Analiza Pravnih Lijekova U Prekršajnom Postupkuekršajnom Postupku

A.-M. Geto, M.
Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom

postupku...
UDK 343.791
Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu (Zagreb), vol. 18, broj 2/2011,
str. 621-677.
343.13(497.5)
340.5
Primljeno 30. listopada 2011.
Pregledni znanstveni rad
Dr. sc. Anna-Maria Geto

Mr. sc. Miranda Guliija
ANALIZA PRAVNIH LIJEKOVA

U PREKRAJNOM POSTUPKU S NAGLASKOM
NA INSTITUTU OBAVEZNOG PREKRAJNOG
NALOGA U SVJETLU SUDSKE PRAKSE
I KOMPARATIVNIH EUROPSKIH RJEENJA
Prekrajno pravo nedvojbeno je dio kaznenopravnog sustava u
Hrvatskoj. Kao takvo predstavlja drutvenu reakciju na kanjive radnje koje se mogu zbirno oznaiti kao tzv. bagatelni kriminal ije su
odrednice masovnost, uglavnom materijalna beznaajnost, procesno
pojednostavnjen i skraen oblik sudovanja te u pravilu suzdrljivost u
pogledu sankcioniranja. Hrvatski prekrajnopravni sustav, do stupanja
na snagu sadanjeg Prekrajnog zakona, doista se nalazio pred kolapsom, tako da se reformski iskorak zakonodavca, postignut 2008. godine,
svakako mora oznaiti kao znaajan evolucijski skok u odnosu prema
prijanjem stanju. U duhu takvog uspjenog reformskog trenda ovaj
rad nastoji pridonijeti konstantnoj evoluciji prekrajnopravnog sustava
u Hrvatskoj, ukazujui na konceptualne i praktine nove te alternativne
smjerove reforme. Reformom je prekrajnopravnog sustava zakonodavac, konceptualno gledano, problem prevelikog broja predmeta pred
prekrajnim sudovima i neefikasnost njihova procesuiranja pokuao
rijeiti preraspodjelom predmeta i pojednostavnjenjem postupka, to
je ponekad ilo i nautrb prava okrivljenika. Postavljaju se dva kljuna
pitanja: je li zakonodavac time konceptualno ispravno usmjerio reformu i je li postignuta pravilna ravnotea izmeu efikasnosti postupka i
prava okrivljenika? Na prvo pitanje valja odgovor potraiti na konceptualnoj razini, pri tome prvenstveno razmatrajui pitanje razgranienja
kanjivih radnji od onih koje to zapravo nisu, s posebnim osvrtnom
na koritenje prekrajnog sudovanja kao fiskalnog instrumenta. Iako
se reforma provodi, izostala je prethodna dubinska analiza etiologije
problema prevelikog broja predmeta pred prekrajnim sudovima, to
*
Dr. sc. Anna-Maria Geto, via asistentica na Katedri za kazneno pravo Pravnog fakulteta
u Zagrebu
**
Mr. sc. Miranda Guliija, dipl. iur., sutkinja Prekrajnog suda u Splitu
621
A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu (Zagreb), vol. 18, broj 2/2011, str. 621-677.
u konanici rezultira i nefunkcionalnou prekrajnopravnog sustava.

Stoga valja razmotriti mogue uzroke takvog stanja, s ciljem iznalaenja
optimalnog konceptualnog rjeenja za reformu prekrajnopravnog sustava s dugoronim i odrivim uinkom. Naime iako je odlika tzv. bagatelnog kriminala njegova masovnost, udio od ak 90% u ukupnosti procesuiranih kanjivih radnji u Hrvatskoj zasigurno se ne moe oznaiti
kao optimalno optereenje kaznenopravnog sustava. Stoga ne udi to
unato zavidnom broju sudaca po glavi stanovnika (42 na 100.000 u
usporedbi s 12 u Italiji ili 18 u Njemakoj), hrvatski (kazneno)pravni
sustav, suoen s tolikom koliinom bagatelnog kriminala, nije funkcionalan. Drugo se pitanje u ovom radu analizira u svjetlu sudske prakse i komparativnih europskih zakonskih rjeenja (vicarska, Austrija,
Njemaka, Italija, panjolska, Norveka, Grka, Slovenija, Crna Gora,
Ujedinjeno Kraljevstvo) radi iznalaenja pravilne ravnotee izmeu
efikasnosti postupka i prava okrivljenika, a ona aktualnim Prekrajnim
zakonom, u pogledu instituta obaveznog prekrajnog naloga, nije optimalno postignuta.
1. UVOD
Na samom poetku ovog rada, koji analitiki i komparativno obrauje
prekrajnopravnu reformu i izabrana rjeenja sadanjeg Prekrajnog zakona1,
valja istaknuti da je cilj sljedeih izlaganja dvojak te promatran iz vrlo razliitih
prespektiva. S jedne strane aktualna se prekrajnopravna reforma u Hrvatskoj u
okviru rada promatra kroz prizmu opih konceptualnih i apstraktno teoretskih
razmatranja. S druge strane istovremeno se postavlja itav niz praktinih pitanja
vezanih uz samu provedbu prekrajnopravne reforme. I dok je doseg prve, znanstvene, prespektive preokupiran analizom opeg usmjerenja prekrajnopravne
reforme, zanemarujui njezine detalje i ivotnost, druga se, praktina, perspektiva ponajprije usredotouje na razradu pojedinih detalja, a da pri tome ne
vodi rauna o itavoj irini reforme. Stoga su obje perspektive same za sebe
nedostatne tek spoj obiju perspektiva, i znanstvene i praktine, te njihovo
isprepletanje doputa razradu predmetne tematike na nain dostojan njezine
kompleksnosti i vanosti.2 Bitno je uvodno napomenuti da ovaj rad nee opirno
1
Prekrajni zakon, NN br. 107/07, stupio na snagu 1. sijenja 2008. Kada se u radu koriste termini aktualni ili sadanji Prekrajni zakon ili samo Prekrajni zakon, misli se na
upravo navedeni.
2
Spoj znanosti i prakse radi unapreenja kaznenog zakonodavstva, znanosti i prakse, te
srodnih znanosti koje se bave problematikom kriminaliteta nije samo pitanje metodolokog
pristupa koritenog u ovome radu ve i cilj postojanja i rada Hrvatskog udruenja za kaznene
znanosti i praksu (cit. l. 7. Statuta HUKZP od 23. prosinca 1997.).
622

(ve samo za pojedine specifine detalje) ulaziti u polemiku o (ne)usklaenosti

pojedinih zakonskih odredbi Prekrsajnog zakona s Ustavom RH i EKLJP,3 a to
upravo stoga to je sva relevantna argumentacija na tu temu ve iznesena.4 No
moe se osnovano pretpostaviti da e Europski sud za ljudska prava, a posebno
u odnosu na zakonske odredbe kojima je ureen institut obaveznog prekrajnog
naloga, dati konanu ocjenu o tome je li hrvatski zakonodavac postigao pravilnu ravnoteu izmeu postulata efikasnosti prekrajnog postupka s jedne strane
i zatite prava okrivljenika s druge strane. Stajalita zauzeta u ovome radu o
navedenom pitanju jasno proizlaze iz pojedinih dijelova rada, a u konanici i
zakljunih razmatranja te prijedloga de lege ferenda.5
Pristup kljunim pitanjima rada analiza konceptualnog usmjerenja
prekrajnopravne reforme i praktina analiza pravnih lijekova u prekrajnom
postupku na primjeru obaveznog prekrajnog naloga spoj je znanstvene i
praktine perspektive, zbog ega se otvara itava lepeza moguih i koritenih
metodolokih opcija: normativna analiza prekrajnopravne zakonske regulative u Hrvatskoj, prikaz sudske prakse kroz studije sluajeva, statistika analiza i
interpretacija podataka, zapaanja iz sudske prakse, komparativna normativna
analiza prekrajnopravno relevantne zakonske regulative u deset izabranih europskih drava, kvalitativno istraivanje koritenjem strukturiranog upitnika i
znanstvenog intervjua, obrada relevantne domae i strane literature. Struktura
rada predmetnu problematiku razrauje deduktivnom metodom, tako to polazno na konceptualnoj razini obrauje ope pitanje optimalnog (pre)usmjerenja
aktualne prekrajnopravne reforme u Hrvatskoj. Postavlja se pitanje osnovnog
uzroka jo uvijek nedovoljne funkcionalnosti naeg prekrajnopravnog sustava, a na temelju moguih odgovora aktualan se smjer reforme podvrgava konstruktivnoj kritici uz upuivanje na mogue alternative. Nakon toga se kljune
odrednice aktualne prekrajnopravne reforme, tj. instrumentarij uinkovitosti,
normativno analizira uz upozoravanje na specifine probleme, koji se u ovom
uvodnom dijelu mogu saeti izrazom postignutog disbalansa izmeu efikasnosti prekrajnog postupka s jedne strane i zatite prava okrivljenika s druge strane. Pored produljenja zastarnih rokova, liberalizacije urnog postupka, novina
3
EKLJP: Zakon o potvrivanju Konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i
protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (NN
MU 18/97).
4
Vidi stoga opirnije u samoj odluci Ustavnog suda, koji je 2009. god. zauzeo jasno stajalite da s aspekta ustavnosti estoko napadnute odredbe Prekrajnog zakona nisu problematine:
rjeenje Ustavnog suda Republike Hrvatske od 19. lipnja 2009. broj: U-I-4433/2007 i dr.
5
Suoeni s nizom konceptualno, praktino i komparativno zanimljih pitanja, koja do sada
u domaoj literaturi nisu detaljno ili nisu uope obraena, pitanje (ne)usklaenosti pojedinih
zakonskih odredbi Prekrajnog zakona s Ustavom RH i EKLJP namjerno je kao zasebna tema
rada, uz navedena dva kljuna pitanja (analizu konceptualnog usmjerenja prekrajnopravne
reforme i praktinu analizu pravnih lijekova u prekrajnom postupku na primjeru obaveznog
prekrajnog naloga), uglavnom ostavljeno po strani.
623

u pogledu apsolutno bitnih povreda i prakse koritenja prekrajnog naloga,

obavezni je prekrajni nalog upravo glavni instrument uinkovitosti6 koji e
u radu biti detaljno obraen.7 Polazna razmatranja zakljuuju se diskursom o
(ne)opravdanosti koritenja prekrajnog sudovanja kao fiskalnog instrumenta, a to je pitanje od iznimnog znaenja, kako u konceptualnoznanstvenom
tako i u normativnopraktinom smislu. Druga cjelina rada obrauje dostupne
empirijske podatke s naglaskom na obaveznom prekrajnom nalogu. Empirijska se analiza pri tome koristi studijama sluaja, statistikim podacima te
naposljetku sudakim zapaanjima iz prakse. Posebice se posljednja navedena
metoda zapaanja nedovoljno koristi u znanstvenim radovima, iako je ne samo
znanstveno legitiman ve i neprocjenjivo vrijedan izvor empirijskih podataka.8
Slijedi trea cjelina rada u kojoj se hrvatski institut obaveznog prekrajnog naloga podvrgava komparativnoj normativnoj analizi. Metodoloke potekoe koje
se pri tome javljaju prevladane su koritenjem komparativne analogije i primjenom veeg broja razliitih metodolokih pristupa radi postizanja cilja pruanja
osnovnog uvida u normativna rjeenja usporedive problematike u deset izabranih europskih drava (vicarska, Austrija, Njemaka, Italija, panjolska,
Norveka, Grka, Slovenija, Crna Gora, Ujedinjeno Kraljevstvo). Tenja za
obuhvaanjem veeg broja drava nuno dovodi do skraenog prikaza analize,
no cilj je ovog dijela rada ionako definiranje okvirnog poloaja hrvatskog instituta obaveznog prekrajnog naloga u svjetlu relevantnih europskih zakonskih
rjeenja. Stoga nakon saetog prikaza po pojedinim dravama slijedi rasprava
o rezultatima istraivanja s nalazom komparativne analize odnosno odgovorom na pitanje pozicioniranja instituta obaveznog prekrajnog naloga u svjetlu
relevantnih europskih zakonskih rjeenja. Posljednji dio rada donosi zakljuke
i prijedloge de lege ferenda, pri tome jasno razlikujui kratkorona praktina
rjeenja od onih poeljnih dugoronih konceptualnih (pre)usmjerenja aktualne
prekrajnopravne reforme.
6
Obaveznom prekrajnom nalogu pripisuje se odluna uloga u poveanju efikasnosti prekrajnopravnog sustava, pa stoga svakako zasluuje iscrpnu analizu. O obaveznom prekrajnom nalogu kao glavnom reformskom instrumentu vidi npr. Josipovi & Rao 2009, str. 202215, ili Josipovi 2009.
7
Detaljna bi i komparativna normativna i empirijska analiza itavog instrumentarija uinkovitosti u prekrajnom postupku zasigurno premaila zadane okvire ovog rada. No opirnije
o pojedinim instrumentima primjerice: Guliija 2011.
8
Nekritika opsjednutost koritenjem statistike metode za sobom povlai niz negativnih
posljedica, od kojih na ovom mjestu valja upozoriti samo na dvije. Statistiki podaci bez objektivne interpretacije i drugih, prvenstveno kvalitativnih podataka, ne pridonose boljem razumijevanju, a ni pravilnom praenju promatranih fenomena. U sluaju nepostojanja statistikih podataka (npr. zbog nove zakonske regulative), zbog opsesije grafovima, trendovima i postocima,
olako se zanemaruju alternativni metodoloki pristupi, poput zapaanja ili studija sluajeva,
iako je sam po sebi svaki metodoloki ispravno koncipiran i pravilno primijenjen pristup po
svojoj vrijednosti izjednaen.
624

2. POLAZNA KONCEPTUALNA I PRAKTINA RAZMATRANJA

2.1. Analiza opeg konceptualnog usmjerenja prekrajnopravne
reforme
Zloin ne postoji postoje samo radnje.9 Koje e se radnje i, jo vanije,
zbog kojih mehanizama u konanici oznaiti kao kanjive, ovisi o konkretnom drutvenom kontekstu. Prema Durkheimu odreena radnja ne vrijea
zajedniku svijest zato to je kanjiva, ve je kanjiva zato to vrijea
zajedniku svijest ne osuujemo neku radnju zato to je kanjiva, ve je ona
kanjiva upravo zato to ju osuujemo.10 Ova je poetna postavka to znaajnija
to se, apstraktno gledano, vie udaljavamo od same sri kanjivih radnji
oko ije drutvene neprihvatljivosti i tetnosti postoji opi konsenzus. to je
odreena radnja beznaajnija u pogledu percipirane drutvene i individualne tetnosti, to je i drutveni konsenzus oko pitanja primjerene reakcije na
takvu radnju manji i difuzniji, sve do te mjere kada opeprihvaeni konsenzus prestaje postojati. Stoga je mogue u konkretnom drutvenom kontekstu
jasno razgraniiti opeprihvaene i najtee kanjive radnje (mala in se) od
ostalih delinkventnih radnji (mala prohibita), koje zajedno ine kazneno pravo
u irem smislu.11 No postavlja se pitanje razgranienja delinkventnih radnji
(mala prohibita) od nekanjivih radnji, odnosno onih radnji za koje se kaznenopravna reakcija (u irem smislu), shvaena kao ultima ratio societatis, vie
ne ini primjerenom. Rije je o fundamentalnom kaznenopravnom pitanju s
dalekosenim kriminalnopolitikim i opedrutvenim implikacijama, a na to
pitanje u Hrvatskoj ne postoji jasan i argumentiran odgovor,12 a ni aktualno ne
postoji relevantna rasprava.13
9
Christi navodi: Crime does not exist. Only acts exist, ... Cit. Christie 2004, str. 3. Rije
je o temeljnoj postavci ovog rada, pa se stoga i nadovezujui se na nju koristi izraz (kanjiva)
radnja, a ne (kanjivo) ponaanje. Vidi primjerice Zlatari 1977, str. 1. I komparativna analiza je pokazala da se u velikom broju drava koristi izraz radnja, a ne ponaanje vidi npr.
austrijski Upravni kazneni zakon (VStG - Verwaltungsstrafgesetz).
10
Durkheim 1984, str. 40: it is not that an act offends the common consciousness because
it is criminal, but rather that it is criminal because it offends that consciousness. We do not
condemn it because it is a crime, but it is a crime because we condemn it.
11
Vidi koncizno Horvati 2001, str. 6-12, i Novoselec 2009, str. 60-63.
12
Okolnost da je u Hrvatskoj aktualno pravno omeeno podruje kanjivih radnji nuno ne
iskljuuje opaanje da ta omeenost nije rezultat jasnog konceptualnog odreenja zakonodavca
s eksplicitnim i obrazloenim kriminalnopolitikim ciljem, koje bi odgovorilo na pitanje zato
odreene radnje jesu ili pak nisu kanjive odnosno zato su uope dio kaznenog prava u irem
smislu.
13
udi to se u okviru dugogodinje reforme prekrajnog prava u Hrvatskoj, konano i
prilikom izrade aktualnog Prekrajnog zakona, nije razvila ozbiljnija rasprava o pitanju potrebe
za konceptualno osmiljenim i temeljnim odreenjem kanjivih radnji. Strategija reforme pra-
625

Jedan je od moguih uzroka takvog stanja zasigurno i nedovoljna panja

posveena izuavanju etiologije problema prevelikog broja predmeta pred
prekrajnim sudovima i nefunkcionalnosti itavog prekrajnopravnog sustava. Iako je problem detektiran, a kratkorono djelomino i rijeen sadanjim
Prekrajnim zakonom, u biti, a posebice konceptualno, nije dolo do promjena
koje bi jamile dugorone rezultate.
Grafiki prikaz 1.
Broj sudaca na 100.000 stanovnika u izabranim europskim dravama14
Naime koliina e potencijalnih kanjivih radnji zbog izostanka optimalnog

razgranienja kanjivih od nekanjivih radnji gotovo sigurno ostati ista, dok su
ostali imbenici koji bi mogli znatnije utjecati na priljev predmeta relativno
vosudnog sustava iz 2006. godine, dodue, navodi usuglaenost oko postizanja djelotvornosti
hrvatskog pravosua putem racionalnog koritenja skupog sudskog sustava, odnosno rastereenja sudova od predmeta koji po svojoj prirodi nisu sudski (cit. str. 13, dostupno na: www.
strategija.hr/datastore/filestore/16/Strategija_reforme_pravosudnog_sustava.doc [6.10.2011.]),
no o tome se u kontekstu prekrajnog prava, naalost, nije raspravljalo kroz mogunost optimalnog razgranienja kanjivih radnji od onih koje to nuno ne bi morale biti, ve kroz potragu
za optimalnim instrumentarijem efikasnosti (opirnije u naslovu 2.2.).
14
Podaci se odnose na 2003. ili 2004. godinu. Izvor podataka: UNODC 2008, str. 31. Dodatnom provjerom podataka za Hrvatsku ustanovljeno je da se radi o relativno konstantnoj
veliini te da se i aktualno moe koristiti vrijednost od 42 (tonije 42,58) suca na 100.000 stanovnika u Hrvatskoj. Izvori: http://www.vsrh.hr/EasyWeb.asp?pcpid=30 [13.10.2011.] i DZS,
Statistike informacije 2011, str. 7.
626

konstantni,15 s iznimkom automatizirane obrade podataka16 i rastueg trenda

prekrajnopravne (pre)regulacije drutvenih odnosa,17 a to e jamano pridonijeti jo veem priljevu predmeta. Stoga s ciljem pronalaenja dugoronog
rjeenja valja postaviti pitanje kako je uope i zato dolo do zakrenja
prekrajnopravnog sustava, a posebice kada se ima u vidu da je Hrvatska u
europskom kontekstu jedna od zemalja s najveim brojem sudaca po glavi stanovnika (vidi grafiki prikaz 1).
Opravdano je pretpostaviti da je glavni uzrok zakrenja prekrajnopravnog
sustava sama koliina priljeva predmeta, koja nije primjerena u smislu optimalnog optereenja kaznenopravnog sustava u irem smislu. Problem je stoga
u svojoj biti konceptualan, a posljedino i sistemski, jer elja zakonodavca
za prekrajnopravnim reguliranjem drutvenih odnosa18 jednostavno nadilazi
realne kapacitete prekrajnopravnog sustava. Stoga je kljuni izazov daljnje
prekrajnopravne reforme pronalaenje odgovora na pitanje o optimalnom
optereenju prekrajnopravnog sustava, a nikako pronalaenje procesnih
mehanizama za preraspodjelu predmeta i njihov urni protok kroz sustav.
Znatna koliina vremena i resursa naih prekrajnih sudova i sudaca utroena
je na prekrajnopravne poslove koji se mogu oznaiti kao puko provoenje
dravnoupravnog fiskalnog instrumentarija, a nikako kao sudako reguliranje delinkventnih radnji pojedinaca. Postavlja se pitanje kada izricanje
novane kazne sadrajno (materijalnopravno) prestaje biti sudaka odluka i
15
Od navedenih imbenika valja istaknuti ponaanje potencijalnih poinitelja kanjivih

radnji, broj policijskih djelatnika i praksu registriranja kanjivih radnji te povremeno pojaanu
osjetljivost drutveno-politike javnosti na odreena pitanja i uzrono s tim ee procesuiranje
odreenih ponaanja (npr. obiteljsko nasilje, navijako nasilje, rad na crno i sl.).
16
Tehnika dostignua i mogunosti automatizirane obrade podataka znatno utjeu na porast broja opaenih i procesuiranih kanjivih radnji, to posljedino dovodi do porasta priljeva
predmeta. Stoga bi bilo pogreno svaki porast zabiljeenih kanjivih radnji interpretirati kao
trend stanovnitva k uestalijem injenju kanjivih radnji. Moe se pretpostaviti da je ukupna
koliina ostvarenih kanjivih radnji relativno konstantna, dok se zbog tehnolokog napretka
zapravo smanjuje tamna brojka, posebice s obzirom na prometnu delinkvenciju, odnosno vei
se broj kanjivih radnji uope detektira, a automatiziranom obradom podataka uspije procesuirati.
17
Dravni zavod za statistiku RH izradio je klasifikaciju prekraja koja je, izmeu ostalog, dobar pokazatelj broja propisa koji sadravaju prekrajne odredbe. Ta klasifikacija usklaena je s razvrstavanjem prekrajnih predmeta na prekrajnim sudovima na prekraje protiv
sigurnosti prometa na cestama, javnog reda i mira, prekraje iz podruja gospodarstva. Prema
navedenoj klasifikaciji samo u podruju gospodarstva u irem smislu: u koje ulaze prekraji
iz gospodarstva u uem smislu, financije, radni odnosi i zatita na radu, obrazovanje, znanost,
kultura, informiranje, zdravstvena i socijalna zatita, zdravstveno osiguranje, primjenjuju se
132 zakona. Novak Hrgovi 2007, str. 821-860.
18
elja zakonodavca oituje se kroz donoenje pravne regulative koja pojedine ljudske
radnje oznaava kao kanjive, odnosno ini ih predmetom prekrajnopravnog sudovanja.
627

postaje upravni akt.19 Uvoenjem instituta obaveznog prekrajnog naloga za

odreene vrste prekraja zakonodavac je (namjerno ili nehotice) omoguio
jasno razgraniavanje izmeu donoenja upravnih akata i sudakih odluka
u sferi prekrajnog sudovanja.20 Upravo je to, dugorono gledano, najvei
uspjeh uvoenja obaveznog prekrajnog naloga, jer prvi put irom otvara vrata
konanoj dekriminalizaciji onih radnji (za sada jo uvijek kanjivih), kojima je
zapravo mjesto (i de facto ve i jesu) u podruju upravnopravnog reguliranja
drutvenih odnosa, ije je dosadanje ivotarenje u zoni prekrajnopravnog
reguliranja izvorni problem nefunkcionalnosti itavog prekrajnopravnog sustava.
Nuno je odrediti osnovne pojmove te upozoriti na potrebu razgraniavanja
kriminalnih radnji od onih radnji koje, iako remete uredno odvijanje drutvenih
odnosa, nipoto nisu u svojoj biti (odnosno ne bi trebale biti) kriminalne. Za
potrebe konceptualnih razmatranja na ovom mjestu primjereno je upotrebljavati pojam tzv. bagatelnog kriminala, a on zapravo oznaava ona kanjiva
ponaanja za koja postoji poseban nain reakcije, u pravilu slabijeg intenziteta
i u pojednostavnjenom obliku.21 Iako tzv. bagatelni kriminal obuhvaa najvei
dio ukupnih delinkventnih radnji (vidi grafiki prikaz 2), struna je i akademska rasprava o tzv. bagatelnom kriminalu, u usporedbi s teim kanjivim
radnjama i drutvenim reakcijama na njih, gotovo nepostojea, kako u Hrvatskoj tako i u europskom kontekstu.22 Sam pojam tzv. bagatelnog kriminala
19
Mattes 1970, str. 31.

