Anda di halaman 1dari 5

Konsep Dasar Pengembangan Kebijakan Pertanahan Nasional

Seperti apa konsep dasar kebijakan pertanahan di Indonesia seringkali dipertanyakan oleh
banyak orang di negeri ini. Banyak pendapat kritis yang dilontarkan menyatakan kebijakan
pertanahan cenderung tidak komprehensif, dikembangkan secara terpisah-pisah (incremental)
dan tanpa ada kerangka (framework) yang jelas. Bahkan ada pendapat yang masih
mempertanyakan kemana sesungguhnya arah kebijakan pertanahan yang dikembangkan,
walaupun sudah jelas tertuang dalam konstitusi negara bahwa pengelolaan sumberdaya alam,
termasuk tanah, digunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Untuk menjawab
pertanyaan "besar" seperti apa konsep dasar kebijakan pertanahan nasional, ada baiknya jika kita
menurunkan pertanyaan tersebut menjadi beberapa pertanyaan yang lebih "kecil".
Dengan demikian, rangkuman atas jawaban pertanyaan-pertanyaan turunan tadi pada akhirnya
akan menjadi jawaban atas pertanyaan utama yang disampaikan pada awal tulisan ini. Dalam
konteks tersebut, maka pertanyaan yang cukup representatif untuk diajukan adalah, apa saja
komponen yang menjadi concern dalam kebijakan pertanahan nasional dan bagaimana
keterkaitan antar-komponen dalam kebijakan pertanahan tersebut. Kita dapat memulai
menemukan jawaban terhadap dua pertanyan tersebut dengan memetakan terlebih dahulu
berbagai aktivitas dalam pengelolaan pertanahan sebagaimana pada gambar 1.
Akan lebih memudahkan untuk "membaca" peta komponen kebijakan pertanahan dari atas ke
bawah. Setiap batang (bar) merepresentasikan wilayah atau domain dari sebuah komponen
kebijakan pertanahan. Batang yang berwarna merupakan komponen utama dari kebijakan
pertanahan, yang terdiri dari sistem penguasaan (tenurial system), administrasi pertanahan (land
administration) dan perencanaan penggunaan tanah (spatial planning). Adapun batang yang
tidak berwarna merupakan sub komponen dari komponen utama atau batang berwarna di
atasnya. Konsep dari diagram di atas tidak akan menjelaskan bagaimana bentuk kelembagaan
pertanahan, atau bagaimana mengadministrasikan sebidang tanah, atau bagaimana merencanakan
penggunaan tanah, atau kenapa terjadi konflik dan sengketa pertanahan. Konsep ini murni
bermaksud menjelaskan komponen-komponen dalam sebuah kebijakan pertanahan dan
menunjukkan hubungan antar komponen tersebut.
Posisi Kebijakan Pertanahan dalam Konstitusi
Para pendiri bangsa ini telah menetapkan landasan yang kuat bagi semua jenis pengelolaan
sumberdaya alam termasuk tanah, sebagaimana tertuang dalam Undang Undang Dasar pasal 33,
yaitu dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Tidak bisa tidak ini menjadi
landasan untuk semua kebijakan yang terkait dengan pengelolaan sumberdaya alam. Pada
gambar, hal ini direpresentasikan dengan batang bertuliskan "Landasan" yang memenuhi seluruh
domain dan memanjang dari ujung kiri sampai kanan. Dengan demikian sudah menjadi suatu
kepastian bahwa apa pun kebijakan pertanahan yang akan dikembangkan harus memberi
kontribusi nyata terhadap sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Landasan ini tidak hanya
berlaku bagi kebijakan pertanahan, tetapi juga bagi kebijakan sumberdaya alam lainnya seperti
kehutanan, pertambangan, kelautan dan lain sebagainya.
Satu hal yang perlu dipahami di sini adalah bahwa sumberdaya alam merupakan suatu sistem
besar yang saling terkait satu dengan lainnya. Oleh karena itu, semua kebijakan yang

