Anda di halaman 1dari 12

Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia: Perkembangan dan Dampaknya 83

(Adwin Surya Atmadja)

UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH INDONESIA :


PERKEMBANGAN DAN DAMPAKNYA

Adwin Surya Atmadja


Dosen Fakultas Ekonomi Jurusan Akuntansi − Universitas Kristen Petra

ABSTRAK

Pembangunan ekonomi merupakan prasyarat mutlak bagi negara-


negara dunia ketiga, termasuk Indonesia, untuk memperkecil jarak
ketertinggalannya di bidang ekonomi dan kesejahteraan masyarakat dari
negara-negara industri maju. Upaya pembangunan ekonomi di negara-
negara tersebut, yang umumnya diprakarsai pemerintah, agak terkendala
akibat kurang tersedianya sumber-sumber daya ekonomi yang produktif,
terutama sumberdaya modal yang seringkali berperan sebagai katalisator
pembangunan. Untuk mencukupi kekurangan sumberdaya modal ini,
maka pemerintah negara yang bersangkutan berusaha untuk
mendatangkan sumberdaya modal dari luar negeri melalui berbagai jenis
pinjaman.
Dalam jangka pendek, utang luar negeri sangat membantu
pemerintah Indonesia dalam upaya menutup defisit anggaran pendapatan
dan belanja negara, akibat pembiayaan pengeluaran rutin dan
pengeluaran pembangunan yang cukup besar. Dengan demikian, laju
pertumbuhan ekonomi dapat dipacu sesuai dengan target yang telah
ditetapkan sebelumnya. Tetapi dalam jangka panjang, ternyata utang luar
negeri pemerintah tersebut dapat menimbulkan berbagai persoalan
ekonomi di Indonesia.
Pada masa krisis ekonomi, utang luar negeri Indonesia, termasuk
utang luar negeri pemerintah, telah meningkat drastis dalam hitungan
rupiah. Sehingga, menyebabkan pemerintah Indonesia harus menambah
utang luar negeri yang baru untuk membayar utang luar negeri yang
lama yang telah jatuh tempo. Akumulasi utang luar negeri dan bunganya
tersebut akan dibayar melalui APBN RI dengan cara mencicilnya pada
tiap tahun anggaran. Hal ini menyebabkan berkurangnya kemakmuran
dan kesejahteraan rakyat pada masa mendatang, sehingga jelas akan
membebani masyarakat, khususnya para wajib pajak di Indonesia.

Kata kunci: utang luar negeri, sumberdaya modal

ABSTRACT

The economic development is the absolute requirement for the third


world countries, including Indonesia. This matter is necessary to shorten

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
84 Jurnal Akuntansi & Keuangan Vol. 2, No. 1, Mei 2000: 83 - 94

the backwardness of the developing countries in order to catch up with the


developed countries, especially in the economic and people's welfare. In the
third world countries, the government generally organized the efforts of
the economic development. However, there are some problems in this
matter caused by the lack of the productive economy resources, especially
the capital resources which are mostly play the important role on the
development matter. In order to cover the capital shortage, the
government of the concerning country try to obtain the capital resources
from other countries through many kinds of external debts.
For the short term, the external debt will be very helpful in helping
the Indonesian government to cover the deficit of the APBN as the effect of
the routine expences and the huge development expenses. Therefore, the
progress of economic development can be fastened according to the former
planned target. However, in the long term, it happens to be that the
external debt can trigger many monetary problems in Indonesia.
In monetary crisis, the Indonesian's external debt, including the
government's external debt has rapidly increased in rupiah measurement.
Therefore, it makes the Indonesian government has to add the new
external debt to pay the previous external debt which has been expired.
The accumulation of the external debt and its interest will be paid through
the Indonesian APBN by paying in step by step every year. This matter
causes the lack of the Indonesian people's welfare in the future. It is
obvious that this matter will also add the burden of the Indonesian people,
especially for those who responsible to pay taxes regularly.

Keywords: external debt, capital resource.

1. PENDAHULUAN

Pembangunan ekonomi merupakan tahapan proses yang mutlak dilakukan oleh


suatu bangsa untuk dapat meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan seluruh rakyat
bangsa tersebut. Pembangunan ekonomi suatu negara tidak dapat hanya dilakukan
dengan berbekal tekad yang membaja dari seluruh rakyatnya untuk membangun,
tetapi lebih dari itu harus didukung pula oleh ketersediaan sumberdaya ekonomi, baik
sumberdaya alam; sumberdaya manusia; dan sumberdaya modal, yang produktif.
Dengan kata lain, tanpa adanya daya dukung yang cukup kuat dari sumberdaya
ekonomi yang produktif, maka pembangunan ekonomi mustahil dapat dilaksanakan
dengan baik dan memuaskan. Adapun kepemilikan terhadap sumberdaya ekonomi ini
oleh negara-negara dunia ketiga tidaklah sama. Ada negara yang memiliki kelimpahan
pada jenis sumberdaya ekonomi tertentu, ada pula yang kekurangan.
Pada banyak negara dunia ketiga, yang umumnya memiliki tingkat kesejahteraan
rakyat yang relatif masih rendah, mempertinggi tingkat pertumbuhan ekonomi
memang sangat mutlak diperlukan untuk mengejar ketertinggalan di bidang ekonomi
dari negara-negara industri maju. Oleh karena masih relatif lemahnya kemampuan
partisipasi swasta domestik dalam pembangunan ekonomi, mengharuskan pemerintah
untuk mengambil peran sebagai motor penggerak pembangunan ekonomi nasional.

