ACRDO N.

396/2011
No cabe, evidentemente, ao Tribunal Constitucional intrometer-se
nesse debate, apreciando a maior ou menor bondade, deste ponto de
vista, das medidas implementadas. O que lhe compete ajuizar se as
solues impugnadas so arbitrrias, por sobrecarregarem gratuita e
injustificadamente uma certa categoria de cidados.
No pode afirmar-se que tal seja o caso. O no prescindir-se de uma
reduo de vencimentos, no quadro de distintas medidas articuladas de
consolidao oramental, que incluem tambm aumentos fiscais e
outros cortes de despesas pblicas, apoia-se numa racionalidade
coerente com uma estratgia de atuao cuja definio cabe ainda
dentro da margem de livre conformao poltica do legislador.
Intentando-se, at por fora de compromissos com instncias europeias
e internacionais, conseguir resultados a curto prazo, foi entendido que,
pelo lado da despesa, s a diminuio de vencimentos garantia eficcia
certa e imediata, sendo, nessa medida, indispensvel. No havendo
razes de evidncia em sentido contrrio, e dentro de limites do
sacrifcio, que a transitoriedade e os montantes das redues ainda
salvaguardam, de aceitar que essa seja uma forma legtima e
necessria, dentro do contexto vigente, de reduzir o peso da despesa do
Estado, com a finalidade de reequilbrio oramental. Em vista deste fim,
quem recebe por verbas pblicas no est em posio de igualdade com
os restantes cidados, pelo que o sacrifcio adicional que exigido a
essa categoria de pessoas vinculada que ela est, oportuno lembrlo, prossecuo do interesse pblico - no consubstancia um
tratamento injustificadamente desigual.
ACRDO N. 353/2012

Requerentes, alm de outros argumentos, invocam que as normas

questionadas violam o princpio da igualdade consagrado no artigo
13. da Constituio, na sua dimenso de igualdade perante a
repartio de encargos pblicos. Alegam que a medida imposta
pelas normas impugnadas se traduz numa dualidade de tratamento,
ao estabelecer uma distino entre cidados a quem os sacrifcios
so exigidos pelo Estado essencialmente atravs dos impostos e
outros cidados a quem os sacrifcios so exigidos no s por essa
via, mas tambm, e cumulativamente, atravs da ablao de partes
significativas dos seus direitos retribuio e penso de reforma e
aposentao.

indiscutvel que, com as medidas constantes das normas

impugnadas, a repartio de sacrifcios, visando a reduo do dfice
pblico, no se faz de igual forma entre todos os cidados, na
proporo das suas capacidades financeiras, uma vez que elas no

tm um cariz universal, recaindo exclusivamente sobre as pessoas

que auferem remuneraes e penses por verbas pblicas. H, pois,
um esforo adicional, em prol da comunidade, que pedido
exclusivamente a algumas categorias de cidados.
Em vista deste fim, quem recebe por verbas pblicas no est em
posio de igualdade com os restantes cidados, pelo que o sacrifcio
adicional que exigido a essa categoria de pessoas vinculada que
ela est, oportuno lembr-lo, prossecuo do interesse pblico no consubstancia um tratamento injustificadamente desigual.
Entendeu-se que o recurso a uma medida como a reduo dos
rendimentos de quem aufere por verbas pblicas como meio de
rapidamente
diminuir
o
dfice
pblico,
em
excecionais
circunstncias econmico-financeiras, apesar de se traduzir num
tratamento desigual, relativamente a quem aufere rendimentos
provenientes do setor privado da economia, tinha justificaes que a
subtraam censura do princpio da igualdade na repartio dos
encargos pblicos, uma vez que essa reduo ainda se continha
dentro dos limites do sacrifcio.
inegvel que no atual contexto uma medida deste tipo tem,
desde logo, uma razo justificativa que a suae ficcia nos
resultados a curto prazo, ao nvel da reduo do dfice pblico,
sendo certo que, de momento, na situao em que o pas se encontra
e tendo em conta os compromissos internacionais assumidos, essa
reduo do dfice se apresenta como um objetivo prioritrio de
poltica econmica e financeira.
O Relatrio do Oramento de Estado para 2012 acrescenta ainda
que "no [] igual a situao de quem tem uma relao de
emprego pblico e os outros trabalhadores" e invoca essencialmente
duas razes: os trabalhadores do Estado e outras entidades pblicas
beneficiam em mdia de retribuies superiores s do setorprivado e
tm uma maior garantia de subsistncia do vnculo laboral.
()
Alm disso, uma comparao tendo como critrio a simples mdia
do valor dos rendimentos auferidos nos dois setores, seria sempre
insuficiente para justificar uma discriminao nos cortes dos
rendimentos concretamente auferidos por cada um dos afetados.
.
Em qualquer destes planos, o que releva considerar que a
suspenso dos subsdios de frias e de Natal afecta individualmente
os trabalhadores do sector pblico em funo do respectivo nvel
remuneratrio, sendo indiferente, do ponto de vista da onerosidade
da medida, que as remuneraes globalmente consideradas na