Mattes 1970, str. 33: Geht es im Strafausspruch eigens um die Bewhrung der Rechtsordnung i. S. einer Vergewisserung der Mageblichkeit dieser Rechtsordnung fr das Mitsein in der Rechtsgemeinschaft, so ist die im Strafausspruch bettigte Strafgewalt die strkste
Ausprgung der Rechtsschutzgewalt berhaupt, im reinsten Sinne Gewalt zum Schtze der
Rechtsordnung als allgemeinverbindlicher Lebensordnung. Damit ist zugleich die sachliche
Verselbstndigung des Strafausspruchs gegenber jeglichem Rechtsverhltnis dargetan, an dem
der Staat auf andere Weise denn als Trger der bezeichneten Rechtsschutzgewalt beteiligt sein
knnte.
21
Kaiser 1978, str. 899: Wir definieren daher Sachverhalte als Bagatellen, wenn wir uns
entschieden haben, da wir auf sie in besonderer Weise, in der Regel in abgeschwchter Intensitt und vereinfachter Form, antworten wollen.
22
U okviru pretraivanja inozemne literature uoena je nedostatna obrada problematike
bagatelnog kriminala diljem Europe. Jedini pronaeni i zamjetni pokuaj sustavnog doprinosa
znanstvenoj raspravi o bagatelnom kriminalu u europskom kontekstu valja pripisati Zeitschrift
fr die gesamte Strafrechtswissenschaft (ZStW) u onom dijelu koji se bavi inozemnim kaznenim pravom (Auslandsteil). Krajem 1970-ih i poetkom 1980-ih godina tako je objavljivan vei
broj radova koji obrauju problematiku bagatelnog kriminala u pojedinim europskim dravama. Vidi primjerice Kaiser 1978 (Njemaka), Driendl 1978 (Austrija i vicarska), Cosmo 1980
(vedska), Hauser 1980 (vicarska), Hirsch 1980 (Njemaka), Hulsman 1980 (Nizozemska),
Nowakowski 1980 (Austrija), Weigend & Zoll 1983 (Poljska). No nema naznake da bi aktualno
postojale relevantne publikacije koje komparativno obrauju predmetnu problematiku na europskoj razini.
20
628

valja ostaviti otvorenim, izmeu ostaloga i zato to ga je gotovo nemogue

odrediti pomou egzaktnih dogmatskih kriterija,23 a kao njegove pokazatelje
oznaiti materijalni aspekt beznaajnosti (u smislu beznaajnog djela), procesni aspekt sumarnog ili skraenog postupka te kriminalnopolitiki aspekt
suzdrljivog sankcioniranja.24
Grafiki prikaz 2.
Udio bagatelnog kriminal u ukupnoj delinkvenciji u RH25
U Hrvatskoj bi se dio prekraja (znai postojeih 90% ukupnog kriminala) trebao smatrati bagatelnim kriminalom (oko 35% svih prekraja), dok bi
dio prekraja koji nema odlike bagatelnog kriminala (prometna delinkvencija
62% i predmeti fiskalne naravi 2% svih prekraja) zapravo valjalo dekriminalizirati i prebaciti u podruje upravnog, graanskog i trgovakog sudovanja.
Posljedica bi toga, pored rastereenja prekrajnopravnog sustava, bila i realnija slika stanja kriminala u Hrvatskoj, koja aktualno i bez razluivanja bagatelnog kriminala od u biti nekriminalnih radnji prikazuje 90% bagatelnog
kriminala (vidi grafiki prikaz 2). Postoje procjene prema kojima oko 50%
23
Usporedi Kaiser 1978, str. 881-882.

Driendl 1978, str. 1022.
25
Udio tzv. bagatelnog kriminala u ukupnosti delinkventnog ponaanja prikazan je na primjeru ukupnog broja punoljetnih i maloljetnih osoba okrivljenih za prekraj i punoljetnih i maloljetnih osoba optuenih za kazneno djelo u razdoblju posljednih est godina u Republici Hrvatskoj.
Navedenoj ukupnoj koliini delinkventnog ponaanja pridodan je jo i broj pravnih i odgovornih
osoba okrivljenih za prekraj odnosno optuenih za kazneno djelo za navedeno razdoblje. Izvor
podataka: DZS, Statistika izvjea 1421/2010., str. 13; Statistika izvjea 1422/2010., str. 13;
Statistika izvjea 1451/2011., str. 13; Statistika izvjea 1452/2011., str. 13; Studije i analize br.
108/2010., str. 10 i 11; Priopenje br. 10.1.4./2011.; Statistika izvjea 1423/2010., str. 13, 120,
164; Statistika izvjea 1453/2011., str. 13, 120, 164; Priopenje 10.1.3./2011.
24
629

neregistriranog i oko 30% registriranog kriminala otpada na bagatelni kriminal, a kao okvirno moe se uzeti podatak da je oko polovine svih ostvarenih
kanjivih radnji po svojoj prirodi bagatelnog karaktera.26 Stanje kriminala u
kojemu ak 90% registriranih i procesuiranih kanjivih radnji otpada na bagatelni kriminal jednostavno nije odrivo odnosno takvo stanje jasno indicira
da je prekrajnopravni sustav u Hrvatskoj u svojim temeljima konceptualno
pogreno postavljen.
Posljedica je toga sistemska nefunkcionalnost prekrajnopravnog sustava, a to se u domaoj raspravi netono oznaava kao neefikasnost ili neekonominost prekrajnopravnog sudovanja. Naime efikasnost27 je odnos
izmeu odreenih inputa (ulaznih vrijednosti resursa) i eljenih outputa (izlaznih vrijednosti proizvoda/usluga/uinaka): poveanje outputa na osnovi
postojeeg inputa ili smanjenje inputa potrebnog za postizanje postojee razine
outputa.28 U mnogim je dravnim tijelima odnos izmeu inputa (ljudi, novac)
i eljenog outputa (manje kriminala) nejasan, pa zbog neoperacionalnih ciljeva i nesigurnih, nepoznatih ili nedostupnih tehnologija za njihovo postizanje
potraga za tzv. bottom line29 postaje lov u mutnom (engl. fools quest).30
U mjeri u kojoj su ciljevi neodreeni ili nedosljedni, u toj mjeri koncept efikasnosti postaje nerelevantan.31 Ispravno bi bilo govoriti o nefunkcionalnosti
naeg prekrajnopravnog sustava, ali to to on ne ostvaruje zacrtani cilj odnosno output (aurno sudovanje u svim prekrajnopravnim predmetima stavljenim pred njega), nije pokazatelj njegove neefikasnosti, ve nerazmjera izmeu
oekivanog outputa i uloenog inputa. tovie, na je prekrajnopravni sustav
zapravo izrazito efikasan, imajui u vidu skroman input i koliinu outputa,
ako su nam mjerne jedinice utroeni resursi i koliina procesuiranih predmeta.
Izmjetanje kvaziprvostupanjske nadlenosti s prekrajnih sudova u dravnu
upravu (npr. policiju) i ubrzanje prekrajnih postupaka ograniavanjem pravnih
lijekova te uskratom prava okrivljenika dodue kratkorono fingira rjeavanje
izvornog problema nerazmejra izmeu inputa i outputa, a nautrb kvalitete
proizvoda, ali dugorono nee rijeiti problem nefunkcionalnosti, tonije
preoptereenosti prekrajnopravnog sustava.32
26
Usp. Kaiser 1978, str. 888.

Pojam efikasnost u ovdje koritenom kontekstu objedinjuje pojmove djelotvornost,
efikasnost, uinkovitost i ekonominost u duhu engleskog pojma efficiency.
28
Dilulio 1993, str. 146.
29
Pojam bottom lineodnosi se na odreenu minimalnu vrijednost koja mora biti ostvarena kako bi sustav bio samodriv. Vrijednosti ostvarene iznad bottom line obino se oznaavaju kao profit i govore u prilog efikasnom funkcioniranju sustava.
30
31
32
Metaforiki govorei, aktualna prekrajnopravna reforma konceptualno ide za time da
s istim inputom odri razinu outputa, na nain da dio proizvodnih pogona izmjesti u zemlje
27
630

2.2. Kritiki osvrt na instrumentarij uinkovitosti

Do stupanja na snagu aktualnog Prekrajnog zakona percepcija strune i
ire javnosti prekrajnog prava u dobroj mjeri izraavala se kroz neefikasnost
prekrajnih sudova koji, u uvjetima tadanjeg ureenja prekrajnog postupka,
uz najvee napore nisu mogli ni priblino ostvariti svrhu zbog koje su uope
ustrojeni. Nijedna pravno ureena drava koja ima namjeru provoditi vladavinu prava ne moe i ne smije dopustiti da neuinkovitost bilo kojeg tijela
dravne (sudbene) vlasti u tolikoj mjeri podbaci u realizaciji povjerene joj
nadlenosti. To osobito vrijedi za prekrajno pravo u kojem neprekidna dinamika drutvenih odnosa za sobom donosi stalne promjene, zbog ega se u
tom podruju prekrajnopravna zatita razliitih pravnih dobara stalno iri,
a nerijetko se dogodi da se pojedina podruja reguliraju pod snanim pritiskom javnosti tako da posebna regulativa u nekim zakonima pod teretom
politikih oekivanja nije slijedila zahtjeve sustavnog i koherentnog ureenja
prekrajnopravnog sustava, pa se njima zapravo fingirala potrebna reforma
pravosua.33
U kontekstu takvih okolnosti reforma prekrajnog prava prola je nekoliko
stadija, a jedan od njih svakako je razdoblje nakon stupanja na snagu sadanjeg
Prekrajnog zakona koji unosi nekoliko vanijih novina iz kojih se razabire
da je podizanje efikasnosti prekrajnog postupka bio jedan od najvanijih
stratekih ciljeva koji je zakonodavac htio postii.
treeg svijeta, dok u dijelu proizvodnog postupka tedi resurse, a to sve skupa ne poveava
ni efikasnost niti sustav ini funkcionalnim, ve neminovno rezultira opadanjem kvalitete proizvoda. Cilj predmetnog rada nije rjeavanje problema nefunkcionalnosti itavog prekrajnopravnog sustava jer bi to uvelike nadmailo zadane okvire rada. No ini se nunim na ovome
mjestu napomenuti da bi se razmjerno jednostavno moglo doi do izrauna optimalnog outputa
prekrajnopravnog sustava ako bi se na razini inputa analizirali primjerice ljudski resursi i
njihovo optimalno optereenje (npr. optimalan broj rijeenih predmeta po prekrajnom sucu
kroz godinu dana). Na osnovi optimalnog optereenja iznalazi se optimalan output, a to nije
procesuiranje svih predmeta, ve broj optimalno mogue procesuiranih predmeta viak priljeva predmeta tako postaje konkretna veliina koju zakonodavac treba ili dekriminalizirati ili
procesuirati kroz poveani input u prekrajnopravni sustav.
33
Josipovi 2002.
631

2.2.1. Produljenje zastarnih rokova

Upravo su podaci o broju zastara prekrajnog progona34 i izvrenja
prekrajnih sankcija35 bili, izmeu ostalog, glavni argument da se pristupi ozbiljnim reformskim promjenama u prekrajnom zakonodavstvu. Jedna je od
radikalnijih promjena koju donosi Prekrajni zakon udvostruenje opih zastarnih rokova za pokretanje prekrajnog postupka odnosno produljenje zastarnog roka za izvrenje prekrajnih sankcija.36 Ako se uzmu u obzir podaci
o ukupnom broju zastara u prekrajnim postupcima37 (u razdoblju primjene
Zakona o prekrajima38), gotovo se ini neumjesnim kritizirati takav potez
34
Prema istraivanju Dravnog zavoda za statistiku o rasprostranjenosti prekraja u 2006.
god., alarmantni podaci govore o porastu zastara u svim prekrajnim postupcima. Prema DZS-u,
prekrajni sudovi i upravna tijela u toj su godini donijeli 336.104 odluke, od ega na zastaru
otpada 17,5%, odnosno svaki esti predmet rijeen je u zastari. U postupcima protiv pravnih i
odgovornih osoba udio zastare bitno je vei te je iznosio 23%, odnosno svaki etvrti predmet u
zastari. Podaci o veem udjelu zastara u 2006. kod pravnih i odgovornih te punoljetnih osoba
svjedoe o loijoj situaciji u odnosu na ishod prekrajnog postupka. Primjerice 2005.g. svaki je
sedmi prekraj punoljetnih osoba bio u zastari (udjel zastara iznosio je 13,46%), a kod pravnih
i odgovornih osoba svaki je peti prekraj bio u zastari. Podaci DZS-a o poiniteljima prekraja
prema vrsti prekraja u 2006. govore da je u toj godini dolo do poveanja broja punoljetnih
poinitelja prekraja 10,7% u odnosu prema prethodnoj godini, a zabiljeen je i porast broja
prekraja pravnih i odgovornih osoba 17,7%. Gledano na strukturu prekraja na koje se odnose
postupci protiv punoljetnih osoba, vie od polovine su prekraji vezani za sigurnost prometa.
Slijede javni red i mir (16,5%), gospodarstvo (16%) i financije (4%). etvrtina gospodarskih
prekraja punoljetnih osoba ini povreda propisa o gradskom prometu, po 10% odnosi se na
povredu propisa o autorskom pravu, ugostiteljstvu i turizmu, dok 13% ine povrede propisa
o komunalnoj djelatnosti. Kod financijskih prekraja 33% povrede su propisa o PDV-u, 28%
povrede su Opeg poreznog zakona, a 20% povrede carinskih propisa. Prema analiziranim
podacima, 36,5% prekraja pravnih i odgovornih osoba odnosi se na gospodarstvo, 31% ine
financije, a 11% tie se radnih odnosa i zatite na radu. Najvei broj zastara uoen je kod
gospodarskih prekraja punoljetnih osoba, dok je neznatan broj zastara zabiljeen u podruju
financija (0,2%) za ije je rjeavanje nadlena Porezna uprava. Varoanec 2007.
35
Vidi Guliija 2011.
36
Prema l. 13. st. 1. i st. 6. Prekrajnog zakona, prekrajni progon ne moe se pokrenuti
kad proteknu dvije godine od poinjenja prekraja, odnosno zastara nastupa u svakom sluaju
kad protekne dvaput onoliko vremena koliko je prema zakonu odreena zastara prekrajnog
progona. Prema l. 14. st. 1. Prekrajnog zakona, izvrenje izreene ili primijenjene prekrajnopravne sankcije ne moe zapoeti zbog zastare kad proteknu dvije godine od dana pravomonosti odluke o prekraju kojom je sankcija izreena ili primijenjena, odnosno ako proteknu tri
godine od dana pravomonosti odluke kojom je izreena kazna ili primijenjena druga prekrajnopravna sankcija.
37
Prema Izvjeu o radu Visokog prekrajnog suda Republike Hrvatske s pregledom rada
prvostupanjskih prekrajnih sudova za 2007. god., u toj godini ukupno je rijeeno 55.610 predmeta od ega je 58,21% predmeta okonano zastarom, dok je u 2006. g. od 76.97 rijeenih
predmeta zastarom bilo zahvaeno ak alarmantnih 72,73%.
38
Zakon o prekrajima (NN br. 8/02, 122/02, 187/03, 105/04, 127/04).
632

zakonodavca. Meutim ipak ne moemo ignorirati primjedbe koje polaze od

naela ekonominosti te potreba dokaznog dijela postupka. Takvim opim zastarnim rokovima za sva prekrajna djela (osim onih kojima je posebnim zakonima propisan dui zastarni rok) zakonodavac je potpuno ignorirao naela
razmjernosti i ekonominosti. Produljenje zastarnih rokova primjereno je svim
onim prekrajima kod kojih su zbog teine djela propisane visoke novane
kazne ili kazna zatvora i koji zbog svoje teine zasluuju dulje zastarne rokove.
Meutim u prekrajnim postupcima predmetom utvrivanja esto su i takvi
prekraji kod kojih su propisane relativno male novane kazne (npr. Zakon o
osobnoj iskaznici ili neki prekraji iz Zakona o sigurnosti prometa na cestama)
s neznatnim tetnim utjecajima, pa je pitanje je li opravdano za takve prekraje
propisivanje zastarnih rokova zbog kojih je teoretski mogue da jedan takav
predmet ivi ak sedam godina ako se uzmu u obzir protek vremena zastare
prekrajnog progona i zastare izvrenja prekrajnih sankcija. Uope, pitanje je
koliko je u interesu pravosudnog sustava da takav prekraj kroz toliko razdoblje optereuje skup prekrajni postupak.
2.2.2. urni postupak

Meutim o teini prekraja prema kriteriju visine zaprijeene kazne zakonodavac je vodio rauna predviajui poseban oblik urnog postupka na koji
se ne primjenjuju odredbe o glavnoj raspravi, njezinom zakazivanju i voenju
te je potovao naelo ekonominosti.39 Osim za prekraje sa zaprijeenim
novanim kaznama do odreenog iznosa, zakonodavac je opravdano propisao
urni postupak i za neke druge sluajeve u kojima to trae okolnosti prekraja
ili poinitelja kao i za sluajeve u kojima bi inzistiranje na krutim procesnim
odredbama bilo u suprotnosti s potrebama voenja prekrajnog postupka. Moe
se zakljuiti kako takav oblik skraenog sudskog postupka svakako zasluuje
mjesto u prekrajnom sudovanju u svim onim sluajevima u kojima se zbog
okolnosti sluaja trai posebna urnost u postupanju. Pri njegovu se voenju ne
smije iz vida gubiti da je to sudski postupak u kojem se utvruje krivnja okrivljenika za odreenu kanjivu radnju za koju je zaprijeena odreena sankcija te
dopustiti da se urnost postupka negativno odrazi na kvalitetu suenja.40 Dakle
39
Prema l. 222. Prekrajnog zakona, urni prekrajni postupak vodi se za prekraje za
koje je kao jedina kazna propisana novana kazna do 10.000,00 kuna za fiziku osobu, novana
kazna do 30.000,00 kuna za pravnu osobu i do 10.000,00 kuna za odgovornu osobu u pravnoj
osobi, protiv maloljetnih poinitelja prekraja, protiv uhienika, protiv okrivljenika kojem je
odreeno zadravanje, protiv okrivljenika koji nema stalno prebivalite ili boravak u Republici
Hrvatskoj te po prigovoru protiv obaveznog prekrajnog naloga (zbog poricanja prekraja).
40
Rjeavajui u sluaju ztrk protiv Njemake (ECHR, 1.II.1984., 8544/79), Europski
sud zauzeo je stajalite da ako su prekraji kvalitativno izjednaeni s kaznenim djelima i kao tak-
633

pri voenju urnog prekrajnog postupka prekrajni suci nikako ne bi trebali

zanemariti svoju dunost da u postupku potpuno i tono utvrde injenice te
uzeti da je zakonodavac uvoenjem te vrste postupka utvrdio prednost naela
ekonominosti na tetu temeljnih okrivljenikovih zajamenih prava obrane
i, na kraju, utvrivanja materijalne istine u prekrajnom postupku. Naime u
pojedinim sudskim odlukama nalaze se preliberalna tumaenja sudaca koji u
voenju urnog postupka potpuno negiraju primjerice naelo kontradiktornosti, to rezultira odlukama koje su protivne osnovnim standardima pravinog
suenja na koje nas obvezuje domae i meunarodno pravo, osobito l. 6. Konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda.41
2.2.3. Apsolutno bitne povrede

U prekrajnom postupku alba je redoviti pravni lijek zamiljen kao institut kojim e nezadovoljna stranka upozoravati na uinjene povrede bilo u
provedenom postupku bilo u donoenju odluke. Meutim ve je reeno, a ne
ini se suvinim ponovo istaknuti, da je prekrajno pravo obuhvaeno jednim Prekrajnim zakonom koji ima ozbiljnu tendenciju da bude kodificiran
akt kojim e se u potpunosti urediti prekrajni postupak i koji je svojim reformama imao cilj otkloniti krupne nedostatke prijanjeg Zakona o prekrajima.
Stoga se u Obrazloenju Prekrajnog zakona istie da je upravo sustav pravnih
lijekova bio najloiji dio Zakona o prekrajima. Osim na mnoge praktine i
nomotehnike probleme ureenja albe, u Obrazloenju se upozorava i na koncepcijski problem koji proizlazi iz preharmonizacije prekrajnog s kaznenim
postupkom. Naime Zakon o prekrajima praktiki je prepisao cijeli albeni
reim iz Zakona o kaznenom postupku, to je dovelo do potpunog nerazmjera
formi (kompliciranost, neefikasnost prekrajnih sudova).42 Stoga je najvanija
novost kod ureenja albenog postupka sadrana u l. 202. Prekrajnog zakona
koji na nov, drukiji nain postavlja granice ispitivanja prvostupanjske presude.
vi dio kaznenog prava u irem smislu, onda prekrajno pravo odnosno upravno kazneno pravo
mora udovoljiti zahtjevima koje sadrava kazneno pravo. Vei & Glui 2009, str. 4.
41
O tome se u svojoj odluci broj: U-III-2805/2008 od 26. studenoga 2010. oitovao i
Ustavni sud Republike Hrvatske pozivajui se na presudu Europskog suda za ljudska prava
u predmetu Vanjak protiv Hrvatske od 14. sijenja 2010. (zahtjev br. 29889/04) koji u tom
predmetu nalazi povredu prava na poteno suenje iz l. 6. Konvencije o ljudskim pravima i
temeljnim slobodama te u obrazloenju, izmeu ostalog, navodi: Bez obzira na to je li rije o
graanskom, kaznenom ili disciplinskom predmetu, mora se potovati pravo na kontradiktornost postupka. To pravo znai da se strankama u sudskom postupku treba omoguiti da saznaju
za sve predloene dokaze ili iznesena oitovanja te da na njih podnesu svoje primjedbe, a sve
to kako bi mogle utjecati na odluku suda.
42
Josipovi & Rao 2008.
634

Naime Visoki prekrajni sud sada ispituje presudu samo u onom dijelu u kojem
se presuda pobija albom, i to iz osnova i razloga koje alitelj navodi u albi.
Po slubenoj dunosti sud ispituje samo postoje li povrede prekrajnog materijalnog prava i je li nastupila zastara, dok je otpalo ispitivanje po slubenoj
dunosti bitnih povreda odredaba prekrajnog postupka. Takav zaokret u odnosu prema prijanjem ureenju u obrazloenju Prijedloga zakona opravdava
se naelom razmjernosti i ubrzanim odluivanjem drugostupanjskog suda koji
e se koncentrirati na albene navode, ne ulazei u sve mogue druge povrede,
a to je sukladno tendenciji irenja naela akuzatornosti.
Istina je da je postupak po pravnim lijekovima u prekrajnom postupku
obiljeen naelom stranake dispozitivnosti, to znai da njegovo pokretanje,
odravanje u tijeku i raspolaganje predmetom spora ovisi o inicijativi stranke.
Postoji mogunost da se takvo ureenje postupanja po pravnim lijekovima s
vremenom pokae kao ozbiljan nedostatak u prekrajnom sudovanju. Na taj
nain svakako e se ubrzati postupanje drugostupanjskog suda, ime se pridonosi brem rjeavanju predmeta i tako izravno utjee na ukupan broj predmeta u radu tog suda, to zaista jest ozbiljan problem prekrajnog sudovanja
uope.43 Meutim, s druge strane, na taj nain postoji velika mogunost da
svojstvo pravomonosti steknu odluke u kojima su sadrane krupne pogreke
bilo u postupku utvrivanja injeninog stanja bilo u primjeni odnosno krenju
procesnih odredba Prekrajnog zakona. Naime malo je vjerojatno da e okrivljenici u prekrajnom postupku, koji nemaju branitelja, na adekvatan nain
reagirati na uinjene povrede i tako sprijeiti da pravnu snagu steknu presude
koje sadravaju ozbiljne nedostatke. Zbog vezanosti drugostupanjskog suda
ogranienjem iz l. 202. st. 1. Prekrajnog zakona,44 nepromijenjene e ostati i
presude u kojima je povrijeeno materijalno pravo u korist okrivljenika.
2.2.4. Prekrajni nalog

Prekrajni nalog, kao poseban oblik odluke o prekraju koji se moe izdati
punoljetnom poinitelju prije ili nakon pokretanja postupka bez provoenja
glavne rasprave odnosno postupka, nije nikakva novina u prekrajnom po43
Broj predmeta u radu na Visokom prekrajnom sudu RH objektivno ugroava normalno
i aurno poslovanje ovog suda, jer taj sud je 2007. god. imao u radu vie predmeta nego Vrhovni
sud, Upravni sud, Visoki trgovaki sud zajedno. Iz Izvjea o radu Visokog prekrajnog suda
RH s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za 2007. god.
44
Prema l. 201. st. 1. Prekrajnog zakona, drugostupanjski sud ispituje presudu u onom
dijelu u kojem se pobija albom, i to iz osnova i razloga koje alitelj navodi u albi. U dijelu u
kojem po albi ispituje presudu, sud po slubenoj dunosti ispituje i jesu li presudom na tetu
okrivljenika povrijeene odredebe prekrajnog materijalnog prava i je li u postupku nastupila
zastara prekrajnog progona.
635

stupku jer ga kao svojevrstan oblik nagodbe poznaje i Zakon o prekrajima.