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia: Perkembangan dan Dampaknya 85
(Adwin Surya Atmadja)

Seolah-olah segala upaya dan strategi pembangunan difokuskan oleh pemerintah


untuk mempertahankan atau bahkan meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi yang
relatif tinggi dari tahun ke tahun. Sehingga, seringkali hal tersebut dilakukan melebihi
kemampuan dan daya dukung sumberdaya ekonomi di dalam negeri yang tersedia pada
waktu itu. Akibatnya, pemerintah negara-negara tersebut harus mendatangkan
sumberdaya ekonomi dari negara-negara lain untuk dapat memberikan dukungan yang
cukup bagi pelaksanaan program pembangunan ekonomi nasionalnya. Dengan
dukungan sumberdaya ekonomi dari luar negeri tersebut, maka bukanlah sesuatu yang
mustahil, apabila di beberapa negara dunia ketiga atau negara yang sedang
berkembang, laju pertumbuhan ekonomi dapat melebihi laju pertumbuhan ekonomi
negara-negara industri maju.
Sumberdaya modal merupakan sumberdaya ekonomi yang paling sering
didatangkan oleh pemerintah negara-negara sedang berkembang untuk mendukung
pembangunan nasionalnya. Hal ini terjadi karena adanya keterbatasan sumberdaya
modal dalam negeri. Sumberdaya modal yang didatangkan dari luar negeri, yang
umumnya dari negara-negara industri maju, ini wujudnya bisa beragam, seperti
penanaman modal asing (direct invesment), berbagai bentuk investasi portofolio
(portfolio invesment) dan pinjaman luar negeri. Dan, tidak semuanya diberikan sebagai
bantuan yang sifatnya cuma-cuma (gratis), tetapi dengan berbagai konsekuensi baik
yang bersifat komersial maupun politis.
Pada satu sisi, datangnya modal dari luar negeri tersebut dapat digunakan untuk
mendukung program pembangunan nasional pemerintah, sehingga target
pertumbuhan ekonomi nasional dan peningkatan pendapatan per kapita masyarakat
meningkat. Tetapi pada sisi lain, diterimanya modal asing tersebut dapat menimbulkan
berbagai masalah dalam jangka panjang, baik ekonomi maupun politik, bahkan pada
beberapa negara-negara yang sedang berkembang menjadi beban yang seolah-olah tak
terlepaskan, yang justru menyebabkan berkurangnya tingkat kesejahteraan
rakyatnya.

2. UTANG LUAR NEGERI SEBAGAI SUMBER PEMBIAYAAN


PEMBANGUNAN NASIONAL

Tidak semua negara yang digolongkan dalam kelompok negara dunia ketiga, atau
negara yang sedang berkembang, merupakan negara miskin, dalam arti tidak memiliki
sumberdaya ekonomi. Banyak negara dunia ketiga yang justru memiliki kelimpahan
sumberdaya alam dan sumberdaya manusia. Masalahnya adalah kelimpahan
sumberdaya alam tersebut masih bersifat potensial, artinya belum diambil dan
didayagunakan secara optimal. Sedangkan sumberdaya manusianya yang besar, belum
sepenuhnya dipersiapkan, dalam arti pendidikan dan ketrampilannya, untuk mampu
menjadi pelaku pembangunan yang berkualitas dan berproduktivitas tinggi.
Pada kondisi yang seperti itu, maka sangatlah dibutuhkan adanya sumberdaya
modal yang dapat digunakan sebagai katalisator pembangunan, agar pembangunan
ekonomi dapat berjalan dengan lebih baik, lebih cepat, dan berkelanjutan. Dengan
adanya sumberdaya modal, maka semua potensi kelimpahan sumberdaya alam dan
sumberdaya manusia dimungkinkan untuk lebih didayagunakan dan dikembangkan.

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
86 Jurnal Akuntansi & Keuangan Vol. 2, No. 1, Mei 2000: 83 - 94

