat penting bagi
Komite Nasional Daerah sebagai alat kelengkapan demokrasi di daerah[15].
UU tersebut menggunakan asas otonomi formal dalam arti menyerahkan urusan-urusan kepada
daerah-daerah tanpa secara spesifik menyebut jenis atau bidang urusannya[16]. Kemudian lahir
sesudah itu yakni UU No. 22 Tahun 1948 yang menganut asas otonomi formal dan materil
sekaligus dengan memakai istilah otonomi sebanyak-banyaknya. Istilah sebanyak- banyaknya
mengandung arti beraneka urusan pemerintahan sedapat mungkin akan diserahkan kepada
daerah. Otonomi daerah akan mencakup berbagai urusan pemerintahan yang luas, dengan
demikian sebanyak-banyaknya akan sama artinya dengan seluas-luasnya.[17] Susunan

pemerintahan di daerah menurut UU No 1 Tahun 1945 terdapat dua macam susunan pemeritaha
yakni satuan pemerintahan otonom dan satuan pemeritahan administratif. Sedangkan UU No.
22 Tahun 1948 hanya satu yakni satuan pemerintahan daerah otonom.
b. Periode Demokrasi liberal (1950-1959)
Dalam periode ini negara Indonesia berubah bentuk dari negara kesatuan menjadi negara serikat
tetapi hanya bertahan 1 tahun. Periode ini berlaku Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS)
1950 sebagai dasar negara serta menggunakan sistem pemerintahan parlementer. Dalam UUDS
1950, gagasan otonomi nyata yang seluas-luasnya tertampung dengan lahirnya UU No. 1 tahun
1957. UU ini belum terlaksana dengan baik negara Indoensia kembali terjadi gejolak politik
dimana Presiden Soekarno mengeluarkan dekrit 5 Juli 1959 yang memberlakukan kembali UUD
1945. UU No. 1 Tahun 1957 menganut asas otonomi seluas-luasnya yang tertuag di dalam pasal
31 ayat 1 berikut penjelasannya. Sistem rumah tangga yang di gunakan ialah sistem rumah
tangga nyata.
c. Periode Demokrasi Terpimpin/Orde Lama (1959-1966)
Pada periode demokrasi terpimpin ini yang berlaku ialah UUD 1945, politik hukum otonomi
daerah berbalik dari desentralisasi ke sentralisasi. Presiden Soekarno mengeluarkan Penetapan
Presiden (Penpres) No.6 Tahun 1959 yang mempersempit otonomi daerah. Otonomi seluasluasnya masih dipakai sebagai asas, tetapi elaborasinya di dalam sistem pemerintahan justru
pengekangan luar biasa atas daerah. Kemudian Penpres tersebut dikuatkan dengan
diundangkannya UU No. 18 tahun 1965 yang substansi tidak mengubah apa yang ada di alam
Penpres sebelumnya. Sehingga masih tentap menggunakan otonomi seluas-luasnya namun
dalam praktiknya yang terjadi adalah sentralisasi bukannya desentralisasi.
d. Periode Orde Baru (1966-1998)
Dalam Periode ini dasar negara yang berlaku ialah UUD 1945. Kemudia lagi-lagi Indonesia
mengalami guncangan politik dengan adanya tragedi G30S PKI sehingga memaksa Presiden
Soekarno lengser dan digantikan oleh Jendral Soeharto yang kemudian mengundurkan diri
karena gelombang reformasi pada tahun 1998. Melalui TAP MPRS No. XXI/MPRS/1966
mengamanatkan otonomi seluas-luasnya yang sesungguhnya agar daerah mampu menangani
urusan rumah tangganya sendiri.
Amanah Tap MPRS No. XXI/MPRS/1966 belum dilaksanakan kemudian digantikan dengan Tap
MPRS No. XXI/MPRS/1973 tentang GBHN serta lahirnya UU No. 5 Tahun 1974 yang merubah
dari otonomi seluas-luasnya menjadi otonomi yang nyata dan bertanggungjawab. UU ini
merupakan alat politik pemerintah pusat untuk menjaga kestabilan politik demi terwujudnya
ekonomi yang kuat namun ini mematikan nilai nilai demokrasi dan menumbuhkan sentralisasi
yang menjurus terhadap otoritarian penguasa sehingga daerah hanya menjadi kepanjangan
tangan pemerintah pusat belaka dan tidak memiliki otonomi yang seluas-luasnya. dalam periode
ini penekanan yang dilakukan lebih pada dekonsentrasi dari pada desentralisasi. Susunan

