Adminstracion Del Turismo II Impar

Administracioén TURISMO Planificacion y direccion Miguel Angel Acerenza Vol. 2Presentacién Con esta obra, que trata de los aspectos relativos a la planificacion y direccion de la actividad turistica, culmina el extenso trabajo de investigacion Ilevado a cabo por ef profesor Miguel Angel Acerenza sobre la Administracion def Turismo. En elia se plantea un nuevo enfoque, tanto en lo que se refiere al ambito de la planificacin, como en lo que tiene que ver con el control y la evaluacion de la gestion del turismo en Jo que el Estado correspon de y, consecuentemente, incorpora una nueva terminologia, por lo que constituye un singular aporte a la sistematizacion del proceso administrativo dentro del cual debe encararse la conduccion del “sector”. Aligual que en el primer tomo, en este segundo, el profesor Aceren- za logré un tratamiento eminentemente didactico, mediante una adecuada distribucion y organizaci6n de los temas, de una exposicién clara, abun- dante y profunda, y de una articulacion racional y técnica que facilitan la comprensién de estas dos importantes fases del proceso administrativo en el campo del turismo. La obra en su conjunto, ha rebasado las expectativas planteadas y se ha convertido en uno de los trabajos mas completos sobre la problematica del desarrollo turistico escrito en idioma espafiol, por lo que estimo que constituiré una valiosa ayuda en los campos docente, estudiantil y operativo-administrativo de los sectores piblico y privado, relacionados con la conduccién de la actividad turfstica nacional, asi como en los demas paises latinoamericanos, Es por esto que quisiera exhortar una vez mas al autor, y excelente amigo, a que contintie por este sendero del aporte técnico especializado sobre e} turismo, que indudablemente refleja su vasto conocimiento y experiencia en el tema, por cuanto ello permitira incrementar el acervo bibliografico del campo que nos ocupa, en bien de su desarrollo. MicurL TorRuco MarQuis Director General de Normativa y Capacitacion Turistica dela Secretarfa de Tarismo del Gobierno de MéxicoPrdlogo En el primer tomo estudiamos Ja conceptualizacién del fendmeno turistico como tai, y todo Io relacionado con su funcionamiento y or- ganizaci6n, dentro de la estructura administrativa del sector publico. En este volumen trataremos todos aquellos aspectos relacionados con la planificacion y conduccién de la actividad turistica, en su conjun- to, hacia los distintos objetivos a que puede orientarse su desarrollo, dentro de los planes y programas que afrontan diferentes paises, con el fin de lograr el bienestar y el progreso de la colectividad. En la primera parte se hace una semblanza acerca de los antecedentes de lo que hemos dado en Hamar planificacion formal del turismo por parte del Estado, y de los distintos enfoques a que la misma ha obede- cido en su proceso evolutivo, hasta llegar al enfoque presentado en esta obra, denominado enfoque administrativo. En la segunda parte se estudia todo fo relacionado con la direccin de la actividad turistica, y se describen los procedimientos referentes al control de gestién del turismo, asf como los distintos indicadores por medio de los cuales es posible controlar y evaluar la gestion Jevada a cabo por el organismo nacional de turismo en fa conduccion del “sector” La forma como se tratan estos temas difiere notoriamente de los enfoques tradicionales, por lo que estoy consciente de que la obra, en especial este segundo tomo, tendré profundas repercusiones no solo en el dmbito educativo, sino también en la propia conduccién del “sector” por parte del Estado. No obstante, es mi deseo que el libro se tome como un esfuerzo mas en la labor destinada a sistematizar el estudio del turismo, que pretende integrarse como una aportaci6n adicional al fomento de una actividad que expresa y forma la esencia humana y que, por consiguiente, se relaciona con ei desarrollo del hombre. Ex AUTOR2. Proveer a la unidad de los recursos materiales necesarios para su normal funcionamiento, previendo el oportuno aprovisionamien- to de los mismos. 3. Planificar la cantidad de personal que la unidad requeriré para el eficiente desarrollo de sus funciones. b) Asignacién de deberes y delegacin de autoridad En lo que tiene que ver con la asignacién de deberes y delegacion de autoridad, son responsables de: 1. Asignar deberes a aquellos que estén bajo su supervision, y dele- garles la suficiente autoridad para que puedan cumplirlos, 2. Delegar, durante su ausencia, la autoridad y responsabilidad que les compete, e informar a quien corresponda. 3. Verificar que todas las instrucciones relacionadas con la asigna- cién de deberes y delegacién de autoridad, dentro de su unidad, se mantengan permanentemente actualizadas, en consonancia con los requerimientos funcionales. ¢) Direccién del trabajo y conduccién del personal En relacién con el trabajo y la conduccién del personal bajo sus ér- denes, les compete: 1. Dictar las providencias necesarias para que las 6rdenes emanadas de los superiores, incluyendo los procedimientos, sean unificadas adecuadamente. 2. Conducir y adiestrar al personal bajo su mando, para el mejor desemperio de su cometido. 3. Asegurarse de que la calidad del trabajo de su unidad alcance los niveles de optimizacién requeridos para el eficiente desempefio de sus funciones. d) Procedimientos, informes y correspondencia En lo concerniente a los procedimientos, los informes y la correspondencia, son responsables de: 1. Establecer, trasmitir y hacer aplicar, los procedimientos necesarios para el desarrollo de las actividades de su unidad. GUIA PARA LA DESCRIPCION DE FUNCIONES 237Reconocimiento En la persona del licenciado Fernando Trillas Salazar, con quien tuve el gusto de iniciar los contactos que me vincularfan como autor, a una de fas organizaciones que orienta sus mejores esfuerzos al fomento de las actividades educacionales y cuya proyeccion, desde México, cubre toda Latinoamérica, quiero expresar mi reconocimiento a Ja Editorial Trillas por el estimulo y el apoyo que me brind6 para la elaboracion de esta obra. Asimismo, quiero agradecer al doctor Rodolfo Montiel, del Depar- tamento Editorial, a los seftores Alfonso R. Durén, Mario Estrada Baron y Gonzalo Sanchez Fernandez, def Departamento de Produccién, de dicha editorial, quienes con su empefio, dedicacién y profesionalismo. contribuyeron a que la misma culminara en una satisfactoria realidad. Micuri ANGEL ACERENZAindice de contenido Presentacion Prélogo Reconocimiento Indice de figuras, Indice de tablas, indice de cuadros Cap. 1. Cap. 2. Cap. 3. PARTE I. PLANIFICACION Introduecién general a la actividad de planificacion Concepto ¢ importancia de la planificacién, 21. Responsabilidad en cuanto a la labor de planificacién, 25. Proceso de planificacién, 30. Conclusién, 37. Referencias bibliograficas, 38. Introduccion a la planificacién turistica Antecedentes acerca dle la planificacién formal del turismo por parte del Estado, 39. Experiencias sobre planificacién turistica en el nivel multinacional, 50. Distintas orientaciones que ha adoptado Ia plani- ficacién del turismo, 52. Comentarios acerca de los distintos enfoques con que se ha afrontado la planificacién del turismo, 66. Con- clusién, 69. Referencias bibliograficas, 70. Planificacién estratégica del turismo Concepto de planificacién estratégica, 73. Definicion de largo plazo, 74. Horizonte de la planificacion estratégica de turismo, 75. Esque- ma del proceso de planificacion estratégica en turismo, 76. Desarrollo del proceso de planificacién estratégica, 78. Aspectos relativos 2 la organizacion estratégica, 104. Consideraciones finales en cuanto a la organizacién estratégica, 106. Conclusién, 106. Referencias bibliograficas, 108. Dhesw 2 39 73 uAPENDICE Gua para la descripcién de funciones en los organismos nacionales del turismo 217 I. Estructura organizacional del organismo de turismo, 217, II. Res- ponsabilidades comunes a los directores y jefes de las unidades admi- nistrativas del organismo, 236. indice alfabético 219 INDICE DE CONTENIDO = 1321. 2.2. 23. 24, 25. 2.6. 27. 28. 2.9. 2.10. 2A1. indice de figuras Regién del Mediterréneo francés donde se localiza el desarrollo turistico Languedoc-Roussillén. Estructura de la organizacién creada para el desarrollo del proyecto Lan- guedoc-Roussillon. Vista aérea de Le Grande Motte en el desarrollo turistico Languedoc- Roussillén Vista de la fachada e interiores del Centro Interamericano de Capaci- tacién Turistica, CICATUR, dependencia de la OEA, el cual funcioné en la ciudad de México en 1974 y 1983. Plano de localizacin y detalles del proyecto de desarrollo regional de Bahia de Banderas, en México Proyecto Turis, esquema del desarrollo turistico del litoral Rio de Ja- neiro-Santos. Maqueta del proyecto de desarrollo turistico de Golfo Papagayo en Cos- ta Rica, en la cual se expone el Plan Maestro correspondiente a la zona comprendida entre Playa Panamé y Playa Buena, asi como los detalles relativos a los Proyectos de Inversion. Esquema del enfoque urbanistico en la planificacién del turismo. (Adap- tado de la obra de Fred Lawson y Manuel Baud-Bovy, Tourism and recreation development, CBI Publishing Company, Inc., Boston, 1977, pag. 138.) Esquema del enfoque urbanistico en la planificaci6n del turismo; orientacion americana. (Adaptado del documento de Roberto C. Boullén, Curso de planificacion fisica del turismo; metodologia para planes turts- ticos, CICATUR-OEA, México, 1978.) Esquema del enfoque de politica econémica en la planificacién del turismo. (Adaptado de la obra de Fred Lawson y Manuel Baud-Bovy, Tourism and recreation development, CBI Publishing Company, Inc., Boston, 1977, pag. 139.) Esquema del enfoque de politica econémica en la planificacién del turismo; orientacién americana. (Diseflado por el autor, a partir de la metodologia expuesta por Edgar Alfonso Hernandez Diaz en su obra Plani- ficacién turistica; un enfoque metodologico, Editorial Trillas, México, 1982.) 41 a2 4a 45 47 49 54 55 56 58 59 1561. . Multiplicadores turisticos de ventas e ingresos en Anglesey, 1970. 63. 8.1. 61. 6.2. 63. 6.4, 7A. 72. 73. 81. indice de tablas Balanza de pagos-cuenta turismo: Brasil, afios 1977-1978 Distribucién del empleo en porcentaje en centros de esqui en Francia, 1975 a 1976. Proyeccion de los resultados globales para una campafia de correo direc- to. indice de cuadros Informacién basica sobre el desarrollo del turismo. (Formulario elaborado por M. Acerenza.) Anilisis de la contribucién del turismo a la balanza de pagos. (Formula- rio elaborado por M. Acerenza.) Anélisis de los efectos del turismo sobre el ingreso nacional y la genera- cién de empleos. (Formulario elaborado por M. Acerenza.) Anélisis de otros efectos econdmicos del turismo. (Formulario elaborado por M. Acerenza.) Informaci6n basica acerca de Jos resultados operacionales. (Formulario elaborado por M. Acerenza.) Anélisis bésico dei flujo de visitantes. (Formulario elaborado por M. Acerenza,) Andlisis de la actuacién por mercados. (Formulario elaborado por M. Acerenza.) Cuadro de indicadores basicos para evaluar los resultados globales de una campafia publicitaria. 166 172 174 209 160 164 169 175 185 190 192 206 7Parte 1 j Planificacién La planiticacién es un proceso racionalizador € indispensable, que la administracién publica lleva @ cabo para organizar y coordinar ios recursos de ‘que dispone, para el logro de! bienestar y Ia satisfacci6n de las necesidades de los ciudedanos y el progreso de la colectividad... WILBURG JIMENEZ CASTROIntroducci6n ¢ general r) a la actividad ca 7 ey de planificacién En [as tiltimas décadas, la actividad de planificaci6n en el nivel nacional y regional ha adquirido cada vez mayor relevancia entre las actividades que desempefian los Estados con el fin de lograr bienestar y la pros- peridad de la comunidad. Indudablemente, la labor de planificacién ha contribuido a racionalizar, en gran medida, los recursos empleados por la administracién para el logro de ciertas metas, especialmente en el campo econémico; sin embargo, ha contribuido también a generalizar la idea de que la tarea de planificacion en el sector publico se ha fimitado exclusivamente a un reducido grupo de especialistas denominados planificadores, lo cual no es correcto. Precisamente por ello, en este capitulo y antes de examinar los aspectos relativos a la planificacion del turismo, se hard una introduccién general a la practica de la planificacion, como una funci6n especifica a la cual debe abocarse la administracién en sus distintos niveles, sea piblica o privada, para encauzar los recursos de que dispone hacia el logro de sus objetivos. En el deseo de que ello pueda contribuir a un mejor desempefio de todos aquellos que desarrollan sus actividades en el campo del turismo. CONCEPTO E IMPORTANCIA DE LA PLANIFICACION En primer lugar, trataremos de establecer el concepto de la planificacion como tal, haciendo mencidn de la importancia que ésta reviste en la practica administrativa, y determinaremosos principios que deben guiar la ejecucion del proceso. 1. El concepto Acerca de la planificacion existen distintos conceptos y definiciones, pero para los objetivos de esta obra, daremosel concepto que en la ciencia administrativa se tiene, en un sentidc amplio: es la selecciOn consciente 2© Defectuoso por omisién de factores importantes. © Trabajo mal realizado y que debe ejecutarse nuevamente (cuando esto es posible todavia). b) Respecto al empleo de los recursos disponibles: © Mala utilizacion del tiempo y del espacio. © Desperdicio de energfa y materiales. © Falta o escasez de dinero, materiales o equipos. c) Respecto al personal: © Deficiente distribucién del personal. © Duplicacién de trabajos. * Confusion y malentendidos por falta de instrucciones o de 6r- denes contradictorias. © Deficiencias por falta de instrucciones 0 debido a un entrenamiento inadecuado. © Aumento del indice de incidentes. © Descontento, baja moral, falta de voluntad. © Crisis de recursos humanos por faita de capacitacion, malas condiciones de trabajo o de niveles de vida insuficientes, d) Respecto a la economia o el organismo: © Aumento de costos debido a trabajos mal realizados, defectuo- sos 0 de calidad inferior. © Aumento de costos por despilfarro de materiales, o mal empleo de los recursos disponibles. © Incremento de costos a causa de baja produccién como consecuencia de los efectos causados sobre el personal. En resumen, un proceso de planificacién erréneo o incompleto es responsable del uso indebido o el despilfarro de los materiales, la ener- gia, el tiempo y el espacio de que se disponga y, desde luego, responsable de los resultados que de esto se obtenga. Otras consecuencias son tam- bién los conflictos gremiales que afectan el bienestar del personal. asi como los problemas sociales que se generan en determinadas zonas del tertitorio de un pais cuando se trata de procesos de planificacion en el nivel nacional o regional. 