Administrao Pblica sejam superiores s que so auferidas pelos

trabalhadores do sector privado ou que estes se encontrem em
situao mais desfavorvel no que se refere garantia de
empregabilidade.
Subsiste, pois, como razo justificativa para o tratamento
diferenciado dos que auferem remuneraes e penses do
Oramento
do
Estado
apenas
a
eficcia
das
medidas adotadas na obteno de um resultado de inegvel e
relevante interesse pblico.
Na verdade, defensvel que a opo tomada se revela
particularmente eficaz, pela sua certeza e rapidez na produo de
efeitos, numa perspetiva de reduo do dfice a curto prazo, pelo
que ela se mostra coerente com uma estratgia de atuao, cuja
definio cabe dentro da margem de livre conformao poltica do
legislador.
Nestes termos, poder concluir-se que certamente admissvel
alguma diferenciao entre quem recebe por verbas pblicas e quem
atua no setor privado da economia, no se podendo considerar,
no atual contexto econmico e financeiro, injustificadamente
discriminatria qualquer medida de reduo dos rendimentos
dirigida apenas aos primeiros.
Mas, obviamente, a liberdade do legislador recorrer ao corte das
remuneraes e penses das pessoas que auferem por verbas
pblicas, na mira de alcanar um equilbrio oramental, mesmo
num quadro de uma grave crise econmico-financeira, no
pode ser ilimitada. A diferena do grau de sacrifcio para
aqueles que so atingidos por esta medida e para os que no o
so no pode deixar de ter limites.
Na verdade, a igualdade jurdica sempre uma igualdade
proporcional, pelo que a desigualdade justificada pela diferena de
situaes no est imune a um juzo de proporcionalidade. A
dimenso da desigualdade do tratamento tem que ser proporcionada
s razes que justificam esse tratamento desigual, no podendo
revelar-se excessiva.
Como se pode ler nos acrdos n. 39/88 e 96/05, deste Tribunal
(acessveis em tribunalconstitucional.pt): A igualdade no , porm
igualitarismo. antes igualdade proporcional. Exige que se tratem
por igual as situaes substancialmente iguais e que, a situaes
substancialmente desiguais se d tratamento desigual, mas
proporcionado.
Isto significa que temos de verificar se os quantitativos cujo
pagamento suspenso pelo disposto nos artigos 21. e 25., da Lei

n. 64-B/2011, de 30 de dezembro (Oramento de Estado para 2012),

num "critrio de evidncia" no controlo da igualdade proporcional,
no so excessivamente diferenciadores, face s razes que se
admitiram como justificativas de uma reduo de rendimentos
apenas dirigida aos cidados que os auferem por verbas pblicas.
A diferena de tratamento de tal modo acentuada e
significativa que as razes de eficcia da medidaadotada na
prossecuo do objetivo da reduo do dfice pblico para os
valores apontados nos memorandos de entendimento no tem
uma valia suficiente para justificar a dimenso de tal
diferena, tanto mais que poderia configurar-se o recurso a
solues alternativas para a diminuio do dfice, quer pelo
lado da despesa (v.g., as medidas que constam dos referidos
memorandos de entendimento), quer pelo lado da receita (v.g.
atravs de medidas de carcter mais abrangente e efeito
equivalente reduo de rendimentos). As referidas solues,
podendo revelar-se suficientemente eficientes do ponto de
vista da realizao do interesse pblico, permitiriam um
desagravamento da situao daqueles outros contribuintes
que auferem remuneraes ou prestaes sociais pagas por
verbas pblicas.
Da que seja evidente que o diferente tratamento imposto a quem
aufere remuneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os
limites da proibio do excesso em termos de igualdade
proporcional.
Apesar de se reconhecer que estamos numa gravssima situao
econmico-financeira, em que o cumprimento das metas do dfice
pblico estabelecidas nos referidos memorandos de entendimento
importante para garantir a manuteno do financiamento do Estado,
tais objetivos devem ser alcanados atravs de medidas de
diminuio de despesa e/ou de aumento da receita que no se
traduzam
numa
repartio
de
sacrifcios
excessivamente
diferenciada.
Alis, quanto maior o grau de sacrifcio imposto aos cidados
para satisfao de interesses pblicos, maiores so as exigncias de
equidade e justia na repartio desses sacrifcios.
ACRDO N. 187/2013
3. Princpio da igualdade
33. De acordo com o sentido reiterado e uniforme da jurisprudncia
deste Tribunal, s podem ser censuradas, com fundamento em leso do
princpio da igualdade, as escolhas de regime feitas pelo legislador
ordinrio naqueles casos em que se prove que delas resultam diferenas de