Tetapi, pada banyak negara yang sedang berkembang, ketidaktersediaan


sumberdaya modal seringkali menjadi kendala utama. Dalam beberapa hal, kendala
tersebut disebabkan karena rendahnya tingkat pemobilisasian modal di dalam negeri.
Beberapa penyebabnya antara lain (1) pendapatan per kapita penduduk yang umumnya
relatif rendah, menyebabkan tingkat MPS (marginal propensity to save) rendah, dan
pendapatan pemerintah dari sektor pajak, khususnya penghasilan, juga rendah. (2)
Lemahnya sektor perbankan nasional menyebabkan dana masyarakat, yang memang
terbatas itu, tidak dapat didayagunakan secara produktif dan efisien untuk menunjang
pengembangan usaha yang produktif. (3) Kurang berkembangnya pasar modal,
menyebabkan tingkat kapitalisasi pasar yang rendah, sehingga banyak perusahaan
yang kesulitan mendapatkan tambahan dana murah dalam berekspansi. Dengan
kondisi sumberdaya modal domestik yang sangat terbatas seperti itu, jelas tidak dapat
diandalkan untuk mampu mendukung tingkat pertumbuhan output nasional yang
tinggi seperti yang diharapkan.
Solusi yang dianggap bisa diandalkan untuk mengatasi kendala rendahnya
mobilisasi modal domestik adalah dengan mendatangkan modal dari luar negeri, yang
umumnya dalam bentuk hibah (grant), bantuan pembangunan (official development
assistance), kredit ekspor, dan arus modal swasta, seperti bantuan bilateral dan
multilateral; investasi swasta langsung (PMA); portfolio invesment; pinjaman bank dan
pinjaman komersial lainnya; dan kredit perdagangan (ekspor/impor). Modal asing ini
dapat diberikan baik kepada pemerintah maupun kepada pihak swasta.
Banyak pemerintah di negara dunia ketiga menginginkan untuk mendapatkan
modal asing dalam menunjang pembangunan nasionalnya, tetapi tidak semua berhasil
mendapatkannya, kalau pun berhasil jumlah yang didapat akan bervariasi tergantung
pada beberapa faktor antara lain (ML. Jhingan : 1983, halaman 643-646):
1. Ketersediaan dana dari negara kreditur yang umumnya adalah negara-negara
industri maju.
2. Daya serap negara penerima (debitur). Artinya, negara debitur akan mendapat
bantuan modal asing sebanyak yang dapat digunakan untuk membiayai investasi
yang bermanfaat. Daya serap mencakup kemampuan untuk merencanakan dan
melaksanakan proyek-proyek pembangunan, mengubah struktur perekonomian, dan
mengalokasikan kembali resources. Struktur perekonomian yang simultan dengan
pendayagunaan kapasitas nasional yang ada akan menjadi landasan penting bagi
daya serap suatu negara.
3. Ketersediaan sumber daya alam dan sumberdaya manusia di negara penerima,
karena tanpa ketersediaan yang cukup dari kedua sumberdaya tersebut dapat
menghambat pemanfaatan modal asing secara efektif.
4. Kemampuan negara penerima bantuan untuk membayar kembali (re-payment).
5. Kemauan dan usaha negara penerima untuk membangun. Modal yang diterima dari
luar negeri tidak dengan sendirinya memberikan hasil, kecuali jika disertai dengan
usaha untuk memanfaatkan dengan benar oleh negara penerima. Sebagaimana
dikatakan Nurkse (1961: 83), bahwa modal sebenarnya dibuat di dalam negeri.
Sehingga, peranan modal asing sebenarnya adalah sebagai sarana efektif untuk
memobilisasi keinginan suatu negara.
Sekarang ini dengan semakin mengglobalnya perekonomian dunia, termasuk
dalam bidang finansial, menyebabkan arus modal asing semakin leluasa keluar masuk
suatu negara. Pada banyak negara yang sedang berkembang, modal asing seolah-olah

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia: Perkembangan dan Dampaknya 87
(Adwin Surya Atmadja)

telah menjadi salah satu modal pembangunan yang diandalkan. Bahkan, beberapa
negara saling berlomba untuk dapat menarik modal asing sebanyak-banyaknya dengan
cara menyediakan berbagai fasilitas yang menguntungkan bagi para investor dan
kreditur.
Khusus modal asing dalam bentuk pinjaman luar negeri kepada pemerintah, baik
yang bersifat grant; soft loan; maupun hard loan, telah mengisi sektor penerimaan
dalam anggaran pendapatan dan belanja negara (government budget) yang selanjutnya
digunakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah dan proyek-proyek pembangunan
negara atau investasi pemerintah di sektor publik. Dengan mengingat bahwa peran
pemerintah yang masih menjadi penggerak utama perekonomian di sebagian besar
negara-negara yang sedang berkembang, menyebabkan pemerintah membutuhkan
banyak modal untuk membangun berbagai prasarana dan sarana, sayangnya
kemampuan finansial yang dimiliki pemerintah masih terbatas atau kurang
mendukung. Dengan demikian, maka pinjaman (utang) luar negeri pemerintah
menjadi hal yang sangat berarti sebagai modal bagi pembiayaan pembangunan
perekonomian nasional. Bahkan dapat dikatakan, bahwa utang luar negeri telah
menjadi salah satu sumber pembiayaan pembangunan perekonomian nasional yang
cukup penting bagi sebagian besar negara yang sedang berkembang, termasuk
Indonesia.