3. Causas que Hevan a una planificacion errénea 0 incompleta En cualquier tipo de administraci6n, sea publica o privada, es posible identificar situaciones 0 condiciones particulares que pueden contribuir CAP. 1, INTRODUCCION GENERAL ALAACTIVIDAD 23proceso de planificacion no s6lo sea completo, sino también que efectivamente se oriente hacia el logro de objetivos de interés de la totalidad del grupo social implicado, sobre todo cuando se trata de procesos de planificaci6n en el nivel oficial. 4. La ética en la actividad de planeacién Otro aspecto importante por considerar en el proceso de planifica- cién, sobre todo en el caso de la administraci6n piblica, es sin duda el reconocimiento de que tal proceso s6lo tendra éxito en cuanto sea verdaderamente social, es decir, que las metas que persiga cuenten con el interés de la totalidad del grupo o de los grupos implicados. A pesar de que la aplicacién de tal principio pudiera parecer dificil, la guia moral de las personas encargadas de los aspectos de planificacion en la administraci6n ptiblica deberia ser de la maxima conveniencia social, 0 sea, promover siempre el mayor beneficio al mayor nimero poii- ble de personas. S6lo en situaciones muy especiales, se podria sustituir este principio por el del minimo sacrificio colectivo. Todo aquello que tienda a dignificar al hombre, aprotegerlo, a ampa- rarlo y que contribuya a hacerle la vida mas agradable, mas amena y du- tadera, deberfa ser la meta de toda persona que trabaje en labores de planificacion. Por lo contrario, todo aquello que sirva para explotar, degradar o esclavizar al hombre al trabajo o que contribuya a llevarlo a la miseria, debe considerarse como indeseable y, por ende, evitarse. Por otra parte, la planificacin de cualquier actividad, piblica o privada, tendiente a promover el mayor beneficio al mayor ntimero posible de personas debe Ievarse a cabo dentro de elementales principios' de honestidad, eficiencia y economia. Esto es aplicable especialmente en el caso de la administracion pablica, en que se emplean recursos provenientes de la comunidad y le deben ser devueltos en forma de servicio 0 de beneficios que contribuyan a aumentar su bienestar. RESPONSABILIDAD EN CUANTO. ALA LABOR DE PLANIFICACION Visto el aspecto conceptual, en seguida estudiaremos lo relativo ala responsabilidad inherente a las actividades de planificacin, es decir, quit- nes deben llevar a cabo estas actividades dentro de la estructura administrativa. 1, jQuién debe planificar? Un aspecto fundamental en la administracion, sea piiblica o privada, y que frecuentemente se presta a confusién es el que se refiere'a quién CAP. 1. INTRODUCCION GENERAL ALA ACTIVIDAD 25a) Deba escoger o conocer e/ objetivo del trabajo o de la misién que se le ha encomendado. b) Deba organizar los recursos disponibles para su logro, mediante fa preparacin de un plan. c) Deba controlar su realizacion y efectuar las modificaciones necesarias si en el proceso de ejecucin se producen cambios que asf lo requieran. Légicamente, en los distintos niveles en el escalafon jerérquico, se tienen diversos grados de autoridad y responsabilidad para llevar a cabo las funciones encomendadas, En efecto, en ei nivel mas alto, el maximo ejecutivo, ya sea el director de una empresa 0 un ministro, con su primera linea de asesores estabiecerd tanto los objetivos generales que deban alcanzarse como ei plan para su logro, y determinaré para cada nivel del escalafon jerarquico los objetivos especfficos y los limites de actuacion en cada caso. Entonces, a cada ejecutivo intermedio corresponde planificar en el 4rea de su competencia las acciones tendientes a lograr los objetivos especificos que se le han fijado en el plan general, 3. Cualidades que debe tener el jefe ejecutivo La planificacién, como hemos dicho, constituye una funcién especifica a la cual tienen que abocarse todos aquellos que ocupan cargos de direccidn en la estructura administrativa; y de la habilidad con que desarrollen esa tarea depender4, en gran medida, el éxito de su labor en la conduccién de la actividad encomendada, En efecto, la habilidad para formular planes es un requisito esencial para ser Ifder y una de las condiciones basicas que deben poseer los jefes que aspiran a hacer carrera en la administracion pitblica o privada. Si bien es cierto que esa habilidad, como cualquier otra, se adquiere con la practica y la experiencia en el ejercicio de la actividad, también Io es que requiere de aptitudes intelectuales y personales. En lo intelec- tual, requiere el conocimiento y dominio de métodos y técnicas, mientras que en lo personal exige imaginaci6n y habilidad para su empleo y ejecucion. Por fo que respecta a las aptitudes personales que el ejecutivo debe adquirir y desarrollar para que le permitan elaborar planes eficaces, deben citarse las siguientes: a) Capacidad para ver las cosas en un todo. b) Capacidad para analizar los problemas complejos y transformar- los en elementos simples y de facil tratamiento. c) Iniciativa creadora. CAP, 1, INTRODUCCIGN GENERAL A LA ACTIVIDAD 27coordinacién de los mismos en pos del fin, constituye precisamente el trabajo del asesor. 5. Relaciones entre el jefe ejecutivo y sus asesores En el ejercicio de la labor de planificacién, como en la de cualquier otra de la administracién, de nada vale dominar métodos y técnicas si no se comprenden en forma cabal los problemas y sus necesidades; por otra parte, aunque se comprendan, la falta de conocimientos técnicos puede Ievar al fracaso de la administraci6n. Por ello, las relaciones entre el ejecutivo y susasesores deben mantenerse en un marco de estrecha cooperacion. No siempre se logra tal cooperacion, tal trabajo de equipo y, por des- gracia, cuando esto no sucede, la labor de los asesores (0 sea, concretamente de los planificadores en la administracion pablica) por més intensa y adecuada que sea no pasara de un simple ejercicio técnico, sin traducir- se en directrices efectivas para la conduccidn de una actividad. En la prictica, las relaciones entre el jefe ejecutivo y sus asesores dependen de los conocimientos, capacidad y personalidad de uno en re- lacién con los otros. En la medida en que el jefe ejecutivo carezca de capacidad para elaborar planes y programas para su administracion, per- derd parte de su condicion de orientador y Ifder de sus colaboradores. Precisamente en este punto es necesario recordar que la tarea de los ase sores no consiste en sustituir a los ejecutivos en el ejercicio de sus responsabilidades, y es necesario hacerlo porque existe gran tendencia a que esto ocurra y, peor atin, a permitir que esto suceda. Los asesores, “enamorados” de los planes que ellos mismos elaboran, a menudo tratan de sustituir al jefe, como también Io es el hecho de que los jefes, por comodidad 0 abrumados por la rutina diaria, prefie- ren delegar sus obligaciones. Incluso, puede presentarse el caso de jefes que pretendan ocultar sus propias responsabilidades, atribuyendo sus fracasos a los planes elaborados por sus asesores cuando éstos en realidad no tienen autoridad para decidir, en cuyo caso los planes que elabo- ren estardn sujetos siempre a la aprobacién de su superior. Cuando ocurre lo anterior, se pierde no s6lo la utilidad de las funciones del asesor, sino también la eficiencia del sistema administrativo, por eso cuando el jefe ejecutivo renuncia a su facultad para tomar decisiones, cl sistema pierde validez. 6. Cualidades que deben reunir los asesores La funcin de asesor requiere, ademas de una alta especializacion en el campo de la actividad especifica en la que se desempena, ciertas carac- CAP, 1, INTRODUCCION GENERAL ALA ACTIVIDAD 29planear las soluciones, como consecuencia de la confusién de propésitos originados por situaciones mal definidas. Pare evitar que ello ocurra, es necesario que en la primera etapa del proceso quede perfectamente establecido lo siguiente: a) El problema cuya soluci6n se busca. 5) La posicién del problema en el marco de la situaci6n general al que pertenece. c) El propésito que se pretende para el problema y su situacion particular. En muchos casos, si la naturaleza del problema o la tarea encomendada asf lo exige, puede ser necesario precisar ademAs lo siguiente: a) El caricter de la tarea encomendada. b) Elgrado de urgencia requerido para su soluci6n. c) La naturaleza de las acciones exigidas. d) Elefecto final deseado. e) Cualquier otro aspecto que la persona responsable de la labor de planificacion crea conveniente especificar. Como se advierte, la primera etapa s6lo es de presentaci6n (es decir, de toma de conocimiento), por lo que resulta muy importante que tanto al plantear el probleme como al esbozar su situacién particular se haga en la forma més objetiva posible, limitindose exclusivamente a los hechos y evitando cualquier consideracién de indole personal. Otro aspecto importante por considerar en esta etapa es el hecho de que tanto el director como el jefe, o el asesor a quien se haya encomendado el trabajo, comprendan perfectamente qué se va a hacer y con qué propésito, Dicho aspecto resulta importante por cuanto es de la unica forma como se pueden formular planes y programas compatibles con la tarea asignada. Si se logran superar con buen éxito los primeros requisitos de presentacion y comprensi6n, no s6lo la labor de planificacién podra ser mejor orientada, sino que las etapas siguientes se volverdn mis ficiles y se tendra mayor probabilidad de encontrar la solucién adecuada. 2. Anilisis y evaluacin de la situaci6n En esta etapa se deben considerar todos los factores relacionados con el problema o con la tarea encomendada y que puedan influir en la solu- cién que se busca. Es esencialmente la fase de la planificacién en la que se determinan los hechos, por lo que se deberd no s6lo considerar la disponibilidad de recursos, sino también todos los factores (favorables y desfavorables) que puedan tener vinculos con el problema por resolver. CAP.1, INTRODUCCIGN GENERALA LAACTIVIDAD 313.2 Examen y clasificacién de las lineas de accién alternativas Todas aquellas lineas de accin propuestas como probables para encontrar la solucion deseada deberdn examninarse y clasificarse en relaci6n con diferentes grados, a saber: a) Adaptabilidad: a fin de considerar si las soluciones propuestas se adaptan 0 no a las necesidades y condiciones de la tarea encomendada, Este grado de adaptabilidad se estimar4 con base en el tiempo en que se considere que la propuesta pueda realizar el trabajo, en relaci6n con el grado de urgencia requerido para llevarlo a cabo. b) Posibilidad: se tiene que considerar si las soluciones propuestas son factibles 0 no de Ievarse a cabo. Este grado de posibilidad lo determinan los recursos disponibles, las condiciones de! medio en que deben Hevarse a efecto las acciones, y los factores desfavorables existentes. ¢) Aceptabilidad: se debe considerar si el costo de tales propuestas realmente permite o no Hevarlas a cabo. see Esta segunda etapa tiene por objeto descartar aquellas propuestas que no cumplan con los requisitos basicos, y revisar las que los cumplen parcialmente, con miras a mejorarlas. 3.3 Comparacién de las lineas de acci6n alternativas En esta etapa deberan detallarse, para cada propuesta que cumpla con {os requisitos expuestos en el punto anterior, las operaciones que implica su ejecucion, La descripcién no tiene que ser muy minuciosa al considerarse los detalles, pues puede limitarse a estimar aquellos que permitan una comparacion justa. Para ello, es necesario establecer previamente los térmi- nos de comparacién que permitan determinar el grado de suceso para cada sotucion planteada, La comparacién permitir4 el rechazo, la combinacion o el arreglo de las soluciones, y determinar su posicién en lo relativo al grado de suceso esperado. Los factores de suceso generalmente empleados para J2 comparacion de lineas de accidn alternativas estan relacionados con lo siguiente: a) Seguridad de éxito. b) Facilidad de ejecuci6n. 334, Programacién de las acciones Una vez elaborado el plan, la etapa siguiente serd establecer su calen- dario, o sea, de acuerdo con los medios disponibles, los materiales, el personal y los recursos financieros correspondientes, se debe establecer el momento de su iniciacion, el ritmo al cual se Hevardn a cabo los trabajos y el momento de su culminaci6n. En esta etapa, el plan que se ha elaborado cuidadosamente debe si- tuarse en el tiempo. Se trata de una de las fases mas delicadas del proceso, por cuanto puede llevar a un plan, con las mayores posibilidades de éxito, a un rotundo fracaso. Los resultados deben alcanzarse en determinado tiempo y, por tan- to, las actividades previstas tienen que efectuarse dentro de los plazos establecidos. Por otra parte, aunque las actividades se realicen de acuerdo con elorden previsto en el plan, si no se hallan debidamente relacionadas y coordinadas entre sf, es inevitable que se produzca un desperdicio del tiempo de que dispone la administracion para llevar a cabo su cometido. Precisamente mediante el proceso de programacién del plan y de los métodos utilizados para relacionar y coordinar sus actividades, se puede aprovechar mejor el tiempo y tener mayor posibilidad de cumplimiento, sobre todo cuando la incertidumbre desempefia un papel importante. EI proceso de programacion presenta dos aspectos distintos: por un lado, la programacion de las etapas del plan y, por otro, la programacion de las actividades correspondientes a cada etapa. Por ello, es conveniente hacer una aclaracion al respect. De lo cual se ocupan los apartados siguientes. 