Direito Financeiro

Thatiane Piscitelli Vanessa Siqueira

Ler:
LC 101/00 Lei de responsabilidade fiscal
Arts. 165 a 169 da CF
Lei 4320/64
O que e para que serve o direito financeiro?
O direito financeiro o conjunto de normas que tem por objetivo regular as
formas de obteno de recursos pelo Estado. Regula, ainda, as formas e condies de
gastos.
Visa a realizao das necessidades pblicas.
Assim, o direito financeiro tem por objeto a regulao da atividade financeira do
Estado (obteno e gasto de recurso pblico) visando o atendimento de necessidades
pblicas..
Pressupostos
1. Regras de Direito Financeiro:
a) CF: arts. 165 a 169
b) LC 101/00: LRF
Normas Gerais de direito financeiro. Se aplicam a todos os
c) Lei 4320/64
entes da Federao. Possuem por fundamento de validade o
art. 24, 1 da CF.
2. Conceitos fundamentais:
a) Leis oramentrias: art. 165 da CF. So 03 leis oramentrias:

Plano Plurianual
Possui validade de 04
anos.
Estabelece os grandes
objetivos e metas da
Administrao.
Longo
prazo.
Oramento programa

Lei
de
diretrizes
oramentrias
Possui validade de 01 ano.
Estabelece os objetivos e
metas para o exerccio
seguinte.
Pretende concretizar o
plano plurianual.

Lei oramentria anual

Possui validade de 01 ano.
a lei mais especfica e
concreta, pois prev o
montante da receita e da
despesa para a realizao
dos objetivos e metas
previstos na LDO e PPA.

Detalhamento da LDO:
1

 uma lei que possui dois anexos:

1. Anexo de metas fiscais: estabelece os objetivos fiscais, ou seja, estabelece as
metas relativas receita, despesa, dvida e resultado.
Metas fiscais

Receita

Dvida

Administrao Pblica
Despesa

Resultado
Operao de crdito

2. Anexo de riscos fiscais: estabelece o que pode ocorrer de errado durante o ano,
estabelece os passivos contingentes da Administrao (podem ou no se
realizar).
b) Operao de crdito: trata de uma operao de endividamento, gera a
dvida pblica. Trata-se de captao externa de recursos.
RECEITAS E DESPESAS

Receita pblica:
Conceito: entrada definitiva de recursos nos cofres pblicos.
A entrada que no definitiva classificada como fluxo de caixa ou simples
ingresso. Ex.: depsito judicial que ingressa no Tesouro Nacional. Quando converte o
depsito em renda decorrente de uma deciso favorvel Administrao se tem a
receita, antes da sentena definitiva apenas ingresso ou fluxo de caixa.
Classificao das receitas segundo ORIGEM (Lei 4320/64):
1. Originrias: tambm so chamadas de receitas no tributrias, porque so
receitas decorrentes da explorao do patrimnio pblico. So decorrentes de
uma relao de coordenao (horizontal) entre Estado e particular. Ex.: preo
pblico (autonomia do particular).
2. Derivadas: resultado do constrangimento do patrimnio do particular.
Relao de imposio (vertical) entre Estado e particular. Ex.: tributos/
penalidades.
3. Transferidas: decorrentes de transferncias de recursos entre os entes da
Federao. H dois tipos:
a) Obrigatria: deve ser realizada. Repartio da arrecadao tributria
(art. 158, CF).

b) Voluntria: definidas no art. 25 da LRF, so transferncias realizadas a

ttulo de auxlio aos entes da federao a ttulo de cooperao, auxlio ou
assistncia. So frequentemente utilizadas a ttulo de penalidade.
STF: O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municpios no pode sujeitarse condio prevista em programa de benefcio fiscal de mbito estadual
Receita pblica na LRF:
1. Art. 11 da LRF: Prev condies para que o ente seja considerado responsvel
na gesto fiscal - instituir, disciplinar e arrecadar todos os tributos da sua
competncia constitucional, sob pena da suspenso das transferncias
voluntrias se no instituir IMPOSTOS.
No entanto, h trs problemas:
a) IGF (art. 153, VII, CF): a ESAF entende que a Unio infringe o art. 11 ao
no estabelecer IGF, sendo assim, irresponsvel na gesto do dinheiro
pblico. Contudo, a penalidade do p. u. do art. 11 ineficaz, pois a Unio
no recebe transferncias voluntrias, somente realiza.
b) Art. 160 da CF: No STF houve um questionamento relativo
constitucionalidade do p.u. do art. 11 da LRF, na Adin 2238 com a alegao
de incompatibilidade com o art. 160 da CF que estipula que no pode haver,
regra geral, nenhum tipo de restrio aos recursos da repartio da
arrecadao tributria (transferncias obrigatrias). Contudo, no h
incompatibilidade, pois o art. 11 trata de transferncia voluntria.
c) Facultatividade do exerccio da competncia tributria: essa facultatividade
entra em conflito com o art. 11 da LRF que gera uma penalidade pelo no
exerccio. O Exerccio da competncia tributria permanece facultativo,
ainda que haja consequncias negativas no instituio de tributos, o
legislador somente estabelece consequncia, que no existiam, para o no
exerccio. O direito financeiro no interfere no direito tributrio
estabelecendo obrigatoriedade, na verdade gera consequncias do ponto de
vista financeiro pelo no-exerccio.
2. Art. 14 da LRF: trata de renncia de receitas que representa uma reduo
deliberada de receita tributria, ou seja, o ente escolhe ter menos receita
tributria. uma reduo provocada e desejada pela administrao.
a) Condies para renncia de receita: a lei deve estar acompanhada de (1)
estimativa do impacto oramentria-financeiro no exerccio em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes (1+2, visa a preservao do
equilbrio das contas pblicas). Alm disso, (2) deve atender o disposto na
LDO (em consonncia com as prioridades e objetivos da Administrao)
para o prximo ano e (3) atender pelo menos uma das seguintes condies:
A lei que estabelece a renncia deve demonstrar que essa diminuio
de receita est contemplada na LOA e indicar que a diminuio no
afeta as previses do anexo de metas fiscais previstas na LDO;

 Criao de medidas de compensao que resultem no aumento de

receita pelo aumento da carga tributria. (A vigncia da renncia s
ocorrer quando houver o aumento efetivo da carga tributria).
ATENO: a nica forma aumentar tributo, no pode outro motivo, como por
exemplo, diminuio de gastos ou desenvolvimento econmico do pas.
b) Excees ao art. 14: esto previstas no 3. As condies no so exigveis
nos seguintes casos:
Alterao dos impostos extrafiscais II, IE, IPI e IOF por meio de
decreto (somente quando houver alterao por decreto);
Cancelamento de dbito cujo montante seja inferior ao dos
respectivos custos de cobrana.
O art. 14 tambm foi questionado pelo STF na Adin 2.238 alegando que as
medidas de compensao seriam inconstitucionais, contudo o Supremo entendeu que
no inconstitucional pois se trata de equilbrio de receitas e despesas.
3. Art. 12 da LRF: trata da previso de receitas na LOA e vai estabelecer como e
quais regras essas receitas sero fixadas.
O 2 estabelece uma regra para fixao de receitas decorrente de operaes de
crdito (endividamento). LIMITE: montante previsto para as despesas de capital
(investimento), de modo que o valor das receitas de operao de crdito no ser maior
ao valor das despesas de capital (decorrente de investimento). Assim, o ente pode se
endividar no limite que ele investe.
O dispositivo foi questionado por conta da redao do art. 167, II, da CF.
Confronto entre o art. 12, 2, LRF e art. 167, III, CF: H uma incongruncia
relativa exceo, pois a LRF no contempla a ressalva do art. 167 da CF, em que
estipula que possvel que a realizao de operaes de crdito exceda a de capital,
desde que seja autorizadas por crditos suplementares ou especiais com finalidade
precisa aprovado pelo Poder legislativo por maioria absoluta (lei complementar).
Os crditos suplementares representam uma modalidade de autorizao de
despesa que geralmente feita por lei ordinria. Contudo, a exceo do art. 167 da CF
diz que se a autorizao de despesa especfica for realizada por lei complementar a
dvida poder exceder o investimento.
O STF concedeu interpretao conforme do art. 12, 2 da LRF com o art. 167.