berhubungan dengan pengelolaan sumberdaya alam harus sinkron satu dengan yang lainnya
karena masing-masing kebijakan akan saling mempengaruhi. Dalam gambar, hal ini disimbolkan
dengan batang yang berlabelkan kebijakan pertanahan dan kebijakan sumberdaya lainnya yang
beririsan (overlap) satu dengan yang lain. Kebijakan yang tidak sinkron atau tidak beririsan akan
menimbulkan konflik dalam pengelolaan sumberdaya alam. Contoh yang konkret mengenai hal
ini adalah keluarnya izin konsesi pertambangan di kawasan hutan lindung.
Komponen Kebijakan Pertanahan
Kebijakan pertanahan diharapkan bisa memberi jawaban mengenai siapa yang akan menguasai
tanah dan seberapa besar, kemudian bagaimana tanah diadministrasikan, dan yang tidak kalah
penting adalah untuk tujuan apa. Ada tiga komponen yang harus dianalisis dalam pengembangan
kebijakan pertanahan sebagaimana telah disebutkan di atas, yaitu komponen penguasaan tanah,
komponen administrasi pertanahan, dan komponen penggunaan tanah.
Komponen kebijakan penguasaan tanah merumuskan bagaimana tanah dikategorikan
berdasarkan siapa yang berhak menguasai tanah tersebut. Kategori umum yang sering dipakai
adalah tanah negara dan bukan tanah negara (yakni tanah individu atau komunal). Berdasarkan
kategorisasi penguasaan tanah tersebut kemudian ditentukan jenis hak atas tanah atas penguasaan
tersebut. Seberapa luas tanah yang dapat dikuasai dan bagaimana distribusi penguasaan tanah
menjadi domain dari kebijakan penguasaan tanah. Komponen kebijakan administrasi pertanahan
akan merumuskan bagaimana penguasaan tanah dicatat berdasarkan jenis hak atau status
kepemilikan tanah tersebut (misal hak milik atau hak pakai, dsb). Pencatatan ini dimaksudkan
untuk memberikan kepastian hukum hak atas kepemilikan sebidang tanah yang akan dijamin dan
dilindungi oleh negara.
Dengan adanya pencatatan ini maka akan tersedia informasi mengenai kepemilikan atas sebidang
tanah yang meliputi misalnya siapa yang memiliki tanah tersebut, dimana lokasinya, digunakan
untuk apa, dan berapa nilai tanah tersebut. Pencatatan juga dilakukan terhadap perpindahan
status kepemilikan, baik yang bersifat permanen atau sementara, yang diakibatkan dari suatu
transaksi. Sebagai konsekuensi atas jaminan dan perlindungan tersebut dan ongkos untuk
pencatatan, negara berhak memungut pajak dan biaya atas pencatatan tersebut yang masih
menjadi domain dari kebijakan administrasi pertanahan.
Pencatatan ini pada akhirnya akan menghasilkan suatu sistem informasi mengenai bidang-bidang
tanah atau yang dikenal dengan sistem informasi pertanahan. Komponen kebijakan pertanahan
yang terakhir adalah kebijakan penggunaan tanah yang mengatur untuk apa sebidang tanah
dipergunakan dan dimanfaatkan. Di Indonesia kebijakan ini dikenal dengan penataan ruang.
Jika diperhatikan dari gambar di atas, terlihat bahwa komponen kebijakan administrasi
pertanahan berada di tengah-tengah komponen kebijakan penguasaan tanah dan kebijakan
penataan ruang. Dengan kata lain, kebijakan administrasi pertanahan akan berfungsi sebagai
mediator dari kebijakan sistem penguasaan tanah dan penggunaan tanah. Apabila sebidang tanah
telah dikuasai seseorang maka orang tersebut harus menggunakan tanahnya sesuai dengan
peruntukkan yang ditetapkan dalan rencana tata ruang. Di sisi lain, penggunaan sebidang tanah
untuk suatu peruntukkan tertentu harus memperhatikan penguasaan atas tanah tersebut.
Kebijakan administrasi pertanahan akan memediasi dua kepentingan tersebut melalui mekanisme
perijinan penggunaan dan pemanfaatan ruang.