4.1 Programacién de las etapas del plan Un plan puede realizarse en una o varias etapas. En caso de que se ejecute en varias etapas, éstas se deben establecer racionalmente. Por lo general, la ejecucién de un plan por etapas est4 relacionada con la disponibilidad de recursos financieros, Entonces es importante que al efectuar su programaci6n, éste se divida en fases técnicamente terminadas y que se vinculen entre sf de tal manera que permitan establecer un proceso de ejecuci6n légico. 4.2. Programacién de las actividades correspondientes a cada etapa del plan Como se mencioné anteriormente, aunque las actividades previstas en cada etapa se desarrollen segin el orden establecido en el plan, es necesario estimar el tiempo que se empleard en la ejecucién de cada una CAP. 1, INTRODUCCION GENERAL A LAACTIVIDAD 35.a) Realizar un esfuerzo total en pos del logro de los objetivos propuestos. b) Iniciar las acciones en el momento oportuno y/o desde posiciones relativamente favorables. c) Distribuir adecuadamente los recursos disponibles. ) Mantener cierta libertad de accion durante el proceso de ejecu- cién de los trabajos. 7. Control y evaluacion de resultados Como el plan se ha elaborado para el logro de ciertos objetivos, su ejecucion debe ir acompafiada de una supervision permanente de los resultados que se obtengan. Este control puede Ilevarlo a cabo el propio ejecutivo o la persona o personas que éste designe para la realizacion de tal tarea, a fin de que, a la luz de nuevas informaciones, se puedan revisar en forma periddica los objetivos y el propio plan. Cuanto mayor sea el grado de incertidumbre acerca de los aconte- cimientos y sus consecuencias futuras, mayor sera el control, a fin de hacer ajustes y tomar decisiones tan répidamente como la situacién lo exija. CONCLUSION La planificacién, conjuntamente con la eecucién y el control, constituye una de las funciones basicas a las cuales debe abocarse la administra- cién, sea publica o privada, en sus distintos niveles, para encauzar los recursos de que dispone hacia el logro de sus objetivos. Por tanto, no se trata de una accion aislada dentro del proceso administrativo, sino que es una funcion que deben cumplir todas aquellas personas a quienes se haya encomendado la conduccion de una determinada actividad, con el fin de racionalizar el uso de los recursos puestos a su disposicién, aunque en un momento dado se sirvan para ellos de ciertos especialistas. La planificacion consiste en determinar los objetivos del trabajo, ordenar los recursos materiales y humanos disponibles, determinar los métodos técnicos aplicables, establecer la forma de organizaci6n y precisar todas las especificaciones necesarias para que la conducta de la persona o grupo de personas que intervendran en la ejecuci6n de los trabajos. se encauce racionalmente hacia el logro de los resultados pretendidos. Dicha labor debe obedecer a toda una secuencia logica, que culmine en la formulaci6n y preparacion de un plan, por medio del cual se oriente todo el curso de accion futura. En el mismo deberan quedar definidas las metas, los sistemas aplicables y las normas que regirdn las acciones por llevar a cabo. CAP.1, INTRODUCCIGN A LAACTIVIDAD 37@ 2 Introduccién a la planificacién turistica La planificacién del turismo en et nivel nacional o regional constituye una clara competencia del organismo nacional de turismo, el cual, por medio de la elaboraci6n y ejecucion de planes nacionales 0 regionales de desarrollo turistico, promueve y encauza el incremento de la actividad hacia el logro de los objetivosnacionales. Sin embargo, debe decirse que la anterior es una actividad relativamente nueva, a pesar de que, como se vio en el capitulo 2 del primer tomo, en el transcurso de la evolucion del turismo es posible observar el desarrollo de estaciones de aguas ter- males, estaciones de montafia, centros turisticos a orillas del mar, e incluso el acondicionamiento de ciudades y pueblos para fines turisticos. No obstante, en realidad son desarrollos turisticos Ilevados a cabo en un nivel local, cuyo proceso de planificacion, generalmente de indole urba- nistica, ha sido afrontado por los municipios y, en algunos casos, por particulares, El proceso de lo que podriamos llamar planificacién formal del turismo por parte del Estado se inicia a fines de la década de 1940, como podrd verse en los breves antecedentes que se exponen a continuacién. ANTECEDENTES ACERCA DE LA PLANIFICACION FORMAL DEL TURISMO. POR PARTE DEL ESTADO Los antecedentes de que se dispone respecto de la planificacion del turismo por parte del Estado indican que esta actividad empezo con la elaboracién del Primer Plan Quinquenal del Equipamiento Turistico francés, para el periodo 1948 a 1952. Obviamente, no se trata de una casualidad por cuanto, como se vio en el capitulo 4 del primer tomo, fue en Francia donde se inicié la planificacion central aplicable a paises con economias de mercado. Por 39ugllissnoy-20penbue oo: nog-wodlf sapuen-vodd 2013 OANVUAILIGAW AVW souoys 301 09% sha rien weno 2 Foow — Seeos > ~~ feonesoe, Aenean Ay awezen, 7 sansegehhreal del turismo al desarrollo regional, en el sentido de que para que este liltimo sea efectivo es necesario contar con mas de un polo de desarrollo turistico. Légicamente, tanto en Europa como en el Medio Oriente y el norte de Africa se Ievaron a cabo numerosos planes de desarrollo turistico durante el periodo mencionado, especialmente a partir de mediados de la década de 1960 y principios de la de 1970, pero los sefialados anteriormente pueden considerarse como los puntos de referencia que mar- can el inicio del proceso de planificacién formal del turismo por parte del Estado en dicha parte del mundo, en niveles nacional y regional. Por lo que respecta al Continente Americano, los intentos por planificar el turismo en el nivel nacional comenzaron en México en 1961 cuando, por acuerdo presidencial de 7 de julio del citado affo, el Poder Eje- cutivo encarg6 al entonces Departamento de Turismo la elaboracion de un plan nacional de desarrollo turistico. No obstante, fue hasta julio de 1968 cuando se promulga el primer plan elaborado por el Departa- mento de Turismo, bajo la conduccién del ingeniero Raimundo Cuervo, Figura 2.3. Vista aérea de Le Grande Motte en el desarrollo turistico Languedoc- Roussilién. 43£861 & PL6L 2P OO!x9W ap pepnio e| a quo!ouny [end [2 “W3O e| ap BDUapUadaP ‘YALVIID ‘eO1¥S}UN | UQIO -eypeden ep ouesiewels}U} O11UED Jap ss1018)U! 8 EpeYoeY e] Bp EIS “p'Z EANdesarrollo econémico y social de una amplia zona del territorio peruano, y su contribucion puede ser apreciada ya a ojos vistas. El gobierno de México, por su parte, en 1971 comienza los trabajos correspondientes a fa realizacion de un gran proyecto de desarrollo regional, el cual también se basa en el turismo como elemento motor. EI proyecto al cual se hace menci6n, y que se conoce con el nombre de Bahia de Banderas, se localiza en la costa del Pacifico, al norte del PLACE (Inabitants) $00 180 1800-10088 > 2000 1B scrcuren Ho & exrnormareD so MCEAAS MAME OF E00 PLANNED PROGRAMMES 1D covcanon sows Di rouse v8 worm, banaa OF oo eee caeee LM, JALISCO vse Sowce HMMALER igura 2.5. Plano de localizacién y detalles del proyecto de desarrollo regional de Bah fa de Banderas, en México. Fuente: Bernhard Miller, A case study of the Pacific coast in Mexico, Mainzer Geogra: phische Studiem 26, 1985“'g261 “OWSLIN, ap eyoysesg esoidWy ‘UNLVUBWS ‘ewueny *SoqUeg-Ox1auer ap 0} 4 [E1021] [ap OD!IS} Ny O[JO,LeSep Jap eWanbse ‘sin | O1DeK0Jg “QZ BAMBI y OOLLNYTLY ONVII0 coined ons, sodweg sog "| “Sy aeqnes oonneu A ony ss0ds0 owuenweysaroide eed ETT ea BBR ‘A-uoroeasoa: e1eg pianfunesen9 9 pepijeo ap ows sejndod ows ouauep ap ose epuopay A esueyy OS onouuyssa ga s3ava 1esap op osa001d ue sas01005 [EEE Ip 083008 ap $8101905 1804realizacion de un estudio tendiente a identificar polos de desarrollo turistico en la regién centroamericana, con miras a la preparacion de un plan de desarrollo conjunto Los polos de desarrollo identificados fueron: Contadora, en Pana- m4; Bahia Culebra (que posteriormente cambiara de nombre por el de Golfo de Papagayo), en Costa Rica; San Juan del Sur, en Nicaragua; el conocido como Plan de la Costa, en El Salvador; Tornasal, en Honduras; ¢ Izabal, en Guatemala, Sin embargo, una vez identificados, cada pais Durante 1973, y también por encargo de SITCA, la consultora Eco- nomics Research Associates elaboré lo que se conove como Plan de Des- astollo Turistico para la Carretera Panamericana en Centroamérica y Panam, pero el mismo nunca Ileg6 a ponerse en marcha. Enel mismo 1973, la UNESCO y el Gobierno de México comenzaron a promover, conjuntamente con ei Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la OEA, una serie de reuniones a fin de realizar un estudio de factibilidad que pudiera aportar elementos de juicio para promover una nueva accion multinacional para el desarrollo de la ruta maya. Tales reuniones tuvieron lugar durante 1973 y 1974, pero tampoco leg6 a prosperar el intento. La Junta del Pacto de Cartagena, que retine a los pafses que conforman el denominado Grupo Andino con la colaboracién del entonces Programa de Desarrollo Turistico de la OEA, también realiz6 esfuerzos eneste sentido y en 1974 elaboré un estudio sobre el turismo en los paises del Grupo Andino, con miras a una integraciOn turistica de la regién. Sin embargo, este primer esfuerzo no fue mas alld de la elaboracién de un documento técnico, en virtud de que en ese entonces no se tenfa una idea muy clara del verdadero papel que podria jugar el turismo en el proceso de integracion de la region. ‘Afios mds tarde, en 1982, se aprueba la Decision 171 emanada de la Primera Reunion de Ministros de Turismo celebrada en la Isla Estevez, en Ia cual se sefialan con claridad las areas de actuacién conjunta de los. paises en materia de turismo. Pero no es sino hasta que se firma el Pro- tocolo Modificatorio de Quito, en 1987, cuando se define a dicha actividad como “un nuevo mecanismo para alcanzar la integracion”, que comienza realmente la planificacion multinacional del turismo en el grupo andino. Esta planificaci6n se limit a las dreas establecidas en la Deci- sin 171 y que incluye al transporte turistico, la facilitaci6n, la formacién de recursos humanos y la comercializacién del producto turfstico andino; es decir, a aquellos aspectos que requieren de un trabajo en conjunto para que se pueda incrementar la actividad turfstica en los paises de la region. En el Cono Sur también es posible observar algunos intentos de planificacion multinacional del turismo, entre los que se destaca el conoci- CAP, 2, INTRODUCCION A LAPLANIFICACIONTURISTICA 51y posibilidades de explotacion de los mismos, culmina en la elaboracién de un detallado plan de desarrollo fisico, denominado plan maestro, relacionado con el aprovechamiento y uso del suelo y, por ende, con la localizacion de las facilidades turisticas, En la figura 2.7, se muestra un plan de este tipo, en donde es posible observar todo lo relativo al uso del suelo, asi como los detalles inherentes a la localizaci6n de la infraestructura, las facilidades y el equipamien- to para fines turisticos. Dicho plan intenta apoyar las inversiones del Estado en materia turistica y servir como guia para evaluar las intensiones de inversion del sector privado en tal campo, es decir opera Como una guia de inversion y control Segiin F. Lawson y M, Baud-Bovy,* el proceso de planificacion con dicho enfoque se puede sintetizar en las etapas que se observan en la figura 2.8. En América sucede otro tanto, pero logicamente afios mas tarde y debido a otros motivos, como podra verse a continuacién, por cuanto ningin pais se encontraba bajo la presién de un turismo masivo que le obligara a desarrollar acciones inmediatas tendientes al ordenamiento de su territorio turistico. En efecto, el enfoque urbanistico en América coincide con el inicio mismo de la Planificacion formal del turismo por parte del Estado, a fines de la década de 1960, y mantiene su influencia en esta actividad hasta un poco mis allé de mediados de la década de 1970. Tiene su origen en el efecto demostracion de las experiencias europeas en este sentido y en la influencia directa que ejercieron las empresas cosultoras, asi como Jos expertos de origen francés, espafiol e italiano, que en el inicio del proceso fueron contratados para colaborar en la preparacion de los primeros planes y programas de desarrollo turistico emprendidos en varios paises del continente, especialmente en el area iberoamericana. En esencia, el enfoque urban{stico en América presenta las mismas caracteristicas que el esquema planteado por F. Lawson y M. Baud- Bovy, por cuanto, al igual que éste, parte de un exhaustivo anilisis del entorno fisico (es decir, de los recursos turisticos disponibles) y culmina en la preparaci6n de un plan maestro para el aprovechamiento y uso del suelo. Precisamente por el motivo anterior, los planes disefiados durante todo el periodo mencionado se caracterizaron por la realizacion de grandes esfuerzos en lo concerniente a la elaboracion del denominado inven- tario turistico, efectuado desde luego con un criterio fisico por cuanto en la mayoria de los casos estaba a cargo de un arquitecto y no se pro- fundizaba lo suficiente en otros campos, especialmente en lo relativo a los mercados a los cuales estaban dirigidos los desarrollos y los aspectos referentes a la comercializacién del producto en cada uno de ellos. No 4 Sted Lawson y Manuel Baud-Bovy, Tourism and recreation development, CBI Publi- shing Company, Inc., Boston, 1977. 