coala Naional de Studii Politice i Administrative

Facultatea de Administraie Public

AUTONOMIE LOCAL

MASTER
PUTEREA EXECUTIV I ADMINISTRAIA PUBLIC
Suport de curs

Anul I

I.

Informaii generale

Date de identificare a cursului

Cursul Autonomie local se adreseaz cursanilor din anul I ai ai programului de
studii universitare de masterat ID PUTEREA EXECUTIV I ADMINISTRAIA
PUBLIC din cadrul Facultii de Administraie Public, SNSPA.
Date de contact ale titularului de curs:
Nume: Lector univ.dr. Cezar Corneliu MANDA
Telefon : 021 414 2063
E-mail : cezar @clr.ro
Consultaii: vineri, 15,00-17,00, sediul Facultii

Date de identificare curs i

contact tutori:
Curs : Autonomie local
Anul, Semestrul: anul I, sem 2
Tipul cursului: obligatoriu

Condiionri i cunotine prerechizite

Pentru o mai bun nelegere i aprofundare a noiunilor ce sunt prezentate n cursul
de fa se recomand parcurgerea unei bibliografii minimale din domeniul sistemului
administraiei publice, disciplina reprezentnd o continuare fireasc a cercetrii
fenomenului administrativ, ntr-o manier specific de ast dat, orientat spre
cunoaterea modalitilor concrete de gestionare a treburilor publice de la nivelul
colectivitilor teritoriale ale statului.
Descrierea cursului
Cursul de Autonomie local pentru cursanii anului I ai programului de studii
universitare de masterat PUTEREA EXECUTIV I ADMINISTRAIA
PUBLIC, are drept obiectiv general: Prezentarea fenomenului administrativ
printr-o abordare distinct i totodat, complementar, ce vine s ntregeasc sfera de
cercetare a dreptului administrativ, prin relevarea i studierea unor concepte, noiuni,
instituii i mijloace specifice ntrebuinate de sistemul administraiei publice locale.
Demersul i propune aadar nsuirea de ctre cursani, din perspectiva fie a
formrii lor ca viitori funcionari publici,

fie a perfecionrii celor care deja

activeaz n cadrul sistemului de administraie public a instituiilor fundamentale

ale administraiei colectivitilor locale, precum i a mecanismelor proprii
funcionrii acestui sistem administrativ, desprinse

din analiza cadrului juridic

aplicabil, ce graviteaz ns pe specificitatea, dar i consecinele produse de regimul

autonomiei locale n cadrul ntregii administraii publice romneti.

Organizarea temelor n cadrul cursului

Cursul este structurat n dou pri eseniale: una general conceptual ce

faciliteaz nelegerea din punct de vedere teoretic a noiunilor de baz, a planurilor
de analiz, ca de altfel i a scopurilor cercetrii, iar cealalt, de ordin specificaplicativ, ce vizeaz prezentarea i nsuirea acelor cunotine concrete, extrase din
legislaia special aplicabil, apte s permit cursanilor s neleag i perceap
corect realitatea administrativ din spaiul colectivitilor teritoriale, n toat
complexitatea sa, oferindu-le posibilitatea de a identifica principiile i regulile
eseniale ale

organizrii i funcionrii sistemului de administraie public, din

perspectiva implementrii lor efective.

Formatul i tipul activitilor implicate de curs
Cursul de Autonomie local este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea
noiunilor i conceptelor n cadrul ntlnirilor curente prevzute n calendarul
activitilor, iar pe de alt parte cursanii iau parte la procesul de nvare activ, prin
implicarea lor n alctuirea unor eventuale proiecte de grup i participarea la discuii
pe tematica specific cursului.
Materiale bibliografice obligatorii
n continuare sunt prezentate, pe scurt materialele bibliografice obligatorii:
1) Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivitilor locale, Ediia a IV-a,
revzut i adugit, Editura Universul Juridic, 2008
2) Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, publicat n
Monitorul Oficial nr. 123/2007, cu modificrile i completrile ulterioare;
3) Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, publicat n Monitorul Oficial nr.
453/2006;
4) Charta european a autonomiei locale , Strasbourg, 1985, ratificat de
Romnie prin Legea nr. 199/1997, Monitorul Oficial nr. 331/1997.
Calendar al cursului : conform planificrii ;

 Politica de evaluare i notare

Nota final se stabilete pe baza evalurii studentului reieit dintr-un examen scris
care cuprinde un numr ntrebri ( minim 5- maxim 10), extrem de clare i concise ce
vor fi puse succesiv, una cte una, i la care rspunsurile trebuie formulate de ctre cei
examinai ntr-un timp bine determinat. Fiecare rspuns corect se noteaz cu 1 punct.
Elemente de deontologie academic
Exigenele cursului sunt firesc corelate poziiei SNSPA, respectiv celei ale Facultii
de Administraie Public n ceea ce privete combaterea i sancionarea drastic a
furtului ori a susinerii incorecte a examenului, prin utilizarea oricror forme de
fraudare. De aceea, pe parcursul examinrii, este

interzis utilizarea oricror

materiale ce conin informaii relevante pentru acest curs, dup cum este interzisa
consultarea colegilor asupra modalitilor de rspuns la ntrebrile formulate n cadrul
examenului.
Studeni cu dizabiliti
n vederea acordrii de anse egale cursanii afectai de dizabiliti motorii sau
intelectuale, titularul de curs i manifest disponibilitatea de a comunica cu studenii
prin intermediul potei electronice, pe adresa de email menionat la nceputul
suportului de curs, ori prin oricare alte ci facile, aflate la ndemna studenilor
respectivi.
Strategii de studiu recomandate
Pentru a obine rezultante performante, cursanilor le este recomandat s participe la
curs, nainte de fiecare seminar, s in cont de studiul individual bazat pe o
bibliografie minimal, de activitile colective realizate n cadrul cursului i s
participe activ n cadrul acestora pentru eliminarea neclaritilor.

II.

Suportul de curs propriu-zis:

Organizarea modulelor : Cursul este organizat pe apte module distincte,

dup cum urmeaz:
1. Administraia local ntre centralizare i autonomie local;
2. Regimul general al autonomiei locale
3. Competena autoritilor administraiei publice locale
4. Activitatea autoritilor administraiei publice locale
5. Controlul administraiei publice locale
6. Mijloacele administraiei publice locale
7. Serviciile publice locale

Obiective specifice ale cursului:

cunoaterea i utilizarea corect a noiunilor specifice disciplinei, dup cum i
aprofundarea principiilor sale fundamentale;
explicarea i interpretarea proceselor i coninutului teoretic i practic al
disciplinei;
proiectarea i utilizarea metodelor, a tehnicilor i a altor instrumente de
investigare;
valorificarea optim i creativ a potenialului instrumentului tiinific
implicarea n dezvoltarea instituional i n promovarea soluiilor tiinifice;

Planurile de cercetare integrate studiului :

Evidenierea procesului de evoluie a colectivitilor locale din Romnia, sub

aspectul fenomenologiei administrative, pe principalele coordonate istorice.

Prezentarea cadrului juridic al

organizrii i funcionrii administraiei

publice locale n sistemulconstituional i legal actual.

Relevarea schimbrilor induse de fundamentarea sistemului administraiei

locale pe baza principiului constituional al autonomiei locale.

Analiza principiilor generale, precum i a celor specifice dreptului aplicabil

colectivitilor locale..

Studierea problematicilor de ordin instituional, precum i a mecanismelor

proprii sistemului administraiei publice locale autonome.

Abordarea problematicilor conexe

organizrii i funcionrii administraiei

colectivitilor locale, sub aspectul patrimonialitii, a serviciilor locale, a

mijloacelor specifice aflate la ndemna autoritilor locale.
Coninutul cursului, grupat pe competenele specifice pe care le vor dobndi
cursanii n urma aprofundrii disciplinei Autonomie local este urmtorul:
1. Cunoatere i nelegere (cunoaterea i utilizarea adecvat a noiunilor
specifice disciplinei)
1.1. Noiunea de colectivitate i administraie local. Evoluia administraiei
colectivitilor locale.
1.2. Administraia public local n contextul Constituiei Romniei. Sfera,
caracteristici, rol.
1.3. Statutul colectivitilor locale
2. Explicare i interpretare (explicarea i interpretarea unor idei, proiecte,
procese, precum i a coninuturilor teoretice i practice ale disciplinei)
2.1. Principiile fundamentale de organizare i funcionare a administraiei
publice locale
2.2. Autoritile administraiei publice locale. Organizarea i funcionarea
consiliilor locale
2.3. Competena autoritilor administraiei publice locale. Caracteristici,
clasificarea atribuiilor i repartizarea competenelor ntre colectivitile locale i
stat.
3. Instrumental aplicative (proiectarea, conducerea i evaluarea
activitilor practice specifice: utilizarea unor metode, tehnici i instrumente de
investigare i de aplicare)
3.1. Activitatea autoritilor administraiei publice locale. Clasificarea, formele
procedurale de elaborare, efectele juridice i ierarhia actelor administrative ale
autoritilor locale.
3.2. Controlul administraiei publice locale. Controlul de tutel administrativ.
Controlul de legalitate asupra actelor. Controlul autoritilor alese.

4. Atitudinale (manifestarea unei atitudini pozitive i responsabile fa de

domeniul tiinific / centrat pe valori i relaii democratice / promovarea unui
sistem de valori culturale morale i civice / valorificarea optim i creativ a
propriului potenial n activitile tiinifice / implicarea n dezvoltarea
instituional i n promovarea inovaiilor tiinifice / angajarea n relaii de
parteneriat cu alte persoane instituii cu responsabiliti similare / participarea la
propria dezvoltare profesional).
4.1. Funcia public local. Patrimoniul colectivitilor locale.
4.2. Serviciile publice locale. Noiunea, scopul, elementele

constitutive,

principiile i gestionarea serviciilor publice de interes local.

Astfel n modulele prezentului suport de curs vor fi prezentate conceptele necesare
unei cunoateri a domeniului, menite s formeze, s completeze i s ntregeasc
pregtirea de specialitate a viitorilor specialiti n administraia public. Pentru o real
cunoatere se recomand consultarea bibliografiei.

MODULUL 1 : Administraia local ntre centralizare i autonomie local

Termenul de colectivitate, care provine din francezul collectivit, desemneaz
un grup de oameni care duc o via colectiv, triesc i muncesc n comun.1
Termenul este sinonim cu cel de comunitate uman sau de comunitate2. n acest
context, termenul de comunitate evoc ideea unui spaiu fizic i social bine balizat,
n interiorul cruia se produc interaciunii i un proces de intercunoatere ntre
actorii sociali, se dezvolt legturi sociale, se impun norme i reguli de conduit, se
nate un sentiment de apartenen.3
Noiunea de comunitate, preluat i discutat, n prezent, de ctre tiinele
sociale, spune Piero Amerio, este n esen o construcie a Romantismului german,
chiar dac n anumite aspecte ce o definesc gsim ecouri ale unei lungi tradiii de
gndire care merge, trecnd prin scolastic i patristica medieval, pn la gndirea
greac.4 Ea reprezint, n opinia acestui autor, ideea unei entiti sociale globale n
care legturile dintre membri sunt foarte strnse, iar sentimentul de ingroup
(solidaritate, nevoia de a fi mpreun) e puternic i are rdcini n tradiii
profunde: i datorit acestui lucru, ea se prezint ca o entitate supraindividual
care are ntietate n raport cu individul izolat n virtutea transcendenei sale de
ordin etic i politic.5

A se vedea Mic Dicionar Enciclopedic, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, p. 213;
Dicionar explicativ al limbii romne, Ed. Academiei RSR, 1975, p. 171.
2
n acest sens, a se vedea David Miller coord., Enciclopedia gndirii politice, Ed. Humanitas,
Bucureti, 2000, p. 122 i urm., unde se menioneaz conceptul de comunitate (die Gemeinde); ea
reprezenta totalitatea cetenilor cu drepturi egale asupra pmntului i, ca atare, termenul de
localitate era sinonim cu cel de comunitate; Ferdinand Tnnies, n Gemeinschaft und Gesellschaft,
1887, arta c, n timp ce societile (asociaiile) de diverse feluri pot fi create, instituite sau acceptate
n mod contient, o comunitate veritabil este ceva organic, bazat pe snge, rudenie, habitat i
locuire comun precum i un ansamblu de atitudini, experiene, sentimente i nclinaii comune;
Mac Iver, n Community, 1917, punea accent pe comunitatea de interese. El accepta ideea c o
comunitate poate fi creat prin voin, ns printr-o voin aparte, i anume una ce vizeaz un bine
comun sau exprim un ansamblu de interese pe care le are n comun. Cu privire la diferite
comuniti, a se vedea i Richard T. Schefer, Robert Lamm, Communities, 5th ed.,1995, New York, Mc
Graw-Hill Inc. pp. 509-530; I. Bdescu, N. Radu, De la comunitatea rural la comunitatea urban, Ed.
tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980.
3
Bruna Zani, Augusto Palmonari (coordonatori), Manual de psihologia comunitii, Collegium,
Polirom, 2003, Prefa semnat de Prof. univ. Adrian Neculau, coordonatorul laboratorului Psihologia
cmpului social din Universitatea Al. I. Cuza, Iai, p. 13. n opinia lui G. Erdeli, spaiul social are
nelesul de spaiu aa cum este perceput i folosit de membrii unui grup social, a se vedea, n acest
sens, G. Erdeli i alii, Dicionar de geografie uman, Ed. Corint, Bucureti, 1999, p. 297.
4
Idem, p. 25 i urm.
5
Ibidem.

Interesant de reinut c, potrivit acestei opinii, comunitatea este depozitara

unui bine comun care nu numai c l transcede pe cel individual, ci devine
garania i msura acestuia (ca element specific de referin moral), pe de o parte,
i instan tutelar, pe de alt parte (ca loc n care e posibil practicarea aciunii
politice). Cu alte cuvinte, comunitatea, depozitara binelui comun i a valorilor de
baz care i gsesc expresia legile i tradiiile sale, constituie n acelai timp un
fapt natural i un fapt cultural.6
Comunitatea nu este ntemeiat pe contract, ci pe nelegere, care este un
mod de a simi comun i reciproc, asociativ n cadrul unei voine colective care
este expresia unei uniti7. Ea se sprijin, n opinia lui Max Weber, pe o
apartenen comun, resimit subiectiv (afectiv sau tradiional), a indivizilor care
particip la aceasta, comunitatea fiind definit de el ca asociaie dac i n
msura n care disponibilitatea pentru aciune social se sprijin pe o identitate de
interese sau pe o legtur bazat pe interes, motivat raional n privina valorii i a
scopului.8.
Pot fi considerate comuniti toate formele de via social din care individul
face parte prin natere: familie, grup de rudenie, apartenen etnic sau naionalitate,
limb matern, localitate, cetenie, religie etc. 9 Comunitate poate fi, de asemenea, o
localitate rural sau un grup de localiti (comunitate teritorial), o grupare
profesional, membrii unei rezidene (cmin, spital, internat), o asociaie, un tip de
organizare social ntr-un spaiu delimitat (cartier, bloc, mahala), dar i o reea de
interese, structurat ierarhic, de pild, comunitile oamenilor de afaceri, comunitile
tiinifice10 etc.
Aa dup cum se cunoate, oamenii au trit i triesc pretutindeni n
colectiviti, ei nu s-au gsit niciodat n situaia de a se asocia, adic de a constitui i
dezvolta forme primare de via social, din iniiativ proprie i dup dorinele lor
personale. Ei s-au aflat, chiar de la origini, n asociaii preexistente, aadar gata
constituite, care nu pot fi nici acceptate, nici respinse, ci pur i simplu, trite. Altfel
spus, oamenii s-au gsit asociai fr voia lor i fr tirea lor n comunitile de
natere, capabile s le asigure existena i deci supravieuirea.
6

Ibidem.
Ibidem, p. 30.
8
Idem, p. 31.
9
Traian Herseni, Sociologie, Ed. tiinific i Eciclopedic, Bucureti, 1982, p. 205.
10
Bruna Zani, Augusto Palmonari, op. cit., p. 13.
7

Totui, n acest cadru, trebuie s distingem clar dou modaliti de via

social omeneasc, una primordial, absolut necesar existenei umane ca atare,
independent de voina i contiina participanilor care se nasc i cresc n cadrul ei,
numit comunitate (cu posibilitatea de a deveni mai trziu contient i acceptat).
Alta, derivat, secundar, posibil numai pe baza i n cuprinsul celei dinti, care
depinde, ntr-o msur oarecare, de voina i aspiraiile celor care particip, numit
convenional, grupare. Terminologia variaz, ns, dup epoci i curente comunitate i societate, comunitate i asociaie, grupuri primare i grupuri
derivate etc., dar, n esena lor, faptele sunt aceleai.11
Ideea de comunitate poate fi neleas i prin conceptul de comunitate local,
noiune tipic pentru cultura sociologic american din anii 20 i 50 ai secolului
XX, care considera comunitatea ca pe o condiie de baz a vieii n comun i, ca atare,
implicit, este legat de un loc, de un teritoriu.12
De remarcat c o colectivitate de orice fel (familie, colectivitate local, stat)
se prezint, de regul, ca o unitate, ca un ntreg, cu o structur ireductibil la
indivizii componeni. Fenomenul acesta nu deriv ns din contopirea sau anihilarea
indivizilor ca atare, ci din asociere, cooperare i solidaritatea acestora, din
integrarea indivizilor n colectivitate.13
Societatea, colectivitatea n sine, reprezint o organizaie, o organizaie social care
se bazeaz pe existena i activitatea indivizilor asociai i organizai, pe gradul lor
de solidaritate i coeziune al acestora, pe aportul lor ca indivizi capabili de a
nelege, de a se situa i de a participa la o aciune comun.14
Credem, de asemenea, c trebuie reinut i faptul c o comunitate, definit ca
un colectiv de indivizi i indivizii cuprini n acea comunitate sunt, n acelai timp,
dou realiti distincte i totui o singur realitate, adic realiti corelative,
existenial corelative, interdependente i interactive, n sensul c niciuna nu exist,
nu funcioneaz i nu se dezvolt fr cealalt sau c numai mpreun alctuiesc o
realitate.15
Cu alte cuvinte, structurndu-i interesele i stabilindu-i strategia de aciune,
individul intr n diverse legturi sociale iar aceast diversitate a relaiilor sociale este i
11

Traian Herseni, op. cit., p. 513 i urm.

