Anda di halaman 1dari 15

DAFTAR ISI

1.

Masa Depan Otonomi Khusus Papua


Djohermansyah Djohan

l-5

2. Esensi dan Peran Pamong Praja

6-12

Aries Djaenuri
3. Penguatan Satuan Polisi Pamong Praja

t3-21

Dalam Penyeleng garaan Pemerintahan Daerah


Hyronimus Rowa
4. Menimbang Kembali Pemilihan Kepala Daerah
Tak Langsung, Respon Terhadap Mekanisme

22-30

Demokrasi Langsung Di Indonesia


Muhadam Labolo
5.

Politik Lokal dan Otonomi, Sebuah Perbincangan Singkat


Leo Agustino

6. Implementasi Kebij akan Pendelegasian Wewenang

3t-42
43-49

Dari Bupati Kepada Camat Bidang Pengembangan


Otonomi Daerah dan Kependudukan
Andi Pitono
7. Realitas dan Upaya Reformasi Birokrasi

Rahman Hadi
8. Rencana Pembentukan Kota Maumere,

Dintinjau dari

Aspek Politik dan Administratif


Helianus Rudianto
9. Pertumbuhan

Ekonomi Daerah Otonom Baru


(Studi Kasus Pada Kabupaten Pemekaran di Indonesia)
Bambang Supriyadi, Arya Hadi Dharmatvan, Setia Hadi dan Akhmad Fauzi

69-76

Politik Lokal Dan Otonomio


Sebuah Perbincangan Singkat
LEO AGUSTINO
Dosen di Program Sains Politik, Pusat Pengajian Sejarah, Politik dan Shategi (PPSPS)
Fakulti Sains Sosial dan Kemanusiaan (FSSK), Universiti Kebangsaan Malaysia
(uKM), Bangi, Malaysia E-mail: leoagustinO@gmail.com

Abstrak: Artikel ini mendiskusikan dan menganalisis mengenai politik lokal secara
konseptual dan aplikasinya di beberapa negara berkembang. Hal ini menjadi penting
karena pelajaran yang dapat dipetik darinya berguna bagi penyempurnaan sistem
otonomi di Indonesia. Beberapa hal yang digariskan dalam artikel ini ialah mengenai
manfaat dan kekurangan yang dapat ditimbulkan oleh otonomi, makna dasar otonomi
dan perbincangan yang menyertainya serta implementasi otonomi di beberapa negara.
Pelajaran apa yang bisa di petik dari ketiga perkara ini? Satu yang pasti, otonomi
tidak selalu mengantar daerah ke arah positif, terkadang justru ia membawa ekonomipolitik daerah ke arah yang negatif. Ini karena otonomi tidak dijalankan secara efeltif
sehingga menguncupkan makna dan tujuan asas otonomi daerah itu sendiri dan
pengalaman beberapa negara menunjukkan hal ini semua. Artikel ini memfokuskan
pada perbincangan konseptual mengenai politik lokal dan otonomi serta aplikasinya di
beberapa negara. Ini dilatari oleh satu hal yaitu terkait dengan perubahan sosiopolitik
sejak tahun 1970-an, dari rejim otokratik yang sentralistik ke demokrasi politik yang
terdesentralisasi.

Keyword : Politik Lokal, Otonomi, Implementasi


Demokrasi dirasa banyak pihak memberikan
ierempatan pada pelembagaa\ kewenangan yang
hb'ih mandiri dan luas kepada pemerintahan daerah
hrsusnya), yang berbeda dengan rejim otokratik
,ffi mana segala hal ditentukan oleh pemerintah pusat
1 g acap kali tidak rasional dengan kebutuhan
masyarakat di level lokal. Persoalannya, mengapa
hita mesti mendukung demokrasi atau desentralisasi
Erutama di aras lokal? Apa keuntungan yang dapat
,diperoleh darinya? Dan, bagaimana desentralisasi
.ilTnt mendorong dan memperkuat demokrasi di level

kaya perdebatan dan perbincangan, pengumpulan


data dilakukan dengan cara studi literatur. Sumber
literatur dipilih secara selektif agar dapat menjelaskan
fokus analisis artikel ini, dengan berlandaskan
sumber literatur yang otoritatif dan tepat, maka
hasilnya memberikan'warna' terhadap analisis yang
berkualitas. Dengan merujuk pada kerangka seperti
ini, maka artikel ini mendapat pondasi yang kukuh
untuk memulai perbincangannya pada bagian-bagian
seterusnya.

uasional?

I\'I{NIIAAT DAN KEKURANGAN OTONOMI

Untuk membahasnya, artikel ini dibagikan


ke dalam empat bagian. Pertama, menganalisis
manfaat pembangunan demolaasi

politik

DAERAH

di

Merujuk pertanyaan
atas, setidaknya ada
beberapa argumen di mana otonomi atau desentralisasi
bermanfaat bagi pembangunan demokrasi politik di aras

bagi

desentralisasi politik. Kedua, menguraikan perdebatan

$mgkat mengenai politik lokal yang terkait dengan


monomi. Ketiga, (terkait dengan hal sebelumnya)
membincangkan kerangka konseptual mengenai

lokal. Pertama, menumbuhkembangkan akuntabilitas

dan

responsivitas. Desentralisasi mendorong


pemerintah daerah untuk lebih bertanggungjawab dan
responsif atas keperluan warganya. Dalam konteks
demokrasi lokal, akuntabilitas perlu diartikan sebagai
kemampuan pemerintah daerah dalam memenuhi

,xonomi daerah yang berkait erat dengan desentralisasi

Dan keempat, sebagai bahasan terakhir,


nenilai beberapa aplikasi otonomi atau desentralisasi
di beberapa negara. Untuk menghasilkan analisis yang

folitik.

31

32

Politik Lokal Dan Otonomi, Sebuah Perbincangan Singkat

kebutuhan untuk pemerataan ekonomi dan politik.


Sebab, sejalan dengan istilah desentralisasi itu sendiri,
logika penyebaran wewenang dan kekuasaan menjadi
landasan dalam pemerintahan. Sedangkan responsivitas
bukan hanya dimaknai sebagai kemampuan pemerintah

lokal untuk menanggapi kebutuhan dan keperluan


warga setempat, tetapi lebih jauh dari itu adalah
adanya kemauan untuk mendishibudikan pelayanan
publik tidak pernah terlaksana secara optimal selama
sistem sentralisasi berkuasa.

Kedua, mengembangakan warga

sebagai

masyarakat sipil dalam arti yang sejati. Desentralisasi


di level lokal sedikit banyaknya turut mendorong kadar
partisipasi masyarakat dalam sistem pemerintahan

daerah, selain

juga

menanamkan kemampuan
kewargaan sesama mereka. Hal ini dimungkinkan
oleh satu keyakinan bahwa masyarakat setempat lebih
mengetahui masalah yang mereka rasakan berbanding
pemerintah pusat. Untuk menyelesaikan masalah,

masyarakat akan saling berinteraksi satu sama lain

mengembangkan komitmen bersama yang pada


akhirnya menumbuhkan sifat saling percaya, toleransi,
kerjasama dan solidaritas. Dari sifat inilah kemudian
keterlibatan masyarakat dalam penyelanggaraan
pelayanan publik di tingkat lokal mencetuskan

keterampilan masyarakatnya sehingga menjadi


modal sosial yang bermanfaat bagi pelembagaan
desentralisasi. Ujung dari itu semul adalah tumbuh
dan matangnya organisasi dan jaringan masyarakat
sipil di daerah. Ini semua pada gilirannya melindungi
sistem demokrasi dari alienasi masyarakatnya terhadap

kehidupan politik di aras lokal.

Ketiga, melembagakan mekanisme checks and


b

al ances (pengawasan dan penyeimbangan). Dengan

berkembangnya antitesis sentralisasi dalam bentuk


otonomi daerah, pemerintah daerah diberi peluang
untuk bertindak sebagai pengawal dan pengawas
struktural bagi pemerintah pusat dari tindakan-

tindakan yang mengarah pada tumbuhnya rejim


otokratik. Ini karena kekuasaan pemerintah daerah
dapat hadir secara lugas dalam mekanisme checks
and balances atas penerapan kekuasaan pusat;
misalnya dengan membuat kebijakan-kebijakan
yang berorientasi publik manakala pemerintah pusat
berkebalikan dengannya, sehingga warga terlindungi
oleh implementasi peraturan tersebut.

