MAL-ADMINISTRASI: KAJIAN ATAS PENYIMPANGAN

PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN
DI INDONESIA

A. Latar Belakang
Setiap negara memiliki tujuan-tujuan bersama yang ingin dicapai. Untuk
mencapai tujuan-tujuan tersebut, dibentuk suatu pemerintahan yang bertindak
melindungi kepentingan umum. Pada tahap selanjutnya, pemerintah kemudian
berfungsi untuk membangun negara guna memajukan kesejahteraan umum.
Artinya, dalam proses bernegara terdapat kegiatan pembangunan yang dilakukan
untuk memajukan kesejahteraan umum. Peran administrasi negara sangat penting
dalam penyelenggaraan pemerintah. Administrasi negara akan mengawal
pembangunan suatu negara untuk mencapai tujuan yang menjadi cita-cita
bersama. Administrasi negara akan menentukan tujuan pembangunan dan
menentukan cara untuk mencapai tujuan-tujuan tersebut, terutama yang berkaitan
dengan pelayanan umum bagi setiap warga negaranya.
Administrasi negara berkembang sesuai dengan kebutuhan negara.
Administrasi negara kemudian berperan penting dalam merumuskan kebijakan
publik, tujuan negara, serta tata cara dan etika penyelenggaraan negara. Pokok
kajian dalam administrasi negara adalah mengenai tindakan manusia dalam
organisasi pemerintahan, apa saja yang dilakukan orang-orang di pemerintahan,
dan bagaimana mereka melakukannya. Dalam menjalankan tugas dan
kewajibannya, pemerintah selaku pejabat administrasi senantiasa melakukan
perbuatan, yaitu suatu tindakan bersifat aktif atau pasif yang tidak lepas dari
kekuasaan yang melekat padanya karena inherent atau als zodanig dalam
menunaikan tugas-jabatannya (Basah, 1992: 6).
Pejabat administrasi harus memiliki kewenangan sebagai dasar hukumnya
ketika melaksanakan kewajibannya. Mochtar Kusumaatmadja mengungkapkan
bahwa kekuasaan sering bersumber pada wewenang formal (formal authority)
yang memberikan wewenang atau kekuasaan kepada seseorang atau suatu pihak
dalam suatu bidang tertentu (Salman dan Damian, 2002: 5). Berdasarkan kondisi
tersebut terlihat bahwa kekuasaan memiliki batasan dan bersumber pada hukum,
yaitu ketentuan-ketentuan hukum yang mengatur pemberian wewenang. Dengan
adanya ketentuan hukum yang membatasi wewenang pejabat administrasi, maka

diperlukan suatu kontrol terhadap pejabat administrasi negara dalam

melaksanakan apa yang menjadi tugas pokok, fungsi, dan kewenangannya.
Kontrol terhadap pejabat administrasi negara dalam melaksanakan tugas
pokok, fungsi, dan kewenangannya dikenal juga sebagai etika administrasi
negara. Etika administrasi negara disamping digunakan sebagai pedoman, acuan,
referensi administrasi negara dapat pula digunakan sebagai standar untuk
menentukan sikap, perilaku, dan kebijakannya dapat dikatakan baik atau buruk.
Masalah etika administrasi negara merupakan standar penilaian mengenai
tindakan administrasi negara yang menyimpang (mal-administrasi), faktor yang
menyebabkan timbulnya mal-administrasi, serta cara mengatasinya.
Etika administrasi menjadmin adanya akuntabilitas dari birokrasi dan
manajemen pemerintahan. Law enforcement (penegakan hukum) sangat
membutuhkan adanya akuntabilitas dari birokrasi dan manajemen pemerintahan
agar penyimpangan yang akan dilakukan oleh birokrat-birokrat dapat terlihat dan
terdefinisi dengan jelas. Kondisi tersebut akan memudahakan law enforcement
yang baik dalam upaya menata ulang manajemen pemerintahan Indonesia yang
sehat dan berlandaskan pada prinsip-prinsip good governance dan berasaskan
nilai-nilai etika administrasi.
Kenyataannya, pejabat-pejabat pemerintah seringkali mempunyai
kepentingan yang berbeda dengan masyarakat. Fenomena yang banyak terjadi
menunjukkan bahwa pejabat pemerintah seringkali lebih mementingkan
kepentingan pribadi atau golongannya. Akibatnya, pemerintah sebagai pejabat
administrasi secara sengaja ataupun tidak sengaja memberikan informasi yang
tidak transparan dan tidak jelas, bahkan tidak memberikan informasi sama sekali
sehingga menimbulkan ketidakseimbangan/asimetri informasi di antara kedua
pihak. Faktor inilah yang dapat memicu penyelewengan seperti korupsi, kolusi,
nepotisme di tubuh birokrasi pemerintahan dikarenakan banyak hal yang tidak
diketahui oleh masyarakat. Bahkan realitasnya berbagai bentuk penyelewengan
seolah-olah menjadi bagian dari sistem yang ada. Hal inilah yang menyebabkan
buruknya pelayanan oleh pemerintah kepada masyarakat.
Keadaan di atas tentunya menyebabkan kerugian bagi masyarakat.
Kekuasaan pemerintah menjadi semakin absolut dan semakin sulit dikontrol.
Masyarakat akan dirugikan dari sisi pelayanan karena pemerintah hanya akan
memprioritaskan pelayanannya kepada kelompok dan kepentingan tertentu saja.
Hal ini mengindikasikan bahwa pengelolaan lembaga pemerintahan belum

menerapkan sistem pengelolaan yang baik (good governance) yang berorientasi

pada maksimalisasi pelayanan publik. Pada dasarnya, Good Governance
merupakan suatu konsep yang sudah lama berkembang. Konsep ini bermula dari
adanya rasa takut (fear) sebagian masyarakat yang memberikan wewenang
kepada pejabat negara atau adminstrasi untuk bertindak sendiri di luar peraturan
perundang-undangan. Kewenangan yang diberikan ini dikhawatirkan akan
menimbulkan kerugian bagi masyarakat sehingga muncullah yang dinamakan
prinsip umum pemerintahan yang baik atau the general principle of good
administration.
Good governance merupakan isu sentral yang paling mengemuka dalam
pengelolaan administrasi publik belakangan ini. Pola lama penyelenggaraan
pemerintahan kini sudah tidak sesuai lagi dengan dinamika masyarakat yang telah
berubah. Karena itu, sudah sewajarnya bila hal ini direspons oleh pemerintah
dengan melakukan perubahan yang terarah pada terwujudnya penyelenggaraan
pemerintah yang baik. Lebih lanjut, terselenggaranya good governance
merupakan prasyarat utama untuk mewujudkan aspirasi masyarakat dalam
mencapai tujuan dan cita-cita bangsa dan negara.
Lembaga Administrasi Negara menyimpulkan bahwa wujud good
governance adalah penyelenggaraan pemerintahan negara yang solid dan
bertanggung jawab, serta efisien dan efektif, dengan menjaga kesinergisan
interkasi yang konstruktif diantara domain-domain negara, sektor swasta, dan
masyarakat. Pada kesempatan yang lain, Nizarli (2006: 1), mengatakan bahwa:
Jika dihubungkan dengan negara secara keseluruhan maka
prinsip good governance merupakan prinsip yang mengetengahkan
keseimbangan hubungan antara masyarakat (society) dengan negara
(state) serta negara dengan pribadi-pribadi (personals). Ini artinya,
setiap kebijakan public (public policy) mau tidak mau harus
melibatkan berbagai pihak dan sektor baik pemerintah, masyarakat
maupun sektor swasta dengan aturan main yang jelas.
Dengan demikian, penerapan good governance di Indonesia diharapkan
terciptanya format politik demokratis, dan melahirkan model alternatif
pembangunan yang mampu menggerakkan partisipasi masyarakat di segala
bidang kehidupan. Abdul Gani Abdullah (dalam Nizarli, 2006: 3), menambahkan
bahwa good governance itu berkaitan erat dengan manajemen pengelolaan
kebijakan pembagunan (khususnya bidang hukum). Apabila seorang pejabat