Bruna Zani, Augusto Palmonari, op. cit., p. 32.
13
Traian Herseni, op. cit., p. 513.
14
Idem.
15
Ibidem, p. 515.
12

10

cea care determin existena unei multitudini de norme sociale (etice, politice, juridice
etc.) i, n consecin, a unei varieti de forme prin care se influeneaz conduita
oamenilor n cadrul acestor relaii.16
Apare, astfel, evident c viaa social de la nivelul colectivitilor, a
comunitilor, presupune norme care joac rolul de fore organizatoare ale
interaciunii umane.17
Cuvntul colectivitate este folosit n administraie de acum mai bine de dou secole i
reprezenta posibilitatea unui corp colectiv de a se diviza el nsui sau dup opinie sau
dup interes;18 aceast semnificaie a termenului nu s-a impus, ci o alta prin care se
desemna o totalitate, un ansamblu.19
Noiunea de colectivitate local, n doctrina romneasc i n cea francez
are mai multe semnificaii. Astfel, n doctrina romneasc ea reprezint o populaiune
prezent i viitoare, stabilit pe o poriune anumit din teritoriul statului, cu interese
colective i permanente deosebite de cele ale statului.20
Colectivitatea local mai este privit i n ipostaza de grupri omeneti din
localitate21 sau ca locuitori dintr-o fraciune geografic ce reprezint o poriune din
teritoriul unui stat,22 ori, n accepiunea de unitate administrativ teritorial, avnd
calitatea de subiect al raportului de drept constituional, de grupuri de populaie
organizate pe teritoriu.23
Exist folosit i expresia de colectiviti teritoriale locale, adic cetenii,
populaia care triete pe o anumit poriune a teritoriului de stat, existnd o
organizare juridic administrativ i interese publice locale proprii, distincte.24

16

Nicolae Popa, op. cit., p. 140.

Idem, p. 141.
18
A se vedea Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des
collectivites teritoriales, Economica Presses Universitaires DAix-Marseille, Paris, 1993, p. 21, unde se
precizeaz c acest cuvnt a fost folosit cu prilejul edinei Tribunatului din 25 pluvise anul VIII, de
ctre tribunul Desmousseaux, cnd acesta s-a referit la organizarea pe care Constituia anului III urma
s o dea administraiei franceze, prin legea din 28 pluvise, anul VIII.
19
Idem.
20
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a, Bucureti,
Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, 1934, p. 117.
21
George Alexianu, Curs de drept constituional, vol. II, fascicola II, Ed. Casa coalelor, 1930, p. 49.
22
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Ed. All Beck, Curs universitar,
Bucureti, 2001, p. 444.
23
Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, ed. a IX-a revzut i
completat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 33.
24
Corneliu - Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Ed. All Beck, Bucureti, 1999,
p. 33. A se vedea i Dnu - Radu Sgeat, Deciziile politico-administrative i organizarea teritoriului,
Ed. TOP FORM, Bucureti, aprilie 2006, p. 18.
17

11

Colectivitile locale erau concepute, n perioada interbelic, n dou moduri

de organizare. Pe de o parte, colectivitile locale erau desmembrminte ale statului,
simple circumscripii teritoriale ridicate la rangul de persoane juridice, 25 iar pe de alt
parte, ca societi naturale, la originea lor concomitente sau anterioare statului, care
se bucur de drepturi pe care statul le-a recunoscut mai cu seam dect le-a atribuit.26
Noiunile de colectivitate local i colectivitate teritorial, n doctrina
francez, sunt utilizate uneori n mod distinct, iar alteori fr a se face nicio diferen
ntre ele i noiunea de comunitate teritorial.27 Pentru unii autori, noiunea de
colectivitate local este mult mai larg, ea nglobeaz att colectivitile teritoriale ct
i ntreprinderile publice de la nivel local. Dar cei mai muli autori sunt de acord, n
prezent, s utilizeze cele dou noiuni n mod analog,28 ntruct Consiliul
Constituional le-a considerat interschimbabile i sinonime.29
Unii autori francezi definesc colectivitile teritoriale ca fiind acele grupuri
umane legate printr-o via comun i aflate pe un acelai teritoriu,

30

sau

ansamblu format din toate grupele umane definite prin ataamentul lor a un
anumit teritoriu pe cnd, un alt autor le consider chiar veritabile contraputeri.31
Alii, caracterizeaz colectivitile locale printr-o vocaie administrativ limitat
pentru fiecare dintre acestea la o parte din teritoriul naional.32
ntr-o alt opinie, colectivitile locale (teritoriale) sunt comuniti umane
speciale ale poporului care constituie statul, caracterizate prin ataamentul lor la o
parte delimitat a teritoriului naional, cu anumite interese (sociale, culturale,

25

Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Bucureti, Institutul de Arte
Grafice Eminescu S.A., 1929, p. 239.
26
Idem, vol. II, Bucureti, 1935, p. 285; Ion G. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparativ, Institutul de
Arte Grafice Bucovina, Bucureti, 1928, p. 19 i urm.
27
A se vedea Constantin Bacoyannis, op. cit., p. 23 i urm., unde se arat c noiunile au fost folosite,
pentru prima dat, la nceputul secolului XX, mai nti de ctre Leon Duguit, n: Ltat: les
gouvernants et les agents, Paris, diteur A. Fontemoing, 1903, p. 678; Lon Michoud, Theorie de la
personnalit morale, 1906, p. 329; Raymond Carr de Malberg n Contribution la thorie gnrale
de l tat, 1920, apoi n: Trait de droit constitutionnel de Leon Duguit, 1928, p. 120 i mai trziu n
lucrri de drept administrativ, de ctre Louis Rolland, n: Prcis de droit administratif, 5 e dition, Paris,
petits prcis Dalloz, 1934, p. 112.
28
Joel Boudine, La distinction entre collectivit locale et collectivit teritoriale variation semantique
ou jouridique?, R.D.P., 1992, p. 171 i urm.; Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves
Gaudemet, Trait de droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris, 1996, p. 127, 135 i urm.
29
Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Tome I, Les structure administratives, 5e
edition, P.U.F., Paris 1999, p. 181.
30
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 17e edition, Dalloz Paris, 1998, p. 47.
31
A se vedea Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e edition, Armand Collin
Paris, 1997, p. 48.
32
Jean Rivero, Jean Waline, op. cit., p. 355.

12

economice, ecologice etc.), care le sunt proprii, dar similare cu interesele

comunitilor asemntoare.33
n general, toi autorii sunt de acord cu dubla natur a colectivitilor
locale, n principal, aceea de colectivitate descentralizat i de circumscripie
teritorial a statului.34
n acest sens, de pild, un autor, referindu-se la comun, o definete ca pe o
circumscripie administrativ ce constituie o colectivitate local, o colectivitate
public, cu personalitate juridic, pentru c legea i permite s fie titular de
drepturi i obligaii i are instituite organe abilitate s acioneze n numele su.
Aceasta este o persoan de drept public pentru c organele sale sunt nvestite cu
competen de putere public, iar activitile sale sunt, n principiu, supuse
regulilor dreptului administrativ. De asemenea, sunt subliniate i elementele
eseniale ale unei colectiviti, anume: numele, teritoriul i populaia, la care se
adaug reedina i sediul.35
Se poate, deci, afirma c termenul de colectivitate local desemneaz n mod
obligatoriu un lucru identic: o colectivitate sau comunitate, un grup sau grupuri de
oameni. De unde i n prezent putem considera c aceasta reprezint un grup uman
stabilit pe un teritoriu, grup care are interese colective i permanente, distincte
de ale statului.36
n acest cadru, apare, de altfel, i o organizare funcional a teritoriului statului 37,
corespunztoare omogenitii funcionale a spaiilor sociale, care se impune. Ea are
la baz procesele complexe de genez i evoluie a spaiilor sociale ce constau mai
nti din apariia unor noi tipuri de relaii ntre aezrile umane preexistente, dup
care se manifest un proces de generalizare a acestora ntr-o arie dat. Cu timpul,
are loc un proces de teritorializare a relaiilor sociale, culturale i economice, prin
asocierea la acestea a unui ntreg aparat de instituii, forme, simboluri, expresii,
limbaje etc. Se creeaz astfel arii, zone, ri, inuturi i regiuni ale cror locuitori

33

A se vedea Epamimondas Spiliotopoulos, Cuvnt nainte la Constantin Bacoyannis, Le principe

constitutionnel de libre administration des collectivits territoriales, P.U. dAix-Marseille, Economica,
Paris, 1993, p. V.
34
Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., tome I, p. 137 i urm.
35
A se vedea Francis-Paul Benoit, Collectivits Locales, Jurisprudence Generale, Dalloz, Paris, 1984, p.
121-1, 132-1 132-18, unde se precizeaz c sediul unei comune este desemnat prin termenul la
mairie (primrie) sau dhotel de ville.
36
Constantin Bacoyannis, op. cit., p. 29.
37
D. R. Sgeat, Deciziile politico-administrative i organizarea teritoriului, op. cit., p. 17 i urm.

13

se caracterizeaz att prin puternice sentimente de apartenen la acestea, ct i prin

interese colective distincte de cele statale.
Totui, expresia colectivitate local nu ar fi deplin numai prin desemnarea sa
ca un grup uman precizat prin ataamentul su la un anumit teritoriu, ci se impune i
studierea relaiei acestui grup cu un alt grup mai mare. Cu alte cuvinte, putem vorbi
de o colectivitate local numai n raport cu colectivitatea sau comunitatea
naional. De aceea i calificarea unei colectiviti ca local va presupune
formarea (sau existena) colectivitii naionale i integrarea colectivitii locale
respective la aceasta.38
Relaia naional/local nu este o relaie constant, ci una specific ce se
fundamenteaz pe nsi diversitatea local. n acest sens, colectivitatea local
reprezint o specificitate de raporturi economice, de relaii de putere, de reprezentare
ce evolueaz n mod autonom, n funcie de o dinamic aparte fiecrei colectiviti n
parte, precum i de o anumit relaie de interdependen, n contextul creia se poate
vorbi de o expresie de solidaritate local. n doctrin aceast specificitate este
sintetizat prin noiunile de identitate local i de sistem local39.
n Romnia, n prezent, n conformitate cu prevederile art. 120 din Constituia
Romniei, republicat,40 prin statuarea principiului autonomiei locale, legiuitorul
constituant a recunoscut unitilor administrativ-teritoriale comuna, oraul i
judeul,41 calitatea de colectiviti locale i, prin lege, de persoane juridice de
drept public,42 respectiv de persoane juridice politico-teritoriale.43 De asemenea,
prin legea organic s-a definit i colectivitatea local, ca fiind totalitatea
locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial.44
Ca atare, constatm c, n concepia constituantului romn, a existat
intenia clar, explicit de organizare autonom a colectivitilor locale

38

Constantin Bacoyannis, op. cit., p. 30.

Jacques Chevallier, Science administrative, P.U.F., 3e edition, Paris, 2002, p. 383 i urm.
40
Iniial a fost art. 119 din Constituia Romniei, adoptat n edina Adunrii Constituante din 21
noiembrie 1991, intrat n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din 8 decembrie
1991. Publicat n Monitorul Oficial, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.Constituia Romniei din 1991 a
fost, ulterior, revizuit prin Legea nr. 429/2003, aprobat prin referendumul naional din 18-19
octombrie 2003, confirmat prin Hotrrea Curii Constituionale nr. 3 din 22 octombrie 2003, cu acest
prilej s-au actualizat denumirile i s-au renumerotat articolele.
41
Art. 3 alin. 3 din Constituia Romniei, republicat. A se vedea i art. 20 alin. 1-3 din Legea
administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
42
Art. 21 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
43
Paul Negulescu, op. cit., p. 82.
44
Art. 3, alin. 4 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
39

14

romneti, ele reprezentnd democraia local, unul dintre principalele

fundamente ale oricrui regim democratic.
Acestea au fost organizate n dou moduri, consacrndu-le, astfel, dubla lor natur,45
pe de o parte, de uniti administrativ-teritoriale, create pentru gestionarea
anumitor servicii ale statului (serviciile deconcentrate) i de colectiviti locale,
reprezentate prin autoriti administrative proprii cerealizeaz autonomia local
(consiliile locale, primarii i consiliul judeean) i prin care rezolv, conduc i
execut treburile publice locale.
Autoritile locale autonome, alese de colectivitile locale, chiar dac sunt
create de stat, nu mai reprezint ns puterea statal i nici nu mai sunt centre
identice de difuziune a autoritii statului, ci ele reprezint voina i puterea
colectivitilor locale,46 care, n contextul nostru constituional, are semnificaia
autonomiei locale, exprimat administrativ i financiar, exercitat pe baza i n
limitele prevzute de lege47 i sub controlul de legalitate a posteriori al statului.48
Drept urmare, remarcm c, prin adoptarea de ctre legiuitorul constituant
a

principiului

autonomiei

locale

sau

al

descentralizrii

teritoriale,49

descentralizarea semnificnd o nou repartizare a puterilor50, care nfptuiete

sinteza ntre unitate i diversitate i recunoate colectivitile locale ca persoane de
drept public. n acest nou cadru de organizare a puterilor, statul romn rmne un
stat unitar, dar nu unul simplu,51 ci privit mult mai nuanat i exprimat prin
45

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 450. A se vedea i art. 2 lit. j) din Legea nr. 195/2006.
A se vedea art. 3 din Carta European: exerciiul autonom al puterii locale, 1985, Strasbourg;
Romnia a devenit parte la Carta european a autonomiei locale prin Legea de ratificare nr. 199/1997 i
Decretul Preedintelui Romniei nr. 131/1997, ambele publicate n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr. 331 din 26 noiembrie 1997. n acest sens i J. Chevallier, Science administrative, op. cit., p.
383.
47
Art. 4 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat.
48
Art. 123 alin. 5 din Constituia Romniei, republicat, art. 19 alin. 1 lit. e) din Legea nr. 340/2004
privind prefectul i instituia prefectului, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 225
din 24 martie 2008. Legea a fost republicat n temeiul dispoziiilor art.V din O.U.G. nr. 179/
14.XII.2005 pentru modificarea i completarea Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului,
publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1142 din 16 decembrie 2005, aprobat cu
modificri i completri prin Legea nr. 181/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr. 450 din 24 mai 2006, dndu-se textelor o nou numerotare.
49
A se vedea Ion V. Gruia, Descentralizarea administrativ, Revista de Drept Public, anul I, Bucureti,
1926, p. 83 i urm.; Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e edition, 1997, Armand
Colin Paris, p. 47 i urm.; Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 116 i
urm., vorbesc despre regim administrativ descentralizat numit i regim administrativ de autonomie
local. n acelai sens, a se vedea i Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 49.
50
A se vedea, Alain Delcamp, Le Snat et la Dcentralisation, Ed. Economica, Paris 1991, Preface par
de Georges Dupuis, p. 8, unde este citat Preedintele Franois Mitterrannd cu aceast subliniere fcut
n discursul su din 22 martie 1990.
51
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat I, Ed. Europa Nova, Bucureti, 1996,
p.131.
46

15

sintagma de stat unitar descentralizat52, ntemeiat pe un regim al unei democraii

de proximitate53, care fundamenteaz o nou idee de guvernare realizat prin
reechilibrarea rolului dintre autoritile publice i cele ale cetenilor, i prin a
limita discreionaritatea n exercitarea puterii statului54.
Descentralizarea este, n acest context, nu numai un principiu, ci i un
obiectiv i un proces constituional i legal continuu ce reprezint transferul de
competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale
la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat55.
n cadrul evoluiei administraiei colectivitilor locale n sistemul
constituional romnesc sunt relevante urmtoarele momente :
Statutul lui Cuzaprima Constituie a Romniei, dup cum este apreciat
n doctrina constituional romneasc,56 recunoate principiile descentralizrii ca
principii de organizare a statului romn, 57 i drept urmare se aplic organizrii
administraiei locale, cuprinse n dou legi, promulgate i sancionate la 31 martie
1864.58
Este vorba de Legea comunal, publicat la 1 aprilie 1864 i Legea pentru
nfiinarea consiliilor judeene, publicat la 2 aprilie 1864, ambele adoptate dup
modelele franceze i belgiene ale timpului.59

52

A se vedea Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, Droit
constitutionnel et institutions politiques, 3e edition, Economica, Paris, 1990, p. 30. Sunt autori care
consider un asemenea stat, avnd aceste elemente, n categoria de stat unitar complex. n acest
sens, Marcel Prlot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, 11e edition, Dalloz,
Paris, 1990, p. 252. n acelai sens, a se vedea i Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 94. Ali autori
vorbesc de un stat subsidiar, Chantal Millon Delsol, LEtat subsidiaire, P.U.F., Call Leviathan,
L.G.D.J. Paris, 1992; Frederic Baudine-Culliere, Principe de subsidiarit et administration locale,
L.G.D.J., Paris 1995, pp. 32-36, 64 i urm.
53
A se vedea, pe larg, Brian Menelet, Les ralites de la democratie participative dans l , amenagement
et l,eqiupement du territoire: les apports de la loi democratie de proximitate- Loi no 2002-276 du 27
fevrier 2002 -, n: Revue du Droit Public, nr. 3-2004, pp. 715-738.
54
A se vedea Luciano Vandeli, La cellule de base de toutes les democraties, n: Pouvoirs, Revue
Francaise DEtudes Constitutionnelles et Politiques; Francis Fukuyama, Construcia statelor.
Guvernarea i ordinea mondial n secolul XXI, ANTET, 2004, p. 80 i urm.
55
Art. 2 lit. l) i art. 3 din Legea Cadru privind descentralizarea, nr. 195/2006. Publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr. 453 din 25 mai 2006.
56
Ioan Muraru, op. cit., p. 99.
57
Dionisie Ionescu, Gheorghe Tuui, Gheorghe Matei, Dezvoltarea constituional a statului romn,
Ed. tiinific, Bucureti, 1957, p. 147.
58
Idem.
59
A se vedea Anibal Teodorescu, op. cit., vol. II, p. 314 i urm. Legea Comunal a fost publicat n
Monitorul-Jurnalul Oficial al Principatelor Unite Romne, nr. 75 din 1/13 aprilie 1864, (cu nr. 394), iar
Legea pentru nfiinare a consiliurilor judeiane, a fost publicat n Monitorul-Jurnalul Oficial al
Pricipatelor Unite Romne, nr. 76 din 2/14 aprilie 1864 (cu nr. 396).