Keempat, memantapkan legitimasi politik


pemimpin-pemimpin daerah. Karenapemerintah daerah
berangkat dari ketulusan warga untuk mengangkat
pimpinan formal lokal melalui mekanisme pemilihan

secara langsung, maka secara otomatis keadaan ini


turut mencetuskan legitimasi politik yang lebh tinggi

bagi pimpinan daerah. Atau jika tidak pemilihan itu


tidak dilakukan secara langsung, paling tidak, logika
desentralisasi dapat memberikan kesempatan kepada
kelompok minoritas dan pengakuan sosiopolitik
kepada mereka untuk aktif dalam kancah politik lokal
melalui kesepakatan yang telah ditetapkan bersama.

Selain itu, keempat hal di atas ada beberapa


lagi kategori yang dapat dituliskan di sini mengenai
manfaat desentralisasi seperti memberi peluang
kepada pemerintah daerah untuk berinovasi tanpa
perlu menjustifikasi kepada daerah lain, menciptakan
kestabilan politik dengan memberi peluang kepada
masyarakat dalam skop teritori yang tidak terlalu
luas, meningkatkan pembangunan secara berprioritas
sehingga menekan biaya dan lainnya. Namun paling
tidak, empat hal di ataslah yang sering kali menjadi
alasan mengapa desentralisasi menjadi penting jika
dibanding dengan logika politik sentralisasi.

Walaupun demikian, perlu diingat bahwa


dampak desentralisasi tidak semuanya bersifat positif
(memberikan manfaat) terhadap demokrasi di level
subnasional. Kendati sistem sentralisasi sudah tidak

ada, tetapi perlu diingat bahwa warisannya dalam


bentuk intoleransi dan diskriminasi antara kelompok
pendatang dan pribumi sangat mungkin (semakin)
menguat, ini yang pertama. Logika 'keputradaerahan'
atau apapun namanya sering digunakan untuk
menjustifikasi perihal sebegini. Dengan menggunakan
label 'putra (asli) daerah', terutama untuk kasus
di Indonesia, setiap orang kini dapat menciptakan
peluangnya masing-masing ke arah sumber Pendapatan
Asli Daerah (PAD) yang berimplikasi pada pemasukan
ekonomi bagi mereka. Kedua, terjadinya pemborosan
keuangan atau anggaran daerah. Pemindahan
kekuasaan dan kewenangan dari pusat kepada

pemerintah yang lebih rendah tingkatannya secara


otomatis mendorong terciptanya banyak posisi baru
dalam birokrasi daerah. Meski hal ini menguntungkan
dari aspek akses dan pelayanan yang diterima warga,
tetapi realitas ini juga mencetuskan jumlah biaya yang
turut membengkak. Satu yang pasti ialah kadar belanja
daerah menjadi (amat) besar. Tanggungan sebegini
bukan hanya diletakkan pada pundak pemerintah

daerah semata, tetapi juga dikalungkan pada


pemerintah pusat dan juga rakyat selaku pembayar
pajak kepada pemerintah. Akibatnya anggaran belanja
nasional melonjak dan dapat mendatangkan utangutang baru. Ketiga, kekhilafan dalam mengidentifikasi

Jurnal PamongPraja, Vol.

Gcara saksama otoritas pekerjaan pusat ataupun


{rErah dapat menghadirkan duplikasi pekerjaan, atau
daliknya kegagalan kerja karena masing-masing
Erganggap pihak lain telah mengerjakan pekerjaan

trsebut. Duplikasi

ini

(mungkin) dirasa tidak

kmasalah walaupun dana yang keluar besar,

sebab

lmrerintah telah melalcukan pekerjaan utamanya yakni


claksanan pembangunan daerah. Yang bermasalah
gbila pembangunan itu tidak dilakukan karena
*riap pemerintah mengharapkan dari yang lain,
nmlm dana tetap habis keluar. Hal ini terkait seperti
&rgan perkara kedua di atas yang memboroskan
ha baik di aras pusat maupun daerah. Keempat,
mcul dan menguatnya kantong-kantong kekuasaan
miter baru di tangan-tangan kelompok tertentu
*bd s trongman). Kelompok ini boleh j adi kelompokldompok yang benar-benar baru atau juga kelompok
ha yang telah berubah owarna' dengan cara menata
&i sedemikian rupa sehingga kehadirannya di masa
hh 1.ang dekat dengan rejim otokratik tidak dilffitik
C mesa sekarang ini. Siapa mereka? Menurut Vedi
f flarliz (2003:124) (mereka) adalah: "... ambitious
plitrcal fixers and entrepreneurs, wily and stillpfuory state bureaucrats, and aspiring and newly
wtdant business groups, aswell as wide range of
plitical gangsters, thugs and civil militia."
Mengikut pada dua pandangan di atas, terdapat
hfrat' dan 'kurafat' otonomi daerah, maka uraian
r&el ini menumpukan analisisnya pada perkara yang
&hrkan terakhir. Mengapa? Setidaknya ada tiga
rlmen yang melatarbelakangi tulisan ini. Pertama,
mbahas'manfaat' desentralisasi sangat mungkin
mrbrrat kita terbuai bahwa segala berjalan sesuai
*q--.io. Padahal bisa jadi apa yang sedang terjadi
:rr hi adalah perjalanan yang mengarah pada tangga
p benar dalam bangunan yang salah. Maknanya,
ffirrfan yang terjadi di sana-sini, jangan-jangan
hqdah upaya restrukturisasi atau reformat sifat dan
1deku otoritarianisme rejim sebelumnya ke dalam

h=s*n

baru oleh aktor-aktor tertentu. Kedua, dengan

hFerhatikan

peristiwa, mengurai fakta dan meneliti


bisa sangat mungkin terbit suatu pola, arah
kebiasaan yang sangat pekat dengan aktivitas
aktor-aktor lokal. Sesuatu hal yang tidak mustahil

h.
ry
rH
tr pola arah ataupun kebiasaan yang terekam dalam
ftr{ ini menjadi alternatif atau modal jalan keluar
lhi perbaikan desentralisasi di masa depan. Ketiga,
rQrakat kita terlalu gandrung dengan penemuan
n barang baru yang mengarah diskontinuitas.

'[fibfberlanjutan

pada satu hal mungkin baik, tetapi

Thhun 2011 :

31-42

33

dalam konteks desentralisasi ia berarti kesalahan fatal.


Sebagai contoh, partai politik secara teoritik diyakini
sebagai institusi demokrasi yang berperan melakukan
agregasi dan artikulasi, tetapi pada kenyataannya pada
masa lalu dan sekarang mereka hanya bisa mengobral

janji,

memobilisasi massa dan tidak mendidik


konstifuen. Dengan format baru pemilihan umum di
daerah, masyarakat kembali tidak mampu menjadi
benteng pengawas dan penyeimbang kekuatan partai

politik

sehingga warga kembali terjerembab pada


money politics, barter politik, negosiasi kepentingan
dan lainnya. Oleh karena itulah, 'sisi gelap' kerap
muncul daripada'sisi terang'nya.

