BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang disusun dan
disahkan untuk periode satu tahun merupakan bentuk investasi pemerintah dalam
pembangunan perekonomian yang diharapkan mampu mendorong pertumbuhan
ekonomi, menciptakan lapangan pekerjaan, dan mengurangi kemiskinan.
Mengingat pentingnya fungsi anggaran dalam perekonomian tersebut, APBN harus
dikelola dengan sebaik-baiknya, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan
sampai dengan pelaporan atau pertanggungjawaban anggaran.
Dalam perencanaan anggaran, APBN harus disusun berdasarkan prioritas
kebutuhan pemerintah dengan memastikan program dan kegiatan yang disusun
dapat dilaksanakan tepat waktu serta dana yang dialokasikan dapat digunakan
dengan sebaik-baiknya. Setelah alokasi anggaran disahkan, pencairan anggaran
perlu dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Untuk memastikan bahwa pelaksanaan
anggaran dilakukan sesuai dengan perencanaan anggaran yang telah disusun,
diperlukan adanya pengawasan anggaran. Selanjutnya agar masyarakat dan semua
pihak yang berkepentingan memperoleh informasi mengenai anggaran yang telah
dilaksanakan, maka diperlukan pertanggungjawaban anggaran yang berupa laporan
keuangan dan laporan kinerja.
Pelaksanaan anggaran merupakan tahap yang sangat penting dalam
merealisasikan program dan kegiatan pemerintah yang telah disusun dalam APBN.
1

Tahapan ini dimulai ketika undang-undang (UU) APBN disahkan oleh Dewan
Perwakilan Rakyat (DPR). Menurut Sadji, dkk (2007), langkah pertama yang
dilakukan dalam tahapan ini adalah penetapan pejabat pengelola anggaran serta
penerbitan dan pengesahan Dokumen Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) yang
merupakan dasar hukum pelaksanaan anggaran bagi setiap satuan kerja (Satker) di
lingkungan Kementerian Negara/Lembaga (K/L) dan instansi pemerintah daerah
yang memperoleh dana APBN (dana dekonsentrasi dan/atau tugas pembantuan).
Setelah DIPA disahkan, Satker sudah dapat menjalankan kegiatannya.
Dalam praktiknya, pelaksanaan anggaran mengalami berbagai kendala. Salah
satu kendala yang dihadapi adalah pencairan anggaran yang cenderung rendah di
awal tahun dan menumpuk di akhir tahun. Kecenderungan penumpukan pencairan
anggaran di akhir tahun tersebut menjadi perhatian Presiden dalam penyerahan
DIPA tahun anggaran 2013 pada hari Senin, 10 Desember 2012, di Istana Negara
Jakarta. Sebagaimana dilansir dari situs resmi Sekretariat Kabinet Republik
Indonesia, www.setkab.go.id, Presiden dalam kesempatan tersebut menyampaikan
dua pesan kepada jajaran pemerintahan. Pertama, DIPA tahun anggaran 2013 agar
segera ditindaklanjuti dan digunakan secara lebih cepat, tidak ada hambatan, dan
tidak terlambat. Kedua, Presiden meminta agar penggunaan anggaran dilakukan
secara tepat, transparan, dan akuntabel. Presiden menambahkan bahwa penggunaan
anggaran yang tidak tepat waktu akan mengganggu peningkatan kesejahteraan
rakyat dan menghambat pertumbuhan ekonomi. Menurut Kuswoyo (2011),
peningkatan pertumbuhan ekonomi tidak tercapai jika tidak diimbangi dengan
pencairan anggaran yang maksimal.

Arahan Presiden tersebut dipicu oleh kecenderungan pencairan anggaran dari

tahun 2006 sampai dengan 2013 yang masih memiliki pola yang sama, yaitu
pencairan anggaran yang rendah di semester pertama dan menumpuk pada akhir
tahun anggaran berjalan. Gambar di bawah ini menunjukkan persentase realisasi
anggaran tahun 2006 sampai dengan akhir bulan November 2013.