Receita Pblica (Vanessa)

Todo e qualquer dinheiro que ingressar aos cofres pblicos entrada. Mas nem
toda entrada receita, tendo em vista que esta somente abarca o dinheiro que ingressa
aos cofres pblicos de forma definitiva.
Entrada:
1. Receitas: entrada definitiva de dinheiro ou de bens aos cofres pblicos
(Rgis Fernandes de Oliveira). Entrada que integrando-se no patrimnio
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pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo

vem acrescer como elemento novo e positivo.
A LRF aborda a questo da receita de forma atcnica, faz aluso receita de
operao de crdito (emprstimo pblico), contudo no pode ser caracterizado como
receita pblica, tendo em vista que tem data para sada.
2. Movimento de caixas: entrada provisria de dinheiro aos cofres pblicos.
DVIDA PBLICA X CRDITO PBLICO
O Crdito pblico abarca as situaes que pega dinheiro emprestado do
particular e, tambm, empresta dinheiro ao particular.
A dvida pblica quando pega dinheiro emprestado do particular. um campo
de atuao da atividade financeira do estado.
Classificao das receitas:
1. Quanto origem:
a) Receita pblica originria: provm do prprio patrimnio do Estado, seja
quando explora o patrimnio ou desenvolve atividades econmicas,
financeiras, comerciais, industriais... Atua em carter excepcional, tendo em
vista a liberdade de iniciativa da ordem econmica (art. 170, pargrafo
nico, CF).
uma receita voluntria contratual, age em igualdade com o particular que ser
regido pelo direito privado (art. 173, pargrafo nico, II, CF).
Exemplo: royalties Lei 12. 734/08 (compensao financeiros devidos Unio
em razo da explorao do patrimnio pblico petrleo, energia...), preos pblicos
(tarifas pblicas, agua, gs, telefonia, luz, esgoto...), dividendos auferidos pelas estatais.
b) Receita pblica derivada (receita de economia pblica): advm do
patrimnio do particular atravs de um constrangimento legal, o Estado est
investido do poder de imprio e soberania. uma receita legal, contudo o
Estado legitimado por uma lei que demonstra a autorizao da populao.
Regido pelo Direito Pblico.
Autoimposio: poder detido populao de deliberar acerca da carga tributria que
vai incidir sobre a renda, patrimnio...
Exemplos: tributos e multas.
O direito financeiro tratar da receita pblica originria, oramento pblico,
despesa pblica e crdito pblico, j o direito tributrio apenas a receita pblica
derivada.
c) Receita pblica transferida:
c.1) Transferncia obrigatria: nada obstante advinda do particular a ttulo
do tributo, no ser arrecadada pela entidade que ir utilizar.

Discriminao de rendas: uma tcnica que abrange a atribuio de competncia e a

distribuio e repartio de receitas (clusulas ptreas).
Em relao a atribuio de competncia (que busca descentralizar o poder
poltico) h um problema, tendo em vista que no Brasil h territrios que no circulam
riqueza significativa, para amainar essa nefasta consequncia diante da ausncia de fatos
geradores de receita se utiliza a determinao constitucional de repartio de receitas
(diviso intergovernamental de recursos).
Essa transferncia no passvel de condicionamentos (art. 160 da CF). O ente
poltico maior no pode apor requisitos para a entrega, com duas excees:
1) se o ente poltico menor tiver uma dvida com o ente poltico maior, poder reter
a entrega at a concretizao do pagamento;
2) aportar na rea da sade os recursos que o ente deve verter (LC 141/12)
Normalmente oriundo da arrecadao dos impostos, com a ressalva de 29%
que devero ser entregues aos Estados (os Estados entregam 25% dos 29% que equivale
a 6, 5% aos municpios) a arrecadao a ttulo de CIDE-combustveis.
Os Estados que entregam aos municpios, a Unio somente entrega aos Estados.
A transferncia pode se materializar de duas formas:
1) Transferncia oramentria direta: a Constituio determina que os servidores
tero parte de sua renda retido na fonte a ttulo de IR, em que os Estados e
municpios j ficam com a receita.
2) Transferncia oramentria indireta: o fundo de participao dos Estado e
Municpios, que no repartido equnime entre os entes de forma a realizar o
equilbrio oramentrio.
c.2) Transferncia voluntria: requeridas em regra pelo ente poltico menor
ao ente poltico maior, geralmente realizada por meio de convnio, para fins
de auxlio da rea da sade, segurana, infraestrutura... (art. 25 e 11 da LRF)
O ente poltico transferidor deve ostentar sade financeira com a transferncia.
No h bice legal que a transferncia se d do ente menor ao maior (o que
diferencia da transferncia obrigatria que s pode ser do ente poltico maior ao menor).

TRANSFERNCIA VOLUNTRIA X EMPRSTIMOS

Emprstimos (operaes de crdito) entre entes no podem mais ser levados a
efeitos a luz do art. 35 da LRF, ainda que sob a forma de refinanciamento...
2. Sob o prisma econmico (Lei 4320/64): Variar de acordo com a despesa
pblica.
a) Receitas correntes: quando os recursos despendidos para despesas
correntes, a receita ser corrente.
b) Receita de capital: os recursos so vertidos para despesa de capital e a
receita ser caracterizada tambm.
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Renncia de receita: sinnimo de gasto tributrio, tendo em vista que produz o

mesmo resultado de gasto pblico. So benefcios (privilgios) fiscais financeiros
concedidos na vertente da receita (Ricardo Lobo Torres). Exemplos: iseno, anistia,
remisso, iseno parcial (deduo), moratria.
O ente deixa de arrecadar.
Os subsdios (benefcios a particulares que ostentem performance econmica
favorvel, demanda uma contrapartida do particular), subvenes (no demandam a
contrapartida do beneficirio art. 26 da LRF, art. 12 a 16 da lei 4320/64) e restituies
de tributo a ttulo de incentivo implicam entrega de dinheiro, sendo assim englobados
em despesa e no em renncia de receita.
Requisitos para concesso de renncia de receitas e subsdios:
1) Necessidade de lei especfica (princpio da indisponibilidade dos bens pblicos,
equilbrio ou transparncia);
2) Art. 165, 6, CF: necessidade de estimativa de impacto regionalizado da
renncia de receita no oramento (analisa a viabilidade);
3) Art. 14, caput, da LRF: estimativa de impacto oramentrio financeiro.
4) Art. 14, caput, da LRF:
5) Art. 14, I, da LRF: Demonstrao pelo proponente (chefe do executivo) de que a
renncia de receita foi considerada na estimativa de LOA.
6) Art. 14, II, da LRF: atendimento ao disposto na LDO e a medida de
compensao;
A questo do enquadramento do emprstimo compulsrio como receita pblica:
um tributo e configura uma receita deriva, contudo esbarra no conceito de receita
pblica em razo de ser restituvel. O que denominado mais importante a
compulsoriedade, no configura crdito pblico, pois este no dotado de
compulsoriedade.
DESPESA PBLICA

Conceito

Aliomar Baleiro: a despesa vai ostentar duas vertentes:

1. Conjunto dos dispndios do Estado ou de outra pessoa de direito pblico
para funcionamento dos servios pblicos;
2. Aplicao de certa quantia em dinheiro por parte da autoridade ou agente
pblico competente dentro de uma autorizao legislativa para consecuo
de um fim a cargo do governo.

Classificao

1. Classificao econmica: luz da Lei 4.320/64

a) Despesas correntes: despesas improdutivas, afetas ao funcionamento da
mquina administrativa (imprescindveis, sem as quais a mquina
administrativa no anda);
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Despesas de custeio: pagamento de pessoal civil e militar, compra de

material de consumo, servio de terceiro...
Transferncias correntes: subvenes sociais e econmicas, gasto
com inativos, pensionistas, juros da dvida pblica (servio da
dvida), contribuies previdencirias aos servidores...
b) Despesas de capital: so despesas produtivas, envolvem gastos cuja
inteno aquisio de novos bens, capital e servios. O poder pblico
despende recursos agora mas recolhe em um momento posterior.
Investimentos: obras, compras de material permanente, constituio
ou aumento de empresas agrcolas e industriais, instalaes, compra
de mvel...
Inverses financeiros: compra de imveis, constituio e
participao no aumento de capital, concesso de emprstimos...
Transferncias de capital: amortizao da dvida pblica
(pagamento do principal os juros so transferncias correntes),
auxlios para obras pblicas...
2. Classificao luz da LRF (LC 101/00)
a) Art. 16. Criao, expanso ou aperfeioamento de aes governamentais
que gerem aumento de despesa: despesa de capital. So afetas s aes
governamentais que acarretem AUMENTO da despesa. Requisitos:
1. Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
entrar em vigor e nos dois subsequentes;
2. Declarao do ordenador da despesa de que o aumento tem adequao
oramentria e financeira com a lei oramentria anual e compatibilidade
com o PPA e com a LDO.
b) Art. 17. Despesa obrigatria de carter continuado: corresponde a
despesa corrente. So intangveis, vinculam a Administrao Pblica ao seu
cumprimento. Derivam de lei preexistente, no de carter oramentrio.
Caractersticas:
1. Carter corrente, envolvendo operao e manuteno do servio pblico.
2. Os atos que a criam no ostentam natureza oramentria
3. Efeito de no mnimo de dois anos a exigir uma estimativa plena.
Requisitos:
1. Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva
entrar em vigor e nos dois subsequentes;
2. Comprovao que a despesa criada ou aumentada no afetar as metas de
resultados fiscais previstas no anexo de metas fiscais;
3. Medida de compensao: aumento permanente de receita ou reduo
permanente de despesa.
Aumento permanente de receita: proveniente de elevao de alquotas, ampliao da
base de clculo, majorao ou criao de tributo ou contribuio.
ATENO: quando estivermos diante de despesas destinadas ao servio da dvida e ao
reajustamento de remunerao de pessoal se dispensa a estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois
subsequentes;
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Tcnicas de realizao da despesa pblica (fases) art. 58 e seguintes da Lei

4320/64.