16

Constituia din 1866,60 adoptat dup modelul Constituiei belgiene,

considerat atunci a fi cea mai liberal constituie,61 se ocup de organizarea
administraiei locale, a instituiilor judeene i comunale, stabilindu-i pentru prima
dat, prin normele sale, principiile de baz.
n acest sens, constituantul de la 1866, dispunea mprirea administrativ a
teritoriului Romniei, conform art. 4 din Constituie, n judee, pli i comune,
diviziuni i subdiviziuni care nu vor putea fi schimbate sau rectificate dect numai
prin lege.
Apoi, n mod explicit, dispoziiile constituionale ale art. 107, nscriu obligaia ca
legile care reglementeaz instituiile judeene i comunale, vor trebui s aib la baz
descentralizarea administraiunei mai complect i independina comunal.
Constituia din 1923,62 proclam aceleai principii pentru organizarea
administraiei locale ca i Constituia de la 1866, ns acestea sunt mult mai clar
exprimate i mai bine precizate de ctre constituantul de la 1923.n acest sens,
teritoriul Romniei, din punct de vedere administrativ, este mprit n judee iar
judeele n comune (art. 4 din Constituia din 1923), plasa nemaifiind admis ca
circumscripie administrativ-teritorial intermediar ntre jude i comun. Cu toate
acestea, ea a continuat s existe practic prin nscrierea sa n Legea administraiei
locale din 1929, ca i n alte legi, prin care s-au creat circumscripii teritoriale sau
regiuni pentru interesele de nvmnt, sntate, drumuri etc.63
Constituia din 194864 meninea i ea vechea organizare administrativ a rii,
stabilind, prin art. 75, c teritoriul Republicii Populare Romne se mparte, din
punct de vedere administrativ, n comune, pli, judee i regiuni. Prin lege se pot
aduce modificri acestor mpriri.65 Textul menionat prevedea nc o unitate
mare, regiunea, care n-a fost constituit atta vreme ct s-au meninut celelalte uniti,
de asemenea textul mai stabilea i posibilitatea unei modificri radicale a organizrii
administrativ-teritoriale. O asemenea modificare a survenit prin Legea nr. 5 din 6
60

Ioan Muraru, Gheorghe Iancu - Constituiile Romniei. Texte, note. Prezentare comparativ, Regia
Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1995, p. 33 i urm.
61
Ioan Muraru, op. cit., p. 101.
62
Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, op. cit., p. 63 i urm.
63
Paul Negulescu, op. cit., p. 113 i urm., menioneaz constituantul de la 1923 ca fiiind cel care a vroit
ca aceste vechi circumscripii s rmn i pe mai departe. mprirea rii n judee i comune este, cu
alte cuvinte, de ordin constituional, ele neputnd fi suprimate de legiuitorul ordinar, dar nimic nu-l
mpiedic, se arat n continuare de ctre autor, ca s fac circumscripii mai mari sau mai mici dect
judeele i comunele.
64
Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, op. cit., p. 113 i urm.
65
Idem.

17

septembrie 1950 de organizare administrativ-teritorial, prin care teritoriul rii este

mprit n regiuni, raioane, orae i comune.66
Constituantul din 1948 introduce, pentru prima dat, instituia organelor
locale ale puterii de stat, consiliile populare locale, ca organe reprezentative, alese
pentru un mandat de 4 ani, prin vot universal, direct, egal i secret, precum i
comitetele executive, ca organele de direcie i execuie,67 concepie meninut i n
Constituiile din 1952 i 1965, ct i n legile adoptate pe baza lor.68
Constituia din 1948 stabilete apoi i centralismul democratic69 ca
principiu de organizare i funcionare a organelor locale ale administraiei de stat, care
sunt supuse unei duble subordonri: pe orizontal, consiliilor populare, i pe vertical,
att comitetelor executive superioare ct i organelor centrale ale administraiei de
stat. (art. 82-84).
Constituia din anul 195270 reglementeaz mprirea administrativteritorial, prin dispoziiile capitolului II, Ornduirea de stat, conform crora ara era
mprit n 18 regiuni nominalizate. Prin caracterul su constituional, schimbarea
numrului i a denumirii regiunilor nu se putea face dect pe calea unei legi de
modificare a Constituiei.71 Aceast modificare a avut loc prin Decretul nr. 12 /10
ianuarie 1956, teritoriul rii a fost mprit n 16 regiuni.
Totodat, prin dispoziiile capitolului V din Constituia din 1952, sunt
stabilite norme cu privire la organizarea i funcionarea organelor locale ale
puterii de stat ale R.P.R., n regiuni, raioane i comune, denumite sfaturi
populare (art. 51).
Constituia din anul 1965,72 a R.S.R., dispunea c teritoriul este organizat n
uniti administrativ-teritoriale: judeul, oraul i comuna. Capitala rii este
66

mprirea administrativ-economic a teritoriului Republicii Populare Romne. Anex la Legea nr.

5, n : Buletinul oficial al R.P.R, 1950, nr. 77, 8 septembrie, p. 23.
67
Art. 76, 77 i 82 din Constituia din 1948 n: Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, op. cit., p. 133 i urm.
68
Antonie Iorgovan, op. cit., vol I, Curs universitar, 2001, p. 447, unde precizeaz i caracteristicile
consiliilor populare i ale comitetelor executive.
69
Art. 82-84 din Constituia din 1948. A se vedea i I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene
- Sfaturile populare - organele locale ale puterii de stat n R.P.R., Ed. Academiei R.P.R., 1964, p. 42.
70
Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, op. cit., p. 133 i urm.
71
I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, op. cit., p. 56, prin Legea nr. 5/1956, de
modificare a Constituiei, au fost desfiinate dou regiuni, numrul lor rmnnd la 16, apoi Legea nr.
2/1960 pentru modificarea art. 18, 19 i 39 din Constituie i Legea nr. 3/1960 pentru mbuntirea
mpririi administrative a teritoriului R.P.R., prin art. 5 s-a abrogat Legea nr. 5/1950 pentru raionarea
administrativ-economic a teritoriului R.P.R. cu modificrile ulterioare, ambele legi publicate n
Buletinul Oficial al M.A.N. nr. 27 din 27 decembrie 1960.
72
Ioan Muraru, Gheorghe Iancu, op. cit., p. 157 i urm. A se vedea i Buletinul oficial al R.S.R,1968,
nr. 17-18 din 17 februarie 1968.

18

municipiul Bucureti, care se organizeaz pe sectoare. Oraele mai importante

puteau fi organizate ca municipii (art. 15).
Instituit, n fapt, prin Legea nr. 2/16 februarie 1968 privind organizarea
administrativ-teritorial a Republicii Socialiste Romnia, organizarea administrativ
stabilea, iniial 39 de judee, 47 de municipii, 189 de orae i 2706 comune.
Ulterior, prin Decretul Consiliului de Stat nr. 15/23 ianuarie 1981, s-au reorganizat
judeele Ilfov i Ialomia din care se formeaz judeele Giurgiu, Ialomia, Clrai i
Sectorul Agricol Ilfov, n subordinea municipiului Bucureti.
n acest context, constituantul din 1965 reglementeaz, n titlul V, norme privind organele
locale ale puterii de stat i organele locale ale administraiei de stat, (art. 86-100).
Conform acestor dispoziii, se prevedea c organele locale ale puterii de stat n
unitile administrativ-teritoriale sunt consiliile populare, iar comitetele executive i
biroul executiv al consiliului popular sunt organe locale ale administraiei de stat cu
competen general n unitile administrativ-teritoriale n care a fost ales consiliul
popular i le stabilete principiile de organizare i funcionare ale acestora.73
Dac am ncerca s caracterizm evoluia administraiei colectivitilor
locale din Romnia, am putea reine nclinarea preponderent spre un regim de
descentralizare,74 dei au existat i perioade, uneori relativ lungi, de regim
centralizat,75 regimul descentralizat nefiind o instituie de mprumut ci un produs al
vieii noastre administrative.76
Alegerea organelor (autoritilor) locale, dualismul organic i funcional ce
caracterizeaz administraia public local romneasc, independena satelor (de
moneni i rzei), autonomia local a unor orae (trguri), evideniaz cu
prisosin trsturile unui regim descentralizat, ca expresie juridic i
administrativ a realitii romneti.
73

Ion Vntu, Mircea Anghene, Mircea Stroanu, Organele administraiei de stat n R.S.R., Ed.
Academiei R.S.R., Bucureti, 1971, p. 224, 230 i urm.
74
A se vedea J.H.Vermeulen, op. cit., p. 24, 29 i urm. care spune c ntreaga perioad de la
Regulamentele Organice i pn la Constituia din 1938 este caracterizat printr-un regim de
descentralizare administrativ, care nu prezint dect dou momente de slbire ntre anii 1894-1902
i ntre 1938-1944, i apreciate ca accidente care au venit de-a curmeziul unei evoluii fireti. n
acelai sens, Anibal Teodorescu i I. V. Gruia, n J. H.Vermeulen, op. cit., p. 24. Pentru opinie contrar,
Paul Negulescu i I. G. Vntu, n I. G.Vntu, op. cit., p. 90, care mpart evoluia organizrii
administraiei comunale n trei epoci: o epoc a unei centralizri moderate care dureaz pn la 1894,
a unei centralizri exagerate de la 1894 pn la 1925 i ultima de la 1925 care inaugureaz primele
nceputuri de descentralizare.
75
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 534 caracterizeaz perioada marcat de Constituiile din 1948,
1952 i 1965 ca fiind de centralism excesiv.
76
J. H. Vermeulen, op. cit., p. 30 i urm.

19

Aceasta fiind, n fapt, consecina proclamrii constante a principiului

descentralizrii administrative cu valoare de principiu constituional, principiu
meninut i de primele constituii democratice ale statului romn.77
Pe msura dezvoltrii societii romneti, administraia public local i-a dovedit
viabilitatea, mai nti preeminena, apoi i-a impus tot mai mult prezena i necesitatea
sa, cptnd chiar, n anumite momente, o importan sporit, corespunztor rolului
acordat acesteia, de ctre statul romn, n diferitele sale perioade istorice.
Oricum, administraia public local, cu unele ntreruperi, a fost i este, n
sistemul constituional romnesc, expresia unui regim democratic, care nu poate
concepe un alt sistem administrativ dect numai pe cel descentralizator.
n acest context, demersul nostru, prin concluziile relevate, conduce, n opinia
noastr, la confirmarea c administraia public local romneasc, reprezint o
continuare istoric, i este un produs al vieii noastre administrative.78
O prim concluzie o constituie sublinierea existenei continue n organizarea
noastr politic i administrativ n primul rnd a comunei (satului) dar i a oraului
i judeului, ele formnd nsi baza ntregii organizri politice i administrative a
statului.
Cea de-a doua concluzie pune n eviden o ndelungat tradiie a
administraiei publice locale romneti, cu principalele sale caracteristici:
autonomia local, descentralizarea i autoriti (organe) locale (consilii i primari)
alese.
n sfrit, o a treia concluzie o reprezint evidenierea unei anumite
constante a regimului de descentralizare care s-a afirmat i a caracterizat viaa i
tradiia noastr, ca expresie juridic i administrativ a realitii romneti.
n subsidiar, se mai impune a reine c, pe parcursul su istoric, administraia
public local romneasc a avut o anumit importan n viaa administrativ a
statului, care se poate constitui ntr-un criteriu de distincie a diferitelor regimuri
administrative, regimuri care reprezint felul cum la un moment dat n stat sunt
reglementate raporturile dintre puterea central i administraia local, ce oscileaz
ntre principiile de autoritate i de libertate.79

77

Idem. n acest sens, Statutul lui Cuza, cu legile administrative din 1864, art. 107 din Constituia din
1866 i art. 108 din Constituia din 1923.
78
Jean H. Vermeulen, op. cit., p. 29.
79
Idem.

20

MODULUL 2 : Regimul general al autonomiei locale

Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaz
administraia public local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul
unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii fr amestecul
autoritilor centrale, principiu care atrage dup sine descentralizarea administrativ,
autonomia fiind un drept, iar descentralizarea, un sistem care implic autonomia.80
Coninutul acestui principiu, ca i caracteristicile sale, rezult i din reglementrile
Legii administraiei publice locale, nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare, cuprinse n dispoziiile art. 3 i 4, alin. 1 i 2. Potrivit acestor
dispoziii, autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe
baza i n limitele legii i ea privete organizarea, funcionarea, competenele i
atribuiile, precum i gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei,
oraului sau judeului, dup caz, i reprezint dreptul i capacitatea efectiv a
autoritilor administraiei publice locale de a rezolva i de a gestiona, n numele i n
interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii. 81
Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene i
preedinii consiliilor judeene, autoriti ale administraiei publice locale alese prin vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare
dect ca o ultim treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative, o form
modern a principiului,82 ca atare. n esen, aceasta reprezint transferarea unor
competene de la nivel central ctre diverse organe sau autoriti administrative, care
funcioneaz autonom n unitile administrativ-teritoriale, autoriti alese de ctre
colectivitile locale respective, considerate i corpuri administrative autonome.83
n opinia unui autor, autonomia local const n repartizarea puterii de decizie
ntre guvernul central, pe de o parte, i agenii locali, pe de alt parte (primari, consilii
80

Anibal Teodorescu, op. cit., vol. II, p. 286.

A se vedea art. 3, pct. 1 din Carta autonomiei locale, op. cit., potrivit cruia conceptul de autonomie
local semnific dreptul i capacitatea efectiv a colectivitilor locale de a rezolva i de a gestiona,
n cadrul legii, sub propria lor responsabilitate i n interesul populaiilor lor, o parte important a
treburilor publice, ceea ce subliniaz apropierea, i uneori identificarea celor dou definiii.
82
A se vedea Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 21.
83
Hans Kelsen, op. cit., p. 60.
81

21

locale) care sunt ntr-o anumit msur independente de puterea central, adic au dreptul
de a lua diferite msuri fr a fi cenzurate sau fr a cere aprobarea guvernului central.84
Ct privete relativa independen a autoritilor administraiei publice locale, n
opinia unui alt autor, ea presupune autonomia administrativ i mai ales financiar a
acestora. La nivelul autoritilor locale nu vom gsi guvern, parlament ori instane
judectoreti proprii. Autonomia local are, n consecin, un caracter pur administrativ,85
iar autoritile locale au o competen determinat, i anume: dreptul de reglementare i
de rspundere proprie, n condiiile prevzute de lege, pentru rezolvarea treburilor
colectivitilor locale,86 adic o sfer proprie de aciune, 87 aa cum este ea denumit
convenional n practica administraiei.
n afara autoritilor locale, alese, cu drept de decizie i autoritate, n cadrul
colectivitilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin autonomie este
subneleas totodat i supravegherea pe care o exercit guvernul, potrivit cu dispoziiile
constituionale, asupra acestor autoriti. 88 Aceasta semnific, pe de o parte, c Guvernul
exercit numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de alt parte, c nu poate exercita
puteri discreionare n unitatea administrativ-teritorial. Genul de supraveghere menionat
este denumit n doctrina constituional control de tutel,89 i se exercit att asupra
autoritilor locale, ct i al actelor acestora.90
Din cele artate, se poate constata c principiul autonomiei locale nu este net
diferit, ca i coninut, de cel al descentralizrii administrative. Descentralizarea
administrativ semnific principiul revendicat de doctrin i o tendin n evoluia
administraiei publice pentru realizarea autonomiei locale, subliniindu-se c la baza
descentralizrii se afl ideea unei anumite autonomii locale.91

84

Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice. Teoria general a instituiilor politice, vol.
I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997, p. 70 i urm. n acelai sens i Hurst Hanum, Autonomy.
Sovereignity and Self Determination. The Accomodation of Conflicting Rights, Philadelphia, 1990, pp.
3-4; aici se impune o precizare: autorul folosete termenul de agenii locali care nu este n
concordan cu terminologia folosit n Constituia Romniei, republicat, caracteristic, de altfel, numai
cnd administraia local este parte component din puterea executiv, aa cum era definit n
dispoziiile Constituiei din 1866 i ale celei din 1923.
85
Pierre Pactet, Institutions politiques et droit constitutionnel, Masson, Paris, 1983, p. 47.
86
Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, Paris, 1980, pp.
243-245.
87
Cristian Ionescu, op. cit., vol. I, p. 71.
88
A se vedea, n acest sens, art. 123, alin. 5 din Constituia Romniei, republicat.
89
Charles Cadoux, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Cujas, Paris, 1975, p. 104.
90
Acest control are n vedere numai legalitatea actelor nu i oportunitatea, adic necesitatea emiterii
[art. 19, alin. 1, lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicat, precizeaz c prefectul verific legalitatea
actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului].
91
A se vedea Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, op. cit., p. 104.