53svao ceatata ae los ecviesy tac aes netentes, Progamacin e us Evaacdn dl ‘achdaies sbeonses rmercada gs! ‘Prepac oe un ‘ian dtatac ce apo. ‘echamen car tore ybeazacon as tides | asco ot cos teneleo Figura 2.8. Esquema del enfoque urbanistico en la planificaci6n del turismo. (Adap- tada de la obra de Fred Lawson y Manuel Baud-Bovy, Tourism and recreation development, CBI Publishing Company, Inc., Boston, 1977, pag. 138.) formes sobre comercio internacional y desarrollo efectuado en 1966, y el turismo internacional y desarrollo econémico, presentado al Semina- tio sobre Desarrollo del Turismo quese celebré en Berna, Suiza, en 1968. Indudablemente, contribuy6 a impulsar atin mas el nuevo enfoque el establecimiento por parte de las agencias internacionales de desarro- Ilo, especialmente el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Des- artollo, de nuevas lineas de crédito destinadas al fomento del turismo, lo cual constituy6 un gran estimulo para el emprendimiento de planes destinados al desarrollo del “sector”. Légicamente, América tampoco escapé a la influencia de la nueva orientacion, y la misma empezd a manifestarse ya en los primeros afios de la década de 1970, aunque en realidad se produjo con mayor impetu en 1974 al realizar el CICATUR el Primer Seminario sobre Planificacion del Desarrollo Turistico, en el cual participaron por primera vez, como ya se indicd, expertos de las oficinas nacionales de planificacion de va- ios paises del continente. Con el nuevo enfoque se intent6 obtener del fomento del turismo, por medio de la aplicacién de los denominados instrumentos de politica econdmica, los beneficios que brinda el desarrollo de la actividad con el fin de que los mismos coadyuven al logro de objetivos en el proceso de desarrollo econémico y social de los paises. EI enfoque de politica econémica recurre, en realidad, al empleo de metodologias y técnicas ya experimentadas en otros campos de la acti- 55vidad econémica, adaptandolas al caso particular del turismo; no obstante, cabe decir que existe una diferencia apreciable en la forma como se ha afrontado este enfoque si comparamos el esquema presentado por F. Lawson y M. Baud-Bovy* con lo que podriamos identificar como la orientacion americana. En efecto, si analizamos el diagrama del proceso de planificacion que, relacionado con este enfoque, presentan los mencionados autores en su obra y que se muestra en la figura 2.10, con el esquema adoptado en América, desarrollado a partir de la metodologia expuesta por Edgar Alfonso Hernandez Diaz* y que se presenta en la figura 2.11, se podré observar que en el primer caso, el proceso est orientado hacia un nivel microeconémico, inspirado mas bien en la metodologia para la formula- cién y evaluacién de proyectos de inversion, y no a un nivel macroeco- némico, orientado en la metodologia para la elaboracion de planes globales y sectoriales de desarrollo, como sucede en el segundo caso. De todas maneras, al igual de lo que sucede con el enfoque urbanistico, se trata de un enfoque parcial que en realidad no es mas que una etapa por cumplirse, dentro de un proceso integral de planificacion del turismo, el cual exige un tratamiento multidisciplinario. Por otra parte, en tal enfoque, aunque el andlisis del mercado es significativamente més detallado, no se tienen en cuenta, como es debido, los aspectos de la competencia de otros destinos ni los mecanismos relacionados con la industria turistica, dentro y fuera del pais considerado. 3. Otros enfoques en torno a la planificacién del turismo Como se indicara, los enfoques de planificacién del turismo presen- tados en los puntos anteriores, y que en adelante llamaremos tradicionales, respondieron en realidad a requerimientos muy concretos, ya sea de indole fisico 0 econémico, lo cual restringié el ambito de la planifica- cién, e hizo que dicho proceso de planificacién tuviera un alcance parcial y no contemplara, por tanto, todos los factores involucrados en el desarrollo de la actividad turistica. Ese alcance parcial que muestran los citados enfoques, precisamente, fue lo que dio lugar a que surgieran toda una serie de nuevos planteamientos en torno a la planificacin del turismo. Planteamientos que buscan, no sélo integrar al turismo en el proceso de desarrollo econémi- co y social, sino también, al ordenamiento territorial del pais como un todo. 5 Fred Lawson y Manuel Baud-Bovy, obra citada, pig. 139. 6 Hernindez, Diaz Edgar, Alfonso, Panificacién’turistica; un enfoque metodologico, Edi- torial Trllas, México, 1982, pags. 157 163. CAP, 2. INTRODUCCION A LAPLANIFICACION TURISTICA 57Delineacion dela Estudio de mmercados Diagnostica general el “sector” turismo rientacén de a planificacion go baly de la pol ca econtmica Fijacion de ls obj tivos y metas para €lcesarolo del turismo Determinacion de las estrategas de des: aro t Fiacion de ls ins trumentas de “po ‘ca econémica”” Preparacién oe los programas de accién Evalvacin leconmica yretro- alimeiacion del po Figura 2.11. Esquema del enfoque de politica econémica en la planificacién del turismo; orientacién americana. (Disefiada por el autor, a partir de la metodologia expuesta por Edgar Alfonso Hernandez Diaz en su obra Planificacién turistica; un enfoque metodolégico, Editorial Trillas, México, 1982.)FASE A —e | Investigacion y Analisis | FASE B FASE C -=-Ardlisis 5 | ~Preparacién del Plan de FASE D jacion de la Politica Turistica, y Determinacion {de los principales tlujos turisticos prioritarios ‘Desarrollo Fisico (Master Plan) del Impacto “ans de 05 6 = cursos tures See ee pater po sree mereadostursticas peiticasy pie actuals es nacionaes tes ———— Tdeniicacn de iaeteacén de ‘icacién de os las principales s- |] os pinepaes tu: abjlvos nacionles tas y eas dein- |__p | os turisticos pot para el desarolo tert turstea | saus 6 tursmo idenficacon de IDENTIFICACION OE LOS Propuctos TunsTcos ALTER FACILIOADES TURISTICAS EQUERIDAS Determinacion de 10s principals tos turistices print ANAUISIS OE CADA UNO DE 0S PRINCIPALES FLUADS TURGTICDS POTENCIALES — tT los principals dee tis tursticos com- peiivas t Evauacn de 0s products tuisteas competitvos “andlisis de as Tack lidades tnstcas| existenes Flaca oe las melas y priridages para el desarrollo el turismo Principles sitios yeas de uso tu- "istco potencal Principals destnos lurstins preteis Programacion de las ‘aclidades adicone- les requerdas para of desaroio del tu fisma Proteccion y preservacion del med am- Diente Determination de a estategia para a implementacién oe los programas — ‘Andisis de Ios impac {os econdmicos y so cakes Figura 2.12. Esquema del modelo PASOLP de planificacién turistica. (Adaptada de la obra de Fred Lawson y Manuel Baud-Bovy , Tourism and recreation development, CBI Publishing Company, Inc., Boston, 1977, pag. 142.)Determinacién de los objetivos y lineamientos z gonerales de desarrollo Zz 1 1 Andiigde os tecte. -———+! asin os fe res no fisicos j,_____| res isicos ¥ 3 Ze 1 1 8 Sintesis dele situacion | _.}- gntesis dela situacién E p>} dela factoresno ice eiore tigen 3 i 5 1 s ! og Is ge 18 “8 \E CONCLUSION 13 13 — 's - | ee $ | [Desarrallodetos concep: | Desarrollo de los concep- a 222 J tospare os factores tos para lo factores BSE y [notice 3 ere Figura 2.13. Esquema del modelo de Planificacién Estratégica Regional (tomado de: Gunn, Clare A., Tourism planning, Crane, Russak and Company Inc., Nueva York, 1979). 63b) formular, con toda claridad, las conclusiones relacionadas con las Posibilidades de desarrollo turistico que presenta la region. Las conclusiones a que se legue en esta fase, serdn las que servirdn de base para la definicién de los conceptos de desarrollo, los cuales son objeto de estudio en la siguiente fase del proceso. Fase D: Definicién de los conceptos de desarrollo De acuerdo con las conclusiones a que se Ilegue en la fase anterior, en esta fase en particular se deben definir los conceptos del desarrollo turistico. Es decir, la solucién técnica para los factores fisicos, y los diferentes programas normativos y funcionales destinados a fomentar el incremento de la actividad turistica. Fase E: Recomendaciones Esta es la iltima fase del proceso de planificaci6n, y estd destinada a la formulacin de las recomendaciones que se consideren més apropiadas para el desarrollo del turismo en la region. Como se indicé, el modelo propuesto por Gunn esté dirigido a la planificacin del turismo en él nivel regional, y tiene una clara orienta- cién hacia la solucién de los aspectos fisicos del desarrollo turistico. No se trata, por tanto, de un modelo que pueda ser utilizado para levar a cabo una “planificacién integral del turismo” en el nivel nacional, donde el proceso de planificacién adquiere otra dimension. Sin embargo, es evidente que se aporta nuevos elementos al proceso de planificacién turistica por lo que, al igual que los otros modelos descritos, debe considerarse en la labor destinada a la sistematizacién del citado proceso de planificacién. 4, Empleo de modelos de simulacién en la planificacién del turismo Finalmente, debe decirse que se han Ilegado a diseflar algunos modelos de simulacién destinados a la planificaci6n del turismo y a actividades recreativas al aire libre, pero todos ellos en un nivel operativo, aplicados generalmente a la planificaci6n de parques nacionales y proyectos de inversion. Dichos modelos comenzaron a ser disefiados por la Comisién de Re- creacion al Aire Libre de Estados Unidos de Norteamérica, en 1960, y su empleo se extendié al Canada, donde se Ilevaron a cabo estudios de diversa indole. CAP. 2. INTRODUCCION A LAPLANIFICACION TURISTICA 65.de recreacién, no contenfan adecuada informacion sobre el comportamiento, actitudes y opiniones de los diversos ptiblicos relacionados con el desarrollo...”.” Lo cierto es que el alcance parcial que caracteriz6 a los primeros esfuerzos tendientes a la planificacién del desarrollo turistico, fue uno de los principales causantes de los dafios a los cuales se referia Alberto Sessa, y que se mencionan en las conclusiones correspondientes al capitulo 3 del primer tomo de esta obra. Problemas de tenencia y uso del suelo, destrucci6n de las dunas y la vegetacién costera, destruccién de los ecosistemas, contaminacion del agua, congestionamientos en zonas urbanas, generacién de problemas sociales, dificultades de abastecimiento, problemas de transportes, inca- pacidad gerencial para dirigir las empresas turisticas resultantes del proceso de desarrollo (especialmente hoteleras) y falta de mano de obra capacitada para la prestacion de los servicios, son ejemplos claros de los problemas a que dio lugar la citada planificacion parcial del turismo. Problemas que no se limitaron sdlo a los paises en vias de desarrollo. Los propios paises desarrollados sufrieron los efectos de la mala planificacion y el sobredesarrollo de algunas zonas turisticas. En Estados Unidos son ejemplo de ello Westhampton Beach, en Nueva Jersey, Wrightsville Beach, en Carolina del Norte y la propia Miami Beach en la Florida, en donde entre los afios 1976 y 1980 se tuvo que ampliar mediante relleno una franja de playa de 10 millas de extension, debido a la pérdida cons- tante de arena ocasionada por la forma como se dio el desarrollo turistico en el lugar. En Europa sucedié otro tanto, con la destruccion de las dunas y la vegetacion costera en algunas playas de los paises nordicos. Por supuesto, en los paises en vias de desarrollo y, especialmente en Latinoamérica, se ha presentado més de un problema simultdneamente, debido al ambito reducido que alcanzé la planificacin del turismo, lo cual limité el trabajo interdisciplinario y, por tanto, la consideracién de todos los factores que intervienen en el desarrollo de la actividad. Enconsecuencia, en muchos casos simplemente no fueron considera- das las repercusiones sociales y culturales que pod ia causar el desarrollo del turismo en zonas habitadas por poblaciones autéctonas, profunda- mente arraigadas a usos y costumbres tradicionales. Tampoco se llegaron a considerar los efectos que este desarrollo pudiera tener sobre la ecolo- gia, y mucho menos, por supuesto, las expectativas del sector privado que, en tltima instancia, era el que tenfa que invertir para el desarrollo de las facilidades previstas. Otra de las fallas notorias de estos enfoques tradicionales de planifica- ci6n turistica, fue la falta de consideracién en los planes de desarrollo, de los aspectos gerenciales y la disponibilidad de mano de obra capacitada 7 Gunn, Clare A., Tourism planning, Crane Russak, Nueva York, 1979, pag. 199. CAP. 2. INTRODUCCION A LAPLANIFICACION TURISTICA 67mejoramiento econdmico, social y cultural que desarrolle la administra- cién publica para alcanzar dichos objetivos. El organismo nacional de turismo forma parte integral de la estructura administrativa del sector ptiblico y, en consecuencia, debe encarar la conduccién del sector, no sdlo en funcidn de los objetivos y prioridades nacionales, sino también dentro de las normas y procedimientos que enmarcan su gestion. Lo cual exige, logicamente, una mayor integracion y coordinaci6n con las actividades de planificacion en el nivel nacional, que es donde se determinan los papeles que deben jugar los diferentes sectores en el desarrollo nacional, y donde se asignan los recursos para cada uno de ellos, en funcién de las prioridades que se les fije. Teniendo en cuenta esa realidad, en los siguientes capitulos presentaremos el esquema de un nuevo enfoque para la planificacién del turismo, al cual denominaremos enfoque administrativo por tratarse, precisamente, de un planteamiento de planificacién que se enmarca dentro del proceso administrativo al cual debe ajustarse el organismo nacional de turismo. En dicho enfoque se trata; por un lado, de abordar la planificacion integral del turismo y no de aspectos particulares del mismo, en el marco de los objetivos y prioridades fijadas en los planes y programas de desarrollo nacional y, por otro, de precisar los diferentes niveles de planificacion y su interrelacion, dentro de la estructura administrativa adoptada por el Estado para la conducci6n de la actividad