Quando estiver diante de obras, servios e compras a despesa estar adstrita ao

procedimento licitatrio. A abertura da licitao atravs da autorizao se houver verba
para o pagamento do licitante vencedor. Depois do estabelecimento do contrato se inicia
as fases para liberao da verba.
1. Empenho: ato pelo qual se reserva do total da dotao oramentria a
quantia necessria para o pagamento, sendo vedada a realizao da despesa
sem o empenho. O instrumento a nota de empenho. A Administrao tem
condies de se controlar (autocontrole).
O empenho no cria a obrigao, quem cria o contrato. Procura garantir ao
credor a existncia de verba necessrio ao cumprimento do pagamento estipulado
contratualmente.
Nota de empenho: registro informatizado.
O art. 60, 1 dispensa a emisso da nota de empenho em casos especiais. No
significa que a despesa no ser objeto de empenho.
30 dias da aprovao do oramento, o poder executivo est obrigado a definir a
programao do empenho oramentrio (ltimas estimativas sobre evoluo das
receitas). Todas as despesas de carter no obrigatrio que ultrapassarem as mdias
arbitradas de receitas sero contingenciadas. Possibilidade de impedir o gasto at que a
receita prevista efetivamente adentre nos cofres pblicos.
Sequestration: ajuste entre despesas em funo das receitas efetivamente arrecadadas.
Assim, os empenhos so limitados (limitao de empenho) no afetado a gastos
obrigatrios na eventualidade de passar a mdia arbitrada de previso de receita, art. 4,
I, b, LRF.
O empenho que foi objeto de limitao pode ser liberado com a materializao
da receita.
2. Liquidao: A Administrao vai verificar o direito do credor receber o
crdito. Art. 63, pargrafo primeiro, Lei 4320/64. Verificao do contrato, da
nota de empenho e comprovao da entrega do material que o credor se
comprometeu a verter para a Administrao Pblica e cumprimento efetivo
do servio.
Caso no cumpra a obrigao, haver a anulao total ou parcial do empenho
(despesas empenhadas no processadas).
Restos a pagar: despesas oramentrias ainda no pagas computadas do exerccio
anterior e transferidas depois de relacionadas para conta de restos a pagar no exerccio
financeiro seguinte com o saldo existente no dia 31 de dezembro.
3. Ordem de pagamento: despacho precedente ao pagamento proferido pelo
ordenador de despesa.
4. Pagamento: extingue a obrigao.
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Despesas com pessoal

O art. 169 determina que a soma de gastos com pessoal dos entes federativos
devem subsumir a limites estabelecidos na LRF.
Limites globais:
I.

II.

III.

Esfera federal:
a) 2, 5% para o legislativo, includo o TCU
b) 6% para o judicirio;
c) 40,9% para o Executivo
d) 0,6% para o MPU
Estadual
a) 3% para o legislativo, includo o TCE
b) 6% para o judicirio;
c) 49% para o executivo
d) 2% para o MPE
Municipal
a) 6% para o legislativo, includo o TCM;
b) 54% para o executivo.
Gradaes dos limites relativos s despesas de pessoal (LRF)
1. Limite de alerta (art. 59, 1, II): 90%
2. Limite prudencial (art. 22, pargrafo nico): 95%
3. Limite de 100% (ultrapassagem - art. 23):
Despesa pblica (Piscitelli)

Aspectos gerais:
Definio: conjunto de gastos do Estado direcionado ao atendimento das
necessidades pblicas. parte do oramento, o que a sua realizao depende de
uma receita que lhe faa frente (fonte de financiamento). Est vinculada a uma
receita.
A despesa deve ser documentada, inclusive como requisito de publicidade.
Toda e qualquer despesa depende de autorizao prvia do poder legislativo.
A lei pode estar autorizada na lei oramentria anual e tambm em crditos
adicionais.
_como feita a autorizao pelo poder legislativo? So duas possibilidades:
1. Pode estar autorizada na LOA: prev receitas e despesas e pode realizar uma
autorizao especfica de despesa que suficiente para fins de legalidade da
despesa.
Contudo pode acontecer que a previso seja insuficiente, em que ser necessria
autorizao de crditos adicionais.

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2. Pode estar autorizada em crdito adicionais: esto previstos a partir do art. 40 da

Lei 4.320/64.
Art. 40, da lei 4.320/64: So crditos adicionais as autorizaes de despesa no
computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Oramento.
Representam autorizaes de despesa.
O art. 41 da Lei 4.320/64 estabelece 3 modalidades possveis de crditos
adicionais:
Suplementares
Visa o reforo de dotao
oramentria.
Havia
uma
despesa
prevista, mas o valor se
mostra insuficiente.
Somente poder ser
autorizada por meio de
lei.

Crditos adicionais
Especiais
So destinados a despesas
sem previso oramentria
especfica.
H uma despesa no
computada.
Somente
pode
ser
autorizada por meio de lei.

Extraordinrios
Despesas sem previso
oramentria especfica.
H uma despesa no
computada.
H
uma
despesa
imprevisvel, no usual.
Os crditos extraordinrios
devem
necessariamente
atender essas despesas:
Guerra, comoo interna
ou calamidade pblica
Podem ser autorizados por
medida provisria (art.
167, 3, CF)

ADin 4048 e 4049: a abertura de crdito extraordinrio para pagamento de despesas de

simples custeio e investimentos triviais, que evidentemente no se caracterizam pela
imprevisibilidade e urgncia, viola o 3 do art. 167 da Constituio Federal. Violao
que alcana o inciso V do mesmo artigo, na medida em que o ato normativo adversado
vem a categorizar como de natureza extraordinria crdito que, em verdade, no passa
de especial, ou suplementar.
Despesa pblica na Constituio
As despesas pblicas obrigatrias/ vinculadas: ensino e sade.
1) Ensino
O art. 212 da Constituio Federal estabelece que existem duas fontes de
financiamento:
a) Atravs de receitas de impostos mais as transferidas (caput)
Dever da Unio, Estados, DF e municpios de aplicarem percentual mnimo
relativa a receita de impostos, inclusive as decorrentes da repartio da arrecadao
tributria (receitas transferidas).
Ex.: Municpio
11

ISS, IPTU e ITBI (receita derivada) + 50% do IPVA (transferidas) = % ensino

_e o princpio da no afetao que veda a vinculao de receitas de impostos? O art.
167, IV, CF que trata da no afetao j trata da exceo. O princpio da no afetao
no absoluto.
Percentuais:
Unio: 18%
Estados, Distrito Federal e Municpios: 25%
b) Receita de contribuio social (5)
Cria uma fonte adicional de financiamento da educao (receita). a
contribuio social de competncia da Unio chamada salrio-educao.
Art. 212, 5: A educao bsica pblica ter como fonte adicional de financiamento a
contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas na forma da lei.
2) Sade:
A situao semelhante educao. So financiadas por contribuies e receitas
de impostos.
a) Receita de contribuies do art. 195 da CF (seguridade social)
Foi criada a CPMF que se destinava ao financiamento da sade (extinta em
dez/07).
b) Receita de impostos (2)
Obrigao da Unio, Estados, Distrito Federal e municpios aplicarem um
percentual mnimo na sade. Contudo a exigncia foi criada pela EC 29/00 que deveria
ser regulamentada por lei complementar, mas, ainda, no foi.
Assim, aplica-se os mesmos percentuais do ensino.
Alm ausncia das definies dos percentuais, ainda, no h estipulado o que
investimento em sade. H uma lacuna legislativa.
Despesa pblica na lei de responsabilidade fiscal
a) Ncleo da despesa na LRF: art. 15, 16 e 17 da LC 101/00.
b) Despesa com pessoal (arts. 18 a 23 da LRF) + art. 169 da CF
c) Despesa com a seguridade social (art. 24 da LRF) + art. 145 da CF
Ncleo da despesa na LRF:
O art. 15 estabelece condies gerais para a realizao de qualquer despesa
pblica:
Observncia dos arts. 16 e 17 da LRF;
No STF a ADI 2238 trouxe a incompatibilidade do art. 15 ao art. 166 da CF ao
vincular a regularidade aos arts. 16 e 17.
12