2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
0%

20%

40%

60%

Semester I

Semester II

80%

100%

Sumber: Diolah dari LKPP 2006 s.d. 2012, data realisasi anggaran semester 1 2013
Direktorat Jenderal Anggaran, dan I-Account APBN per 30 November 2013

Gambar 1.1
Realisasi Anggaran Tahun 2006 s.d. 30 November 2013
Gambar 1.1 di atas merupakan realisasi anggaran per semester dari tahun 2006
sampai dengan akhir bulan November 2013 yang dilaporkan dalam Laporan
Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP), laporan semester 1 pelaksanaan anggaran
tahun 2013, dan I-Account Realisasi APBN per 30 November 2013. Realisasi
anggaran tersebut merupakan total realisasi anggaran belanja pemerintah pusat di
seluruh Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang menggunakan dana
APBN. Gambar 1.1 tersebut menunjukkan bahwa selama delapan tahun terakhir

pencairan anggaran pada semester 2 lebih besar daripada pencairan anggaran

semester 1. Pencairan anggaran pada tahun 2006 hanya sekitar 28,09% pada
semester 1 dan 63,92% pada semester 2 atau lebih dari dua kali lipat persentase
pencairan anggaran pada semester 1. Hal ini berarti pencairan anggaran APBN
pada tahun 2006 terkonsentrasi pada semester 2. Pola pencairan anggaran seperti
ini masih terus berlanjut hingga tahun anggaran 2013. Rata-rata pencairan anggaran
pada semester 1 selama tahun 2006 sampai dengan 2013 hanya berkisar 31,93%
dan rata-rata pencairan dan semester 2 selama delapan tahun terakhir adalah
63,64%, dengan asumsi bahwa pencairan anggaran semester 2 tahun 2013 sesuai
dengan prognosis pencairan anggaran dengan total pencairan anggaran 100%.
Persentase pencairan anggaran belanja pemerintah pusat sampai dengan akhir
bulan November selama tiga tahun terakhir menunjukkan bahwa terjadi
penumpukan pencairan anggaran sebagaimana dijelaskan dalam tabel berikut ini.
Tabel 1.1
Persentase Pencairan Anggaran Belanja s.d. Akhir Bulan November 2011-2013
Jenis Belanja
Belanja Pemerintah Pusat
Belanja Pegawai
Belanja Barang
Belanja Modal
Bunga Utang
Subsidi
Belanja Hibah
Bansos
Belanja Lainnya

Nov 2011

Nov 2012

Nov 2013

71,3
86,9
59,5
47,2
79,1
84,7
54,5
57,8
30,2

72,8
85,8
62,1
51,6
77,2
101,9
2,4
70,3
6,0

76,0
87,8
56,9
55,7
92,6
85,7
1,5
92,9
8,8

Sumber: diolah dari I-Account APBN Ditjen Perbendaharaan 2011-2013

Berdasarkan Tabel 1.1 dapat dilihat bahwa sampai dengan akhir bulan
November 2011-2013, pencairan anggaran belanja pemerintah pusat kurang dari
80%. Hal ini berarti pada bulan Desember atau akhir tahun anggaran 2011-2013,
anggaran yang akan dicairkan adalah sekitar 20% dari total anggaran belanja.
Apabila diambil rata-rata pencairan anggaran tiap bulan adalah 8,3%, maka dengan
adanya pencairan anggaran pada bulan Desember sebesar 20% dapat dikatakan
terjadi penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun selama tiga tahun terakhir.
Pola belanja atau pola pencairan anggaran dengan karakteristik tingkat
pencairan anggaran yang rendah pada semester 1 dan menumpuk pada akhir tahun
anggaran tersebut hampir terjadi di semua K/L di tingkat pusat maupun di daerah
sebagaimana yang terjadi pada delapan tahun terakhir tersebut. Pola belanja
tersebut secara makro akan berakibat terganggunya rencana kinerja kebijakan
APBN terhadap pertumbuhan ekonomi sesuai yang diharapkan dalam kebijakan
fiskal, serta berdampak kepada penyerapan tenaga kerja dan pengentasan
kemiskinan. Dengan rendahnya penyerapan belanja pemerintah pusat pada
semester 1, maka untuk mengejar target penyerapan anggaran, pencairan anggaran
belanja akan menumpuk pada semester 2 sampai dengan akhir tahun anggaran. Hal
tersebut dapat berpotensi menimbulkan kualitas output yang kurang baik. Hal ini
juga mengakibatkan beban kerja Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara
(KPPN) sebagai institusi yang mengelola pencairan anggaran akan bertambah besar
pada setiap akhir tahun anggaran.
Berdasarkan fakta bahwa masih terjadi penumpukan pencairan anggaran pada
akhir tahun, penelitian ini akan meneliti mengenai faktor-faktor yang menyebabkan