Kao takav, u velikoj mjeri udovoljava zahtjevima ekonominosti, a oekivanja
da e se kroz taj institut ubrzati postupak temelje se i dijelom na injenici da
u postupku povodom prigovora sud nije vezan zabranom reformatio in peius.
Okrivljenik koji dri da je oteen takvom odlukom na raspolaganju ima prigovor kao suspenzivni pravni lijek povodom kojeg se prekrajni nalog stavlja
izvan snage i nastavlja redoviti postupak u kojem se donosi presuda na koju
opet ima pravo albe. Ako se njegov prigovor odnosi samo na visinu kazne,
primijenjene prekrajnopravne sankcije, oduzetu imovinsku korist, dostavit e
se prekrajni nalog zajedno s prigovorom Visokom prekrajnom sudu koji e
prigovor prihvatiti albom protiv prekrajnog naloga.
2.2.5. Obavezni prekrajni nalog

Na kraju, tu je i dosad nepoznat institut obaveznog prekrajnog naloga45 koji
neki autori dre glavnim reformskim iskorakom i kojim je u velikom broju predmeta kriterijem teine prekraja (zaprijeene kazne) de facto napravljena preraspodjela prvostupanjske nadlenosti s prekrajnih sudova na upravna tijela te
drugostupanjske nadlenosti s Visokog prekrajnog suda na prekrajne sudove.46
Moe se primijetiti da je zakonodavac kod ovog naloga zadrao daleko restriktivniji pristup kada je rije o ostvarivanju prava na sudsku zatitu, a osobito kad je rije o reimu pravnih lijekova, nego to je to s prekrajnim nalogom.
Naime kada tijelo koje je izdalo obavezni prekrajni nalog primi prigovor protiv takvog prekrajnog naloga, bez odgode e ga zajedno sa spisom predmeta
dostaviti prekrajnom sudu nadlenom prema mjestu poinjenja prekraja. Sud
e rjeenjem odbaciti nepravodoban ili nedoputen prigovor te prigovor kojem
se ne moe utvrditi podnositelj ili prekrajni nalog na koji se odnosi. Ovdje se
okrivljenik stavlja u nezavidan poloaj jer ne samo to zakon ne doputa albu
protiv rjeenja o odbacivanju prigovora ve i prema l. 243. st. 6. Prekrajnog
zakona u postupku izdavanja obaveznog prekrajnog naloga nije mogue podnositi molbu za povrat u prijanje stanje. Ako se u obzir uzme da se svi oni
razlozi zbog kojih zainteresirana strana propusti kakav prekluzivni rok kod
prekrajnog naloga, to joj se kroz institut restitutio in integrum u opravdanim
sluajevima tolerira, teko je objasniti zato je takva mogunost uskraena osobi
45
Prema l. 239. Prekrajnog zakona, ovlateni tuitelj (dravni odvjetnik i tijelo dravne
uprave, policija i jedinica lokalne samouprave) obvezno e izdati prekrajni nalog protiv maloljetnog i punoljetnog poinitelja za prekraj propisan odlukom jedinice lokalne i podrune
(regionalne) samouprave, za prekraj za koji je kao kazna propisana samo novana kazna do
2.000,00 kuna za fiziku osobu, do 5.000,00 kuna za fiziku osobu obrtnika, do 10.000,00 kuna
za pravnu osobu.
46
Josipovi & Rao 2008.
636

koja se za prekraj kanjava u formi odluke (obaveznog prekrajnog naloga) koja

je poetno zamiljena kao oblik nagodbe. U prilog takvom stavu zakonodavca
ne ide ni podatak da je od ukupnog broja izjavljenih prigovora svega 6% izjavljeno izvan roka (vidi opirnije u poglavlju 3.2.).
Dakle ono to postupak po prigovoru na obavezni prekrajni nalog razlikuje
od postupka izjavljenog protiv prekrajnog naloga iz l. 230. Prekrajnog zakona, to je ujedno i jedna od najveih novina prekrajne reforme, jest nemogunost
da se presuda donesena u takvom postupku pobija albom neovisno o tome je
li okrivljenik prigovarao poinjenju djela ili odluci o kazni. Naime u sluaju
prigovora zbog izreene kazne ili trokova postupka sud e izvan rasprave
ili urnog postupka prigovor odbiti i potvrditi prekrajni nalog ako dri da
nije osnovan ili preinaiti ako ga nalazi dijelom ili u cijelosti neosnovanim,
opet presudom na koju okrivljenik nema pravo albe. U tim sluajevima okrivljeniku na raspolaganju stoje izvanredni pravni lijekovi - zahtjev za zatitu
zakonitosti i zahtjev za obnovu postupka - koji se najee pojavljuju upravo
u postupcima po prigovorima na obavezni prekrajni nalog. To stoga to se
nerijetko dogaa, kako je ve istaknuto, da suci pogreno tretiraju prigovor
kojim se porie djelo te odluuju samo o izreenoj kazni izvan rasprave ili
urnog postupka pa tako okrivljenika uskrate ve u pravu na pristup sudu ili
pak provode urni postupak ne potujui okrivljenikova prava obrane (predlaganja dokaza, suoenja sa svjedocima i dr.) ili pogreno primijene materijalno
pravo. Jedan dio takvih povreda djelomino se sanira obnovom prekrajnog
postupka, dok dobar dio takvih povreda ostaje sadran u pravomonim presudama jer se mora pretpostaviti da iroj javnosti nisu poznati mehanizmi zatite
kroz izvanredne pravne lijekove.
2.3. Diskurs: Prekrajno sudovanje ili fiskalni instrument?

Dosadanje izlaganje namee elementarno pitanje na koje bi odgovor zapravo definirao smjer u kojem bi trebale ii daljnje reforme prekrajnog prava odnosno postavio bi okvire konanog cilja kojem bi trebalo teiti. Opi
je dojam da je najnovijim reformama u prekrajnom pravu uinjeno puno,
u okolnostima sadanjeg pristupa prekrajnom pravu moda i maksimalno.
Meutim dubljom analizom otvaraju se nova pitanja, jer ostaje injenica da i
uz najnovije inovacije zakonodavca sustav prekrajnog sudovanja i dalje ostaje
optereen brojkama koje trae pronalaenje modela koji e broj prekrajnih
predmeta, i posljedino tome broj sudaca, svesti na mjeru kojom e se na sustav pribliiti relevantnim parametrima u drugim komparativnim sustavima.47
47
Prema l. 71. Zakona o sudovima (NN br. 122/10 - proieni tekst), broj sudaca u pojedinom sudu odreuje ministar pravosua na temelju okvirnih mjerila za rad sudaca. Prema
637

To u biti znai da bi se ozbiljno trebalo raspraviti o temeljnom pitanju treba li

u prekrajnom pravu odravati postojei trend da se kao predmet prekrajnih
postupka pojavljuju takvi predmeti kod kojih se kao ovlateni tuitelji pojavljuju oteenici koji svoja prava, potraivanja ili kakve druge interese mogu
adekvatno zatititi ili ostvariti u drugim sudskim postupcima. Primjerice, tu
su prekrajni postupci koji se pokreu po optunim prijedlozima Hrvatske radiotelevizije, Hrvatske elektroprivrede pa i Hrvatskog drutva skladatelja, u
kojima se te osobe na prekrajnim sudovima pojavljuju kao okrivljenici, a u
postupcima kod drugih sudova kao ovrenici, tuenici ili pak opet okrivljenici. Osim to se time stvara dojam pravne nesigurnosti, postavlja se pitanje
potrebe paralelnih voenja postupaka za u biti iste ili sline propuste. Bitno je
pitanje jesu li prekrajni sudovi ovdje (ne)izravno angairani kao mehanizmi
pritiska radi ispunjavanja kakvih fiskalnih davanja. Naime injenica je da u aktualnim drutvenim okolnostima, obiljeenim opom nelikvidnou na svim
razinama, u tim sluajevima ovlateni tuitelji pokreu prekrajne postupke i
time uz pomo prekrajnih sudova svoje dunike pretvaraju u okrivljenike.
Ove primjedbe ne treba uzeti kao svrstavanje na stranu osoba koje izbjegavaju uredno ispunjenje neke svoje obveze prema ovlatenim tuiteljima, ve
se samo eli istaknuti da bi zakonodavac trebao zauzeti vrst i jasan stav da u
nadlenost prekrajnih sudova uu ponaanja kod kojih postoji odreeni stupanj kriminalne svijesti. U protivnom, teoretski je mogue da se kao ovlateni
tuitelji uskoro pojave i druge pravne osobe s javnim ovlastima, javne ustanove
odnosno svi oni koji u pravnom prometu imaju problema s osobama kojima
pruaju ili isporuuju svoje usluge. Za sada je u sustav prekrajnog sudovanja,
zahvaljujui spretnom lobiranju ovlatenih tuitelja, uao samo odreen broj
takvih prekraja.
Sve dok zakonodavac jasno ne definira svoja oekivanja od prekrajnog
sudovanja, pred njim e i dalje biti nerealno postavljen zadatak da procesnim
rjeenjima Prekrajnog zakona rjeava problem preoptereenosti prekrajnih
sudova, problem koji uz pravilan pristup prekrajnom sudovanju tu ne bi trebao
biti. Rije je o problemu koji je u sustavu prekrajnog sudovanja odavno detektiran, meutim, bilo zbog objektivnih prepreka ili nedostatka odlunosti, svim
dosadanjim reformama tom se cilju nismo ak niti pribliili.48
Izvjeu o radu Visokog prekrajnog suda RH s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih
sudova za 2009.g., bilo je nepopunjeno 46 mjesta sudaca, 152 mjesta sudskih savjetnika, 141
mjesto sudakih vjebenika i 183 mjesta ostalih djelatnika dravnih slubenika i namjetenika). Takvi podaci o kadrovskoj nepopunjenosti sudova nepomirljivi su s primjedbama EU o
preglomaznoj i neracionalnoj mrei sudova koja polazi od broja sudaca u odnosu prema odreenom broju stanovnita.
48
Tako Dereninovi jo 2001. godine navodi: Zbog hipertrofije prekrajnog kanjavanja
i njegova nerazmjera s kanjavanjem u kaznenom postupku, s obzirom da su prekraji dio
kaznenog prava, bilo bi potrebno uspostaviti kriterije, koji trenutno ne postoje, za propisivanje
638

Radi ilustracije, ovdje se iznose podaci Prekrajnog suda u Splitu, koji je

drugi po veliini u Republici Hrvatskoj, pa se analizom stanja na tom sudu
moe dobiti priblina slika o ukupnoj optereenosti prekrajnog sustava predmetima u biti fiskalne naravi. Naravno, ti podaci imaju samo ogranienu
uporabnu vrijednost jer u praksi postoje razlike od suda do suda, pa kao takvi
ne mogu biti podloga za donoenje zakljuaka koji bi se odnosili na nacionalu
razinu. U svakom sluaju, na tom sudu od ukupno zaprimljenih predmeta u
gospodarstvu kao ovlateni tuitelji Hrvatska radiotelevizija, Hrvatska elektroprivreda i Hrvatsko drutvo skladatelja pojavljuju se u 2008. god. u 12%
predmeta, u 2009. god. u 32% predmeta, a u 2010. god. u 23% predmeta. Na
osnovi iznesenih podataka moe se izvriti projekcija (koju bi svakako valjalo
provjeriti analizom podataka s ostalih prekrajnih sudova) da je oko etvrtine
gospodarskih predmeta u biti fiskalne naravi.
3. ANALIZA EMPIRIJSKIH PODATAKA

3.1. Prikaz studija sluajeva
U nastavku se iznose primjeri u kojima se ogledaju najee pogreke koje
se dogaaju u postupcima po prigovorima na obavezni prekrajni nalog. Povrede prava obrane okrivljenika, njegova prava na pristup sudu i uinkovitu sudsku
zatitu upravo su najee u urnim postupcima kod obaveznih prekrajnih naloga. Narav povreda upuuje na zakljuak da ovdje suci pogreno uzimaju da
su u tim predmetima ovlateni za leernije postupanje, iako bi se ovdje (s obzirom ne nemogunost podnoenja albe) pri utvrivanju injenica i izvoenju
dokaza trebali ponaati onako kako se to od sudbene vlasti oekuje.
Sluaj br. 1. Postaja prometne policije kao ovlateni tuitelj izdaje,
pogreno se pozivajui na l. 229. Prekrajnog zakona, prekrajni nalog za
djelo iz l. 199. st. 7. Zakona o sigurnosti prometa na cestama (NN 105/04,
142/06) kojim se okrivljenika kanjava zaprijeenom kaznom od 700,00 kuna
zbog toga to je upravljao osobnim vozilom pod utjecajem alkohola u organizmu u iznosu 0,12%. Istim nalogom prema okrivljeniku je primijenjena zatitna
prekraja i kanjavanje njihovih poinitelja. Ovako izgleda da se prekraji propisuju ne onda
kada za to postoji realno utemeljena potreba, ve kada zakonodavac (i svi oni koji su ovlateni
propisivati prekraje) u nedostatku boljih rjeenja posee za poveanjem represije. Takva, nazovimo je politika batine na podruju propisivanja prekraja posljedica je nepostojanja jasno
odreene politike suzbijanja kanjivih ponaanja kada je o prekrajima rije. Zbog te brojnosti
potrebno je jo jednom razmisliti o tome je li ba svim prekrajima mjesto u katalogu inkriminacija. Mnogi su od tih prekraja, naime, na samoj granici s civilnim nepravom, a mnogi sa
stegovnim djelima. Brojni su prekraji s gotovo identinim sadrajem propisani u razliitim ili
ak istim zakonima. Opirnije Dereninovi 2001, str. 89-114.
639

mjera zabrane upravljanja motornim vozilom u trajanju od tri mjeseca. Ovdje

je ovlateni tuitelj, pozivajui se na posebni Zakon (iako je djelo oznaio po
vaeem Zakonu o prekrajima protiv sigurnosti prometa na cestama, NN br.
67/08) koji u vrijeme poinjenja djela uope vie nije bio na snazi, umjesto obaveznog prekrajnog naloga izdao prekrajni nalog te prema njemu primijenio
zatitnu mjeru, iako prema pravilnoj primjeni zakona na to nije bio ovlaten.
U meuvremenu, Ustavni sud RH odlukom br. U-I-3084/2008 od 21. travnja
2010. ukida odredbu kojom se kanjava upravljanje motornim vozilom pod
utjecajem alkohola do 0,5%. Protiv tog naloga okrivljenik podnosi prigovor
koji mu je zbog nepravodobnosti odbaen. Protiv rjeenja o odbaaju prigovora
okrivljenik nema pravo albe, a kako nije doputen ni povrat u prijanje stanje,
okrivljenik zapravo nema mogunosti da (redovitim pravnim lijekom) obori
odluku u kojoj je ovlateni tuitelj, pogreno primjenjujui zakon, prekoraio
zakonske ovlasti.
Sluaj br. 2. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog na koji
okrivljenica izjavljuje prigovor, povodom kojeg nadleni sud provodi urni postupak i donosi presudu kojom se novanom kaznom od 500 kuna kanjava za
prekraj iz l. 163. st. 3. Zakona o sigurnosti prometa na cestama. Kako kod
te presude okrivljenica nije imala pravo albe, podnosi zahtjev za obnovu postupka u kojem navodi da se presuda temelji na iskazu policajca kojem ona nije
mogla prigovoriti niti se s njim mogla suoiti jer nije bila pozvana na roite.
Prvostupanjski sud, citirajui l. 214. st. 1. Prekrajnog zakona, ocjenjuje da
to ne predstavlja zakonom predvieni razlog za obnovu prekrajnog postupka
i rjeenjem odbacuje zahtjev za obnovu postupka, na koje se rjeenje okrivljenica ali Visokom prekrajnom sudu koji u svojoj odluci kae da se ima
provesti radnja suoenja okrivljenice i policijskog slubenika te ocijeniti je li
taj dokaz prikladan za donoenje drukije odluke.
Sluaj br. 3. Temeljem l. 239. Prekrajnog zakona Policijska postaja izdaje
obavezni prekrajni nalog kojim se okrivljenika kanjava zbog prekraja iz
l. 12. st. 8. Zakona o sigurnosti prometa na cestama jer se nije pridravao
ogranienja i zabrana izraenih pomou prometnih znakova. Nakon toga okrivljenik izjavljuje prigovor u kojem izriito osporava poinjenje djela te tvrdi
da policijski slubenik nije utvrdio tono injenino stanje. Prekrajni nalog
stavlja se izvan snage i okrivljenik iznosi svoju obranu na jednom roitu, a
na drugom roitu, na koje okrivljenik nije uope pozvan, sasluava se policijski slubenik. Nakon toga sud donosi presudu na koju okrivljenik nema
prava albe, a da okrivljeniku nije dano pravo da bude na roitu na kojem e
se izvoditi dokazi i da svjedoku postavlja pitanja, te je time uskraen u pravima obrane.
Sluaj br. 4. Okrivljenik je obaveznim prekrajnim nalogom kanjen za
prekraj iz Zakona o sigurnosti prometa na cestama na koji pravodobno izjavljuje prigovor kojem prilae ugovor o kupoprodaji motornog vozila i time do640

kazuje da nije vlasnik vozila koje je protupravno parkirano na nogostupu. Prvostupanjski sud pogreno zakljuuje da je on, neovisno o tome, prema zakonu
vlasnik vozila i odbija prigovor kao neosnovan presudom na koju okrivljenik
nema pravo albe. Okrivljenik podnosi zahtjev za obnovu postupka i ponovo
se poziva na ugovor o kupoprodaji koji nije novi dokaz pa nema mjesta obnovi
postupka.
Sluaj br. 5. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog kojim okrivljenika kanjava novanom kaznom zbog prekraja iz l. 53. st. 5. Zakona o
sigurnosti prometa na cestama, na koji okrivljenik pravodobno izjavljuje prigovor kojim osporava poinjenje djela te predlae sasluanja svjedoka, ime
dokazuje istinitost svojih tvrdnji. Prvostupanjski sud provodi urni postupak
(o kojem okrivljenik nije uredno obavijeten) te donosi presudu na koju okrivljenik nema pravo albe. Nakon toga okrivljenik podnosi zahtjev za obnovu
postupka u kojem inzistira na sasluanju predloenih svjedoka te trai da mu
se omogui sudjelovanje u postupku. Odluujui o zahtjevu za obnovu postupka, postupajui sudac, temeljem l. 214. st. 1. t. 3. Prekrajnog zakona (novi
dokazi), doputa obnovu postupka.
Sluaj br. 6. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog kojim
okrivljenicu kanjava novanom kaznom zbog prekraja iz l. 59. st. 5. Zakona
o sigurnosti prometa na cestama, na koji okrivljenica pravodobno prigovara i
izriito osporava poinjenje djela te predlae provoenje prekrajnog postupka.
Prvostupanjski sud pogreno njezin prigovor tretira kao prigovor na kaznu
i izvan urnog postupka ublaava novanu kaznu iz obaveznog prekrajnog
naloga, zbog ega okrivljenica podnosi zahtjev za obnovu postupka u kojem
ponavlja navode iz prigovora. I ovdje je udovoljeno zahtjevu osuenice te je
doputena obnova postupka jer je okrivljenica uskraena u pravu na pristup
sudu i na uinkovitu sudsku zatitu.
Sluaj br. 7. Policijska postaja izdaje obavezni prekrajni nalog kojim okrivljenika kanjava novanom kaznom zbog prekraja iz l. 163. st. 3. Zakona
o sigurnosti prometa na cestama, na koji okrivljenik pravodobno izjavljuje
prigovor kojim osporava poinjenje djela. Prvostupanjski sud provodi urni
postupak i na roitu odranom 7. oujka 2011. donosi presudu o kanjavanju
okrivljenika na koju ovaj nema pravo albe. Nakon toga okrivljenik podnosi
zahtjev za obnovu postupka u kojem navodi da mu nije omogueno sudjelovanje u postupku, to se pokazuje istinitim jer iz spisa zaista proizlazi da
je okrivljeniku poziv za roite uruen upravo 7. oujka 2011., pa je roite
odrano bez njegove nazonosti protivno odredbi l. 164. st. 2. Prekrajnog
zakona (prema kojoj izmeu dostave poziva okrivljeniku i dana zakazane rasprave odnosno ispitivanja okrivljeniku mora biti ostavljeno najmanje tri dana
radi pripreme obrane). Zahtjevu za obnovu postupka udovoljeno je jer je okrivljeniku povrijeeno pravo na obranu.
641