22

Principiul autonomiei locale, n practic cunoate dou forme: autonomia

funcional (tehnic) i autonomia teritorial.
Din aceast perspectiv, autonomia local presupune existena unor condiii i
ndeplinirea unor exigene, cum ar fi: prezena unei colectiviti care s aib interese i
cerine specifice fa de interesele colectivitii naionale, existena unor mijloace
materiale i financiare puse la dispoziia colectivitii locale, a cror gestionare se
realizeaz sub responsabilitatea acestei colectiviti, autoritile care conduc colectivitatea
local trebuie s fie alese dintre cetenii ce o compun, stabilirea unor atribuii distincte
pentru autoritile alese, potrivit crora ele pot s decid liber n rezolvarea problemelor
locale i, n sfrit, existena tutelei administrative.
n schimb, autonomia local este considerat, de ctre doctrina constituional
vest-european, ca fiind una dintre cele mai eficiente forme de autogestiune
administrativ. n acest sens, Pierre Pactet apreciaz c autonomia local asigur un
nalt grad de democraie, colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri
i n aceast calitate pot s previn abuzul guvernului central.92
n doctrina constituional se recunoate, pe lng valenele pozitive, i unele
neajunsuri ale autonomiei locale,93 formndu-se, datorit acestora chiar i un curent de
opinie potrivnic absolutizrii i exagerrii ideii de autonomie local, mai ales n statele pe
teritoriul crora problema naional poate deveni o surs de conflict interetnic.94
Cea mai mare parte a statelor lumii, ca urmare, combin principiul centralizrii
(deconcentrrii) cu cel al descentralizrii. n acest fel, se asigur o descentralizare a
puterii centrale prin mbinarea sistemului repartizrii unor prerogative administrative la
nivel local cu acordarea unei autonomii administrative i financiare unor regiuni,
departamente, judee (uniti administrativ-teritoriale), cu condiia ns ca aceast
autonomie s nu afecteze caracterul unitar al statului i deci orice atingere a acestuia este
automat i de drept calificat ca neconstituional.95
92

Pierre Pactet, op. cit., p. 48-50. A se vedea i Jacqueline Russ, op. cit., p. 4.
A se vedea Cristian Ionescu, op. cit., p. 75 i urm., Charles Cadoux, op. cit., p. 105 i urm., conform
crora autonomia poate avea ca urmare svrirea unor abuzuri grave de ctre funcionarii crora li s-au
ncredinat prerogativele de conducere administrativ pe plan local i care nu pot fi controlate temeinic
de autoritatea de control. Pe de alt parte, ea poate fi surs de conflicte economice, sociale, religioase,
culturale, ntre unitile administrative crora li s-a acordat autonomie sau ntre cele care beneficiaz de
autonomie i cele care nu au cptat autonomie (ex. Belgia, Spania, Marea Britanie). Aspectul cel mai
grav, semnalat n opinia acestor autori, este ns tendina unor uniti administrativ teritoriale de a se
desprinde de statul unitar.
94
A se vedea, dintr-o perspectiv comparativ, Henry Puget, op. cit., pp. 48-57.
95
Cristian Ionescu, op. cit., p. 74.
93

23

n mod logic ns, principiul autonomiei locale, privete toate autoritile

administraiei publice locale, comunale, oreneti i judeene, aceasta rezultnd din
nsi norma constituional a art. 120, care prevede c administraia public din unitile
administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiul autonomiei locale .... Ca atare,
apare evident c atta timp ct administraia public local are la baz autonomia local,
pe cale de consecin, i autoritile administraiei publice de la nivelul judeului, inclusiv
preedintele consiliului judeean, se bucur de aplicarea aceluiai principiu, chiar dac
constituantul nu a mai fcut o referire expres, cu privire la acesta, ca n cazul autoritilor
de la nivelul comunei i oraului.
n acelai sens, de altfel, sunt i unii autori, care subliniaz c problematica
autonomiei locale privete att comunele i oraele ct i judeele ntruct toate sunt
considerate colectiviti locale.96
Autonomia local reprezint, n opinia lui Ioan Vida,97 un principiu
constituional, dar i un mod de organizare a administraiei colectivitilor locale, care
are o aplicare general valabil la nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale.
Principiul autonomiei locale nu confer desigur automat i dreptul pentru
colectivitile locale de a rezolva singure orice problem a unitii administrativteritoriale, dei acest fapt reiese, la prima vedere, din dispoziiile normei constituionale a
art. 121 alin. 2, potrivit creia consiliile locale i primarii... rezolv treburile publice din
comune i orae.
n sensul celor afirmate, chiar legiuitorul constituant precizeaz acest lucru n
textul art. 123 alin. 2 din Constituie, cnd stabilete calitatea prefectului de conductor
al serviciilor deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din
unitile administrativ-teritoriale, subliniind c la nivelul lor acioneaz i serviciile
statului pentru rezolvarea unor probleme ale acestora, n afara autoritilor locale.
Apoi, orict de ntinse ar aprea competenele autoritilor prin care se realizeaz
autonomia local, ele nu pot trece dincolo de statutul unitii administrativ-teritoriale.98
Cu alte cuvinte, chiar dac sunt nzestrate cu personalitate juridic, arat Ion Deleanu,
aceste uniti nu pot deveni entiti statale, iar autoritile alese nu pot avea putere de
96

A se vedea, Ioan Vida, op. cit., p. 195 i Antonie Iorgovan n Constituia Romniei, Comentat i
Adnotat, op. cit., p. 269.
97
Idem, p. 193.
98
Ion Deleanu, op. cit., p. 60.

24

decizie politic major, ntruct ele trebuie s-i desfoare activitatea n limitele i n
condiiile legii i totodat nu se pot sustrage tutelei administrative, supravegherii
autoritilor centrale.99
Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, republicat, cu modificrile i
completrile ulterioare, demonstreaz c autonomia local nu este numai un principiu
teoretic cu un coninut abstract, ci, dimpotriv, are att un suport material ct i unul
financiar care se exprim prin acte i aciuni concrete.
Comunele, oraele i judeele, potrivit legii, sunt persoane juridice de drept public,
cu capacitate juridic deplin, au un patrimoniu propriu, precum i un buget propriu i
hotrsc n tot ceea ce privete administrarea intereselor locale, exercitnd, n condiiile
legii, autoritatea n limitele administrativ-teritoriale stabilite (art. 21 din Legea nr.
215/2001, republicat).
Remarcm, astfel, c principiul autonomiei locale se fundamenteaz pe propriul
su patrimoniu, care este administrat i gestionat de ctre autoritile alese ale
administraiei publice locale, n conformitate cu prevederile legale.
De o extrem importan pentru autonomia local considerm c sunt i celelalte
principii ale regimului su general adoptate de Legea nr. 215/2001 a administraiei
publice locale, republicat, printre care amintim: dreptul la iniiativ n toate domeniile,
cu excepia celor care sunt date n competena altor autoriti publice; precizarea
raporturilor dintre autoritile administraiei publice locale i cele de la nivel judeean
care au la baz principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i
solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude, precum i prin faptul c ntre
aceste autoriti nu exist raporturi de subordonare.
Un element demn de subliniat este i faptul c, alturi de celelalte principii de
organizare i funcionare a administraiei publice locale, se instituie, n mod expres,
principiul subsidiaritii, n art. 7 din Legea nr. 215/2001i art. 3 din Legea Cadru a
descentralizrii, nr. 195/2006.
Apoi, este, de asemenea, de menionat i regula stabilit de art. 8 alin. 1 din Legea
nr. 215/2001, republicat, potrivit creia, autoritile administraiei publice centrale au
obligaia ca, nainte de adoptarea oricror decizii, s consulte structurile asociative ale
99

Idem.

25

autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod

direct.
Regimul autonomiei locale stabilete, n acelai timp i dreptul autoritilor locale,
n special al celor deliberative, de a adera la asociaii naionale i internaionale, de a
ncheia acorduri, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor
programe regionale, n condiiile legii.
Totodat, autoritile locale de la frontier pot ncheia, n domeniile de
competen, acorduri de cooperare transfrontalier, cu autoritile similare din rile vecine
i chiar s creeze organisme fr competen administrativ, cu personalitate juridic.
Consiliile locale i cele judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu
bunuri, n numele i n interesul colectivitii locale, la constituirea de societi comerciale
sau la nfiinarea unor servicii publice de interes local ori judeean, n condiiile legii.

MODULUL 3 : Competena autoritilor administraiei publice locale

26

n literatura noastr de specialitate, n mod tradiional s-au exprimat, de

asemenea, opinii referitoare la noiunea de competen, capacitate, ct i la cea de
atribuie ori de sarcin.100 Cele mai multe dintre aceste opinii, reinnd c, n esen,
competena se exprim fie ca un ansamblu de atribuii prevzute de lege,101 o
aptitudine legal102 sau reprezint dreptul i totodat obligaia prevzut de lege
de a duce o anumit activitate 103 ori o capacitate atribuit unui organ n vederea
ndeplinirii unei sarcini legale.104
Sintetiznd elementele eseniale ale acestor opinii ca i ale unor definiii emise
de doctrina romneasc, n lumina dispoziiilor Constituiei Romniei, republicat,
competena autoritilor administraiei publice locale poate fi neleas ca
ansamblul de atribuii (drepturi i obligaii) stabilite de Constituie i de lege
precum i limitele exercitrii lor, care revin, n nume propriu autoritilor locale,
alese, n cadrul unitilor administrativ-teritoriale. 105
n acest context, noiunea de atribuie, este i ea definit de ctre unii autori,
ca o nvestire legal a organelor administrative, compartimentelor sau persoanelor
cu anumite prerogative,106 un alt autor preciznd c atribuiile sunt de fapt drepturi i
obligaii prevzute de Constituie sau de lege.107 Altfel spus, atribuia reprezint sfera
drepturilor i obligaiilor cu care sunt nvestite autoritile publice prin Constituie
i lege, n cazul nostru, nvestirea prin lege a autoritilor administraiei publice locale.
n doctrin se subliniaz, totodat, c, spre deosebire de drepturile civile,
exercitarea atribuiilor autoritilor administraiei publice locale nu este facultativ, ci
obligatorie, iar caracterul lor legal le confer opozabilitate fa de orice subiect de
drept.108

100

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 355.

Idem, p. 367. Ca atare, prin competena organelor administraiei publice, autorul nelege ansamblul
atribuiilor stabilite de Constituie sau de lege, ce confer drepturi i obligaii pentru a duce n nume
propriu i n realizarea puterii publice, o anumit activitate administrativ. A se vedea i Ilie Iovna,
op. cit., p. 120; I. Ceterchi, M. Luburici, Teoria general a statului i dreptului. Note de curs, vol. II,
Bucureti, 1977, p. 281 i urm.
102
Ion Vntu, Mircea Lepdtescu, Ilie Merlescu i Mircea Anghene, op. cit., p. 215. n acelai sens,
Al. Negoi, Curs de drept administrativ, Tipografia Universitii Bucureti, 1981, p. 240.
103
Romulus Ionescu, op. cit., p. 110 i 115.
104
Tudor Drganu, Acte de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p. 108 i urm.
105
A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 367, Romulus Ionescu, op. cit., p. 110 i Tudor
Drganu, op. cit., p. 108.
106
Ilie Iovna, op. cit., p. 121; Paul Negulescu, op. cit., p. 431, denumete competena o aptitudine
legal.
107
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II p. 367.
108
A se vedea Ilie Iovna, op. cit., p. 120 i urm.
101

27

Din caracterul legal al atribuiilor autoritilor administraiei publice locale

decurg, de altfel, i anumite consecine deosebit de importante, cum sunt:
a) autoritile locale nu pot depi sfera atribuiilor prevzute de lege, ntruct actele
sau aciunile ce depesc aceast limit nu produc efecte juridice;
b) atribuiile autoritilor locale se exercit n condiiile i cu respectarea
dispoziiilor legii, n coninutul i scopul lor, sub sanciunea aprecierii ca ilegale i a
anulrii actelor lor de ctre autoritile instituite (art. 123 alin. 5 din Constituie);
c) exercitndu-i atribuiile legale, autoritile locale emit acte care au caracter
obligatoriu, executarea lor fiind asigurat, n caz de nevoie, prin folosirea
constrngerii;109
d) autoritile locale nu pot delega ele nsele unui alt organ sau funcionar
exercitarea atribuiilor.
Din analiza dispoziiilor art. 5 alin. 1 din legea organic, republicat, ale
prevederilor art. 2 lit. c) i ale capitolului IV din Legea nr. 195/2006, Legea cadru a
descentralizrii, rezult c administraiei publice locale, n vederea asigurrii serviciilor
publice de interes local, i revin competene ce pot fi clasificate n: competene
exclusive, competene partajate i competene delegate conferite tuturor autoritilor
administraiei publice locale.
Atribuiile consiliilor locale: Dispoziiile art. 36 din legea administraiei publice
locale, republicat, reglementeaz principalele atribuii care revin consiliilor
comunale i oreneti (municipale), n calitatea lor de autoritate administrativ
autonom, deliberativ (art. 23 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat).
Competena teritorial (rationae loci) a consiliului local se regsete stabilit de
legiuitor prin folosirea, n textul articolului menionat, a termenului local, adic pe
teritoriul unitii administrativ-teritoriale respective (comuna, oraul sau municipiul)
unde acesta a fost ales i funcioneaz potrivit legii.
Competena temporar (rationae temporis) a consiliului local este circumscris
prin art. 38 alin. 1 i 2 al legii organice, la un mandat de 4 ani i exercitat de la data
constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales, care, ns,
poate fi prelungit prin lege organic, pe timp de rzboi sau de catastrof.

109

A se vedea Nicolae Popa, op. cit., p. 98-100.

28

Ct privete atribuiile consiliului local, ele reprezint nvestirea legal cu

prerogativa de a rezolva problemele de interes local. Atribuiile consiliului local
stabilite de art. 36 alin. 2 din Legea administraiei publice locale, republicat, nu mai
sunt desemnate ca atribuii principale, ntruct acestea sunt clasificate pe domenii de
activitate.
Din cele expuse rezult c problemele pe care consiliul local este chemat s le
rezolve sunt extrem de numeroase i de diverse, fapt care impune o sistematizare n
categorii, de atribuii grupate corespunztor domeniilor i problemelor locale n care are
iniiativa i hotrte.
Atribuiile consiliului judeean: n conformitate cu dispoziiile constituionale ale
art. 122 alin. 1 consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru
coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii
serviciilor publice de interes judeean iar Legea administraiei publice locale, prin
prevederile art. 91, i stabilete atribuii corespunztoare n acest sens. Potrivit acestor
prevederi se contureaz i sfera atribuiilor cu care este investit consiliul judeean, ca
autoritate administrativ autonom deliberativ.
Competena consiliului judeean este determinat prin lege, potrivit necesitilor i
intereselor colectivitii judeene, ea fiind general, teritorial i temporar.
Competena teritorial a consiliului judeean se exercit la nivelul unitii
administrativ-teritoriale unde este ales i funcioneaz.
Ct privete competena general, a autoritilor administraiei publice judeene, att
dispoziiile constituionale ct i cele ale legii organice o circumscriu la coordonarea
activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean,
fapt ce ne determin s considerm c dispune de o competen general, limitat la
aceste servicii.
Competena temporal este circumscris, prin art. 93 al Legii nr. 215/2001,
republicat, la un mandat de 4 ani, exercitat de la data constituirii pn la
declararea ca legal constituit a noului consiliu ales, care poate fi prelungit prin lege
organic pe timp de rzboi sau catastrof.
Principalele atribuii conferite de legea organic consiliului judeean, prevzute de
art. 91 i 104, pot fi grupate n funcie de domeniile i serviciile pe care le realizeaz
n cinci categorii.

29

Atribuiile primarului- n calitatea sa de autoritate administrativ autonom

executiv (art. 23 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat), primarul este nvestit
cu drepturi i obligaii (atribuii), stabilite n vederea rezolvrii treburilor publice
locale.
Noiunea de drepturi i obligaii din coninutul atribuiilor primarului, subiect de drept
administrativ, are o structur proprie, caracteristic naturii sale de autoritate executiv a
administraiei publice locale, calitate n care acioneaz n sfera relaiilor sociale
reglementate de dreptul colectivitilor locale.
Decelarea structurii atribuiilor primarului evideniaz aspectul dihotomic al acestora,
pe de o parte atribuii al cror exerciiu rezolv treburile de interes local al colectivitilor
comunei sau oraului, pe de alt parte, atribuii pentru realizarea intereselor generale ale
statului.110
Cu alte cuvinte, primarul nu deine competene n nume propriu, ci n numele
colectivitii care l-a ales, pentru realizarea autonomiei locale,111 i al statului, n
numele cruia acioneaz ca reprezentant, n comuna sau oraul unde a fost ales.
Cele afirmate sunt susinute de dispoziiile art. 63 alin. 1 i art. 64 alin. 1 din Legea
nr. 215/2001, republicat, care consacr n mod expres aceast dubl calitate a primarului.
Din analiza normelor legale menionate rezult c atribuiile primarului se exercit n
mod legal i produc efecte juridice numai n limitele comunei sau oraului unde a fost
ales, n cadrul competenei sale materiale i teritoriale, obligatoriu de a fi respectate, fiind
de ordine public. Ca atare, primarul nu poate depi sfera atribuiilor sale prevzute de
lege sau stabilite de consiliul local prin hotrrile sale, ntruct aceasta ar atrage
sanciunea anulrii actelor sau msurilor luate, ori chiar suspendarea sau demiterea sa din
funcie.
De subliniat c atribuiile ce i-au fost conferite se exercit personal numai de ctre
primar, i n regim de autonomie, n calitatea sa de autoritate administrativ executiv
unipersonal, delegarea acestor atribuii putndu-se realiza numai n condiiile
prevzute de lege.

110

A se vedea Petre Dima, Corneliu Manda, Mircea Preda, Alexandru Basarab inc, Legea
administraiei publice locale, Comentarii, adnotri, practic, propuneri, Ed. AMIVA, Bucureti, 1993,
p. 75.
111
A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 581, care vorbete de atribuii pe linia realizrii
autonomiei locale.

30

Atribuiile preedintelui consiliului judeean- n conformitate cu prevederile

art. 88 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, republicat, modificat prin Legea nr. 35/2008,
consiliul judeean ales se completeaz cu preedintele consiliului judeean, care are
drept de vot i conduce edinele acestuia.
Preedintele consiliului judeean rspunde n faa alegtorilor de buna funcionare
a administraiei publice judeene. El reprezint judeul n relaiile cu celelalte
autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n
justiie. De asemenea, rspunde de buna funcionare a aparatului de specialitate al
consiliului judeean, pe care l conduce i i se subordoneaz n mod direct.
Coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate poate fi delegat, prin
dispoziie a preedintelui consiliului judeean, vicepreedinilor sau altor persoane, n
condiiile prevzute de lege.
Preedintele consiliului judeean asigur respectarea prevederilor Constituiei,
punerea n aplicare a legilor, a decretelor preedintelui Romniei, a hotrrilor i
ordonanelor Guvernului, a hotrrilor consiliului judeean, precum i a altor acte
normative.

MODULUL 4 : Activitatea autoritilor administraiei publice locale

31

Ca orice activitate a unui organism sau autoritate a administraiei publice, i

activitatea principalelor subiecte ale dreptului colectivitilor locale, vizeaz n
special, modalitile efective prin care se aduc la ndeplinire atribuiile legale i
reglementare, ce li s-au conferit.
Din aceast perspectiv, activitatea administrativ reflect n principal,
concretizarea voinelor juridice exprimate fie de ctre autoritile administraiei
publice locale, executive sau deliberative, fie de ctre instituiile publice de interes
local. Astfel, n realizarea scopurilor propuse, ce sunt subsumate aciunii
administrative, cu caracter general, de rezolvare i gestionare a problemelor ce
privesc viaa colectivitilor locale, activitatea subiectelor de drept specifice au ca
finalitate, promovarea i satisfacerea, exclusiv, a intereselor comunitilor locale.
Dincolo de operaiunile administrative ce sunt prezente i n activitatea
administraiei publice locale i care nu necesit o abordare deosebit, ce vor fi ns
prezentate indirect, n cele ce urmeaz ne vom referi, cu prioritate, la actul
administrativ i la contractele administrative de interes local, ca forme juridice
principale de exprimare a activitii autoritilor i instituiilor administraiei publice
locale.
Ca modalitate de manifestare, ndeosebi a activitii autoritilor administraiei
publice locale, actul administrativ reprezint forma juridic principal de
exercitare

atribuiilor

acestor

autoriti

administrative,

integrate

competenelor proprii ale administraiei publice locale autonome.