publik akan mengambil keputusan dalam melaksanakan pembangunan, terlebih

dahulu dia harus menerapkan prinsip-prsinsip penyelenggaraan pemerintahan
yang baik sehingga hasil akhirnya secara menyeluruh adalah suatu perintah yang
baik.
Keputusan yang diambil oleh seorang perjabat publik yang baik itu
berbentuk kebijakan (beschiking) maupun aturan umum (regeling) harus benarbenar berdasarkan kewenangan yang diberikan undang-undang maupun yang
dilimpahkan oleh pejabat. Ciri good governance di sini adalah keputusan tersebut
diambil secara demokratis, transparan, akuntabilitas, dan benar. Menurut
ketentuan Pasal 3 Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang
Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi, dan
Nepotisme, menyebut asas-asas umum penyelenggaraan negara meliputi: (1) asas
kepastian hukum, (2) asas tertib penyelenggaraan negara; (3) asas kepentingan
umum, (4) asas keterbukaan, (5) asas proporsionalitas, (6) asas
profesionalitas,dan (7) asas akuntabilitas.
Penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dan efektif merupakan
dambaan setiap warga negara dimanapun. Hal tersebut telah menjadi tuntutan
masyarakat yang selama ini hak-hak sipil mereka kurang memperoleh perhatian
dan pengakuan secara layak, sekalipun hidup di dalam negara hukum Republik
Indonesia. Padahal pelayanan kepada masyarakat (pelayanan publik) dan
penegakan hukum yang adil merupakan dua aspek yang tidak terpisahkan dari
upaya menciptakan pemerintahan demokratis yang bertujuan meningkatkan
kesejahteraan masyarakat, keadilan, kepastian hukum dan kedamaian (good
governance). Namun demikian, fenomena yang masih banyak terjadi di Indonesia
menunjukkan bahwa pelanggaran terhadap etika administrasi negara masih
banyak terjadi. Salah satu indikator dari banyaknya kasus malpraktek dalam
administrasi atau mal-administrasi adalah tingginya jumlah kasus korupsi di
Indonesia.
Kasus korupsi ini sudah ada sejak dulu, dan berakar hingga sekarang.
Kecenderungan atau gejala yang timbul dewasa ini menunjukkan bahwa banyak
aparatur negara dalam pelaksanaan tugasnya sering melanggar aturan hukum
yang telah ditetapkan. Sebagian dari mereka juga lupa akan tugas mereka
sesungguhnya, yaitu melayani masyarakat. Pejabat negara lebih mementingkan
kepentingan pribadi dari pada publik dan tanpa segan-segan melanggar etika
birokrasi dan melakukan mal-administrasi. Pengawasan internal yang dilakukan

oleh pemerintah sendiri dalam implementasinya ternyata juga tidak memenuhi

harapan masyarakat, baik dari sisi objektifitas maupun akuntabilitasnya. Keadaan
inilah yang semakin mendukung malpraktik dalam bentuk tindak korupsi semakin
tumbuh subur di Indonesia.
Menurut Transparency International (2011), Indonesia termasuk negara
dengan tingkat korupsi tertinggi di dunia. Menurut berita yang dilansir detiknews
pada tanggal 28 Mei 2012 diulas pernyataan dari Direktur Pengawasan Keuangan
Daerah Wilayah II, Kasminto yang menyebutkan bahwa sepertiga dari jumlah
kepala daerah di Indonesia, saat ini terjerat kasus korupsi. Korupsi yang
melibatkan pejabat-pejabat negara di berbagai daerah di menunjukkan bahwa
mal-administrasi sebagai pelanggaran atas etika administrasi negara masih
tumbuh subur di Indonesia. Hal ini sekaligus memperlihatkan bahwa penerapan
good governance sebagai model alternatif pembangunan yang mampu
menggerakkan partisipasi masyarakat di segala bidang kehidupan belum dapat
dikatakan berhasil. Berdasarkan kondisi tersebut, perlu dilakukan pembahasan
lebih lanjut mengenai etika administrasi negara sebagai standar penilaian
mengenai tindakan administrasi negara yang menyimpang (mal-administrasi),
faktor yang menyebabkan timbulnya mal-administrasi, serta cara mengatasinya.
B. Permasalahan
Masih terjadinya asimetri informasi antara pemerintah selaku pejabat
administrasi negara dengan masyarakat menjadi celah yang membuka jalan bagi
maraknya praktek korupsi. Pada latar belakang masalah yang telah diuraikan
sebelumnya telah diuraikan bahwa mal praktek administrasi dalam bentuk korupsi
tumbuh subur di Indonesia. berbagai kasus korupsi menggema di berbagai daerah,
dan melibatkan sejumlah pejabat daerah. Pada dasarnya, maraknya kasus korupsi
yang terjadi di seluruh Indonesia dapat dipahami sebagai pelanggaran atas etika
administrasi. Namun demikian, faktor-faktor yang menjadi penyebab serta cara
mengatasinya belum diketahui secara pasti. Oleh karena itu, perlu dilakukan
pembahasan lebih lanjut dengan pokok-pokok permasalahan sebagaimana berikut.
1. Apa sajakah jenis-jenis tindakan administrasi negara yang menyimpang (maladministrasi)?
2. Faktor apakah yang menyebabkan malpraktek dalam administrasi negara
masih banyak terjadi di Indonesia?
3. Bagaimanakah cara mengatasi dan penanggulangan terhadap malpraktek
dalam administrasi negara?

C. Kerangka Teori
1. Good Governance dan Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan
yang Baik
a. Konsep Good Governance
Good Governance akan dapat terlaksana sepenuhnya apabila ada
keinginan kuat (political will) penyelenggara pemerintahan dan
penyelenggara negara untuk berpegang teguh pada peraturan perundangan
dan kepatutan. Namun yang juga sangat mendasar yaitu adanya kerelaan
para penyelenggara pemerintahan serta penyelenggara negara untuk
bersedia dikontrol dan diawasi; baik secara internal maupun eksternal.
Istilah kepemerintahan atau dalam Bahasa Inggris governance adalah
the act, fact, manner of governing yang berarti tindakan, fakta, pola, dan
kegiatan atau penyelenggaraan pemerintahan. Menurut Kooiman seperti
yang dikutip Sedarmayanti (2004: 2), governance lebih merupakan
serangkaian proses interaksi sosial politik antara pemerintahan dengan
masyarakat dalam berbagai bidang yang berkaitan dengan kepentingan
masyarakat dan intervensi pemerintah atas kepentingan-kepentingan
tersebut.
Cagin dalam buku Syakrani dan Syahriani (2009: 121)
mengemukakan, konsep governance merujuk pada institusi, proses, dan
tradisi yang menentukan bagaimana kekuasaan diselenggarakan,
keputusan dibuat, dan suara warga didengar, sebagaimana kutipan
berikut.
Governance refers to the institutions, processes and traditions
which define how power is exercised, how decisions are made,
and how citizens have their say). Lebih lanjut, definisi standar
konsep governance merujuk pada formulasi Bank Dunia yang
mengemukakan, governance as the manner in which power is
exercised in management of a countrys economic and social
resources for development (Syakrani dan Syahriani, 2009:
121).
Nizarli (2006: 1), mengatakan bahwa:
Jika dihubungkan dengan negara secara keseluruhan maka
prinsip good governance merupakan prinsip yang
mengetengahkan keseimbangan hubungan antara masyarakat
(society) dengan negara (state) serta negara dengan pribadipribadi (personals). Ini artinya, setiap kebijakan public (public
policy) mau tidak mau harus melibatkan berbagai pihak dan

sektor baik pemerintah, masyarakat maupun sektor swasta

dengan aturan main yang jelas.
Dengan demikian, melalui penerapan good governance di
Indonesia diharapkan terciptanya format politik demokratis, dan
melahirkan model alternatif pembangunan yang mampu
menggerakkan partisipasi masyarakat di segala bidang kehidupan.
Abdul Gani Abdullah (dalam Nizarli, 2006: 3) menambahkan bahwa
good governance itu berkaitan erat dengan manajemen pengelolaan
kebijakan pembagunan (khususnya bidang hukum). Apabila seorang
pejabat publik akan mengambil keputusan dalam melaksanakan
pembangunan, terlebih dahulu dia harus menerapkan prinsip-prsinsip
penyelenggaraan pemerintahan yang baik sehingga hasil akhirnya
secara menyeluruh adalah suatu perintah yang baik.
Keputusan yang diambil oleh seorang pejabat publik yang baik
itu berbentuk kebijakan (beschiking) maupun aturan umum (regeling)
harus benar-benar berdasarkan kewenangan yang diberikan undangundang maupun yang dilimpahkan oleh pejabat. Ciri good governance
di sini adalah keputusan tersebut diambil secara demokratis,
transparan, akuntabilitas, dan benar. Menurut ketentuan Pasal 3
Undang-Undang Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan
Negara Yang Bersih dan Bebas Dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme,
menyebut asas-asas umum penyelenggaraan negara meliputi:
1) asas kepastian hukum;
2) asas tertib penyelenggaraan negara;
3) asas kepentingan umum;
4) asas keterbukaan;
5) asas proporsionalitas;
6) asas profesionalitas; dan
7) asas akuntabilitas.
Dalam implementasinya, good governance ditunjang oleh
beberapa prinsip yang terkandung di dalamnya. United Nations
Development Program (UNDP) merumuskan beberapa prinsip yang
harus diterapkan dalam praktik penyelenggaraan good governance,
meliputi:

1) Partispasi (participation): setiap orang atau warga masyarakat,

baik laki-laki maupun perempuan memiliki hak suara yang sama
dalam proses pengambilan keputusan baik secara langsung,
maupun melalui lembaga perwakilan sesuai dengan kepentingan
dan aspiransinya masing-masing.
2) Aturan Hukum (Rule of Law): kerangka aturan hukum dan
perundang-undangan harus berkeadilan, ditegakkan dan dipatuhi
secara utuh, terutama aturan hukum tentang hak asasi manusia.
3) Transparansi (Transparency): transparansi harus dibangun dalam
rangka kebebasan aliran informasi.
4) Daya Tanggap (Responsiveness): setiap institusi dan prosesnya
harus diarahkan pada upaya untuk melayani berbagai pihak yang
berkepentingan (stakeholders).
5) Berorientasi pada Konsensus (Consensus Orientation): dapat
bertindak sebagai penengah bagi berbagai kepentingan yang
berbeda untuk mencapai konsensus atau kesempatan yang terbaik
bagi kepentingan masing-masing pihak.
6) Berkeadilan (Equity): pemerintahan yang baik akan member
kesempatan yang baik terhadap laki-laki maupun perempuan
dalam upaya mereka untuk meningkatkan dan memelihara kualitas
hidupnya.
7) Efektivitas dan Efisiensi (Effectiveness and efficiency): setiap
proses kegiatan dan kelembagaan diarahkan untuk menghasilkan
sesuatu yang benar-benar sesuai dengan kebutuhan melalui
pemanfaatan yang sebaik-baiknya dari berbagai sumber yang
tersedia.
8) Akuntabilitas (accountability): para pengambil keputusan dalam
organisasi sektor publik, swasta, dan masyarakat madani memiliki
pertanggungjawaban (akuntabilitas) kepada publik, sebagaimana
kepada para pemilik (stakeholders).
9) Visi strategis (strategic vision): para pemimpin dan masyarakat
memiliki perspektif yang luas dan jangka panjang tentang
penyelenggaraan pemerintahan yang baik dan pembangunan
manusia, bersamaan dengan dirasakannya kebutuhan untuk
pembangunan tersebut.

Secara singkat, dapat disimpulkan terdapat empat unsur utama

yang dapat memberi gambaran adminitrasi publik yang berciri good
governance, yaitu:
1) Akuntabilitas: adanya kewajiban bagi aparatur pemerintah untuk
bertindak selaku penanggung jawab dan penanggung gugat atas
segala tindakan dan kebijakan yang ditetapkannya.
2) Transparansi: kepemerintahan yang baik akan bersifat transparan
terhadap rakyatnya, baik di tingkat pusat maupun daerah.
3) Efektifitas dan efisiensi: sebuah penyelenggaraan pemerintahan
harus dapat berkerja secara maksimal memanfaatkan berbagai
sumber daya yang ada.
4) Aturan hukum: kepemerintahan yang baik memiliki karakteristik
berupa jaminan kepastian hukum dan rasa keadilan masyarakat
terhadap setiap kebijakan publik yang ditempuh.
Pemerintahan yang baik merupakan suatu asas yang dikenal
sebagai asas-asas umum pemerintahan yang baik, yang merupakan
jembatan antara norma hukum dengan norma etika. Kunci utama
memahami good governance adalah pemahaman atas prinsip-prinsip
di dalamnya. Bertolak dari prinsip-prinsip ini akan didapatkan tolak
ukur kinerja suatu pemerintahan. Baik-buruknya pemerintahan bisa
dinilai bila ia telah bersinggungan dengan semua unsur prinsip-prinsip
good governance. Penerapan unsur-unsur good governance seperti
transparansi, akuntabilitas, responsibilitas, independensi, dan fairness
(kewajaran) merupakan jaminan bahwa suatu pemerintahan dikatakan
baik.
Tata kepemerintahan yang baik (good governance) merupakan
suatu konsep yang akhir-akhir ini dipergunakan secara reguler dalam
ilmu politik dan administrasi publik. Konsep ini lahir sejalan dengan
konsep-konsep dan terminologi demokrasi, masyarakat sipil,
partisipasi rakyat, hak asasi manusia, dan pembangunan masyarakat
secara berkelanjutan. Pada akhir dasa warsa yang lalu, konsep good
governance ini lebih dekat dipergunakan dalam reformasi sektor
publik. Di dalam disiplin atau profesi manajemen publik konsep ini
dipandang sebagai suatu aspek dalam paradigma baru ilmu
administrasi publik. Paradigma baru ini menekankan pada peranan

10

manajer publik agar memberikan pelayanan yang berkualitas kepada

masyarakat, mendorong meningkatkan otonomi manajerial terutama
mengurangi campur tangan kontrol yang dilakukan oleh pemerintah
pusat, transparansi, akuntabilitas publik, dan menciptakan pengelolaan
manajerial yang bersih bebas dari korupsi.
b. Tujuan dan Implikasi Good Governance
Sebagai sebuah konsep tentang tata kelola pemerintahan, good
governance juga mempunyai tujuan yang hendak dicapai dalam
implementasinya. Konsep good governance yang diselenggarakan dalam
sebuah pemerintahan bertujuan untuk meningkatkan efisiensi dan
efektifitas pelayanan publik yang lebih memenuhi harapan rakyat demi
mencapai cita-cita menjadi sebuah negara kesejahteraan (welfare state).
Konsep welfare state ini adalah reaksi dari doktrin negara penjaga malam
(nachtwachtaersstaat), dimana peran negara dirasakan begitu dominan.
Hal ini bertentangan dengan konsep good governance yang
menghendaki adanya pengurangan dominasi peran negara dalam
kehidupan masyarakat, dan peran itu dibagikan kepada sektor lain yaitu
masyarakat dan swasta. Di sisi lain, implementasi good governance itu
sendiri membawa implikasi dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Adapun implikasi pokok dari implementasi good governanace adalah
penyelenggaraan pemerintahan yang melibatkan aktor-aktor non negara
(non state actors) yaitu masyarakat dan pihak swasta. Dengan
keterlibatan masyarakat dan pihak swasta dalam penyelenggaraan
pemerintahan diharapkan akan terjadi penyelenggaraan pemerintahan
yang efektif dan efisien dalam rangka pelayanan publik yang maksimal.
Selain itu, dengan melibatkan pihak msayarakat dan swasta, secara
langsung akan berdampak pada pengurangan dominasi negara dalam
penyelenggaraan pemerintahan, sehingga tercapai keseimbangan peran
antara negara, masyarakat, dan pihak swasta.
c. Implementasi Good Governance
Pengertian implementasi dirumuskan secara pendek, dimana to
implement (mengimplementasikan) berarti to provide means for
carrying out; to give practical effect to, yaitu menyajikan alat bantu
untuk melaksanakan; menimbulkan dampak atau berakibat sesuatu,
(Wahab, 1997: 64). Pengertian lain yang sangat sederhana adalah dimana

