SECCION DOCTRINA 143 ALGUNOS ASPECTOS ADUANEROS RELACIONADOS CON EL TRANSPORTE INTERNACIONAL TERRESTRE Por Psbio GowzaLez BIANCHI SUMARIO, 1- EI mareo juridico Tel Los acuerdos de aleance parcial 12. El derecho derivado y Ia euestion constitucional 1.- Aspectos Generales del Anexo I ["Aspectes aduaneros") del ATIT 1.1 Simplificscion de Ia operativa 112.- Formalidades del teinsito 113. EI MICIDTA, 1-4 Bl despachante de aduana, IL-l teinsito MLL Concepto TIL2. La exencin de derechos 1IL3-- Determinaciones complementarias IV. - Los contoles en el transporte internacional IV.1- Deseripeion 1V.2-Tolerancia TV Los precintos \V.= Dectaracién de mere devia y esponsabilidad VL. Transportador y deelarante V.2- Distribucign de responsabilidad \V.3- Protocolo Adicional at ATIT va \V.5~ Inftaccin del empeado VE. Las garantias VLC \VI2.- 1 easo especial deciertas mercaderias en Urapuay L- EL MARCO JURIDICO. LL Los Acuerdos de Alcance Parcial. En relaciGn con el tema que habremos de tratar, podemos mencionar tres Acuer- dos de Alcance Parcial suscritos en el mar- co de ALADI, conforme a los arts. 7 y sgts. del Tratado de Montevideo de 1980. Ellos son - Acuerdo sobre el Transporte Interna- cional Terrestre (ATIT) (Instrumento ALADI/AAPIA 14TMI3 — 26 de setiembre de 1990), suscrito el 1°. de enero de 1990. -Acuerdo de Alcance Parcial para la Fa- cilitaci6n del Transporte Multimodal de Mercaderias suscrito en Montevideo el 30 Profesor de Comercio Intemacional en la Facultad de Derecho de la Universidad Mayor de ta Repiblica (Cruguay,144 SECCION DOCTRINA, de diciembre de 1994 (nstrumento ALA- DUAAPPCI8 ~ 27 de abril de 1995), ~ Acuerdo para la Aplicacién de los Controles Integrados en Frontera entre los paises del MERCOSUR (denominado “Acuerdo de Recife”), suscrito en Monte- video, el 18 de mayo de 1994 (Instrumento ALADI/AAPPCIS ~ 15 de junio de 1994). Estos tres Acuerdos han sido protocoli- zados en ALADI como Acuerdos de Al- ‘cance Parcial. La particutaridad de los dos Gltimos acuerdos es que su origen esti en Decisiones del Consejo Mercado Comin, mais concretamente, y en forma respectiva. las Decisiones Nos, 5/93 y 15/94, No asi el primer Acuerdo que es anterior al naci miento del MERCOSUR (como se indie, su fecha de suscripeidn es el 1° de enero de 1990), y que fue suscripto por Argenti- na, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay. Perti y Uruguay, Ha sido préctica comtin registrar como ‘Acuerdos de Alcance Parcial en ALADI a numerosas Decisiones del Consejo Merca- do Comiin, como forma de solucionar el problema de la vigencia en cada Estado Parte de las resoluciones de los érganos del MERCOSUR. Mediante este sistema, se pretende dar rapidez.a la internalizacién de las normas de derecho derivado, corti giendo en ese sentido ta solucién imper- fecta consagrada en los articulos 38. a 42 del Protocolo de Ouro Preto. En consecuencia, en muchas oportuni- dades se fa optado por la via de convertir a las Decisiones del Consejo Mercado Co- 1 Protocolo Adicional main en Acuerdos de Aleance Parcial sus- ccritos en el marco de ALADI, En fa misma nea de accién juridica, otras Decisiones ‘se han protocolizado en ALADI como pro- tocolos adicionales al Acuerdo de Aleance Parcial de Complementacién Econémica N° 18 (MERCOSUR).” En el derecho ur ayo, conforme a lo previsto en el art. 1° del decreto N° 663/85 de fecha 27 de noviembre de 1985, los compromisos internacionales suscritos en el marco de ALADI tendrin vigencia ple~ nia at partir de la fecha que se haya estable- cdo en los respectivos protocolos.** derecho derivado y la cuesti6n constitucional. El tema tratado en el parrafo anterior tiene relaci6n con dos temas mas vastos: a) la jerarquia de los Tratados en el Derecho Intemo de cada pais: b) la eficacia del ta mado “Derecho derivado”, esto es el ema- nado de Grganos comunitarios; para que cexista realmente una integracién econdmi ca, las decisiones comunitarias deberian tener aplicacién directa en tos paises. Es de hacer notar que en el Tratado de Asuncién no nos encontramos frente a 6r- ganos supranacionales, sino interguberna- ‘mentales, en fos cuales tas decisiones se toman por consenso y no tienen eficacia inmediata y directa en los Estados Partes, en tanto no se hayan cumplido los pasos indicados en los articulos 38 a 42 del Pro- tocolo de Ouro Preto. Este obstdculo a la integracién ha sido ‘Tratado de Asuncidn sobre la estructura institucional del Mercosur, suserto en Ia cits dad de Ouro Preto, Repiblica Federativa de Brasil, el 17 de diciembre de 1994, 2B tratado del Mercosur ha sido también convertido en Acuerdo de Alcance Parcial ~de complementacisn econsimica-registrado en ALADI con el No. 