pemerintah pada periode ini terdiri dari pemerintah daerah tingkat I (Gubernur) dan pemerintah
daerah tingkat II (Bupati/Walikota).
d. Periode Reformasi (1998-sekarang)
Ketika reformasi tahun 1998, kembali yang banyak dibahas mengenai otonomi daerah karena
banyak sekali daerah yang ingin melepaskan diri dari NKRI sehingga UU No. 5 tahun 1974
direvisi dan dan diganti dengan UU No 22 tahun 1999 yang berbeda 180 derajat. Dalam UU ini
kembali meletakkan prinsip otonomi seluas-luasnya untuk pemerintahan daerah sesuai amanat
Tap MPR No. XV/MPR/1998. Pada periode ini sempat muncul gagasan federalisme yang
diutarakan oleh Amien Rais yang kemudian di tolak oleh banyak kalangan dan tetap bersepakat
negara Indonesia tetap berbentuk kesatuan dengan otonomi luas.
Paradigma yang ingin di bangun dalam UU no 22 Tahun 199 ialah paradigma pelayanan dan
pemberdayaan dengan pola kemitraan yang desentralistik. Kemudian dikarenakan UUD 1945 di
amandemen menjadi UUDNRI 1945 maka UU No. 22 Tahun 1999 diganti dengan UU No 32
Tahun 2004 namun paradigma yang dibangun tetap sama dengan menggunakan otonomi seluasluasnya, nyata dan bertanggung jawab.
UU No 32 Tahun 2004 yang sudah merupakan hasil perubahan kesekian kalinya sangat mungkin
masih harus segera diubah kembali guna mengatasi persoalan-persoalan yang ada. Kemudian
UU ini dilakukan perubahan secara parsial menyangkut pemilihan kepala daerah, wakil kepala
daerah serta kedudukan kepala daerah dengan dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD) yang
dituangkan dalam UU No. 10 Tahun 2008.
III. Konsep Otonomi Seluas-luasnya, Nyata dan Bertanggungjawab adalah Solusi Terbaik
Persatuan dan Kesatuan Negara Republik Indonesia.
Otonomi daerah merupakan isu menarik bila kita amati perkembangannya khususnya di
Indonesia, karena semenjak para pendiri negara menyususn format negara, isu menyangkut
pemerintahan lokal telah diakomodasikan dalam pasal 18 UUD 1945 sebelum amandemen
beserta penjelasannya. Dalam masa itu telah lahir 6 undang-undang mengenai otonomi daerah.
Kemudian setelah perubahan undang-undang dasar negara republik Indonesia 1945 (UUDNRI)
1945, lahirlah 3 undang-undang mengenai otonomi daerah.
Bagir Manan mengatakan dasar-dasar hubungan pusat dan daerah dalamkerangka desentralisasi
ialah dasar pemusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara dasar pemeliharaan dan
pengembangan pemerintahan asli, dasar kebihinekaan dan dasar negara hukum. Mahfud Md
mengatakan ada kemungkinan UU tentang pemerintahan yang ada saat ini dirubah kembali,
hanya saja perubahan itu tidak perlu mengubah dasar-dasar politik hukum yang telah digariskan
dalam konstitusi, yakni politik hukum Negara kesatuan, politik hukum otonomi luas dengan
sistem desentralisasi dan dekonsentrasi yang memperhatikan hak asal-usul daerah.[18]
Dalam konteks pelaksanaan otonomi daerah adalah keliru jika hanya berorientasi pada tuntutan
penyerahan kewenangan tanpa menghiraukan makna otonomi daerah itu sendiri yang lahir dari

suatu kebutuhan akan efisiensi dan efektifitas manajemen penyelenggaraan pemerintahan yang
bertujuan untuk member pelayanan yang lebih baik pada masyarakat[19].
Dalam mencari bentuk konsep otonomi yang baik kita harus merujuk historis negara Indonesia
dan ideologi bangsa Indonesia yakni Pancasila kemudian merujuk pada hierarki peraturan
perundang-undang. Sebelum lahirnya UUDNRI 1945 diawali dengan lengsernya rezim orde baru
dan terbuka lebar untuk masyarakat berpendapat dan mengeluarkan pikiran yang sebelumnya
sangat sulit akibat pengakangan pemerintah yang bertindak otoriter.
Masa reformasi merupakan asal-muasal berlakunya otonomi daerah yang sesungguhnya, dimana
Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR RI) mengeluarkan TAP MPR No. XV/MPR/1998 tentang
Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang
Berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka NKRI yang
mengatur beberapa aspek penyenggaraan otoda [20]:
1.