turistica, a fin de dife- renciar entre planificacion estratégica y planificacion operacional del turismo, aspectos éstos que no quedan claros en ninguno de los otros enfoques que hemos presentado en este capitulo. CONCLUSION Como se ha visto, las primetas manifestaciones de lo que hemos dado en llamar Planificacion formal del turismo por parte del Estado, se presentan en Europa ya en la década de los cuarenta. Sin embargo, esta actividad no comienza a generalizarse en el viejo continente sino hasta fines de los afios sesenta. En el caso concreto de Latinoamérica, los primeros intentos de pla- nificacién del turismo se presentan en los Ultimos afios de la década de Jos sesenta, tanto en el nivel nacional como en el regional. Pero su adop- cién se produce apenas a mediados de los setenta. En sus inicios la planificacion del turismo traté de dar respuesta a problemas muy concretos relacionados con el ordenamiento del territorio para fines turisticos, o con la solucion de dificultades de indole econémica que afrontaban los paises, por lo que su alcance fue muy li- mitado y no contemplé en su total magnitud a todos aquellos factores que intervienen o que tienen que ver con la conduccién de la actividad turistica. CAP. 2. INTRODUCCION A LAPLANIFICACION TURISTICA 69Lawson, F. y Baud-Bovy, M., Tourism and recreation development, CBI Publishing Company Inc., Boston, 1977. Naciones Unidas, Desarrollo turistico de la zona maya, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, febrero de 1967. OEA, £1 turismo en los paises del Grupo Andino, Serie de Informes y Estudios nimero 3, julio de 1974. Sessa, Alberto, Ensayos de turismo, Coleccién Biblioteca de la Corporacién Nacio- nal de Turismo de Colombia, Bogotd, 1980. SITCA, Tourist survey and development plan for the panamerican highway in Cen- tral America and Panama, preparado por Economics Research Associates, abril de 1973. CAP. 2. INTRODUCCION A LAPLANIFICACION TURISTICA 713 Planificaci6n estratégica del turismo Al enfocar fa planificacion del turismo desde el punto de vista administrativo, primero debemos establecer la diferencia entre la labor de planificacion en el mas alto nivel de toma de decisiones, relacionadas con el desarrollo de la actividad, y la planificacion en el nivel operativo, es decir, en el nivel de ejecucion. En este capitulo nos abocaremos precisamente al planteamiento de los aspectos relativos a la planificacién del turismo en ei ms alto nivel de direccién; en una palabra, nos ocuparemos de la denominada planifi- cacién estratégica, Con este fin, en primer término, precisaremos ciertos conceptos basicos y ulteriormente consideraremos el desarrollo del esquema metodoldgico tendiente a orientar los trabajos destinados a la elaboracion del plan estratégico general. CONCEPTO DE PLANIFICACION ESTRATEGICA Como se ha dicho, la planificacién estratégica se ocupa de las decisiones que, en materia de desarrollo turistico, dictan las mas altas autoridades del “sector”, es decir, ios ministros, secretarios de Estado 0 los directores-gerentes de los organismos nacionales de turismo, segin sea el caso, asesorados por sus respectivos staffs, especialmente por aquellos en quienes han delegado, dentro de la entidad oficial, la funcion de pla- nificaci6n. La planificacion estratégica establece los grandes ejes del desarrollo turistico y se puede definir como el proceso destinado a determinar los objetivos generales del desarrollo, las politicas y las estrategias que guia- rén los aspectos relativos a las inversiones, el uso y’ ef ordenamiento de los recursos utilizables con este fin. Logicamente, como todas las decisiones requieren de determinado tiempo para hacer sentir su influencia en el desarrollo del turismo, la Bque, como se puede observar, el horizonte de planificacién no esta referido a una fecha precisa, sino que en realidad corresponde a cierto petiodo dentro del cual deben lograrse los objetivos buscados. Ahora bien, una vez definido el largo plazo, en funcidn de éste se determinan tanto el corto como el mediano plazo, pues éstos de hecho son empiricos y también pueden tener distintas expresiones tempora- les, lo cual depende de la actividad particular de que se trate. HORIZONTE DE LA PLANIFICACION ESTRATEGICA DE TURISMO Una vez aclarados los primeros conceptos, ahora estudiaremos lo re~ lativo al horizonte de la planificacion estratégica en el caso concreto del turismo. Para ello, es necesario recordar, como se ha visto, que el horizonte al cual hacemos menci6n no es una fecha, sino un periodo dentro del cual deben obtenerse los resultados deseados. En relacion con el horizonte al cual debe referirse la planificacién estratégica en turismo, existen varias opiniones; sin embargo, pensamos que el punto de vista mas acertado en este sentido es el expuesto por Raphael Raymond BarOn en ocasiones de los trabajos del seminario que, sobre el tema “La medici6n de! turismo”, tuviera lugar en Haslemere, Inglaterra, en septiembre de 1974 y que fuera organizado por el British Tourist Authority, con los auspicios de la entonces UIOOT. En consideracién a las caracteristicas particulares que presenta el desarrollo turistico, especialmente en materia de inversiones publicas y privadas, BarOn propuso como largo plazo el periodo comprendido entre los cinco y los quince afios. Asi, defini6 al corto plazo como el periodo comprendido entre el primero y el segundo afios, y como medio plazo el lapso que va entre los tres y los cinco afios. También sugirid un periodo que denominé futurista, el cual localiz6 mas alla de los quince afios. La propuesta de BarOn no sélo contempla los periodos de madura- cién que caracterizan a los proyectos turisticos en sus distintas escalas tanto en el nivel pablico como en el privado, sino que se adapta también a los plazos minimos establecidos como horizontes de planificacion en los planes globales de desarrollo de los diversos paises, planes que generalmente oscilan entre los cuatro y los seis afios, dependiendo en cada caso de los periodos gubernamentales adoptados por cada pais en particular. Por ello, cuando en esta obra hagamos mencién al horizonte de la planificacion estratégica del turismo, nos referiremos al periodo comprendido entre los cinco y los quince aftos, en el entendido de que el mismo puede ser objeto de ajustes, a fin de adaptarse a los plazos que en este sentido se fijen los planes de desarrollo de cada pais. CAP. 3, PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO = 75(ezuaseoy “y Jod opesogeya ewes6e/q) “owssism ua coIG=1e11S8 UgIDeO!}IUe|d Bp osadoud jap ewnbs3 “L"E BANGS (owsum jp uppenenoay i 1 tugiage ap seweiBoud 0} ap upiaeayioads3 3 osey oyousesap ap el6oje.s | 8p upgeuIMaI0g a ese / seer tae, oysynt eonyiod | 9p Up!2e)MuWO4 ‘9 9se4 1 ' NS Uupisa6 ej ap u9Ioen|eAa A josjUoD j9 Bled ugIaeIUaUINEAL ap osaD01g‘oqeo & epenai| ugHsa6 e} ap 5 ue 2 0824 “Ze eANBy Th papnntes tau ais eo eens Traut Opa mp upon) kno eas or 1p sos? $01 31005 HP Tae L i sap ee Dass owodiee Ly {} 50 soos S098 aise soars FO snap asin soa TL_+ sevenna'sau3 L £ Tauaoeibe ea syn sa) Saud sopeuonnas sodues ange em sewn oie ‘eite cua Shand anu sono seventy ( a fea] gsegase [4 ay pena russe faasey | acs Saasnsut9 JL} semmon | a8 a saa 5010 [EN suns TH Opeaea ip was SB ne upotMUl) 1 ero ape Soaeae | | l pw uprcaieg [~ [amas ar spend sa aotnoeanieh a So Stee uunasies | r 3 song eee) } (I unin} _[ as emp mana spines erase se sot soenseaptn, FT] opens‘OWS}IN [@P UOIOISOG ej ap Ug!oEN|ene 1g ese4 “E'E eanbiy ‘wun J99 UolAsod Bop uRDenEACTY ov se easpmy eusnp ae 1 | ap semnezacxa 2 08ed | __-“oyd sonanu ve1e0u0 ous 308g TS cessoau $3 ny jap ojouessp 2) 9D umaenteng ered sageone sau: a spuoa 0 sapepiunodo 2190 upaenen} on ‘Ousun] BP g.0seg D jouesap (a eed $a) cusuny j@ @aey vese, ez oseg uesap 9p a -va}sixe sepepunyodo Pana aTee nse Sala 58] 9p A sewaya0.4 soy 1 99 upeneA3 waquanoud = 3p upaeaUnueD, > ? rn NY ‘ows ap oyouesap ia eed sauaisna sap yn) 0 sewaygaid 50) 9p sseuy BD Gpoetuau0 exanu BUR essay $3 a 9 oseg ‘pose cousin pp uynsod ogee yap panera esse ti)existen varios métodos alternativos a los cuales se puede recurrir, entre Jos que se encuentran: © Elreferéndum. © Encuestas de opinién publica. La audiencia pablica (consulta popular). © Estudios de percepcién y actitud, La seleccién del método que mejor se adapte dependera de la si- tuacién particular en que deba Ilevarse a cabo el proceso de planifica- cién; por ejemplo, en México en ocasion de los trabajos destinados a la elaboracion del plan nacional de turismo para el periodo 1983-1988, el método empleado fue el de la consulta popular. c) Evaluacion de las expectativas de la industria turistica Finalmente, otro de los aspectos importantes en el proceso de eva- luaci6n es el que se relaciona con las expectativas de la industria turistica. Si las empresas turisticas constituyen las unidades productoras del “sector” y, por ende, son las que generan los empleos y por medio de los cuales se produce ademis la derrama econémica en la colectividad, es evidente que no puede dejar de tenerse en cuenta su sentir en cuanto al desarrollo del turismo, especialmente en los paises de economia mixta y de libre empresa. Cuando los representantes de los diferentes sectores que conforman la industria turistica forman parte de los consejos nacionales de turismo que, con caracter asesor, colaboran con el organismo nacional de turismo, como se planted en el capitulo 7 del primer tomo, realmente no existen mayores problemas en lo relativo a la evaluacion, por cuanto tales consejos de hecho, como érganos asesores, participan en el proceso de planificacion. Empero, cuando esto no es asi, la situacion cambia significativamente, dado los intereses particulares de “grupos” que suelen presentarse en tal industria, incluso dentro de un mismo sector como los que frecuentemente se presentan en el medio hotelero, en el que muchas veces existen marcadas diferencias entre los intereses de los pe- quefios y medianos hoteles y los de los grandes establecimientos, por lo general, pertenecientes a grandes corporaciones. Otro tanto puede presentarse también entre los agentes de viajes, especialmente entre aquellos que se dedican al turismo receptivo y los dedicados a la venta de billetes para viajes al exterior. Lo importante es que todas las situaciones mencionadas deben estar perfectamente identificadas, a fin de que al efectuar la evaluaci6n se pueda conocer el sentir de todos los integrantes de una industria, en la CAP. 3. PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO = 83.cabo los que determinardn en altima instancia las acciones por seguir en este sentido. Por razones exclusivamente didacticas, en esta obra, se continuars con el esquema pfanteado en la figura 3.1. Fase C: formulacién de la politica turistica Esta fase esta destinada a aclarar los objetivos generales del desarro- Ilo turistico y formular la politica que orientard las acciones tendientes a su consecucion. En términos generales, la politica no es mas que la conducta por adoptar en la conduccién de determinada actividad. En el caso del turismo, por politica turistica entenderemos el conjunto de decisiones en materia turistica que, integradas arménicamente en el contexto de la politica nacional de desarrollo, orientan la conduccién del “sector” y norman las acciones por seguir, las cuales se traducen en planes y programas de desarrollo sectorial. En consecuencia, la politica turistica es la gufa amplia que orienta- ra el desarrollo del “sector”, mientras que la estrategia, como se veré en Ja proxima fase, constituye el medio para desplegar los recursos disponibles hacia el logro de los objetivos. La figura 3.4 muestra un esquema destinado a orientar los trabajos de la fase mencionada, acerca de la cual, antes de explicar el diagrama, haremos algunas consideraciones importantes que deben tenerse en cuenta al formular la politica turistica. En efecto, independientemente de Ja orientacién que pudiera darsele al turismo, es evidente que su conduc- cin debe Ievarse a cabo dentro de ciertos principios rectores, que deben estar implicitos en toda politica de desarrollo turistico, Algunos de estos principios son comunes a cualquier tipo de sociedad y otros son aplicables normalmente, sdlo a los paises de economia de mercado. Aunque brevemente, a continuacién haremos algunos comentarios acerca de cada uno de estos aspectos en particular. 