fenomena penumpukan pencairan anggaran tersebut pada beberapa Satker, yaitu

Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, Pengadilan Agama Banyumas, Kantor
Kementerian Agama Kabupaten Banyumas, dan KPPN Purwokerto. Keempat
Satker tersebut merupakan Satker yang menggunakan dana APBN yang
mencairkan dananya di KPPN Purwokerto. Penentuan Satker tersebut didasarkan
pada jumlah total nominal DIPA tahun 2013 yang paling besar dan yang paling
kecil di wilayah bayar KPPN Purwokerto. Satker yang memiliki total DIPA tahun
2013 terbesar adalah Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, sedangkan
Pengadilan Agama Banyumas merupakan Satker yang memiliki total nominal
DIPA tahun 2013 yang terkecil. Selain itu, penentuan Satker juga didasarkan pada
jumlah kegiatan yang tercantum dalam DIPA tahun 2013, yaitu Satker yang
memiliki jumlah kegiatan paling banyak dan paling sedikit. Kantor Kementerian
Agama Kabupaten Banyumas adalah Satker yang mempunyai kegiatan tahun 2013
yang terbanyak dan KPPN Purwokerto merupakan Satker yang mempunyai
kegiatan paling sedikit.
Penelitian ini menggunakan pendekatan metode studi kasus untuk dapat
memahami lebih jauh mengenai kecenderungan penumpukan pencairan anggaran
belanja pemerintah pusat di akhir tahun anggaran dan mengeksplorasi faktor
penyebab penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat yang terjadi
selama beberapa tahun berturut-turut.
Selanjutnya penelitian ini akan melihat pola pencairan anggaran Satker dari
teori institutional isomorphism. Menurut DiMaggio dan Powell (1983) teori ini
dapat menjelaskan suatu organisasi publik, dalam hal ini Satker dalam melakukan

pencairan anggaran, memperoleh tekanan institusional yang diakibatkan oleh

tekanan dari luar, meniru organisasi sejenis atau satker lain, maupun adanya
profesionalisme aparatur pemerintah yang menimbulkan kesadaran akan
pentingnya pengelolaan keuangan yang dibuktikan dengan adanya pola pencairan
anggaran yang wajar, sesuai dengan regulasi, dan tidak menumpuk di akhir tahun.

1.2. Rumusan Masalah

Pencairan anggaran yang terjadi saat ini masih saja terpusat pada semester 2
terutama pada bulan-bulan terakhir berlakunya anggaran. Berdasarkan data LKPP
tahun 2006 sampai dengan 2012 dan data realisasi anggaran semester 1 2013
Direktorat Jenderal Anggaran, persentase pencairan anggaran pada semester 1 lebih

kecil daripada persentase pencairan anggaran pada semester 2. Persentase rata-rata

pencairan anggaran belanja pemerintah pusat semester 1 selama delapan tahun
sebesar 31,93% sedangkan persentase rata-rata pada semester 2 adalah 63,66%. Hal
tersebut menunjukkan bahwa Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang
menggunakan dana APBN masih mempunyai kecenderungan untuk melakukan
pencairan anggaran semester 2 yang mengakibatkan beban kerja KPPN bertambah
besar pada setiap akhir tahun anggaran.
Penelitian ini akan meneliti kecenderungan pencairan anggaran belanja
pemerintah pusat di akhir anggaran dan mengeksplorasi faktor-faktor penyebab
penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun pada empat Satker di wilayah bayar
KPPN Purwokerto, yaitu Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, Pengadilan
Agama Banyumas, Kantor Kementerian Agama Kabupaten Banyumas, dan KPPN

Purwokerto. Selanjutnya hasil penelitian akan dihubungkan dengan teori

institusional isomphism yang dapat menjelaskan pola pencairan anggaran di akhir
tahun pada Satker di wilyaha bayar KPPN Purwokerto.