Berdasarkan pada beberapa alasan di atas


terutama tiga bagian terakhir, artikel ini mengajak
pembaca untuk saling mengingatkan akan adanya
hal-hal yang perlu diperbaiki, baik dalam lanskap
politik lokal maupun pelaksanaan otonomi daerah.
Untuk menambah matangnya pemahaman mengenai
sisi gelap otonomi daerah, maka bagian selanjutnya
mendiskusikan dulu mengenai kerangka konseptual
mengenai politik lokal.
POLITIK LOKAL : SATU PERDEBATAN KONSEPTUAL
Pada dasarnya membicarakan

politik lokal

dan

otonomi daerah adalah membicarakan hubungan


pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Karena,
membicarakan dua entitas dalam level yang berbeda
ini merupakan inti untuk mengukur praktik otonomi,
di mana hubungan tersebut juga dapat mengungkapkan

kedudukan

dan autoritas masing-masing

skop

pemerintahan. Bagi para sarjana beraliran Marxis,


membahas hubungan pusat-daerah tidaklah relevan
karena pemerintah pusat dan pemerintah daerah
dianggap sebagai satu kesatuan aparatus negara.
Pemerintah daerah hanya merupakan institusi yang
menghadirkan negara di daerah. Dalam arti kata
lain, pemerintah daerah merupakan instrumen bagi
pemerintah pusat, ini satu hal.
Hal lain, adalah politik lokal itu sendiri. Politik
lokal dalam artikel ini diartikan sebagai interaksi
antar aktor dalam satu wilayah sehingga mencetuskan
dinamika politik di dalamnya. Namun sebelum jauh
berdialektika mengenai interaksi tersebut, terlebih
dahulu perlu dipahami apa itu pemerintah? Dari
padanya nanti, dapat dibedakan antara'pemerintah
pusat' dan 'pemerintah daerah,' yang berkorelasi
dengan 'politik pusat' dan 'politik lokal.' Perkara ini
perlu dimunculkan agar tidak menimbulkan perbedaan

34

Politik Lokal Dan Otonomi, Sebuah Perbincangan Singkat

pemahaman. Oleh karena itu, hal yang mesti dibahas


sekarang adalah apa itu negara danapa itu pemerintah?
Dan di mana letak perbedaan keduanya sehingga
analisis artikel ini bisa memastikan bahwa yang

dibahas adalah mengenai politik lokal dan otonomi


daerah yang berhubungan dengan interaksi pemerintah

pusat dengan pemerintah daerah, bukan hubungan


negara pusat dengan negara lokal?
Pada umumnya sarjana ilmu sosial sepakat
bahwa negara dan pemerintah adalah dua entitas yang
berbeda. Walaupun demikian, keduanya tidak dapat

dipisahkan. Berkaitan dengan hubungan negara dan


pemerintah ini, Maclver (1964) menyatakan bahwa
negara merupakan sistem organisasi yang memiliki
kedaulatan tertinggi dan mampu menciptakan hukum
yang bersifat mengikat dan memaksa sehingga dapat
mengatur serta mengendalikan interaksi masyarakat
dalam wilayahnya. Sedangkan pemerintah adalah
organisasi yang melaksanakan peranan negara ini,

urainya The state is an association which, acting


promulgated by a govbrnment endowed
to this end with coercive power maintains within a
community teruitorially demarcated the universol
external conditions of social order (MacIver 1964:22).
Dalam perspektif yang tidak berbeda, Kousoulass
(197 5) menyetujui uraian Maclver. Beliau menegaskan
bahwa pemerintah adalah badan yang berkuasa untuk
through law

os

membuat aturan yang mengikat, mengimplementasikan

kebijakan, menyelesaikan konflik dalam masyarakat

dan

menggunakan kekuasaan koersif apabila


otoritasnya digugat (Kousoulass 1975:6). Dalam

praktik kekuasaan pusat, pemerintah dipandang sebagai


badan yang memiliki kaitan dengan manajemen publik
dalam rangka menjaga kepentingan negara yang lebih

besar, yaitu mewujudkan kesejahteraan rakyat dan


memperkuatkan legitimasi negara. Dalam arti kata
lain, pemerintah merupakan bagian dari usaha untuk
memaksimumkan kekuatan negara.

Kajian klasik Miliband dalam bukunya The


state in capitalist society (1969) sejalan dengan
argumen kedua sarjana di atas. Menurutnya, negara
dan pemerintah adalah dua entitas yang berbeda dan
tidak bisa dipisahkan. Lebih lanjut menurut Miliband
(1969:50): "It is not very surprising that government
and the state should often appear as synonymous.

For

it is the governmentwhich spealcs on the stateb behalf."

lagi, negan adalah pemilik monopoli


legitimasi yang dapat menggunakan kekuatan fisik
untuk memaksa rakyat taat atas pelbagai kebijakan
yang telah diformulasi dalam teritorinya. Penggunaan
kekuatan tersebut menurutnya hanya dapat dilakukan
oleh pemerintah; karena pemerintahlah yang dapat
mewujudkan kekuatan tersebut.
Elaborasi Miliband (1969) di atas boleh
dikata tidak setarikan nafas dengan kajian Skocpol
(1979\ yang menyatakan bahwa tidak selamanya
tujuan negara sejalan dengan langkah yang diambil
oleh pemerintah. Argumen ini dilandaskan pada
pemahaman akan termanipulasinya pemerintah
oleh (berbagai) kepentingan elit berkuasa sehingga
Tambahnya

membuatnya tidak dapat mencapai'kebaikan bersama.'


Pandangan Skocpol ini dapat dirunut akarnya
pada argumen Stepan (1978) yang melihat negara
sebagai organisasi yang otonom dan dominan dalam
menjalankan kekuasaannya. Menurut Stepan, negara
adalah organic-statism yang memiliki fungsi yang

terpusat terutamanya dalam menciptakan kestabilan


dan ketertiban. Kembali pada Skocpol, menurutnya,
negara itu bersifat otonom karena ia bebas menentukan

caranya sendiri dalam menjalankan kekuasaan, kedap


dari intervensi klas kapitalis, sehingga ketertiban dan
kestabilan politik dalam wilayahnya dapat diwujudkan
(Skocpol 1979:11).1 Lebih lanjut beliau menyatakan,
otonomi negara adalah sifat asli negara yang wujud
bersama dengan kemunculan negara. Ia bukan
diciptakan dan dimanipulasi oleh klas dominan seperti

yang dituduhkan oleh pengikut Marxis. Karena itu,


dalam analisis Skocpol (1985:13) dinyatakan bahwa
otonomi negara dapat dilihat dari adanya dominasi
yang dilakukan oleh agensi rregara, yaitu birokrasi
sebagai pelaksana fungsi negara yang bersifat
sentralistik.
Pandangan Skocpol (1979;1985) tentang negara
ditentang oleh Shively (1999) yang menyatakan

bahwa entitas negara dan pemerintah adalah


berbeda. Perbedaan paradigma ini dilandaskan pada
pendefinisian yang cair atas kedua entitas tersebut.

Menurut Shively (1999:49) pemerintah sebagai


adalah: "... a group of people within the state who
have the ultimate authority to act on behalf of the

Argumen ini sejalan dengan kajian klasik Poulantzas (1913) yangmengatakan bahwa otonomi negara merupakan bentuk kemampuan negara untuk
merumuskan kepentingannya secara bebas, terutamanya dari tekanan klas dominan atau klas kapitalis. Walaupun terkadang negara perlu mengakomodasi kepentingan satu kelompok, tetapi karena otonomi negara inilah negara dapat menjaga dan mencipta keseimbangan kepentingan semua kelompok
dalam masyarakat yang diwamai oleh beraneka persaingan. Dalam konteks ini negara memiliki kecendenrngan 'bebas dari kendali klas dominan,'terutamanya dalam melayani kepentingan mereka. Inilah yang dimaksudkan sebagai otonomi negara Elaborasi Poulantzas (1973) sejalan dengan analisis
Offe & Ronge (1975) yang bertajuk 'Theses on the theory of the state.' Menurut mereka, negra memiliki pandangan yang bebas unhrk rnemformulasi
kebijakan bagi menciptakan stabilitas dalam sistem kapitalis, dan bukan (untuk) melayani kepentingan klas tefientu.

Jurnal PamongPraja, Vol.

ffie."

Pendapat Shively ini menunjukkan bahwa


Fcmerintah adalah sekumpulan orang yang memiliki
mitas paling tinggi dalam negara untuk bertindak
res nama negara. Takrifan ini menjustifikasi
rctaligus menegaskan bahwa hanya pemerintahlah
1ug dapat bertindak melaksanakan kekuasaan atas
ofina negara untuk mewujudkan tujuan-tujuan negara.
lLebih jauh Shively (1999) menerangkan bahwa negara
mupakan organisasi pemilik kekuasaan tertinggi dan
pemilik legitimasi sah, sedangkan pemerintah hanya
pelaksana kekuasaan tersebut.