3. PERKEMBANGAN UTANG LUAR NEGERI PEMERINTAH INDONESIA

Indonesia merupakan salah satu negara dunia ketiga. Sebelum terjadinya krisis
moneter di kawasan Asia Tenggara, Indonesia memiliki laju pertumbuhan ekonomi
yang cukup tinggi. Hal tersebut sejalan dengan strategi pembangunan ekonomi yang
dicanangkan oleh pemerintah pada waktu itu, yang menempatkan pertumbuhan
ekonomi yang cukup tinggi sebagai target prioritas pembangunan ekonomi nasional.
Pertumbuhan ekonomi Indonesia sejak akhir tahun 1970-an selalu positif, serta tingkat
pendapatan per kapita yang relatif rendah, menyebabkan target pertumbuhan ekonomi
yang relatif tinggi tersebut tidak cukup dibiayai dengan modal sendiri, tetapi harus
ditunjang dengan menggunakan bantuan modal asing.
Sayangnya tingkat pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi dalam beberapa
tahun tersebut, tidak disertai dengan penurunan jumlah utang luar negeri (growth
with prosperity), kecuali pada tahun 1994/1995 sampai 1995/1996 (lihat Tabel 1).
Pemerintah yang pada awalnya menjadi motor utama pembangunan terus menambah
utang luar negerinya agar dapat digunakan untuk membiayai pembangunan ekonomi
nasional guna mencapai target tingkat pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi
tersebut, tanpa disertai dengan peningkatan kemampuan untuk memobilisasi modal di
dalam negeri. Hal ini menandakan adanya korelasi yang positif antara keberhasilan
pembangunan ekonomi pada tingkat makro dan peningkatan jumlah utang luar negeri
pemerintah (growth with indebtedness).
Sejalan dengan semakin meningkatnya kontribusi swasta domestik dalam
pembangunan ekonomi nasional, maka peran pemerintah pun menjadi semakin
berkurang. Fenomena tersebut akhirnya menyebabkan struktur utang luar negeri
Indonesia juga mengalami banyak perubahan selama kurun waktu tiga dasawarsa
terakhir.

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
88 Jurnal Akuntansi & Keuangan Vol. 2, No. 1, Mei 2000: 83 - 94

Pada awalnya, utang luar negeri Indonesia lebih banyak dilakukan oleh
pemerintah. Pinjaman pemerintah tersebut diterima dalam bentuk hibah serta soft
loan dari negara-negara sahabat dan lembaga-lembaga supra nasional, baik secara
bilateral maupun multilateral (IGGI dan CGI). Selanjutnya seiring dengan semakin
berkembangnya perekonomian Indonesia, pinjaman luar negeri bersyarat lunak
menjadi semakin terbatas diberikan, sehingga untuk keperluan-keperluan tertentu dan
dalam jumlah yang terbatas, pemerintah mulai menggunakan pinjaman komersial dan
obligasi dari kreditur swasta internasional.
Karena semakin pesatnya pembangunan dan terbatasnya kemampuan pemerintah
untuk secara terus menerus menjadi penggerak utama pembangunan nasional,
terutama sejak krisis harga minyak dunia awal tahun 1980-an, menyebabkan
pemerintah harus mengambil langkah-langkah deregulasi di berbagai sektor
pembangunan. Hal tersebut dimaksudkan untuk memberikan dorongan kepada peran
serta swasta dalam pembangunan perekonomian Indonesia, melalui peningkatan minat
investasi di berbagai sektor pembangunan yang diizinkan. Dengan semakin besarnya
minat investasi swasta, tapi tanpa didukung oleh sumber-sumber dana investasi di
dalam negeri yang memadai, telah mendorong pihak swasta melakukan pinjaman ke
luar negeri, baik dalam bentuk pinjaman komersial maupun investasi portofolio, yang
tentu saja pada umumnya dengan persyaratan pinjaman yang tidak lunak (bersifat
komersial), baik suku bunga maupun jangka waktu pembayaran kembali.
Meskipun telah terjadi perubahan pada struktur utang luar negeri Indonesia,
utang luar negeri pemerintah masih menjadi hal perlu diperhatikan mengingat
dampaknya terhadap APBN yang sangat besar.
Dari data Tabel 1 dapat diketahui, bahwa selama kurun waktu tahun 1984 sampai
dengan tahun 1998 pinjaman luar negeri pemerintah rata-rata menyumbang 19,25%
pada sektor penerimaan APBN RI. Bahkan pada tahun anggaran 1999/1998, dari total
realisasi penerimaan APBN RI yang sebesar Rp 215.130 milyar, 28,97%-nya dibiayai
oleh pinjaman luar negeri, juga untuk pertama kalinya dalam 15 tahun terakhir
jumlah utang luar negeri untuk bantuan program melebihi bantuan proyek. Pinjaman
luar negeri pemerintah yang sedemikian banyak pada tahun anggaran tersebut
digunakan untuk menutup defisit anggaran yang besar, akibat terjadinya krisis
ekonomi di Indonesia yang menyebabkan pengeluaran total pemerintah meningkat
68,47% dari anggaran tahun sebelumnya. Penyumbang terbesar kenaikan pengeluaran
pemerintah yang sedemikian besar tersebut adalah kenaikan pada pos pembayaran
cicilan utang luar negeri dan bunganya yang jatuh tempo menjadi sebesar Rp 55,578
trilyun atau meningkat 88,55% dari pos yang sama pada anggaran tahun sebelumnya,
sebagai akibat dari melemahnya nilai tukar rupiah terhadap dolar Amerika. Terjadinya
krisis ekonomi di Indonesia, menyebabkan pemerintah kembali harus menjadi
penggerak utama untuk menyelamatkan perekonomian nasional yang terancam
kebangkrutan, menggantikan peranan sektor swasta yang merosot setelah beberapa
tahun sebelum krisis sempat mendominasi perekonomian nasional. Sehingga,
pemerintah membutuhkan tambahan dana yang besar untuk membiayai peningkatan
pengeluarannya.
Tabel 1.
Pinjaman Pemerintah Dan Penerimaan APBN
( dalam milyar rupiah )