18, con la fitalidad de evitar la extensicn de sus benteficios a los demas paises de ALADL haciendo jugar a ese respecto el art. 4 del Tratado de Montevideo de 1980 ~ALADI- Luego, como se explicaba, numerosas Decisiones del Consejo Mercado Comin han sido protocolizadas en ALADI como Protocolos Adicionales al Acverdo No. 18 para lograr su ripida vigencia en el orden inter de cada Estado Parte. A titalo de ejemplo, el régimen de origen -Octavo Protocolo Adicional- régimen de Zonas fancas —Decimoprimer Protocolo Adicional- Reglamento relativo a Medias de Salvaguardia ~Decimonoveno Protocolo Adcional-ete 3 Ver anilisis de esta disposicién en: “El Mercado Comin del Sur ~desde Asuncién a Quro Preto- Aspectot Jutiicos institucionaes”, Jorge Pérez Otermin. F.C.U.. Montevideo. sin fecha, pig. 104SEC solucionado en alguna medida en Las Constituciones de Argentina y Paraguay. En Argentina, Ia reciente reforma constitu- ional admite la jerarquia de los tratados y cconcordatos frente a las Heyes. ¥ prevé asi mismo que el Congreso podrd aprobar tra- tados de integraci6n que deleguen compe- tencias y jurisdiccidn a organizaciones su- praestatales. En Paraguay, la Constitucién admite un orden juridico supranacional en condiciones de igualdad con otros Estados. La situacién no es igual en Uruguay y Bra- sil, donde no existen normas constitucio- nales que establezcan la jerarquia de los Tratados frente a las leyes nacionales, ni que permitan delegar competencias y juris- diccién a organismos supranacionales:* En el MERCOSUR no encontré eco la posicién uruguaya de establecer ta aplica- cién inmediata del derecho derivado: en virtud del art. 40 del Tratado de Asuncién, los paises deben internalizar en forma indi ‘vidual las normas emanadas de los Grganos del MERCOSUR, y una vez internalizadas por todos ellos, entraran en vigor simulté- reamente en todos los Estados parte, en un procedimiento que copia la aplicacién del ‘mecanismo de la entrada en vigencia de la ‘mayoria de los tratados multilaterales.* Es por ello que se hia optado por proto- colizar en ALADI, bajo la forma de ‘Acuerdos de Alcance Parcial, numerosas Decisiones del Consejo Mercado Comin, entre ellas las que refieren al transporte ‘multimodal y a los controles integrados en la Aduana. Bajo la forma de Acuerdos de Alcance Parcial, por lo menos en Uruguay, tienen vigencia inmediata en el orden in- temo a partir de Ia fecha que se haya esta- 9N DOCTRINA 145 blecido en tos respectivos protocotos, se- gin ya se ha indicado, Hechas estas precisiones, nos vamos a referir a algunos aspectos aduaneros rela cionados con el transporte intemacional te- rrestre, tomando como punto de referencia el Anexo I “Aspectos Aduaneros” del ATIT. ASPECTOS GENERALES DEL ANEXO I (“Aspectos aduaneros”) DEL, ATIT. H1.1.- Simplificacién de la operativa, Lo primero que debe indicarse a respecto, es que dicho Anexo reconoce una fuerte influencia de las normas del Convenio Internacional de Kyoto para la simplificacién y armonizaci6n de los reg ‘menes aduaneros,” més concretamente de las normas contenidas en el ANEXO “A.3” del referido Convenio, relative a las formalidades aduaneras aplicables a los ‘medios de transporte de uso comercial. Entrando al analisis mas detallado del Anexo I det ATIT, fo que puede advertirse es que el Acuerdo ha logrado una enorme simplificacién de la operativa aduanera en los puntos de entrada al territorio aduanero de los Estados artes, En referencia concreta al Uruguay, antes de la vigencia del Acuerdo debia tramitarse, una vez que el vehiculo de transporte Hegaba a la Aduana de paso de frontera en territorio uruguayo, una operacién aduanera de “reembarque” (art, 58 del Cédigo Aduanero urugua- yo), ya sea que la aduana de destino es- tuviera en territorio uruguayo o fuera de 41; operacién que implicaba un tramite 4 Enrique Bareir: “0 avanco dos tratados mulilaterais de comercio sobre as normasalfandegarias nacionais” Revista de Derecho det Mercosur. Afio 1. No. 1, mayo de 1997, pigs. 77-78: publicado en castellano en est revista (NP IL, pag. 63 y sigts) Pablo Labondera Ipata y Gonzalo Barroeta Picett:“Intemnalizacién de normas y Aduana No. 4 pags. 79 ss, Funda 5 Pérez Otermin, op. eit. pags. 101 y sas. vias en nuestro pais. correcta apicacién del Protocolo de Ouro Preto” Revista de Comercio Exterior gn de Cultura Universitaria ~ Montevideo, 6 Fste Convenio es uno de los celebrados bajo los auspicios del Consejo de Cooperacida Aduanera de Bruselas hoy Organizacién Mundial de Aduanas-.y su entrada en vigor data del 25 de setiembre de 1974,146 SECCION DOCTRINA por despachante de aduana ante la Di- recei6n Nacional de Aduanas y la demo- ra