Studi terkini yang dilakukan oleh Migdal &


Schlichte (2005) berusaha untuk menengahi perbedaan

iua

pandang di atas. Menurut mereka, otonomi


ocgara yang ditelurkan oleh aliran pemikiran neollanris bersurnber dari: "... ability of state to transcend
rie power of these organizations and their interest and
e-frame them in terms of the stateb territory, which
rculated space" (Migdal & Schlichte 2005:4). Karena

mlleh, otonomi neigara ini haruslah didukung oleh


nmber daya yang memadai, terutamanya birokrasi
rutuk melaksanakan fungsi negara. Melalui birokrasi
mL tembah mereka lagi, "... the state exhibits its own
vzferences and has the strength to act the preferences
.sd to change the behavior of others" (Migdal &

i-hlichte 2005:5). Berkaitan dengan

ketersediaan
c.nmber daya inilah, maka politik negara dilaksanakan
:nieh pemerintah. Hal ini menjustifikasi bahwa negara

r"ielah entitas yang lebih besar dan lebih tinggi


.aurpada pemerintah.

Setelah secara sepintas

lalu mengelaborasi

refinisi negara dan pemerintah, maka tepatlah saatnya


mnrk membicarakan pengertian 'politik pusat' dan
rulitik lokal' yang dilandaskan pada pengertianRosertian di atas. Istilah 'politik pusat'dan 'politik
r'rriral'menurut Wolman (1990) adalah kurang tepat.
.m karena apa yang dinamakan 'politik lokal' adalah
taresentasi dari 'politik pusat.' Atau dalam bahasa
ffixn pran pemerintah pusat dalam memformulasi
r.ei"Uakan politik tujuannya amat luas, termasuk
mciiputi hal ihwal yang berkait dengan kepolitikan
m level lokal (Wolman 1990:29). Sejalan dengan
mr- Johnson (1997:138) mengidentifikasi dua bentuk
man pemerintah pusat dalam 'politik lokal'dalam hal
l:ss

Tahun 2011 :

31-42

35

ini berkait erat dengan pembangunan daerah. Pertama,


pemerintah pusat membuat keputusan pembangunan
secara langsung melalui kementerian di tingkat pusat
dan mengawal projek tersebut untuk kepentingan rakyat
di daerah. Kedua, pemerintah pusat mengembangkan
model pengatwan sebagai pemegang kekuasaan negara
terhadap isu-isu yang berkembang di aras lokal. Untuk
memastikan peranan tersebut berjalan, kajian Wolman
dan Johnson dikukuhkan oleh studi Mann (2008) yang
menjelaskan perbedaan jenis kekuasaan pemerintah
dalam dua matra, yaitu: (i) kekuasaan infrastruktur dan

(ii) kekuasaan despotik. Menurut Mann (2008:356,


passim), kekuasaan infrastruktur adalah kekuasaan
atau kemampuan negara untuk masuk dalam aktivitas
kelompok masyarakat yang bertujuan mengawasi
dan mengendalikan pelbagai aktivitas dan kegiatan
mereka. Sedangkan kekuasaan despotik adalah bentuk
kehendak elit negara untuk memaksakan keinginannya
dalam masyarakat demi kepentihgan tertentu.
Dalam konteks unitary state seperti di Indonesia,
upaya untuk mencapai tujuan negara sangat tergantung
kepada sejauhmana pemerintahnya menyerahkan
sebagian kekuasaan itu kepada daerah. Jika kekuasaan
itu terlalu disentralisasi, maka akan membuatnya

hal ini tidak terjadi,


pemerintah pusat harus mempunyai strategi dalam
menjadi despotik. Agar

mengaplikasikannya, misalnya melalui penerapan


otonomi daerah. Tujuannya adalah menghadirkan
kekuasaan infrastruktur di aras lokal.2 Tetapi, merujuk
pada lanskap politik Orde Baru Soeharto yang
antipolitik, kekuasaan despotik lebih ditonjolkan
sehingga pencederaan demokrasi berlaku, pelecahan
hak asasi manusia terjadi, pemarginalan masyarakat
wujud, yang pada intinya rejim Orde Baru despotik
merujuk pada kerangka Mann (2008).
Untungnya, pada tahun 1998 terjadi transformasi
politik yang tercetus dari adanya tuntutan dan desakan
masyarakat untuk turut terlibat langsung dalam proses
politik dan pemerintahan di aras lokal. Dalam Jiwa
zaman' yang tengah bertransformasi, pemerintah
Indonesia merespons tuntutan tersebut dengan
menerbitkan undang-undang pemerintahan daerah
yang menjamin partisipasi dan penyertaan publik
dalam pelbagai proses politik dan pemerintahan.

dalam artikel ini berargumen bahwa dominasi yang dilalcukan negara dalam konteks otonomi bukanlah bagian dari hegemoni negara, tetapi

icrliktya bertujuan untuk mewujudkan tujuan negara itu sendiri. Otonomi daerah atau desentralisasi diimplementasikan dengan tujuan unnrk
umJorong agar rakyat setia kepada negara, bukannya kepada pemerintah yang berkuasa seperti yang tedadi dalam konteks hegemoni negara. Mengikut

-t-osci(1971:57),hegemonimerupakan:"...thesupremacyofasocialgroupmanifestitselfintwoways,as'dorninotion'andasintellectualandmoral
Dalam praktiknya, kekuasaan hegemoni ini cenderung diamalkan dengan cara consenti kendati demikian, pada umumnya ia dilalarkan
r'n cana paksaan, manipulasi, dan bahkan tindakan represif (coercion). Singkatnya, hegemoni merujuk kepada proses di mana negara berusaha
m:apertahankan kekuasaannya dan kendalinya terhadap masyarakat melalui paksaan dan dominasi. Ililah yang te{adi di Indonesia pada masa Orde

ea*rship."

3'r-r

Soeharto dalam hal ini mengutamakan hegemoni daripada otonomi dalani pemerintahannya dengan tujuan mengekalkan stdtus quo.

36

Politik Lokal Dan Otonomi, Sebuah Perbincangan Singkat

Implikasi dari penyerahaan dan penyertaan ini ternyata


mendatangkan masalah seperti muncul semangat
kedaerahan dan konflik efrik yang sampai saat ini

freedom to sctwithout being controlled directly or


indirectly by others. Local autonomy is perceived as
the capacity of local units to oct based on thetr own

masih mengancam stabilitas politik di Indonesia


(Holtzappel & Ramstedt 2010; Leo Agustino
2011). Hal ini dikarenakan adanya realignment atau
penyesuaian baru atas interaksi berbagai aktor di di
aras lokal. Berlandaskan realignments inilah, artikel
ini memposisikan 'politik lokal' bersandar. Selain
itu, dengan teras seperti ini pulalah perbincangan
selanjutnya menempatkan diri untuk mengurai 'sisi
gelap'politik lokal dan otonomi di beberapa negara
paling tidak sebagai pelajaran bagi otonomi di
Indonesia. Namun sebelum hal ini diutarakan, terlebih
dahulu dianalisis kerangka konsep otonomi (secara

interestwithout considering the reaction of upper level


agencies. Autonomous local units are self-sfficient

ringkas) di bagian seterusnya.

kebijakan dan keputusan dari pemerintah pusat kepada


pemerintah daerah. Atas dasar konsep tersebut, maka

URAIAN SINGKAT MENGENAI KONSEP OTONOMI

ada bidang kuasa pemerintah daerah untuk membuat

Setelah membahas secara singkat mengenai


politik lokal yang diawali dengan perdebatan ide
tentang negara dan pemerintah yang kemudian
diakhiri dengan perbedaan level pemerintah pusat
dan daerah sehingga menghadirkan politik pusat dan
politik lokal, maka bagian ini melanjutkan diskusinya
dengan menguraikan secilra ringkas mengenai konsep

kata
auto dannomos yang berarti sendiri dan peraturan atau
otonomi. Otonomi secara etimologi berasal dari

perintah. Merujuk pada dua perkataan tersebut, maka


secara sederhana otonomi dapat diartikan sebagai
'peraturan yang dibuat oleh satu entitas (pemerintahan)
tersendiri', atau menurut Leo Agustino (2011:11)

berarti 'memerintah sendiri.' Kajian klasik milik


Hoggart (1981) menyatakan otonomi harus dipahami

sebagai sebuah interaksi antara pemerintah yang


berada lebih tinggi kedudukannya dengan pemerintah
yang berada di bawahnya. Dalam konteks tersebut,

and have the obility to determined local needs, goals,


and resourcers allocations.
r
Jikamerujukpadabeberapa definisi di atas, otonomi
daerah dapat diartikan sebagai kebebasan pemerintah

daerah untuk berperan dalam menentukan tujuan,


kebijakan dan membuat keputusan pembangunan di
daerah berdasarkan keperluan masyarakat tempatan.
Tidak jauh berbeda, Escobar-Lemmon (2004:20)
menyatakan otonomi sebagai pemindahan otoritas,
fungsi dan tanggung jawab untuk memformulasi

program dan peraturan sesuai keadaan wilayahnya.