O art. 166, CF traz a possibilidade de abertura de crditos adicionais. O STF

disse que no h incompatibilidade, tendo em vista que o art. 15 no probe a abertura
de crditos adicionais, somente trouxe requisitos.
STF: o dispositivo apenas torna efetivo o cumprimento do plano plurianual, das
diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais, no inibindo a abertura de crditos
adicionais previstos no art. 166 da Carta Poltica.
O art. 16 da LRF trouxe as aes governamentais, criadas ou j existente, objeto
de expanso ou aperfeioamento que atenda as seguintes condies:
1. Estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar
em vigor e em dois subsequentes (1 + 2);
2. Declarao do ordenador de despesa que h adequao com as leis
oramentrias:
LOA: existncia de receita que faa frente despesa;
LDO e PPA: prioridades, objetivos e metas;
Exceo: criao de despesas irrelevantes (3) que ser definida pela LDO, geralmente
so aquelas que dispensam licitaes, mas cada LDO estabelece a despesa.
O art. 17 da LRF trata da realizao de despesas correntes obrigatrias de carter
continuado com o objetivo de estabelecer as condies de sua criao e aumento, so:
1. Previso geral da despesa na LOA ou em algum crdito adicional e a obrigao
de sua execuo por prazo determinado superior a dois exerccios;
2. Deve ser uma despesa corrente prevista na Lei 4.320/64.
Despesa corrente: despesa de manuteno, no agrega. Ex.: despesa de custeio
Despesa de capital: uma despesa que aumenta o patrimnio. Ex.: despesa de
investimento. (no precisa observar o art. 17, tendo em vista que no uma despesa de
carter continuado)
Se for despesa de capital no deve observar as previses do art. 17.
3. Despesa corrente criada por prazo indeterminado que tenha sido prorrogada.
As condies para criao ou aumento de despesa obrigatria de carter
continuado so (1):
1. Estimativa do impacto oramentrio financeiro ( 1+2);
2. Demonstrao da origem dos recursos, qual a fonte de financiamento da
despesa.
O 2 traz um detalhamento dessas condies previstas no 1 com duas
condies adicionais:
1. No afetao do anexo de metas fiscais (LDO);
2. Criao de medidas de compensao que podem se revelar pelo aumento da
receita (aumento da carga tributria) ou diminuio da despesa.
Exceo: despesa vinculada ao pagamento da dvida pblica e reajuste de remunerao
de pessoal.
13

O STF entende que no tem problema estabelecer medidas de compensao pelo

aumento de tributos.
Em resumo:

Abrangncia

Condies

Excees

Regras gerais para a realizao de despesas

Art. 16 da LRF
Art. 17 da LRF
Aumento de despesas pela Aumento ou criao de uma
criao,
expanso
ou despesa
obrigatria
de
aperfeioamento de ao carter
continuado
governamental;
(corrente).
Estimativa
do
impacto Estimativa
do
impacto
oramentrio
financeiro oramentrio financeiro
(2+1);
(2+1);
Adequao com as leis Demonstrao da origem
oramentrias:
dos recursos para seu
LOA: existncia de uma custeio;
fonte de financiamento;
Detalhamento: no afetao
LDO ou PPP: adequao do anexo de metas fiscais
com objetivos, prioridades e (LDO);
metas
Medidas de compensao:
aumento de receita ou
diminuio de despesas.
Criao
de
despesas Despesas com pagamento da
irrelevantes - LDO
dvida pblica no precisa
observar os requisitos +
despesas decorrentes de
reajuste de remunerao de
pessoal.

Medidas de compensao
Definio: instrumento para garantir a manuteno do equilbrio entre receitas
e despesas. Se aplica em situao de diminuio de receitas ou aumento de
despesas.
Art. 14 da LRF
Art. 17 da LRF
Renncia de receita
Despesas
obrigatrias
de
carter
continuado (corrente de custeio)
A criao uma opo, ou seja, no A criao obrigatria;
necessria.
nica possibilidade:
Duas possibilidades:
1. Aumento de receita (aumento da
1. Aumento de receita (aumento da
carga tributria)
carga tributria)
2. Diminuio de despesa
Para o STF no h inconstitucionalidade na criao ou sua exigncia das
medidas de compensao (ADI 2238).
Despesa com pessoal: art. 18 a 23 da LRF.
14

Possui uma definio ampla que inclui os contratos de terceirizao de mo de

obra (STF atesta a constitucionalidade). Possibilita um maior controle dos gastos com
pessoal, o que gera a existncia de limites previstos na LRF.
STF: a norma visa a evitar que a terceirizao de mo de obra venha a ser utilizada com
o fim de ladear o limite de gasto com pessoal. Tem, ainda, o mrito de erguer um dique
a contratao indiscriminada de prestadores de servio, valorizando o servidor pblico e
o concurso.
Poderia mascarar os gastos com pessoal.
Limites de gasto com pessoal (exigncia constitucional prevista no art. 169, CF):
1. Art. 19, LRF: estabelece limites globais, em que os entes podero gastar um
percentual da receita corrente lquida (perodo de apurao de 12 meses)
Receita corrente lquida: a receita prpria dos entes descontadas as receitas que
sero objeto de transferncia.
Unio: 50 % da RCL
Estados e Municpios: 60 % da RCL
2. Art. 20, LRF: estabelece limites especficos com uma diviso de percentual
previsto no art. 19 da LRF.
Esfera federal:
2,5% para o legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio;
6% para o judicirio;
40,9% para o executivo, destacando-se 3% para as despesas decorrentes do
pessoal dos territrios e DF, repartidos de forma proporcional mdia das
despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita
corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente
anteriores da publicao da LC 101/00.
0,6% para o Ministrio Pblico da Unio
Esfera estadual:

3% para o legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado;

6% para o judicirio;
49% para o executivo;
2% para o Ministrio Pblico dos estados;

Esfera Municipal:
6% para o legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando
houver;
54% para o executivo;
STF atesta sua constitucionalidade: o art. 169 da Carta Magna no veda que se
faa uma distribuio entre os poderes dos limites de despesa com pessoal, ao contrrio,
para tornar eficaz o limite, h de se dividir internamente as responsabilidades.
15

Controle de gasto com pessoal - condies

Art. 169, 1, CF
Art. 21, LRF
LOA: receita
Observncia do art.169, 1, CF
LDO: autorizao especfica relacionada + art. 37, XIII, CF que trata da vedao
ao aumento de gasto
de equiparao de remunerao em face
do setor privado.
Observncia dos arts. 16 e 17 da LRF;
Cumprimento do limite de gastos com
inativos;
Antes dos 180 dias finais do mandato de
chefe de poder;
O art. 21, II (que trata de limite de despesa com pessoal inativo) tambm foi
questionado no STF, sobre o limite legal expresso no dispositivo deveria ser lei
complementar, em que o Tribunal entendeu por dar uma interpretao conforme para
entender que o limite seja estipulado por lei complementar.
STF: art. 21, II, LRF: conferida interpretao conforme a Constituio, para que se
entenda como limite legal previsto em lei complementar.
Controle propriamente dito + sanes (arts. 22 e 23, LRF):
Aps o quadrimestre haver o controle de gastos, se houver excesso, h a
necessidade de reconduo do gasto que ser realizada no prazo de 08 meses e portanto,
nos dois quadrimestres seguintes.
No primeiro quadrimestre j deve ter a reduo do excesso em 1/3.
Diante da necessidade de reconduo, haver algumas providncias a serem
adotadas pelo ente previstas na CF e na LRF.
Excesso - reconduo

Jan.

4 meses
(quadrimestre)

abril

8 meses

Dezembro

Providncias: CF e LRF

Providncias para diminuir o excesso

Art. 169, 3 e 4, CF
Art.23, 1 e 2, LRF
O 3 estabelece duas providncias O 1 apresenta duas opes:
possveis:
1. Extino de cargos e funes;
2. Reduo dos valores a eles
1. Reduo de 20% com as despesas
atribudos.
com cargos em comisso e funo
de confiana;
2. Promover a exonerao de
servidores no estveis.
O 4 preceitua que se as medidas do 3 O 2 estabelece uma medida adicional
16

se mostrarem INSUFICIENTES haver a com a reduo da jornada de trabalho e,

exonerao de servidores estveis.
consequente, reduo proporcional da
remunerao.
possvel observar que o dispositivo da LRF extrapolou a Constituio Federal,
sendo objeto da Adin 2238, e reconhecida a inconstitucionalidade pelo STF da reduo
dos valores previsto no 1 e o 2.
Sanes adicionais, caso no haja a reduo do excesso.
Outras sanes: CF
Art. 169, 2.: ser imediatamente
suspenso todos os repasses de verbas
federais ou estaduais aos Estados, ao DF
e aos municpios que no observarem os
referidos limites.
Se refere s transferncias
voluntrias, tendo em vista que as
obrigatrias no podem ser retidas.

Outras sanes: LRF

3. No alcanada a reduo no prazo
estabelecido, e enquanto perdurar o
excesso, o ente no poder:
1. Receber
transferncias
voluntrias;
2. Obter garantia, direta ou indireta,
de outro ente;
3. Contratar operaes de crdito,
ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento
da
dvida
mobiliria e as que visem
reduo das despesas com
pessoal.
Operaes permitidas:
1. Refinanciamento
da
dvida
mobiliria.
Dvida mobiliria: gerada pela emisso
de ttulos da dvida pblica.
2. Reduo com despesa de pessoal;
Tem que buscar em outro lugar (setor
privado) a garantia, tendo em vista que
vedado obt-la de outro ente.