Kebijakan Penguasaan Tanah


Kategorisasi penguasaan tanah di Indonesia dibedakan menjadi dua jenis penguasaan, yaitu tanah
negara dan selain tanah negara. Kebijakan mengenai penguasaan tanah harus memberikan
definisi dan kriteria yang jelas atas pembagian tersebut. Tanah mana yang didefinisikan sebagai
tanah negara dan tanah mana yang bukan tanah negara. Di Indonesia, definisi dan kriteria tanah
negara masih menjadi perdebatan terutama dikaitkan dengan sistem penguasaan masyarakat adat.
Di satu sisi, negara mengakui sistem penguasaan tanah masyarakat adat sementara di sisi lain
pengakuan tersebut seringkali dimarjinalkan dengan alasan kepentingan pembangunan atau
kepentingan nasional yang lebih luas.
Oleh karena itu, diperlukan pendefinisian ulang tanah negara yang tegas sehingga tidak
menimbulkan klaim tanah negara yang sepihak di lapangan. Secara simultan, pendefinisian ulang
tanah negara ini juga harus diikuti dengan penegasan mengenai defenisi tanah adat (komunal),
dengan catatan tidak menghidupkan kembali tanah adat yang pada kenyataannya sudah tidak
ada.
Satu hal yang penting untuk dirumuskan dalam kebijakan penguasaan tanah adalah kategorisasi
terhadap jenis hak yang akan diberikan atas penguasaan sebidang tanah, baik itu penguasaan oleh
perorangan/badan hukum maupun penguasaan bersama (komunal). Hak atas tanah yang
diberikan memberikan hak dan kewajiban bagi pemilik tanah untuk menggunakan tanahnya
sesuai dengan jenis haknya. Pengelompokan jenis hak atas tanah sebaiknya mempertimbangkan
jangka waktu penguasaan tanah (permanen atau sementara) serta peruntukkan penggunaan atas
tanah tersebut. Hak atas tanah ini yang kemudian dicatat dalam sistem administrasi pertanahan.
Di Indonesia, pengelompokan hak atas tanah diatur dalam UUPA yang jumlahnya ada 14 jenis
hak atas tanah. Namun pada kenyataannya, praktek pendaftaran tanah saat ini hanya mencatat
dan mendaftarkan 5 jenis hak atas tanah ke dalam sistem administrasi pertanahan, yaitu Hak
Milik, Hak Guna Bangunan (HGB), Hak Guna Usaha (HGU), Hak Pakai (HP) dan Hak
Pengelolaan (HPl). Hal ini menunjukkan adanya kesenjangan (gap) antara sistem penguasaan
tanah dengan administrasi pertanahan yang ada.
Oleh karena itu, kebijakan penguasaan tanah diarahkan pada penyederhanaan instrumen
penguasaan tanah yang saat ini dirasakan terlalu beragam sehingga tidak semuanya dapat
diadministrasikan dengan baik. Kebijakan penguasaan tanah juga harus bisa memastikan
distribusi penguasaan tanah yang adil dan merata bagi seluruh rakyat Indonesia. Untuk tujuan
tersebut, mekanisme distribusi tanah dan pembatasan atas penguasaan tanah yang berlebih juga
merupakan domain dari kebijakan penguasaan tanah.
Administrasi Pertanahan
Mengapa penguasaan tanah harus dicatat atau didaftar? Pada masa dahulu ketika jumlah
penduduk tidak sebanyak sekarang, setiap anggota masyarakat mengetahui status kepemilikan
setiap bidang tanah yang ada di wilayah mereka. Seiring dengan berjalannya waktu dan
bertambahnya jumlah penduduk, perubahan status kepemilikan baik melalui transaksi ataupun
waris menyebabkan status kepemilikan tanah semakin rumit sehingga diperlukan pencatatan
khusus. Perbedaannya, ketika dulu kepemilikan tanah dilindungi oleh sistem sosial yang berlaku
di masyarakat (tanah si A tidak mungkin diklaim oleh si B karena semua orang mengetahui tanah
itu milik si A) maka ketika sistem sosial berkembang dan menjadi semakin rumit (karena jumlah
penduduk terus bertambah tadi) perlindungan tersebut diambil alih oleh negara melalui