Karena itu, dalam artikata lain, otonomi merupakan
antitesis dari sentralisasi kekusaan politik pemerintah
pusat. Oleh karena itu, otonomi seringkali dipadankan
dengan desentralisasi. Karena keduanya menyiratkan
pelembagaan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada
pemerintah daerah, maka beberapa sarjana seperti

Smith (1985:18) menyatakan desentralisasi sebagai


... involves the delegation of power to lower levels
in a tenitorial hierarchy;.......... Decentralization
may be clearly distinguished from the dispersal of
headquareters'branchesfrom the capital city, as when
part of a national ministry is moved to provincial city
to provided employment there.

Inti dari uraian di atas adalah pendelegasian


wewenang dari pemerintah yang lebih tinggi levelnya
kepada pemerintahan yang lebih rendah bidang
kuasanya. Menguntit uraian Smith, Bird & Wallich
(1993) membuat argumentasi untuk merealisasikan

otonomi mesti dipahami sebagai independence of


localities yang kedap dari adanya campur tangan

otonomi melalui desentralisasi. Yang mana


menurutnya, desenfralisasi mesti dibagi ke dalam

pemerintah di aras atas. Senalar dengan uraian Hoggart,


Samoff (1990:26) pula menyatakan otonomi sebagai
transferred power and authoriry over decision making

tiga matra yakni dekonstrasi, delegasi dan devolusi.


Tulisnya Deconcentration refers to dispersion
of responsibilities within the central government
structure ftom the center to regional branch fficers,
and difersfrom delegation in which local government
may execate certain functions on behalf of the
central governt]tstl (otd accountable to it for their
performare\ od bolution in which.full decision
making ad itryIatotaion anthority is transferred to
local govwtuut,which is accountable only to its own
cortsfiMios-

to local units are the core of autonomy.

Berbagai

di depan tidak disanggah oleh Rosenbloom


(1993) yang menjelaskan otonomi sebagai wujud
penyerahan suatu kuasa kepada pemerintah yang
lebih rendah tingkatannya untuk mengatur wilayah
argumen

secara bebas tanpa ada campur tangan dari pemerintah

pusat. Bahkan Kirby (dalam Leo Agustino 2011:ll)


memberi definisi otonomi daerah seperti berikut The

']t
F
T

II

Ir
F
H
E
I
t:

k
h
f.-

&

E
t
h

rq:
fl
E

H
!q
h
Cl:
h
h

',b

f"
Jurnal Pamong Praja, VoL I Tahun 2011 :

I
h

t
ti
L
D

q
si

h
CA

at

a
m
rh

m
m
da

Iti
gal

Eft

bn

of
bn
eit_v

firn
Fya

mg
lich
kan

llna
ilam
hrsi.

surn

tent
rers,

nent

'

the

their
ision
ed to

town

Seabright (1996) mengambil sudut lain dalam


memahami otonomi atau desentralisasi khususnya
dalam konteks keterkaitan antara otonomi daerah
dengan pengembangan otoritas pemerintah daerah.
Ini menjadi penting karena hanya otoritas pemerintah
daerah yang dapat menjamin dilaksanakannya otonomi
dengan baik, di mana pemerintah daerah dapat
menentukan keputusan-keputusan yang bersifat lokal.
Sejalan dengan pendapat tersebut, Lambright (2003 :3 1)
menegaskan semula bahwa kewajiban pemerintah
pusat hanyalah to inspect, monitori and where
necessary offer technical advice, support supervision,
and training within their respective sectors;tidak lebih.
Atas dasar pengertian ini, keputusan dan tindakan
pimpinan daerah diarahkan pada pilihan-pilihan yang
berkembang di daerah berdasarkan keperluan bagi
mengembangkan kemampuan politik dan ekonomi
masyarakat. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa
otonomi daerah adalah instrumen bagi mematangkan
demokrasi politik, ekonomi, dan partisipasi rakyat di
level lokal.

Jika melihat srudi Seabright (1996)

Chemma (1983:14) adalah:

(i)

37

merealisasikan perancangan dan pembangunan


daerah. Keempat, kemampuan implementasi, yaitu
kesanggupan pemerintah daerah untuk mengatasi
implikasi dari setiap kebijakan yang diterapkannya.
Wafiupun pelbagai kebaikan dapat hadir melalui
kebijakan otonomi, namun beberapa implikasi negatif
selalu ada. Misalnya, penyalahgunaan kekuasaan
oleh elit lokal (sehingga menghadirkan para local
strongmen atau greatmen), berkembangnya politik
patron-clienl di tingkat daerah, menyebarnya kasus
KKN (korupsi, kolusi dan nepotisme) di level lokal,
perampokan kekayaan daerah baik berupa :uang cash
maupun dalam bentuk sumber daya alam dan lainnya.
B eberapa temuan tersebut dibuktikan oleh kaj ian B land
(1997) di Chile dan Venezuela, Harriss-White (1999)

di India, Escobar-Lemmon (2000) di Colombia


Cosata Rica, Clarke

dan

(200i) di Ghana, Edmonds (2001)

di Mexico, Falleti (2003) di Argentina, Colombia dan


Mexico seperti dibahas dalam bagian selanjutnya.
GAMBARAN OTONOMI DI BEBERAPA NEGARA

dan

Lambright (2003), maka kajian klasik Rondinelli &


Chemma (1983) mendapatkan tempatnya. Karena
menurut mereka, otonomi akan menyediakan ruang
bagi 'kebaikan bersama' apabila pemerintahan daerah
memiliki otoritasnya sendiri dalam otonomi daerah.
Beberapa kebaikan otonomi menurut Rondinelli

&

31-42

mengatasi

\.eterbatasan dana dan masa serta sesuai dengan


irepentingan masayarakat setempat, (ii) mengurangi
sit-at prosedural dan berbelit-belit dari birokrasi, (iii)
nerumuskan kebijakan-kebijakan publik dengan lebih
:ealistik, (iv) memberi layanan yang lebih baik dan
tpat kepada daerah-daerah terpencil, (v) melibatkan
-nasyarakat luas dalam pemerintahan dan lainnya.
Selaras dengan Rondinelli & Chemma, Leo Agustino

l0ll:13)

menyatakan bahwa 'kebaikan bersama'


"ken lebih efektif dan efisien apabila didukung oleh
kemampuan daerah dalam aspekteknis, fiskal, institusi
,Sm implementasi. Kemampuan teknis, lanjutnya,
rs*"leh kemahiran pemerintah daerah merurnuskan
h-msep untuk kemudian drgunakan dalam mencapai

ptmbangunan daerah, berdasarkan keperluan


rakyatnya. Kedua, kemampuan fiskal, adalah
adanya kecukupan sumber dana dan daerah bebas
dalam mencari sumber-sumber pendapatan dalam
menjalankan fungsi pemerintah. Ketiga, kemampuan
institusi, dimengerti sebagai adanya kemudahan
interaksi semasa organisasi pemerintah daerah guna

Hingga sejauh ini sudah banyak sarjana yang


melakukan penelitian dan menulis tentang praktik
desentralisasi dan otonomi daerah di berbagai negara
berkembang, terutama dalam kaitannya dengan
pelaksanaannya yang pelbagai. Antaranya dilakukan
oleh Bland (1997), Escobar-Lemmon (2000), Clarke
(2001), Edmonds (2001) dan Mahakanjana (2004).
Bland (1997) mengkaji mengenai pemerintah lokal
dan hubungan antartingkat pemerintahan dalam
program desentralisasi di Chile dan Venezuela. Bland
menyatakan otonomi yang diimplementasikan di kedua

negara berkenaan terlaksana secara beda khususnya


dari segi pembagian otoritas antara pemerintah lokal
dengan pemerintah pusat. Antara perbedaan tersebut
ialah kepala daerah di Chile tidak dipilih melalui
pemilihan umum karena gubernur dilantik langsung
oleh pemerintah pusat. Begitu juga dengan anggota

parlemen daerah dan pemerintah provinsi hanya


berfungsi dalam hal administratif saja, dan tidak
mempunyai otoritas dalam menenflrkan rancangan
pembangunan. Karena itu, lanjut Bland, politik lokal
di Chile menjadi kurang bekembang. Hal ini sejalan
dengan bahasan Jackson (2005) tentang politik lokal
di Chile yang menemukan bahwa pemerintah daerah
tidak diberikan otonomi yang luas dalam menjalankan

pemerintahannya sehingga menyebabkan banyak


fungsi dan tanggungjawab pemerintah daerah tidak
dapat dilaksanakan secara efektif dan efisien. Ini

38

Politik Lokal Dan Otonomi, Sebuah Perbincangan Singkat

karena kebijakan publik tidak sekehendak dengan


tuntutan dan keperluan masyarakat.