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia: Perkembangan dan Dampaknya 89
(Adwin Surya Atmadja)

TAHUN PINJAMAN PINJAMAN TOTAL PENERIMAAN % Total Pinjaman


PROGRAM PROYEK PINJAMAN APBN terhadap
(realisasi) (realisasi) (realisasi) Penerimaan APBN

1998/1999 36.403 25.917 62.320 215.130 28,97%


1997/1998 0 14.386 14.386 126.661 11,36%
1997/1996 0 11.900 11.900 99.530 11,96%
1995/1996 0 9.009 9.009 82.023 10,98%
1994/1995 0 9.838 9.838 76.256 12,90%
1993/1994 517 10.752 11.269 66.866 16,85%
1992/1993 517 10.581 11.098 59.961 18,51%
1991/1992 1.563 8.590 10.153 51.994 19,53%
1990/1991 1.397 8.508 9.905 49.451 20,03%
1989/1990 1.007 8.422 9.429 38.169 24,70%
1988/1989 2.041 7.950 9.991 32.995 30,28%
1987/1988 728 5.430 6.158 26.961 22,84%
1986/1987 1.957 3.794 5.751 21.892 26,27%
1985/1986 69 3.503 3.572 22.825 15,65%
1984/1985 69 3.409 3.478 19.384 17,94%

Sumber : APBN - Statistik Indonesia, Badan Pusat Statistik, diolah

Oleh karena untuk meningkatkan penerimaan dalam negeri secara drastis


maupun melakukan pinjaman dalam negeri (internal debt) tidak memungkinkan,
sebab beban ekonomi yang diterima rakyat sudah begitu berat akibat krisis ekonomi,
maka jalan alternatif yang bisa ditempuh adalah dengan berusaha memperoleh
tambahan dana pinjaman dari luar negeri. Hingga pada akhir tahun 1998 posisi utang
luar negeri pemerintah seluruhnya telah mencapai US $ 67.32 milyar, yang diperoleh
dari pinjaman komersial dan pinjaman non komersial (non-ODA dan ODA), atau 44,61
% dari total utang luar negeri Indonesia yang mencapai US $ 150.9 milyar.

4. DAMPAK UTANG LUAR NEGERI TERHADAP


PEMBANGUNAN NASIONAL

Setiap tindakan ekonomi pasti mengandung berbagai konsekuensi, begitu juga


halnya dengan tindakan pemerintah dalam menarik pinjaman luar negeri. Dalam
jangka pendek, pinjaman luar negeri dapat menutup defisit APBN, dan ini jauh lebih
baik dibandingkan jika defisit APBN tersebut harus ditutup dengan pencetakan uang
baru, sehingga memungkinkan pemerintah untuk melaksanakan pembangunan
dengan dukungan modal yang relatif lebih besar, tanpa disertai efek peningkatan
tingkat harga umum (inflationary effect) yang tinggi. Dengan demikian pemerintah
dapat melakukan ekspansi fiskal untuk mempertinggi laju pertumbuhan ekonomi
nasional. Meningkatnya laju pertumbuhan ekonomi berarti meningkatnya pendapatan
nasional, yang selanjutnya memungkinkan untuk meningkatnya pendapatan per

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
90 Jurnal Akuntansi & Keuangan Vol. 2, No. 1, Mei 2000: 83 - 94