11

implementasi diartikan sebagai getting the job done dan doing it.
Tetapi di balik kesederhanaan rumusan yang demikian, implementasi
kebijakan merupakan suatu proses kebijakan yang dapat dilakukan dengan
mudah, namun pelaksanaannya sulit untuk diterapkan (Jones, 1991: 18).
Dalam studi kebijakan publik, dikatakan bahwa implementasi bukanlah
sekedar bersangkut paut dengan mekanisme penjabaran keputusankeputusan politik ke dalam prosedur-prosedur rutin melalui saluransaluran birokrasi, melainkan lebih dari itu, implementasi menyangkut
masalah konflik, keputusan, dan siapa yang memperoleh apa dari suatu
kebijakan.
Prinsip Good Governance, diadaptasi dari Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menjadi Asas-asas Umum
Pemerintahan yang baik, terdiri dari: asas kepastian hukum, asas tertib
penyelenggara negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas
proporsionalitas, asas protesionalitas, asas akuntabilitas, asas efisiensi dan
asas elektivitas. Dalam setiap penyelenggaraan negara, pemerintah daerah
memiliki kewajiban untuk menerapkan asas-asas tersebut. Istilah Good
Governance merupakan wacana baru yang muncul pada awal 1990-an.
Secara umum istilah Good Governance memiliki pengertian akan segala
hal yang terkait dengan tindakan atau tingkah laku yang bersifat
mengarahkan , mengendalikan atau mempengaruhi urusan publik untuk
mewujudkan nilai-nilai tersebut dalam kehidupan sehari-hari.
Dalam konteks ini, pengertian Good Governance tidak sebatas
pengelolaaan lembaga pemerintahan semata, tetapi menyangkut semua
lembaga baik pemerintah maupun non pemerintah (masyarakat dan dunia
usaha/pasar). Arti istilah Good Governance dianggap berkaitan erat
dengan pemerintahan yang baik. Cita negara berdasarkan hukum, di mana
masyarakatnya merupakan self regulatory society. Dengan demikian,
pemerintah sudah dapat mereduksi perannya sebagai pembina dan
pengawas implementasi visi dan misi dalam seluruh sendi-sendi
pemerintahan melalui pemantauan terhadap masalahmasalah hukum yang
timbul dengan menindaklanjuti keluhan-keluhan masyarakat dan sebagai
fasilitator yang baik.
Dengan pengembangan sistem informasi yang baik, kegiatan
pemerintahan menjadi lebih transparan, dan akuntabel, karena pemerintah

12

mampu menangkap feedback dan meningkatkan peran serta masyarakat.

Dalam konteks lain (hukum), pemerintahan yang baik merupakan suatu
asas yang dikenal sebagai asas-asas umum pemerintahan yang baik, yang
merupakan jembatan antara norma hukum dengan norma etika. Pengertian
Good Governace yang terdapat pada pasal 2, RUU Administrasi
Pemerintahan (Hukum Administrasi Negara), penyelenggaraan
pemerintahan yang didasarkan pada hukum merupakan salah satu
alternatif yang baik dalam penyelenggaraan negara. Hukum Administrasi
Negara dapat dijadikan instrumen untuk terselenggaranya pemerintahan
yang baik.
Penyelenggaraan pemerintahan lebih nyata terlihat dalam Hukum
Administrasi Negara, karena di sini akan terlihat konkrit hubungan antara
pemerintah dengan masyarakat, kualitas dari hubungan pemerintah dengan
masyarakat inilah setidaknya dapat dijadikan ukuran apakah
penyelenggaraan pemerintahan sudah baik atau belum. Di satu sisi,
Hukum Administrasi Negara dapat dijadikan instrumen yuridis oleh
pemerintah dalam rangka melakukan pengaturan, pelayanan, dan
perlindungan bagi masyarakat, di sisi lain Hukum Administrasi Negara
memuat aturan normatif tentang bagaimana pemerintahan dijalankan.
Dalam mewujudkan suatu pemerintahan yang baik (Good
Governance), menuntut setiap pejabat publik baik politisi maupun
birokrasi, untuk wajib bertanggungjawab dan mempertanggungjawabkan
kepada publik segala sikap, perilaku dan kebijakannya dalam
melaksanakan tugas pokok, fungsi dan kewenangan yang diamanahkan
kepadanya. Pemerintahan pada hakekatnya adalah pelayanan kepada
masyarakat. pemerintahan tidak dimaksudkan untuk melayani dirinya
sendiri, kelompoknya, keluarganya, tetapi untuk melayani masyarakat
serta menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat
mengembangkan kemampuan dan kretivitasnya demi mencapai tujuan
bersama (Rasyid, 1998: 139).
Pendapat yang lain yaitu, Good Governance adalah akuntabilitas,
transparansi, keterbukaan dan rule of law (kerangka hukum). Karenanya
Good Governance menuntut keterlibatan seluruh elemen yang ada di
masyarakat. Ini hanya bisa jika pemerintahan itu dekat dengan rakyat.
Maka, sangat cocok dengan sistem desentralisasi dan otonomi daerah

13

sebagaimana yang diterapkan di Indonesia sekarang ini. Penyebab utama

timbulnya tindakan yang menyimpang dari etika administrasi negara/maladministrasi yaitu rendahnya profesionalisme aparat, kebijakan
pemerintah yang tidak transparan, pengekangan terhadap kontrol sosial,
tidak adanya managemen partisipatif, berkembang-suburnya ideologi
konsumtif dan hedonistic dikalangan penguasa dan belum adanya code of
conduct (kode perilaku) yang diberlakukan bagi aparat dengan tegas dan
adil (Bhata dalam Nisjar, 1997: 119).
Berhasil tidaknya penciptaan Good Governance, sangat tergantung
pelaksananya (pejabat publik maupun pejabat politik) yang telah
diamanahkan oleh masyarakat dan negara ini. Disamping setiap instansi
punya rencana strategis, sistem pelaksana dan kontrol yang baik dan
transparan, pemerintah harus punya iman yang kuat. Kabupaten Magelang
adalah salah satu daerah yang menjadi contoh penciptaan Good
Governance di Indonesia. Good Governance pada umumnya diartikan
sebagai pengelolaan pemerintahan yang baik. Kata baik disini
dimaksudkan sebagai mengikuti kaidah-kaidah tertentu sesuai dengan
prinsip-prinsip dasar Good Governance.
Selain pelaksanaan prinsip-prinsip Good Goverment, komunikasi
merupakan salah satu unsur penting untuk mewujudkan Good
Governance di era reformasi ini. Oleh karena itu, diperlukan adanya
inovasi dan ide-ide baru yang dalam proses penerapannya tidak menyalahi
aturan-aturan yang berlaku. Tantangan untuk mewujudkan inovasi tersebut
adalah dengan memanfaatkan kehadiran teknologi informasi yang berbasis
internet. Dewasa ini hampir sebagian besar institusi pemerintah di pusat
maupun di daerah mengaplikasikan teknologi informasi tersebut dengan
membangun berbagai portal (website) dengan tampilan beragam dan
menyediakan berbagai informasi yang berkaitan dengan tugas dan fungsi
dari institusi yang bersangkutan. Hal yang demikian dikenal sebagai eGovernment, yang diharapkan dapat mendorong terjadinya reformasi
dalam penyelenggaraan pemerintahan di mana transparansi kebijakan dan
pelaksanaan otonomi daerah makin mudah dikelola dan diawasi.
2. Konsep Mal-administrasi
Berdasarkan Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 tentang
Ombudsman Republik Indonesia, disebutkan bahwa mal-administrasi adalah