Sebaliknya di Venezuela, merujuk Bland


(1997), gubernur dipilih langsung oleh rakyat dan
diselenggarakan seperti Pilkada atau pemilukada
di Indonesia, dan separuh anggota parlemen daerah
dipilih langsung, manakala sisanya ditetapkan oleh
elit partai di tingkat pusat. Dari perbedaan tersebut,
pemerintah lokal di Venezuela berkembang dengan
baik, ia mempunyai kekuasaan dan sumber keuangan
yangjelas bagi pembangunan di aras lokal sebagai hasil
pembagian kekuasaan antara pusat dengan daerah.
Pada arah sebaliknya, pemerintah daerah di Chile
menjalankan pembangunan berdasarkan peruntukan
otoritas dan keuangan yang dikehendaki oleh
pemerintah pusat (terhadap suatu daerah). Implikasinya
tanggungjawab pemerintahan daerah di Chile menjadi
sesuatu yang mesti dipertanggungjawabkan kepada
pemerintah pusat bukan kepada rakyat setempat.
Kendati demikian, konflik kepentingan elit politik
lokal justru banyak terjadi di Venezuela berbanding
di Chile. Ini disebabkan oleh pelimpahan kekuasaan
yang besar pada daerah yang justru digunakan oleh
para elit politik lokal untuk melakukan tawar menawar
dalam hal desentralisasi fiskal.
Berbeda dengan kajian Bland, elaborasi Escobar
& Alvarez (1992) tentang otonomi daerah menarik
diperhatikan karena melihat konsep ini dalam
perspektif pelibatan rakyat dalam mensukseskan
desentralisasi itu sendiri. Di samping itu, kajianEscobar
& Alvarez menumpukan perhatiannya di Bolivia
bukan di Chile ataupun Venezuela. Selain itu, Escobar
& Alvarez menyatakan, meskipun Bolivia merupakan
negara yang tergolong sebagai negara berkembang
dan mempunyai sumber daya yang terbatas, tetapi
desentralisasinya dapat dikatakan sukses karena
didukung oleh rakyat dan organisasi masyarakat
sipil di negara bersangkutan. Dukungan inilah yang
menjadi 'ramuan' penting bagi kesuksesan program
sosial diselenggarakan secara amat baik. Tidak hanya
itu, bahkan pengelolaan pemerintah di tingkatan lokal
sangat berdampak positif sehingga memberi pelayanan
pada rakyat secara tulus yang menyertakan empati
di dalamnya. Hasilnya, pelaksanaan desentralisasi
di Bolivia berhasil membawa perubahan besar yang
amat progresif, dan daerah berkembang dengan
cukup pesat. Pencapaian ini menyebabkan Bolivia
mendapat pengesahan oleh dunia internasional dan
pelaksanaannya kemudian dikenal sebagai Bolivian
model of decentralization. Bank Dunia (World Bank)

malah menganjurkan supaya Costa Rica, Panama,


Haiti dan Republik Dominica untuk mempelajari
sertarmengikuti jejak otonomi di Bolivia (Populor
Participation Bolivia\ untuk dijalankan di negara
mereka masing-masing (Escobar & AIv arez 1992:1 83).

Kelebihan kajian Escobar & Alvarez ialah


beliau mampu menunjukkan kekuatan pelaksanaan
desentralisasi di Bolivia yakni desentralisasi mampu
mengembangkan proses demokratisasi dalam
formulasi kebijakan daerah. Selain itu, karena ada
pembagian kuasa yang jelas antara pusat dengan
lokal, capaian pemerintah daerah menjadi jauh lebih
efektif dan efisien. Tetapi malangnya, kajian Escobar
& Alvarez (1992) terdapat kelemahan, misalnya,
beliau tidak menjelaskan mekanisme yang berkaitan
dengan dimensi ekonomi-politik dan keuangan yang
menyebabkan tercapainya pemerintahan yang efisien
berdasarkan pendemokrasian formulasi kebijakan di

tingkat lokal. Bagaimanapun, fokus kajian Escobar

&

Alvarez telah menjelaskan kepada pembaca mengenai


keberhasilan suatu negara memperluas partisipasi

rakyat sehingga tercapai pemerintahan yang efektif


dan efisien.

Kajian mengenai proses desentralisasi

di

Colombia dan Costa Rica sebagai negara kesatuan, dan


Venezuela sebagai negara federal diurai oleh EscobarLemmon (2000). Perbincangannya sangat menarik
karena membandingkan otonomi daerah di dua sistem

yang berbeda. Hasil kajiannya mendapati bahwa


otonomi di Colombia lebih maju dalam desentralisasi
politik dan keuangan karena pemilihan pimpinan
daerah dilakukan secara langsung dan demokratis.
Di samping itu, pemerintah daerah di Colombia
juga diberi tanggungiawab besar untuk mengelola
pelayanan yang cocok dan sesuai dengan kehendak

rakyat di daerah otonom masing-masing. Bahkan


pemerintah daerah mempunyai hak terhadap berbagai
macam pajak dan cukai sehingga mempermudah
mereka untuk menetapkan rancangan pembangunan

daerah. Dan, pembagian hasil pajak tersebut antara


pemerintah daerah dengan pusat dilakukan berdasarkan
persentase.

Sebaliknya di Costa Rica, otonomi tidak berjalan


dengan mulus karena pemerintah daerah hampir tidak

memptrnyai otonomi sebab semuanya ditentukan


dan dikuasai oleh pusat. Selanjutnya di Venezuela
pula, walaupun negara tersebut menjalan sistem
federalisme, namun pemerintahan di negara bagian
tidak mempunyai kekuasaan untuk menarik pajak

l,,L
H
r*
h
rll

n3r

-I
Tr
h
E

q
q

rdr

Et

Fcr
bar

rh

bi

Ftir
H.
qF
Elrt

H
fr
E

FI
D
qFr
lle
h
E

!r
rx

Fi
ET
h

Jurnal Pamong Praja, Vol.

lrena ihwal ini dikendalikan oleh pemerintah pusat.