2.

Pembangunan daerah sebagai bagian integral pembangunan nasional, melalui otnomi


daerah, pengaturan sumber daya nasional yang berkeadilan, dan perimbangan keuangan pusat
dan daerah.
Otonomi daerah diberikan dengan prinsip kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung
jawab di daerah secara proporsional, dengan pengaturan, pembagian, dan pemanfaatan sumber
daya nasional yang berkeadilan, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.

3.

Penyelenggaraan otonomi daerah dilaksanakan dengan prinsip demokrasi dan


memperhatikan keanekaragaman daerah.

4.

Pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional antara pusat dan daerah
dilaksanakan secara adil untuk kemakmuran masyarakat daerah dan bangsa secara keseluruhan.

5.

Pengelolaan sumber daya alam dilakukan secara efektif dan efisien dan
bertanggungjawab, transparan, terbuka, dan dilaksanakan dengan memberikan kesempatan

yang luas kepada usaha kecil menengah dan koperasi


6.
Perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dilaksanakan dengan memperhatikan
potensi, luas, keadaan geografi, jumlah penduduk dan tingkat pendapatan masyarakat di daerah
7.
Pemerintah daerah berwenang mengelola sumber daya nasional dan bertanggung jawab
memlihara kelestarian lingkungan
8.
Penyelenggaraan otonomi daerah dalam kerangka mempertahankan dan memperkokoh
NKRI, dilaksanakan berdasarkan asas kerakyatan dan berkesinambungan yang diperkuat dengan
pengawasan DPRD dan masyarakat.
Melihat Tap MPR diatas jelas sekali amanat yang harus dijalankan ialah Otonomi daerah
diberikan dengan prinsip kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab di daerah secara
proporsional, kalau kita memperhatikan ketetapan MPR ini hampir sama dengan Tap No.
XXI/MPRS/1966 yang mengamanatkan pemberian otonomi seluas-luasnya terhadap daerah.
Kemudian kita harus memperhatikan UUDNRI yang mengatur tentang pemerintahan daerah
dalam Pasal 18 [21]:

(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah
provinsi itu di bagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten dan kota
mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
(2) Pemeritah daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri
urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
(3) Pemerintah daerah provinsi, daerah kabupaten dan kota memiliki dewan perwakilan rakyat
daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.
(4) Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah
provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.
(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan
yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.
(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain
untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.
Setelah kita melihat Pasal 18 UUDNRI juga sesuai dengan Tap MPR No. XV/MPR/1998 yang
mengamanatkan otonomi seluas-luasnya. sehingga sudah sepatutunya otonomi seluas-luasnya
terus dipertahankan dan disempurnakan. Karena hanya dengan cara tersebut keutuhan NKRI
dapat terjaga hingga saat ini. Konsep yang bagus ini hendaknya di aktualisasikan dan di
aplikasikan secara baik. Otonomi seluas-luasnya sebenarnya dari UUD 1945 hingga UUDNRI
1945 sudah ada singkronisasi sehingga tinggal eksekusi dilapangan saja, juga tidak lupa dalam
otonomi seluas-luasnya ini bukanlah penyerahan sebanyak-banyaknya urusan pemerintahan
kepada daerah, melainkan pengakuan atas kebebasan daerah untuk berprakarsa mengatur dan
mengurus urusan pemerintahan sesuai dengan tata cara dan pembatasan-pembatasan yang
ditentukan dengan undang-undang.
Otonomi daerah harus didefinisikan sebagai otonomi bagi rakyat daerah dan bukan otonomi
daerah dalam pegertian suatu wilayah/territorial tertentu di tingkat lokal. maka kewenangan
yang didapat oleh daerah diarahkan dikelola secara adil. Jujur, demokratis dan amanah. Cara
pandang yang demikian inilah yang tepat untuk menjalankan otonomi seluas-luasnya. Fungsi
pemerintahan yang pokok sebenarnya ialah pelayanan kepada masyarakat, membuat
pedoman/arah dan ketentuan pada masyarakat serta memberdayakan masyarakat.
Kemudian dengan otonomi seluas-luasnya harus diimbangi dengan sistem rumah tangga yang
nyata (riil) agar tepat sasaran pembangunan di daerah. Secara logika yang mengetahui
kebutuhan dan kemampuan suatu daerah yakni tidak lain adalah daerah itu sendiri, sehingga
sistem rumah tangga nyata sangatlah tepat. Faktor yang teramat penting ialah sisten rumah
tangga nyata ini didasarkan pada faktor-faktor nyata suatu daerah. Kemudian dari pada itu yang
tidak kalah pentingnya yakni selain otonomi seluas-luasnya dan sistem rumah tangga nyata (riil)