kapita masyarakat, apabila jumlah penduduk tidak meningkat lebih tinggi. Dengan
meningkatnya perdapatan per kapita berarti meningkatnya kemakmuran masyarakat.
Dalam jangka panjang, ternyata utang luar negeri dapat menimbulkan
permasalahan ekonomi pada banyak negara debitur. Di samping beban ekonomi yang
harus diterima rakyat pada saat pembayaran kembali, juga beban psikologis politis
yang harus diterima oleh negara debitur akibat ketergantungannya dengan bantuan
asing.
Sejak krisis dunia pada awal tahun 1980-an, masalah utang luar negeri banyak
negara dunia ketiga, termasuk Indonesia, semakin memburuk. Negara-negara tersebut
semakin terjerumus dalam krisis utang luar negeri, walaupun ada kecenderungan
bahwa telah terjadi perbaikan atau kemajuan perekonomian di negara-negara itu.
Peningkatan pendapatan per kapita atau laju pertumbuhan ekonomi yang tinggi di
negara-negara tersebut belum berarti bahwa pada negara-negara tersebut dengan
sendirinya telah dapat dikatagorikan menjadi sebuah negara yang maju, dalam arti
struktur ekonominya telah berubah menjadi struktur ekonomi industri dan
perdagangan luar negerinya sudah mantap. Sebab pada kenyataannya, besar-kecilnya
jumlah utang luar negeri yang dimiliki oleh banyak negara yang sedang berkembang
lebih disebabkan oleh adanya defisit current account, kekurangan dana investasi
pembangunan yang tidak dapat ditutup dengan sumber-sumber dana di dalam negeri,
angka inflasi yang tinggi, dan ketidakefisienan struktural di dalam perekonomiannya.
Sehingga meskipun secara teknis, pemerintahan suatu negara telah sempurna
dalam upaya pengendalian utang luar negerinya, pencapaian tujuan pembangunan
akan sia-sia, kecuali bila negara tersebut secara finansial benar-benar kuat, yaitu
pendapatan nasionalnya mampu memikul beban langsung yang berupa pembayaran
cicilan pokok pinjaman luar negeri dan bunganya (debt service) dalam bentuk uang
kepada kreditur di luar negeri, karena utang luar negeri selalu disertai dengan
kebutuhan devisa untuk melakukan pembayaran kembali. Pembayaran cicilan utang
beserta bunganya merupakan pengeluaran devisa yang utama bagi banyak negara-
negara debitur.
Beban utang luar negeri dapat diukur salah satunya dengan melihat proporsi
penerimaan devisa pada current account yang berasal dari ekpor yang diserap oleh
seluruh debt service yang berupa bunga dan cicilan utang. Jika rasio antara
penerimaan ekspor dan debt service menjadi semakin kecil, atau debt service ratio
(jumlah pembayaran bunga dan cicilan pokok utang luar negeri jangka panjang di bagi
dengan jumlah penerimaan ekspor) semakin besar, maka beban utang luar negeri
semakin berat dan serius. Namun, makna dari besarnya angka DSR ini tidak mutlak
demikian, sebab ada negara yang DSR-nya 40%, tetapi relatif tidak menemui kesulitan
dalam perekonomian nasionalnya. Sebaliknya, bisa terjadi suatu negara dengan DSR
yang hanya sebesar kurang dari 10% menghadapi kesulitan yang cukup serius dalam
perekonomiannya. Selama ada keyakinan dari negara kreditur (investor) bahwa telah
terjadi perkembangan ekonomi yang baik di negara debiturnya, maka pembayaran
kembali pinjaman diprediksikan akan dapat diselesaikan dengan baik oleh negara
debitur.

Tabel 2
Debt Service Ratio (DSR) Pemerintah Indonesia

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia: Perkembangan dan Dampaknya 91
(Adwin Surya Atmadja)

TAHUN PEMBAYARAN PINJAMAN TOTAL EXPOR DSR


LUAR NEGERI PEMERINTAH (milyar US $) PEMERINTAH
(milyar US $) (%)

1998 6,466 50,371 12.84%


1997 7,276 56,297 12.92%
1996 8,995 50,188 17.92%
1995 8,618 47,454 18.16%
1994 8,373 40,223 20.82%

Sumber : Neraca Pembayaran, Bank Indonesia (www.bi.go.id) diolah

Menurut Susan George (1992), utang luar negeri secara pragmatis justru menjadi
bomerang bagi negara penerima (debitur). Perekonomian di negara-negara penerima
utang tidak menjadi semakin baik, melainkan bisa semakin hancur. Hal tersebut
merupakan salah satu kesimpulan dari hasil penelitiannya yang menunjukan, bahwa
pada tahun 1980-an arus modal yang mengalir dari negara-negara industri maju, yang
umumnya merupakan negara kreditur, ke negara-negara yang sedang berkembang
dalam bentuk bantuan pembangunan (official development assistance), kredit ekspor,
dan arus modal swasta, seperti bantuan bilateral dan multilateral; investasi swasta
langsung (PMA); portfolio invesment; pinjaman bank; dan kredit perdagangan
(ekspor/impor), lebih kecil daripada arus aliran dana dari negara-negara yang sedang
berkembang ke negara-negara maju tersebut dalam bentuk cicilan pokok utang luar
negeri dan bunganya, royalti, deviden, dan keuntungan repatriasi dari perusahaan-
perusahaan negara maju yang berada di negara-negara yang sedang berkembang.
Penelitian Susan George ini memperkuat argumentasi yang pernah disampaikan
G.J. Meier (1970), bahwa arus modal asing dari negara maju ke negara dunia ketiga
tidak pernah meningkat, dan masalah pelunasan utang luar negeri semakin
memberatkan, karena itu surplus impor yang ditunjang modal asing semakin merosot,
dan pengalihan sumber-sumber di luar impor yang didasarkan pada ekspor menjadi
relatif tidak penting bagi sebagian besar negara dunia ketiga. Selama kendala devisa ini
tidak bisa diatasi, negara kurang maju tidak dapat memenuhi kebutuhan impornya
bagi program pembangunan. Akibatnya negara dunia ketiga itu terpaksa menempuh
salah satu atau gabungan dari kebijaksanaan berikut ini: mengurangi laju
pembangunan negara, mengembangkan ekspor dan melakukan subtitusi impor untuk
memperbaiki term of trade, atau merangsang arus bantuan luar negeri lebih besar
lagi.
Akibat semakin banyaknya negara-negara yang terjerumus dalam krisis utang
luar negeri, menyebabkan IMF dan Bank Dunia terpaksa menganjurkan kepada
negara-negara tersebut untuk melakukan program penyesuaian struktural (structural
adjustment) terhadap perekonomian dalam negeri, misalkan dengan pengurangan atau
penghapusan berbagai macam subsidi bahan bakar minyak dan kebutuhan pokok
lainnya; penundaan kenaikan gaji pegawai negeri; dan berbagai macam kebijaksanaan
kontraksi fiskal lainnya, sebagai syarat utama untuk mendapatkan pengurangan
utang atau memperoleh pinjaman baru. Hal ini terjadi pula di Indonesia.