consiguiente. Actualmente, con el documento Hlama- do MIC/DTA, que contiene una dectara- cidn de transito aduanero y una solicitud de admisién temporal del vehiculo, tanto la metcaderia como el medio de transpor fe. deberia, al menos en teoria, pasar en forma fluida por la frontera sin necesidad de tramitar en cada caso una operacién aduanera de reembarque:” Asi, basta la declaracién DTA ante la ‘aduana de partida, para que luego el trans- Portsta realice una tinica operaci6n adua- nera de trénsito internacional desde dicha ‘aduana, pasando por la aduana de paso de frontera y Hegando finalmente a ta aduana de destino, En vez de fragmentarse en va- rias operaciones aduaneras a solicitarse en cada uno de los paises por donde transita el vehiculo, el ATIT establece una tinica ‘operacién aduanera solicitada en el pais de Ja aduana de partida, en un iinico docu- ‘mento cuyo texto ha sido acordado por los paises signatarios. I1.2.- Formalidades del Trénsito. En las formalidades a observar en las aduanas de paso de frontera (arts. 15 a 17 del Anexo 1), se establecen bésicamente como controles (tanto en la aduana de en- trada como en la de salida): = presentacién de la carge Cintos intactos, - declaracién MIC/DTA en regla. ~ que Ia unidad de transporte no haya si do objeto de maniputaciones no autoriza- das, La aduana de entrada en el paso de frontera podré controlar ademas que la ccon los pre- unidad de transporte ofrezea ta seguridad necesaria y colocar sus precintos sokamen- te si los existentes les merecen dudas sobre su efectividad. EI MIC/DTA es refrendado por las aduanas de frontera, En el art, 26 del Anexo I se establecen una serie de obligaciones de los p: ra faclitar el transito internacional: ~ reducir al minimo el tiempo necesario para el cumplimiento de las formalidades aduaneras, ~ establecer un procedimiento separado ¥y expedito para las mercanefas sujetas a ta ‘operacin TAL ~ conceder prioridad al despacho de ‘mercancias perecederas, animales vivos, etc, - facititar la atencién en la aduana fuera de los dias y horarios normalmente pre vis- tos, aunque en este caso deben afrontarse los gastos efectuados con motivo de dicha atencién especial, inclusive la remunera- cin extraordinaria del personal (art, 27.2 Anexo D. Es importante destacar que esta fi cci6n del transito aduanero tiene como ori gen una norma juridica de fuente interna- ional, como Io es el art. V del GATT. En dicho articulo, rotulado “Libertad de trén- sito”, se establece justamente dicha liber- tad y la exencién de derechos de aduana y de todo derecho de transito, con excep- cién de las cargas imputadas como gastos administrativos ocasionados por el trinsi- to 0 como costo de los servicios presta- dos. ‘También se establecen en el GATT los principios de que los transportes no serin Objeto de demoras ni de restricciones inne- es pa 7 Este documento esti basad en el modelo que luce en el “ANEXO Et” relativa al teinsito aduanero, dela yo citada Convencion de Kyoto. 8 Estas disposiciones se inspran, una vez mu, en normas de la Convencién de Kyoto, ms coneretamente en las contenidas en los puntos 7 10 del ANEXO ElSECCION DOCTRINA iar 11.3.- El MIC/DTA. La declaracién DTA, que también ha- cia las veces de manifiesto (art. 16.3 del Anexo 1) es sustituida posteriormente por el formulario MIC/DTA, que conti ne simultineamente un manifiesto y una declaracién de trinsito aduanero. Es de- cir, se unifican en un solo documento dos manifestaciones que siempre iban separadas: el manifiesto o declaracién de Ja carga que se lleva a bordo, y la decla- raciOn del régimen aduanero bajo el cual circula la mereaderia, declaracién tinica que sirve ante todas tas aduanas intervi- nientes, El MIC/DTA nace en una resoluci6n del Subgrupo 2 “Asuntos Aduaneros” del Grit po Mercado Comin, y en el Uruguay, di cho documento es implantado mediante re- solucién de la Direccién Nacional de Aduanas comunicada por Orden del Dia N° 153/91 de fecha 13 de diciembre de 1991, con detalladas “Instrucciones de He- nado” de los distintos campos. En la citada resolucién se establece ta necesidad de un ejemplar del MIC/DTA para la Aduana nacional de partida 0 de in- greso y dos ejemplares para la Aduana na- ional de destino 0 de egreso, El segundo cejemplar referido oficiard de tomagu‘a, y serd enviado por la aduana de egreso a la aduana de partida o por la aduana de desti- no a la aduana de ingreso para corraborar que el tramo de transito en el respectivo territorio nacional ha sido cumplida co- rrectamente (en concordancia con lo dis- puesto en el art. 18 Nim. 4 del Anexo I del ATIT) En los campos del DTA (que es la parte que esté al dorso del documento), s€ co templan en tres casilleros diferentes, lai tervencisn del pais de partida, del pais de transito y del pais de destino, a través de la firma y sello de los respectivos funciona- rios aduaneros, I1.4.