juga diperlukannya prinsip bertanggungjawab, karena dalam melaksanakan otonomi daerah


perlu adanya suatu pertanggungjawaban dalam mencapai tujuan negara : melindungi segenap
dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan
kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,
perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Dengan otonomi seluas-luasnya, nyata dan bertanggungjawab diharapkan daerah akan kokoh
sehingga jika daerah di seluruh Indonesia kokoh maka negara Indonesia sudah pasti akan kokoh
karena jika ingin membangun suatu bangsa yang kuat harus dari bawah atau daerah terkecil
sebagai pondasi. Jadi dapat dikatakan otonomi seluas-luasnya, nyata dan bertanggungjawab
adalah solusi terbaik persatuan dan kesatuan Indonesia negara republik Indonesia.
PENUTUP
KESEIMPULAN
Hukum itu untuk membahagiakan masyarakat menuju kesejahteraan yang sesungguhnya,
sehingga jika terjadi perubahan atau gerak dinamis dalam masyarakat yang dirubah ialah
hukumnya bukan masyarakatnya. Sampai kapanpun hukum akan selalu dalam proses menjadi
setidaknya mendekati kesempurnaan. Karena hukum terbaik ialah datangnya dari Tuhan.
Pemahaman negara kesatuan yang menggunakan sistem desentralisasi pasti menghasilkan
otonomi daerah. Pemerintahan yang baik ialah yang sesuai dengan kehendak rakyatnya. Dalam
kaitannya dengan otonomi daerah konsep otonomi daerah seluas-luasnya, nyata dan
bertanggungjawab adalah paling sesuai dengan negara republik Indonesia setidaknya hingga saat
ini telah menjaga keutuhan bangsa, menjaga persatuan dan kesatuan dengan ideologi Pancasila
dan semboyan Bhinneka tungal ika.
SARAN
Hendaknya pemerintah harus cerdas dalam melaksanakan ketentuan otonomi daerah,
dikarenakan konsep yang ada sebenarnya sudah bagus dengan otonomi seluas-luasnya, nyata
dan bertanggungjawab pemerintah lebih persuasif dalam melakukan pendekatan, pembinaan,
koordinasi dan pengawasan terhadap pemerintah daerah.
Hendaknya pemerintah pusat dalam mencegah potensi disintegrasi dilakukannya pendekatan
personal dengan mengerahkan segala sumber daya yang ada. Otonomi hanya sebuah cara untuk
melaksanakan tujuan pemerintah sehingga dengan cara yang tepatlah tujuan itu tercapai,
sehingga dalam RUU Pemerintahan Daerah, RUU Pilkada, dan RUU Desa dilakukan sinergi,
singkronisasi dan harmonisasi agar sesuai dengan amanat Pancasila, UUDNRI dan nilai-nilai
luhur bangsa Indonesia.
DAFTAR PUSTAKA
A.

Buku

Huda Nimatul, 2009, Otonomi Daerah (filosofi, Sejarah Perkembangan dan Problematika),
Pustaka Pelajar (cetakan ke-2), Yogyakarta.
____________, 2009, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusa Media, bandung
____________, 2007, Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah, FH UII Press, Yogyakarta.
Kaloh J., 2002, Mencari Bentuk Otonomi Daerah (suatu solusi dalam menjawab kebutuhan
lokal dan tantangan global), PT. Rineka Cipta, Jakarta.
Mahfud MD Moh, 2011, Politik Hukum di Indonesia (edisi revisi), PT. RajaGrafindo Persada
(cetakan ke-4), Jakarta.
_______________, 2011, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, PT.
RajaGrafindo Persada (cetakan ke-2), Jakarta.
Manan Bagir, 1994, Hubungan Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan,
Jakarta.,
Muslimin Amran, 1986, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, PT. Alumni, Bandung.
Soehino, 2004, Hukum Tata Negara Perkembangan Otonomi Daerah, BPFE (edisi ke-2),
Yogyakarta.
B.