Situaes excepcionais que envolvem despesa com pessoal:

1. Art. 23, 4, LRF: se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro
quadrimestre do ltimo ano do mandato, as restries do 3 (transferncias
voluntrias, obteno de garantia e operaes de crdito) sero aplicadas de
imediato. Ideia de no haver transferncia para o prximo governante.
2. Art. 22, pargrafo nico, LRF: excesso muito grande que equivale a 95% do
limite. Diante disso o ente no contrata mais e no dever ter mais gasto. So
vedadas:
1. Concesso de aumento, vantagem, reajuste ou adequao de remunerao a
qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao
legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da
CF.
2. Criao de cargo, emprego ou funo;
3. Alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
17

4. Provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer

ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de
servidores das reas de educao, sade e segurana;
5. Contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6 do
art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes
oramentrias.
Despesas com a seguridade social (art. 194, CF sade, assistncia social e
previdncia social):
Para aumento de gastos com a seguridade social, deve observar os seguintes
requisitos:
1. Indicao da fonte de custeio total (art. 195, 5, CF);
2. Cumprimento das condies do art. 17 da LRF: necessidade de criao de
medidas de compensao, estimativa do impacto oramentrio, demonstrao da
origem dos recursos...
O STF decidiu que no existe nenhuma inconstitucionalidade na exigncia do
cumprimento do art. 17, tendo em vista que mais uma forma de agregar
responsabilidade fiscal, responsabilidade com os gastos com o dinheiro pblico.
Classificao legal das receitas e despesas Lei 4. 320/64
RECEITAS art. 11
Correntes
De capital
Resultam
de Proveniente
de
recursos
recursos
provenientes das decorrentes
de
atividades
captao externa de
ordinrias
do dinheiro.
Ex.:
Estado (prprias). operao
de
Ex.:
tributao, crdito/
explorao
do endividamento.
patrimnio pblico,
transferncia
de
recursos entre os
entes.

DESPESAS art. 12
Correntes
De capital
Visam
Visam ao aumento
manuteno
da do
patrimnio
estrutura
pblico. Podem ser
administrativa.
identificadas com o
Despesa ordinria investimento.
do Estado (dia-adia). Despesa de
custeio da estrutura
administrativa.

DVIDA PBLICA
Piscitelli

Representa o conjunto de valores em relao ao qual o Estado devedor.

gerada pelo crdito pblico e, nesse sentido, gerada pelas operaes de crdito que
representam mtodo de capitao externa de recursos.

18

Contudo, deve observar limites ao endividamento que seve atender ao limite

percentual da receita corrente lquida que ser fixado pelo Senado Federal (possui
semelhanas com as despesas com pessoal, diferencia desse que fixado por lei
complementar).
Atualmente, hoje no h limite fixado para a Unio.
Aspectos gerais dos limites e sanes
Haver o controle e diante da verificao do excesso ter uma tentativa de
reconduo com o trmino do prazo e no haver as transferncias voluntrias.
Situao excepcional: existncia de excesso no primeiro quadrimestre do ltimo ano de
mandato. De acordo com o art. 31, 3 da LRF, haver a aplicao imediata do art. 31,
1 da LRF.
Informaes relevantes
Quem controla?
Limite?

Despesa pessoal
Endividamento
Controle interno. Cada um Ministrio da Fazenda
dos rgos e poderes.
Receita corrente lquida
LC LRF (art. 19/20)
Resoluo SF
do
A cada quadrimestre - 04 meses

Periodicidade
controle?
Excesso? Providncias?

Situaes excepcionais

Reconduo 08 meses
(02 quadrimestres). Deve
diminuir 1/3 no primeiro
quadrimestre
As providncias esto
previstas no art. 169, 3 e
4, CF (cuidado com a
LRF art. 23, 1 e 2
que foram considerado
inconstitucionais).
Providncias adicionais:
caso de acabar o prazo.
Art. 169, 2, CF e art. 23,
3, LRF (suspenso de
transferncias,
obter
garantia
e
contratar
operaes de crdito)
1. Excesso de despesa
no
primeiro
quadrimestre
do
ltimo ano de
mandato
-Aplicao do art.
23, 4.
2. Excesso de 95% do
limite aplicao
do
art.
22,

Reconduo 12 meses
(03 quadrimestres). Deve
diminuir 25% no primeiro
quadrimestre (1/4).
As providncias esto
previstas no art. 31, 1,
LRF
Providncias adicionais:
caso acabe o prazo aplica
o art. 31, 2, LRF
(suspenso
de
transferncia voluntria).

1. Excesso de dvida
no ltimo ano de
mandato
constatado
no
primeiro
quadrimestre,
se
aplica o art. 31, 3
da LRF.

19

pargrafo nico da
LRF.
Condies gerais para a realizao de operaes de credito
1. Art. 32, 1, LRF: requisitos para operaes de crdito formais. O ente
interessado formalizar seu pleito (ao Ministrio da Fazenda) fundamentando-o
em parecer de seus rgos tcnicos e jurdicos, demonstrando a relao custobenefcio, o interesse econmico e social da operao (exigncias fticas argumentativas) e o atendimento das seguintes condies (exigncias
normativas):
I.
Existncia de prvia e expressa autorizao para a contratao, no texto
da lei oramentria, em crdito adicionais ou lei especfica (previso
legal, tendo em vista que trata de despesa, na LOA e crditos adicionais);
II.
Incluso no oramento ou em crditos adicionais dos recursos
provenientes da operao, exceto no caso de operaes por antecipao
de receita ( necessria receita vinculada a essa despesa e previso no
oramento quanto aquela receita que vai entrar por conta do
endividamento).
III.
Observncia dos limites e condies fixados pelo Senado Federal;
IV.
Autorizao especfica do Senado Federal, quando se tratar de operao
de crdito externo;
V.
Atendimento do disposto no inciso III do art. 167, CF (no superao das
despesas de capital);
VI.
Observncia das demais restries, estabelecida na LC 101/00.
2. Art.33, LRF: operaes de crdito com instituies financeiras. Existe
corresponsabilidade do setor privado no controle das operaes de crdito.
Consequncias: nulidade de operao, em que a instituio financeira receber apenas
o principal com vedao ao juros e encargos. O ente dever devolver os recursos com
reserva na LOA, e, enquanto houver a pendncia, haver as penalidades do art. 23, 3
da LRF (no ser possvel recebimento de transferncias voluntria, no poder obter
garantia de outro ente, no poder realizar operaes de crdito).
Todas as regras relativas s realizaes de operaes de crdito com instituies
financeiras no se aplicam caso se trate da aquisio de ttulos da dvida pblica, tendo
em vista que so uma modalidade de investimento que o banco pode oferecer para os
seus clientes (no se aplica o art. 33).
Modalidades de operaes de crdito
a) Ttulo da DVIDA PBLICA: gera a dvida pblica mobiliria (mesmas
questes relacionadas aos limites/ excesso/ providncias)
Aquisio de aes na bolsa

Aquisies de ttulos da dvida pblica

na bolsa
Uma empresa coloca parte de suas A Unio coloca venda os TDP e o
aes na bolsa, o indivduo compra a particular investe.
20

ao nominal, a empresa se sujeita a

obrigao com o indivduo do valor da
ao e mercado de dividendos
(participao no lucro)

Assim como no mercado de valores, em

razo da aquisio do ttulo, a Unio
possui a obrigao de honrar o valor do
ttulo (que pode ser fsico ou flutuante) e
obrigao de pagamento de juros por
todo o perodo da dvida pblica.

Questes tributrias:
1) Possibilidade de penhora de TDP e oferecer como garantia em processo de
execuo fiscal art. 11, II, da LEF- desde que tenha cotao em bolsa.
STJ: legtima a recusa da Unio de penhora dos TDP destitudos de cotao na Bolsa
de Valores.
2) Possibilidade de pagamento de tributos com TDP, atravs de compensao e
dao em pagamento, desde que haja previso legal autorizando.
STJ: O dbito tributrio deve, necessariamente, ser pago em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir. A dao em pagamento, para o fim de quitao de obrigao
tributria, s aceita em hipteses elencadas legalmente. Mutatis mutandis, em se
tratando de dvida tributria indisponvel autoridade fazendria, no h como se
admitir a dao em pagamento por via de ttulo da dvida pblica, porquanto este
procedimento escapa estrita legalidade.
b) Antecipao de receita oramentria (ARO) art. 38, LRF: atender
insuficincia de caixa durante a execuo do exerccio financeiro.
Situao ftica: insuficincia de receitas e diante disso, necessidade de captao externa.
Assim decide realizar a ARO que possui as seguintes condies:
1. Deve observar os requisitos do art. 32 (regras gerais para operao de crdito):
parecer ministrio da fazenda, elementos fticos e elementos normativos;
2. Condies especficas previstas no art. 38 da LRF:
a. Realizar-se- somente a partir do dcimo dia do incio do exerccio;
b. Dever ser liquidada, com juros e outros encargos incidente, at o dia 10 de
dezembro de cada ano (ou seja, comear e terminar no mesmo exerccio);
c. No ser autorizada se forem cobrados outros encargos que no a taxa de
juros da operao, obrigatoriamente prefixada ou indexada taxa bsica
financeira, ou que vier a esta substituir;
d. Estar proibida:
o Enquanto existir operao anterior da mesma natureza no
integralmente resgatada;
o No ltimo ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito
Municipal
ART. 38 X ART. 37, I, LRF
Art. 37, I, LRF: Equiparam-se a operaes de crdito:

21

I.Recebimento de recursos a ttulo de antecipao de receita de tributo ou contribuio

cujo fato gerador ainda no tenha ocorrido, sem prejuzo do disposto no 7 do art. 150
da CF.
Art. 38, LRF
Operao de crdito de antecipao de
receita oramentria

Art. 37, I, LRF

Estabelece uma vedao s operaes de
crdito: antecipao de receitas de
tributos no pode ser objeto de ARO.
Ressalva: sem prejuzo do art. 150, 7
da CF (recolhimento de tributos sob
regime de substituio tributria
recolhimento do tributo antes do FG).
No se confunde com antecipao de
receita oramentria.