Formele procedurale de elaborare a actelor administrative ale autoritilor
administraiei publice locale, pot fi clasificate, n raport de momentul emiterii actului, n
trei categorii, anume: forme anterioare, forme concomitente i forme ulterioare.
1. Formele procedurale anterioare - sunt activitile cu caracter formalprocedural, derulate sub forma unor operaiuni administrative tipice acestei etape
(referatele, studiile, rapoartele, informrile, anchetele, iniiativa, propunerile, avizele,
procesele-verbale etc.), premergtoare elaborrii actelor administrative propriu-zise,
singurele n msur s genereze efectele juridice scontate.
Dintre aceste operaiuni administrative, n contextul dreptului colectivitilor
locale, o importan deosebit o prezint urmtoarele:
iniiativa primarului, a preedintelui sau a vicepreedinilor consiliului
judeean, propunerile consilierilor locali sau judeeni ori cele ale cetenilor112, ce
112

Potrivit Legii nr. 141/2004 pentru modificarea i completarea Legii administraiei publice locale,

32

vizeaz promovarea unor proiecte de msuri n cele mai variate domenii ale vieii
colectivitilor locale113;
rapoartele compartimentelor de resort din cadrul aparatului tehnic de
specialitate i avizele comisiilor de specialitate ale consiliilor locale i judeene, fa de
proiectele de decizie, ce trebuie s precead dezbaterea acestora n cadrul edinelor
autoritilor administraiei publice locale deliberative114;
avizele de legalitate115 ale secretarului unitii administrativ-teritoriale asupra
proiectelor de hotrri ale consiliilor locale sau judeene, care au ns un caracter
consultativ.
acordurile prealabile116, mai puin ntlnite n sfera activitii administraiei
publice locale, le regsim totui n contextul raporturilor de subordonare ierarhic dintre
autoritile subdiviziunilor administrativ-teritoriale i cele supraordonate.
2. Formele procedurale concomitente - Sunt acele forme procedurale ce
trebuie respectate n momentul manifestrii de voin a autoritilor administraiei
publice locale, n special a celor cu caracter deliberativ, dintre care amintim: cvorumul,
majoritatea

necesar

pentru

adoptarea

actului

administrativ,

semnarea,

contrasemnarea, precum i motivarea acestui act.

a) cvorumul desemneaz numrul de membrii (consilieri) raportat la numrul
total al componenei autoritii locale pluripersonale (colegiale), n prezena crora
deliberrile consiliilor locale sau judeene sunt valabile. Potrivit prevederilor art. 41 din
Legea administraiei publice locale edinele consiliilor locale sau judeene sunt legal
publicat n M. Of. nr. 396/04.05.2004, n contextul iniiativei ceteneti, cetenii pot propune
consiliilor locale i consiliilor judeene pe a cror raz domiciliaz, spre dezbatere i adoptare,
proiecte de hotrri ... promovarea unui proiect de hotrre poate fi iniiat de unul sau mai muli
ceteni cu drept de vot, dac acesta este susinut prin semnturi de cel puin 5% din populaia cu
drept de vot a unitii administrativ teritoriale. n condiiile prevzute de lege, dup depunerea la
secretarul unitii administrativ-teritoriale a formei propuse pentru proiectul de hotrre, acesta va fi
afiat spre informare public prin grija secretarului, urmnd ca dup verificarea documentaiei
aferente, proiectul de hotrre s intre n procedurile de lucru ale consiliului local sau judeean , dup
caz.
113
A se vedea art. 46 alin. 5 din Legea nr. 215/2001.
114
A se vedea art. 45 din Legea nr. 215/2001, potrivit cruia problemele nscrise pe ordinea de zi a
edinei consiliilor locale sau judeene nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul
compartimentului de resort din cadrul aparatului propriu de specialitate, care va fi elaborat n termen
de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului, precum i de avizul comisiei de specialitate ... cu excepia,
edinelor extraordinare i a cazurilor de for major i de maxim urgen".
115
A se vedea art. 85 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 215/2001.
116
A se vedea art. 95 lit. q) din Legea nr. 215/2001, potrivit cruia cooperarea sau asocierea consiliilor
locale ale sectoarelor municipiului Bucureti cu persoane juridice romne sau strine, precum i
aderarea la asociaii naionale i internaionale ale autoritii administraiei publice locale, se
hotrsc cu acordul Consiliului General al municipiului Bucureti; n acelai sens i art. 68 alin. 1 lit.
t) din Legea nr. 215/2001.

33

constituite dac este prezent majoritatea consilierilor n funcie, astfel c n lipsa unei
asemenea majoriti hotrrile adoptate nu sunt valabile i nici obligatorii;
b) majoritatea stabilit de lege pentru adoptarea de ctre autoritile locale
deliberative a unui act administrativ, o regsim sub forma majoritii simple (relativ),
majoritii absolute i majoritii calificate:
majoritatea simpl reprezint condiia adoptrii unei hotrri cu votul
majoritii membrilor autoritii pluripersonale prezente la edin, adic jumtate plus
unu din numrul membrilor prezeni. Aceast majoritate constituie regula n materia
funcionrii consiliilor locale i judeene, elocvente, n acest sens, fiind prevederile art.
45 alin. 1 din Legea 215/2001117, republicat; situaiile de excepie sunt prevzute
expres de lege sau de Regulamentul de organizare i funcionare a consiliului, cnd se
pot statua alte majoriti.
majoritatea absolut reprezint condiia adoptrii unui act administrativ cu
votul majoritii membrilor autoritilor administrative colegiale, n funcie, i care
semnific un numr mai mare dect jumtate din numrul total al membrilor acelei
autoriti. Este situaia majoritii cerute de lege n privina adoptrii acelor hotrri ce
privesc bugetul local, cele referitoare la stabilirea de impozite i taxe locale, precum i
cele ce privesc contractarea de mprumuturi, participarea la programe de dezvoltare
judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i
dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, precum i cele
privitoare la asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu organizaii
neguvernamentale, cu persoane juridice romne sau strine;118.
majoritatea calificat semnific cerina adoptrii unui act normativ cu votul a
cel puin dou treimi din numrul membrilor care compun autoritatea administrativ
pluripersonal. O asemenea majoritate119 este cerut exclusiv n privina hotrrilor ce
privesc patrimoniul unitii administrativ-teritoriale;
c) semnarea actelor administrative, proprii autoritilor administraiei publice
locale, constituie un alt element al procedurii concomitente. Dup tipologia acestor acte
administrative, ce eman de la autoritile administrative deliberative ori de la cele
executive, distingem:

117

A se vedea art. 45 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat, n exercitarea atribuiilor ce i revin,
consiliul local adopt hotrri cu votul majoritii membrilor prezeni.
118
A se vedea art. 45 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
119
Idem.

34

semnarea hotrrilor consiliului local care se realizeaz de ctre consilierul

care conduce edinele de consiliu ori n situaia absenei sau a refuzului acestuia, de un
numr de 3-5 consilieri120;
semnarea hotrrilor consiliului judeean, constituie atributul preedintelui
consiliului judeean sau n lipsa acestuia, o asemenea operaiune administrativ este
ndeplinit de ctre vicepreedintele consiliului judeean care a condus edina121;
semnarea dispoziiilor primarilor sau cele ale preedinilor consiliilor judeene,
se realizeaz de ctre nii titularii acestor competene, ca detentori ai funciilor
publice cu caracter unipersonal, exceptnd atribuiile delegate viceprimarului, respectiv
vicepreedintelui consiliului judeean, n condiiile legii122.
d) contrasemnarea actelor administrative, reprezint acea operaiune
administrativ ce constituie atributul secretarilor unitilor administrativ-teritoriale.
Astfel, potrivit prevederilor legale123 n materie, att hotrrile consiliilor locale, ct i
dispoziiile primarului sunt contrasemnate de ctre secretarul comunei sau oraului, cu
excepia cazurilor cnd acesta apreciaz c hotrrea este ilegal sau c depete
competenelor ce revin, potrivit legii, consiliului local. n mod analog, secretarul
general al judeului contrasemneaz hotrrile consiliului judeean, precum i
dispoziiile preedintelui consiliului, sub aceeai rezerv a unor eventuale cazuri de
ilegalitate care pot atrage refuzul secretarului de a proceda la contrasemnare.
e) motivarea actelor administrative, reprezint o alt exigen de natur
procedural, concomitent adoptrii sau emiterii actului administrativ de ctre
autoritile administraiei publice locale. Sunt relevante n acest sens, prevederile art. 29
din Legea nr. 24/2000, republicat, n materia normelor de tehnic legislativ, potrivit
crora proiectele de acte normative trebuie nsoite de referate de aprobare, n situaia
celorlalte acte normative, altele dect proiectele de legi, a propunerilor legislative, a
proiectelor de Ordonane ale Guvernului ori a proiectelor de Hotrri ale Guvernului.
3. Formele procedurale posterioare cuprind comunicarea, publicarea i
aprobarea sau confirmarea actelor administrative ale autoritilor administraiei publice
locale.

120

A se vedea art. 47 alin. 3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
A se vedea art. 97 alin. 3 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat.
122
A se vedea dispoziiile art. 68 alin. 1 i ale art. 106 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr.
215/2001, republicat.
123
A se vedea dispoziiile art. 47 coroborate cu cele ale art. 68 din Legea nr. 215/2001, republicat.
121

35

a) comunicarea este operaiunea administrativ prin care autoritatea

administrativ local emitent aduce la cunotina celui interesat (o alt autoritate
administrativ, o persoan fizic sau juridic) actul administrativ respectiv, fie prin
notificarea direct a acestuia, fie prin alte mijloace. Exemplificm, prin obligaia
secretarului de a comunica hotrrile consiliului local, primarului i prefectului, de
ndat, dar nu mai trziu de trei zile de la data adoptrii124 ori notificarea direct a
actelor administrative individuale, persoanelor n cauz125. Necesitatea comunicrii
reprezint o condiie a nsui actului administrativ, indiferent de natura lui ori de
autoritatea administrativ local de la care eman.
b) publicarea reprezint acea operaiune material prin care un act
administrativ este adus la cunotina cetenilor, fie prin imprimare, fie prin afiare ntrun loc public ori prin alte mijloace de difuzare 126. Publicarea este o form procedural
posterioar i obligatorie, n special, pentru actele administrative cu caracter normativ.
n acest sens, sunt relevante dispoziiile127 Legii administraiei publice locale care
statueaz asupra faptului c hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i
produc efecte de la data aducerii la cunotin public, moment ce intervine n termen
de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, termen de natur suspensiv,
nainte de expirarea cruia, actele administrative normative ale autoritilor publice
locale autonome, nu pot fi publicate, i deci nu pot intra n vigoare.
Una dintre modalitile uzuale de aducere la cunotin public a actelor administraiei
publice locale, o constituie, publicarea acestora n monitoarele oficiale ale unitilor
administrativ-teritoriale.

Astfel, potrivit dispoziiilor legale n materie, n monitorul oficial al judeului

i al municipiului Bucureti128, se vor publica n principal, hotrrile i dispoziiile cu
caracter normativ adoptate sau emise de autoritile administraiei publice judeene i
124

A se vedea art. 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, republicat.

Potrivit dispoziiilor art. 49 din Legea administraiei publice locale, republicat, hotrrile cu
caracter individual devin obligatorii i produc efecte de la data comunicrii.
126
Tudor Drganu, op. cit., p. 136 i urm. A se vedea i art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicat, care
precizeaz c n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative adoptate de autoritile
administraiei publice locale se aduc la cunotin public, prin afiare n locuri autorizate i prin
publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj.
127
A se vedea art. 49 din Legea nr. 215/2001, republicat.
128
A se vedea Ordonana Guvernului nr. 75/28 august 2003 privind organizarea i funcionarea
serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unitilor administrativ-teritoriale, publicat n
M. Of. nr. 619/30.08.2003.
125

36

ale municipiului Bucureti, de cele ale municipiilor sectoarelor municipiului Bucureti

sau oraelor care nu au monitoare proprii, precum i cele ale comunelor, precum i
dispoziiile cu caracter normativ ale preedintelui consiliului judeean. Totodat,
hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autoritile
administraiei publice locale din municipii, sectoare ale municipiului Bucureti sau din
orae i comune, ale cror prevederi sunt obligatorii i pentru ali ceteni dect cei
din unitatea administrativ-teritorial respectiv, vor fi publicate n monitorul oficial al
judeului129, prin grija secretarului.
Conform art. 50 din legea administraiei publice locale, republicat, hotrrile
cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor
aparinnd minoritii respective, acolo unde ponderea acesteia este de peste 20% din
numrul locuitorilor din unitile administrativ-teritoriale, pe cnd actele administrative
cu caracter individual, se comunic doar la cerere, n limba matern.
c) aprobarea sau confirmarea reprezint, de asemenea, forme procedurale,
posterioare emiterii sau adoptrii actului, ce semnific, n esen, manifestarea de
voin a unei autoriti administrative superioare, prin care aceasta se declar de acord
cu un act administrativ, deja emis de ctre o autoritate administrativ ierarhic, inferioar,
act care n lipsa unei asemenea manifestri de voin nu ar putea produce, efecte
juridice130. Aprobrile astfel precizate, denumite i aprobri propriu-zise131, nu sunt acte
juridice distincte de actele administrative ce necesit a fi aprobate, ntruct ele nu
adaug nimic la efectele juridice ale actelor aprobate, ci constituie doar o condiie de
form, fr de care ns, actele autoritilor inferioare nu sunt valabile.

MODULUL 5 : Controlul administraiei publice locale

Raporturile dintre autoritile centrale i teritoriale, caracterizate prin grade
diferite de dependen fa de centru, pe baza principiilor care domin organizarea

129

Idem. La nivelul fiecrui jude, se nfiineaz serviciul public de editare a monitoarelor oficiale, ca
serviciu public de interes judeean, n subordinea Consiliului judeean.
130
Tudor Drganu, op. cit., p. 136 i urm.
131
Rodica Petrescu, op. cit., p. 199.

37

administraiei publice132, impun cu stringen exercitarea unor forme ale controlului

administrativ adecvate, menite a asigura funcionalitatea administraiei publice n limitele
legii.
Fa de acestea, considerm c n raport de modul concret de organizare a
administraiei publice, fiecrui principiu trebuie s i se asocieze o anumit form a
controlului administrativ, astfel nct s se asigure o concordan fireasc ntre
trsturile regimului administrativ i tipul controlului exercitat.
Cu alte cuvinte, fenomenologia organizrii administraiei publice, pe baza
principiilor centralizrii, deconcentrrii sau descentralizrii administrative, determin
adaptarea i corelarea deplin a controlului administrativ cu particularitile impuse la un
moment dat de regimul administrativ aplicabil.
Astfel, reglementarea raporturilor juridice existente ntre nivelul central i cel
teritorial al administraiei publice, specifice unui anumit mod de organizare
administrativ, trebuie imperios reflectat i coninut n nsui caracterul formei
controlului administrativ ce i se asociaz.
Mai trebuie s adugm faptul c prezena i exercitarea formei controlului
administrativ este o consecin a nsui regimului administrativ asupra cruia statul
opteaz n organizarea administraiei publice, pe care o include n coninutul su,
numrndu-se printre caracteristicile acestuia.
Abordarea acestei problematici, dintr-o perspectiv n care controlul administrativ
este cercetat n mod separat i distinct, n individualitatea sa, am considerat-o necesar n
cadrul demersului nostru tiinific, rspunznd mai bine exigenelor prezentei lucrri.
Organizarea

centralizat

administraiei

publice

reprezint

sistemul

administrativ n cadrul cruia exercitarea atribuiilor de ctre autoritile administrative

este supus, direct sau indirect, puterii ierarhice a autoritii executive. Acesta presupune
un control prealabil asupra activitii autoritilor locale, un control posterior, n cadrul
cruia se poate recurge la suspendarea, anularea sau reformarea actelor autoritilor
subordonate, fie pe motive de oportunitate, fie pe motive de ilegalitate.
Cu alte cuvinte, ntr-o administraie centralizat, superiorul posed, n privina
actului subordonatului, cele mai largi puteri, subsumate conceptului de control ierarhic,
puteri pe care superiorul pe deine de plin drept, fr ca vreun text s fie necesar pentru a i
le atribui, constituindu-se n prerogative inerente calitii i rangului pe care l ocup n

132

Idem.

38

ierarhia administrativ133. Mai mult, organele ierarhice pot recurge la sanciuni

disciplinare, care pot merge pn la revocarea din funcie sau pn la revocarea organului
local.134
n contextul deconcentrrii administrative, dei autoritilor locale li se
ncredineaz puterea de decizie, un asemenea sistem administrativ pstreaz
caracteristicile unui sistem centralizat, meninndu-se controlul autoritilor ierarhice
superioare, n virtutea dependenei ierarhice a organelor locale ale administraiei publice
fa de cele centrale. n acest caz, autoritatea deconcentrat rmne supus superiorului
ierarhic i controlului su135.
Opus regimului centralizat, sistemul fundamentat pe principiul descentralizrii
administrative, presupune eliminarea puterii ierarhice a organelor centrale fa de cele
locale i nlocuirea acesteia cu tutela administrativ.
Pe msur ce descentralizarea se extinde, culminnd cu statuarea principiului
autonomiei locale, ca principiu fundamental al organizrii i funcionrii administraiei
publice locale, noiunea tutelei administrative i pierde treptat din coninut, astfel c
posibilitile de control ale organelor centrale asupra colectivitilor teritoriale i reduc
amploarea i importana. Edificator, n acest sens, este cazul Franei, care n anul 1982
renun la sistemul de aprobare a actelor colectivitilor locale de ctre autoritile
centrale i la anularea actelor colectivitilor locale pe cale administrativ, n favoarea
instanelor judectoreti.
n consecin, tutela administrativ, att n concept ct i n terminologie, a fost
nlocuit prin controlul jurisdicional, care se limiteaz la verificarea actelor, fr a se
statua asupra oportunitii acestora.136
Abandonarea concepiei clasice a tutelei administrative i nlocuirea ei cu cea
de control administrativ asupra aciunii colectivitilor locale, este prevzut i n
Carta European a autonomiei locale, care statueaz aceast nou form a controlului i
care trebuie reglementat n cadrul legislaiilor naionale, numai prin lege sau prin
Constituie.
Fiind cu precdere un control de legalitate, controlul administrativ al
colectivitilor locale trebuie s aib n vedere respectarea proporionalitii interveniei

133

Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 17e edition, Dalloz, 1998, p. 304 i urm.
Ioan Vida, op. cit., p. 16.
135
Jean Rivero, Jean Waline, op. cit., p. 304.
136
Ioan Vida, op. cit., p. 21.
134

39

autoritii de control n raport cu importana intereselor pe care aceasta nelege s le

ocroteasc.137
Aadar, indiferent de natura regimului administrativ statuat, pe linia trecerii de la
centralizare la descentralizare i autonomie local, controlul administrativ reprezint o
necesitate n sistemul administraiei publice, ns forma i coninutul efectiv al acestuia,
racordndu-se particularitilor imprimate de respectivul regim administrativ.
Pe cale de consecin, problematica controlului de tutel asupra autoritilor
locale autonome a constituit i ea una din preocuprile legiuitorului romn, n ncercarea
de a identifica o form modern a acestuia, n deplin concordan cu schimbrile de
esen induse de fundamentarea administraiei publice locale pe baza principiului
autonomiei locale.
Atunci cnd autoritatea de tutel nu este nvestit cu nicio putere specific tutelei
administrative, respectiv nici cu aprobarea sau anularea actelor i nici cu prerogativa
substituirii autoritii locale, ea are ntotdeauna posibilitatea de a cere unui judector
administrativ s anuleze un act ilegal al autoritii descentralizate.138
Se contureaz astfel o form nou a controlului administrativ care reflect n
esen, restrngerea prerogativelor autoritilor de tutel ale statului, pn la limitele lor
minime, n contextul regimului de supraveghere a autoritilor colectivitilor locale i
care const, din punct de vedere conceptual, n exercitarea controlului de legalitate,
deopotriv, att de ctre organele puterii executive, ct i de ctre organele puterii
judectoreti.
Considerm c generarea unei asemenea forme a controlului administrativ care
mbin caracteristicile controlului de tutel administrativ cu cele ale controlului
judectoresc, este consecina aplicrii principiului autonomiei locale, ca principiu
democratic care st la baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale
moderne.
Necesitatea adaptrii i corelrii fireti a controlului administrativ al statului cu
principiul autonomiei locale, este reflectat i n conveniile europene n materie,
insistndu-se mai cu seam asupra respectrii proporionalitii interveniei autoritii de
control n raport cu importana intereselor pe care aceasta nelege s le ocroteasc.139

137

A se vedea art. 8 din Charta European: Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat la Strasbourg
la 15 octombrie 1985, Consiliul Europei.
138
Pierre Fanachi, op. cit., p. 13.
139
Ioan Vida, op. cit., p. 23.