1. Principios comunes a cualquier tipo de sociedad Independientemente del sistema econdmico y social que caracterice a un determinado pais, existen, tal como fuera indicado, ciertos principios que necesariamente deben ser contemplados en toda politica de desarrollo turistico, y ellos son: la satisfaccion del visitante, la protec- cién de los valores culturales y morales de la comunidad receptora, y la proteccién y preservacion del medio ambiente natural. Los motivos en los cuales se fundamenta tal aseveracién, son los siguientes: CAP. 3. PLANIFICACIGN ESTRATEGICA DEL TURISMO =—- 85a) La satisfaccién del visitante Como se vio en el capitulo 5 del primer tomo, el turismo se origina como consecuencia del ¢rasfado voluntario que realiza el turista desde su lugar de origen hasta un destino determinado, motivado por una se- tie de razones que responden a sus propias necesidades, deseos o simplemente a algin tipo de expectativa de indole personal. De tal suerte, es evidente que el logro de los objetivos que se busquen con el desarrollo del turismo esta claramente condicionado a una deci~ sién de viaje voluntaria por parte del turista, la cual dependera de la capacidad que tenga la oferta que se le realice, para satisfacer sus propias motivaciones. En funci6n de la situacién particular que presenta el turismo, todos los objetivos que se persigan con su desarrollo, sean de indole econdmica 0 social, indefectiblemente tendran que ser alcanzados por medio de la satisfaccion del visitante, quien en definitiva es ei tnico que puede poner en funcionamiento el sistema turistico, y hacer de este modo, que el turismo genere fos efectos benéficos deseados en la comunidad receptora. b) La proteccin de los valores culturales y morales de la comunidad receptora Es evidente que, como consecuencia de la relacion que se establece entre el visitante y la comunidad receptora, el desarrollo de la actividad turistica puede dar origen también a ciertos efectos negativos, algunos de los cuales, incluso, pueden llegar a ser nocivos para la sociedad. Estos efectos pueden manifestarse tanto en lo que concierne a los valores culturales, referidos en este caso fundamentalmente a los usos y costumbres de la poblacién, como en lo relativo con los valores morales que caractericen a la sociedad local. La forma como el desarrollo incontrolado del turismo pudiera afectar a la comunidad receptora varia logicamente de un caso a otro, razon por la cual debiera tenerse en cuenta que: i) EN LO QUE RESPECTA A LOS VALORES CULTURALES: El efecto demostracién a que da lugar el turismo puede llegar a afectar seriamente los usos y costumbres de la poblacion local, como una consecuencia de la tendencia que se presenta en ciertos sectores de la comunidad de imitar los usos y el comportamiento de los visitantes. Ten- dencia que se manifiesta con una mayor intensidad en los nifios y la gente joven de la poblacién local y que, por su intermedio, estos nuevos usos CAP. 3. PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO 87turismo en varios centros turisticos de paises en vias de desarrollo, sin que fa poblacién local se viera mayormente afectada, Tal es el caso, por ejemplo, de los paises del cono sur: Uruguay, Argentina y Chile, donde los casinos son explotados por el Estado desde principios del siglo. c) Proteccién del medio ambiente natural Otro de los principios a los que hacemos menci6n es el relacionado con la proteccién del medio ambiente natural. Como también se ha visto en el capitulo 3, del primer tomo, el turismo esté estrechamente relacionado con el traslado y la acomodaci6n de Personas en ciertos espacios fisicos del territorio nacional, raz6n por la cual exige el desarrollo de vias de acceso a las zonas de atraccién turistica y de facilidades que permitan la permanencia del visitante en el lugar. La construccion de la infraestructura y de las facilidades para este fin transforman inevitablemente el aspecto fisico del lugar seleccionado para el desarrollo del turismo, por lo que si esas facilidades no se han planificado de manera adecuada, podran afectar la calidad del medio ambiente natural que constituyé el atractivo inicial para el visitante. Por ello, el uso controlado de los recursos naturales es otro de los principios en que debe sustentarse el desarrollo turistico y constituye una clara responsabilidad de la administracion. En este sentido, debe decirse que cuanto mayores sean los beneficios que el Estado obtenga del turismo, mayor debera ser el compromiso de la administracion en preservar las caracteristicas ambientales que facilitan su desarrollo. Es consecuente pensar que no en todos los paises se presenta la misma situacion en lo que respecta al turismo y su relacién con el medio ambiente natural. Es claro que los conflictos a los cuales se ven afrontados algunos paises africanos en la interrelacion existente entre el turismo, la vida salvaje y las necesidades de la poblacién en materia de alimentos, difiere sustancialmente de la problematica de la contaminaci6n del agua del mar que se presenta en los paises de la cuenca del Mediterraneo o la afectacion de los ecosistemas en los paises islefios, por mencionar sdlo algunos de los problemas mas comunes a ios que puede dar origen esta relacion. Por tal motivo, cada pais, en funci6n de las condiciones particulares en las cuales se vea obligado allevar a cabo el desarrollo del turismo, tendr que prestar especial atenci6n a los aspectos relacionados con el medio ambiente natural en el cual tendré Iugar Ia actividad turistica. i) DE INDOLE GENERAL En general, deberd extremar los cuidados para prevenir que el desarrollo de la actividad turistica pueda llegar a afectar, principalmente: CAP. 3. PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO = 89para los ecosistemas costeros, se debe tener an mayor cuidado en Jo que respecta al medio ambiente en el cual se desenvuelve la vida de las aves y las especies marinas. Fundamentalmente, en lo que se refiere a los arrecifes de coral. Se tendria que velar, entonces, por la proteccién de las condiciones de vida y, logicamente, tomar las medidas necesarias para evitar la depredacion de los arrecifes, ya sea que aquella se provoque de manera consciente, cuando se efectiia por la explotacién co- mercial para el turismo en forma de “souvenir”, o de manera in- consciente, por parte de los que practican actividades submarinas. Los ecosistemas de montajias. Al igual que los ecosistemas islefios, los ecosistemas de montaflas son sumamente fragiles. En estos casos, entre otros aspectos por considerar, se debe decir que, en primer lugar, tienen que respetarse las condiciones naturales del lugar, para ello se habra de mantener la vegetacion y los corredores naturales de deslave de las montafias y tierras altas y evitar, por todos los medios, la rosin del suelo. En lo que tiene que ver estrictamente con el desarrollo de la actividad turistica, se tienen que tomar las medidas pertinentes tendientes a evitar todo tipo de contaminacién, bien sea por vertido de desechos o de aguas negras, o bien por el congestionamiento de veh culos automotores, o por la combustion excesiva. En términos generales, entonces, se ha podido observar algunos de los aspectos a tener en cuenta en relacién con la proteccién del medio ambiente natural. Légicamente, ya en la prictica, ser necesario recu- rir al concurso de especialistas en cada uno de los campos factibles de set afectados por el desarrollo del turismo, a los efectos de lograr un conocimiento mas profundo de sus posibles repercusiones y poder adoptar asi, oportunamente, las medidas preventivas correspondientes. 2. Principio aplicable a paises de economia de mercado Ademés de los principios que son comunes a cualquier tipo de sociedad, a los cuales hiciéramos mencién en el punto anterior, en el caso particular de los paises de economia de mercado (que constituyen la mayoria del mundo occidental) debe reconocerse también como principio basico, un beneficio justo para los inversionistas. Es otro de los aspectos importantes por destacar, por cuanto indefectiblemente el desarrollo del turismo exige, como se ha visto, ademas de una infraestructura basica, ciertos equipamientos, instalaciones y facilidades destinadas a? alojamiento y a las actividades recreativas, el pla- cer y la distraccién del visitante. CAP. 3, PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO = 911telero redituara al 100% los 365 dias del afio, tendria que estar ocupado el hotel al 100% de su capacidad durante todo el afio, lo cual en la practica se presenta en muy raras ocasiones. Si tenemos en cuenta, por ejemplo, que un buen factor de ocupa- cién hotelera oscila alrededor del 75% y aplicamos la formula disefiada por Robert Erbes!! para determinar los dias de utilizacion de la capacidad instalada al 100%, tendriamos fo siguiente: 365 365 365 = 5 8 SL SL arg ai U= Too i00 ~ 1.33 ms FO 75 donde U: Representa tos dias utilizacién de la capacidad hotelera al 100 por ciento de ocupacién, 365: dias maximos del afio durante los cuales el hotel podria estar al 100 por ciento de su capacidad, F.O: factor de ocupacién promedio anual de] hotel. Como se observa el capital invertido en este caso redituaria al 100% de su capacidad s6fo durante 274 dias del afio, sin contar desde luego el factor de riesgo que implica una inversion de tal naturaleza. Muchas veces se menciona el hecho de que, si bien es cierto que la inversion en hoteleria puede llegar a ser menos redituable que las efectuadas en otros sectores, en contrapartida del inversor obtiene una plusvalia adicional a su inversion, representada por el inmueble, lo cual en cierto modo también es cierto. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la plusvalia es relativa por cuanto depende de las posibilidades de realizacion del activo, io cual en el caso de un hotel no es facil, pues se trata de un bien inmueble dificil de adaptar para otros usos diferentes del turismo, en cuyo caso se requeriria de nuevas inversiones para poder destinarlo a otras actividades. De todo lo expuesto se concluye que, si se pretende desarrollar el turismo por medio de la canalizacién de fondos provenientes del sector privado, es necesario reconocer no solo un beneficio justo para los inversionistas, sino ademas una garantia para su inversion, especialmente en lo que se refiere a la recuperacion del capital invertido. Dadas Jas caracteristicas que presenta la inversion en turismo, es evidente que la situacin més ventajosa para el pais se presenta cuando el 11 Erbes, Robert, Estudios econémicos del turismo, OCDE, Paris, 1972. 93a) Campos alternativos en los cuales participard el turismo Es evidente que cuando se aborda la planificacién del turismo en el contexto del desarrollo nacional, éste puede jugar diferentes papeles y requerir, por tanto, la consideracion de distintos tipos de turismo, los cuales tienen que ser desarrollados y conducidos de una forma arménica. En efecto, dependiendo del rol que se le asigne al turismo, puede ser que, en un momento dado, se tenga que optar entre el desarrollo del tarismo nacional o el internacional, o bien, vernos obligados a encarar el desarrollo de una combinacién de ambos a la vez. En todo caso, los objetivos son muy diferentes, como diferentes son las politicas y las acciones que deben Ievarse a cabo para su logro. Por lo general, ei desarrollo del turismo internacional est relacionado con el logro de objetivos econémicos, a fin de que éste pueda contribuir al mejoramiento de algunos aspectos muy concretos de la economia. Mien- tras que el turismo nacional, por su parte, esti mas asociado con el logro de objetivos en el campo social, normalmente referidos a aspectos tales como la educacion y la cultura, o la recreacion y el esparcimiento de la poblacion. Como consecuencia, los objetivos y politicas de desarrollo del turismo internacional, casi siempre estén mas orientadas hacia el logro de la rentabilidad econémica. Por el contrario, 1o que se busca con el desarrollo del turismo nacional, generalmente, es el beneficio social. Un ejemplo que puede ilustrar muy bien esta realidad, es el papel que le fue asignado al turismo en ocasién del V Plan Quinquenal Fran- cés para el petiodo 1966-1970. En tal oportunidad se le fijé al turismo, como principal cometido, el “mejoramiento de la balanza de pagos”. La politica turistica y, consecuentemente, la politica de desarrollo del equipamiento, fue orientada entonces hacia la rentabilidad econdmica, y se formuld en los siguientes términos: La politica de turismo tendré como objetivo fundamental, durante el curso del V Plan, revertir esta tendencia, déndole prioridad a las inversiones més rentables en términos de ingresos de divisas, tanto en el corto como en el largo plazo. Si las acciones hubieran estado encauzadas hacia el fomento del turismo nacional, tal vez la politica de desarrollo de las facilidades hubiese estado orientada en mayor grado hacia el desarrollo de un equipamiento “mis accesible a las posibilidades econdmicas de la poblacién”, y no tan- to a la busqueda de un rendimiento econdmico. Aspecto este tiltimo que, desde luego sin descuidarse, tendria que pasar a un segundo plano. Siguiendo con este mismo ejemplo, en el caso de que se hubieran tenido que desarrollar ambos tipos de turismo a la vez, la politica tendria que haber contemplado el “miltiple uso del equipamiento”, tanto CAP. 3. PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO =—- 95relacionan con la estabilidad, que son los orientados a disminuir la “vul- nerabilidad” caracteristica de la actividad turistica. La expansion de un turismo inestable poco 0 nada puede contribuir al desarrollo nacional o regional en un pais; por lo contrario, puede Ile- gar a agravar atin mds los males nacionales, como de hecho ha sucedido Y que quedara de manifiesto con los estudios llevados a cabo en varios paises del tercer Mundo. Logicamente, la determinacién de un orden consciente de prioridades requiere, en primer lugar, una clarificacién de los objetivos bdsicos, y en segundo, una compatibilizacin de estos objetivos entre si, para que el desarrollo del turismo pueda efectivamente ser orientado en una forma precisa hacia los fines que se persiguen. Por tanto, no de una simple relacion de propésitos sin priorizar, que en realidad hacen perder el “tumbo” durante la conduccién de las actividades. Es evidente que fa orientacion del turismo hacia ciertos fines especificos contribuiré adicionalmente en otros aspectos del desarrollo nacional 0 regional, pero no por ello sus aportaciones adicionales deben considerarse objetivos basicos para la evolucién del “sector”, por cuanto pueden llevar a desvirtuar los esfuerzos estimados en este sentido. Esto ha sucedido en algunos planes de desarrollo turistico emprendidos en el Continente Americano donde se han podido contabilizar hasta trece objetivos basicos. Logicamente, dichos planes se pierden en sus propios objetivos. El proceso de clarificacién y compatibilizacién permite definir, para los objetivos cuantificables, niveles de rendimiento precisos respecto a diversos horizontes de planificacion y efectuar asi una formulacion de abjetivos escalonados en el tiempo, que ayude a evitar la confusion que frecuentemente se presenta entre el proceso de administracion global del turismo y la explotacién de circunstancias contingentes. Para que se pueda tener una idea al respecto, e incluso tomarla como guia en caso necesario, en seguida se mencionardn algunas medidas que pueden adoptarse dentro de los distintos plazos de planificacion y las politicas con que se relacionan. @) CORTO PLAZO En el corto plazo pueden adoptarse medidas destinadas a mejorar la variacién estacional de la demanda, o la adaptacion a los cambios co- yunturales que puedan presentarse en el mercado o en la prestacion de ios servicios turisticos; por tanto, apuntan al corto plazo las circunstancias siguientes © La definicion “optima” de la programacion de productos por presentar en los mercados. Las politicas comerciales en materia de: CAP. 3. PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO = 97La politica de formacién de cuadros dirigentes para el “‘sector”. Las politicas relacionadas con la inclusion del turismo en el desarrollo y el bienestar de la colectividad. * * * En los puntos anteriores se han efectuado las consideraciones que se estimaron oportunas respecto a la formulacién de la politica turistica, por lo que a continuacién y a titulo de ejemplo se muestran los lineamientos de politica turistica establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo Turistico de Tailandia del afio 1976, que sirven para ilustrar algunas de las decisiones que deben adoptarse en este nivel. ..