- El Despachante de Aduana. De acuerdo a la ya citada Orden del Di N° 153/91 de la aduana uruguaya (numeral 2), en los casos de operaciones de transi- to internacional terrestre que tengan su ori- gen en territorio uruguayo, ef despachante de aduana debe suscribir el formulario MIC/DTA en forma conjunta con et trans- portista, Obviamente la eliminacidn de la necesi- dad de realizar una operacién aduanera es- pecial y Ia intervencién del despachante en Jas aduanas de paso de frontera, podria en- tenderse que implica una disminucién de controles. y un mayor riesgo para el Fisco, en tanto la accién del despachante, como agente privado de interés puiblico (art, $2 del Codigo Aduanero uruguayo), no s6lo supone la intervencién de un profesional especializado que, en teoria, contribuye a aque los trimites sean mas fluidos. El des- pachante también es un responsable por las infracciones que se puedan cometer en el decurso de una operacién aduanera a su cargo (art. 284 de la ley N° 13.318 de 28 de diciembre de 1964 ~disposiciones sobre represivo aduaneto- y art. 11 de la ley N° 13.925 de 17 de diciembre de 1970 -esta- tuto det despachante de aduana-). No obs- tante, en aras de la rapidez, se ha elimina- do su participacién al eliminarse la opera- cin aduanera en frontera, Ello no significa necesariamente la dis- ‘minuci6n de controles y la desaparicién de garantias para el Estado en el caso de irte- gularidades en el transporte intemacional, como se ver mas adelante IIL- EL TRANSITO. IIL.1.- Concepto. La “operaci6n de transito aduanero in temacional” (TAI) esti definida como “el transporte de mercancias desde la jurisdic cién de una aduana de partida hasta la ju-fs SECCION DOCTRINA, risdiceiOn de una aduana de destino ubiea- da en otro pais, bajo el régimen estableci- do en el presente Anexo” (art. | Naim, 14, Anexo | del ATIT) I11.2.- La exencién de derechos. EI trinsito aduanero interna exento de gravamenes a la importacién 0 a la exportacidn, sin perjuicio del pago de tasas por los servicios efectivamente pres- tados (art. 3 del Anexo). Esto forma parte de Ia esencia de Ia operacién aduanera de transito, que supone que la mercaderia. no entra en contacto con ef mercado interno del pais por donde se transita, sino que va hacia una aduana de destino, en ta cual re- ign se le daré una destinacién aduanera, También esti exenta de derechos la ad- misiGn temporal de los vehiculos (en reali- dad en la DTA, esta incluido, conjunta- mente con la solicitud de transito de las mercaderfas, una solicitud de admisién temporal de los vehiculos, definida en el art. 1 Naim. 1 det ATIT). nal est I11.3.- Determinaciones complementarias. Es importante indicar que cuando las ‘autoridades aduaneras certifican el cumpli- miento satisfactorio de la parte de la ope- raci6n TAI que se ha desarrollado en su te- rritorio, no podrin ya rectamar los grava- menes citados en el art. 3 det Anexo I, a menos que la certificacién haya sido obte- rida de manera irregular 0 fraudulenta o ‘que haya habido violaciGn de las dispo cciones del Anexo (art. 20 del Anexo). Este punto puede tener algiin contacto ‘con el concepto de determinacién comple- mentaria o suplementaria de tributos, esto 8 reclamos “a posteriori” de las Adminis- fraciones Aduaneras cuando observan que se ha cometido un error en ta liquidacion tributari La doctrina argentina entendia que para Jos casos en que el dectarante habia brin- dado todos los elementos necesarios a la Administracion Aduanera par ta determinacién de los tributos, sin ocul tamiento de ninguna especie, la Adminis- tracién Aduanera no podia volver haci atrés y pretender cobrar, por un elemental principio de seguridad juridica. Asi, Giuliani Fonrouge (“Derecho Financiero”, Vol. 1. Depalma, 3°. Ed., pags. 485-487), No obstante, mas adelante, se admitis el criterio opuesto en el art, 2° ine. b) de la Ley de Aduana (T.0.1962) y luego en el art. 23 inciso d) del Cédigo Aduanero Argentino, aunque con los limites previs tos en el art, 793 del mismo ordenamiento que luego hacemos referencia En el mismo sentido, el art. 220 del Co- igo aduanero comunitario de la Comuni- dad Econémica Europea (aprobado por Reglamento N° 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992) indica que no se podré proceder a fa “contraccién” (deter- minaciGn) a posteriori, en los casos de error de las propias autoridades aduaneras {que razonablemente no pudiera ser conoci~ do por el deudor, siempre que éste, por st parte, haya actuado de buena fe y haya ob- servado todas las disposiciones estableci- das por la normativa vigente en relacién con la declaracién en aduana.” La doctrina uruguaya manifiesta posi- ciones encontradas al respecto.""" aunque rmanifiesta acuerdo en la improcedencia de fa determinacién suplementaria en los ca- 9 EI reglamento comunitario vigente antes del Codigo Aduaneto establecia solamente ls faculad deta autora aduanera para proceder en esta forma, Ver Bere y Tremeau, ‘Le droit dovanier”. 