40

Ca urmare, Carta European a Autonomiei Locale140, adoptat la nivelul

Consiliului Europei, abandoneaz concepia clasic a tutelei administrative, nlocuind-o
cu o form nou de control administrativ asupra aciunii colectivitii locale, reglementat
expres prin lege sau constituie.
Acest control este, n principiu, un control de legalitate, inclusiv cu referire la
respectarea principiilor constituionale,141 ce se exercit de regul posterior emiterii
actului administrativ, ceea ce l distinge de instituia tutelei administrative. 142
Ca atare, constituantul romn, prin normele fundamentale ale art. 123 alin. 5, a
socotit c numai prin intervenia controlului jurisdicional, exercitat de ctre instanele de
contencios administrativ, se poate asigura libera exprimare a autoritilor administraiei
publice locale autonome, n promovarea i satisfacerea intereselor colectivitilor locale
pe care le reprezint, dar n limite prevzute de lege. Se garanteaz astfel, aplicarea liber
a principiului autonomiei locale, reducnd la minimum posibilitatea interveniei
Guvernului i a agenilor si din teritoriu n problemele locale, eliminnd arbitrariul i
excesul de putere al acestora.
Totui, n pofida preeminenei puterii judectoreti n activitatea de control de
tutel, n scopul meninerii unui echilibru de fore ntre limitele competenelor
autoritilor locale, n cmpul autonomiei locale, i respectiv, limitele prerogativelor
autoritilor statale, constituantul i apoi legiuitorul, prin normele legii organice, a conferit
un rol important i activ Guvernului i n special, prefectului, ca principala autoritate
de tutel.
Dar ceea ce considerm ca relevant este faptul c, din perspectiva dispoziiilor
constituionale amintite, constituantul impune simultan caracterul dar i limita
controlului administrativ al prefectului, astfel c implicarea instanelor de contencios
administrativ este determinant n finalizarea controlului de legalitate.
Altfel spus, Constituia Romniei din 1991, revizuit, a optat pentru un sistem
liberal, autoritatea de tutel avnd doar dreptul s se adreseze instanei judectoreti de
contencios administrativ, n vederea anulrii sau modificrii actului atacat, 143 singurul
efect al controlului de legalitate exercitat de ctre prefect fiind suspendarea de drept a

140

Romnia a semnat Charta european a autonomiei locale la data de 4 octombrie 1994 i a ratificat-o
prin Legea nr. 199/1997, publicat n M. Of. nr. 331 din 26 noiembrie 1997, cu excepia art. 7 par. 2 din
acest instrument juridic european.
141
Ioan Vida, op. cit., p. 23.
142
Eugen Popa, op. cit., p. 53.
143
Corneliu-Liviu Popescu, op. cit., p. 67.

41

actului atacat pe care l consider ilegal, concomitent momentului sesizrii instanei de

contencios administrativ.
ntruct prefectul nu dispune deci, nici de dreptul de anulare, nici de dreptul de
aprobare i nici de dreptul de a se substitui autoritii locale emitente, ci exclusiv de
dreptul legal de sesizare a instanelor judectoreti, n cazul aprecierii actului
administrativ ca ilegal, singurul efect constnd n suspendarea de drept a respectivului act,
putem spune c ne aflm n prezena unui regim de tutel administrativ estompat.
Aceast concluzie se impune cu att mai mult cu ct este evident faptul c
atributul controlului de legalitate este unul partajat ntre prefect i instanele
judectoreti competente, rolul prefectului rezumnd-se doar la efectuarea acelui control
administrativ, prealabil introducerii aciunii n faa instanei de contencios, dar pentru
finalizarea cruia pronunarea unei hotrri judectoreti este necesar, n condiiile
Legii contenciosului administrativ.
Dei aparent problematica controlului administrativ nu s-ar rezuma dect la
controlul de legalitate asupra actelor administrative adoptate sau emise de ctre
autoritile administraiei publice locale, n realitate, Guvernul i autoritile sale
deconcentrate din teritoriu exercit i controlul asupra persoanelor nvestite n funcii
publice locale.
n contextul exercitrii tutelei asupra existenei organului tutelar,144 prefectul, cel
puin cu caracter formal, are competena de a suspenda din funcie un primar, un
consilier local sau un consilier judeean, msur ce opereaz de plin drept, ca urmare a
comunicrii msurii arestrii preventive a acelor alei locali de ctre instana de judecat,
dar i de a constata ncetarea mandatului primarului, n timp ce dizolvarea de drept a
unui consiliu local ori a unui consiliu judeean se stabilete de ctre instana de
contencios administrativ. n toate cazurile ns, stabilirea datei aferente organizrii de noi
alegeri locale, revin Guvernului, la propunerea prefectului, i care se vor desfura ntrun termen de maximum 90 de zile, de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii
judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local145, respectiv de la
vacantarea funciei de primar146.
n deplin concordan cu prevederile Cartei Europene a Autonomiei Locale, la
care Romnia este parte, legislaia romneasc n materie, include totodat, o serie de
dispoziii menite a asigura aleilor locali posibilitatea recurgerii la cile jurisdicionale
144

Idem, p. 62.
A se vedea art. 55 alin. 7 din Legea nr. 215/2001, republicat.
146
A se vedea art. 72 alin. 4 din Legea nr. 215/2001, republicat.
145

42

de atac mpotriva msurilor administrative dispuse de ctre prefeci, limitnd astfel,

excesul de putere i eliminnd arbitrariul acestora, corespunztor msurilor de suspendare
sau de ncetare a mandatului147, aplicate individual membrilor autoritilor administrative
colegiale (consilieri), respectiv autoritilor executive unipersonale (primari), chiar i
numai atunci cnd reprezentantul Guvernului se limiteaz la constatarea acelor situaii
de facto - obiectul emiterii ordinului su.
Altfel spus, protecia legal a autonomiei locale, caracteristic a statului de
drept i democratic, se realizeaz prin dreptul colectivitilor locale de a recurge la
organele judectoreti pentru a-i asigura liberul exerciiu al atribuiilor i pentru
respectarea drepturilor conferite de constituie i de lege.148
Aadar, n ambele planuri ale controlului administrativ, fie n componenta
controlului asupra actelor administrative, fie n cea a controlului asupra persoanelor
nvestite n funcii publice integrate autoritilor administrative locale, principiul
autonomiei locale induce schimbri majore n cadrul administraiei publice, reclamnd cu
necesitate cooptarea i intervenia direct a puterii judectoreti n sfera controlului
autoritilor locale, singura n msur s asigure echilibrul administrativ i s impun
respectul legii.
Sintetiznd, caracteristica i dominanta n acelai timp, a controlului
administrativ al statului asupra sistemului administraiei publice locale fundamentat pe
principiul autonomiei locale, o constituie concursul instanelor judectoreti, a cror
competen se combin n mod necesar cu cea a autoritilor administraiei publice,
proprii puterii executive a statului, n contextul amplu al separaiei puterilor n stat, dar
i al controlului reciproc al acestora.

MODULUL 6 : Mijloacele administraiei publice locale

Funcia i funcionarul public local - La nivelul serviciilor publice ale
comunei, oraului sau judeului, precum i al aparatului propriu al autoritilor
administrative locale, n cadrul sau n subordinea crora se desfoar activiti
specifice, satisfacerea intereselor colectivitilor locale se realizeaz de ctre anumite
persoane cu pregtire de specialitate.
147

Conform art. 69 alin. 4 din Legea nr. 215/2001, republicat, ordinul prefectului poate fi atacat de
primar la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare.
148
Ioan Vida, op. cit., p. 23.

43

Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, republicat, prin procedurile

coninute, utilizeaz n mod generic, n privina resurselor umane de la nivel local,
noiunea de personal al aparatului de specialitate al primarului sau al consiliilor
judeene, al instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i al regiilor
autonome de interes local.149
n esen, conceptul de personal al administraiei publice locale desemneaz
ansamblul persoanelor, nvestite n anumite posturi sau funcii specifice, care
acioneaz direct sau indirect n cadrul serviciilor publice locale, n promovarea
intereselor colectivitilor locale.
Din categoria personalului administraiei publice locale fac parte att
persoanele angajate, pe baz contractual, crora le sunt aplicate normele dreptului
muncii, ct i funcionari publici, numii i eliberai din funcie pe baza statutului
funcionarilor publici.150
Astfel, orice organ sau autoritate a statului are la baz puterea public, dreptul
de comand, care este reglementat i se organizeaz prin lege n scopul satisfacerii
intereselor generale, formnd servicii publice. Dar serviciul public, ca i statul, de
altfel, este o instituie ce are la baz ideea de interes general pe care caut s o
realizeze. ns nu poate s acioneze dect prin persoanele fizice care l compun. 151
Noiunile de funcie public i de serviciu public sunt n raport de parte fa de
ntreg,152 adic funcia public face parte dintr-un serviciu public care, n general,
cuprinde trei elemente: competena, mijloacele materiale i personalul.
Din aceast perspectiv, funcia public apare ca o grupare de atribuii i de
competene n scopul de a satisface anumite interese generale, ntruct orice putere
social se legitimeaz numai prin finalitatea sa de interes public neputndu-se admite
ca ea s fie utilizat n scopuri personale.153
Din ansamblul funciilor publice pe care le regsim la nivelul diferitelor
organe sau autoriti administrative integrate coninutului global al administraiei
publice se detaeaz, prin natura i coninutul ei, categoria funciilor publice locale.

149

A se vedea art. 36 alin. 2 lit. a), art. 63 lit. e), art. 74 i 75, precum i art. 103 din Legea nr. 215/2001,
republicat.
150
A se vedea Legea nr. 188/1999 privind statutul funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial
nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicat n Monitorul Oficial nr. 365/29 mai 2007.
151
Paul Negulescu, op. cit., p. 52.
152
Idem.
153
Ibidem.

44

Apreciem c o abordare deosebit a problematicii funciei publice locale

deriv din structurarea constituional n dou componente distincte ale administraiei
publice, dintre care structurile administraiei publice locale se detaeaz cu pregnan.
Credem c descentralizarea administrativ-teritorial a colectivitilor locale, regimul
juridic al autonomiei locale de care aceasta beneficiaz, ne ndreptesc s abordm i
problematica mijloacelor de aciune ale administraiei publice locale ntr-o manier
deosebit.
Dei dreptul pozitiv n materia funciei i funcionarului public nu atest
existena unei funcii publice locale ntr-o manier expres, credem c ea decurge
implicit din coroborarea celor dou legi cu caracter organic, anume Legea
administraiei publice locale i Legea privind Statutul funcionarului public. Mai mult,
stadiul actual al legislaiei romneti, realitile administrative, principiile de
organizare i funcionare a administraiei publice locale determin necesitatea
adoptrii unui statut al funcionarilor publici locali.
Una dintre situaiile care ar putea s imprime o demultiplicare a compactitii
funciei publice, este cea a categoriilor de funcii publice i respectiv, a corpului de
funcionari publici locali din sfera administraiei publice locale autonome.154
Principiile constituionale ale autonomiei locale i descentralizrii serviciilor
publice, regimul juridic aparte aplicabil organizrii i funcionrii administraiei
publice locale, precum i particularitile acestei administraii, impun cu necesitate
crearea funciei publice teritoriale.155
n acest context, fiind deja admise posibilitile pentru unele autoriti publice,
prevzute la art. 5 alin. 1 lit. a)-f) din Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcionarilor publici156, de a beneficia de reglementri proprii, derogatorii, dar tot
ntr-un sistem unitar al funciei publice, nu vedem niciun impediment real n crearea
n mod distinct a unei funciuni publice locale 157 care s confirme i n plan juridic,
normativ, o atare eviden a strii de fapt. Aceasta, cu att mai mult cu ct potrivit
prevederilor art. 7 i 8 din Legea nr. 188/1999, privind statutul funcionarilor publici,
154

Cezar Corneliu Manda, Succinte consideraii asupra raportului de serviciu al funcionarului public.
Coordonate posibile ale evoluiei cadrului legal n materie, n Revista Drept Public nr. 1/2000, p. 21 i
urm.
155
Idem. n Frana exist nc din anul 1984 reglementat prin lege statutul funciei publice teritoriale; n
acest sens, a se vedea, Jean-Bernard Auby, Jean-Franois Auby, Droit des collectivites locales, P.U.F.,
1990, p. 188 i urm.
156
A se vedea Legea nr. 188/1999, republicat, n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 251 din
22 martie 2004.
157
Ibidem.

45

republicat, precizeaz, deja, n cadrul clasificrii funciilor publice de funciile

specifice, precum i de funciile publice locale.
Funciile specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu
caracter specific unor autoriti i instituii publice, stabilite n vederea realizrii
competenelor lor specifice, sau care necesit competene i responsabiliti specifice,
aa cum este, spre exemplu administratorul public.
Ct privete funciile publice locale, aceasta sunt funciile stabilite i avizate,
potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice
locale i al instituiilor subordonate acestora.
n aceste condiii, am putea defini funcia public local ca ansamblul atribuiilor
i responsabilitilor stabilite de o autoritate a administraiei publice locale, de o
instituie sau un serviciu public de interes local, n temeiul legii, competene
realizate n mod continuu, de ctre unul sau mai muli titulari, persoane fizice
legal nvestite, n scopul satisfacerii anumitor interese ale colectivitilor locale
pentru care a fost creat funcia.
Ansamblul drepturilor i obligaiilor formeaz coninutul juridic complex al
relaiilor legale dintre persoana fizic respectiv i autoritatea administraiei publice
locale158 care l-a nvestit dnd astfel natere unui raport juridic de funcie (de serviciu)
n cadrul cruia una din pri este autoritate public iar cealalt, funcionar public.
Prin urmare, atribuiile stabilite prin lege sau n baza legii, printr-o manifestare de
voin a autoritii administraiei publice locale, dau competen celor care
ndeplinesc funciile respective s fac acte juridice, operaiuni administrative sau
materiale, n mod legal.159
Astfel, avnd ca punct de pornire dispoziiile art. 2 ale Legii 188/1999,
republicat, putem spune c funcionarul public local este persoana numit ntr-o
funcie public local de ctre o autoritate a administraiei publice locale ori de ctre
conductorii instituiilor publice sau serviciilor publice de interes local, aflate n
subordinea consiliilor locale sau judeene, cu respectarea prevederilor legale.
Cu alte cuvinte, prin funcionar public local se poate nelege orice persoan
numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public local, cu caracter permanent, n
158
159

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 628 i urm.

Alexandru Negoi, op. cit., p. 88.

46

cadrul aparatului unei autoriti a administraiei publice locale autonome, al

unei instituii sau al unui serviciu public de interes local, n scopul asigurrii
funcionrii continue a acestora, n schimbul unui salariu primit periodic.
nvestirea funcionarilor publici locali se realizeaz prin actul de numire al
autoritii administraiei publice locale competente, pe baza rezultatului concursului
sau a promovrii examenului organizat pentru ocuparea funciei publice locale.
Legea privind Statutul funcionarilor publici stabilete, n cadrul art. 50 lit. a)j), condiiile ce se impun a fi ndeplinite, pentru ocuparea unei funcii publice:
condiii privitoare la cetenie, domiciliu, cunoaterea limbii romne, condiii de
vrst, de sntate, condiii de studii, condiii privind capacitatea deplin de
exerciiu, precum i unele condiii negative care ar putea face o persoan
incompatibil cu exercitarea funciei publice. Pe lng acestea, credem c o eventual
reglementare privind un Statut al funcionarilor publici locali ar putea s mai includ
i alte condiii, precum: obligativitatea stabilirii domiciliului n unitatea
administrativ-teritorial respectiv a persoanei care exercit o funcie public
local, asemenea condiiilor impuse aleilor locali160 sau adoptarea cerinelor de studii
superioare de specialitate, n funcie de categoria unitii administrativ-teritoriale
(comun, ora, jude), pentru ocuparea, de pild, a funciei de manager public161.
La numirea n funcie, funcionarul public local trebuie s depun jurmntul
de credin n faa conductorului autoritii administraiei locale (primarul,
preedintele consiliului judeean) sau al instituiei publice, n prezena a doi martori
dintre care unul va fi conductorul compartimentului n care este numit iar cellalt, un
alt funcionar public local. Refuzul depunerii jurmntului atrage revocarea deciziei
de numire n funcie.
O problem asupra creia mai trebuie s ne oprim este cea referitoare la faptul c,
n prezent, legislaia n vigoare creeaz posibilitatea funcionarilor publici locali s fie
membri ai partidelor politice legal constituite, fiindu-le interzis doar calitatea de membru
al organelor de conducere a partidelor, precum i s se exprime sau s apere n mod
public poziiile unui partid politic.

160

A se vedea dispoziiile art. 60 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 215/2001, potrivit cruia mandatul de
consilier nceteaz de drept n situaia schimbrii domiciliului ntr-o alt unitate administrativteritorial.
161
n acest sens, a se vedea Ordonana de urgen a Guvernului nr. 56 din 25 iunie 2004.