tratamento entre as pessoas que no encontrem justificao em

fundamentos razoveis, percetveis ou inteligveis, tendo em conta os fins
constitucionais que, com a medida da diferena, se prosseguem (acrdo
n. 47/2010).
Sob tal perspetiva, a questo suscitada pela norma constante do artigo
29. da Lei n. 66-B/2012, a de saber se a manuteno da reduo da
remunerao mensal base, associada suspenso do pagamento do
subsdio de frias ou equivalente e ambas conjugadas com a manuteno
das outras medidas de conteno remuneratria como a proibio de
valorizaes para trabalhadores do setor pblico, correspondem a um
tratamento proporcionalmente diferenciador do segmento atingido perante
o princpio da igualdade consagrado no artigo 13. da Constituio, na sua
dimenso de igualdade perante a repartio de encargos pblicos.
Mais concretamente, tratar-se- de saber se a medida da diferena
constitucionalmente tolerada se esgotou na reduo remuneratria
temporria determinada pela Lei n. 55-A/2010 e subsequentemente
reiterada, ou, apesar de ultrapassada j, no contexto da Lei do Oramento
de Estado para 2012, pela associao quela da suspenso do pagamento
dos dois subsdios (cfr. o acrdo n. 353/2012), ainda respeitada, pela
Lei do Oramento do Estado para 2013, pela cumulao daquela reduo
com a suspenso do pagamento de um dos subsdios.
A igualdade proporcional s afervel no contexto, pelo que h
que atender ao conjunto diversificado de medidas, teleologicamente
unificadas, que acompanham as de manuteno das redues da
remunerao mensal base e de suspenso total ou parcial de um dos
dois subsdios.
Para alm do diferente enquadramento normativo, h que atender
situao atual das finanas pblicas e evoluo que ela sofreu desde as
primeiras medidas de austeridade.
Todavia, se muda o objeto de valorao, da no se segue que deva
mudar o critrio de apreciao que o Tribunal ento enunciou e aplicou.
Esse critrio conserva plena validade, apenas podendo eventualmente ser
outro o resultado da sua aplicao, em face da no coincidncia do alcance
das redues remuneratrias, atentos o seu teor e o contexto, normativo e
factual, em que se inserem.
Tal critrio diz respeito, num primeiro momento, existncia de
um fundamento para a prpria opo de diferenciar e, num segundo
momento, medida em foi decidido concretizar tal diferenciao.
()
O Tribunal considerou subsistir, como razo justificativa para o
tratamento diferenciado dos que auferem remuneraes e penses do
Oramento do Estado, apenas a eficcia das medidas adotadas na
obteno de um resultado de inegvel e relevante interesse pblico.
35. Tambm quanto caracterizao do fundamento com base no qual
possvel excluir o carter arbitrrio da opo que, quanto repartio dos
encargos pblicos em contextos de emergncia financeira, aponte para a
considerao diferenciada da posio daqueles que auferem rendimentos

pagos por verbas pblicas no h razes para divergir do juzo seguido nos
acrdos n.s 396/2011 e 353/2012.
Numa conjuntura de progressiva acentuao do dfice das contas
pblicas e da consequente dificuldade de obteno, em condies
sustentveis, de meios normais de financiamento, houve que proceder a um
esforo de correo do desequilbrio oramental para o qual, enquanto
titular do poder poltico soberano, o Estado foi convocado.
Neste complexo campo de ponderao, no patentemente desrazovel
que o legislador tenha atribudo s despesas com as remuneraes dos
trabalhadores com funes pblicas um particularismo suficientemente
distintivo e relevante para justificar um tratamento legal diverso do
concedido a situaes equiparveis (sob outros pontos de vista).
Ora, uma interveno com um alcance redutor (apenas) das
remuneraes dos que so pagos por verbas pblicas no , face ao que
ficou dito, em si mesma, arbitrria.
36. A concluso de que reduo salarial concretizada na norma
constante do artigo 29. da Lei n. 66-B/2012 subjaz um critrio
ponderativo racionalmente credencivel no todavia, suficiente
para assegurar a respetiva validade constitucional.
Desde logo porque o princpio da igualdade exige que, a par da
existncia de um fundamento material para a opo de diferenciar, o
tratamento diferenciado assim imposto seja proporcionado. Se o
princpio da igualdade permite (ou at requer, em certos termos) que o
desigual seja desigualmente tratado, simultaneamente impe que no seja
desrespeitada a medida da diferena. Ainda que o critrio subjacente
diferenciao introduzida seja, em si mesmo, constitucionalmente
credenciado e racionalmente no infundado, a desigualdade justificada pela
diferenciao de situaes nem por isso se tornar imune a um juzo de
proporcionalidade (acrdo n. 353/2012).
A desigualdade do tratamento dever, quanto medida em que surge
imposta, ser proporcional, quer s razes que justificam o tratamento
desigual no poder ser excessiva, do ponto de vista do desgnio
prosseguido , quer medida da diferena verificada existir entre o grupo
dos destinatrios da norma diferenciadora e o grupo daqueles que so
excludos dos seus efeitos ou mbito de aplicao.