3.2. Statistiki podaci

U nastavku se iznose statistiki pokazatelji o ukupnom broju prekrajnih
predmeta u razdoblju od 2006. do 2010. god. i broju za njih zaduenih sudaca.
Osim prikaza aktualnog stanja i optereenja prekrajnopravnog sustava, mogue
je pomou prikazanih podataka uiniti projekciju mogueg i poeljnog stanja u
prekrajnopravnom sustavu, polazei od okvirnog udjela pravog bagatelnog
kriminala u ukupnoj koliini prekraja (oko 35%), a koji je u biti prekrajnopravne
naravi, pa stoga i kriminalan. U tom kontekstu bilo bi zanimljivo saznati dolazi
li se na taj nain do optimalnog optereenja prekrajnopravnog sustava, to bi se,
primjerice, ogledalo u realnom optereenju naih prekrajnih sudaca. Pri tome
je realno odnosno optimalno optereenje ono koje je uistinu i ostvarivo. To se
zasigurno ne moe rei za aktualnih 1.266 predmeta godinje po sucu pojedincu
u 2010. god., odnosno 2.111 po sucu Visokog prekrajnog suda.
Tablica 1.
Ukupno optereenje prekrajnih sudaca s projekcijom alternativnog stanja49
Ukupan broj predmeta u radu prekrajnih sudaca Projekcija optereenja
Ukupan broj Ukupan broj Predmeta po sucu (35% bagatelnog
Godina
kriminala)
sudaca
predmeta
po sucu
2006.
433
886.138
2.047
716
2007.
432
840.961
1.947
681
2008.
424
735.886
1.736
608
2009.
421
662.293
1.573
551
2010.
424
572.112
1.349
472
Tablica 2.
Optereenje prvostupanjskih prekrajnih sudaca
s projekcijom alternativnog stanja50
Ukupan broj predmeta u radu prvostupanjskih sudaca Projekcija optereenja
po sucu (35%
Godina Ukupan broj Ukupan broj
Predmeta
bagatelnog kriminala)
sudaca
predmeta
po sucu
2006.
390
704.785
1.805
632
2007.
389
686.428
1.765
618
2008.
381
584.335
1.534
537
2009.
378
541.918
1.434
502
2010.
382
483.448
1.266
443
49
Izvor podataka: Izvjea o radu Visokog prekrajnog suda Republike Hrvatske s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za promatrano razdoblje.
50
642

Posljednji stupac tablica 1 i 2 prikazuje podatak o optereenju sudaca ako bi

se priljev predmeta ograniio na one prekrajnopravne predmete koje u svojoj
biti predstavljaju bagatelni kriminal. Podaci u konanici odgovaraju onome to
bi se moglo oznaiti kao optimalno optereenje sudaca, pri emu je mjerilo
realna mogunost kvalitetnog sudovanja odreenog maksimalnog broja predmeta godinje, a ne stvarne preoptereenosti prekrajnih sudova uope.
U odnosu na promatrani institut obaveznog prekrajnog naloga, mogue
je ravnati se statistikim podacima Ministarstva unutarnjih poslova, s obzirom na to da je rije o tijelu dravne uprave koje izdaje najvei broj obaveznih
prekrajnih naloga (vidi tablicu 3). Podaci govore u prilog poveanju koritenja
instituta obaveznog prekrajnog naloga, s obzirom na to da je broj izdanih naloga s 361.862 u 2008. god. narastao na 189.870 u prvoj polovini 2011. god.,
odnosno 379.740 ako se trend rasta oekivano nastavi. Zanimljiv je i podatak o
postotku izdanih i uruenih obaveznih prekrajnih naloga na koje su okrivljenici
podnijeli prigovore. Dok se u 2008. god. radilo o 24% sluajeva u kojima su
okrivljenici podnosili prigovore, u prvoj je polovini 2011. god. u 31% sluajeva
podnesen prigovor. Stoga se moe opravdano govoriti o trendu rasta koritenja
pravom na prigovor od strane okrivljenika, odnosno o smanjenju spremnosti
okrivljenika konsenzualnom rjeavanju prekraja. Zapaanja iz prakse navedeni
trend tumae u svjetlu neprimjereno visokih iznosa novanih kazni, koje se u postupku po prigovoru nerijetko smanjuju. Bilo bi poeljno razmotriti mogunost
uvoenja popusta ako okrivljeni pristane na konsenzualan oblik rjeavanja
prekraja, primjerice po uzoru na slovenski model koji u takvim sluajevima
predvia popust od 50%. Kao potencijalno najzanimljiviji podatak mogao
bi se oznaiti udio prigovora koji su podneseni izvan predvienog roka. Naime zakonodavac je okrivljenicima potpuno uskratio mogunost podnoenja
zahtjeva za povrat u prijanje stanje, pri emu je vjerojatno u prvom redu bio
voen eljom za onemoguavanjem odugovlaenja postupaka od okrivljenika. No s obzirom na to da okrivljenici u svega 6% sluajeva prigovor podnesu izvan predvienog roka, postavlja se pitanje je li takvo zakonsko rjeenje
opravdano i razmjerno, u smislu potencijalne opasnosti od zlouporabe instituta povrata radi odugovlaenja i posljedica koje uskrata prava na povrat u
prijanje stanje moe imati za okrivljenika koji je rok za podnoenje prigovora
propustio iz opravdanih razloga. Zanimljiv je i podatak o udjelu uruenih obaveznih prekrajnih naloga u odnosu prema ukupno izdanim, koji se relativno
konstantno kree izmeu 95 i 97%. Konano, treba istaknuti trend naglog opadanja broja pravomonih obaveznih prekrajnih naloga, koji je jo 2008. god.
iznosio 79% uruenih obaveznih prekrajnih naloga, da bi u prvoj polovini
2011. godine opao na svega 60%. to se tie vrste prekraja za koje se izdaju
obavezni prekrajni nalozi, po kojoj varijabli naalost nisu dostupni statistiki
podaci, prema zapaanjima iz prakse moe se rei da je u najveem broju
sluajeva rije o prekrajima protiv sigurnosti prometa na cestama.
643

Tablica 3.
2008.
Godina
Obavezni prekrajni nalozi izdani od policije51

Predmeti po
Obavezni
Podneseni U roku Izvan roka
prigovoru na
Urueni Pravomoni
prekrajni nalozi
prigovori na podneseni podneseni
OPN vraeni
OPN
OPN
(OPN)
OPN
prigovori prigovori
sa suda
na mjestu
248.311 248.068
prekraja
200.878
54.248
51.615
2.633
42.774
u referadi 113.551 101.838
75.324
28.741
26.521
2.150
23.097
349.906
ili 97%
276.202
ili 79%
uruenih
829.89 ili
24%
uruenih
na mjestu
223.058 222.802
prekraja
171.615
55.867
53.004
2.863
42.018
u referadi 148.112 133.383
87.252
48.377
44.840
3.537
39.426
356.185
ili 96%
258.867
ili 73%
uruenih
104.244
ili 29%
uruenih
na mjestu
226.810 226.138
prekraja
164.025
59.051
56.216
2.835
41.132
45.781
3.633
36.844
2009.
ukupno 361.862
2010.
ukupno 371.170
u referadi 141.709 132.743
1. pol. 2011.
ukupno 368.519
358.881
ili 97%
na mjestu
121.932 121.305
prekraja
u referadi 67.938 59.363
ukupno 189.870
180.668
ili 95%
78.136 ili
4.783 ili 6% 65.871 ili 84%
94%
97.844 ili
6.400 ili 6% 81.444 ili 83%
94%
83.947
49.414
247.972
ili 69%
uruenih
108.465
ili 30%
uruenih
76.900
32.677
31.209
1.468
14.345
31.497
22.889
21.446
1.443
10.582
108.397
ili 60%
uruenih
55.566 ili
31%
uruenih
101.997 ili
6.468 ili 6% 77.976 ili 76%
94%
52.655 ili
2.911 ili 5% 24.927 ili 47%
95%
Na samom kraju analize relevantnih statistikih podataka svakako treba upozoriti i na sljedei nalaz, koji pomalo relativizira uspjehe postignute
uvoenjem instituta obaveznog prekrajnog naloga. Brojani pokazatelji stanja
na prekrajnim sudovima, kada je rije o ukupnom broju predmeta u radu, definitivno idu u prilog tvrdnji da se stanje na prekrajnim sudovima, stupanjem
na snagu Prekrajnog zakona znatno promijenilo (vidi tablice 1 i 2). Taj se
51
Mjerna jedinica (tzv. counting unit) jest predmet. Izvor podataka: MUP RH, Ravnateljstvo policije, br. 511-01-53-60700/2-2011, 11.10.2011.
644

nalaz posebno oigledno reflektira kroz podatke o priljevu predmeta na Visoki

prekrajni sud RH (vidi tablicu 4).
Tablica 4.
Priljev predmeta na Visoki prekrajni sud RH52
Godina
2005.
2006.
2007.
2008.
2009.
2010.
Zaprimljeno novih predmeta Poveanje ili smanjenje, u postotku

55.921
43,38%
64.156
14,73%
70.097
9,26%
52.608
-24,95%
40.280
-23,43%
37.732
-6,32%
Meutim te statistike podatke ne treba uzeti izolirano i na temelju njih u

konanici donositi zakljuke o ukupnim dosezima uvedenih promjena. Naime prekrajni postupak treba sagledavati u njegovu ukupnom trajanju, a to
znai od pokretanja prekrajnog postupka do okonanja, tonije izvrenja
pravomono donesenih odluka. Kao i u svakom sudskom postupku, uspjenost
prekrajnog sudovanja ovisi i o tome u kojoj se mjeri izvravaju odluke tih
sudova. Stoga se postavlja pitanje snose li poinitelji prekraja posljedice protupravnog ponaanja. To je pitanje nuno imati na umu jer brojani pokazatelji
prekraajnih predmeta u stadiju izvrenja prekrajnih sankcija ubrzo mogu dovesti u pitanje uspjenost postignutih reformi uope. Taj je problem posebno
izraen upravo kod obaveznog prekrajnog naloga koji je u dobroj mjeri utjecao na smanjenje priljeva predmeta na prekrajnim sudovima, jer je njihovo
izdavanje Prekrajnim zakonom stavljeno u nadleenost tijela dravne uprave.
Meutim od njegova stupanja na snagu zabiljeen je snaan porast broja predmeta u stadiju izvrenja prekrajnih sankcija. Kao ilustracija mogu se navesti
relevantni podaci Prekrajnog suda u Splitu na kojem su u 2009. god. zaprimljena 3.504 takva predmeta, u 2010. god. 8.856 predmeta, a do 30. rujna 2011.
ak 12.969 predmeta. To zbog toga to se pravomoni (neizvreni) obavezni
prekrajni nalozi nakon neuspjene prisilne naplate vraaju na prekrajne sudove radi zamjene neplaenih novanih kazni mjerom zatvora. Zbog opepoznate
prekapacitiranosti postojeeg zatvorskog sustava, broj okrivljenika koji izvre
supletorni zatvor opet govori o paraliziranosti prekrajnog sudovanja. Zamjena neplaene novane kazne mjerom zatvora u sadanjim je uvjetima zapra-
52
645

vo samo oblik psiholokog pritiska na okrivljenike, a ne i realna represivna

mogunost da se prisilno naplati novana kazna, pa stoga, kolokvijalno reeno,
predstavlja pucanj praznom pukom. Openito, problem nedovoljnih zatvorskih kapacitita postojei je problem kaznenopravnog sustava uope, koji treba
rjeavati na nacionalnoj razini, dok bi se mehanizam prisilne naplate u poreznim upravama za sada svakako mogao poboljati jaanjem kadrovskih kapaciteta u tim slubama ili odgovarajuom informatikom logistikom.
3.3. Zapaanja iz prakse

Kako to obino biva, u kolikoj je mjeri zakonodavac svojim konceptualnim i normativnim rjeenjima udovoljio zahtjevima uinkovitog i pravednog
suenja, konano se reflektira u sudskoj praksi, i to osobito, kao nikada do
sada, u praksi prvostupanjskih sudova jer prema novom Prekrajnom zakonu
sada ti sudovi donose pravomone presude. To su zapravo svi oni sluajevi koji
u postupku izdavanja obaveznog prekrajnog naloga dolaze na prvostupanjske
sudove, bilo da je rije o prigovorima kojima okrivljenici osporavaju svoju odgovornost za prekraj ili su samo nezadovoljni prekrajnim sankcijama. Iskustvo prekrajnih sudova pokazuje da okrivljenici esto, da bi uope ostvarili
pravo na pristup sudu, samo fiktivno poriu poinjenje prekraja da bi na sudu
poloili priznanja i ishodovali, u pravilu, povoljniju novanu kaznu od okrivljenika koji u prigovoru samo prieljkuju blau kaznu od one iz obaveznog
prekrajnog naloga.
Poseban je problem kada sudovi prigovore kojima se porie poinjenje
djela tretiraju kao prigovore na kaznu, to znai da o njima odluuju izvan
urnog postupka presudom na koju okrivljenik nema pravo albe. Takvi propusti nikako se ne mogu staviti na teret zakonodavcu koji je, valja pretpostaviti,
takvu formu odluivanja predvidio samo ako okrivljenik potpuno i okolnosno
priznaje poinjenje djela, ali - iz nekog razloga - od suda trai da preispita
odluku o kazni.
U svakom sluaju, ovdje se pogrena primjena zakona lomi na okrivljenicima koji bez prava albe podnose zahtjeve za obnovu postupka u kojem
u pravilu ponavljaju sve navode iz prigovora, ali kako to nisu novi dokazi ili
injenice jer ih je okrivljenik ve iznosio u prigovoru pa je o njima odlueno u
presudi (na koju nema pravo albe), u tim sluajevima uglavnom se ne doputa
obnova postupka pa je pitanje je li okrivljenicima u takvim sluajevima pruena
dovoljna sudska zatita.
Istina, protiv rjeenja kojima se odbacuje zahtjev za obnovu postupka okrivljenik ima pravo albe Visokom prekrajnom sudu, ali kako taj zahtjev kao
izvanredni pravni lijek ne odgaa izvrenje kazne, okrivljenik je zapravo stav646

ljen u nepovoljniji poloaj od ostalih okrivljenika koji, u pravilu, odgovaraju

za tea prekrajna djela s veim zaprijeenim kaznama i koji na raspolaganju
imaju redovite pravne lijekove sa suspenzivnim uinkom.
Na pokazano povjerenje zakonodavca, kada je u postupcima po prigovorima na obavezne prekrajne naloge nadlenost prebacio na prekrajne sudove, prvostupanjski bi sudovi trebali odgovoriti tako da taj postupak vode uz
najvee potovanje procesnog poloaja okrivljenika, osobito imajui u vidu da
upravo oni donose presude na koje taj okrivljenik nema pravo albe. To znai
da se okrivljeniku u takvom postupku mora omoguiti koritenje svim onim
pravima koja tijekom redovitog postupka imaju drugi okrivljenici. Tu se prije
svega misli na uobiajena prava obrane (da se brani sam ili uz pomo branitelja, da predlae dokaze, da ispituje svjedoke, da se upozna s dokazima koji ga
terete), prava koja su ve odavno utvrena kao minimalni standardi pravinog
suenja u postupcima u kojima se neka osoba tereti za kakvo protupravno
ponaanje.
Drugim rijeima, urni postupak ne znai da se u njemu pri utvrivanju postojanja obiljeja prekrajnog djela treba drati naela ekonominosti i efikasnosti pod svaku cijenu, odnosno da se ta naela uzmu kao imperativi koji e
opravdati derogaciju zakonitog i pravilnog (pravinog) voenja prekrajnog
postupka. To valja posebno isticati jer iz prethodno navedenih primjera proizlazi da su upravo u tim postupcima prekrajni suci pogreno protumaili
urnost postupka koju im je zakonodavac omoguio, iskljuivo kako bi im
osigurao brzinu postupanja bez suvinih radnji procesne naravi, ali nikako na
tetu okrivljenika.
to se, pak, tie prekrajnih naloga na temelju l. 230. Prekrajnog zakona,
zanimljivo je da statistiki podaci o ukupnom broju izdanih prekrajnih naloga
biljee tendenciju padanja, tako da se taj broj iz 2007.g. u 2010.g. smanjio ak
10%.53 Ta se razlika moe objasniti injenicom da su prekrajni suci, optereeni
okvirnim mjerilima za rad sudaca, neskloni izdavanju prekrajnih naloga jer
se oni prema Okvirnim mjerilima za rad sudaca u ukupnom preraunavanju
ostvarenih rezultata znatno manje valoriziraju, pa taj institut, zamiljen
od zakonodavca kao element podizanja efikasnosti sudova, i nije zaivio u
zamiljenoj mjeri.
U svim tim primjerima kao okrivljenici se pojavljuju punoljetni poinitelji
prekrajnih djela. Meutim prema l. 239. st. 1. Prekrajnog zakona, ovlateni
tuitelji prije pokretanja prekrajnog postupka moraju izdati obavezni prekrajni
nalog i protiv maloljetnog poinitelja. S druge strane, Prekrajni zakon u posebnoj glavi propisuje postupak prema maloljetnim poiniteljima prekraja pa
53
Usporedba statistikih podataka Izvjea o radu Visokog prekrajnog suda Republike

Hrvatske s pregledom rada prvostupanjskih prekrajnih sudova za 2007. i 2010.
647

se prema odredbi l. 223. st. 2. Zakona maloljetni poinitelj prije donoenja

odluke o prekraju mora ispitati ako Zakonom nije drukije odreeno.
Iskustvo prekrajnih sudova govori da je ovdje moda rije o previdu zakonodavca jer prekrajni sudovi u sluaju osuujue odluke novanu kaznu mogu
izrei samo starijem maloljetniku koji ostvaruje osobne prihode vlastitim radom ili imovinom ako utvrdi da s obzirom na narav i teinu prekraja treba
izrei kaznu (l. 71. Prekrajnog zakona), a maloljetniki zatvor opet samo
starijem maloljetniku ako utvrdi da je s obzirom na narav i teinu prekraja i
visok stupanj krivnje potrebno izrei tu kaznu. Iz navedenog zapravo proizlazi
da su pri postupanju s maloljetnim poiniteljima vee ovlasti dane ovlatenim
tuiteljima (dravni odvjetnik, tijelo dravne uprave, u naravi policijski
slubenik) nego sudbenoj vlasti koja novanu kaznu moe izrei samo starijem
maloljetniku i tek nakon to u postupku utvrdi da su za to ispunjeni uvjeti, dok
ovlatenim tuiteljima takva ogranienja nisu postavljena.
Posebno je pitanje kako se izvravaju oni obavezni prekrajni nalozi na
koje maloljetnik ne izjavi prigovor, pa po pravomonosti (u sluaju neplaanja
novane kazne u paricijskom roku) dolaze na postupak prisilne naplate. Kod
maloljetnika se neplaena novana kazna ne moe zamijeniti mjerom zatvora
ni radom za ope dobro na slobodi, ali se moe prisilno naplatiti na imovini
maloljetnika, njegova roditelja ili druge osobe koja se za njega skrbi.54
Kod takvog stanja, izdavanje obaveznog prekrajnog naloga u sluaju maloljetnih poinitelja prekraja moda se i ne pokazuje najsretnijim rjeenjem
jer se u konanici takvim nalozima kanjavaju samo oni maloljetnici iji roditelji ili osobe koje se o njima skrbe plate novanu kaznu. Institut obaveznog
prekrajnog naloga kod maloljetnika zapravo je promaen, kako u sluaju kada
se novana kazna ne plati tako i u sluaju kada se po izjavljenom prigovoru
maloljetnika provodi prekrajni postupak. Pored toga, takvo rjeenje definitivno u nepovoljniji poloaj stavlja maloljetnike koji plaanjem novane kazne na odreeni nain iskazuju svoje dranje prema poinjenom prekraju od
onih maloljetnika koji se javljaju kao ponavljai prekraja i po prigovoru kod
prekrajnog suda zavre s ukorom ili kakvom odgojnom mjerom.
54
Prema podacima Slube za prisilnu naplatu novanih kazni i trokova prekrajnog suda
i MUP-a Porezne uprave, Podrunog ureda Split, od stupanja na snagu Prekrajnog zakona
nije proveden nijedan postupak prisilne naplate na taj nain. Kao razlog takvog stanja istie se
preoptereenost te slube brojem postupaka prisilne naplate To u biti znai da plaanje novanih kazni kod maloljetnih poinitelja prekraja funkcionira samo u onim sluajevima u kojima
novane kazne iz obaveznih prekrajnih naloga dragovoljno plate roditelji ili osobe koje se o
njima skrbe dragovoljno, dok u svim ostalim sluajevima Prekrajni zakon u ovom dijelu ostaje
mrtvo slovo na papiru.
648