-Las facilidades turisticas deberfan establecerse en forma tal que sean ade- cuadas para el uso integrado por el turismo internacional, el doméstico y aque- Mos que buscan recreacién a estructuras de ingresos altos, medios y bajos.... «Para hacer las inversiones econémicamente factibles y prever perturbaciones en el modo de vida tradicional, la dispersién de la concentracion de las facilidades es un imperativo ... -..Tanto la infraestructura como la superestructura debieran ser del mayor propésito multiple y servir también a otros sectores de la economia -..La planta existente deberfa explotarse en su totalidad, antes de comenzar el nuevo desarrollo ..Estricta, regulacién deberfa controlar el aprovechamiento del medio ambiente... Fase D: determinacién de la estrategia del desarrollo Definidos los objetivos y formulada la politica que orientard la con- duccién del “sector”, la fase siguiente consiste en determinar la estrategia de desarrollo. En términos generales puede decirse, como ya se menciond, que la estrategia es el medio empleado para el despliegue de los recursos disponibles hacia el logro de los objetivos propuestos. Algunos especialistas la definen como el plan que determina la forma en que la organizacion puede alcanzar sus objetivos finales, a la luz de las presiones de la competencia y las limitaciones de sus propios recursos.* Por ello, en la practica se habla indistintamente de estrategia o de plan estratégico general. De acuerdo con Ansoff,"* la formulacién de la estrategia implica considerar cuatro elementos basicos, a saber: 12 Thailand's National Plan on Tourism Development —TDC-SVG, 1976~. Adaptado de Ia obra de Pearce, Douglas, Tourism development, Longman Group Limited, Nueva York, 1981, pags, 67 y 68. 13 Ansoff H., Igor, Business strategy, Penguin Books, 1977, pig. 151 14 Wanty J. y Halberthal I., La estrategia empresariai, Editorial Fl Ateneo, Buenos Aires, 1975, pags. 122 14, CAP. 3. PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO = 99‘oljo.uesap ap eiGareso 2} op ugIoeuIUUeLep :¢7 ase4 “g'E eANBLS coro ep ‘Rann beet op vosenen ingens acre @ gos so}Daj@ Salqsod se ao oe a ph oseg an recta owsuny ase seaeume xd 0 pounds ego no ‘0 oh speed fl a eal foot] prvovessieno | | | opesansarnoos nets Seed res ye ea sane 8 hee Pot @ z se seer Ee] auousnais soviet Fi voce iru ose anasesa open won on opened eawep wo $0190 sisiRUY (Ez -uigquioo epeo eyed oomwou rea fo sen sein %“ug}008 ap sewesBoud so} ap ugloeo1yloadse :3 ase “9g BAMBI sezueuy i sovewny ssosinaas ap uoiae} -joedea f upigewi0g ag St osed ase sajenpinpu sajeuoesado : UugoewesBosd asin) upto sodweo sowunsip so le ose Sea upioeqoudy A uojaeisendnsaig -ouoad K BuNeEW, ‘Ua sauoaoe se) op Tose 0] ap uoronaalg savor m oF} 6 [se [se] ze ‘ojjouesap Kowawos |evotonynsur peziuebi9 eePoltca, planiica- ci y coordinacion vnwcsacon | [FER | Tpartcanin | [ cease] [carceacn fous oe emccin | | pati, rene Figura 3.7. Estructura de la unidad de pol(tica, planificacién y coordinaci6n de la oficina de turismo del Canada lacionados con la planificacion del turismo en el mas alto nivel son mas giles; por consiguiente, la estructura de la unidad encargada de esta labor puede simplificarse. En efecto, un pais chico, con administracién unitaria, puede perfectamente adoptar una estructura organizacional muy simple para realizar tales trabajos. La figura 3.8 muestra la estructura factible en dichos casos, en la que se aprecia que su organizacion interna puede estar confor- mada slo por dos unidades: una dedicada a efectuar las investigaciones y anilisis requeridos para la toma de decisiones, y otra para desarrollar el proceso de planificacién y consiguiente evaluacién de la gestion realizada en pos del logro de los objetivos propuestos. UNIDAD DE PLANIFICACION INVESTIGACION PLANIFICACION y y ANALISIS EVALUACION |[ Estadisticas e investigaciones Planiteacion L] Estudios econémicos Evaluacién de la y sociales gestién Figura 3.8. Estructura bésica de la unidad de planificacién en un pais chico, con administraci6n unitaria, 105Al establecer dicha diferencia, el enfoque administrativo racionaliza el proceso de planificacion y precisa responsabilidades en cuanto a su ejecucién; ademas, tal diferenciacion permite evaluar mejor la gestion llevada a cabo. Indudablemente, considerada desde este punto de vista, la planificacion del turismo se aleja en definitiva del enfoque parcial que la ha caracterizado, para visualizar el desarrollo de una actividad que debe perdurar en el tiempo, aunque, como se indicara, en el transcurso de su evoluci6n se le asignen importantes papeles en el desarrollo nacional. Otro aspecto importante por destacar en dicho planteamiento es el que se refiere a la formulacién de la politica turistica. Es obvio que, independientemente de la orientacion que pudiera darse al turismo como consecuencia de los requerimientos establecidos en las politicas nacionales, su conducci6n debe afrontarse dentro de ciertos principios basicos que deben estar implicitos en toda politica de desarrollo turistico que se asuma y, como consecuencia, estan contemplados en el proceso de planificacién en tal nivel Algunos de los principios mencionados y expuestos a lo largo de este capitulo, son aplicables a cualquier tipo de sociedad, independientemente del sistema econdmico que la caracterice, Estos principios son: la satisfaccién del visitante, la proteccién de los valores culturales y morales de la comunidad receptora, y la proteccién y preservacién del medio ambiente natural. Otro de los principios es aplicable slo a los paises de economia de mercado, que constituyen la gran mayoria del mundo occidental y, desde luego, del continente americano, este principio es el que se refiere al reconocimiento de un beneficio justo para los inversionistas, especialmente cuando éstos son llamados a colaborar en el desarrollo del turismo, a fin de que el Estado no se vea en la necesidad de inmovilizar recursos para el fomento del “sector”, y pueda asi canalizar los fondos publicos para la satisfaccion de otras necesidades mas urgentes de la poblacién. Cuanto mayor sea el beneficio que un Estado obtenga del turismo mayor seré el compromiso de la administracién por respetar los principios mencionados por cuanto en gran medida de ellos dependerd el éxi- to del desarrollo turistico. Finalmente se establece en este planteamiento, como politica general de desarrollo, la consideracién conjunta del turismo nacional y el internacional, a fin de racionalizar el uso de los recursos y lograr de este modo una adecuada armonia en el desarrollo de la actividad turistica nacional en su conjunto. Politica esta que se considera fundamental en los paises en vias de desarrollo, en virtud de los escasos recursos econdmicos con los que se cuenta, y para evitar también la discriminacion y los posibles resentimientos de la poblacién. Aspectos estos ultimos que pueden degenerar en problemas sociales. CAP, 3. PLANIFICACION ESTRATEGICA DEL TURISMO = 107Mt Planificacién operaciona] del turismo Como se mencionara en el capitulo anterior, la planificacion operacional constituye la concreci6n de la planificaci6n estratégica en programas de accién, con especificaciones de plazos, medios y responsabilidades, en cada uno de los cinco campos basicos en que se divide el desarrollo turistico. La planificacion operacional se encuentra directamente relacionada con los aspectos operativos del desarrollo y figada consecuentemente a los niveles de ejecucién, razén por la cual existe un estrecho vinculo entre la planificacion y el presupuesto del sector publico. Por este motivo, antes de describir el contenido de los distintos programas operativos, se hard una breve referencia a la relacién existente entre la planificacin operacional y el presupuesto. LA PLANIFICACION OPERACIONAL Y EL PRESUPUESTO El presupuesto es un instrumento que tiende a disciplinar las activi. dades de la administracién publica; por su intermedio, el gobierno di tribuye los recursos monetarios y financieros necesarios para solventar los costos de los distintos programas considerados con miras al logro del bienestar y el progreso de la colectividad. Por tanto, constituye la con- crecién financiera de los programas resultantes de los procesos de planificacion operacional emprendidos por las distintas entidades pablicas. En efecto, mediante la ejecucién presupuestal, los ministerios y otros organismos gubernamentales desarrollan las actividades contenidas en los programas de accién preparados con el fin de dar cumplimiento a las funciones para las cuales han sido creados. Por consiguiente, el presupuesto abarca a todo el sector piblico y en su elaboracién se tienen que contemplar los presupuestos parciales formulados por los distintos organismos que conforman el sector. 109EI presupuesto por programa agrupa los gastos del sector pitblico de acuerdo con los programas que se realizardn y las actividades concretas que deban Hlevarse a cabo para su ejecucién, vinculando de este modo a los gastos con los resultados operacionales, segiin cierta clasificacién a la cual deben ajustarse todos los organismos del sector publico, a fin de uniformar su presentaci6n y facilitar asi su consolidaci6n en el nivel nacional. CLASIFICACION BASICA DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS, Para los efectos de la estructuracién del presupuesto por programas, éstos se clasifican en dos tipos: los funcionales, que son aquellos destinados a la prestacion de servicios, y los de inversion, que son los orientados a ia produccion de bienes de capital. Tales programas se dividen, asuvez, en una serie de partes, en funcién de sus propias caracteristicas. Segin Gonzalo Martner," cada uno de ellos est integrado de la manera siguiente: a) Programas de funcionamiento Como se indicaré, los programas de funcionamiento son aquellos destinados a la prestacion de servicios, cuya ejecucién queda a cargo, en Principio, de una unidad administrativa de alto nivel en un organismo publico. Segiin sea el caso, tales programas pueden dividirse en distintos subprogramas, los cuales pueden dar origen a varias actividades y éstas a una serie de tareas, A fin de comprender mejor esta idea, en seguida se explicard lo que se entiende en cada caso. i) Subprograma: se denomina asia una division de ciertos programas complejos destinada a facilitar la ejecucién en un campo especifico, en virtud del cual se fijan metas parciales que se cum- pliran mediante acciones concretas que realizan determinadas unidades funcionales, con la asignacién de recursos humanos, materiales y financieros y con un costo determinado. ii) Actividad: ‘se entiende por actividad una division més reducida de cada accién que se lleva a cabo para cumplir con las metas de un programa o de un subprograma funcional y consiste en la eje- cuci6n de ciertos procedimientos o trabajos. iif) Tarea: por tarea se entiende una funcién especifica que forma parte de un proceso destinado a producir cierto resultado. 15 Martner, Gonzalo, Planificacién y presupuesto por programas, Editorial Siglo XXI, 7a. ed., México, 1976, pigs. 134 a 137. CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO = 141de zonas de interés turistico; sin embargo, ambas alternativas pueden considerar decisiones en cuanto al ordenamiento del territorio, con programas de desarrollo fisico, de transportes y abastecimientos, asi como de promocién y formacién de recursos humanos. En el segundo caso, es decir con los planes parciales, las decisiones suelen estar mAs orientadas al aspecto funcional y se ocupan del marketing y la promoci6n turistica, con programas destinados al desarrollo de circuitos y paquetes turisticos, de la supervision de los servicios y, en algunos casos, de la preservacion del ambiente natural y del patrimonio hist6rico-cultural. Incluso se pueden incluir aspectos relativos al desarrollo fisico, pero sin que necesariamente éstos se consideren mediante costosos programas de inversion, sino por medio de cambios en las nor mas edilicias, por ejemplo, con el fin de estimular la inversion privada (véanse las figuras 4.1 y 4.2). Figura 4,1. Vista panordmica de Punta del Este, Uruguay, a principios de la década de 1960. 113Con dicho propésito y siguiendo el esquema planteado en la figura 3.6 del capitulo 3, la descripcién correspunderd a cada uno de los campos de actuacion ahi seflalados. 