14

perilaku atau perbuatan melawan hukum, melampaui wewenang,

menggunakan wewenang untuk tujuan lain dari yang menjadi tujuan
wewenang tersebut, termasuk kelalaian atau pengabaian kewajiban hukum
dalam penyelenggaraan pelayanan publik yang dilakukan oleh Penyelenggara
Negara dan pemerintahan yang menimbulkan kerugian materiil dan/atau
immateriil bagi masyarakat dan orang perseorangan. Terminologi maladministrasi memang menjadi lebih populer sejak dibentuknya Ombudsman
di Indonesia. Orang kemudian mulai mencari-cari apa dan bagaimana bentuk
mal-administrasi itu. Apakah mal-administrasi adalah definisi yang hanya bisa
dipakai dalam perspektif Ilmu Administrasi atau bisa juga dipakai untuk
istilah Hukum. Oleh karena itu, sekarang materi maladminstrasi menjadi
bahan studi yang menarik setelah ilmu hukum dan ilmu administrasi itu
sendiri. Pada bagian ini diuraikan apa mal-administrasi itu, bagaimana jenis
dan bentuknya juga batasannya, serta apa hubungannya dengan asas good
governance dan kaitannya dengan Hak Asasi Manusia.
Adapun pengertian mal-administrasi secara umum adalah perilaku
yang tidak wajar (termasuk penundaan pemberian pelayanan), tidak sopan dan
kurang peduli terhadap masalah yang menimpa seseorang disebabkan oleh
perbuatan penyalahgunaan kekuasaan, termasuk penggunaan kekuasaan
secara semena-mena atau kekuasaan yang digunakan untuk perbuatan yang
tidak wajar, tidak adil, intimidatif atau diskriminatif, dan tidak patut
didasarkan seluruhnya atau sebagian atas ketentuan undang-undang atau
fakta, tidak masuk akal, atau berdasarkan tindakan unreasonable, unjust,
oppressive, improper, dan diskriminatif (Hartono, et al., 2003: 6). Maladministrasi dapat merupakan perbuatan, sikap maupun prosedur dan tidak
terbatas pada hal-hal administrasi atau tata usaha saja. Hal-hal maladministrasi tersebut menjadi salah satu penyebab bagi timbulnya
pemerintahan yang tidak efisien, buruk dan tidak memadai.
Mal-administrasi adalah suatu praktek yang menyimpang dari etika
administrasi, atau suatu praktek administrasi yang menjauhkan dari
pencapaian tujuan administrasi (Widodo, 2001: 259). Selama ini, banyak
kalangan yang terjebak dalam memahami mal-administrasi, yaitu semata-mata
hanya dianggap sebagai penyimpangan administrasi dalam arti sempit,
penyimpangan yang hanya berkaitan dengan ketatabukuan dan tulis-menulis.
Bentuk-bentuk penyimpangan di luar hal-hal yang bersifat ketatabukuan tidak

15

dianggap sebagai perbuatan mal-administrasi. Padahal terminologi maladministrasi dipahami lebih luas dari sekadar penyimpangan yang bersifat
ketatabukuan sebagaimana selama ini dipahami banyak orang.
Mal-administrasi dimaknai secara luas sebagai bagian penting dari
pengertian administrasi itu sendiri. Sampai di sini, sebelum kita menelaah
lebih lanjut tentang mal-administrasi, ada baiknya diuraikan tentang apa itu
administrasi. Secara leksikal, administrasi mengandung empat arti, yaitu: (1)
usaha dan kegiatan yang meliputi penetapan tujuan serta cara
penyelenggaraan dan pembinaan organisasi, (2) usaha dan kegiatan yang
berkaitan dengan penyelenggaraan kebijakan untuk mencapai tujuan, (3)
kegiatan yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan, dan (4)
kegiatan kantor dan tata usaha (Depdiknas, 2003).
The Liang Gie memaknai administrasi sebagai usaha manusia yang
secara teratur bekerja sama dalam kelompok untuk mencapai satu tujuan
tertentu, terdiri dari administrasi kenegaraan, administrasi perusahaan, dan
administrasi kemasyarakatan (Masthuri, 2005: 45). Terminologi administrasi
yang paling relevan untuk memaknai mal-administrasi publik adalah
administrasi publik atau administrasi kenegaraan yang merupakan usaha kerja
sama dalam hal-hal mengenai kenegaraan pada umumnya sebagai upaya
pemberian pelayanan terhadap segenap kehidupan manusia yang terdapat di
dalam suatu negara. Dengan demikian semakin tampak dengan jelas bahwa
administrasi tidak hanya dipahami sekadar urusan tulis-menulis, tata buku,
dan sebagainya, tetapi termasuk di dalamnya adalah kegiatan yang terkait
dengan setiap usaha pelayanan negara (institusi kenegaraan) kepada
masyarakat di sebuah negara.
Oleh karena pengertian administrasi publik tidak semata-mata tentang
hal ihwal yang bersifat ketatabukuan, maka mal-administrasi juga harus
dipahami tidak sekadar sebagai penyimpangan terhadap hal tulis-menulis, tata
buku, dan lain sebagainya, tetapi lebih luas mencakup penyimpangan terhadap
fungsi-fungsi pelayanan publik yang dilakukan setiap penyelenggara negara
(termasuk anggota parlemen) kepada masyarakat. Bahkan Nigro & Nigro
dalam catatan Muhadjir Darwin mengemukakan delapan bentuk
penyimpangan yang dapat dikategorikan sebagai mal-administrasi, yaitu;
ketidakjujuran (dishonesty), perilaku yang buruk (unethical behavour),
mengabaikan hukum (disregard of the law), favoritisme dalam menafsirkan

16

hukum, perlakuan yang tidak adil terhadap pegawai, inefisiensi-bruto (gross

inefficiency), menutup-nutupi kesalahan, dan gagal menunjukkan inisiatif
(Widodo, 2001: 259).
Secara lebih umum, mal-administrasi diartikan sebagai penyimpangan,
pelanggaran atau mengabaikan kewajiban hukum dan kepatutan masyarakat
sehingga tindakan yang dilakukan tidak sesuai dengan asas umum
pemerintahan yang baik (good governance). Dengan demikian, dapat
disimpulkan bahwa parameter yang dijadikan sebagai ukuran maladministrasi adalah peraturan hukum dan kepatutan masyarakat serta asas
umum pemerintahan yang baik. Pada dasarnya, asas umum good governance
merupakan kristalisasi dari prinsip-prinsip akuntabilitas publik,
transparansi/keterbukaan, dan kepastian hukum (rule of law), sebagaimana
berikut.
a. Akuntabilitas publik menghendaki setiap perilaku dan tindakan pejabat
publik dalam hal pengambilan kebijakan publik (public pulicy), keuangan
dan hukum harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat.
b. Transparansi/ keterbukaan mensyaratkan bahwa setiap pejabat publik
berkewajiban memberikan dan membuka informasi publik secara benar,
jujur dan tidak diskriminatif, baik diminta maupun tidak diminta oleh
masyarakat.
c. Kepastian hukum (rule of law) merupakan kewajiban bagi setiap pejabat
publik untuk memberikan jaminan dan rasa keadilan masyarakat terhadap
setiap kebijakan publik yang diambil.
Prinsip penegakan hukum dalam good governance tidak dalam arti
sempit yang hanya melipuli hukum tertulis tetapi juga meliputi hukum adat
dan etika kemasyarakatan. Konsekuensi logis dalam menjalankan fungsifungsi pelayanan publik (equality before the law) bagi setiap pejabat publik
adalah berkewajiban memberikan perlakuan yang sama bagi setiap warga
masyarakat. Maka dengan demikian tindakan pejabat publik yang tidak sesuai
dengan asas-asas umum good governance, seperti antara lain tindakan
pengambilan kebijakan publik yang tidak transparan/tidak partisipatif, tidak
dapat dipertanggungjawabkan secara publik dan tindakan yang tidak sesuai
dengan semangat supremasi hukum dapat dikalegorikan menjadi perbuatan
mal-administrasi. Secara lebih mendasar, mal-administrasi juga dapat
dikategorikan dengan menggunakan ukuran sejauh mana prasyarat untuk

17

penegakan demokrasi dan penghargaan terhadap hak asasi manusia terpenuhi

oleh pejabat publik dalam menjalankan fungsinya sehari-hari sebagai pemberi
pelayanan umum.
D. Pembahasan
1. Jenis-Jenis Tindakan Mal-administrasi
Bentuk dan jenis mal-administrasi dapat ditemukan dalam buku
Panduan Investigasi untuk Ombudsman Indonesia yang ditulis Hartono, et al.
terdiri dari 20 (dua puluh) kategori. Dalam hal ini, jenis-jenis tindakan maladministrasi tersebut kemudian diklasifikasikan menjadi 6 (enam) kelompok
berdasarkan kedekatan karakteristik sebagaimana ditulis dalam buku
Mengenal Ombudsman Indonesia karangan Masthuri sebagai berikut.
a. Kelompok I adalah bentuk-bentuk mal-administrasi yang terkait dengan
ketepatan waktu dalam proses pemberian pelayanan umum, terdiri dari
tindakan penundaan berlarut, tidak menangani dan melalaikan kewajiban.
1) Penundaan Berlarut
Dalam proses pemberian pelayanan umum kepada masyarakat,
seorang pejabat publik secara berkali-kali menunda atau mengulurulur waktu sehingga proses administrasi yang sedang dikerjakan
menjadi tidak tepat waktu sebagaimana ditentukan (secara patut)
mengakibatkan pelayanan umum yang tidak ada kepastian.
2) Tidak Menangani
Seorang pejabat publik sama sekali tidak melakukan tindakan
yang semestinya wajib dilakukan dalam rangka memberikan
pelayanan umum kepada masyarakat.
3) Melalaikan Kewajiban
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik bertindak kurang hati-hati dan tidak mengindahkan apa yang
semestinya menjadi tanggungjawabnya.
b. Kelompok II adalah bentuk-bentuk mal-administrasi yang mencerminkan
keberpihakan sehingga menimbulkan rasa ketidakadilan dan diskriminasi.
Kelompok ini terdiri dari persekongkolan, kolusi dan nepotisme, bertindak
tidak adil, dan nyata-nyata berpihak.
1) Persekongkolan