4. OBAVEZNI PREKRAJNI NALOG KOMPARATIVNA

NORMATIVNA ANALIZA
Pregled domae, ali i strane, prekrajnopravne literature jasno upuuje na
deficit ozbiljnijih komapartivnih normativnih istraivanja prekrajnopravne
tematike i relevantnih nadnacionalnih analiza.55 Takav je nalaz s jedne strane zauujui s obzirom na brojnost i svakodnevnost prekrajnopravnog reguliranja drutvenih odnosa, no s druge strane i razumljiv kada se imaju u
vidu sloenost i krajnja diferenciranost pristupa prekrajnopravnoj tematici u
meunarodnoj usporedbi. Tretman tzv. bagatelnog kriminala, za razliku od
dravne reakcije na kanjive radnje u uem smislu (kaznena djela), znatno se
razlikuje od drave do drave, to komparativnu normativnu analizu dodue ne
ini nemoguom, ali ju se na temelju toga svakako moe oznaiti kao iznimno izazovnom. Tako je i ovo tek pokuaj zaetka meunarodne komparacije
radi prikaza osnovnih odrednica promatranih sustava s posebnim osvrtom na
institut obaveznog prekrajnog naloga. Prekrajnopravni sustav ve je sam po
sebi na razini pojedinih drava izimno sloen te sadrajno obilno normativno reguliran, posebice stoga to znatan dio podzakonskih propisa donosi i
lokalna samouprava. U pogledu meunarodne usporedbe pojavljuje se jo i
dodatan problem potpunog ili djelominog svrstavanja onoga to u Hrvatskoj
oznaavamo kao prekraje u kazneno ili upravno kazneno ili upravno pravo, ili ak kombinaciju navedenoga. Analiza tako u procesnom dijelu mora
uzeti u obzir i specifinosti kaznenog postupovnog prava promatranih drava,
ali i upravnog kaznenog postupka te upravnog postupka. Uza sve navedeno,
postoje i pravni sustavi koji dio bagatelnog kriminala, uglavnom prometnu
delinkvenciju, reguliraju kroz posebne pravne materije.56 Pored toga i sama je
terminologija nedosljedna, pa se ovisno o promatranom sustavu iza hrvatskog
pojma prekraja i engleskog prijevoda misdemeanour skrivaju ili prekraji/
prijestupi ili laka kaznena djela/delikti.57
Kako je cilj ovog dijela rada obuhvatiti to vei broj drava u okviru komparativne analize da bi se omoguilo pravilno pozicioniranje hrvatskog institu55
Nesporno je da postoje pojedine normative komparativne analize, ali je uglavnom rije

o usporedbi s dvama do trima bliskim pravnim sustavima. Iako je i takva komparacija korisna,
deficitarna je s obzirom na to da iz analize izostavlja upravo one pravne sustave koje znaajnije razlikuju od onog promatranog, zbog ega potencijalne nove i drukije perspektive bivaju
zanemarene.
56
Tako npr. njemaki sustav poznaje Ordnungswidrigkeitenrecht.
57
Tako primjerice francuski kaznenopravni sustav razlikuje zloine/teka kaznena djela,
delikte/laka kaznena djela i prekraje/prijestupe, to bi bio smislen hrvatski prijevod s engl. felonies, misdemeanours or petty offences odnosno s franc. crimes, dlits et contraventions. Vidi
l. 111-1 Code Penal (stupio na snagu 1. 7. 2006., francuski tekst i neslubeni engleski tekst
dostupni pod www.legifrance.gouv.fr [14.10.2011.])
649

ta obaveznog prekrajnog naloga u europskom kontekstu, nuno je posluiti se

kako sadrajnom (materijalnom) tako i formalnom (procesnom) analogijom,
pri tome analizirajui podruja kaznenog, upravnog kaznenog i upravnog prava u pojedinim dravama. Dio je komparativne normativne analize rezultat
prouavanja relevantnog inozemnog zakonodavstva, dok je drugi dio analize djelomino rezultat prouavanja relevantnog inozemnog zakonodavstva
uz provedeno kvalitativno istraivanje.58 Pri tome je polazna osnova hrvatski
pojam prekraja,59 a fokus komparacije proveden je s obzirom na potencijalno
sporna zakonska rjeenja u pogledu hrvatskog obaveznog prekrajnog naloga. U skladu s provedenim kvalitativnim istraivanjem, struktura pojedinih
prikaza relevantnih zakonskih rjeenja u izabranim europskim dravama prati
isti redoslijed. Nakon odreivanja poloaja hrvatskih prekraja (engl. misdemeanour) u promatranom pravnom sustavu, utvruje se (ne)postojanje instituta usporedivog s naim institutom obaveznog prekrajnog naloga. Slijedi
analiza pristanka okrivljenika konsenzualnom rjeavanju prekraja, koji kao u
hrvatskom sluaju moe biti konkludentan (okrivljenikov se pristanak pretpostavlja zbog izostanka prigovora) ili pak eksplicitan/izriit (okrivljenik aktivno pristaje na konsenzualno rjeavanje prekraja npr. plaanjem globe unutar
predvienog roka). Ta je razlika iznimno bitna s aspekta prava na pristup sudu,
a posebice ako se ima na umu da po hrvatskom modelu nije doputen zahtjev
za povrat u prijanje stanje u sluaju proputanja roka za podnoenje prigovora, to ak i konkludentno tumaenje pristanka dovodi u pitanje. Kljuno
je obiljeje kosenzualnog rjeavanja prekraja pravomonost zbog pristanka
okrivljenika, to se dalje i ne ini spornim, pa nije ni od posebnog znaenja
za predmetnu raspravu. No u sluaju izostanka pristanka (konkludentnog ili
eksplicitnog/izriitog) postavlja se pitanje treba li (kao po hrvatskom modelu)
konsenzualnu ponudu tretirati kao kvaziprvostupanjsku presudu ili pak kao
inicijalni pristup sudu.60 Ovisno o odgovoru na navedeno pitanje, pojedini pravni sustavi ili doputaju pobijanje prvostupanjske presude redovitim pravnim
lijekovima ili pak kao u Hrvatskoj presuda postaje pravomona. Na kraju svake
komparativne analize slijedi odgovor na pitanje rjeavanja sluaja iz prakse
(vidi 3.1., sluaj br. 4.). Poglavlje zavrava zbirnom analizom i pozicioniranjem
hrvatskog instituta obaveznog prekrajnog naloga u europskom kontekstu.
58
Temelj je kvalitativnog istraivanja strukturirani upitnik koji su popunjavali strunjaci

upoznati s relevantnom pravnom regulativom u pojedinim dravama. Proveden je i odreen
broj intervjua sa strunjacima.
59
Sukladno l. 1. Prekrajnog zakona, NN br. 107/07, stupio na snagu 1. sijenja 2008.
60
vicarski Savezni sud napustio je 1966. god. stajalite da se u pogledu kaznenog naloga
radi o prvostupanjskoj presudi, a navedeno je stajalite ograniio iskljuivo na pravomoni
kazneni nalog. Vidi opirnije Jaggi 2006, str. 446-447.
650

4.1. Prikaz relevantnih zakonskih rjeenja u izabranim europskim

dravama61
4.1.1. vicarska62
U vicarskoj postoji klasina trodioba kaznenih djela na bertretungen,
Vergehen, Verbrechen (prijestupi, prekraji/laka kaznena djela, zloini),63 pri
emu su prijestupi (bertretungen) u nadlenosti kantona i opina, koji ih autonomno propisuju i sankcioniraju (novanom) globom (Busse),64 dok je na
dravnoj razini regulirano vojno kazneno pravo (Militrprozesrecht65) i upravno kazneno pravo66 (Verwaltungsstrafrecht67). Iz takve podjele proizlazi da
vicarska zapravo slijedi mjeoviti model prema kojemu su vicarski prijestupi
(bertretungen), kao ekvivalent hrvatskim prekrajima, dijelom shvaeni kao
dio kaznenog prava u irem smislu, a dijelom kao dio upravnog kaznenog prava. No bez obzira na navedeno mjeovito shvaanje, zajedniko je to to bez
obzira na pripadnost vicarskih prijestupa upravnom kaznenom pravu ili kaznenom pravu u irem smislu, u svakom sluaju postoji mogunost ostvarivanja
redovite dvostupanjske sudske kontrole svih vicarskih kaznenih naloga (Straf-
61
Valja istaknuti da su i kvalitativno istraivanje i komparativna normativna analiza provedeni u skladu s najviim znanstvenim standardima. No zbog nedosljedno koritene terminologije (posebice u engleskim, esto neslubenim verzijama) i potekoa ispitanika oko pronalaenja
adekvatnih engleskih termina, koji su zatim prevoeni na hrvatski jezik, postoji mogunost
manjih pogreaka ili nedosljednosti u prijevodu.
62
Prikaz je rezultat koritenja znanstvene literature, komparativne normativne analize relevantnog vicarskog zakonodavstva i kvalitativnog istraivanja u kojemu je sudjelovao dr.
iur. Marc Thommen-Queloz, LLM, Universitt Luzern, Rechtswissenschaftliche Fakultt,
6.10.2011.
63
Schweizerisches Strafgesetzbuch (od 21. prosinca 1937., stanje od 1. listopada 2011.)
razlikuje Verbrechen (zloini) i Vergehen (prekraji/laka kaznena djela), ovisno o teini propisane kazne. Verbrechen su djela kanjiva kaznom zatvora u trajanju duljem od tri godine.
Vergehen su djela kanjiva kaznom zatvora u trajanju do tri godine ili novanom kaznom. bertretungen (prijestupi u smislu franc. contravention) jesu djela kanjiva globom, koja, ako to
zakonom nije drukije propisano, iznose najvie 10.000 vicarskih franaka. Sudac prilikom
donoenja presude za sluaj skrivljenog neplaanja globe odreuje zamjensku kaznu zatvora
(Ersatzfreiheitsstrafe) u trajanju od najmanje jednog dana i najvie tri mjeseca. Kazna se odmjerava vodei rauna o ivotnim okolnostima poinitelja. Zastara progona i izvrenja nastupa
nakon proteka tri godine.
64
Vidi npr. Kanton Zrich (Gesetz ber die Gerichts- und Behrdenorganisation im Zivilund Strafprozess des des Kantons Zrich od 10. 5. 2010., stupio na snagu 1. 1. 2011.
65
Militrstrafgesetz od 13. lipnja 1927.; Militrstrafprozess od 23. oujka 1979.
66
Upravno kazneno pravo prvenstveno se odnosi na itavo podruje poreznih i carinskih
prijestupa.
67
Bundesgesetz vom 22. Mrz 1974 ber das Verwaltungsstrafrecht (VStrR).
651

befehl),68 odnosno tzv. dispozitivnih ponuda (Dispositivofferten69). Dio konsenzualno ureenih naina rjeavanja prijestupovnih radnji polazi od konkludentnog pristanka okrivljenika, a dio zahtijeva ekscplicitan/izriit pristanak. U
vicarskoj je mogue provui svaki kazneni/prijestupovni nalog kroz dvije
sudske instancije, pa upravo da je rije i o tzv. Ordnungsbussenverfahren (vrsti
postupka po kaznenom nalogu u sluaju prometnih prijestupa) i izdanom tzv.
68
Imajui u vidu da svaki od 26 vicarskih kantona autonomno propisuje prijestupe, a
sukladno tome i sankcije, te da do 2011. godine nije postojao vicarski zakon o kaznenom
postupku, ve 26 kantonalnih zakona o kaznenom postupku, terminologija koritena u pojedinim kantonima bitno se razlikuje, pa se tako koriste razliiti izrazi: (bedingter, summarischer)
Strafbefehl (ordonnance de condamnation, ordonnance pnale, prononc pnal, decreto di
accusa, decreto penale, decisione penale), Strafbescheid, Strafverfgung, Strafmandat (mandat
de rpression) ili Bussenverfgung. Opirnije i s primjerima pojedinih kantonalnih kaznenopostupovnih zakona koji su bili na snazi do 2011. god. vidi: Donatsch 1994, str. 318.
69
Ispravno je tumaenje da se ponuda dispozitiva (Offerte eines Dispositivs) ovlatenog tuitelja okrivljeniku ne moe smatrati odlukom vrhovne vlasti (hoheitlicher Entscheid)
o injeninim i pravnim pitanjima, pa stoga ni odlukom o krivnji ili nevinosti niti odlukom o
sankciji koju treba izrei. (Donatsch 1994, str. 324. Iako i Rao prekrajni nalog oznaava kao
svojevrsnu ponudu, ipak navodi da je rije o prihvaanju krivnje za prekraj i sankcije za taj
prekraj od strane okrivljenika. Vidi Rao 2005, str. 696.) Okrivljenikovo se odricanje prava
na prigovor (Verzicht auf Einsprache) zapravo ima smatrati konkludentno izraenim prihvaanjem prijedloga iznesenog od vlasti da se postupak okona (Donatsch 1994, str. 325). Stoga
Donatsch kao zbirni naziv za sve vrste okonanja postupaka uz ogranienje pravom na prigovor
(Einsprachevorbehalt) naziva dispozitivnim ponudama (Dispositivofferten) tijela kaznenog
gonjenja, koje okrivljeni moe (preutno, tj. konkludentno) prihvatiti ili pak (prigovorom) odbiti (Donatsch 1994, str. 325). S obzirom na to da optueni prigovorom zapravo trai ostvarivanje
prava na pristup sudu te imajui u vidu da se u postupku po dispozitivnoj ponudi ne donosi prvostupanjska presuda, sam prigovor ne bi se trebao smatrati redovitim pravnim lijekom (Rechtsmittel), ve samo posebnom vrstom pravnog sredstva (Rechtsbehelf) (Donatsch 1994, str. 325
te biljeka 26 s iscrpnom sudskom praksom i bibliografijom). Njemaka klasifikacija (StPO l.
407. i dalje) pravnih sredstva (Rechtsbehelfe) dijeli ih na redovita (ordentliche Rechtsbehelfe)
i izvanredna (ausserordentliche Rechtsbehelfe), pri emu u prvu skupinu svrstava pravne lijekove (Rechtsmittel) i druge, a meu druge ubraja i prigovor protiv kaznenog naloga (Einspruch
gegen Strafbefehl). Pravni su lijekovi iskljuivo alba protiv rjeenja (Beschwerde), alba protiv presude (Berufung) i obnova sudskog postupka (Revision). U okviru navedene klasifikacije
u hrvatskoj bi terminologiji zapravo bilo poeljno razmotriti mogunost uvoenja termina pravi
redoviti pravni lijekovi te navedene jasno razlikovati od nepravih redovitih pravnih lijekova,
meu koje valja ubrojiti i prigovor protiv (obaveznog) prekrajnog te kaznenog naloga. Stoga
se prigovor ne moe izjednaiti s pravom na ponovno razmatranje presude ili kazne pred viim
sudom, sukladno l. 2. st. 1. Protokola br. 7 uz Konvenciju za zatitu ljudskih prava i temeljnih
sloboda (Donatsch 1994, str. 325-326, Zakon o potvrivanju Konvencije za zatitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda i protokola br. 1., 4., 6., 7. i 11. uz Konvenciju za zatitu ljudskih
prava i temeljnih sloboda, NN MU 18/97). Iako je odricanje minimalnih prava zajamenih l.
6. EKLJP (pravo na pravian postupak vidi primjerice Krapac 2006, str. 20 i dalje) naelno
mogue, to jo uvijek ne znai da svako odricanje od prava na prigovor eo ipso treba smatrati
odricanjem od svih minimalnih prava EKLJP-a (Donatsch 1994, str. 327-328).
652

Bussenverfgung (institut usporediv s hrvatskim obaveznim prekrajnim nalogom). tovie, anonimni kazneni nalozi u sluaju prometnih prijestupa ak
i ovise o izriitom pristanku okrivljenika, a to se oituje u tome to unutar
odreenog roka okrivljenik mora platiti novanu kaznu. Ako to ne uini, automatski zapoinje prijestupni postupak pred sudom,70 a kazneni nalog smatra
se nitavim kao da nikada nije ni postojao. Naime ono to konsenzualno
rjeavanje prekraja legitimira jest pristanak bez pristanka nema konsenzusa, a bez konsenzusa ni kaznenog/prijestupnog naloga. U sluaju predvienog
konkludentnog pristanka okrivljenika, po isteku roka za podnoenje prigovora od 10 dana, kazneni/prijestupovni nalog postaje pravomona presuda.
Okrivljenik prigovor, koji mora biti pisani, ne mora obrazlagati, a dana mu je
i mogunost podnoenja zahtjeva za povrat u prijanje stanje.71,72,73 Proizlazi
70
l. 6. st. 3. Ordnungsbussengesetz od 24. lipnja 1970., stanje od 5. rujna 2006.

Schweizerische Strafprozessordnung (od 5. listopada 2007. god., stanje od 1. srpnja
2011. god.) predvia posebne postupke: Strafbefehlsverfahren (postupak za kaznene naloge)
i bertretungsstrafverfahren (prijestupni kazneni postupak), pri emu se na posljednji primjenjuju odredbe koje se odnose na kazneni nalog. Izvod relevantnih dijelova Zakona: l. 354.
regulira prigovor (Einsprache) i nastupanje pravomonosti u sluaju izostanka prigovora; l.
355. postupak po prigovoru (Verfahren bei Einsprache) ovlateni tuitelj moe ustrajati na
kaznenom/prijestupovnom nalogu, obustaviti postupak, izdati novi kazneni/prijestupovni nalog ili podii optubu pred prvostupanjskim sudom; l. 356. postupak pred prvostupanjskim
sudom (Verfahren vor dem erstinstanzlichen Gericht) ovlateni tuitelj koji se odlui ustrajati na kaznenom/prijestupovnom nalogu bez odgode dostavlja spise prvostupanjskom sudu
radi provoenja glavne rasprave, a kazneni/prijestupovni nalog smatra se optunim aktom; l.
357. prijestupni kazneni postupak (bertretungsstrafverfahren) upravna tijela ovlatena za
progon prijestupa imaju ovlasti dravnog odvjetnitva, a na postupak se primjenjuju odredbe
o postupku za kaznene naloge; l. 17. tijela ovlatena za progon i kanjavanje prijestupa (bertretungsstrafbehrden) savez i kantoni mogu progon i odluivanje o prijestupima prenijeti na
upravna tijela; l. 20. prigovorna instancija (Beschwerdeinstanz) odluuje povodom prigovora na postupovne radnje i na odluke koje ne podlijeu albi; l. 21. albeni sud (Berufungsgericht) odluuje o albama protiv presuda prvostupanjskih sudova i zahtjevima za reviziju; l.
94. povrat u prijanje stanje (Wiederherstellung) mogu ako je proputanje roka opravdano, a
zahtjev podnesen u roku od 30 dana nakon prestanka razloga sprijeenosti.
72
Bundesgesetz vom 22. Mrz 1974 ber das Verwaltungsstrafrecht regulira materiju
upravnog kaznenog prava, a kao relevantne valja izdvojiti: l. 3. prema kojemu je tzv. Ordnungswidrigkeit (prijestup protiv reda) svaki prijestup oznaen kao takav pojedinim upravnim
zakonom ili prijestup kanjiv rednom globom (Ordnungsbusse); l. 65. st. 2. kazneni nalog
(Strafbescheid) potpisan od slubenika i okrivljenika u skraenom postupku izjednaen je s
pravomonom presudom ako ga okrivljeni odbije potpisati, kazneni nalog postaje nitav; l.
67. st. 1. i 2. prigovor se podnosi u roku od 30 dana, a u sluaju izostanka prigovora nastupa
pravomonost.
73
Ordnungsbussengesetz od 24. lipnja 1970., stanje od 5. rujna 2006., regulira materiju tzv.
rednih globa za prijestupe protiv reda, a sukladno l. 11. st. 1. i 2. mogu je progon prijestupa protiv saveznih propisa cestovnog prometa temeljem ovog zakona i u pojednostavnjenom
postupku, ako redna globa ne nadmauje iznos od 300 vicarskih franaka; l. 6. st. 1. i 3.
odreuje rok od 30 dana za plaanje redne globe po izostanku pristanka plaanjem, policija
71
653

da na sluaj iz prakse u vicarskoj ne bi bio problematian jer je predvien

albeni postupak pred drugostupanjskim sudom.
4.1.2. Austrija74
U Austriji su ekvivalenti naim prekrajima ureeni materijom upravnog
kaznenog prava, odnosno kaznenog prava koje izvravaju/provode upravna tijela. Opi dio normiran je upravnim kaznenim zakonom (Verwaltungsstrafgesetz
iz 1991. god.), a postupak preteito zakonom o opem upravnom postupku (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz iz 1991. god.), dok su pojedina kaznena djela propisana upravnim zakonima (npr. Uredbom o cestovnom prometu
Straenverkehrsordnung ili Uredbom o obrtu Gewerbeordnung).75 Kazneni i
anonimni nalozi (Straf- und Anonymverfgungen) protiv nepoznatih poinitelja
izdaju se bez istranog postupka, a laki upravni prijestupi (Verwaltungsbertretungen) progone se putem organskih mandata/organskih kaznenih naloga
(Organmandat/Organstrafverfgungen).76 Ako za upravne prijestupe, posebice
prijestupe protiv propisa mjesne policije77, nije predviena posebna kazna, oni
se kanjavaju novanom kaznom do 218 eura ili kaznom zatvora do dva tjedna.78
Ako sud, upravno tijelo, organ javnog nadzora ili vojna straa temeljem vlastitog
slubenog zapaanja ili njima upuenog priznanja ili temeljem automatiziranog
nadzora utvrde upravni prijestup, tijelo bez provoenja daljnjeg postupka moe
putem kaznenog naloga odrediti novanu kaznu do 365 eura.79 Okrivljeni unutar
dva tjedna moe uloiti prigovor (pismeno ili usmeno) pred tijelom koje je izdalo
kazneni nalog, a po pravodobnom prigovoru zapoinje redoviti postupak.80 Ako
se prigovor izriito odnosi samo na sankciju ili trokove, tijelo donosi odluku,
dok u svim ostalim sluajevima prigovor stavlja izvan snage kazneni nalog, a
u postupku koji slijedi vrijedi zabrana reformatio in peius.81 Iako se navodi da
izostanak prigovora i nepravodobno podneseni prigovor rezultiraju izvrenjem
pokree redoviti postupak; l. 7. odreuje da u postupku rednih globa nije doputena naplata
trokova.
74
Prikaz je rezultat komparativne normativne analize relevantnog austrijskog zakonodavstva i literature.
75
Vidi i Einfhrungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 2008, kojim je ureena
nadlenost i sl.
76
Vidi opirnije Walter & Mayer 1987.
77
Opirno o mjesnom sigurnosnom i udorednom policijskom pravu (rtliches Sicherheits- und Sittlichkeitspolizeirecht) Peyerl 2010.
78
Verwaltungsstrafgesetz 1991, l. 10. st. 2.
79
Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, l. 47. st. 1.
80
Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, l. 49. st. 1. i 2.
81
654

kaznenog naloga, to ne iskljuuje mogunost povrata u prijanje stanje.82 Slino

vrijedi i za anonimne naloge (Anonymverfgung) kojima tijelo moe goniti
upravne prijestupe koje samostalno propisuje radi ubrzanja postupka, ako je za
njih unaprijed propisana novana kazna do 220 eura.83 S obzirom na to da anonimni nalog nije radnja gonjenja, protiv nje nije doputen pravni lijek, no anonimni
nalog postaje bespredmetan ako se u roku od etiri tjedna ne uplati kazna te se
pokree redoviti postupak.84 To se odnosi na tzv. organske kaznene naloge, pri
emu je rok eksplicitnog/izriitog pristanka plaanjem dva tjedna, a maksimalna
novana kazna 36 eura; izostanak pristanka rezultira prijavom osobe nadlenom
tijelu od organa javnog nadzora te pokretanjem upravnog kaznenog postupka.85
U upravnom kaznenom postupku stranke imaju pravo na albu pred nezavisnim Upravnim senatom,86 ime je osigurana drugostupanjska sudska kontrola,
a zanimljiv je i austrijski institut preinake i ukidanja po slubenoj dunosti u
sluajevima akata kojima je oigledno povrijeen zakon na tetu kanjenika,
a alba nije ili vie nije doputena.87 Pa tako u naem sluaju iz prakse, upravo
kada alba i ne bi bila doputena (a jest), putem netom navedenog instituta bilo
bi mogue takav akt ukinuti.
4.1.3. Njemaka88
U Njemakoj prekrajnopravnu materiju danas89 regulira posebni Zakon o
prekrajima/o krenju reda (Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten OwiG),90
a sami se prekraji/krenja reda (koje treba shvatiti kao kanjive radnje koje
82
Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, l. 49. st. 3. i l. 71.

Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, l. 49a. st. 1.
84
85
Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, l. 50. i l. 4. st. 1. Verordnung der Bundesregierung ber Organstrafverfgungen.
86
87
88
Prikaz je rezultat komparativne normativne analize relevantnog njemakog zakonodavstva i literature.
89
Reichsstrafgesetzbuch od 15. oujka 1871., stupio na snagu 1. sijenja 1872., slijedio je
klasinu francusku trodiobu kaznenih djela (Verbrechen, Vergehen i bertretung), orijentirajui
se tako prema francuskom Code Pnal Imprial iz 1810. (crime, dlit i contravention), a i danas
slijedi navedenu trihotomiju. Reichsstrafgesetzbuch iz 1971. god. i danas predstavlja temelj
njemakog kaznenog zakona, a o brojnosti izmjena svjedoi primjerice Fuchsov povijesno-sinoptiki prikaz, vidi Fuchs 2011.
90
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten iz 1968. god., sa zadnjim izmjenama od 29. srpnja
2009. l. 1. st. 1. i 2. odreuju pojam prekraja (Ordnungswidrigkeit) kao protupravnu i predbacivu (vorwerfbar) radnju kojom se ostvaruje bie djela iz nekog zakona, koji omoguuje progon
novanom globom radnja za koju je zaprijeena novana globa jest prekraj i u sluaju kada
nije predbaciva (vorwerfbar).
83
655

nisu kaznena djela i nisu propisane u kaznenom zakonu91) uglavnom smatraju

dijelom kaznenog prava u irem smislu rije je o rjeenju slinom hrvatskom.92 Prekraje (Ordnungswidrigkeiten kao krenja reda, dok su bertretungen zapravo franc. contravention u smislu klasine francuske trodiobe kaznenih djela na zloine, delikte i prekraje) mogu izricati sudovi i upravna tijela,
ali u posljednjem sluaju postoji sudski nadzor nad prvostupanjskim odlukama
upravnih tijela.93 Dekriminalizacija dijela prekraja (bertretungen) provedena je kaznenopravnom reformom 1974. god. njihovim pretvaranjem u krenja
reda (Ordnungswidrigkeiten), dok dio prekraja pretvoren u laka kaznena
djela/franc. delikte (Vergehen)94 nije bio posve neproblematian, pa se u tom
kontekstu primjerice postavljao niz pitanja vezanih uz opravdanost i smislenost pretvaranja prometnih prekraja (Verkehrsbertretungen) u krenja prometnog reda (Verkehrsordnungswidrigkeiten). Iako je itavo razmatranje navedene problematike od iznimnog znaenja za hrvatsku raspravu o moguem
rastereenju prekrajnopravnog sustava, ovdje valja izdvojiti samo neka od
postavljenih pitanja.95 U prvom je redu rije o razlikovanju dvaju podruja
nepravde/protupravnosti (Unrechtsbereich): kriminalna nepravda/protupravnost i nepravda/protupravnost kojom se kri red (ordnungswidriges Unrecht),
pri emu se postojanje zasebne pravne prirode posljednjeg podruja opravdava shvaanjem krenja reda (Ordnungswidrigkeiten) kao krenja upravnih
(normi) (Verwaltungswidrigkeiten), kao udoredno indiferentna nepravda/
protupravnost (sittlich indifferentes Unrecht) ili kao krenja sadrajno indiferentnog reda/ureenja/poretka (Versto gegen inhaltsindifferente Ordnung).96 Pored toga se kao razlikovni kriterij koristi karakter pravne posljedice, kazna ili globa,97 a dodatno se postavlja pitanje predstavlja li izricanje globe
sudaku odluku ili upravni akt.98
91
Strafgesetzbuch od 15. svibnja 1871., sa zadnjim izmjenama od 23. lipnja 2011., u l. 12.
st. 1. odreuje Verbrechen (zloine) kao protupravna djela za koja je predviena kazna zatvora
u trajanju od najmanje godinu dana, dok u st. 2. definira Vergehen (laka kaznena djela/prekraje) kao protupravna djela za koja je predviena kratkotrajna kazna zatvora ili novana kazna.
92
Novoselec 2009, str. 61.
93
Novoselec 2009, str. 61.
94
Mit der Strafrechtsreform von 1974/75 wurde diese Trichotomie in der Bundesrepublik
Deutschland durch eine Dichotomie (Zweiteilung) ersetzt: Seither sind nur noch Verbrechen
und Vergehen strafbare Handlungen. Die bertretungen wurden abgeschafft und zum Teil in
Vergehen umgewandelt, zum Teil durch Ordnungswidrigkeiten ersetzt oder entkriminalisiert.
Einfhrungsgesetz zum Strafgesetzbuch vom 2. Mrz 1974 (BGBl. I S. 469; 1975 I S. 1916;
1976 I S. 507), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 22. Dezember 2010 (BGBl. I S.
2300) gendert worden ist.
95
Opirnije vidi Mattes 1970.
96
97
98
656

Njemaki se Ordnungswidrigkeitenrecht po svojoj strukturi moe usporediti s kaznenim pravom, pri emu je temeljni zakon Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten (usporediv s naim Prekrajnim zakonom), dok su pojedini prekraji
propisani u mnogobrojnim posebnim zakonima. Progon prekraja provodi se
u tzv. Bugeldverfahren (postupku po novanoj globi) kao obliku upravnog
postupka za koji su nadlena upravna tijela (savez, drave, opine, javne ustanove i sl.) koja mogu izdati rjeenje o novanoj globi (Bugeldbescheid) ili za
manje prekraje (predviena globa od 5 do 35 eura99) naplatiti tzv. Verwarnungsgeld (novana opomena, kolokvijalno Knllchen). U oba sluaja ruje je
o obliku konsenzualnog rjeavanja prekraja, pri emu pravomonost rjeenja
o novanoj globi pretpostavlja konkludentan pristanak (izostanak prigovora
u roku od dva tjedna),100 dok je kod novane opomene potreban eksplicitan/
izriit pristanak (plaanje na licu mjesta ili u roku od tjedan dana, pri emu
se ne naplauju trokovi) koji, ako izostane, za sobom povlai postupak po
novanoj globi, u kojemu vrijedi zabrana reformatio in peius.101 Ako upravno
tijelo ne rijei prigovor, o njemu odluuje nadleni opinski sud (Amtsgericht).
Na postupak po novanoj globi na odgovarajui se nain primjenjuju kaznenopravne odredbe.102 U sluaju proputanja roka za podnoenje prigovora protiv
rjeenja upravnog tijela predviena je mogunost povrata u prijanje stanje i
mogunost traenja sudake odluke u roku od dva tjedna, ako upravno tijelo
navedeni zahtjev ne uvai.103 Ovisno o ishodu prigovora, trokovi se postupka
po prigovoru ili stavljaju ili ne stavljaju na teret okrivljenika.104 U pogledu
prava na albu protiv prvostupanjske presude, koja je donesena u postupku po
uvaenom prigovoru protiv rjeenja o novanoj globi, valja napomenuti da je
njemaki zakonodavac, izmeu ostaloga, to pravo donekle ograniio visinom
izreene novane globe (vea od 250 eura),105 ali je zato predvidio mogunost
da albeni sud dopusti albu temeljem zahtjeva, a radi kontrole sudake odluke
s ciljem unapreenja prava ili ujednaavanja sudske prakse ili ako je prvostupanjska presuda donesena uskratom prava na sasluanje pred sudom.106 U
odnosu na na sluaj iz prakse, moemo zakljuiti da bi, pod pretpostavkom da
izreena novana globa ne prelazi iznos od 250 eura (ako bi premaila taj iznos, otvoren je redoviti albeni put), osuenik imao mogunost pravnu zatitu
ostvariti temeljem zahtjeva albenom sudu, koji bi, imajui u vidu okolnosti
99
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, l. 56.

Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, l. 67. do l. 70. reguliraju prigovor protiv rjeenja
o novanoj globi.
101
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, l. 72. st. 3.
102
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, l. 46., l. 71. i dr.
103
104
105
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, l. 79. st. 1. t. 1.
106
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, l. 80. st. 1. t. 1. i 2.
100
657

konkretnog sluaja, takvom zahtjevu zasigurno udovoljio i predmet rijeio po

albi u korist osuenika.
4.1.4. Italija107
Nai bi prekraji u Italiji najveim dijelom bili obuhvaeni upravnim pravom kao tzv. illeciti amministrativi (kolokvijalno nazvani contravvenzioni ili
multe), a manji bi dio bio svrstan meu kaznena djela (reati) koja se dijele na
delikte i prekraje (delitti i contravvenzioni). Kazne predviene za delitti jesu
ergastolo, reclusione i multa, dok se contravvenzioni kanjavaju s arresto i
ammenda (vidi l. 17., 22., 23., 25., 24., 26).108 Onaj dio naih prekraja koji
bi bio svrstan u upravno pravo prema talijanskim bi se propisima u pogledu
postupka uvelike razlikovao od postupka za progon kaznenih djela, s obzirom
na to da primjena administrativnih sankcija za illeciti amministrativi nije u
sudskoj nadlenosti, ve u nadlenosti javne uprave.109 No i u takvom je sluaju
predviena mogunost sudske zatite kroz albeni postupak na upravnopravnu odluku, ali tada ne putem kaznenih sudova, nego u okviru odredaba o civilnom/graanskom postupku.110 Stoga je teite sljedeih izlaganja onaj dio
talijanske pravne regulative koji se odnosi na manji dio naih prekraja, koji
bi bili smatrani kaznenim djelima, zbog ega bi se na njih primjenjivali kaznenopravni propisi. Usporedno e se prikazati i glavne odrednice upravnog
postupka za illeciti amministrativi. Ako je rije o prekraju koji po talijanskoj
klasifikaciji pripada kaznenom pravu, ovlateni tuitelj ima pravo zatraiti od
istranog suca izdavanje tzv. decreto penale di condanna (kazneni nalog), ako
je rije o djelu za koje je propisana novana kazna. Sudac moe izdati kazneni nalog bez provoenja postupka i bez sudjelovanja okrivljenika i branitelja
(kojega mora imati u suprotnom se postavlja branitelj po slubenoj dunosti),
107
Prikaz je rezultat pregleda relevantne literature i kvalitativnog istraivanja u kojemu

su sudjelovali dr. Roberto Flor, Criminal Law, IT Criminal Law and Economic Criminal Law,
Faculty of Law, Legal Science Department, University of Verona, 16.10.2011., i mr. Marco Esposito, Lawyer of the Bar of Naples, LLM in International Protection of Human Rights, Ph.D.
in Penal System and Trial (Sistema Penale Integrato e Processo) at the University of Naples
Federico II, President of the Human Rights Institute of the Bar of Naples (Istituto Forense per
la Difesa dei Diritti Umani dellOrdine degli Avvocati di Napoli), 17.10.2011.
108
Codice Penale/Codice Rocco (1930), l. 17.: Le pene principali stabilite per i delitti
sono: 1) la morte; 2) lergastolo; 3) la reclusione; 4) la multa. Le pene principali stabilite per
le contravvenzioni sono: 1) larresto; 2) lammenda. Pri tome su ergastolo doivotna kazna
zatvora, reclusione i arresto dugotrajna i kratkotrajna zatvorska kazna, a multa i ammenda tea
i blaa novana kazna (l. 22.-26.).
109
Temeljni je zakon koji pokriva materiju administrativnih protuzakonitih radnji Modifiche al sistema penale, zakon br. 689 od 24. studenoga 1981.
110
Manna & Infante 2000, str. 9 i 10.
658

ali on u roku od 15 dana po primitku naloga ima pravo podnijeti prigovor zbog
ega zapoinje redoviti kazneni postupak. Dakle radi se o konsenzualnom
nainu rjeavanja kaznenog predmeta, a pristanak je okrivljenika konkludentan te zbog izostanka prigovora nalog postaje pravomona presuda. Slino, za
prekraje u upravnom postupku upravna tijela (policija, mjesna policija i sl.)
imaju ovlast priopiti okrivljeniku verbale di contestazione. U tom je sluaju
verbale izvrni naslov (executive title). Nije potpuno jasno je li pristanak okrivljenika u ovom upravnom postupku konkludentan ili eksplicitan/izriit, no s
obzirom na to da je rok za podnoenje prigovora protiv verbale di contestazione ak 30 dana,111 osnovano je pretpostaviti da je rije o eksplicitnom pristanku u obliku plaanja globe. Ako se globa u navedenom roku ne plati, ne
dolazi automatski do pokretanja upravnog postupka, ve se okrivljeniku, koji
u tom roku nije podnio ni prigovor, nalae plaanje dvostrukog iznosa globe.
Moe se zakljuiti da je s jedne strane rije o eksplicitnom pristanku okrivljenika konsenzualnom rjeavanju prekraja. Neaktivnost okrivljenika unutar
roka plaanja (niti pristaje na konsenzus niti mu se protivi) s jedne se strane
sankcionira udvostruavanjem globe, dok se s druge strane sada eksplicitni pristanak pretvara u konkludentni. Sam prigovor (ricorso) podnosi se tijelu uprave (Prefetto) ili nadlenom graanskom sudu, a u sluaju proputanja roka za
podnoenje prigovora, naelno ne postoji mogunost povrata u prijanje stanje.
Drukije je, naravno, u kaznenom postupku gdje takva mogunost postoji.
Sadraj prigovora u kaznenom postupku nije potrebno obrazlagati dovoljna
je izjava okrivljenika da trai provoenje redovitog postupka, koji svakako
ukljuuje i redovite pravne lijekove (alba na prvostupanjsku presudu i alba
vrhovnom sudu). Za razliku od toga, u upravnom postupku potrebno je prigovor obrazloiti, a o njemu odluuju ili Prefetto ili sudac, a u svakom sluaju
rije je o vioj instanciji od one koja je izdala verbale di contestazione. Protiv
odluke u postupku provedenom po prigovoru postoji pravo albe pred sudom
(ako je u prvom stupnju odluku donio Prefetto) odnosno vrhovnim sudom (ako
je u prvom stupnju odluku donio graanski sudac), ali je provlaenje kroz
sve instancije iznimno skupo, pa slijedom toga i dosta rijetko. Vezano uz na
sluaj iz prakse, valja zakljuiti da bi se po talijanskom pravu svakako radilo o
upravnopravnom predmetu (iako postoje i prometni prekraji koji bi pripadali
sferi kaznenopravne materije), u kojemu bi alba na prvostupanjsku presudu
bila mogua. U sluaju da je prvostupanjsku odluku donio Prefetto (upravno tijelo) alba se podnosi opinskom graanskom sudu (Giudice di Pace) u
roku od 30 dana. Ako je prvostupanjsku odluku donio opinski graanski sud,
doputena je alba pred vrhovnim sudom (Corte di Cassazione) u roku od est
mjeseci.
111
Navedeni je rok do 6. listopada 2011. iznosio 60 dana.
659

4.1.5. panjolska112
U panjolskoj su prekraji dio kaznenog prava iako u upravnom pravu postoje gotovo identina djela i sankcije. No iako je granica izmeu panjolskih
kaznenih i upravnih prekraja mutna, ovi se posljednji ne smatraju dijelom
kaznenoga prava. Razlikovanje se provodi temeljem njihove pravne kategorizacije, to znai da e biti rije o kaznenim prekrajima ako su oni propisani
kaznenim zakonom.113 anjolski kazneni zakon (Cdigo Penal) tako u klasifikaciji kanjivih radnji polazi od trihotomije: zloini/teka kaznena djela
(delitos graves), delikti/manje teka kaznena djela (delitos menos graves) i
prekraji (faltas).114 panjolskim kaznenim prekrajima tako pripadaju, primjerice, blae remeenje javnog reda, neoprezna vonja s posljedicom lakih
ozljeda ili manje prouzroene tete.115 S obzirom na to da je rije o kaznenim djelima, primjenjuje se panjolski zakon o kaznenom postupku (Ley de
Enjuiciamiento Criminal).116 Struktura kaznenog postupka u sluaju prekraja
obiljeena je jednostavnou i brzinom, a u pravilu to je jedna usmena rasprava pred sucem pojedincem.117 Izostanak okrivljenika s rasprave nuno ne
dovodi do odgaanja rasprave, osim u sluajevima kada sudac procijeni njegovu nazonost nunom radi utvrivanja injenica i odreivanja kazne.118 U
panjolskom kaznenom pravu ne postoji institut koji bi bio usporediv s hrvatskim institutom obaveznog prekrajnog naloga, no valja pretpostaviti da su
prekraji za koje je u Hrvatskoj mogue izdati obavezni prekrajni nalog u
panjolskoj dio upravnopravne materije, a to potvruje i komentar sluaja iz
nae sudske prakse. Naime u panjolskoj se ne bi radilo o kaznenom prekraju,
ve o upravnom prijestupu. No bez obzira na navedeno, i u takvom bi sluaju
112
Prikaz je rezultat komparativne normativne analize relevantnog panjolskog zakonodavstva i kvalitativnog istraivanja u kojemu je sudjelovala prof. dr. Lorena Bachmaier Winter,
Profesora Titular de Derecho Procesal, Facultad de Derecho, Universidad Complutense, Madrid (Spain), 13.10.2011.
113
Cdigo Penal, Ley Orgnica N 10/1995 od 23. studenoga 2005.
114
Cdigo Penal, l. 13. st. 1., 2. i 3. Pri tome se pojedina kaznena djela razvrstavaju
ovisno o teini propisane kazne: delitos graves kazna zatvora u trajanju duljem od tri godine
(penas graves: l. 33. st. 2.), delitos menos graves kazna zatvora u trajanju od est mjeseci do
tri godine (penas menos graves: l. 33. st. 3.) te faltas blae kazne (penas leves: l. 33. st. 4.
oduzimanje vozake dozvole na najdulje godinu dana, oduzimanje dozvole za dranje oruja
na najdue godinu dana, zabrana boravka na odreenom mjestu ili zabrana prilaza odreenoj
osobi u razdoblju do est mjeseci, novana kazna u dnevnim dohocima do najvie dva mjeseca,
kuni zatvor tijekom najvie est vikenda, rad za ope dobro u trajanju od 16 do 96 sati).
115
Cdigo Penal, l. 617. i dalje (LIBRO III, Faltas y sus penas).
116
Ley de Enjuiciamiento Criminal od 14. rujna 1882., stanje od 4. oujka 2010.
117
Ley de Enjuiciamiento Criminal (Del procedimiento para el juicio sobre faltas), l. 962.
i dalje.
118
Ley de Enjuiciamiento Criminal, l. 971.
660

postojalo pravo albe na prvostupanjsku presudu, ali valja napomenuti da osoba

koja podnese albu snosi trokove postupka, i to neovisno o njegovu ishodu.
4.1.6. Norveka119
Prekraji su u norvekom pravnom sustavu nedvojbeno dio kaznenog prava, a kazneni zakon razlikuje dvije kategorije kanjivih radnji (strafbare Handlinger): zloine (Forbrydelser) i prekraje (Forseelser).120 S obzirom na to da
su u Norvekoj kanjive radnje propisane i u drugim zakonima, primjenjuju
se odredbe o zloinima i prekrajima u kaznenom zakonu, osim ako nije to
drugo predvieno. Stoga se i klasifikacija kanjivih radnji u drugim zakonima ravna po onoj iz kaznenog zakona, a prema kojoj su zloini (navedeni u
II. dijelu zakona) sve one kanjive radnje kanjive kaznom zatvora (Fngsel)
u trajanju duljem od tri mjeseca, zadravanjem (Hefte) u trajanju duljem od
est mjeseci ili otputanjem iz javne slube kao glavna kazna (Fradmmelse af offentlig Tjeneste), dok su prekraji (navedeni u III. dijelu zakona) sve
one kanjive radnje koje nisu zloini.121 Slijedom navedenoga i na zloine i na
prekraje primjenjuju se odredbe kaznenog procesnog prava,122 koje poznaje
institut usporediv s naim obaveznim prekrajnim nalogom (dodue nije obavezan, ve opcijski): Forelegg (opcijski kazneni nalog). Takav nalog ovlateni
tuitelj moe izdati umjesto podizanja optunog akta ako smatra da predmet
valja rijeiti novanom kaznom ili/i konfiskacijom.123 Pristanak okrivljenika
na takav konsenzualni nain rjeavanja sluaja mora biti eksplicitan/izriit,
davanjem izjave ili plaanjem novane kazne unutar roka od 3 do 10 dana.124
119
Prikaz je rezultat komparativne normativne analize relevantnog norvekog zakonodav-
stva.
120
Straffeloven 1902 (norveki tekst zakona, sa stanjem 24. lipnja 2011.) i The General
Civil Penal Code od 22. svibnja 1902., stanje 21. prosinca 2005. Posljednji je izvor engleski
prijevod koji je objavilo 2006. norveko Ministarstvo pravosua.
121
Straffeloven 1902, l. 2. U pogledu kazni i drugih sankcija norveko kazneno zakonodavstvo poznaje kao glavne kazne: zatvorsku kaznu (fengsel: od 14 dana do 15 godina, u
trajanju ne duljem od 20 godina ili u posebnim sluajevima ne dulje od 21 godine), uvanje/
preventivno zadravanje (forvaring njem. Sicherungsverwahrung), zadravanje (hefte: od
14 dana do 20 godina, pri emu se dva dana provedena u zadravanju raunaju kao jedan dan
zatvorske kazne, a na zahtjev ili uz pristanak osuenika kazna zadravanja moe se pretvoriti u
zatvorsku kaznu), tzv. community sentence (samfunnsstraff), novanu kaznu (bter og) i gubitak odreenih prava. (l. 15., 16., 22. i 23.)
122
Straffeprosessloven iz 1981 (norveki tekst zakona s izmjenama od 10. prosinca 2010. i
24. lipnja 2011.) i The Criminal Procedure Act od 22. svibnja 1981., stanje 30. lipnja 2006. Posljednji je izvor engleski prijevod objavljen 2006. god. od norvekog Ministarstva pravosua.
123
Straffeprosessloven 1981, l. 255.
124
Straffeprosessloven 1981, l. 256. st. 5.
661

Prihvaeni nalog moe ponititi u korist okrivljenika nadreeni ovlateni

tuitelj, inae prihvaanje naloga ima snagu presude (virkning som en dom).125
Protiv prihvaanja naloga stranke imaju pravo albe u tri sluaja: 1. postupovna pogreka, 2. pogrena primjena materijalnog kaznenog prava na tetu
okrivljenika ili nastupila zastara ili 3. prihvaanje naloga nije obvezujue u
smislu izjave o namjeri.126 Prihvaanje albe rezultira ponitenjem naloga.127
Pravo na albu u redovitom postupku predvieno je za sve presude okrunih
i prizivnih/albenih sudova,128 a s obzirom na to da zbog izostanka pristanka
okrivljenika zapoinje redoviti sudski postupak, pitanje mogunosti povrata
u prijanje stanje, u sluaju proputanja roka za podnoenje prigovora (koji ne
postoji), postaje bespredmetno. Primjenjujui navedeno na na sluaj iz prakse,
do izdavanja naloga, zbog izostanka njegova prihvaanja (podnesen je prigovor) od okrivljenika, ne bi ni dolo, a vodio bi se sudski postupak u kojemu je
predvieno pravo na albu protiv prvostupanjske presude.
4.1.7. Grka129
U grkom kaznenopravnom sustavu postoji klasina francuska trihotomija
kanjivih radnji, tako da su prekraji dio kaznenopravnog sustava. Postoji i
institut usporediv s obaveznim prekrajnim nalogom, a odnosi se na lake
prekraje.130 Upravna tijela ili policija o utvrenom lakem prekraju sastavljaju izvjee i dostavljaju ga prekrajnom sucu koji zatim odluuje o prekraju
i primjerenoj kazni (najee manje novane kazne).131 Okrivljenik ima pravo
na prigovor protiv izdanog naloga unutar roka od osam dana te u tom sluaju
zapoinje redoviti postupak. Dovoljno je da okrivljenik podnese prigovor (ne
mora ga obrazlagati). Proizlazi da je okrivljenikov pristanak konsenzualnom
rjeavanju sluaja konkludentan ako ne podnese prigovor prekrajnom sudu, a
predviena je i mogunost povrata u prijanje stanje u sluaju proputanja roka
za podnoenje prigovora. Zbog prigovora, prethodna sudska odluka (nalog)
nestaje i zapoinje redoviti postupak pred sudom u istom stupnju. Na prvostupanjsku presudu okrivljenik ima pravo albe, ali je ona ograniena utoliko
125