Vedaes s operaes de crdito:

1. Art. 35, 1 da LRF
Regra: no realizao de operao de crdito entre entes da Federao.
Ressalva: operao de crdito entre instituio financeira estatal e outro ente da
federao, desde que no destine a financiar despesas correntes e dvida contrada
perante outra instituio financeira.
O endividamento s faz sentido visando as despesas de capital (investimento).
S possvel endividar perante um mesmo devedor, seria uma espcie de novao.
No impede Estados e Municpios de comprar Ttulos da dvida Pblica como
aplicao de suas disponibilidades (so investimento).
2. Art. 36 da LRF
Regra: reitera que no pode haver operao de crdito entre instituio financeira
estatal e o ente da Federao que a controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo
(deve ser outro ente, se no empresta pra ele mesmo.
Ressalva: possvel investir em Ttulos da Dvida Pblica
3. Art. 37 da LRF estabelece outras vedaes
a) Vedao de captao de recursos a ttulo de ARO, salvo sob a forma de
substituio tributria.
b) Recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder pblico detenha,
direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo
lucros e dividendos, na forma da legislao;
c) Assuno direta de compromisso, confisso de dvida ou operao assemelhada,
com fornecedor de bens, mercadorias ou servios, mediante emisso, aceite ou
aval de ttulo de crdito, no se aplicando esta vedao a empresas estatais
dependentes 9impossibilidade de penhora de bens pblicos);

22

d) Assuno de obrigao, sem autorizao oramentria, com fornecedores para

pagamento a posteriori de bens e servios (seria uma espcie de fiado).
4. Art. 34 da LRF
O Banco Central do Brasil no emitir ttulos da dvida pblica a partir de dois
anos aps a publicao da LRF (maio/2000).

Crdito, emprstimo e dvida pblica (Vanessa)

Crdito pblico: sinnimo de emprstimo pblico, em que o Estado empresta dinheiro

e tambm, a hiptese do Estado pedir dinheiro emprestado.
diferente de dvida pblica, mesmo que seja a faceta que tenha maior ateno.
Luiz Emdio da Rosa Junior (conceitua crdito pblico como dvida pblica): resta
caracterizado pela faculdade que tem o Estado de, com base na confiana que inspira e
nas vantagens que oferece, obter em emprstimo recursos de quem dele dispe e
assumir em contrapartida a obrigao de restitu-los nos prazos ou condies fixados.
Dvida pblica: mecanismo utilizado pelo Estado para complementar ou antecipar
receita para alavancar o desenvolvimento econmico e permanecer a confiana que
inspira os credores.
O Estado pode pegar dinheiro emprestado de duas formas:
1. Emisso de ttulos nos mercados de capitais;
2. Celebrar contratos com organismos internacionais, entidades estrangeiras...
Vantagens que o Estado pode agregar aos seus emprstimos que incentive os
particulares a emprestar:
1.
2.
3.
4.
5.

Colocao de ttulos por um valor abaixo do valor de face;

Juros;
Atribuio de benesses fiscais, como isenes de impostos;
Direito de pagar tributos por intermdio dos ttulos;
Outorga de benesses jurdicas, como impenhorabilidade, garantias quanto ao
pagamento nos moldes do art. 167, IV, preservao do ttulo ante a espiral
inflacionria....

A emisso da dvida pblica vai se subsumir ao princpio da legalidade, se no

houver lei autorizando a emisso da dvida no poder ser emitida. Art. 163, III e IV, art.
164, 1 e 2, art. 165, 8, art. 167, III, art. 52 da CF.
Outro princpio norteador da dvida pblica o pacta sun servanda, que diz da
obedincia do contrato.
Compete privativamente ao Senado Federal:
V) Autorizar operaes externa de natureza financeira de interesse da Unio, Estado,
DF, territrios e municpios (art. 32, 1, IV, LRF); Mera formalidade habilitante
sem a qual a dvida pblica externa no seria admitida, em que deve ter autorizao
do Ministrio da Fazenda;
23

VI) fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante
da dvida consolidada da Unio, dos Estados, DF e municpios. Resoluo 40/01
(inexplicavelemente deixou a Unio de fora, somente estabelece limites dvida
consolidada dos Estado, DF e municpios).
Dvida flutuante: emitida para ser paga no mesmo ano;
Dvida fundada ou consolidada: emitida, mas o pagamento postergado para o
exerccio financeiro seguinte.
Res. 40/01: Nos Estados a dvida consolidada lquida no pode ultrapassar a duas vezes
a receita consolidada lquida. J nos Municpios a dvida consolidada lquida no pode
ultrapassar 1/10 da receita consolidada lquida.
S comea a viger do 15 exerccio financeiro contados da data de sua
publicao (2001). A partir do ano de 2016. Contudo, houve uma suspenso de dois
anos, passar a viger em 2018.
Nada obstante os limites plasmados no estejam vigendo, os Estados e
municpios devem reduzir, pelo menos todos anos, as respetivas dvidas consolidadas no
percentual de 1/15 (reduo escalonada).
Se a dvida pblica consolidada no for paga por dois exerccios financeiros
consecutivos, poder haver a interveno federal.
Extino da dvida pblica: pode se dar de diversas formas:
1. Amortizao: pagamento do principal;
2. Converso: moratria favor concedido do credor ao devedor de modo a
facilitar o cumprimento da obrigao, dilao do prazo de pagamento.
3. Dao em pagamento;
4. Confuso: o ente pblico recebe ttulos da dvida pblica por herana ou adquire
no mercado de capitais, art. 164, 2, CF;
5. Bancarrota: o Estado no possui recursos para pagar;
6. Repdio: no h pagamento, tendo em vista no reconhecer ter emitido a dvida;
A extino deve ser regida pelo princpio da moralidade, em relao a questo
tica e confiana do administrado adquirir ttulos da dvida pblica, atrelados
segurana jurdica.

ORAMENTO PBLICO
VANESSA

Conceito: ato pelo qual o poder legislativo autoriza o poder executivo por certo perodo
prever as despesas com servios pblicos e outros fins adotado pela poltica econmica
e geral do pas, assim como, a arrecadao das receitas j criadas em lei (Aliomar
Baleeiro).
Materialmente h apenas um oramento, mas formalmente se subdivide em 03.
24

A LRF se norteia fundamentalmente por 3 princpios: equilbrio, planejamento e

transparncia, em que o nico expresso constitucionalmente o do planejamento (art.
165, CF).
O planejamento consubstanciado no plano plurianual primeira forma da
interveno do Estado no domnio econmico (art. 174 da CF).
Tripartio do planejamento oramentrio:
1. PPA: 04 anos;
2. LDO: 01 ano;
3. LOA: 01 ano.
As 03 leis so de iniciativa do Chefe do Executivo, no entanto vinculado pois
est submetido a determinados prazos consignados no art 35 da ADCT.
O Presidente deve remeter ao CN o projeto de LDO (meados abril) e LOA
(meados de agosto) todos os anos que devem se integrar de forma harmnica e
finalstica.
As 03 leis so ordinrias, em uma leitura apressada do art. 165, 9 se engana
que lei complementar, contudo esta ainda no existe e estruturadora do direito
financeiro.

Plano plurianual

Na verdade quem escolhe a populao, tendo em vista que se vota na

programao de governo. Se eleito deve erigir a programao PPA, caso no ocorra
configura um estelionato eleitoral. Assim, o PPA deve refletir o planejamento poca do
certame eleitoral. cabvel ADI em vilipndio ao princpio do planejamento.
Na LRF no h nenhuma previso de punio aos agentes pblicos, somente no
CP.
O Presidente dispor de 08 meses para confeccionar a PPA a luz das diretrizes
que o elegeram.
um planejamento conjuntural de longo prazo com vistas a consecuo do
equilbrio oramentrio, das diversas regies econmicas e a estabilidade econmica.
Guia as outras leis.