&i Lemmon(2000:235), hal ini menjadi penghalang
hrgi kesuksesan otonomi daerah. Kajian Escobarlgnmon ini menyita perhatian karena ia berhasil
mrgilustrasikan bahwa negara yang berbentuk
bc$atuan lebih sukses melaksanakan otonomi
hbanding negara federal. Kajiannya pada tahun 2000
o diperkukuh lagi oleh analisis Mohammad Agus
lbotr & Leo Agustino (2011) yang menjelaskan
&deralisme di Malaysia dalam konteks hubungan
rrsat dengan daerah di Malaysia tidak mencerminkan
rrl*n1'n otonomi di tingkat lokal karena adanyasekatan

dm

li

halangan dalam aspek

politik dan ekonomi di

rstiap negara bagian. Oleh karena itu, Mohammad


Agus Yusoff dan Leo Agustino (2011) menyebut
&derali sme Malaysia sebagai qu as i -fe der al i s me.
Merujuk pada uraian Escobar-Lemmon (2000)
dn Mohammad Agus Yusoff dan Leo Agustino (201 I )
t[ atas, maka dapatlah disimpulkan bahwa kesuksesan
d.smtralisasi ataupun otonomi bukanlah terletak
nda bentuk negara, tetapi lebih pada political will
m& saling berbagi kekuasaan dan melaksanakan
gg"rngjawab masing-masing di tingkat pusat
@il+rrn daerah.
Elaborasi mengenai desentralisasi dan politik lokal
y g diselenggarakan di Amerika Selatan diuraikan
p&a oleh Edmonds (2001). Edmonds membahas
mgenai hal tersebut di Mexico, studinya mendapati
mcapaian pembangunan setiap daerah berbedahda karena tiga faktor. Pertama, terdapat persaingan

nrrsetiap pemerintah daerah untuk

Hijakan publik yang dapat mendukung aspirasi dan


ptisipasi masyarikat dalam pelaksanaan otonomi

I
II

t
F

I
I
F

tp

llni&nl Kedua, terdapat pertentangan di kalangan


m kong partai politik sehingga menyebabkan
nsryulitkan partai politik untuk mengontrol kepala
{h:rah (chief government) dalam melaksanakan

mmi lokal di Mexico. Ketiga, kemampuan


mintah daerah dalam mencari sumber-sumber
- iT\atan berbeda di daerahnya masing-masing.
Dalam perspektifyang berbeda dengan beberapa

I
!

qpa di

t
F

b
I
t
I

membuat

atas, khususnya dalam konteks skop

iryi<mal Coordinating Councils (RCCs)

Tahun

20II : 3I-42

39

analisisnya, Clarke (2001) membahas desenfralisasi

dan demokrasi lokal

di Ghana. Kajian Clarke

mendiskusikan struktur desentralisasi di Ghana dan


menganalisis kompleksitas jaringan relasi dan interaksi

yang mempengaruhi pemerintah daerah. Beliau


membagi struktur desentralisasi di Ghana ke dalam
empat tingkatan, yaitu dewan koordinator nasional,
dewan daerah, majelis daerah, dan unit jawatan kuasa
lainnya.3 Clarke selanjutnya menyatakan meskipun
Ghana melaksanakan desentralisasi, tetapi pemerintah

pusat tetap melakukan pengawalan dan pengawasan

terhadap pembagian keuangan kepada pemerintah


daerah. Walau pemerintah pusat mengawal dan
mengawasi keuangan pemerintah daerah, namun
desentralisasi di Ghana mencapai keberhasilan karena
kebijakan pembangunan negaranya berlandaskan
pada partisipasi lokal. Implikasi dari realitas ini
menghasilkan pemerintah daerah yang mempunyai
prosedur perancangan yang baik, dan daerah berhasil
menjalankan projek dan pelayanan pembangunan
karena aspirasi publik di tingkat lokal dipenuhi,
kerjasama dengan NGO dijalankan dan pemerintah
daerah mengakfifkan pertemuan-pertemuan bagi
pembangunan desa sesuai dengan keperluan mereka.

Temuan Clarke di atas selaras dengan kajian


Nyendu setahun sebelumnya. Nyendu (dalam Leo
Agustino 2011) dalam konteks ini meneliti partisipasi
rakyat dalam program desentralisasi politik di Ghana.
Beliau menyimpulkan bahwa otonomi di Ghana
berhasil memperluas ruang publik yang berfungsi
dalam proses dan penentuan kebijakan di aras lokal.
Kendati demikian, kajian Nyendu dan Clarke (2001)
tidak saling melengkapi dan kurang menerka sisi gelap
desentralisasi di Ghana.

Lambright (2003) pula mengkaji politik lokal di


Afrika tepatnya di Uganda. Kajiannya menjelaskan
kaitan antara politik pemerintah pusat dengan
daerah dalam menjalankan desentralisasi. Lambright
menemukan bahwa dukungan politik yang kuat dari

daerah kepada pemerintah pusat berdampak pada


pencapaian pembangunan di daerah. Ini karena
sokongan dari pemerintah daerah dapat mewujudkan

adalah jawatan yang diketuai oleh Regional Chief Executive yang

dipilih oleh

hsiden

sebagai Regional Coordinating Directors. RCCs mengkoordinasi dan mengintegrasikan rencana District Asnblies (DAs) dan mengesahkan anggaran belanja mereka dan sekaligus melakukan pemeriksaan atas kesesuaian pengFaan anggaran. Selanjutnya DAs menempatkan lagi ke District Council apabila kuasa DAs jauh lebih luas daripada
l[Ci karena menurut undang-undang DAs memiliki otoritas dalam hal mengawal dekonsentrasi yang berkait dengan

rfotrkatan pajak dan pelayanan publik lainnya yang dijalankan masing-masing kota (District Council). DAs juga
iliki otoritas dalam hal menetapkan kategori jumlah warga untuk sebuah Metropolitan (warga lebih dari 250.000),

hcipal

(warga lebih dari 95.000), atau 75.000 warga untuk setiap District Council (Clarke 2001:79).

.ro

Politik Lokal Dan Otonomi, Sebuah Perbincangan Singkat

hubungan yang harmonis dengan pemerintah


pusat berbanding pemerintah daerah yang terusmenerus membangkang terhadap kebijakan pusat.
Pembangkangan kepada pusat, lanjut Lambright,
disebabkan oleh (i) strategi elit pemerintah daerah
untuk menguasai (kekuasaan) politik di tingkat lokal
supaya pusat tidak banyak melakukan intervensi
dalam urusan daerah dan (ii) supaya pemerintah pusat
memberi perhatian pada daerah dalam melaksanaan
pembangunan (Lambright 2003 :430, 432).
Nakano (dalam Leo Agustino 201 1) pula mengkaj i
tentang desentralisasi dan politik lokal di Prancis dan
Jepang. Nakano menemukan bahwa desentralisasi

di

Perancis berjalan lebih baik berbanding dengan


pelaksanaan hal yang sama di Jepang. Ini karena di
Prancis masyarakat awam mempunyai'suara langsung'
dalam proses formulasi kebijakan nasional melalui
cumul des mandats yang diamanatkan oleh undangundang desentralisasi Prancis, sedangkan di Jepang
tidak mempunyai model politik desentralisasi seperti
itu. Hal lain yang berbeda antara kedua negarayaflg
diteliti oleh Nakano adalah pemilihan anggota senat
yang dipilih langsung oleh parlemen lokal (Nakano
2006:247), sedangkan di Jepang pemilihannya
dilakukan melalui minister of home affair. Selain itu,
konstitusi Prancis mensyaratkan pembagian bidang
kuasa antara pemerintah daerah dan pusat berdasar
pada kemampuan yang dimiliki oleh masing-masing
pemerintah daerah, sedangkan di Jepang tidak.
Kendati demikian, untuk mengawal dan memperkokoh
pelaksanaan desentralisasi di Jepang pemerintah pusat
membentuk decentr al iz ation c o mmis s ion yangbekerj a
untuk memberdayakan dan menguatkan otonomi
lokal berdasarkan isu dan masalah publik utama yang
terdapat dalam masyarakat.

Uraian di atas menunjukkan otonomi tidak selalu


berjalan mulus. Kadang jalan berliku, menanjak, terjal
dan lainnya. Sebab itulah, ramai para penyelenggara

yang kemudian mengambil jalan pintas

dalam
menyelenggarakan pemerintahan secara serampangan.
Perbedaan hasil akhir dalam impelementasi misalnya
dapat ditunjukkan dalam kasus Chile dan Venezuela
yang dikaji oleh Bland, Prancis dan Jepang yang
dijelaskan Nakano serta Colombia dan Costa Rica yang

pengelolaan dan komitmen yang kuat) ia dapat menjadi

kutuk bagi semesta ekonomi-politik di aras lokal.