1988. pig. 225. 10 Rafael Noboa en posicin similar ala de Giuliani Fonrouge y Ramén Valdes Costa sosteniendo por fo con- trario que ef acto de determinavion siempre es revocable por razones de legalidad aunque el Estado haya aplica ‘do mal la ley: en "Derecho Teibutario Formal” en “Ansliss del Cédigo Tributaria", F.C... Montevideo, 1975, pigs. 862 89 y 97-98),SECCION DOCTRINA 149 0s en que no se aplicé mal la ley, sino que el Estado cambié de criterio respecto de cémo es que se debe aplicar ta fey!" Tam- bién se ha sostenido en la doctrina urugua- ya en defecto de una normativa legal clara, la improcedencia de que en el control “a posteriori” lt Aduana pretenda que la cla sificacién arancelaria no es la declarada, Ja legislaci6n aduanera argentina et tema de la determinacidn tributaria suple- mentaria esté resuelto con claridad en el art, 793 del Codigo Aduanero. Alli se ex- presa que dicha determinacién no puede fundarse en una interpretacién de la legis- lacién tibutaria que modifique ta interpre- tacién general hasta entonces vigente, se- sin la cual el pago hubiera sido efectuado. 1V.- LOS CONTROLES EN EL ‘TRANSPORTE INTERNACIONAL. 1V.L.- Descripeién. Habjamos indicado que la atenuacién de Ia intervencién de los despachantes de aduana en frontera como gestores de una operacién aduanera podia implicar una disminucién de contralores. Ello no significa en realidad una disminu- ci6n de los controles del Fisco, ya que para asegurar la debida y correcta realizacién de un trdnsito, la operaci6n respectiva debe es- tar revestida de una serie de condiciones que Jjustamente tienden a garantizar el no ingreso ‘de la mercaderia al mercado interno, En tal sentido debe indicarse: = Ia inseripcidn de las empresas transpor- tadores y sus vehiculos en la Administracién de Aduanas del pais de origen, que emite un documento a ser presentadio en las aduanas de los dems paises (art. 4 det Anexo 1) 11 Op. Toei = la necesidad de una serie de requisitos para las unidades de transporte: que pueda serles colocado un precinto faicilmente, que no se puedan extraer de la parte pre Cintada mercaderias sin dejar huellas visi- bles, que no tengan espacios ocultos que permitan disimular mercaderias, que los espacios sean accesibles para las inspec- ciones aduaneras, etc., conforme al art, 5 del Anexo I." + establecimiento de plazos que bilate- ralmente se acuerden, dentro de los cuales los vehiculos y su equipo deben salir del pais al que ingresaron (art. 6 Anexo 1), ‘También debe mencionarse el art. 25, de acuerdo al cual los paises podrén semtalar plazos para la realizacién del tramo de una ‘operacién que se desarrolla en su tertito- rio. En Uruguay y conforme al numeral So. de la citada Orden del Dia N° 153/91, las rutas y plazos son coordinados en for- ‘ma conjunta por la Direccién Nacional de Aduanas con las oficinas regionales de ta Direccién Nacional de Transporte del Mi- nisterio de Transporte y Obras piiblicas. - posibilidad de que los paises exijan que Jas unidades de transporte sigan itinerarios determinados (idem art. 25 det Anexo 1) ~ establecimiento de condiciones gene- rales para los precintos aduaneros de acuerdo al articulo 10 del Anexo 1 preci tos que ademas deben cumplir las condi- ciones minimas previstas en el Apéndice 1 del Anexo. Vv. ‘Toleraneis Es bueno destacar que en el Anexo E | de la Convencion de Kyoto, en el numeral 29, bajo el rétulo de “prdctica recomenda- 12 Ariosto J. Gonaslez, “Puede cambiarse la clasificaién araneelaria despues del desaduanamiento de las mer aderias?” en Revista de Comercio Exterior y Aduanas No. 498, F.C.U. Montevideo, pags. 57 y gts; también hhuesro trabajo: “El reconacimiento de infraceiones aduancras. El cambio de criterion la clasifieacion arance- lari y su eficaia sobre To despachos de imporiacién ya cumplidos. La validez del cetificado de origen en caso de ror en la clasificacinarancelr ". misma Revista, pigs 6 Y sas 13 Estos requisitosestn inspirados en la Norma 21 de! multcitado ANEXO E] de la Convenciéa de Kyoto. rel tivo al winsto aduanero,150 SECCION DOCTRINA, da”, se indica que: “El hecho de que et itinerario previsto 0 el plazo fijado no he van sido respetados no deberia tener como