mekanisme pendaftaran tanah. Dalam hal ini, sertifikat tanah yang dikeluarkan oleh lembaga
negara menjadi bukti kepemilikan yang kuat atas tanah yang dijamin dan dilindungi oleh negara.
Dengan status kepemilikan atas tanah yang jelas, ada beberapa keuntungan tambahan bagi si
pemilik tanah. Pertama, tentunya bagi si pemilik tanah akan lebih mudah menjual tanah yang
dimilikinya jika suatu saat dia memerlukannya. Dari sisi pembeli, kejelasan status kepemilikan
tanah akan menimbulkan rasa aman ketika melakukan pembelian tanah. Kedua, si pemilik tanah
akan memperoleh akses ke permodalan karena sertifikat tanah bisa menjadi agunan ke bank dan
lembaga keuangan lainnya.
Untuk melakukan pencatatan atas status kepemilikan tanah atau atas perubahan status
kepemilikan tanah akibat transaksi tanah, negara dapat melakukan pungutan sebagai biaya
pencatatan dan pajak sebagai "ongkos" perlindungan hukum yang disediakan oleh negara
terhadap tanah tersebut. Pungutan ini, baik dalam bentuk pajak ataupun biaya lainnya, termasuk
lingkup dari kebijakan administrasi pertanahan. Besaran pajak dan biaya pertanahan secara
langsung akan mempengaruhi pelaksanaan pencatatan tanah. Pajak dan biaya yang tinggi tentu
akan berakibat pada keengganan masyarakat untuk mencatatkan tanahnya.
Untuk jenis-jenis tanah tertentu, seperti tanah yang dikuasai oleh masyarakat miskin atau tanah
yang berfungsi sosial, dibebaskan dari pungutan pajak dan biaya pertanahan. Pada gambar hal ini
direpresentasikan oleh area administrasi pertanahan yang tidak dilingkupi oleh batang berlabel
"Pajak dan Biaya Pertanahan" karena batang "Pajak dan Biaya Pertanahan" lebih pendek dari
batang "Administrasi Pertanahan". Dalam perkembangannya, pajak dan biaya pertanahan dapat
berperan sebagai instrumen pengendalian terhadap penggunaan tanah melalui skema insentif dan
disinsentif.
Bagaimana praktek administrasi pertanahan di Indonesia saat ini? Berdasarkan data terakhir yang
ada, bidang tanah yang terdaftar baru sekitar 37,5 juta bidang dari perkiraan jumlah bidang tanah
yang mencapai 85 juta bidang. Hal ini menunjukkan masih banyak status kepemilikan tanah
yang tidak jelas dan secara formal belum terlindungi oleh negara. Di samping itu, kualitas
pencatatan juga masih belum baik dimana masih sering ditemukan tumpang tindih pencatatan
atas bidang tanah yang sama atau pencatatan dilakukan di atas tanah yang masih dalam sengketa
penguasaan.
Lambatnya pencatatan atau pendaftaran tanah merupakan akibat dari sistem pendaftaran yang
rumit dan biaya pendaftaran yang mahal sehingga tidak terjangkau oleh masyarakat luas. Sistem
pendaftaran yang rumit bisa jadi akibat dari sistem penguasaan tanah yang rumit sehingga sulit
untuk diadministrasi (ada 14 jenis hak yang harus didaftarkan dengan perlakuan yang berbeda).
Sistem pendaftaran tanah yang ada juga belum menjangkau penguasaan tanah oleh masyarakat
adat sehingga penguasaan tanah oleh masyarakat adat dapat dikatakan hampir belum ada yang
dicatat secara formal.
Oleh karena itu, pengembangan kebijakan administrasi pertanahan ke depan diarahkan pada 2
hal. Pertama, penyederhanaan sistem pencatatan tanah yang bisa mempercepat proses
pendaftaran tanah, termasuk pendaftaran terhadap tanah adat. Penyederhanaan sistem pencatatan
ini juga mencakup pencatatan atas berbagai jenis transaksi tanah (perpindahan status
kepemilikan baik itu karena jual beli, waris, sewa ataupun transaksi lainnya) yang ke depan
diperkirakan akan semakin intensif.
Kedua, penataan terhadap struktur pajak dan biaya pertanahan yang terjangkau oleh masyarakat
luas namun tetap dapat menopang keberlanjutan dari sistem pencatatan tersebut. Pajak dan biaya
pertanahan diarahkan juga sebagai instrumen pengendalian terhadap penggunaan tanah serta
sebagai instrumen pengendali bagi transaksi tanah yang merugikan masyarakat dan untuk

mencegah terjadinya ketimpangan atau penumpukan penguasaan tanah pada sebagian kecil
kelompok masyarakat.
Penatagunaan tanah
Untuk apa dan bagaimana sebidang tanah dipergunakan cenderung menjadi bagian atau domain
dari penataan ruang. Namun penggunaan sebidang tanah tidak bisa lepas dari status penguasaan
dan pemilikan atas sebidang tanah tersebut. Oleh karena itu, kebijakan penatagunaan tanah
menjadi mediasi atau interface dari sistem penguasaan tanah dan sistem penataan ruang.
Penggunaan tanah untuk fungsi sosial lebih diutamakan dari penguasaan dan pemilikan tanah.
Kebijakan penatagunaan tanah juga mencakup pencatatan atas status penggunaan tanah yang
dilakukan melalui mekanisme perijinan (ijin lokasi, IMD, dsb). Hal yang terpenting adalah
penggunaan tanah harus sesuai dengan rencana tata ruang yang ada.