18

Beberapa pejabat publik yang bersekutu dan turut serta

melakukan kejahatan, kecurangan, melawan hukum sehingga
masyarakat merasa tidak memperoleh pelayanan secara baik.
2) Kolusi dan Nepotisme
Dalam proses pemberian pelayanan umum kepada masyarakat,
seorang pejabat publik melakukan tindakan tertentu untuk
mengutamakan keluarga/ sanak famili, teman dan kolega sendiri tanpa
kriteria objektif dan tidak dapat dipertanggungjawabkan (tidak
akuntabel), baik dalam hal pemberian pelayanan umum maupun untuk
dapat duduk dijabatan atau posisi dalam lingkungan pemerintahan.
3) Bertindak Tidak Adil
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik melakukan tindakan memihak, melebihi atau mengurangi dari
yang sewajarnya sehingga masyarakat memperoleh pelayanan umum
tidak sebagaimana mestinya.
4) Nyata-nyata Berpihak
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik bertindak berat sebelah dan lebih mementingkan salah satu
pihak tanpa memperhatikan ketentuan berlaku sehingga keputusan
yang diambil merugikan pihak lainnya.
c. Kelompok III adalah bentuk-bentuk mal-administrasi yang lebih
mencerminkan sebagai bentuk pelanggaran terhadap hukum dan peraturan
perundangan. Kelompok ini terdiri dari pemalsuan, pelanggaran undangundang, dan perbuatan melawan hukum.

1) Pemalsuan
Perbuatan meniru sesuatu secara tidak sah atau melawan
hukum untuk kepentingan menguntungkan diri sendiri, orang lain
dan/atau kelompok sehingga menyebabkan masyarakat tidak
memperoleh pelayanan umum secara baik.
2) Pelanggaran Undang-Undang.
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik secara sengaja melakukan tindakan menyalahi atau tidak

19

mematuhi ketentuan perundangan yang berlaku sehingga masyarakat

tidak memperoleh pelayanan secara baik.
3) Perbuatan Melawan Hukum
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik melakukan perbuatan bertentangan dengan ketentuan berlaku
dan kepatutan sehingga merugikan masyarakat yang semestinya
memperoleh pelayanan umum.
d. Kelompok IV adalah bentuk-bentuk mal-administrasi yang terkait dengan
kewenangan/kompetensi atau ketentuan yang berdampak pada kualitas
pelayanan umum pejabat publik kepada masyarakat. Kelompok ini terdiri
dari tindakan diluar kompetensi, pejabat yang tidak kompeten
menjalankan tugas, intervensi yang mempengaruhi proses pemberian
pelayanan umum, dan tindakan yang menyimpangi prosudur tetap.
1) Diluar Kompetensi
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik memutuskan sesuatu yang bukan menjadi wewenangnya
sehingga masyarakat tidak memperoleh pelayanan secara baik.
2) Tidak Kompeten
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik tidak mampu atau tidak cakap dalam memutuskan sesuatu
sehingga pelayanan yang diberikan kepada masyarakat menjadi tidak
memadai (tidak cukup baik).
3) Intervensi
Seorang pejabat publik melakukan campur tangan terhadap
kegiatan yang bukan menjadi tugas dan kewenangannya sehingga
mempengaruhi proses pemberian pelayanan umum kepada
masyarakat.
4) Penyimpangan Prosedur
Dalam proses pemberikan pelayanan umum, seorang pejabat
publik tidak mematuhi tahapan kegiatan yang telah ditentukan dan
secara patut sehingga masyarakat tidak memperoleh pelayanan umum
secara baik.
e. Kelompok V adalah bentuk-bentuk mal-administrasi yang mencerminkan
sikap arogansi seorang pejabat publik dalam proses pemberian pelayanan

20

umum kepada masyarakat. Kelompok ini terdiri dari tindakan sewenangwenang, penyalahgunaan wewenang, dan tindakan yang tidak layak/tidak
patut.
1) Bertindak Sewenang-wenang
Seorang pejabat publik menggunakan wewenangnya (hak dan
kekuasaan untuk bertindak) melebihi apa yang sepatutnya dilakukan
sehingga tindakan dimaksud bertentangan dengan ketentuan yang
berlaku, menjadikan pelayanan umum tidak dapat diterima secara baik
oleh masyarakat.
2) Penyalahgunaan Wewenang
Seorang pejabat publik menggunakan wewenangnya (hak dan
kekuasaan untuk bertindak) untuk keperluan yang tidak sepatutnya
sehingga menjadikan pelayanan umum yang diberikan tidak
sebagaimana mestinya.
3) Bertindak Tidak Layak/ Tidak Patut
Dalam proses pemberian pelayanan umum, seorang pejabat
publik melakukan sesuatu yang tidak wajar, tidak patut, dan tidak
pantas sehingga masyarakat tidak mendapatkan pelayanan
sebagaimana mestinya.
f. Kelompok VI adalah bentuk-bentuk mal-administrasi yang mencerminkan
sebagai bentuk-bentuk korupsi secara aktif. Kelompok ini terdiri dari
tindakan pemerasan atau permintaan imbalan uang (korupsi), tindakan
penguasaan barang orang lain tanpa hak, dan penggelapan barang bukti.
1) Permintaan Imbalan Uang/Korupsi
a) Dalam proses pemberian pelayanan umum kepada masyarakat,
seorang pejabat publik meminta imbalan uang dan sebagainya atas
pekerjaan yang sudah semestinya dia lakukan (secara cuma-cuma)
karena merupakan tanggung jawabnya.
b) Seorang pejabat publik menggelapkan uang negara, perusahaan
(negara), dan sebagainya untuk kepentingan pribadi atau orang lain
sehingga menyebabkan pelayanan umum tidak dapat diberikan
kepada masyarakat secara baik.
2) Penguasaan Tanpa Hak
Seorang pejabat publik memenguasai sesuatu yang bukan milik
atau kepunyaannya secara melawan hak, padahal semestinya sesuatu