47

ntr-o alt lucrare,162 a crei continuare este cea de fa, precizm c se

impune, n opinia noastr, necesitatea apolitismului funcionarului public local,
deziderat pe care l considerm i astzi oportun. Neimplicarea i nenregimentarea n
politic a funcionarului local este de natur s asigure o mai mare stabilitate cadrului
local, s duc la imparialitatea i rigoarea exerciiului funciei publice locale, de care
administraia public local romneasc, credem noi, are mare nevoie n prezent.
Ct privete problematica evalurii activitii i avansrii funcionarilor publici
locali, a drepturilor i obligaiilor de serviciu ale acestora, dup cum i n privina
rspunderii persoanelor nvestite n funcii publice locale, acestea sunt similare
funcionarului public de la nivelul administraiei publice a statului, aplicabile n mod
corespunztor.
Cu deosebire, n materia drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici locali,
aa cum sunt ele prevzute prin aceeai lege, izvornd din normele constituionale,
comport unele discuii, n sensul n care aceast problematic este susceptibil de a fi
lrgit printr-un viitor statut al funcionarilor publici locali i a crerii unui consiliu
superior al funciei publice locale. Acest organism s fie compus, n mod paritar, din
reprezentanii alei ai funcionarilor publici locali i din reprezentanii colectivitilor
locale, respectiv a autoritilor administraiei publice locale.
Astfel, pe lng dreptul la opinie, dreptul la stabilitate, de asociere sindical,
dreptul la grev, dreptul la pensie, la condiii normale de lucru i de igien sau dreptul
la protecia legii, ntinderea unora dintre drepturi, precum dreptul la salariu sau
dreptul la concediu de odihn, credem c ar putea face obiectul unei manifestri de
voin a autoritilor administraiei publice locale, n virtutea autonomiei
regulamentare, ns pe baza i n limitele legii.
Stabilirea concret a cuantumului salariului, corespunztor funcionarilor
publici locali i acordarea unor indemnizaii de concediu, n condiiile autonomiei
financiare a colectivitilor locale, precum i acordarea altor drepturi sau stimulente
financiare, opinm c prin natura lor ar trebui s revin competenei autoritilor
administraiei publice locale. n acelai sens, considerm c i ndatoririle
funcionarilor publici pot fi privite n aceeai manier, potrivit creia, n raport de
specificul i natura funciilor publice locale ndeplinite, autoritile administraiei

162

A se vedea Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din Romnia, Ed.
Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 197 i urm.

48

publice locale s poat stabili obligaii sporite n sarcina persoanelor care exercit
asemenea funcii publice, pe aceeai baz a autonomiei regulamentare.
Alte aspecte ce in de descentralizarea funciei publice locale i care pot
mbrca forma unei reglementri legale, prin adoptarea statutului funcionarilor
publici locali, dezvoltate ulterior pe baza i n limitele acestuia, prin hotrri ale
consiliilor locale sau judeene, sunt urmtoarele:
a) posibilitatea adaptrii i dimensionrii funciilor publice locale, n sensul
stabilirii unor structurri particulare, adecvate specificitii activitii, evalurii reale a
resurselor existente la nivelul comunelor, oraelor i judeelor i a clasificrii
funciilor publice locale n raport de nivelul studiilor absolvite. n condiiile actuale,
stabilite de Legea nr. 188/1999, republicat, n mediul rural, spre exemplu, ne
exprimm ndoiala c la nivelul unor consilii comunale vom regsi funcionari publici
locali de o categorie superioar categoriei C a celor cu studii medii liceale sau
postliceale, absolvite cu diplom. Este adevrat, dar cu caracter excepional, Legea
administraiei publice locale,163 admite c n funcia de secretar al comunei s poat fi
numit i o persoan cu studii liceale atestate prin bacalaureat;
b) n mod similar, considerm c structura carierei funcionarilor publici locali
ar putea s fac obiectul autonomiei reglementare a autoritilor locale deliberative, n
sensul clasificrii categoriilor funciilor publice n grade i clase, n raport de
specificitile, natura i disponibilitile financiare ale colectivitilor locale;
c) acordarea dreptului autoritilor administraiei publice locale de a-i stabili
direct, nengrdit, categoria funciilor publice locale specifice, ceea ce n prezent
se realizeaz prin hotrre a consiliului judeean sau, dup caz, a consiliului local, cu
avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici;164
d) totodat, credem c se impune ca nivel de referin n ierarhia funciilor
publice locale, funcia de secretar al comunei, oraului sau judeului, n calitate de
funcie public de nivel superior, cea mai nalt treapt a carierei funcionarului
public local n sistemul administraiei publice din unitile administrativ-teritoriale
cum ar fi, de pild, cea de administrator public.165
e) pentru coerena i unitatea funciei publice teritoriale, avansm ideea
necesitii nvestirii prefectului, la nivel judeean, cu respectarea regulilor generale,
163

A se vedea art. II din Legea nr. 215/2001, republicat.

A se vedea nota prevzut la pct. II din anexa Legii nr. 188/1999, republicat.
165
n prezent exist n legislaia romneasc o instituie de sorginte nord american, cea a citymanagerului, denumit administrator public, cu atribuii generice de ordin executiv.
164

49

comune i supravegherea respectrii legii n materia funciei i funcionarului public

local, prin descentralizarea activitii desfurate de ctre Agenia Naional a
Funcionarilor Publici la nivel local.

Patrimoniul colectivitilor locale -Colectivitile locale (comunele, oraele

i judeele), potrivit Legii administraiei publice locale, sunt persoane juridice de drept
public, calitate n care ele au o capacitate juridic deplin i un patrimoniu propriu.
Acest patrimoniu, distinct de cel al statului, este acordat de legiuitor colectivitii
locale pentru a-i crea, astfel, posibilitatea s participe, n nume propriu, la raporturile
juridice civile dar i s constituie, n acelai timp, baza material necesar rezolvrii
treburilor publice de interes local.166
nainte de a vedea din ce se constituie patrimoniul colectivitii locale, credem
s este necesar s clarificm i s definim conceptele de proprietate, proprietate
privat, patrimoniu i domeniu, n general, concepte care apar i sunt folosite n
mod constant n literatura noastr de specialitate, dar mai ales n legislaia n
vigoare.167
Ne vom referi mai nti la conceptul de proprietate, concept care d expresie
accesului suprem al omului, luat individual sau n colectivitate, la nsuirile bunurilor
naturale sau create prin activitatea uman.
Din punct de vedere economic, proprietatea reprezint o apropriaiune, iar
din punct de vedere juridic, un drept de proprietate, cu atributele sale: posesia,
folosina i dispoziia (material i juridic).
Regimul proprietii apare diversificat i nuanat nu numai n funcie de natura
bunurilor ca obiect al aproprierii, ci i de scopul i modul utilizrii bunurilor,
precum i de calitatea titularilor lor.
Din cele artate rezult c tratamentul juridic al proprietii este conceput n
conformitate cu realitatea social-economic i juridic dat. Ca urmare, proprietatea

166

A se vedea n acelai sens i Liviu Giurgiu, Domeniul public, repere juridice, Ed. Tehnic, Bucureti,
1997, p. 33.
167
A se vedea Paul Negulescu, op. cit., pp. 231-239, E. D. Tarangul, op. cit., pp. 355-401. A Ionacu,
Drept civil, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1963. Ilie St. Mndreanu, Concesiunile asupra
domeniului public. Natura lor juridic, Bucureti, Tipografia R. Cioflec, 1943. Antonie Iorgovan,
op. cit., vol. II, pp. 5-46. Liviu Giurgiu, Domeniul public, Ed. Tehnic, Bucureti, 1997. Emil Blan,
Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998. Pentru legislaie, a se vedea Legea fondului
funciar nr. 18/1991, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia.

50

apare ca una dintre cele mai mobile instituii ale dreptului dar, n acelai timp, i una
dintre instituiile sale fundamentale.
Astfel, uneori vom gsi instituia proprietii n sfera dreptului civil, alteori n
cea a dreptului administrativ sau la grania dintre ele, dar ntotdeauna ea va rmne, n
esen, o instituie constituional.
Este tocmai ceea ce i stabilete Constituia Romniei, republicat, n cele
dou texte cu privire la proprietate, art. 44 i respectiv, art. 136; primul este cuprins n
Titlul II, consacrat drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale, iar cel de-al
doilea n Titlul IV referitor la economie i finane publice.
Dup cum putem constata, legiuitorul constituant a stabilit dou articole
pentru a reglementa proprietatea, texte aflate ns n dou titluri diferite. Aceast
aparent distincie se datoreaz faptului c s-a urmrit, de ctre constituant, mai nti
consacrarea unui sediu general al materiei, cu formele pe care le mbrac proprietatea,
evidenierea poziiei statului fa de aceasta, precum i un sediu special al proprietii,
respectiv al dreptului de proprietate ca drept fundamental.168
Totui, plecnd de la locul central acordat omului n actualul sistem
constituional romnesc, drepturilor sale, s-a reglementat, mai nti, dreptul de
proprietate, prin dispoziiile constituionale ale art. 44 i apoi, n art. 136, sistemul
proprietii.
Textele constituionale amintite constituie bazele proprietii n Romnia, la
acestea adugndu-se i cele ale art. 73 alin. 3 lit. m), care stabilesc regimul juridic
general al proprietii i al motenirii, prin lege organic.
Analiza va porni ns de la dispoziiile constituionale ale art. 136, care stabilete c:
(1) Proprietatea este public sau privat.
(2) Proprietatea public este garantat i ocrotit prin lege i aparine statului sau
unitilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogiile de interes public ale subsolului, spaiul aerian, apele cu potenial
energetic valorificabil, de interes naional, plajele, marea teritorial, resursele naturale
ale zonei economice i ale platoului continental, precum i alte bunuri stabilite de
legea organic, fac obiectul exclusiv al proprietii publice.
(4) Bunurile proprietate public sunt inalienabile. n condiiile legii organice, ele pot
fi date n administrare regiilor autonome i instituiilor publice sau pot fi concesionate

168

Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 47 i urm.

51

ori nchiriate; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate
public.
(5) Proprietatea privat este inviolabil, n condiiile legii organice.
Rezult, potrivit acestor texte constituionale, c orice proprietate, n sensul general
al termenului, deci inclusiv cea a colectivitilor locale, este ocrotit de stat; de
asemenea, sunt precizate formele de proprietate, privat i public. Se stabilete,
totodat, i regimul proprietii publice, ntruct proprietatea public este excepia,
regula constituind-o proprietatea privat; n sfrit, ultimul alineat consacr principiul
inviolabilitii proprietii private.
Constatm, n acelai timp, c proprietatea public este o proprietate
administrativ,169 cu un regim de drept public, pe cnd proprietatea privat este o
proprietate cu un regim de drept civil.
Proprietatea privat este mprit, la rndul su, n proprietate privat a
cetenilor, persoane fizice, luate individual sau a persoanelor juridice, cnd acestea
sunt organizate, pe baza legii, n colectiviti i proprietate privat a unor colectiviti
publice, adic a persoanelor publice politico-teritoriale, statul, judeul, oraul i
comuna.
Ct privete conceptul de proprietate privat, este de relevat c dispoziiile
Constituiei Romniei, ca de altfel i alte reglementri, nu o definesc, ci se face numai
referire la aceasta. De pild, se subliniaz n art. 44 alin. 2 din Constituia Romniei,
republicat, c proprietatea privat este ocrotit n mod egal de lege, indiferent de
titulari.
De asemenea, de reinut este i caracteristica regimului juridic al bunurilor
care constituie dreptul la proprietatea privat, indiferent de titularul acesteia, i anume
regimul de drept comun, alienabilitatea, prescriptibilitatea, sesizabilitatea. Acest
drept fiind i susceptibil de constituire a unor drepturi reale i a unor dezmembrminte
ale dreptului de proprietate, cum sunt uzufructul, uzul, abitaia, servitutea i
superficia.170
Fiind supuse regulilor dreptului comun, bunurile proprietate privat pot fi
obiect al drepturilor reale accesorii, cum sunt gajul i ipoteca, ele pot fi
169

Pentru detalii, Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 28, nota 84. A se vedea i Jean H. Vermeulen,
Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1943, pp. 181207; Ion Filipescu, Domeniul public i privat al statului i al unitilor teritorial-administrative, n
Revista Dreptul nr. 5-6, 1994, pp. 75-82.
170
Constantin Sttescu, Drept civil. Persoana fizic, persoana juridic. Drepturi reale, Ed. Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 108.

52

indisponibilizate prin sechestrare i urmrite pentru acoperirea datoriilor persoanei

fizice sau ale persoanei juridice.
n literatura noastr juridic este utilizat i noiunea de patrimoniu al persoanei
juridice i chiar al persoanei fizice.
n acest sens, Paul Negulescu arta c patrimoniul care este format dintr-o
mas de bunuri dar i din veniturile i cheltuielile necesare funcionrii serviciilor
publice, este afectat intereselor colective pe care persoanele morale (juridice) sunt
destinate s le satisfac, acest patrimoniu aparine nsei persoanei juridice. Pentru c
nu se poate concepe un patrimoniu fr s fie ataat la un subiect de drepturi, care aici
este persoana juridic politico-teritorial: statul, judeul, oraul sau comuna.171
Noiunea de patrimoniu, n doctrin, este definit ca totalitatea drepturilor i
obligaiilor care au valoare economic.172
Cu alte cuvinte, patrimoniul apare ca o universalitate juridic, constituit dintro mas de drepturi i obligaii referitoare la unul sau mai multe bunuri, legate ntre ele
ca o grupare a mai multe asemenea mase, avnd fiecare un regim juridic determinat.
Totalitatea drepturilor constituie activul, iar totalitatea obligaiilor formeaz pasivul
patrimoniului. Prin bunuri nelegnd, n general, toate lucrurile utile omului,
susceptibile de apropriere sub form de drepturi patrimoniale, fiind valori
economice.173
n legislaia romneasc n vigoare, i anume n legea administraiei publice
locale, se stabilete, n art. 19, c unitile administrativ-teritoriale, comuna, oraul i
judeul, sunt persoane juridice de drept public i posed un patrimoniu, iar, prin art.
121 din aceeai lege, constituie patrimoniul unitii administrativ-teritoriale bunurile
mobile i imobile proprietate public sau privat a unitii administrativ-teritoriale,
precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial.
Dup cum se observ, legiuitorul organic nu mai definete patrimoniul
colectivitilor locale ca o nsumare a bunurilor din domeniul public i din domeniul
privat, ci folosete noiunea de proprietate public sau privat, potrivit art. 135 alin. 1
din Constituia Romniei, republicat.
Conceptul de patrimoniu este, dup cum se poate observa, mult mai larg dect
cel de domeniu. De asemenea, credem c, n ciuda delimitrii domeniului public de
cel privat, patrimoniul este unul singur, nglobnd ambele domenii, gsindu-ne n faa
171

Paul Negulescu, op. cit., p. 103.

N. Costin, M. Murean, V. Ursa, op. cit., p. 378.
173
A Ionacu, Drept civil. Partea general, Ed. Didactic i Pedagogic Bucureti, 1963, p. 58.
172

53

unui patrimoniu unic al unitii administrativ-teritoriale, fapt pentru care apreciem c

nu se poate, n niciun caz, vorbi de un aa-zis patrimoniu public sau privat.
Acest fapt este susinut de dispoziiile art. 21 alin. 1 din Legea nr. 215/2001,
republicat, care stabilete c unitile administrativ-teritoriale au un patrimoniu, ca i
de faptul c acestea, ca i statul, nu au dect o singur personalitate, una i
indivizibil, chiar dac face dou feluri de acte juridice - printr-una i manifest
autoritatea cu care a fost nvestit, prin cealalt, emite acte pentru gestiunea
patrimoniului su.174
Dispoziiile art. 119-124 din Legea nr. 215/2004, republicat, prevd, de
asemenea, c att patrimoniului ct i bunurilor mobile i imobile, n funcie de
afectarea acestora, le sunt aplicabile un regim special, caracteristic bunurilor din
domeniul public, reglementat prin norme de drept public, iar pentru cele din domeniul
privat, un regim de drept comun, reglementat de dreptul civil.
Prin aceleai dispoziii de mai sus din legea organic, se mai precizeaz c
patrimoniul unitii administrativ-teritoriale este i o totalitate de drepturi i obligaii
cu caracter patrimonial,175 adic drepturile reale176 de proprietate asupra bunurilor din
domeniul public i din cel privat, dar i cele accesorii sau dezmembrmintele cum
sunt: uzul, uzufructul, servitutea, superficia i celelalte.
Aceste drepturi i obligaii cu caracter patrimonial sunt manifestrile de voin
ale persoanei juridice n raporturile cu persoanele fizice sau juridice, concretizate n
acte juridice, cum sunt, contractele de vnzare-cumprare, nchirierea, concesionarea,
toate avnd un caracter patrimonial.
n legtur cu patrimoniul unitii administrativ-teritoriale, credem c este necesar o
precizare cu privire la aplicarea fostului art. 115 din Legea administraiei publice
locale, nr. 69/1991, devenit art. 127 n legea modificat i republicat n anul 1996.
n aplicarea art. 115, din Legea nr. 69/1991, a fost emis Hotrrea Guvernului
nr. 113/1992 privind stabilirea unor msuri pentru defalcarea i trecerea n patrimoniul
comunelor, oraelor sau, dup caz, al judeelor, a bunurilor i valorilor de interes local
din domeniul public i privat al statului, precum i trecerea sub autoritatea consiliilor
locale sau, dup caz, judeene, a regiilor autonome i societilor comerciale cu capital
integral de stat care presteaz servicii publice.177
174

A se vedea Paul Negulescu, op. cit., p. 109 i urm., Anibal Teodorescu, op. cit., p. 187, ed. 1929.
A. Ionacu, op. cit., p. 58.
176
Constantin Sttescu, op. cit., p. 108.
177
Hotrrea Guvernului nr. 113/1992 a fost publicat n Monitorul Oficial, nr. 47 din 23 martie 1992.
175

54

Aceast hotrre nu a fost pus n aplicare pn dect parial178, cea ce a fcut ca

unitile administrativ-teritoriale, contrar dispoziiilor constituionale ale art. 136 alin. 1
i 2 s nu aib proprietatea sa public sau privat, consiliile locale i judeene
administrnd, n fapt, bunurile proprietii de stat, chiar i dac acestea sunt de interes
naional.179
Situaia patrimoniului comunelor, oraelor i judeelor a rmas n continuare
confuz, ntruct legiuitorul, prin modificarea fostei legi organice (art. 127), a stabilit
ca defalcarea i trecerea n proprietatea acestora a bunurilor de interes local s se fac
printr-o nou hotrre a Guvernului, dar numai n condiiile Legii nr. 213/1998,
privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia.180
Apoi, cu toate c Legea nr. 213/1998181 folosete i chiar precizeaz bunurile
ce aparin domeniului public, ct i cele ale domeniului privat, apreciem, alturndune mai multor autori, c patrimoniul este unul singur, nglobnd ambele domenii,
respectiv un patrimoniu unic i unitar, fie el al statului, fie al unitilor
administrativ-teritoriale.