Da a concluso de que o diferente tratamento imposto a quem

aufere remuneraes e penses por verbas pblicas ultrapassa os
limites da proibio do excesso em termos de igualdade
proporcional.
42. Por outro lado, a medida de suspenso do subsdio de frias,
cumulada com as redues salariais que provm j do exerccio
oramental de 2011, que incidem sobre os trabalhadores do setor
pblico, a par de um forte agravamento fiscal aplicvel
generalizadamente aos rendimentos do trabalho, no pode encontrar
justificao suficiente no princpio da vinculao ao interesse
pblico.

A imposio de sacrifcios mais intensos aos trabalhadores

que exercem funes pblicas no pode ser justificada por
fatores macroeconmicos relacionados com a recesso
econmica e o aumento do desemprego, que tero de ser
solucionados por medidas de poltica econmica e financeira
de carter geral, e no por via de uma maior penalizao dos
trabalhadores que, no plano da empregabilidade, no
suportam, ou no suportam em idntico grau, os efeitos
recessivos da conjuntura econmica.
O Tribunal decidiu j, atravs dos falados acrdos n.s 396/2011
e 353/2012, que admissvel efetuar alguma diferenciao entre os
trabalhadores do setor pblico e os do setor privado, apenas pelo
facto de aqueles serem remunerados por verbas pblicas. No
excluindo que o legislador, em excecionais circunstncias econmicofinanceiras, e como meio de rapidamente diminuir o dfice pblico,
possa recorrer a uma medida de reduo dos rendimentos de
trabalhadores da Administrao Pblica, ainda que essa medida se
traduza num tratamento desigual, relativamente a quem aufere
rendimentos provenientes do setor privado da economia, por
considerar que h ainda a uma justificao que afasta a eventual
violao do princpio da igualdade na repartio dos encargos
pblicos.
Na ltima dessas decises, o Tribunal considerou, porm,
que os efeitos cumulativos e continuados dos sacrifcios
impostos s pessoas com remuneraes do setor pblico, sem
equivalente para a generalidade dos outros cidados que
auferem
rendimentos
provenientes
de
outras
fontes,
corresponde a uma diferena de tratamento que no encontra
j fundamento bastante no objetivo da reduo do dfice
pblico. E implica por isso uma violao do princpio da
igualdade proporcional, assente na ideia de que a
desigualdade justificada pela diferena de situaes no est
imune a um juzo de proporcionalidade e no pode revelar-se
excessiva.
No h motivo agora para alterar este juzo.
A concorrncia de medidas de incidncia geral um dado de
certo modo ambivalente, que no releva para a formulao de um
juzo de igualdade proporcional. Persistindo uma diferena de
tratamento, o aumento da carga fiscal idntico para todos os
contribuintes,
No s porque o tratamento diferenciado dos trabalhadores do
setor pblico no pode continuar a justificar-se atravs do carter
mais eficaz das medidas de reduo salarial, em detrimento de
outras alternativas possveis de conteno de custos, como tambm
porque a sua vinculao ao interesse pblico no pode servir de
fundamento para a imposio continuada de sacrifcios a esses
trabalhadores mediante a reduo unilateral de salrios, nem como
parmetro valorativo do princpio da igualdade por comparao com

os trabalhadores do setor privado ou outros titulares de rendimento.

E ainda porque a penalizao de certa categoria de pessoas, por
efeito conjugado da diminuio de salrios e do aumento
generalizado da carga fiscal, pe em causa os princpios da
igualdade perante os encargos pblicos e da justia tributria.
Existe um fim de interesse pblico que exclui a arbitrariedade
da diferenciao a reduo de salrios a quem aufere verbas
pblicas um modo de reduzir a despesa pblica. H
fundamento para a diferenciao operada pelo legislador.
Isto seria suficiente para fundamentar, numa verso fraca do
princpio da igualdade a constitucionalidade da medida.
No entanto, o Tribunal considera que necessrio para alm
de um fundamento material para a opo diferenciadora, o
tratamento diferenciado tem de submeter-se a um juzo de
proporcionalidade i.e se necessrio, adequado e no
excessivo do ponto de vista que pretende acautelar.