Indicaciones y materiales para la enseanza de la Constitucin

Departamento de Derecho Poltico. UNED

El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes,

para su uso por parte de profesores y alumnos
en el mbito de la enseanza de la Constitucin

Juan Alfonso Santamara Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo I,

Madrid: Centro de Estudios Ramn Areces, 1991
Captulo Primero: Las bases conceptuales del Derecho Administrativo, pgs. 33 a
65.
Extracto

(...) La palabra administracin posee, en el lenguaje coloquial, dos significados

bsicos y contrapuestos: de una pare, designa una actividad, es decir, el hecho de
administrar o gestionar determinados asuntos; de otra, designa la persona u
organizacin que desempea dicha actividad. Dos sentidos, pues, distintos: el primero,
material u objetivo (que suele identificarse escribiendo administracin con minscula);
el segundo, orgnico o subjetivo (Administracin, con mayscula) (...) El fracaso con
que se han saldado los intentos de definir la funcin administrativa en abstracto ha
llevado (...) a los planteamientos orgnicos o subjetivos (...).
Una lectura superficial de la Constitucin de 1978 arroja, por lo que a la Administracin
se refiere, un resultado que podramos denominar clsico. En el esquema constitucional,
la Administracin aparece definida como una estructura instrumental que atiende al
cumplimiento prctico de los fines del Estado, con estricta sujecin a los tres poderes
tradicionales de los sistemas democrticos. As:
- est sometida al poder legislativo, que encarnan las Cortes Generales, por cuanto toda
su actuacin debe llevarse a cabo con sometimiento pleno a la ley (art. 103,1)
- est tambin sujeta al poder ejecutivo, que encarna en el Gobierno, al 137 CE), al cual
corresponde dirigir la Administracin civil y militar (art. 97)
- finalmente, se halla tambin en una posicin en cierto modo subordinada (...) al poder
judicial, por cuanto la Constitucin confa a los Jueces y Tribunales la funcin de
controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as
como el sometimiento de sta a los fines que la justifican (art. 106.1).
Esta sujecin, sin embargo, no es de la misma naturaleza frente a cada uno de los tres
poderes: respecto del legislativo, la Administracin se limita a cumplir sus mandatos,
expresados en la ley; respecto del judicial, la Administracin est obligada solamente a
acatar el resultado de sus decisiones (y a auxiliarle en la ejecucin de las mismas). La
nica dependencia directa e inmediata de la Administracin se da frente al Gobierno, el
cual, a ciertos efectos, forma parte de la misma, constituyendo su escaln superior. Por
ello, suele decirse que la Administracin pblica se encuadra dentro del poder ejecutivo
del Estado, que el Gobierno encarna por antonomasia (de hecho, uno y otra vienen
conjuntamente regulados en el Ttulo IV CE, que se rotula Del Gobierno y la
Administracin, dando a entender que ambos forman una suerte de complejo unitario).

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Departamento de Derecho Poltico. UNED

Esta descripcin constitucional, por s sola, no es ms que parcialmente exacta. La

Administracin a que se refiere el Ttulo IV CE no es sino una parte del conjunto total
de Administraciones pblicas: es, primariamente, la Administracin del ente poltico
superior, la Administracin del Estado. Pero, junto al Estado, la CE contempla otras
entidades polticas de menor mbito brevemente a las territorial, cada una de las cuales
posee a su servicio, tambin, su propia estructura administrativa; su propia
Administracin, distinta y separada de aqulla (...). Ello hace (...) que no pueda hoy
hablarse con propiedad de una sola Administracin pblica (el uso de esta expresin en
singular tiene un puro carcter simplificador para referirse genricamente a todos los
entes administrativos en cuanto categora global), sino, cuando menos, de cuatro tipos
de Administraciones pblicas, correspondiente cada una de ellas a los cuatro niveles
territoriales bsicos en los que se organiza el Estado espaol: el Estado mismo, las
Comunidades Autnomas, las Provincias y los Municipios, entidades todas ellas
dotadas de autonoma recproca en orden a la gestin de sus intereses respectivos
(artculo 137 CE) (...). Cada uno de estos cuatro niveles territoriales se halla regido por
una entidad poltica cuyo rgano supremo posee carcter y origen electivo: Cortes
Generales, en el Estado: Asamblea legislativa o Parlamento, en las Comunidades
Autnomas; Diputacin Provincial, en la Provincia; Ayuntamiento, en los Municipios.
Y, a su vez, cada una de estas entidades polticas tiene a su servicio una Administracin
u organizacin administrativa propia (...)
La estructura interna de cada uno de estos cuatro niveles administrativos es ciertamente
variada; pero todas ellas poseen caractersticas comunes (...) La organizacin primaria
directa de cada una de las Administraciones se compone de un conjunto de rganos
(desempeados por una o varias personas, segn los casos), jerarquizados
piramidalmente entre s y distribuidos funcionalmente mediante la asignacin a cada
rgano o conjunto de rganos de una serie de tareas concretas; o, lo que es lo mismo, de
la intervencin de un singular sector de la vida social o econmica (sistema
departamental).
El ejemplo prototpico de esta organizacin lo proporciona la Administracin del
Estado, paradigma de una organizacin jerarquizada y piramidal, en cuya cspide se
encuentra el Gobierno (rgano ambivalente, por ser el tiempo un rgano constitucional
y el primero y superior de los rganos de la Administracin del Estado: artculo 97 CE).
Cada uno de los miembros del Gobierno, los Ministros, son titulares de un Ministerio o
Departamento ministerial, el cual, a su vez, se organiza jerrquica y piramidalmente:
cada Ministerio se subdivide en una Subsecretara y varias Direcciones Generales; cada
Direccin General (y la Subsecretara) se estructura o subdivide en varias
Subdirecciones Generales; y stas, en varios Negociados. Por descontado, la
organizacin es mucho ms compleja de los que este esquema sugiere (...) pero dicho
esquema es expresivo del modelo bsico vigente. En los tres restantes niveles
administrativos, la organizacin no se encuentra tan desarrollada, pero tendencialmente
resulta muy similar (...).