127
128
129
Prikaz je rezultat kvalitativnog istraivanja u kojemu je sudjelovao Dionysis Chionis,
Lawyer and PhD candidate at Athens University Law School, 9.10.2011.
130
l. 414., 415., 416. i 427. grkog kaznenog zakona.
131
U pogledu visine predviene novane kazne za takav nain konsenzualnog rjeavanja
(uz nekoliko iznimaka), rije je o iznosu do 590 eura, dok se kratkotrajne zatvorske kazne ne
mogu izricati putem takvog naloga.
126
662

to izreena kazna mora biti stroa od 20 dana zatvorske kazne ili 500 eura
novane kazne. Iako okolnosti sluaja iz nae prakse prema grkom kaznenom
pravu ne predstavljaju prekraj, ve upravni prijestup (kanjiv globom od 80
eura), zamislivo je da je rije o nekom od prometnih kaznenih prekraja, a
da izreena kazna ne prelazi predvieni minimum potreban za podnoenje
albe na prvostupanjsku presudu. U tom bi sluaju nastupila ista situacija kao
i u sluaju iz nae sudske prakse, s jedinom razlikom to bi u grkom sluaju
nalog s poetka postupka izdao prekrajni sudac, a ne upravno tijelo odnosno
policija, tako da se donekle osnovano moe govoriti o grkom dvostupanjskom
sudskom postupku.
4.1.8. Slovenija132
U Sloveniji su prekraji (prekrki) dio kaznenog prava u irem smislu, a vrlo
je blisko hrvatskom prekrajnopravnom sustavu materija ureena posebnim
prekrajnim zakonom.133 Postoje instituti platnog naloga (plailni nalog)134 i
posebnog platnog naloga (posebni plailni nalog)135 koji uglavnom odgovaraju
hrvatskom institutu obaveznog prekrajnog naloga. Stoga u nastavku slijedi
saet prikaz onih zakonskih rjeenja koja se razlikuju od naih. Za poetak
valja istaknuti kako je slovenski zakonodavac imao u vidu da od utede
trokova postupka, to je izravan rezultat konsenzualnog rjeavanja prekraja
kojemu svojim konkludentnim ili izriitim pristankom pridonosi i sam okrivljenik, profitira isti taj okrivljenik, i to tako da na kaznu ostvaruje popust od
50%.136 Nepotrebno je napominjati da takva mogunost, uz prijetnju naplate
itavog iznosa u sluaju nepravodobnog plaanja kazne, uvelike pridonosi motivaciji okrivljenika za urednim podmirenjem kazne. Time se s druge strane potencijalno znatno smanjuju trokovi prisline naplate. Slovenski Zakon
predvia zahtjev za sudsku zatitu, koji okrivljeniku omoguuje osvarivanje
prava na pristup sudu.137 No u sluaju najlakih prekraja (zaustavljanje i parkiranje vozila u cestovnom prometu) ne postoji mogunost podnoenja zahtjeva
za sudsku zatitu, ve je okrivljeniku osigurano pravo prigovora.138 Kao ni
132
Prikaz je rezultat komparativne normativne analize relevantnog slovenskog zakonodavstva i kvalitativnog istraivanja u kojemu je sudjelovala as. dr. Sabina Zgaga, Assistant, PhD,
Fakulteta za varnostne vede, Faculty of Criminal Justice and Security, Univerza v Mariboru,
University of Maribor, 13.10.2011.
133
Zakon o prekrkih (uradno preieno besedilo) od 30. oujka 2011.
134
Zakon o prekrkih, l. 57.
135
Zakon o prekrkih, l. 57.a.
136
Zakon o prekrkih, l. 57. st. 4.
137
138
Zakon o prekrkih, l. 57.b.
663

u Hrvatskoj, ni u Sloveniji za sluaj proputanja roka za podnoenje prigovora nema mogunosti povrata u prijanje stanje. Isto tako vrijedi i zabrana
reformatio in peius. Ne ulazei u detalje, treba nadalje konstatirati da je slovenskim zakonskim rjeenjem alba na prvostupanjsku odluku doputena u
odreenim sluajevima,139 pa tako pravo na albu, izmeu ostaloga, ovisi i o
visini izreene novane kazne.140
4.1.9. Crna Gora141

Prekrajnopravna materija regulirana je u Crnoj Gori, kao i u Hrvatskoj,
posebnim prekrajnim zakonom (Zakon o prekrajima),142 a smatra se dijelom kaznenog prava u irem smislu ili po nekima i upravnim kaznenim pravom. Institut crnogorskog prekrajnog naloga gotovo je istovjetan hrvatskom
obaveznom prekrajnom nalogu, a u odreenim je sluajevima i obavezan.143
Pristanak je predvien kao izriit (l. 147.) i kao konkludentan (l. 148.). Valja
istaknuti da je pitanje ostvarivanja pristupa sudu po obaveznom prekrajnom
nalogu u Crnoj Gori rijeeno kroz tzv. zahtjev za sudsko odluivanje o izdatom
prekrajnom nalogu (l. 150.) u roku od osam dana, a ne kroz prigovor kako
je to u Hrvatskoj. To crnogorsko rjeenje dodue je terminoloki ispravnije od
hrvatske inaice, ali je u biti rije o istim institutima jer se u oba sluaja donosi
sudska odluka na koju okrivljenik nema pravo albe.144 Isto tako, ispravnijim se
ini i nain na koji je taj Zakon propisao postupanje suda u sluaju podnoenja
zahtjeva za sudsko odluivanje (prigovora), jer prema l. 152. st. 2. Zakona
sud ima mogunost pozvati ovlatenog tuitelja da u roku od osam dana otkloni nedostatke u prekrajnom nalogu u kojem nije preciziran injenini opis
radnje iz koje proizlazi pravno obiljeje prekraja, vrijeme, mjesto poinjenja
139

141
Prikaz je rezultat komparativne normativne analize relevantnog crnogorskog zakonodavstva i kvalitativnog istraivanja u kojemu je sudjelovao Milorad Markovi, dipl. jur., asistent na Pravnom fakultetu Sveuilita Crne Gore (na predmetima krivino procesno pravo i meunarodno krivino pravo) i doktorski student zavrne godine doktorskih studija na Pravnom
fakultetu Sveuilita u Beogradu.
142
Zakon o prekrajima od 22. prosinca 2010., na snazi od 1. rujna 2011.
143
Zakon o prekrajima, l. 144.
144
Svakako valja primijetiti da je crnogorski zakonodavac predvidio rjeenja za u praksi
este situacije u svim onim sluajevima u kojima su u prekrajnim nalozima sadrani nedostaci, bilo da se odnose na identitet okrivljenika, mjesto, vrijeme ili nain poinjenja djela.
Naime prema l. 146. Zakona o prekrajima, Ovlaeni organ koji je izdao prekrajni nalog
moe ispraviti greke u pisanju ili ostale oigledne greke, po slubenoj dunosti ili na predlog
zainteresovane strane u postupku. Za razliku od crnogorskih kolega, hrvatski suci u slinim
situacijama prisiljeni su improvizirati rjeenja.
140
664

prekraja, kao i druge okolnosti potrebne da se prekraj to tonije odredi. Ako

ovlateni tuitelj u ostavljenom roku ne udovolji nalogu suda, prekrajni nalog
stavlja se izvan snage.
4.1.10. Ujedinjeno Kraljevstvo145

U Ujedinjenom Kraljevstvu postoje dva naina klasifikacije kanjivih radnji koji su korisni u predmetnom kontekstu pokuaja odreivanja poloaja hrvatskog pojma prekraja u pravnom sustavu UK-a. S jedne se strane razlikuju
prekraji (summary offences, najvia je predviena kazna kazna zatvora u
trajanju od est mjeseci, a nadlenan je Magistrate Court) kao lake kanjive
radnje i zloini (indictable offences, nadlean je Crown Court) kao tee kanjive
radnje. U oba sluaja rije je o kaznenim djelima, a podjela ugrubo odgovara
nekadanjoj podjeli na prekraje (misdemeanour offences) i zloine (felonies).
Prekraji su stoga svakako dio kaznenog prava. S druge strane pak postoji
razlikovanje temeljem klasifikacije kanjivih radnji kao mala in se i mala
prohibita (regulatory offences). Ponovo obje kategorije pripadaju opem kaznenom pravu, a za posljednju kategoriju, kategoriju prekraja, naelno vrijedi
da za sobom povlai slabiju socijalnu stigmu i esto kao posljedicu ima samo
novanu kaznu. Iako ne postoji institut poput naeg obaveznog prekrajnog
naloga, englesko zakonodavstvo poznaje fiksnu kaznenu obavijest (fixed
penalty notice), koja je u kontekstu sluaja iz nae sudske prakse zanimljiva
kao ekvivalent obaveznom prekrajnom nalogu. Fiksnu kaznenu obavijest
izdaje policija protiv okrivljenika koji kri prometne propise ili ini druge
lake kanjive radnje (npr. remeenje javnog reda). Policijski slubenik moe
izdati fiksnu kaznenu obavijest, ali okrivljenik mora pristati na takavu vrstu
postupka time to prihvati obavijest. No odluka je policijskog slubenika
hoe li ili nee izdati obavijest. Obavijest je zapravo kondicionalna ponuda oko koje nema prethodnog dogovaranja, a ako okrivljenik ne eli prihvatiti
obavijest ili uvjete ponuene u istoj, moe ju jednostavno odbiti. ini se
da je u pojedinim sluajevima pristanak konkludentan, dok je u drugima eksplicitan/izriit. No u svakom sluaju postoji pravo na pristup sudu (i redovite
pravne lijekove po prvostupanjskoj presudi), zbog kojega se fiksna kaznena
obavijest, odnosno ponuda, povlai te se ne moe ponovo izdati. Nema zabrane reformatio in peius.
145
Prikaz je rezultat kvalitativnog istraivanja u kojemu je sudjelovao dr. Anqi Shen, Senior Lecturer, Teesside University, UK and Magistrate at Teesside Magistrates Court, 9.10.2011.
665

4.2. Rezultati istraivanja i rasprava o nalazima komparativne

analize
U svim promatranim stranim zakonodavstvima postoje konsenzualni naini rjeavanja prekrajnopravnih predmeta, bez obzira na to smatraju
li se prekraji dijelom kaznenog prava u uem smislu, njegovu irem smislu
ili pak dijelom upravnog kaznenog prava. Pojedini oblici takvog konsenzualnog naina rjeavanja prekrajnopravnih predmeta usporedivi su s hrvatskim
institutom obaveznog prekrajnog naloga, ime je jedno od kljunih pitanja
komparativne analize obraeno. Ono to na obavezni prekrajni nalog uvelike izdvaja jest njegova obaveznost gotovo sve promatrane drave (s iznimkom Crne Gore) ovlatenim su tuiteljima dale mogunost izdavanja takvih
naloga (s iznimkom Grke gdje nalog izdaje prekrajni sudac temeljem prijave ovlatenog tuitelja), no obaveznost kako ju je propisao hrvatski zakonodavac nije uoena. to se pak tie izdavatelja prekrajnog naloga, u ulozi su
ovlatenog tuitelja gotovo iskljuivo upravna tijela. Uglavnom se pristanak
okrivljenika konsenzualnom nainu rjeavanja prekrajnopravnog sluaja
moe oznaiti kao i konsenzualan i eksplicitan/izriit, s obzirom na to da je zastupljeno zakonsko rjeenje koje predvia nastupanje pravomonosti u sluaju
izostanka prigovora, kao to je i predvieno da bez poduzimanja aktivne radnje okrivljenika u znak pristanka (izjavljivanje pristanka, plaanje globe i sl.)
zapoinje postupak pred sudom. S aspekta potovanja okrivljenikovih prava
svakako valja izdvojiti norveko zakonsko rjeenje, prema kojemu bez izriitog
pristanka okrivljenika nema konsenzusa, pa ni pravomonosti zbog njegove
neaktivnosti. Takvo rjeenje okrivljenikovo pravo na zahtjev za povratom u
prijanje stanje zbog proputanja roka prigovora zapravo ini bespredmetnim,
pa stoga i ne postoji.146 Tumaenje po kojemu nae zakonsko rjeenje ponovo
odstupa od ostalih promatranih drava jest ono da je tijelo koje je izdalo pobijani prekrajni nalog de facto prvostupanjska instancija, a da se prigovorom
ostvaruje sudska kontrola druge instancije, a ne tek inicijalno pravo na pristup
sudu. U prilog tome govori i slovenska te crnogorska terminologija koja poznaje zahtjev za sudsku zatitu u veini onih sluajeva kada je na zakonodavac predvidio iskljuivo prigovor, a zatim ga i izjednaio sa albom. Saetak
osnovnih nalaza komparativne normativne analize prikazan je u tablici 5.
146
Iako ne postoji, u grafikom prikazu XX oznaeno je polje povrata u prijanje stanje,

no iskljuivo sa svrhom spreavanja pogrenog tumaenja izostanka oznake kao nepostojanja
instituta povrata.
666
147
X
X
eksplicitan
Pristanak
konkludentan
Za Italiju i panjolsku oznaka se odnosi na upravno pravo.
CG
UK
upravno postoji slian obavezan

izdaje
KP147
institut
uprava sud
OPN
kvazidrugostupanjski
postupak
pristup sudu
Prigovor omoguava
Komparativni prikaz prekrajnopravne materije i odrednica OPN-a147
SLO
CH
ire
KP
RH
ue
Poloaj prekraja
Tablica 5.
Povrat u
prijanje
stanje
djelom.
djelom.
djelom.
alba na
prvostupanjsku
presudu

667

Kombinacija razliitih uskrata prava okrivljenika zapravo je ono po emu

odudaramo od promatranog inozemnog zakonodavstva: definiramo materiju
kao kaznenopravnu, tuitelja obavezujemo, nalog uglavnom izdaje upravno tijelo, svodimo se preteito na konkludentan pristanak, tako da bez pravodobnog
prigovora nalog postaje pravomona presuda. Ne doputamo povrat u prijanje
stanje (iako bi se to odnosilo na svega maksimalno 6% podnesenih prigovora),
a s obzirom na to da inicijalni pristup sudu fingiramo kao drugostupanjsku
sudsku instanciju, nema prava albe protiv takve de facto prvostupanjske presude, iako bi je bilo mogue predvidjeti barem u onim sluajevima kada visina
izreene novane kazne prelazi odreeni minimalni iznos.148 Neosporno je da
postizanje pravilne ravnotee izmeu efikasnosti prekrajnog postupka i osiguranja prava okrivljenika postavlja velike izazove pred svaki prekrajnopravni
sustav. Svaka od promatranih drava pri postizanju navedene ravnotee tendira
jednom od dvaju suprotstavljenih polova efikasnosti postupka ili zatiti prava
okrivljenika. I dok je gotovo nemogue odrediti toan poloaj svih promatranih pravnih sustava na toj zamiljenoj crti meu polovima, ipak je mogue
jasno definirati ekstreme: Norveku i Hrvatsku. Pri tome norveki pravni sustav kada je rije o pitanju obaveznog prekrajnog naloga valja pozicionirati
najblie polu zatite prava okrivljenika, dok hrvatski nedvojbeno zauzima mjesto najblie polu efikasnosti postupka (vidi grafiki prikaz 3).
Grafiki prikaz 3.
Poloaj Hrvatske pri balansiranju izmeu efikasnosti postupka
i prava okrivljenika u komparativnom kontekstu149
148
Suprotno vidi Josipovi & Rao 2009, str. 224.

Izvor grafikog prikaza u originalu: www.srecica.com/wp-content/uploads/2009/03/
vaga31.jpg [14.10.2011.].
149
668

5. ZAKLJUNA RAZMATRANJA I PRIJEDLOZI DE LEGE

FERENDA
S obzirom na stanje u prekrajnom sudovanju prije stupanja na snagu
Prekrajnog zakona, moe se pozdraviti svaki napor zakonodavca da promijeni stanje uzrokovano katastrofalnim uincima Zakona o prekrajima koji je,
u konanici, doveo u pitanje itavo prekrajno sudovanje. Evolucijski se iskorak uinjen Prekrajnim zakonom stoga sasvim opravdano moe oznaiti ne
samo kao dugo prieljkivana prekretnica ve i kao poetak nove ere za hrvatski prekrajnopravni sustav. No radi njegova daljnjeg poboljanja i optimizacije nekih od zakonskih rjeenja iz Prekrajnog zakona nuan je konstantan
kritian i konstruktivan osvrt. Takav osvrt na pojedina izabrana pitanja predstavlja i ovaj rad.
Ukupan je dojam da su novine uvedene Prekrajnim znakom reformske
promjene s pozitivnim predznakom. Meutim to ne znai da s reformskim
promjenama s tendencijom daljnjeg poboljanja postojeeg stanja treba stati.
Ve je danas i u javnom mnijenju i u strunim krugovima promijenjen pristup
prekrajnim sudovima kojih je autoritet zbog ope neefikasnosti donedavno bio
ozbiljno ugroen. Takve promjene treba uzeti kao poticaj te ustrajati na daljnjem
poboljanju procesnih instrumenata kojima e se s jedne strane odrati efikasnost i ekonominost postupka, a s druge strane definirati prekrajni postupak
kao sudski postupak u kojem e za protupravno ponaanje odgovarati poinitelji
kod kojih postoji kriminalna namjera odnosno koji povreuju javni poredak,
drutvenu disciplinu ili druge drutvene vrijednosti koje nisu zatiene Kaznenim zakonom i drugim zakonima u kojima nisu propisana kaznena djela.150 Taj
problem vie je nego sloen i prema svemu sudei za njegovo rjeavanje, pored
kratkoronih korektura, bit e potrebne i dublje reforme s daleko radikalnijim
mjerama. Stoga kada se uspjeh postignut aktualnom reformom mjeri smanjenim priljevom predmeta na prekrajne sudove i Visoki prekrajni sud, valja
imati na umu da sam priljev novih predmeta nije jedino mjerilo optereenosti
prekrajnopravnog sustava, ve u obzir svakako treba uzeti i priljev predmeta
u stadiju izvrenja prekrajnih sankcija, koji pokazuje dramatian trend rasta.
Stoga bi bilo poeljno u okviru to skorije reforme prekrajnopravnog sustava
staviti naglasak i na adekvatno rjeavanje tog problema, jer bi u protivnom taj
problem mogao dovesti u pitanje uspjenost postignutih reformi uope.
Na kraju, moe se zakljuiti da se sustav prekrajnog prava openito stalno
prilagoava i unapreuje, pa sagledavajui sve ono to je uinjeno u okviru
reformskih promjena kaznenopravnog sustava, kojem u irem smislu pripada
i prekrajno pravo, ne moemo biti nezadovoljni dosad uinjenim i moramo
150
Definicija prekraja prema l. 1. Prekrajnog zakona.
669

priznati da novi Prekrajni zakon svojim novinama prekrajnim sudovima

omoguava da opravdaju zaslueno mjesto u pravosuu.
5.1. Kratkorona praktina rjeenja

Zastarni rokovi prema Zakonu o prekrajima bili su postavljeni vrlo ambiciozno te su u uvjetima opepoznate preoptereenosti prekrajnih sudova generirali golem broj predmeta u zastari, pa je bilo opravdano i nuno produljiti
postojee zastrane rokove. Ipak, s obzirom na narav prekraja, duljinu zastarnih rokova svakako bi trebalo dovesti u vezu s teinom pojedinih prekraja
jer su upravo kod lakih prekraja (osobito iz podruja sigurnosti prometa na
cestama) iskazi policijskih slubenika jedino dokazno sredstvo pa se predugim
zastarnim rokovima mogu postii neeljeni uinci jer je nerealno oekivati od
policijskog slubenika da se prisjeti dogaaja kada je poinitelja npr. prije tri
godine zatekao bez osobne iskaznice ili u prometu bez zatitne kacige. Moda
je na sadanjem stupnju razvoja prekrajnog prava bilo od zakonodavca previe
oekivati da institut zastare sagleda sa svih aspekata i zastarne rokove propie
prema teini prekrajnih sankcija, pa se valja nadati da e se u nekoj iduoj
reformi zakonodavac ugledati na ureenje tog pitanja u naem kaznenom pravu ili u nekim komparativnim prekrajnim sustavima (npr. njemaki Zakon o
upravnim prekrajima).151
Pitanje je koliko e odredbe o produljenju zastarnog roka za izvrenje
prekrajnih sankcija utjecati na smanjenje broja predmeta koji zastaru izvrenja
prekrajnih sankcija doekaju na poreznim upravama koje provode prisilnu naplatu. Teke gospodarske prilike, pad standarda s tendencijom padanja, realnost
su koje nisu poteeni ni poinitelji prekrajnih djela pa je iluzorno oekivati
da pravosudni sustav rijei problem plaevne moi osuenih poinitelja. Upravo pri izvrenju prekrajnih sankcija do izraaja dolaze zamjerke koje se mogu
uputiti zakonodavcu kada je Prekrajnim zakonom sucima postavio krute granice pri ublaavanju zakonom propisanih kazni.152 Ta je odredba najvjerojatnije
151
Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten. Prema l. 31. Zakona o upravnim prekrajima prekrajni progon zastarijeva, ako zakon ne odreuje to dugo, za tri godine kod prekraja za koje
je zaprijeena novana kazna vea od 15.000 eura, za dvije godine kod prekraja za koje je
zaprijeena novana kazna u rasponu od 2.500 do 15.000 eura, za godinu dana kod prekraja
za koje je zaprijeena novana kazna vea od 1.000 do 2.500 eura te est mjeseci kod ostalih
prekraja. Prema l. 33. st. 3., nakon svakog prekida zastara poinje ponovo tei, ali progon u
svakom sluaju zastarijeva kad protekne dvostruko vie vremena od zakonskog roka zastare,
no najmanje dvije godine.
152
Kazna propisana za odreeni prekraj moe se ublaiti kad to Zakon izriito propisuje
ili kad sud smatra da se s obzirom na postojanje posebno izraenih olakotnih okolnosti svrha
kanjavanja moe postii i blaom kaznom od propisane, pa sud moe novanu kaznu ublaiti
670

reakcija zakonodavca na este kritike ovlatenih tuitelja upuene na raun,

prema njihovu miljenju, blage kaznene politike prekrajnih sudova. Meutim
primjena te odredbe stvara velike probleme u praksi jer su njome u isti poloaj
dovedeni okrivljenici koji uz pravilnu primjenu naela individualizacije to ne bi
trebali biti. Stoga se namee zakljuak da je ovdje zakonodavac, kako je to kod
nas est sluaj, reagirao prigodno kako bi utjecao na politiku kanjavanja, pri
emu je izgubio iz vida da e prekrajni suci na taj nain esto izricati novane
kazne koje su i u ublaenoj mjeri daleko od pravednosti o kojoj bi se u sudskom
postupku trebalo voditi rauna. Ovdje bi trebalo (ne ekajui na donoenje
nekog novog zakona) to skorijim izmjenama Prekrajnog zakona ublaavanje
zakonom propisanih kazni urediti tako da se dade vee povjerenje sucima, jer
ovlateni tuitelji uvijek imaju mogunost da izjavljivanjem pravnih lijekova
reagiraju na sankcije koje u konkretnom sluaju dre neprimjerenima.
U uvjetima porasta neizvrenih pravomonih odluka koje optereuju
prekrajni sustav trebalo bi razmotriti mogunost uvoenja slovenskog modela popusta na plaanje kazne u paricijskom roku, a nastavno na (obavezne) prekrajne naloge. Navedeno rjeenje nije samo pravedno, jer okrivljenika
zaslueno nagrauje to je dravu potedio od voenja skupog postupka pristankom na konsenzus, nego ujedno rastereuje sudove od postupka prisilne
naplate.153
Kad je rije o sustavu pravnih lijekova, naelno ne bi trebalo zagovarati
pretjeranu harmonizaciju prekrajnog i kaznenog postupka te prekrajni postupak urediti odredbama koje su prilagoene njegovim potrebama. Ipak, u tom
nastojanju ne treba otii predaleko. Naime predmet prekrajnih postupaka esto
su prekraji u kojima se okrivljenicima mogu izrei i izriu se mnogo stroe
kazne od kazne u kakvom kaznenom postupku, osobito ako se u obzir uzmu
zatitne mjere koje okrivljenike mogu pogoditi tee i od same sankcije, pa se
s aspekta naela pravednosti i pravne sigurnosti takvo ureenje granica ispitivanja prvostupanjske presude ini prerizinim. Posebno je pitanje koliko takvo
ureenje ide u prilog prvostupanjskim sudovima. U ovakvoj situaciji zasigurno
e se bitno smanjiti broj ukinutih odluka prvostupanjskih sudova, meutim ta
pogodnost kratkog je daha i dugorono se moe pokazati tetnom upravo za
te sudove. Naime na pravilnu primjenu materijalnih i postupovnih odredaba
najvie do jedne treine propisanog minimuma novane kazne (l. 37. st. 1. t. 3. Prekrajnog zakona). Primjerice, l. 294. Zakona o radu (NN br. 149/09) predvia za poslodavca pravnu osobu
novanu kaznu u rasponu od 61.000,00 do 100.000,00 kuna. U praksi to znai da se primjenom
odredbe o ublaavanju zakonom propisane kazne iste kazne izriu za pravne osobe (domae i
strane) koje imaju raireno podruje gospodarske djelatnosti u inozemstvu i na podruju Republike Hrvatske i za mala obiteljska trgovaka drutva u kojima su nerijetko zaposleni samo
najui lanovi obitelji.
153
Vidi Josipovi & Rao 2009, str. 222 i 223.
671