1.3. Pertanyaan Penelitian

Pola pencairan anggaran belanja pemerintah pusat dengan karakteristik
tingkat pencairan anggaran yang rendah pada semester 1 dan menumpuk pada akhir
tahun anggaran saat ini masih terjadi. Hal ini membuat penulis merasa tertarik
untuk mengeksplorasi permasalahan tersebut di lapangan dan berusaha untuk
menemukan beberapa faktor yang diduga menyebabkan fenomena penumpukan
pencairan anggaran. Penelitian ini dilakukan melalui pendekatan studi kasus
dengan memfokuskan di beberapa Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.
Berdasarkan hal tersebut di atas, maka pertanyaan penelitian ini adalah:
1. Apakah Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto mempunyai kecenderungan
melakukan penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat di akhir
tahun anggaran?
2. Faktor-faktor apa saja yang menyebabkan terjadinya penumpukan pencairan
anggaran belanja pemerintah pusat di akhir tahun anggaran pada Satker di
wilayah bayar KPPN Purwokerto?
3. Komponen teori institutional isomorphism manakah yang dapat menjelaskan
pola pencairan anggaran pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto?

1.4. Tujuan Penelitian

Penelitian ini bertujuan untuk:
1. mengetahui

kecenderungan

penumpukan

pencairan

anggaran

belanja

pemerintah pusat di akhir tahun anggaran Satker di wilayah bayar KPPN

Purwokerto,
2. mengetahui faktor-faktor penyebab terjadinya penumpukan pencairan anggaran
di akhir tahun pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto, dan
3. mengidentifikasi komponen teori institutional isomorphism yang menjelaskan
pola pencairan anggaran Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.

1.5. Motivasi Penelitian

Penulis tertarik untuk melakukan penelitian ini karena sampai dengan tahun
anggaran 2013 masih terjadi kecenderungan pencairan anggaran di akhir tahun
anggaran yang dilakukan oleh Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang
menggunakan dana APBN. Selanjutnya penulis juga ingin memberikan masukan
terkait dengan masalah penumpukan pencairan anggaran belanja yang terjadi pada
Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.

1.6. Kontribusi Penelitian

Beberapa manfaat yang diharapkan dalam penelitian ini adalah berupa
kontribusi teori, praktis, dan policy making, yaitu:

10

1. Kontribusi teori, sebagai bahan referensi bagi peneliti lain yang tertarik dalam
bidang kajian tentang pencairan anggaran Satker pengguna APBN, baik dalam
hal teori maupun metode penelitian.
2. Kontribusi praktis, sebagai masukan bagi pemerintah, dalam hal ini Satker
instansi terkait dalam mengatasi permasalahan pencairan anggaran.
3. Kontribusi policy making, sebagai bahan masukan bagi instansi pemerintah
yang terkait dengan perumusan kebijakan mengenai pencairan anggaran.

1.7. Proses Penelitian

Secara singkat, tahapan penelitian ini dapat digambarkan dalam gambar di
bawah ini:

3. Pondasi Teoretikal
Penelitian Studi Kasus

2. Tujuan Penelitian

1. Pertanyaan
Penelitian
4. Metode Penelitian
Kasus

5. Temuan dan
Analisis

Sumber: Pedoman Umum Penulisan Tesis (Program Maksi UGM, 2013)

Gambar 1.2
Tahapan Penelitian

11

1.8. Sistematika Penulisan

Sistematika penulisan penelitian ini terdiri dari:
BAB I

: Pendahuluan
Bagian ini menguraikan tentang latar belakang, perumusan masalah,
pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, proses
penelitian, dan kontribusi penelitian.

BAB II : Tinjauan Pustaka

Bagian ini membahas teori yang melandasi penelitian ini dan penelitian
terdahulu yang telah dilakukan.
BAB III : Latar Belakang Kontekstual Penelitian
Bagian ini menguraikan mengenai gambaran umum objek yang diteliti.
BAB IV : Metode Penelitian
Bagian ini menguraikan metode penelitian yang yang digunakan dalam
penelitian ini.
BAB V : Pemaparan Temuan Investigasi Kasus
Bagian ini memaparkan temuan-temuan yang diperoleh selama
pengumpulan data.
BAB VI : Analisis dan Diskusi Hasil Investigasi Kasus
Bab ini menguraikan mengenai analisis data dan diskusi hasil temuan
penelitian studi kasus.
BAB VII: Ringkasan, Simpulan, Keterbatasan, dan Rekomendasi
Bagian ini memaparkan mengenai ringkasan, simpulan, keterbatasan dan
rekomendasi penelitian.