21

tersebut menjadi bagian dari kewajiban pelayanan umum yang harus

diberikan kepada masyarakat.
3) Penggelapan Barang Bukti
Seorang pejabat publik terkait dengan proses penegakan
hukum telah menggunakan barang, uang dan sebagainya secara tidak
sah, yang merupakan alat bukti suatu perkara. Akibatnya, ketika fihak
yang berperkara meminta barang bukti tersebut (misalkan setelah
tuduhan tidak terbukti) pejabat publik terkait tidak dapat memenuhi
kewajibannya.
Berdasarkan pengelompokan di atas dapat diketahui bahwa korupsi
merupakan salah satu bentuk mal-administrasi. Dewasa ini, para pejabat
administrasi banyak yang terjerat dalam kasus-kasus yang bertentangan
dengan etika seperti penyuapan, korupsi, dan gratifikasi. Korupsi berasal dari
kata Latin corrumpere, corruptio atau corruptus yang berarti penyimpangan
dari kesucian, tindakan tak bermoral, kebejatan, kebusukan, kerusakan,
ketidakjujuran atau kecurangan. Sedangkan dalam kamus Bahasa Indonesia
(Depdiknas, 2003), korupsi berarti penyelewengan atau penggelapan (uang
negara, perusahaan, dan sebagainya) untuk keuntungan pribadi atau orang
lain. Korupsi merupakan bentuk mal-administrasi yang tumbuh subur di
Indonesia. Pelaku mal-administrasi ini antara lain Pejabat Pemerintah (Pusat
maupun Daerah), Aparat Penegak Hukum, Petugas BUMN/BUMD dan
Aparat Penyelenggaran Negara lainnya. Korupsi dapat diartikan sebagai
bentuk perbuatan menggunakan barang publik, bisa berupa uang dan jasa,
untuk kepentingan memperkaya diri, dan bukan untuk kepentingan publik.
Dilihat proses terjadinya perilaku korupsi ini dapat dibedakan ke dalam tiga
bentuk, yaitu Graft, Bribery, dan nepotism.
Jumlah angka korupsi sebagai salah satu tindakan mal-administrasi
bahkan mulai menunjukkan keadaan kritis. Tak sedikit pejabat lokal (birokrasi
lokal) yang kurang memiliki akuntabilitas yang tinggi dalam melaksanakan
tugas, wewenang dan tanggung jawab yang diberikan kepadanya. Akibatnya
birokrasi publik pada era reformasi banyak disorot publik. Sorotan itu lebih
banyak tertuju pada praktek yang menyimpang (mal-administrasi) dari etika
administrasi negara dalam menjalankan tugas dan tangguna jawabnya. Bentuk
mal-administrasi dapat berupa korupsi, kolusi, nepotisme, tidak efisien, dan
tidak profesional. Bentuk mal-administrasi pada umumnya lebih berkaitan

22

dengan perilaku individu yang menduduki suatu jabatan hierarkhi, terutama

pada tingkat bawah.
2. Penyebab Mal-administrasi
Praktek mal-administrasi seringkali timbul karena bertemunya faktor
niat atau kemauan dan kesempatan, apabila ada niat kesempatan tidak ada
mal-administrasi tidak akan terjadi, begitu sebaliknya kesempatan ada namun
tidak ada niat maka tindakan mal-administrasi tidak terjadi. Mal-administrasi
merupakan suatu tindakan yang menyimpang dari nilai etika. Secara psikososiologis, suatu tindakan yang menyimpang dari nilai adalah disebabkan
karena bertemunya faktor niat atau kemauan dan kesempatan. Jika ada
niat untuk melakukan tindakan mal-administrasi, sementara kesempatan tidak
ada, maka tindakan mal-administrasi tadi tidak akan terjadi. Sebaliknya, ada
kesempatan untuk melakukan korupsi, namun pada dirinya tidak ada niat atau
kemauan untuk melakukan mal-administrasi, maka tindakan mal-administrasi
juga tidak akan terjadi.
Dengan mengacu pada konsep tadi, maka dapat ditemukan dua faktor
yang menjadi penyebab timbulnya tindakan mal-administrasi, yaitu faktor
internal dan faktor eksternal. Faktor internal adalah faktor pribadi yang
berasal dari dalam diri individu yang melakukan tindakan mal-administrasi,
sedangkan faktor eksternal adalah faktor yang berada di luar diri individu
yang melakukan tindakan mal-administrasi. Faktor eksternal dapat berupa
lemahnya peraturan perundangan, lemahnya pelaksanaan pengawasan, dan
lingkungan kerja yang memungkinkan terbukanya kesempatan untuk
melakukan tindakan mal-administrasi. Untuk lebih jelasnya mengenai kedua
faktor tersebut dapat dilihat pada uraian berikut.
a. Faktor Internal
Faktor internal merupakan faktor kepribadian yang berasal dari
dalam diri individu. Faktor kepribadian ini dapat berwujud niat, kemauan,
dan dorongan yang tumbuh dari dalam diri individu untuk melakukan
tindakan mal-administrasi. Faktor internal disebabkan oleh lemahnya
mental seseorang, serta dangkalnya agama dan keimanan, sehingga
memudahkan individu tersebut untuk melakukan sesuatu tindakan
walaupun sesungguhnya mereka tahu bahwa tindakan yang akan mereka
lakukan itu merupakan suatu tindakan yang tidak baik, tercela, dan buruk
menurut nilai-nilai sosial serta menurut ajaran agama. Namun demikian,

23

karena buruknya sikap mental serta dangkalnya keimanan dan keagamaan,

maka ketika ada kesempatan untuk melakukan tindakan mal-administrasi,
mereka dapat melakukannya dengan mudah.
Munculnya faktor internal seringkali dipicu dan dipengaruhi oleh
faktor eksternal, seperti halnya kebutuhan keluarga, kesempatan,
lingkungan kerja, lemahnya pengawasan, dan lain sebagainya. Jika pada
diri orang tersebut mempunyai sikap mental yang baik serta keimanan dan
keagamaan yang tinggi, maka walaupun ada tuntutan kebutuhan keluarga,
kesempatan melakukan selalu ada, lingkungan kerja memungkinkan, dan
pengawasan sangat lemah, namun mereka tidak akan melakukan tindakan
mal-administrsi. Hal ini disebabkan individu tersebut tahu dan yakin
bahwa tindakan itu merupakan suatu tindakan yang buruk, tidak baik,
tercela, bahkan merupakan suatu tindakan yang berdosa.
b. Faktor Eksternal
Faktor eksternal adalah faktor yang berada di luar diri orang yang
melakukan tindakan mal-administrasi. Faktor eksternal dapat berupa
lemahnya peraturan, lemahnya lembaga kontrol, lingkungan kerja, dan
lain sebagainya yang membuka peluang dan kesempatan untuk melakukan
tindakan korupsi. Peraturan perundangan dimana individu bekerja
merupakan suatu tatanan nilai yang dibuat untuk diikuti dan dipatuhi oleh
para pegawai dalam menjalankan tugas dan kewajiban yang diberikan
kepadanya. Apabila peraturan tadi memberi kelonggaran bagi pegawainya
untuk melakukan tindakan mal-administrasi, akibat danya celah dalam
peraturan tersebut, sanksi yang diberikan lemah, dan lain sebagainya,
maka akan memberikan peluang dan kesempatan bagi pegawai untuk
melakukan tindakan mal-administrasi.
Misalnya, walaupun telah ada peraturan perundangan anti korupsi
yaitu Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1971 tentang pemberantasan
Tindak Pidana Korupsi dan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1980
tentang Pidana Suap, namun peraturan perundangan tersebut tidak efektif
untuk mencegah tindakan korupsi. Dalam arti, peraturan perundangan tadi
masih belum banyak menjerat para pelaku korupsi. Hal ini disebabkan
karena sulitnya untuk membuktikan tindakan korupsi, sehingga sulit untuk
diproses sampai ke pengadilan. Belum lagi para pelaku korupsi yang telah
menyiasati peraturan perundang-undangan tadi dengan menggunakan

24

pendekatan cost and benefit analysis (analisis untung rugi) dalam

melakukan tindakan korupsi. Dengan analisis tersebut, pelaku korupsi
telah mengetahui bahwa hukuman yang diberikan dengan hasil korupsi
yang dilakukan ternyata masih menguntungkan (hasil korupsi lebih besar
daripada tuntutan atau ganjaran hukuman). Bahkan ada mekanisme
banding yang dapat menunda hukuman, bisa melakukan kasasi, grasi,
yang bisa jadi prosesnya cukup lama, sehingga memberi peluang bagi
pelaku korupsi untuk menyiasati hasil korupsinya.
Lemahnya lembaga pengawasan (control) dalam melaksanakan
tugasnya juga merupakan salah satu faktor eksternal sebagai penyebab
munculnya tindakan mal-administrasi. Kendatipun lembaga pengawasan
baik pengawasan politik, maupun pengawasan fungsional telah dibentuk,
seperti DPR(D), BPK, BPKP, Irjen, Irwilprop, Irwilkab, Irwikod, dan
bahkan waskat, serta wasmas, namun para pelaku dari lembaga tersebut
masih dengan mudah untuk diatur, masih mau disuap, disogok, dan
sejenisnya. Lembaga pengawasan (control) yang telah didirikan dan
berjalan juga tidak mampu untuk melakukan pencegahan timbulnya
tindakan mal-administrasi yang ada dalam tubuh birokrasi publik.
Lingkungan kerja, juga merupakan faktor penting untuk memberi
peluang munculnya suatu tindakan mal-administrasi. Lingkungan dimana
individu berada akan mempengaruhi sifat dan perilaknya. Lingkungan
keras akan membentuk sifat dan perilaku individu menjadi cenderung
keras. Lingkungan agamis juga akan membentuk sifat dan perilaku
individu cenderung menjadi agamis. Lingkungan kerja dimana individu
bekerja yang menilai bahwa suatu tindakan yang menyimpang (korupsi
misalnya) di anggap sesuatu yang wajar, akan membentuk dan memberi
peluang perilaku yang menyimpang dari etika administrasi juga.
Sebaliknya manakala lingkungan kerja cukup ketat, bahwa tindakan yang
menyimpang (korupsi) dinilai sebagai suatu tindakan yang tidak baik,
buruk, dan tercela juga maka juga akan membentuk sikap, perilaku untuk
tidak korup, dan tidak akan memberi peluang munculnya tindakan yang
korup.