Peraturan Perundang-Undangan

Undang-Undang Dasar 1945


Undang-Undang Dasar Sementara 1950
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
Ketetapan MPRS No. XXI/MPRS/1966
Ketetapan MPR No. IV/MPR.1973
Ketetapan MPR No. XV/MPR/1998
Undang-Undang No. 1 Tahun 1945 tentang Pengaturan Mengenai Kedudukan Komite Nasional
Daerah
Undang-Undang No 22 Tahun 1948 Peraturan tentang penetapan aturan-aturan pokok
mengenai Pemerintahan sendiri di daerah-daerah yang berhak mengatur dan mengurus rumah
tangganya sendiri.

Undang-Undang No. 1 Tahun 1957 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah


Undang-Undang No. 18 Tahun 1965 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Daerah
Undang-Undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah
Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
Undang-Undang No. 10 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang No. 32 Tahun
2004 tentang Pemerintahan Daerah
Penetapan Presiden No. 6 Tahun 1959 tentang Penyerahan Tugas-Tugas Pemrintah Pusat dalam
Bidang Pemrintahan Umum, Perbantuan pegawai Negeri dan Penyerahan Keuangannya, Kepada
Pemerintahan Daerah
Penetapan Presiden No. 5 Tahun 1950 Penetapan Presiden tentang pemrintahan Daerah
C.

Sumber Lain

Sekretariat Jenderal MPR RI. 2012. Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945 dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
Indonesia. Jakarta:Setjen MPR RI.

[1] MPR RI. Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia
Tahun 1945 dan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia,.Sekjen MPR
RI, Jakarta, 2012, Hlm. 119
[2] Moh. Mahfud MD, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, PT. RajaGrafindo
Persada (cetakan ke-2), Jakarta. 2011. Hlm 218
[3] Nimatul Huda, Hukum Pemerintahan Daerah, Nusa Media, Bandung, 2009. Hlm 27
[4] Ibid, Fred Isjwara dalam Nimaul Huda, hlm 28
[5] Nimatul Huda, Otonomi Daerah (filosofi, sejarah perkembangannya dan
problematikanya), Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2009. Hlm 54.
[6] Ibid, Bagir manan dalam NiMatul Huda, Hlm 55
[7] Bagir manan, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar
Harapan, Jakarta. 1994. Hlm 21.

[8] Ibid, Irwan Soejito dalam Bagir manan, hlm 21


[9] Amrah Muslimin, Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah, PT. Alumni, Bandung, 1986.
Hlm 5
[10] Ibid, Hlm 6
[11] Lihat Pasal 1 butir 7,8 dan 9Undang-Undang No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah (lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor125 dan Tambahan Lembaran
Negara Republik Indonesia Nomor 4437)
[12] Laica Marzuki dalam Ni Matul Huda Hukum Pemerintahan Daerah Op.cit hlm 83
[13] Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia (edisi revisi), PT. RajaGrafindo Persada,
Jakarta, 2011. Hlm 97.
[14] Nimatul Huda, Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam Penyelenggaraan
Pemerintah Daerah, FH UII Press, Yogyakarta, 2007. Hlm 20-25
[15] Moh. Mahfud MD, Membangun Politik Hukum, Menegakkan Konstitusi, PT. RajaGrafindo
Persada (cetakan ke-2), Jakarta. 2011. Hlm 218.
[16] Ibid,
[17] Op. Cit, Bagir Manan, Hlm 136
[18] Ibid,,
[19] J. Kaloh, Mencari Bentuk Otonomi Daerah (suatu solusi dalam menjawab kebutuhan lokal
dan tantangan global), Jakarta : PT. Rineka Cipta, 2002. Hlm. 6
[20] Tap MPR No. XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah, Pengaturan dan
Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan, serta Perimbangan Keuangan Pusat
dan Daerah dalam Kerangka NKRI
[21] Lihat Pasal 18 ayat (1)-(7) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945