consecuencia la percepeidn de los dere chos ¢ impuestos de inportacién 0 de ex portacién eventualmente exigibles, siem pre que las restantes condiciones hasan si- dfo cumplidas a satisfaccién de las autori- dades aduaneras”. IV. 3. Los Precintos. En cuanto a los precintos, en la medida de lo posible los paises aceptariin los que hayan sido colocados por las autoridades aduaneras de otro pais si cumplieran las condiciones minimas previstas en el Acuerdo. No obstante, tendran el derecho de colocar sus propios precintos cuando los que se hiayan empleado se consideren insuficientes 0 no ofrezcan la seguridad re- querida (art, 10.2 del Anexo). En Uruguay se ha regulado el tema de Jos precintos mediante la Resolucién de la Direccién Nacional de Aduanas comunica- da por Orden del Dia N° 138/91 que, ‘guiendo los lineamientos del Anexo I del ATIT, establece varias condiciones, con- ambién los “cargamentos ex- esto es aquellos que no pue- den ser transportados en unidades de trans- porte cerradas 0 entoldadas, los cuales quedan exonerados de precintos, bajo de- terminadas condiciones. En la citada Orden del Dia, se prevé que fa Aduana emita certificados de aprobacién de 10s vehiculos en condiciones de ser pre~ ccintados autorizados para la reatizacién de transporte internacional terrestre, previa presentacién de la constancia de habilita- ccién emitida por la Direccién Nacional de ‘Transporte (Numeral V). Estos certificados tienen una validez de dos aftos; en cumpli- miento de lo dispuesto en el art. 10.2 del Anexo I, en el numeral V.4 de Ja citada Or- den del Dia, la Aduana deberi aceptar los certificados de idoneidad expedidos por las dems partes contratantes, reservandose ef derecho de no reconocer a validez de los mismos cuando los vehiculos de transporte no retinen las condiciones previstas en el art, 5 del Cap. IV del Anexo I ya citado. Por decreto N’ 587/94 de fecha I1 de oc- tubte de 1994 se establece fa fucultad de k Aduana de proceder a la venta de precintas. En los casos de vehiculos no precinta bles, renace la institucién del “custodia aduanero”, que se habia eliminado en los casos de vehiculos aptos para set precinta- dos (Resolucién de la Direccién Nacional de Aduanas comunicada por Orden det Dia N° 26/95), funcionario que cobra visti cos segiin el sistema previsto en el decreto del Poder Ejecutivo N° 16/90 de 23 de enero de 1990. Los vidticos comprenden Jos gastos de transporte, alimentacién y hospedaje de los funcionarios, calculado mediante un ficto a raz6n de fa distancia a recorrer, “los que serdn de cargo en su to- talidad de los usuarios que los soliciten” (art, 2° del citado decreto N* 16/90), V.- DECLARACION DE LAS MERCADERIAS Y RESPONSABILIDAD. V.L- Transportador y declarante. Ya se ha indicado que ta dectaracién se efectia en relacién a cada medio de trans- porte mediante el formulario MIC/DTA. El art, 12 del Anexo I del ATIT establece una division de responsabilidad entre el “trans- portador” y el “declarante”. Las figuras referidas estan definidas en os numerales 10 y 19 del art. 1° del Anexo. En cuanto al “declarante”, en el dere- cho uruguayo se establece (Orden del Dia N° 153/91), que cuando ta operacién de trénsito internacional tenga su origen en territorio uruguayo, el formulario MIC/DTA deberd ser suscrito en forma conjunta por el Despachante de Aduana y el Transportista,SEC Esto se debe a que conforme a la citada ley que regula la profesién de Despachante de Aduana (N° 13.925 de 17 de diciembre de 1970), las operaciones aduaneras deben ser solicitadas y tramitadas por dichos pro- fesionales, EI casillero N° 39 del MIC/DTA est re- servado para la firma del declarante y/o transportsta EI declarante es Ia persona que solicita el inicio de ta operacisn de trinsito adua- nero internacional; el transportador es la persona autorizada para realizar el trans- porte internacional terrestre en. los térmi- nos del Acuerdo. Y.2« Distribucién de responsabilidad. Asi distribuye ef art, 12 det Anexo la responsabilidad: “El rransportador es responsable ante Jas autoridades adwaneras de! cumpli- miento de las obligaciones que se derivan de ta aplicacion det régimen de trdnsito ‘aduanero internacional; en particular, esta obligado a asegurar que las mercanctas Heguen intactas a ta aduana de destino, de acuerdo con las condiciones establecidas ‘en el presente Anexo”. “EI declarante es el tinico responsable por las infracciones aduaneras que se deriven de las inexactitudes de sus decla raciones” Asi, el transportador sera responsable dde que los precintos estén en condiciones, de que se cumplan los horarios, plazos y rutas preestablecidos, de tener al dia las autorizaciones de los organismos pertinen- tes, ya sea Aduana u Organismo Nacional regulador del transporte, de que el vehicu- lo esté en condiciones, etc. Obviamente no es responsable de las inexactitudes de las declaraciones, Cuando cl transportista carga, establece normal- mente en la carta de porte la cléusula S:T.C. esto es, “dice contener”, porque si IN DOCTRINA 1st bien controla el mimero de bultos y enva ses, sus marcas ¥ miimeros, no puede ha- cerse responsable de su contenido, y el art 12 citado delimita claramente esas respon- sabilidades. Y.3.