Lei de Diretrizes oramentrias

Define quais sero as despesas principais que devero ser realizadas e foram
previstas na PPA. Estipula as prioridades. Materializa ano a ano do previsto na PPA.
Est a orientar o Chefe do Poder Executivo a executar a sua PPA.
A LRF indicou a LDO como lei estratgica na consecuo do equilbrio
oramentrio (art. 4). Quando se falar em equilbrio deve remeter LDO.
Introduziu LDO dois anexos: anexo de metas fiscais e riscos fiscais.

25

Metas fiscais: consubstancia a LDO em planejamento de mdio prazo, em que de 03

em 03 anos agasalha um anexo compostos de 03 metas que serviro de balizas para
consecuo das LDOs vindouras.
Riscos fiscais: fica adstrito a eficincia, economicidade, transparncia, administrao
gerencial, reduo de gastos e planejamento. O dinheiro que o compem deve ser
arbitrado com uma anlise casustica (mdia de gastos com fatos imprevisveis nos anos
anteriores). uma reserva para contingncia.

Lei oramentria anual

Est adstrita s prioridades arroladas formalmente na LDO. Executa o PPA nos

moldes que a LDO orientou. Busca materializar o PPA.
A LRF determina que o oramento seja confeccionado a luz da realidade
econmico, poltica, conjuntura externa, ndice de preo, inflao...
Deve ser encarada sob o prisma da unidade, mas se subdivide em 03
oramentos: seguridade social, investimento das estatais e poderes (fiscal).
O equilbrio e transparncia so princpios implcitos na CF, contudo
expressamente enunciados na LRF.

Oramento participativo

Previsto no art. 48 da LC 101/00. O Presidente antes de confeccionar o PPA

procura deflagrar audincia pblicas com segmentos representativos da coletividade e
ao fim, procura encampar as concluses retiradas das concluses em sede de audincia
pblica (busca maior legitimidade). O Chefe do Executivo no obrigado a encampar
as concluses, tendo em vista que no h direito adquirido ao oramento participativo.
Rgis Fernandes acredita no efeito vinculativo das concluses resultantes das
audincias pblicas.
Se aproxima da ideia de democracia deliberativa (a nossa representativa).
Denota a materializao da transparncia
Princpios da universalidade: art. 6 da Lei 4320/64 (direito financeiro), tudo deve ser
tomado em conta no oramento. Deve fixar todas as receitas, despesas, renncias de
receitas, operaes de crdito... nada pode escapar dos limites do oramento.
Princpio da unidade: consectria da universalidade. O oramente materialmente
uno.

Natureza jurdica do oramento

Formal: lei
Material: ato-condio para instituio de tributo (receita derivada).
O oramento lei formal, pois emana do competente para legislar. Contudo, no
pode ser materialmente encarado como lei pois no geram direitos subjetivos para
terceiros.

26

A professora discorda, tendo em vista que no mais rege no Brasil o princpio da

anualidade tributria que previa que para um tributo ser estipulado era necessria
autorizao no oramento (foi extinto pela EC 1/69 que trouxe o princpio da
anterioridade).
No configura ato condio para instituio de tributo.
Anualidade oramentria: art. 165, III, CF, quer significar previso anual de fixao
das receitas e despesas.
Para uma prova discursiva argumentar que uma lei formal, tendo em vista que
no configura ato-condio mais em funo da extino do princpio da anualidade
tributria.
Ressalvar, ainda que, segundo atual entendimento do STF, passvel de controle
de constitucionalidade por meio de ao direta, tendo em vista constituir lei formal,
independente de dotada de carter de abstrao e generalidade.

Elaborao do oramento
As leis oramentrias possuem as mesmas fases do processo legislativo comum.

discutido no mbito de uma comisso mista com possibilidade de apresentar

emendas (remanejamento de verbas) em que deve demonstrar os recursos que iro
municiar a emenda (s possvel por anulao de despesas). No pode indicar recursos
afetos a transferncia constitucional, pagamento de pessoal e servio (juros) da dvida.
As emendas dos parlamentares devem ser executadas necessariamente pelo
Poder Executivo.

Princpios constitucionais oramentrios

Muitos j foram abordados: transparncia, planejamento, equilbrio, anualidade

oramentria.
1. Exclusividade: previsto expressamente no art. 165, 8 da CF. Pode ser
concebida de duas maneiras: o oramento no pode conter dispositivo estranho
com a previso de receita e fixao de despesa. Veda, ainda, as caudas
oramentrias (dispositivos de lei material inserido na lei oramentria).
Comporta duas excees:
a) Dispositivo que possibilita ao Chefe do Executivo por decreto abrir crditos
adicionais e suplementares at determinado limite;
Crditos oramentrios: dotao contidas no oramento para a realizao das
fundamentais despesas do Estado. Confeccionada por um interesse pblico.
Uma lei oramentria pode ser modificada em razo do interesse pblico que
cambiante.
Crditos adicionais: leis oramentrias que modificam a LOA caso o interesse pblico
acuse necessidade. Existem 03 espcies (art. 40/44 da Lei 4320):
1. Adicionais suplementares: art. 165, 8, visam reforar dotaes oramentrias.
27

2. Adicionais especiais: art. 167, V. Visam satisfazer uma necessidade nova para as
quais no existam dotao oramentria especfica.
3. Adicionais extraordinrios: art. 167, 3, em caso de calamidade pblica,
comoo interna ou guerra pode por medida provisria abrir crditos adicionais
extraordinrios (rol restritivo). Governadores e prefeitos abrem por meio de
decreto com autorizao do legislativo.
Nos adicionais especiais e extraordinrios no h dotao oramentria
especfica para atend-los.

b) Autorizao para contratao de operaes de crdito at determinado limite.

CONTROLE E FISCALIZAO DA EXECUO ORAMENTRIA

VANESSA

Quando o poder legislativo aprova o oramento realizado pelo executivo j

uma forma de controle em que autoriza a execuo pelo executivo, posteriormente ir
fiscalizar se teve a autorizao em termos oramentrios. Nenhuma despesa pode ser
levada a efeito sem passar pelo crivo do legislativo.
A fiscalizao da execuo oramentria representa apenas a fase final de um
controle que se inicia com a prpria elaborao do oramento, o legislativo no controla
a execuo oramentria como sinnimo de fiscalizao, j comea a controlar o
oramento em sua transmutao em lei.
A fiscalizao da execuo oramentria estaria melhor situada no captulo das
finanas pblica, segundo alguns autores.

Modalidades de fiscalizao (art. 70 da CF)

1. Contbil: se materializa por meio de registros contbeis, balanos,
anlises... vai instrumentalizar o controle, em que so registradas as
transaes que vo viabilizar o controle numrico;
2. Financeira: controle da arrecadao das receitas e das despesas. Controle
econmico do oramento.
3. Oramentria: exercida sobre a correta aplicao da lei oramentria, as
verbas devem ter a destinao prevista no texto da lei aprovada. Mensura o
nvel concretizao das previses na lei anula de oramento;
4. Operacional: formas de procedimento da despesa, obedincia aos meios
legais de liberao de verbas
5. Patrimonial: controle da situao e modificao dos bens que integram o
patrimnio pblico.

Tipos de controle
1. Controle externo: Congresso Nacional. Ser exercido com auxlio do TCU.
28

O TCU (rgo de relevncia nacional) exara um parecer previamente anlise

empreendida pelo CN que no vinculativo.
O TCU desprovido de personalidade jurdica, mas pode atuar em juzo em
defesa de suas prerrogativas constitucionais (personalidade judiciria). Se limitam a
analisar casos concretos, no possuem o poder de inovar na ordem jurdica.
Pratica ato de natureza administrativa, formal e material, pareceres, relatrios e
informaes.
Controle posterior: depois de praticado o ato administrativo ou encerrado o exerccio
financeiro;
Controle simultneo: a CF s admite no art. 71, quando estiver diante de despesas no
autorizadas que podem gerar graves danos a economia.
O controle prvio desapareceu no Brasil desde a CF/67,
2. Controle interno (art. 74, CF): envidado por cada um dos poderes na
misso de autotutela, em razo da legalidade e da eficcia e eficincia da
legislao financeira. Autonomia administrativa dos poderes. Exercido
durante a prpria funo oramentria.