MODULUL 7 : Serviciile publice locale

Noiunea de serviciu public este o noiune relativ recent n dreptul administrativ,

spunea Mircea Djuvara,182 dar i cea mai important n aceast ramur de drept. Ea a
aprut i s-a dezvoltat treptat pe fondul multiplicrii i diversificrii nevoilor generale ale
societii omeneti, concomitent cu implicarea tot mai accentuat a statului n vederea
asigurrii unui nivel de trai corespunztor oamenilor pe care i reprezint.183
n timp, att dreptul pozitiv, ct i doctrina de specialitate, a relevat importana
deosebit a organizrii i funcionrii serviciilor publice n cadrul statului, afirmndu-se
178

Prin Hotrrea Guvernului nr. 597/1992 privind trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, dup
caz, judeene a regiilor autonome i societilor comerciale. Publicat n Monitorul Oficial nr.
289/1992.
179
Prin Decizia nr. 43 din 24 aprilie 1996 a Curii Constituionale, publicat n Monitorul Oficial nr.
165/1996, s-a respins excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art. 115 din Legea administraiei
publice locale, nr. 69/1991, aa cum au fost modificate prin Legea nr. 24/1996, excepie invocat de
consiliul judeean Covasna n dosarul nr. 82/F/1994 al Curii de Apel Braov.
180
Astfel de hotrri prin care s-a atestat domeniul public local au fost emise pe parcursul anilor 2001 i
2002 pentru toate judeele, la 10 de ani de la intrarea n vigoare a H.G nr. 113 /1992.
181
Legea nr. 213 din 24 noiembrie 1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia.
Publicat n Monitorul Oficial nr. 448 din 24 noiembrie 1998. A se vedea i Capitolul XII
Administrarea bunurilor - din Legea nr. 215/2001, republicat.
182
Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, vol. I, Ed. Socec, Bucureti, 1930, p. 173.
183
Corneliu Manda, op. cit., p. 164.

55

constant faptul c administraia reprezint ansamblul serviciilor publice, iar serviciul

public este mijlocul n care administraia i exercit activitatea.
n acest context, Paul Negulescu definea serviciul public ca fiind un organism
administrativ creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate,
nzestrate cu mijloace financiare provenite din patrimoniul general al administraiei
publice creatoare, pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu
o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s i dea dect o
satisfacie incomplet i intermitent.184
Cu alte cuvinte, serviciul public poate fi neles ca organizarea unui sistem
funcional care are drept scop deservirea unei colectiviti, fie ea naional, fie local,
satisfacerea nevoilor acesteia reprezentnd scopul fundamental al administraiei statale i
al administraiei publice locale.
Cnd statul ori comuna, oraul, judeul i propune, prin autoritile sale, s
satisfac o nevoie a societii n ansamblul ei sau doar a unei colectiviti locale, care
nainte era lsat n grija unui particular, atunci acestea stabilesc organizarea respectiv ce
va urmri satisfacerea acestor nevoi, determinnd competena serviciului public,
punndu-i la dispoziie mijloacele materiale, financiare i umane necesare atingerii
scopului.
Spre deosebire de particulari care urmresc cu predilecie satisfacerea unui interes
general printr-o remunerare i un beneficiu adecvat investiiilor realizate i muncii
depuse, administraia public urmrete numai satisfacerea nevoilor generale ale
colectivitii, acesteia fiindu-i strin ideea de profitabilitate.
Conceptul de serviciu public trebuie perceput n individualizarea acestuia, n
vederea satisfacerii nevoilor umane, ntruct fiecrui tip al nevoilor sau intereselor
generale, corespunzndu-i o activitate desfurat de autoritile statului, ale judeului, ale
oraului sau comunei, n beneficiul colectivitii respective, naionale sau locale. 185
Afirmaia nu trebuie interpretat ca absolut ntruct relaia univoc ntre nevoia social
i serviciul public nu exist ntotdeauna, multe dintre trebuine neputnd sau nefiind nc
satisfcute. Astfel c necesitatea organizrii unui serviciu public nu devine evident
184

Paul Negulescu, op. cit., p. 123.

Corneliu Manda, Doina Banciu, Cezar Corneliu Manda, Administraia public i ceteanul.
Structuri, Autoriti, Informaie public, Ed. Tehnic, Bucureti, 1997, p. 71 i urm.
185

56

dect atunci cnd realitatea social relev o nevoie general, proprii unei anumite
colectiviti umane, n raport de amplitudinea unui asemenea fenomen.186
Aadar, ca activitate, serviciul public este legat indisolubil de ideea de interes
general care l anim, dar i de voina autoritilor publice care decid la ce moment i ce
modalitate de satisfacere a acestuia se alege.187
Dincolo de voina autoritilor statale, ori ale celor ce reprezint colectivitatea
local, se mai impune a arta c n afara opiunii politice, care prevaleaz n recunoaterea
cerinei sociale ca interes general, autoritile respective vor trebui s asigure i mijloacele
materiale, financiare i umane corespunztoare unei asemenea activiti administrative cu
caracter de prestaie.Transpare, ns, cu prioritate, ideea potrivit creia nfiinarea unui
serviciu public este legat organic de coexistena celor dou elemente eseniale, anume,
cerina social (interesul general) i legea (lato sensu).
n raport de categoria intereselor generale ce se impun a fi satisfcute, deosebim
servicii publice naionale i servicii publice locale, ale cror activiti prestatoare
vizeaz fie ntreaga colectivitate naional, prin structuri administrative centrale i
teritoriale, fie exclusiv colectivitile locale, de la nivelul comunelor, oraelor sau
judeului, prin serviciile publice de interes local.
Administraia public de la nivelul comunei, oraului i judeului, alturi de stat n
ansamblul su, ca forme organizatorice de via i de activitate a membrilor care le
compun, are menirea de a asigura condiiile necesare de convieuire, de natur
economic, social sau cultural, n mod continuu i permanent.188
Prin nsi organizarea i funcionarea distinct potrivit unui regim juridic
deosebit, administraia public local i gsete raiunea n furnizarea unei game diverse
de servicii colectivitilor locale pe care le reprezint n promovarea i satisfacerea
intereselor lor specifice. Din acest punct de vedere, tipologia serviciilor publice locale
organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, prin dimensiunile, numrul i
varietatea acestora, reprezint unul dintre mijloacele principale de aciune ale
administraiei locale n ndeplinirea funciilor ce le revin.189
Dincolo de raiunile ce nvedereaz imperativul organizrii serviciilor publice
locale, n virtutea relaiei dintre colectivitile locale i autoritile locale eligibile, n
186

Idem.
Ibidem.
188
Mircea Preda, op. cit., p. 72 i urm.
189
Jean-Bernard Auby, Jean-Franois Auby, Droit des collectivites locales, op. cit., p. 167 i urm.
187

57

cadrul administraiei publice locale, o alt cauz o reprezint noile realiti instituionale
i funcionale determinate de actul fundamental al statului romn.
Astfel, ca un corolar al principiului autonomiei locale, constituantul a stabilit i
principiul descentralizrii serviciilor publice, realizndu-se, pe cale de consecin, i
componenta descentralizatoare n latura tehnic a activitii administraiei publice locale
autonome. n virtutea acestui principiu, de natur constituional, preluat i dezvoltat
ulterior n contextul legii organice,190 autoritile administraiei publice locale deliberative
au aptitudinea legal de a decide asupra nfiinrii de instituii publice, societi
comerciale i servicii publice de interes local 191 ori asupra nfiinrii i reorganizrii
regiilor autonome de interes local.192
Se desprinde, aadar, autonomia de decizie a autoritilor administraiei publice
locale n privina organizrii propriilor servicii publice, de a le crea i reorganiza, n
limitele stabilite de lege, n acord cu specificitatea vieii colectivitilor locale, potrivit
intereselor generale ale acestor colectiviti umane.
Constituantul, dar mai cu seam legiuitorul, creeaz i o corelaie conceptual
implicit ntre gama serviciilor publice locale i domeniile n care acestea pot fi
organizate.
Astfel, indirect, se desprinde ideea potrivit creia, n virtutea autonomiei locale i
a principiului su subsecvent descentralizarea serviciilor publice, asemenea instituii
publice, societi comerciale, regii autonome de interes local, se pot organiza n acele
domenii ce in de competena exclusiv a autoritilor locale, aa cum este ea
determinat de lege.
Teoretic, aadar, sub rezerva posibilitilor de ordin material, financiar i de
personal, colectivitatea local i poate organiza servicii publice locale n orice domeniu
de activitate ce este relevant atribuiilor exclusive ale autoritilor locale, menite a face
posibil exercitarea acestora n bune condiiuni.
Semnificative, din acest punct de vedere, sunt dispoziiile art. 15 din Legea
administraiei publice locale, nr. 215/2001, potrivit crora consiliile locale i consiliile
judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri n numele i n interesul

190

A se vedea art. 2, art. 17 i cap IV - Instituiile, serviciile publice de interes local i aparatul de
specialitate al primarului - din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, republicat,
publicat n Monitorul Oficial nr. 123/2007.
191
A se vedea art. 36 alin. 2 lit. a) din Legea nr. 215/2001, republicat.
192
A se vedea art. 36 alin. 3 lit. b) din Legea nr. 215/2001, republicat.

58

colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de societi comerciale sau la

nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii.
Sintetiznd, putem spune c necesitatea organizrii i funcionrii serviciilor
publice locale, sub diferitele lor forme, rezid, n principal, din:
Cerinele de ordin social care reclam o aciune a administraiei publice locale,
concordant cu nevoile i treburile specifice ale vieii din unitile administrativteritoriale;
Cerinele de ordin constituional i legal ce izvorsc din statuarea principiului
descentralizrii serviciilor publice drept corolar al principiului autonomiei locale care
desemneaz aptitudinea legal a autoritilor administrative locale autonome de a i
nfiina propriile servicii publice de interes local, n domeniile i n limitele prevzute de
lege;
Cerinele de ordin administrativ care nvedereaz organizarea i
funcionarea serviciilor publice locale drept principale modaliti de aciune sau
mijloacele prin intermediul crora autoritile locale i exercit competenele, n
numele i n interesul colectivitilor locale pe care le deservesc.
Legea statueaz dreptul autoritilor locale deliberative (consiliul local i consiliul
judeean) de a nfiina, n funcie de necesiti, i alte servicii de gospodrie comunal,
avnd ca obiect alte activiti dect cele enumerate, cu caracter exemplificativ. Serviciile
publice de gospodrie comunal se realizeaz prin intermediul unui ansamblu de
construcii, utiliti tehnologice, echipamente funcionale i dotri specifice, denumite
sisteme comunale de utiliti publice, ce se integreaz infrastructurii edilitare a
localitilor.
Totodat, serviciile comunale de utiliti publice, aflate sub autoritatea
administraiei publice locale sunt organizate n funcie de importana economico-social a
localitilor, de mrimea i gradul de dezvoltare a acestora, n limita dotrilor i
echipamentelor edilitare existente.Cu privire la nfiinarea, organizarea, coordonarea,
monitorizarea i controlul funcionrii serviciilor comunale de utiliti publice, autoritile
administraiei publice locale au o competen exclusiv.193

193

A se vedea art. 8 din Legea nr. 51/2006.

59

NTREBRI DE AUTOEVALUARE :

Caracterizai evoluia administraiei colectivitilor locale din Romnia?

Explicai conceptul de regim general al autonomiei locale, conform legii

organice n materie?

Enumerai drepturile legale recunoscute colectivitilor locale din Romnia,

derivate din principiul fundamental al autonomiei locale?

Precizai distincia dintre descentralizare i autonomie local?

Identificai autoritile administraiei publice locale din Romnia,

precizndu-le rolul ce le revin acestora n organizarea i funcionarea de
ansamblu a administraiei colectivitilor teritoriale?

Enumerai i explicai tipologia competenelor exercitate de ctre

autoritile administraiei publice locale?

Precizai care sunt raporturile ce se stabilesc ntre principiul autonomiei

locale i principiul subsidiaritii n cadrul mecanismelor administrative ?

Enumerai care sunt formalitile procedurale posterioare emiterii actelor

administrative ale autoritilor locale?

Explicai pe scurt, mecanismul i natura controlului exercitat de prefect

asupra actelor adminstraiei publice locale?

Menionai care sunt formele de organizare a serviciilor publice de interes

local, exemplificnd domeniile n care autoritile locale au abilitarea legal
de a le nfiina?

60

Anexa 1
Bibliografie complet a cursului

Alain Delcamp, Le Snat et la Dcentralisation, Ed. Economica, Paris 1991

Alexandru Negoi, Curs de drept administrativ, Tipografia Universitii
Bucureti, 1981
Andr de Laubadre, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trait de
droit administratif, tome I, 14e edition, L.G.D.J., Paris, 1996
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a,
Bucureti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., 1929
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Ed. All
Beck, Curs universitar, Bucureti, 2001
Aurelian Ionacu, Drept civil, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti,
1963
Bruna Zani, Augusto Palmonari (coordonatori), Manual de psihologia
comunitii, Collegium, Polirom, 2003
Cezar Corneliu Manda, Succinte consideraii asupra raportului de serviciu
al funcionarului public. Coordonate posibile ale evoluiei cadrului legal n
materie, n Revista Drept Public nr. 1/2000
Chantal Millon Delsol, LEtat subsidiaire, P.U.F., Call Leviathan, L.G.D.J.
Paris, 1992
Charles Cadoux, Droit Constitutionnel et institutions politiques, Cujas,
Paris, 1975
Charles Debbasch, Institutions et droit administratif, Tome I, Les structure
administratives, 5e edition, P.U.F., Paris 1999
Charles Debbasch, Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude
Ricci, Droit constitutionnel et institutions politiques, 3e edition, Economica,
Paris, 1990
Constantin Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration
des collectivites teritoriales, Economica Presses Universitaires DAixMarseille, Paris, 1993
Constantin Sttescu, Drept civil. Persoana fizic, persoana juridic.
Drepturi reale, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970
Corneliu - Liviu Popescu, Autonomia local i integrarea european, Ed.
All Beck, Bucureti, 1999
Corneliu Manda, Cezar Corneliu Manda, Administraia public local din
Romnia, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1999
Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivitilor locale, Ediia a IVa, revzut i adugit, Editura Universul Juridic, 2008
Corneliu Manda, Doina Banciu, Cezar Corneliu Manda, Administraia
public i ceteanul. Structuri, Autoriti, Informaie public, Ed. Tehnic,
Bucureti, 1997
Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice. Teoria general a
instituiilor politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1997
David Miller coord., Enciclopedia gndirii politice, Ed. Humanitas,
Bucureti, 2000
61

Dnu - Radu Sgeat, Deciziile politico-administrative i organizarea

teritoriului, Ed. TOP FORM, Bucureti, aprilie 2006
Dionisie Ionescu, Gheorghe Tuui, Gheorghe Matei, Dezvoltarea
constituional a statului romn, Ed. tiinific, Bucureti, 1957
Emil Blan, Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998
Francis Fukuyama, Construcia statelor. Guvernarea i ordinea mondial
n secolul XXI, ANTET, 2004
Francis-Paul Benoit, Collectivits Locales, Jurisprudence Generale,
Dalloz, Paris, 1984
Frederic Baudine-Culliere, Principe de subsidiarit et administration
locale, L.G.D.J., Paris 1995
George Alexianu, Curs de drept constituional, vol. II, fascicola II, Ed.
Casa coalelor, 1930
George Erdeli i alii, Dicionar de geografie uman, Ed. Corint,
Bucureti, 1999
Ilie Bdescu, Nicolae Radu, De la comunitatea rural la comunitatea
urban, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1980
Ilie St. Mndreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor
juridic, Bucureti, Tipografia R. Cioflec, 1943
Ioan Ceterchi, M. Luburici, Teoria general a statului i dreptului. Note de
curs, vol. II, Bucureti, 1977
Ioan Muraru, Gheorghe Iancu - Constituiile Romniei. Texte, note.
Prezentare comparativ, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti,
1995
Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice,
ed. a IX-a revzut i completat, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2001
Ioan Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994
Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat I, Ed. Europa
Nova, Bucureti, 1996
Ion Filipescu, Domeniul public i privat al statului i al unitilor teritorialadministrative, n Revista Dreptul nr. 5-6, 1994
Ion G. Vntu, Comuna. Studiu critic i comparativ, Institutul de Arte
Grafice Bucovina, Bucureti, 1928
Ion V. Gruia, Descentralizarea administrativ, Revista de Drept Public,
anul I, Bucureti, 1926
Ion Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene - Sfaturile populare
- organele locale ale puterii de stat n R.P.R., Ed. Academiei R.P.R., 1964
Jacques Chevallier, Science administrative, P.U.F., 3e edition, Paris, 2002
Jean H. Vermeulen, Evoluia dreptului administrativ romn, Bucureti,
Institutul de Arte Grafice Vremea, 1943
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 17e edition, Dalloz Paris,
1998
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Ed. Tehnic, Bucureti, 1997
Luciano Vandeli, La cellule de base de toutes les democraties, n: Pouvoirs,
Revue Francaise DEtudes Constitutionnelles et Politiques
Marcel Prelot, Jean Boulois, Institutions politiques et droit constitutionnel,
Dalloz, Paris, 1980
62

Mircea Djuvara, Teoria general a dreptului, vol. I, Ed. Socec, Bucureti,

1930
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed.
a IV-a, Bucureti, Institutul de Arte Grafice E. Mrvan, 1934
Petre Dima, Corneliu Manda, Mircea Preda, Alexandru Basarab inc,
Legea administraiei publice locale, Comentarii, adnotri, practic,
propuneri, Ed. AMIVA, Bucureti, 1993
Pierre Pactet, Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16e edition,
Armand Collin Paris, 1997
Richard T. Schefer, Robert Lamm, Communities, 5th ed., New York, Mc
Graw-Hill Inc, 1995
Traian Herseni, Sociologie, Ed. tiinific i Eciclopedic, Bucureti, 1982
Tudor Drganu, Acte de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959

Bibliografie minimal :
Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivitilor locale, Ediia a IV-a,
revzut i adugit, Editura Universul Juridic, 2008 ;

63

Anexa 2

Referine biografice : CEZAR CORNELIU MANDA Liceniat n fizic

i drept, absolventul Studiilor postuniversitare administrative din cadrul SNSPA,

doctor n drept, lector.univ. dr. la Facultatea de administraie public, autor al
mai multor lucrri de specialitate din domeniul dreptului, dar i al tiinelor
administrative.

64