prekrajnog prava kao i na njihovo tumaenje, pa tako i na kvalitetu suenja,

bez sumnje utjeu napuci u odlukama albenih sudova kojima upozoravaju
na uinjene povrede u pobijanim presudama. Ovdje bi zakonodavac morao
pronai nain da uspostavi ravnoteu izmeu suprotstavljenih interesa: s jedne
strane zahtjevima ekonominosti i efikasnosti prekrajnog postupka, a s druge
strane urediti postupak o pravnim lijekovima tako da se broj pravomonih, ali
nezakonitih, odluka svede na najmanju mjeru. Stoga ne bi bilo zgorega da se u
nekoj skorijoj reformi uvede obaveza drugostupanjskog suda da po slubenoj
dunosti pazi barem na one apsolutno bitne povrede kojima se povreuju
osnovni standardi pravinog suenja (pravo na obranu, koritenje nezakonitih
dokaza). Inae postoji opasnost da svojstvo pravomonosti steknu odluke koje
ne udovoljavaju opeprihvaenom naelu pravinog suenja, a to drava koja
ima ozbiljnu tendenciju da se uskladi s ustavnim, a posebno meunarodnim
standardima suenja sebi ne bi smjela dopustiti. Ovdje bi se zakonodavac mogao posluiti slinim rjeenjima koja ve postoje u komparativnom kontekstu (npr. Austrija) te jednostavno uvesti institut preinake i ukidanja odluka po
slubenoj dunosti u sluajevima kada je njima oigledno povrijeen zakon na
tetu okrivljenika, a alba nije ili vie nije doputena.
Kao instrument za podizanje efikasnosti prekrajnih sudova obavezni je
prekrajni nalog svakako odigrao vanu ulogu kad je rije o smanjenju priljeva predmeta na prekrajnim sudovima i s te je strane poluio od zakonodavca oekivanu svrhu. Meutim prikazane studije sluaja pokazuju da su
okrivljenici tu esto zakinuti u pravu na uinkovitu i temeljnu sudsku zatitu
pa bi za poetak u tim postupcima barem trebalo dopustiti mogunost albe
na rjeenje kojim se odbacuje prigovor na obavezni prekrajni nalog kao i
molbu za povrat u prijanje stanje. Kod postojeeg stanja stvari, okrivljenici
na raspolaganju imaju samo izvanredne pravne lijekove i time su u daleko
loijem poloaju od okrivljenika koji su kanjeni u formi prekrajnog naloga,
u naelu, za tea prekrajna djela. Zakonodavac bi ujedno trebao razmotriti mogunost uvoenja prava na albu protiv prvostupanjskih presuda, s
obzirom na to da je u konanici ipak rije o postupku koji se pravomono
okonava na istoj sudskoj razini bez mogunosti koritenja daljnjih redovitih
pravnih lijekova. Imajui u vidu da pri tome treba voditi rauna o razmjernoj
zatiti prava okrivljenika s obzirom na bagatelnu narav djela, poeljno bi bilo
u najmanju ruku uvesti model djelomine zatite redovitim pravnim lijekovima, koja bi se mogla dopustiti u onim sluajevima kada izreena kazna
prelazi odreeni minimalni iznos. Paualna zabrana albe na presudu, kako
ju predvia Prekrajni zakon u odnosu na obavezni prekrajni nalog, dovodi
i do apsurdnih situacija, kako to pokazuju analizirani sluajevi iz prakse, jer
je potpuno zanemarena injenica da i prekrajni suci, kao i svi ostali, u svom
radu mogu pogrijeiti.
672

Konano, jedan je od kljunih preduvjeta za sva kratkorona praktina

rjeenja i pitanje zadovoljstva zakonodavca, ali i struke i znanosti, aktualnim poloajem hrvatskog prekrajnopravnog sustava u komparativnom europskom kontekstu. Na primjeru obaveznog prekrajnog naloga Hrvatska se
istie po izriitom naglasku na efikasnosti prekrajnopravnog sudovanja, a
nautrb prava okrivljenika. U promatranom kontekstu to znai da na institut
obaveznog prekrajnog naloga negativno odudara od deset promatranih europskih drava (vicarska, Austrija, Njemaka, Italija, panjolska, Norveka,
Grka, Slovenija, Crna Gora, Ujedinjeno Kraljevstvo), koje su u potrazi za
postizanjem ravnotee izmeu efikasnosti postupka i zatite prava okrivljenika
zauzele drukiju poziciju.
5.2. Dugorona konceptualna perspektiva

Konceptualno gledano Prekrajni je zakon kao reformski pothvat usmjeren
na rjeavanje posljedica problema zakrenosti prekrajnopravnog sustava
prevelikim brojem predmeta. Pokazatelji govore u prilog teze o uspjenosti
reforme, mjereno prema statistikim pokazateljima o priljevu novih predmeta u prekrajnopravni sustav, ali se uspjeh donekle relativizira uzme li
se u obzir i priljev novih predmeta u stadiju izvrenja prekrajnih sankcija.
No izvorni problem zakrenosti prekrajnopravnog sustava, shvaen kao
kronino sistemsko oboljenje, zbog takvog konceptualnog usmjerenja reforme
na rjeavanje posljedica problema, znai simptoma nefunkcionalnog sustava,
ostao je netaknut. Stoga u Hrvatskoj i dalje oko 90% ukupno procesuiranih
kanjivih radnji otpada na prekrajne predmete iako bi bilo realno da se radi
o udjelu od 30% procesuiranih, a 50% ostvarenih bagatelnih kanjivih radnji.
Djelomina dekriminalizacija s jedne strane te izmjetanje dijela prekraja
(npr. prometna delinkvencija) izvan nadlenosti prekrajnih sudova s druge
ne bi samo pridonijeli stvaranju realne slike o kriminalu u Hrvatskoj nego
bi u konanici doveli i do optimalnog odnosno realnog optereenja naih
prekrajnih sudaca. U daljnjoj reformi prekrajnog zakonodavstva moda bi
se iz nadlenosti prekrajnih sudova trebali izbaciti postupci u kojima su kao
prekraji oznaeni propusti koji u komparativnom pravu tu ne pripadaju ili
ponaanja koja su na odreeni nain predmetom nekog drugog sudskog postupka. Tu se prije svega misli i na prilian broj u biti fiskalnih predmeta
u kojima se pored prekrajnih postupaka paralelno vode kazneni ili ovrni
postupci na trgovakim ili opinskim sudovima.
Prekrajno pravo pokriva nepregledan spektar razliitih drutvenih odnosa.
Karakterizira ga, za razliku od kaznenog postupaka, pretjerana podnormiranost, preesta dinamika mijenjanja posebnih zakona te neusklaenost poseb673

nog zakonodavstva s temeljnim Prekrajnim zakonom. Sve su to problemi koji

se ne mogu rijeiti kratoronim reformama, ve su potrebniji daleko dublji
zahvati kojima bi se krenulo prema konanoj kodifikaciji prekrajnog prava
te iz sustava izbacili oni predmeti u kojima su zakonski opisi prekraja zapravo narueni odnosi izmeu okrivljenika s jedne strane i oteenog tuitelja
s druge strane, koji istodobno svoje pravo moe ostvariti u drugom sudskom
postupku. Naime nijedan prekrajni zakon ne bi trebao biti instrument kojim
bi se rjeavao nedostatan broj sudaca na prekrajnim sudovima ili ukupan broj
predmeta u radu, ve se on ponajprije mora koncentrirati na procesne aspekte
podizanja uinkovitosti.
Kao posebno konceptualno pitanje postavlja se smislenost pokuaja
rjeavanja sadrajnih funkcionalnih, pa stoga i sistemskih problema, pomou
procesnih mehanizama. S obzirom na to da koncept efikasnosti, kao izvorno ekonomski pojam, nije olako primjenjiv u kontekstu prekrajnopravnog
sudovanja, valjalo bi razmotriti izradu realnih mjerila i tzv. bottom line
vrijednosti (minimalne vrijednosti), pomou kojih bi se na adekvatan nain
analizirala uspjenost i optereenost sustava. Naime uglavnom se procjene
o (ne)efikasnosti naeg prekrajnopravnog sustava temelje na pokazateljima
koji su posljedica preoptereenosti sustava (npr. godinji priljev novih predmeta po prekrajnom sucu), a ne na pokazateljima optimalne optereenosti
sustava (npr. realan broj optimalno obradivih predmeta godinje po sucu).
Naravno da je zbog takvih konceptualno pogrenih polaznih postavki i tvrdnja o (ne)efikasnosti naeg prekrajnopravnog sustava irelevantna. Pored
toga postoji i niz pokazatelja kojima bi se (ne)efikasnost prekrajnopravnog
sustava mogla primjerenije analizirati (npr. stupanj zadovoljstva stranaka,
ocjena samih prekrajnih sudaca i sl.). Kako pokazatelj priljev ovisi o
prekrajnopravnom zakonskom okviru, koji radnje definira kao prekrajno
kanjive, a da prethodno nema jasne konceptualne odluke o tome zato i koje
radnje treba smatrati u biti kriminalnima, a nema ni mjerila za optimalnu optereenost sustava, pokuaj analize (ne)efikasnosti prekrajnopravnog
sustava temeljem pokazatelja priljev unaprijed je osuen na neuspjeh. U
aktualnoj hrvatskoj prekrajnopravnoj raspravi koriteni pokazatelji (uglavnom priljev predmeta, broj zastara, iznos naplaenih novanih kazni i sl.)
nisu rezultat jasne konceptualne odluke, ve proizvoljno koritenje dijela
postojeih podataka kojima se vrlo rudimentarno i fragmentarno prati stanje
u prekrajnopravnom sustavu, ali koji gotovo nita ne govore o (ne)efikasnosti
sustava. Ako s jedne strane na osnovi priljeva sustav oznaavamo kao nedvojbeno preoptereen, onda nam pokazatelj priljev ne smije istovremeno sluiti kao osnova za analizu efikasnosti prekrajnopravnog sustava
ako efikasnost pravilno shvaamo kao optimalan omjer izmeu uloenog
inputa i oekivanog outputa.
674

LITERATURA:
1. Christie, N., A Suitable Amount of Crime, Routledge, London, New York, 2004.
2. Cosmo, C.-J., Zur Behandlung der Bagatellkriminalitt in Schweden, Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut fr auslndisches und internationales
Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 92, br. 3/1980, str. (169-175) 561-567.
3. Dereninovi, D., Posebno prijestupovno i prekrajno zakonodavstvo prije i poslije
donoenja Zakona o prijestupima i prekrajima, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, Zagreb, vol. 8, br. 1/2001, str. 89-114.
4. Dilulio, J.J.JR., Measuring Performance When There Is No Bottom Line. U: Princeton University Study Group on Criminal Justice Performance Measures (ur.), Performance Measures for the Criminal Justice System, U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs,
Bureau of Justice Statistics, 1993, str. 143-156.
5. Donatsch, A., Der Strafbefehl sowie hnliche Verfahrenserledigungen mit Einsprachemglichkeit, insbesondere aus dem Gesichtswinkel von Art. 6 EMRK, Schweizerische Zeitschrift fr Strafrecht, Stmpfli Verlag, Bern, vol. 112, br. 3/1994, str. 317-349.
6. Driendl, J., Wege zur Behandlung der Bagatellkriminalitt in sterreich und der Schweiz,
Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut fr auslndisches
und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 90, br. 4/1978, str. (383-448) 10171082.
7. Durkheim, E., The Division of Labor in Society, Introduction by Coser, L.A, The Free
Press, New York, 1984.
8. Duss, V., konomie im Recht: Rationalisierung des Strafverfahrensrechts, Schweizerische
Zeitschrift fr Strafrecht, Stmpfli Verlag, Bern, vol. 118, br. 2/2002, str. 178-189.
9. Fuchs, T., StGB Strafgesetzbuch fr das Deutsche Reich vom 15. Mai 1871; Historischsynoptische Edition, 6. izdanje, Mannheim 2011.
10. Guliija, M., Zastara u prekrajnom pravu, magistarski rad na Pravnom fakultetu Sveuilita
u Zagrebu, Zagreb, 2011.
11. Hauser, R., Die Behandlung der Bagatellkriminalitt in der Schweiz, Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut fr auslndisches und internationales
Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 92, br. 1/1980, str. (81-97) 295-311.
12. Hirsch, H.J., Zur Behandlung der Bagatellkriminalitt in der Bundesrepublik Deutschland,
Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut fr auslndisches
und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 92, br. 1/1980, str. (4-40) 218-254.
13. Hulsman, L.H.C., Die Behandlung der Bagatellkriminalitt in den Niederlanden Unter
Bercksichtigung der Arbeiten des Europarats zur Entkriminalisierung, Max-Planck-Institut fr auslndisches und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 92, br. 3/1980, str.
(176-199) 568-591.
14. Jaggi, E., Ist der Strafbefehl ein erstinstanzliches Urteil im Sinne von Art. 70 Abs. 3 StGB?
Schweizerische Zeitschrift fr Strafrecht, Stmpfli Verlag, Bern, vol. 124, br. 4/2006, str.
437-454.
15. Josipovi, I., Prekrajni zakon (prema stanju propisa objavljenim zakljuno s NN br. 87 od
25. srpnja 2008.), Narodne novine, Zagreb, 2008.
16. Josipovi, I., Prekrajni zakon u kontekstu reforme pravosua: Odluna uloga obaveznog
prekrajnog naloga. U: III. specijalistiko savjetovanje: Primjena Prekrajnog zakona i
ostalih propisa s podruja prekrajnog prava u Republici Hrvatskoj, Hrvatsko udruenje za
kaznene znanosti i praksu u suradnji s Akademijom pravnih znanosti Hrvatske i Visokim
prekrajnim sudom Republike Hrvatske, Zagreb, 2009, str. 61-75.
675

17. Josipovi, I. & Rao, M., Prekrajni zakon i njegov reformski potencijal u praksi. U:
Kuzmi, M. (ur.), Novine u kaznenom zakonodavstvu 2009., Inenjerski biro, Zagreb,
2009, str. 198-227.
18. Josipovi, I. & Rao, M., Prekrajni zakon, Narodne novine, Zagreb, 2008.
19. Josipovi, I., Zakon o prekrajima: Proslov - Novi zakon o prekrajima: reformski iskorak
ili nedomiljeni eksperiment : redakcijski proieni tekst zakona : komentarske biljeke,
objanjenja i stvarno kazalo : komplementarni propisi, Narodne novine, Zagreb, 2002.
20. Kaiser, G., Mglichkeiten der Bekmpfung von Bagatellkriminalitt in der Bundesrepublik
Deutschland, Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut fr auslndisches und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 90, br. 4/1978, str. 877-904.
21. Manna, A. & Infante, E., Criminal Justice Systems in Europe and North America Italy,
HEUNI The European Institute for Crime Prevention and Control, affiliated with the United
Nations, Helsinki, 2000.
22. Mattes, H., Die Problematik der Umwandlung der Verkehrsbertretungen in Ordnungswidrigkeiten, Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut
fr auslndisches und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 82, br. 1/1970, str.
25-39.
23. Milivojevi, L., Prekrajni nalog i obavezni prekrajni nalog po novom Prekrajnom zakonu, Policija i sigurnost, Zagreb, god. 18, br. 2/2009, str. 237-245.
24. Novak Hrgovi, K., Gospodarski prekraji, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu,
Zagreb, vol. 14, br. 2/2007, str. 821-860.
25. Novoselec, P., Opi dio kaznenog prava, tree izmijenjeno izdanje, Pravni fakultet
Sveuilita u Zagrebu, Zagreb, 2009.
26. Nnowakowski, F., Die Behandlung der Bagatellkriminalitt in sterreich, Zeitschrift fr
die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut fr auslndisches und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 92, br. 1/1980, str. (41-80) 255-294.
27. Peyerl, P., rtliches Sicherheits- und Sittlichkeitspolizeirecht. U: Poier, K. & Wieser, B.
(urednici), Steiermrkisches Landesrecht, Band 3, Besonderes Verwaltungsrecht, Springer,
Wien & NewYork, 2010, str. 1-37.
28. Rao, M., Bitne novosti u postupovnom dijelu Prijedloga novog zakona o prekrajima,
Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, Zagreb, vol. 12, br. 2/2005, str. 681-701.
29. Ustavni Sud Republike Hrvatske, Rjeenje Ustavnog suda Republike Hrvatske od 19. lipnja
2009. god. broj: U-I-4433/2007 i dr.
30. UNODC, Crime and its Impact on the Balkans and Affected Countries, United Nations
Office on Drugs and Crime, Be, 2008. Dostupno na: www.unodc.org/documents/data-andanalysis/Balkan_study.pdf [10.10.2011.].
31. Varoanec, S., Alarmantni rast zastara u svim prekrajnim postupcima. Poslovni dnevnik
2007, dostupno na www.poslovni.hr [09.10.2011.]
32. Vei, P. & Glui, S., Prekrajno pravo, Opi dio, Narodne novine, Zagreb, 2009.
33. Thommen, M., Unerhrte Strafbefehle: Strafbefehle ohne Einvernahme ein Pldoyer fr
Kommunikation mit Beschuldigten, Schweizerische Zeitschrift fr Strafrecht, Stmpfli
Verlag, Bern, vol. 128, br. 4/2010, str. 373-393.
34. Walter, R. & Mayer, H., Grundriss des osterreichischen Verwaltungsverfahrensrechts,
Manzsche Kurzlehrbuch-Reihe, 7, Be, 1987.
35. Weigend, E. & Zoll, A., Die Bekmpfung der Bagatellkriminalitt in Polen, Zeitschrift fr
die gesamte Strafrechtswissenschaft, Max-Planck-Institut fr auslndisches und internationales Strafrecht, Freiburg i. Br., vol. 95, br. 3/1983, str. (261-286) 749-774.
36. Zlatari, B., Krivino pravo, opi dio, I. svezak: Uvod. Krivini zakon, 3. izdanje, Zagreb,
1977.
676

Summary
AN ANALYSIS OF LEGAL REMEDIES IN MISDEMEANOUR PROCEEDINGS
WITH SPECIAL FOCUS ON THE MECHANISM OF THE OBLIGATORY
MISDEMEANOUR ORDER IN THE LIGHT OF THE CASE LAW
AND COMPARATIVE LEGISLATIVE SOLUTIONS IN EUROPE
Misdemeanour law is certainly part of the Croatian criminal law system. As such, it represents a social reaction to punishable acts which may be commonly labelled as petty crime,
which is defined by its mass nature, generally insignificant material damage, a procedurally
simplified and brief form of adjudication, and general restraint concerning sanctioning. Until
the entry into force of the current Misdemeanour Act, the Croatian misdemeanour law system
was actually facing imminent collapse. The reform steps of the legislator undertaken in 2008
should, therefore, certainly be marked as a significant evolutionary leap compared to the previous situation. In the spirit of such a successful trend of reform, this paper strives to contribute
to the continuous evolution of the misdemeanour law system in Croatia by pointing out the
conceptual and practical new and alternative reform directions. By reforming misdemeanour
legislation, the legislator, conceptually speaking, has made an effort to resolve the problem of
the large number of cases before misdemeanour courts and the lack of efficiency in processing
these cases by reassigning them and by simplifying proceedings, which has sometimes worked
to the detriment of the rights of the accused. Two key questions are posed: has the legislator
conceptually correctly directed the reform, and has an appropriate balance been struck between
procedural efficiency and the rights of the accused? The paper analyses the second question in
the light of the case law and comparative legislative solutions in Europe (Switzerland, Austria,
Germany, Italy, Spain, Norway, Greece, Slovenia, Montenegro, and the UK), with a view to
finding the right balance between procedural efficiency and the rights of the accused, which has
not been fully achieved with regard to the mechanism of the obligatory misdemeanour order in
the current Misdemeanour Act.
677

Analiza Pravnih Lijekova U Prekršajnom Postupkuekršajnom Postupku

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Analiza Pravnih Lijekova U Prekršajnom Postupkuekršajnom Postupku

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

A.-M. Geto, M.

Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom

Dr. sc. Anna-Maria Geto

ANALIZA PRAVNIH LIJEKOVA

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

u konanici rezultira i nefunkcionalnou prekrajnopravnog sustava.

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

(ve samo za pojedine specifine detalje) ulaziti u polemiku o (ne)usklaenosti

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

u pogledu apsolutno bitnih povreda i prakse koritenja prekrajnog naloga,

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

2. POLAZNA KONCEPTUALNA I PRAKTINA RAZMATRANJA

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

Jedan je od moguih uzroka takvog stanja zasigurno i nedovoljna panja

Naime koliina e potencijalnih kanjivih radnji zbog izostanka optimalnog

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

konstantni,15 s iznimkom automatizirane obrade podataka16 i rastueg trenda

Od navedenih imbenika valja istaknuti ponaanje potencijalnih poinitelja kanjivih

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

postaje upravni akt.19 Uvoenjem instituta obaveznog prekrajnog naloga za

Mattes 1970, str. 31.

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

valja ostaviti otvorenim, izmeu ostaloga i zato to ga je gotovo nemogue

Usporedi Kaiser 1978, str. 881-882.

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

Usp. Kaiser 1978, str. 888.

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

2.2. Kritiki osvrt na instrumentarij uinkovitosti

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

2.2.1. Produljenje zastarnih rokova

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

zakonodavca. Meutim ipak ne moemo ignorirati primjedbe koje polaze od

2.2.2. urni postupak

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

pri voenju urnog prekrajnog postupka prekrajni suci nikako ne bi trebali

2.2.3. Apsolutno bitne povrede

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

2.2.4. Prekrajni nalog

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

stupku jer ga kao svojevrstan oblik nagodbe poznaje i Zakon o prekrajima.

2.2.5. Obavezni prekrajni nalog

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

koja se za prekraj kanjava u formi odluke (obaveznog prekrajnog naloga) koja

2.3. Diskurs: Prekrajno sudovanje ili fiskalni instrument?

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

To u biti znai da bi se ozbiljno trebalo raspraviti o temeljnom pitanju treba li

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

Radi ilustracije, ovdje se iznose podaci Prekrajnog suda u Splitu, koji je

3. ANALIZA EMPIRIJSKIH PODATAKA

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

mjera zabrane upravljanja motornim vozilom u trajanju od tri mjeseca. Ovdje

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

3.2. Statistiki podaci

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

Posljednji stupac tablica 1 i 2 prikazuje podatak o optereenju sudaca ako bi

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

Obavezni prekrajni nalozi izdani od policije51

u referadi 113.551 101.838

u referadi 148.112 133.383

u referadi 141.709 132.743

A.-M. Geto, M. Guliija: Analiza pravnih lijekova u prekrajnom postupku...

nalaz posebno oigledno reflektira kroz podatke o priljevu predmeta na Visoki