3. Cara Penanganan Mal-Administrasi

25

Tindakan mal-administrasi baik berupa korupsi maupun tindakan

lainnya dapat muncul kapan dan dimanapun sepanjang jalan terjadi pertemuan
antara niat dan kesempatan, seperti yang telah dikemukakan sebelumnya.
Oleh karena itu, untuk mencegah atau mengatasi tindakan mal-administrasi
pada tubuh birokrasi publik harus dilakukan berbagai upaya untuk tidak
mempertemukan antara niat dan kesempatan. Salah satu upaya untuk
mencegah tidak bertemunya antara niat dan kesempatan tadi adalah
menjunjung tinggi dan menegakkan etika birokrasi pada jajaran birokrasi
publik.
Nilai-nilai etika birokrasi jika betul-betul sudah menjadi suatu norm
yang harus diikuti dan dipatuhi bagi birokrasi publik dalam menjalankan tugas
dan kewenangannya, akan dapat mencegah timbulnya tindakan maladministrasi dalam tubuh birokrasi publik meskipun tidak ada lembaga
pengawasan yang melakukan kontrol terhadap pelaksanaan birokrasi. Namun
perlu diakui bahwa etika birokrasi tersebut belum cukup untuk menjamin
tidak terjadi perilaku mal-administrasi pada tubuh birokrasi. Terdapat hal yang
paling penting, yang harus dikembalikan kepada kepribadian dari masingmasing pelaku (manusianya). Dengan kata lain, kontrol internal dalam bentuk
keimanan dan keagamaan yang melekat pada diri manusianya.
Seseorang tidak akan melakukan tindakan mal-administrasi manakala
mereka mengetahui dan menyakini bahwa perbuatan tersebut merupakan
suatu tindakan yang tidak baik, tercela, dan tidak terpuji terutama jika dilihat
dari nilai keyakinan dan keagamaan yang mereka anut. Karena segala dari
suatu sikap, perbuatan dan tingkah laku mereka harus dipertanggungjawabkan
kelak kepada Tuhan Yang Maha Esa. Walaupun mungkin mereka bisa lolos
dari pertanggungjwaban duniawi, namun pertanggungjwaban kehadapan
Tuhan Yang Maha Esa, tidak akan bisa dihindari. Dengan adanya kontrol
internal yang kuat pada diri manusia, akan dapat mencegah munculnya
niat untuk melakukan tindakan mal-administrasi walau ada kesempatan
untuk melakukannya.
Dengan bertumpu pada skala prioritas untuk dapat mencegah
timbulnya tindakan mal-administrasi perlu kontrol internal yang kuat pada
diri manusia. Setiap individu dapat membentuk kepribadian yang dilandasi
oleh nilai-nilai keimanan dan keagamaan. Setelah itu baru dibutuhkan etika
birokrasi, dan yang terakhir adalah kontrol eksternal dalam wujudnya adanya

26

pengawasan, berupa pengawasan politik, fungsional, maupun pengawasan

masyarakat. Ketiganya harus dilaksanakan secara bersamaan agar tindakan
mal-administrasi bukan saja dapat dicegah namun dapat juga diberantas.
KKN (korupsi, kolusi, dan nepotisme) merupakan tindakan yang
menyimpang dari hukum. Biasanya, pada kasus-kasus ini terdapat banyak
penyimpangan serta penyelewengan pada law enforcement. Hal ini sangat
besar kemungkinan pada etika adaministrasi negara dalam revitalisasi
manajemen pemerintahan dalam rangka upaya penataan ulang pemerintahan
Indonesia yang tidak sesuai dengan good governance. Pada kenyataannya,
law enforcement dalam manajemen pemerintahan di Indonesia sangat
diabaikan sehingga menjadi ancaman bagi manajemen pemerintahan dalam
upaya menata ulang manajemen pemerintahan yang sehat dan dapat
meminimalisir terjadinya birokatologi dan mal-administrasi.
Etika birokrasi telah termuat dalam peraturan kepegawaian yang
mengatur para aparat birokrasi (pegawai negeri) itu sendiri. Sebagaimana
diketahui bahwa birokrasi merupakan sebuah organisasi penyelenggara
pemerintahan yang terstruktur dari pusat sampai kedaerah dan memiliki
jenjang atau tingkatan yang disebut hirarki. Dengan demikian, etika birokrasi
sangat terkait dengan tingkah laku para aparat birokrasi itu sendiri dalam
melaksanakan tugas dan fungsinya. Etika Birokrasi merupakan bagian dari
peraturan dalam organisasi birokrasi atau pegawai negeri yang secara
struktural telah diatur peraturannya. Peraturan ini dikenal sebagai Kode Etik
Pegawai Negeri, yang telah diatur lewat Undang-undang Kepegawaian.
Menanamkan kode etik tersebut adalah demi terciptanya aparat birokrasi lebih
jujur, lebih bertanggung jawab, lebih berdisiplin, dan lebih rajin serta yang
terpenting lebih memiliki moral yang baik terhindar dari perbuatan tercela
seperti korupsi, kolusi, nepotisme dan lain-lain. Agar tercipta aparat birokrasi
yang lebih beretika sesuai harapan di atas, maka perlu usaha dan latihan ke
arah itu serta penegakkan sangsi yang tegas dan jelas kepada mereka yang
melanggar kode etik atau aturan yang telah ditetapkan.
E. Kesimpulan
Pemerintah pada hakekatnya adalah pelayanan kepada masyarakat.
Pemerintah tidaklah dibangun untuk melayani diri sendiri, tetapi untuk melayani
masyarakat serta menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota
masyarakat mengembangkan kemampuan dan kreativitasnya demi mencapai

27

tujuan bersama. Paradigma penyelenggaraan pemerintahan telah terjadi

pergeseran dari paradigma menjadi good governance. Paradigma good
governance pada dasarnya merupakan upaya yang dilakukan untuk mengurangi
mal-administrasi. Berdasarkan pembahasan yang telah dilakukan sebelumnya
dapat diketahui bahwa tindakan mal-administrasi dapat dikelompokkan dalam
beberapa kelompok. Salah satu bentuk tindakan mal-administrasi yang tumbuh
subur di Indonesia adalah tindak korupsi.
Penyebab dari tindakan mal-administrasi yang banyak terjadi dalam
pemerintahan terdiri atas faktor internal dan faktor eksternal. Faktor internal
merupakan faktor yang berasal dari dalam diri individu, sedangkan faktor
eksternal merupakan faktor yang berasal dari luar diri individu. Faktor internal
antara lain terdiri dari sikap mental, keimanan, dan keyakinan atas norma-norma
kehidupan. faktor eksternal antara lain terdiri atas lemahnya peraturan, lemahnya
lembaga kontrol, lingkungan kerja, dan lain sebagainya yang membuka peluang
dan kesempatan untuk melakukan tindakan korupsi. Kedua jenis faktor tersbeut
saling berhubungan dan saling mendukung satu sama lain. Skala prioritas untuk
dapat mencegah timbulnya tindakan mal-administrasi adalah perlunya kontrol
internal yang kuat pada diri manusia, etika birokrasi, dan yang terakhir adalah
kontrol eksternal dalam wujudnya adanya pengawasan, berupa pengawasan
politik, fungsional, maupun pengawasan masyarakat. Ketiganya harus
dilaksanakan secara bersamaan agar tindakan mal-administrasi bukan saja dapat
dicegah namun dapat juga diberantas.