Tabel 3

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
92 Jurnal Akuntansi & Keuangan Vol. 2, No. 1, Mei 2000: 83 - 94

Pembayaran Utang Luar Negeri Dan Pengeluaran APBN


( dalam milyar rupiah )

TAHUN PEMBAYARAN PENGELUARAN % PEMBAYARAN


PINJAMAN APBN TERHADAP
(realisasi) (realisasi) APBN

1998/1999 66.236 215.586 30,72%


1997/1998 28.057 127.969 21,92%
1996/1997 22.902 98.513 23,25%
1995/1996 20.489 79.216 25,86%
1994/1995 18.218 74.761 24,37%
1993/1994 17.042 68.718 24,80%
1992/1993 17.167 60.511 28,37%
1991/1992 14.942 51.992 28,74%
1990/1991 13.145 46.654 28,18%
1989/1990 11.790 38165 30,89%
1988/1989 10.863 32.990 32,93%
1987/1988 8.166 26.958 30,29%
1986/1987 5.058 21.891 23,11%
1985/1986 3.303 22.825 14,47%
1984/1985 2.737 19.381 14,12%

Sumber : APBN, Statistik Indonesia, Badan Pusat Statistik, diolah

Berdasarkan data Tabel 3, pembayaran cicilan pokok utang luar negeri pemerintah
dan bunganya selama 15 tahun terakhir rata-rata 25,47% dari total pengeluaran dalam
APBN RI. Hal tersebut dirasa cukup memberatkan APBN RI.
Bercermin pada dampak negatif dari akibat membesarnya utang luar negeri yang
terjadi di negara-negara Amerika Latin, masa sekitar krisis ekonomi di Meksiko, pada
tahun 1996 pemerintah Indonesia sebenarnya telah merencanakan untuk membayar
sebagian besar jumlah utang luar negerinya lebih cepat dari waktu pembayaran yang
sebenarnya. Hal ini dimaksudkan sebagai tindakan preventif agar Indonesia terhindar
dari krisis utang luar negeri. Juga, agar dapat lebih mempersiapkan diri memasuki
tahap tinggal landas ( take-off ), sebab menurut W.W. Rostow (1985), suatu negara bisa
tinggal landas jika tidak lagi tergantung kepada utang luar negeri. Dia berpendapat,
bahwa masalah utang luar negeri sebagai kendala serius bagi banyak negara yang
sedang berkembang untuk bisa masuk dalam tahap take-off. Hal ini dibuktikan dalam
pengamatannya yang dilakukan selama tahun 1970-an hingga pertengahan tahun
1980-an, dengan kesimpulan bahwa banyak negara yang sedang berkembang yang
diperkirakan akan masuk ke tahap tinggal landas justru semakin tergantung dan
terjerat masalah utang luar negeri. Tapi tampaknya komitmen pemerintah tersebut
tidak berlangsung lama karena terjadinya krisis moneter di Asia Tenggara dan Timur
pada pertengahan tahun 1997.
Pada tahun anggaran 1998/1999, pembayaran cicilan pokok dan bunga utang luar
negeri pemerintah yang jatuh tempo meningkat 136,07% dari tahun anggaran