- Protocolo Adicional al ATIT. Es importante anotar que en el primer protocolo adicional al ATIT, suserito en Montevideo el 15 de abril de 1994 (docu- mento ALADIAAP/AL4TM/3.1 ~ 26 de junio de 1995), se establece un régimen de infrucciones y sanciones en que pueden in- currir los concesionarios de transporte in- ternacional terrestre. Se establece una sub- divisién de las infraceiones y contravencio- nes en gravisimas, graves, medianas y le- ves, con sanciones de gravedad creciente Estas infracciones se refieren al incum- plimiento de los deberes u obligaciones previstos en ef ATIT. ‘Tendriamos entonces. en funcién det su- Jjeto infractor, al transportista con una res- ponsabilidad prevista en el art, 12 del ATIT y su primer protocolo adicional, res- ponsabilidad que se haria efectiva en via administrativa por parte del organismo re- gulador del transporte en cada pais (en Uruguay, la Direccién de Transporte del Ministerio de Transporte y Obras Puibli- eas); y por otto lado al declarante, que se- ria responsable de las infracciones aduane- ras derivadas de la inexactitud de sus de- claraciones. ‘Vd Derecho uruguayo. Todo lo anterior no implica que el trans portador esté absolutamente exonerado de incurrir en responsabilidad por infraccio- nes aduaneras, por lo menos del punto de vista del derecho uruguayo. ~ en primer lugar, puede incurrir en in- fracciones aduaneras que no tienen rela- cidn con Ia inexactitud de las declaracio-152 SECCION DOCTRINA, nes. Por ejemplo, constituyen presuncio- nes simples de contrabando el que una operacién de trinsito se deje de const mar sin razones justificadas, 0 que el transportista se aparte de las rutas prees- tablecidas (art. 253 de la ley N° 13.318 de 28 de diciembre de 1964, inc, 2° Nums. 2° y 3°) - obviamente estiin también los casos patologicos en que el transportista no cul- ‘mina el trinsito y descarga las mercaderias amtes de Hegar a la aduana de destino: 0 los casos de diferencia entre lo manifesta do y lo que resulta de la verificacién adua- nera. Todos ellos casos que podrian entrar en Ia infraccién de contrabando (arts, 2 ¥y 255 de ta citada ley N° 13.318). No obstante hacemos notar que la “Nor- ma de aplicacién sobre despacho aduanero de las mereaderias”, aprobada por la Deci- sién N° 16/94 del Consejo Mercado Co- ‘main, e intemalizada en el derecho urugua- {yo por el decreto N° 570/94 de fecha 29 de diciembre de 1994, prevé que las diferen- cias entre la mercaderia descargada inclui- da en fa declaracién de llegada, asf como Jas averias, deberdn ser registradas inme- diatamente, por la autoridad aduanera, otorgdndose al transportista 15 dias a partir de Ia finalizaciGn de Ia descarga para justi- ficar las referidas diferencias (art. 14 de la citada Norma), = por otra parte, 1a posibilidad de que el transportista cometa infracciones aduane- ras esti expresamente prevista en el art. 19 del Anexo I. En tal caso la Aduana del pais donde se haya cometido Ia infraccién adoptard “las medidas legales correspon- dientes conforme a su propia legislacisn” Se contempla la posibilidad de reten- cin del vehiculo y ta posibilidad de que la empresa autorizada presente una garantia en forma para obtener la liberacién del ve- hiculo, sin perjuicio de que prosigan los trsimites correspondiente. ~ queremos hacer notar también que muchas de las infracciones previstas en el protocolo adicional al ATTT, que en princi- pio serian infracciones a las normas de di- cho ATIT y juzgadas en vin administr ante las autoridades de contralor, podrian set, de acuerdo al derecho uruguayo tam- bién infracciones aduaneras juzgadas ante Jos Greanos del Poder Judicial Por ejemplo, transbordos sin autoriza- cin previa o realizaci6n de transporte sin carta de porte 0 manifiesto de carga. Todo ello poxtria dar lugar al inicio de un proceso aduanero en via judicial, ya que en Uru aay existe una judicatura especializada en los aspectos infraccionales aduaneros (Juz- wos Letrados de Aduana en Ia jurisdic- ccidn de Montevideo y Canelones, Juzgados Letrados en el interior del pais); tema sobre el cual mucho podria comentarse, y que ha tenido defensores en a doctrina