PENUTUP

Artikel ini telah menunjukkan manfaat dari


pelaksanaan otonomi daerah di banyak negara.
Antaranya menumbuhkembangkan akuntabilitas
dan responsivitas, mengembangakan warga sebagai
masyarakat sipil dalam arti yang sejati, melembagakan
mekanisme checlcs and balances (pengawasan dan
penyeimbangan), memantapkan legitimasi politik
pemimpin-pemimpin daerah, memberi peluang
kepada pemerintah daerah untuk berinovasi tanpa
perlu menjustifikasi kepada daerih lain, menciptakan
kestabilan politik dengan memberi peluang kepada
masyarakat dalam skop teritori yang tidak terlalu luas
dan meningkatkan pembangunan secara berprioritas
sehingga menekan biaya. Walau begitu, otonomi
tidak jarang mencetuskan pembusukan pembangunan
politik yang justru hendak dibangunnya. Ini misalnya
ditunjukkan dengan adanya intoleransi dan diskriminasi
antara kelompok pendatang dan pribumi sangat
mungkin (semakin) menguat, terjadinya pemborosan
keuangan atau anggaran daerah, kekhilafan dalam
mengidentifikasi secara saksama otoritas pekerjaan
pusat ataupun daerah sehingga

menghadirkan

duplikasi pekerjaan dan juga muncul dan menguabrya


kantong-kantong kekuasaan otoriter baru di tangantangan kelompok tertentu (local strongman).
Realitas tersebut misalnya ditunjukkan dengan
realitas yang terjadi di beberapa negara seperti yang

ditunjukkan oleh Bland di Chile dan Venezuela


yang dikajinya, Nakano di Prancis dan Jepang dan
Escobar-Lemmon di Colombia dan Costa Rica. Satu
kecenderungan yang muncul dari bahasan artikel
ini adalah keberhasilan otonomi diperoleh dari
pemberian kekuasaan yang penuh dari pemerintah
pusat kepada daerah untuk menentukan kebijakan
pungutan daerah bagi memenuhi anggaran belanja
daerah. Keadaan ini menjayakan setiap daerah untuk
mengembangkan sumber keuangannya masingmasing bagi pencapaian ekonomi yang dikehendaki.
Tetapi, hal ini juga menyebabkan pemerintah daerah

fi

I
.s

ry

dinilai oleh Escobar-Lemmon. Merujuk pada seluruh


uraian dalam bagian ini satu yang dapat disimpulkan

membuat pelbagai kebijakan yang bersifat pungutan

otonomi selalu menghasilkan wajah gandanya; di satu


saat ia bisa menghadirkan karunia, tetapi di saat yang
lain (karena pelaksanaannya yang dilaksanakan tanpa

peraturan bermasalah. Akibatnya, kebijakan pungutan

Il

yang diformulasi oleh pemerintah daerah menjadi


kontraproduktif dengan kehendak rakyat untuk

i(

kepada rakyat sehingga mencetuskan peraturan-

Jurnal PamongPraja, Vol.

mperluas kegiatan ekonomi mereka. Di luar itu


slua, kondisi ini menyebabkan timbulnya perbedaan

Chicago: Planners Press.


Kousoulass, G.D. 1975. On government and politics.

Pelajaran otonomi yang tidak efektif


inilah yang justru ditonjolkan dalam artikel ini dalam
rmgka memperbaiki dan menyempumakan otonomi
drrah yang sedang dilaksanakan di Indonesia.

pi

Califomia: Duxburry Press.

Lambright,

G.M.S. 2003. The dillema

of

decentralization: a study of local politics in

Uganda. Disertasi PhD. Michigan

State

University.

an

Leo Agustino. 2011. Sisi gelap otonomi

DAFTAR PUSTAKA

an

rik
ng
lpa
(an
ada
uas

itas
omi
man

lnya
nasi
ngat
osan

alam

Btrd R. & Wallich, C. 1993. Fiscal decentralization

Maclver, R.M. 1964. The modern state. London:

and intergovernmental relation in transition


economies: toward a systemic framework
of analysis. Washington D.C.: World Bank
Institute.
Bland, G. 1997. Political broker revisited: local

Oxford University Press.


Mann, M. 2008. Infrastuctural powerrevisited. Study
of Comparative International Development

government, decentralization,

:ngan

yang

ntela
dan
Satu

utikel
dari
rintah
'ijakan
rclartja

untuk
rasing-

ndaki.
daerah

ngutan
aturanmgutan

nenjadi

untuk

and

democracy in Chile andVenezuela. Disertasi


PhD. University of Baltimore.
Clarke, V.B. 2001. In search of good governance:
decentralization and democracy in Ghana.
Disertasi PhD. Northern Illinois University.
Edmonds, E. 2001. Decentralization and local

autonomy

irkan
rtnya
rgan-

daerah.

Bandung: Widya Padjadj aran.

rjaan

41

Fengeluaran pemerintah daerah kerap dimanipulasi


elit lokal, sehingga mencetuskan otonomi yang

fihk efektif.

as

20ll : 31-42

belanja pembangunan antara daerah. Akibatnya,

ffi
a.

Tahun

identity influence. Disertasi PhD. University


of Minnesota.
Johnson, W.C. 1997. Urban planning and politics.

mis

Escobar,

in

Mexico. Disertasi PhD.

University of Colorado.
A., & Alvarez, S.E. 1992. The making
of social movements in Latin America:
identity, strategl, and democracy. Boulder:
Westview.

Escobar-Lemmon, M.C. 2000. The causes and


process of decentralization. Disertasi PhD.
The Univrsity ofArizona.

43:355-365.
Migdal, J.S. & Schlichte, K. 2005. Rethinking the
state. Dlm. K. Schlichte.(ed.). The dynamics
ofstates: theformation and crises of the state
domination, 1-40. Burlington: Ashgate.
Milliband, R. 1969. The state in capitalist society.
New York: Basic Books.
Mohammad Agus Yusoff & Leo Agustino. 2011.
Federalisme di Malaysia: potret hubungan
pusat-daerah. Analisis CSIS 42(2): 193-216.
Offe, C. & Ronge, V.H. 1975. Theses on the theory of
the state. New German Critique 6: 137-147.
Poulantzas, N. 1973. Political power and social
classes. Ted. London: Verso.
Rondinelli, D.A., & Cheema. 1983. Decentralization
in developing countries. California: Sage
Publications.

Rosenbloom,

sequences of decentralization in
Argentina, Colombia, and Mexico. Disertasi
PhD. Northwestern University.
Harriss-White, B. 1999. How India works: the
character of the local cconomy. Cambridge:
Cambridge University Press.
Hure-girrt, K. 1981. Local decision-making autonomy:
a review.of conceptual and methodological
issues. London: King's College Press.
Holuappel, C.J.G. & Ramstedt, M. (eds.). 2010.
Decentralization and regional autonomy in
Indonesia. Singapore: ISEAS.
,lncLson, S.M. 2005. Identity matters: political
identity construction and the process of

D.H. 1993. Public

administrastion:
politics,
and law
understanding management,
in the public sector. New York: McGraw-

Falleti, T.G. 2003. Governing govemors: coalitions

and

Hill.
Sammoff, J. 1990. Decentralization: the politics of
intervention. Development and Change 2l:
5

13-530.

Seabright, P. I 996. Accountability and decentralization

in government: an incomplete contracts


model. European Economics Review 40:
6l-89.
Shively, W.P. 1999. Power and choice: an introduction

political science. Boston: McGraw-Hill.


1979. State and revolution: old regime
and revolutionary crises in France, Rusia,
and China. Theory and Society 7(l):7-95.
to

Skocpol,

T.

42

Politik Lokal Dan Otonomi, Sebuah Perbincangan Singkart

Skocpol,

T. 1985. Bringing the state back in: strategies


of analysis in current research. Dlm. Peter
B. Evans, Dietrich Rueschemeyer & Theda
Skocpol (eds.). Bringing the state back in,
3-44. Cambridge: Cambridge University
Press.

Smith, B.C. 1985. Decentralization: the tenitorial


dimension ofthe state. London: Allen & Unwin.

Stpan,

A. 1978.

The state and society: Peru


comparative perpective. Princeton:

iSu*

iffi

Princeton University Press.

Wolman,

tll$&;1

1990. Decentralization: what it is and


whywe should care. Dlm. R.J. Bennett (ed.).
Decentralization, local government, and
markets : towards a post-welfare agenda, 2942. Oxford: Oxford University Press.

H.

;&*,

f,i

h
eh
h
t

tEi
-hi
ltDr.

tqEr

prp
,b
h,
ta

ft
ft

,,!|-