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
Utang Luar Negeri Pemerintah Indonesia: Perkembangan dan Dampaknya 93
(Adwin Surya Atmadja)

sebelumnya sebagai akibat dari terdepresiasinya nilai tukar rupiah secara tajam
terhadap dolar Amerika. Pembayaran kembali utang luar negeri yang meningkat
dalam jumlah besar tersebut dilakukan oleh pemerintah tidak semata-mata dengan
menggunakan dana dari penerimaan dalam negeri, tetapi dengan terpaksa juga
menggunakan bantuan dana (utang luar negeri) dari IMF. Jadi, utang luar negeri yang
lama dibayar dengan utang luar negeri yang baru. Ini artinya Indonesia telah
terjerumus dalam krisis utang luar negeri.
Akibat dari adanya bantuan IMF dalam jumlah yang sangat besar tersebut,
menyebabkan pemerintah Indonesia harus menerima berbagai persyaratan pinjaman
dari IMF, yang ditandai dengan penandatanganan letter of intent (LoI) antara
pemerintah Indonesia dengan IMF. Artinya, pemerintah Indonesia memberikan
peluang bagi IMF untuk ikut serta dalam perancangan dan pembuatan banyak
keputusan penting di bidang ekonomi, yang menyangkut penyesuaian kebijakan
makroekonomi dan reformasi struktural. Ini adalah hal yang wajar terjadi, karena
tidak ada kreditur yang rela pinjamannya tidak kembali akibat kesalahan urus
debiturnya.

5. KESIMPULAN

Perkembangan jumlah utang luar negeri Indonesia dari tahun ke tahun cenderung
mengalami peningkatan. Hal ini tentu saja menimbulkan berbagai konsekuensi bagi
bangsa Indonesia, baik dalam periode jangka pendek maupun jangka panjang.
Dalam periode jangka pendek, utang luar negeri harus diakui telah memberikan
kontribusi yang cukup berarti bagi pembiayaan pembangunan ekonomi nasional
Sehingga dengan terlaksananya pembangunan ekonomi tersebut, tingkat pendapatan
per kapita masyarakat bertumbuh selama tiga dasawarsa sebelum terjadinya krisis
ekonomi.
Terjadinya krisis ekonomi di Indonesia, yang didahului oleh krisis moneter di Asia
Tenggara, telah banyak merusakkan sendi-sendi perekonomian negara yang telah
dibangun selama PJP I dan awal PJP II. Penyebab utama terjadinya krisis ekonomi di
Indonesia, juga sebagian negara-negara di ASEAN, adalah ketimpangan neraca
pembayaran internasional. Defisit current account ditutup dengan surplus capital
account, terutama dengan modal yang bersifat jangka pendek (portfolio invesment),
yang relatif fluktuatif. Sehingga, apabila terjadi rush akan mengancam posisi cadangan
devisa negara, akhirnya akan mengakibatkan terjadinya krisis nilai tukar mata uang
nasional terhadap valuta asing. Hal inilah yang menyebabkan beban utang luar negeri
Indonesia, termasuk utang luar negeri pemerintah, bertambah berat bila dihitung
berdasarkan nilai mata uang rupiah.
Semakin bertambahnya utang luar negeri pemerintah, berarti juga semakin
memberatkan posisi APBN RI, karena utang luar negeri tersebut harus dibayarkan
beserta dengan bunganya. Ironisnya, semasa krisis ekonomi, utang luar negeri itu
harus dibayar dengan menggunakan bantuan dana dari luar negeri, yang artinya sama
saja dengan utang baru, karena pada saat krisis ekonomi penerimaan rutin
pemerintah, terutama dari sektor pajak, tidak dapat ditingkatkan sebanding dengan
kebutuhan anggaran belanjanya.

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/
94 Jurnal Akuntansi & Keuangan Vol. 2, No. 1, Mei 2000: 83 - 94

Dalam jangka panjang akumulasi dari utang luar negeri pemerintah ini tetap saja
harus dibayar melalui APBN, artinya menjadi tanggung jawab para wajib pajak.
Dengan demikian, maka dalam jangka panjang pembayaran utang luar negeri oleh
pemerintah Indonesia sama artinya dengan mengurangi tingkat kemakmuran dan
kesejahteraan rakyat Indonesia masa mendatang.
Adalah suatu hal yang tepat, bila utang luar negeri dapat membantu pembiayaan
pembangunan ekonomi di negara-negara dunia ketiga, termasuk Indonesia, untuk
meningkatkan kemakmuran dan kesejahteraan rakyatnya. Tetapi, penggunaan utang
luar negeri yang tidak dilakukan dengan bijaksana dan tanpa prinsip kehati-hatian,
dalam jangka panjang utang luar negeri justru akan menjerumuskan negara debitur
ke dalam krisis utang luar negeri yang berkepanjangan, yang sangat membebani
masyarakat karena adanya akumulai utang luar negeri yang sangat besar.

DAFTAR PUSTAKA

George, Susan, (1992). The Debt Boomerang, New Jersey: Westview Press.

Jhingan, M.L., (1983). The Economic of Development and Planning,16th Edition, New
Delhi: Vicas Publishing House, Ltd.

Laporan Tahunan Bank Indonesia 1998/1999, Bank Indonesia, 2000.

Rostow, W.W., (1985). Pioneers in Development, Washington, D.C.: The World Bank.

Salvatore, Dominick, (1996), International Economics, 5th Edition, New Jersey: Prentice-
Hall, Inc.

Tambunan, Tulus T.H., (1996). Perekonomian Indonesia, Jakarta: Ghalia Indonesia.

Jurusan Ekonomi Akuntansi, Fakultas Ekonomi - Universitas Kristen Petra


http://puslit.petra.ac.id/journals/accounting/