tributarista (en el entendido de que el derecho aduane- ro tiene un gran componente fiscal). Esta docttina entiende que no es razonable que el acreedor (Estado - sujeto activo de los tributos) fe imponga penas al sujeto pasivo (particular -contribuyente o responsable tri- butario), sino que es deseable que dichos conflictos se diriman ante tribunales inde- pendientes y especializados. En otra posicidn se hia dicho que la de- terminacién de infracciones aduaneras y la imposicion de sanciones es actividad ad- ministrativa, y que debe dilucidarse ante Srganos administrativos, sin perjuicio del contralor judicial de legatidad ante el Tri- bunal de lo Contencioso Administrativo, tuna vez agotada la via administrativa, 4 Ramén Valdes Costa, “Instituciones de Derecho Tributario", Depalma 1992. pigs. 278, 287 y 292-293 sobre este punto hemos escrito: “La administacion aduanera como jucz en su propia casa tn proyecto de ley «equivocado en materia de infraccionesfiscales- en “Guta Financiera”, ano XVII, Na, 860, pgs. ISECCION DOCTRINA 153 V5.- Infraccién del empleado. Hacemos notar que pueden existit con- ductores infieles que oculten carga, por su los medios de transporte Se plante situacién muy delica. da, que en el derecho uruguayo se resuelve en favor del transportista. Ello fluye en forma indirecta de lo dispuesto en ef art. 254 de Ia multicitada ley N° 13.318, en el cual se establece que no procede el comiso secundario (comiso de los medios de transporte de la mercaderia en prestnta in- fracciGn) en los casos que se pruebe por los propietarios de los medios de transpor te su falta de participacién e intervencisn en el fraude imputado”. En este caso, el transportista quedarfa exonerado de res- ponsabilidad, y el infractor seria solamente conductor infiel. VI. LAS GARANTIAS. VI. 1.- Concepto. El tema de las garantias estd previsto en el ant, 13 del Anexo I del ATIT. Se prevé que las empresas esti dispensadas de pre- sentar “garantias formales” para cubrir gravaimenes eventualmente exigibles por las mercaderias bajo el régimen de trénsito aduanero y por los vehiculos bajo el régi ‘men de admisién temporal. Los vehiculos quedan constituidos de pleno derecho co- ‘mo garanifa para responder por los grav: menes y sanciones pecuniatias eventual- mente aplicables que puedan afectar tanto a los vehiculos como a las mercancias transportadas, VI. 2.- El caso especial de ciertas mercaderfas en Uruguay. En Uruguay, conforme a fo establecido por el decreto N’ 353/96 de 5 de settembre de 1996, en los casos de operaciones de trinsito relacionadas con cigarros, cigarri- llos y whisky, se establecen una serie de requisitos de control, y en especial um r men de constitucién de garantia para al ca so de que deban pagarse tributos y sancio- nes por alguna infracci6n. EI monto de las garantfas es del 140% del valor en aduana para el primer grupo de mercaderias (cigartos y cigarrillos) y det 100% para el segundo grupo (whisky) Esto tiene su origen en los numerosos desvios del transito de estas mercaderias. Nos referimos a operaciones que comien- zan en el depésito del puerto de Montevi: deo 0 en depésitos de playas de contene- dores, en zonas franeas, con destino a ‘otras zonas francas, a los “free shops” de las ciudades fronterizas de Rivera y Chuy, o al exterior del territorio aduanero nacional En este iiltimo caso, estarfamos ante tuna operacién de trinsito internacional; no obstante, y respetando el Anexo I del ATIT, el art. 8° del citado decreto establece que en estos casos, “la garantia no podra constituirse por el transportista y la misma cubrira las responsabilidades en que incu- ra el declarante en tanto la mercaderia cir- cule por el territorio aduanero nacional, tal como dispone el art, 12 Niim. 2° del Ane- xo anteriormente citado” (la referencia es al Anexo I del ATIT), En realidad, la norma del Art. 12 del Anexo I, contempla la responsabilidad det declarante en infracciones aduaneras que se deriven de declaraciones inexactas. Pe- ro pueden existir otro tipo de infracciones Gustamente los desvios de trénsito con complicidad del transportista) y en ese so, el tinico que tiene constituida una ga- rantia es el declarante, Creemos que el Gobierno uruguayo no ‘quiso ir hasta las tltimas consecuencias y extender las garantias al transportista en Tos casos de trénsito internacional, ya que dicho transportista puede ser una persona © sociedad extranjera y Ia aplicaciGn de lasie SECCION DOCTRINA normas indicadas podria convertirse en un ponsable, “declarante” que en ta legisla- desestimulo para tales empresas. Se quiso _cidn uruguay, como se ha visto, es el des- que fuera ef “declarante” solamente el res- ante de ada