ORAMENTO PBLICO
PISCITELLI

Leis oramentrias (art. 165 a 169, CF; art. 4 e 5, LRF)

Questes gerais aplicveis a todas as leis oramentrias:
1. Caractersticas do oramento:
a) De acordo com a doutrina um documento programtico que fixa os
objetivos do Estado por certo perodo de tempo;
b) Lei em sentido formal (peridica) de inciativa do Poder executivo,
conforme determina o art. 165 da CF;
c) No Brasil, o oramento no impositivo, ou seja, ns temos uma
previso relativa aos objetivos, prioridades, gastos pblicos, porm
simplesmente uma previso, no obrigatrio. (diferente dos EUA)
Contudo, na prtica, o oramento no Brasil bastante vinculado (um pouco
engessado), o que significa dizer que o administrador possui pouca liberdade no manejo
das receitas, tendo em vista que muitas receitas so vinculadas s finalidades especficas
e o administrador no pode gastar com outro fim (ex. CIDE combustveis, contribuies
para a seguridade social, receitas de impostos vinculadas educao...).
ATENO! _as leis oramentrias podem ser objeto de controle concentrado de
constitucionalidade? Em 2001, o STF ao analisar a ADI 2484 discutindo uma LDO diz
que a lei oramentria uma lei de efeito concreto, em que somente formalmente lei e
materialmente um ato administrativo, no podendo ser objeto de controle concentrado.
29

Posteriormente, em 2003 houve uma lei oramentria que tratou da destinao

da CIDE combustveis, em que o STF entendeu que mostrou adequado o controle de
constitucionalidade quando a lei oramentria revela contornos abstratos e autnomos,
em abando ao campo da eficcia completa, declarando, assim, a inconstitucionalidade a
destinao das verbas da CIDE.
Todavia, em 2008, o STF na ADI 4048 e 4049 pronunciou que as leis
oramentrias so lei em sentido formal e apenas isso basta para que seja objeto de
controle concentrado. Deve prevalecer a forma, a natureza de ato administrativos no
relevante.
Tipos de lei oramentrias: detalhamento
1. Plano plurianual PPA
Disciplinado nos art. 165, I, CF e art. 165, 1, CF e denominado oramento
programa, tendo em vista que estabelece as grandes diretrizes, objetivos e metas da
administrao pelo prazo de 04 anos, de forma regionalizada (considerando cada regio
do pas).
O foco so as despesas de capital, e outras delas decorrentes (pode ser corrente
decorrente), e durao continuada (ao menos dois anos e um dia mdio prazo).
OBS: sempre que tiver um investimento que ultrapasse um ano obrigatoriamente estar
no plano plurianual.
2. Lei de diretrizes oramentrias -LDO
Disciplinada no art. 165, II, CF e art. 165, 2, CF e art. 4, LRF. Estabelece as
metas e prioridades da Administrao pelo prazo de 01 ano, regras gerais para
elaborao da LOA e formas de observncia e realizao do plano plurianual.
Detalhamento do art. 165, da CF: a LDO na Constituio
Se preocupa com a concretizao da PPA e orientar a elaborao da LOA.
Concretiza PPA: com o estabelecimento objetivos e metas para o ano seguinte dispondo
sobre despesas de capital.
Orienta LOA: com o estabelecimento de diretrizes para a elaborao do oramento.
Tambm dispe sobre alteraes na legislao tributria (receitas) e poltica de
aplicao das agncias financeiras de fomente (deve estar coerente com os objetivos e
as prioridades).
Detalhamento do art. 4 da LRF: a LDO na disciplina infraconstitucional
LDO art. 4, I + 3
Exigncia de responsabilidade fiscal:
equilbrio entre receitas e despesas.
Controle de despesas: limite (empenho)
foco
no
equilbrio,
programas
governamentais em que avalia os custos
do programa (custos/benefcios) foco

Projeto da LDO art. 4. 1

Envolve uma anlise das metas
estabelecidas no passado nos 03 anos
anteriores.
Verifica se existe uma consistncia entre
as metas passadas e futuras: avaliao das
metas passada (3 exerccios anteriores) e
30

na
eficincia,
condies
para
transferncia de recursos foco no gasto
e condies para que o gasto ocorra.
Anexos de riscos fiscais: possveis
passivos da Administrao equilbrio
entre receitas e despesas.

previso de metas (3 exerccios

posteriores).
Realiza uma avaliao que analisa a
evoluo do plano lquido nos ltimos 03
exerccios.
Avaliao da situao financeira de
fundos que se destinam a gastos futuros.
Ex.: previdncia
Renncia de receitas e despesas
obrigatrias de carter continuado
(valores que afetam o oramento)

3. Lei oramentria anual

Previsto no art. 165, 5, CF.
Contm:
a) Oramento fiscal da Unio
b) Oramento de investimentos: pessoa jurdica que a Unio possua maioria de
capital e direito de voto.
c) Oramento da seguridade social
Projeto da LOA: art. 165, 6, CF demonstrativo dos efeitos das renncias de
receitas.
Art. 5, LRF: estabelece providncias relacionadas ao projeto da lei oramentria
anual.
Execuo oramentria
A despesa deve estar prevista na lei oramentria anual (estabelece receitas e
despesas), em que haver um decreto com a programao financeira e cronograma de
desembolso mensal.
O empenho representa uma vinculao do gasto e despesa pblica e,
necessariamente, resulta uma nota de empenho que a documentao do vnculo que se
estabeleceu com a quantidade de dinheiro.
Nessa documentao h a especificao do credor, do valor e deduo do valor
da dotao oramentria.
A nota de empenho est disciplinada no art. 61, da Lei 4320/64.
O prximo passo a liquidao da despesa com a apurao do gasto, em que h
a apurao da origem e objeto da despesa pblica (art. 63, Lei 4320), valor exato e
credor.
Finalmente h a ordem de pagamento atravs do servio de contabilidade e o
pagamento pela tesouraria.
Assim:
31

1.
2.
3.
4.
5.

Empenho
Nota de empenho
Liquidao
Ordem de pagamento
Pagamento
Fiscalizao das contas pblicas
Visa o cumprimento de 03 princpios:
1. Legalidade: observncia dos requisitos normativos;
2. Legitimidade: eficincia do gasto pblico;
3. Economicidade: menor despesa possvel
Existem 03 modalidades de controle:

1. Controle interno
2. Controle externo
3. Controle privado
Interno
Realizado pelo prprio
rgo e um sistema de
fiscalizao integrado dos
03 poderes.
Art. 74, caput, 1, CF

Externo
Realizado pelo poder
legislativo de duas formas;
a. Auxlio do tribunal
de contas (art. 71,
CF)
b. Comisso mista de
senadores e
deputados (art.
166, 1, CF)

Privado
Realizado pelo particular
por meio de denncia ao
Tribunal de Contas (art.
74, 2, CF)

O controle sempre ser concomitante ao gasto e posterior. No h no Brasil o

controle prvio das contas pblicas.
Destaque: controle externo com o auxlio do Tribunal de Contas (art. 71 da CF).
O Tribunal de Contas um rgo auxiliar do poder legislativo e no
jurisdicional, ou seja, sua funo est relacionada a fiscalizao de contas que uma
funo administrativa.
Realiza o controle das despesas de forma concomitante e posterior. No h
controle prvio.
Competncia do TCU: detalhamento do art. 71 da CF.
1. Atividades de fiscalizao em sentido estrito: contas e auditorias
2. Atividade relacionadas com a apreciao da legalidade de atos: controle
normativo
3. Atos concretos em face de constatao de ilegalidade e irregularidade: sanes
Atividades de fiscalizao em sentido estrito:
Contas

Inspees e auditorias

Informaes obtidas nas

32

*Julgar as contas de
administradores
de
dinheiro pblico (II).
Exceo: No se aplica em
relao ao Chefe do Poder
Executivo vai elaborar
um parecer sobre as contas
pblicas (I).
*Fiscalizar contas com os
gastos de empresas supra
nacionais em que tenha a
Unio participando do
capital (ex. Usina de
Itaipu) (V);
*Fiscalizar repasses de
verbas da Unio para
Estados, DF e municpios
(VI).

*o tribunal de contas
poder
realizar
as
inspees e auditorias dos
03 poderes por iniciativa
prpria ou do congresso
nacional ou CPI ou
comisso tcnica (IV).

inspees e auditorias
*prestar informaes a
respeito
do
resultado
obtido para o Congresso
Nacional ou comisses
que requereram (VII)

Legalidade de atos:
Fiscalizar atos de contratao de pessoal e, ainda, concesso de aposentadorias,
reformas ou penses (III).
Excees: no aprecia e no avalia legalidade de nomeaes para cargo de provimento
em comisso, e, tambm, no aprecia e no avalia a legalidade quando se trate de
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal da concesso de
aposentadoria, reforma e penso.
Atos concretos em razo de ilegalidade ou irregularidade
a) Aplicar sanes: multa proporcional ao dano e possui eficcia de ttulo
executivo. (VIII)
b) Fixar prazo para a observncia da lei (IX)
c) Sustar a execuo de ato: resulta da no observncia da fixao do prazo (X),
dever comunicar essa deciso ao Congresso Nacional.
Caso se trate de um contrato, o ato de sustao ser dado pelo poder legislativo
(congresso nacional) e solicitar ao Poder Executivo as providncias cabveis. Somente
na hiptese de omisso, que o tribunal de contas decidir a respeito.
d) Representar abusos ou irregularidades que tenha verificado que ser feita ao
poder competente.
O controle no Brasil no prvio, concomitante ou posterior.
PRECATRIOS
PISCITELLI
33

Art. 100, CF (regime geral, alterado pela EC 62/04, e art. 97, ADCT (regime
especial) aplicvel aos Estados, DF e municpios.
Art. 100, CF
Requisio de pagamento feita pelo Presidente do Tribunal ao poder Executivo.
Condies: sentena condenatria transitada em julgado contra a Fazenda e a
liquidao dos valores devidos.
Consequncias: repasse das verbas oramentrias mediante um depsito.

34