1. Programas de accion en el campo de la organizacién institucional Los programas de accion por considerar en el campo de la organiza- cién institucional del turismo incluyen la organizacién administrativa, el aspecto normativo del desarrollo turistico y la coordinacién intersectorial, como se ilustra en la figura 4.3. El contenido de cada programa es el siguiente: @) Programa de organizaci6n administrativa Este programa se ocupa de la estructura orgdnico-funcional del organismo nacional de turismo y sus dependencias, a fin de adecuarlas a las necesidades que, en materia de organizacién, plantean las acciones por considerar con miras al desarrollo del turismo, asi como de los procedimientos administrativos requeridos para el funcionamiento armonico de la misma. Por lo general, el programa de organizacion administrativa constituye una de las primeras acciones que deben considerarse en el nivel operativo, por cuanto mediante la estructura organizacional el organismo nacional de turismo tiene que llevar a cabo las actividades tendientes al fomento y desarrollo del “sector”. A veces, las decisiones en dicho campo pueden presentar algunas dificultades, especialmente cuando se tienen que afrontar proyectos de inversion de cierta importancia, como en el caso de los centros turisticos, cuyo proceso de desarrollo queda a cargo del organismo nacional de turismo. Por este motivo, mas adelante se hard referencia en forma especifica a tal aspecto. b) Programa normativo y de estimulos al sector Este programa incluye acciones en los campos del desarrollo turistico, los servicios y la reglamentacion profesional. En el campo del desarrollo turistico, las acciones estan dirigidas a la declaracion de zonas de interés turistico, la elaboraci6n de los planes re- guladores, las medidas tendientes a proteger el ambiente natural y el patrimonio hist6rico-cultural, y ta aplicacién de incentivos para el fomento de las inversiones. CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO =. 118En lo referente a los servicios turisticos, las acciones se relacionan con la reglamentaci6n y certificacion de la transportacién turistica, los establecimientos de hospedaje de calidad turistica, los restaurantes, y otras actividades que pudieran tener un interés eminentemente turistico y que, por tanto, deban reglamentarse. Finalmente, por lo que se refiere a la reglamentacion profesional, se debe reglamentar el ejercicio de ciertas profesiones que son netamente turisticas. Tal es el caso de los guias de turismo locales y de sitio, los conductores de grupos (denominados correos en diversos paises) y, en ciertas ocasiones, los técnicos en administracién de empresas turisticas. Algunos paises cuentan con reglamentaciones que exigen que en toda empresa turistica exista un técnico en turismo responsable de sus operaciones, habilitado por el organismo nacional de turismo, como en el caso de Espafia. c) Programa de coordinacion intersectorial Como se vio en el capitulo 7 del primer tomo, al referirnos a la orga- nizaci6n institucional indicamos que ésta incluia Jo relativo a la estructura orgdnico-funcional del organismo nacional de turismo, y los aspectos normativos por medio de los cuales aquél regula y fomenta el desarrollo de la actividad turistica. No obstante, en la practica, por razones didacticas hemos preferido incluir el programa de coordinacién intersectorial en dicho campo, dado que atafie a diversos aspectos del desarrollo en diferentes niveles, En efecto, la coordinacién intersectorial abarca acciones en tres niveles: el interministerial, el intergubernamental y el de la industria turistica. La coordinacién interministerial esta dirigida exclusivamente a la fase operativa, con el fin de gestionar la inclusién de las necesidades del “sector” en los planes de obras publicas, los aspectos relativos a las politicas de transportes, los referentes a los aspectos educativos, los requisitos en materia de facilitaci6n, y otros. En el nivel intergubernamental, la coordinaci6n intersectorial se apli- ca a lo concerniente a la puesta en marcha de los planes y programas de desarrollo turistico con los estados, provincias o municipios. Por lo que se refiere a la industria turistica, la coordinacién intersectorial sirve para allanar las dificultades que pudieran suscitarse en este sector, dada la responsabilidad que tiene el organismo nacional de turismo en lo tocante al buen uso que debe hacerse de las inversiones que é1 ha fomentado, con miras al desarrollo de la actividad. Esto es aplicable especialmente cuando las inversiones se han impulsado con fondos provenientes del sector publico. Logicamente, la mayoria de las actividades por desarrollar en dicho programa surgen como consecuencia de las acciones emprendidas en otros CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO 117caren losestados, provincias y/o municipios. De tal forma que, mediante la fijacion de ciertos criterios y estandares para uso del suelo, el Organis- mo Nacional de Turismo pueda contribuir a un mejor desarrollo del turismo en aquellas reas del territorio en las cuales carece de jurisdiccin para aplicar sus actos de autoridad. De cualquier modo, el ordenamiento del territorio, y en especial el desarrollo fisico, es un aspecto de vital importancia en el conjunto de acciones que debe encarar la administracion para una buena conduccion de la actividad turistica nacional. b) Programa de fomento del transporte de aproximacion Este programa tiene por objeto fomentar el desarrollo del transporte de aproximaci6n a los sitios turisticos, desde los principales centros emisores de turismo, a fin de que la oferta de asientos en los distintos medios de transportacién colectivos de uso pablico se adecue a las necesidades de la capacidad instalada de alojamiento existente en cada destino turistico del pais. Por sus caracteristicas, las acciones en tal sentido forman parte del campo de la coordinacién intersectorial, a fin de lograr mayor armonia entre las politicas nacionales de transporte piiblico de pasajeros y las de desarrollo turistico, y mantener asf un equilibrio justo entre ambas. ¢) Programa del fomento del abastecimiento Este programa es importante, sobre todo en paises en vias de desarrollo, ¢ incluye no s6lo medidas destinadas a asegurar el normal abastecimiento de enseres y alimentos de consumo bésico para las poblaciones permanente y flotante de los centros turisticos, sino también un abastecimiento normal de energéticos, equipos y accesorios para la industria turistica. ‘AL igual que en el caso anterior, dicho programa también esté mis orientado al campo de la coordinacién con los organismos y entidades responsables de estos aspectos, cuyo objeto es el normal abastecimiento de las zonas turisticas. Con ello, se trata siempre de promover el desarrollo de industrias locales, para que el turismo tenga un mayor efecto multiplicador en la region, y contribuya asi a un desarrollo regional equilibrado. eee Como se ha podido observar, y por otra parte se muestra en la figura 4.4, los programas aplicables en el campo del fomento y desarrollo CAP, 4. PLANIFICACIGN OPERACIONAL DEL TURISMO 119del turismo pueden ser de tipo funcional o de inversion y, por ende, dar origen a actividades funcionales o a proyectos de inversion, segtin sea el caso, Los proyectos de inversion generalmente estan relacionados con el desarrollo de la infraestructura basica o de las facilidades e instalaciones tursticas, y estan integrados por un conjunto de obras. 3. Programas de accion en el campo del marketing y la promocién turistica Por lo que respecta al campo de marketing y la promoci6n turistica, las acciones incluyen la investigacion, el desarrollo del producto y las actividades de promocién realizables por el organismo nacional de turismo durante el proceso de comercializacién de la oferta turistica. La figura 4.5 muestra el contenido basico de tales programas, los cuales incluyen: a) Programa de investigacion Este programa abarca dos aspectos bdsicos: la investigacién de marketing propiamente dicha, cuyo objeto es recabar la informacién para la toma de decisiones relacionadas con el proceso de promoci6n y venta de la oferta turistica; y la obtencién de la informacién requerida para el control y evaluacién de la gestion llevada a cabo durante dicho proceso. b) Programa de desarrollo del producto Por lo que se refiere al desarrollo del producto, el programa incluye acciones tendientes al fomento y desarrollo del producto (circuitos y paquetes turfsticos) en la industria turfstica, y a la prestacién de servicios al visitante (fundamentalmente de informacién y asistencia), Las acciones tendientes al fomento y desarrollo de producios turis ticos constituyen una importante labor a la cual tiene que abocarse el organismo nacional de turismo en el campo del marketing, ya que cuan- to mas amplia sea la linea de productos ofrecidos por el pais, mayores serdn las oportunidades de venta de su oferta turistica y, por consiguiente, mayores las oportunidades de incrementar la afluencia de visitantes. Por lo que respecta a los servicios de informacién y asistencia, cabe decir que, ademés de tratarse de servicios que el organismo nacional de turismo tiene que brindar al visitante, los mismos constituyen, a su vez, un eficaz instrumento de promoci6n para estimular el incremento del gasto del turista en el pais, mediante la sugerencia de excursiones locales y otros tipos de actividades de interés turistico. CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO 127c) Programa de promocién Este programa incluye acciones destinadas a la produccién del mate- rial promocional que serviré de apoyo a las actividades promocionales, y de las ayudas de ventas necesarias para facilitar las operaciones de ventas individuales llevadas a cabo por los prestadores de servicios nacionales en los diferentes mercados. Asimismo, se ocupa de la programacién y ejecucién de las actividades promocionales tendientes al desarrollo de Jos mercados extranjeros y del propio mercado nacional. En dicho campo, todos fos programas de accién son de tipo funcional, por lo que en todos los casos los mismos se dividen en subprogramas, actividades funcionales y tareas, como se aprecia en el diagrama de la figura 4.5. 4. Programas de accién en el campo de la formacién profesional y la capacitaci6n de los recursos humanos Este tipo de programas para el “sector” incluyen la elaboracién de los planes de estudio para los distintos niveles ocupacionales y la habili- tacién profesional correspondiente, como se muestra en la figura 4.6. El contenido de tales programas es el siguiente: @) Programa de elaboracion de planes de estudio Es evidente que la formaci6n de recursos humanos para el “sector”, como se vio en el capitulo 7 del primer tomo al estudiar el aspecto normativo, no compete en forma directa al organismo nacional de turismo, pero no por ello este tiltimo deja de tener responsabilidades en tal sentido. Como entidad rectora del turismo en el nivel nacional, dicho organismo debe velar, en primer lugar, por que los programas de estudio, tanto universitarios como en los niveles técnico y basico, se ade- cuen a las necesidades reales del medio turistico, y en segundo, porque mediante la capacitacion y el entrenamiento se mantenga un alto nivel de calidad en la prestacion de fos servicios. Por otra parte, debe decirse que por medio de la labor de fomento a la formaci6n profesional, el organismo nacional de turismo contribuye a disminuir la dependencia que se genera en los campos de la operacion y administracion de los servicios turisticos. Por tal motivo, las acciones del programa mencionado van dirigidas a la elaboracién y coordinacién de los programas de estudio en el nivel universitario, técnico-profesional y basico. CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO = 123.b) Programa de habilitaci6n profesional Por lo que se refiere a la habilitacion profesional, el programa estd dirigido concretamente a la autorizacién para ejercer las funciones de guias turisticos locales, de sitio y conductores de grupos (tanto en el ambito nacional como en el internacional). En aquellos paises donde la legislacion turistica lo exige, el organismo nacional de turismo debe habilitar al personal profesional responsable de realizar las operaciones de las empresas turisticas. Los programas mencionados son también de tipo funcional, razon por la que, al igual que los otros, se dividen en subprogramas, actividades funciones y tareas, segtin puede apreciarse en el diagrama de la figu- 1a 4.6. 5. Programas de accién en el campo financiero Finalmente, en el campo financiero se concentran las acciones destinadas a la elaboracién del presupuesto global, los aspectos relativos a la asignaci6n presupuestal y la coordinacién con las oficinas nacionales de programacion y presupuesto. La figura 4.7 muestra una sintesis de tales acciones, cuyo contenido basico es el siguiente: a) Programa de elaboracién presupuestal Este programa tiene por objeto elaborar los presupuestos de ingreso y gasto corriente y de inversiones en el “‘sector”, para el periodo en que se levarén a cabo las acciones. Ambos presupuestos se elaboran por medio de la consolidacion de los presupuestos parciales correspondientes a las actividades y proyectos previstos para Ilevarlos a efecto en cada campo sefialado en los parrafos anteriores. La consolidacién de los gastos de las actividades por desarrollar en los programas funcionales, y los ingresos que pueda percibir el organi: mo nacional de turismo por otros medios diferentes al del presupuesto nacional,® dan origen al presupuesto general de ingresos y gasto corriente de la entidad para el periodo considerado. Por su parte, los costos de las inversiones realizables en el mismo periodo corresponderdn al presupuesto general de inversiones. 416 Como se habré podido observar en el capitulo 7 del primer tomo, por lo general los organismos nacionales de turismo de cardcter descentralizado cubren su presupuesto operacional ‘mediante ingresos provenientes de la aplicacién de determinada tasa ala prestacién de servicios turisticos (normalmente en la hotelerfa) y/o de la recaudacién originada en la venta de las deno- minadas tarjetas de turista, CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO = 125,¢) Programa de coordinacién con las oficinas nacionales de programacién y presupuesto Una vez elaborados los presupuestos globales, con sus correspondientes cronogramas de ejecucién, se debe coordinar con las oficinas nacionales de programacién y presupuesto todo Io relativo al origen de los recursos monetarios y financieros que se requieren para solventar los costos de los diferentes programas que se van a desarrollar, asi como la forma como se aplicaran los fondos requeridos durante su proceso de ejecucio Obviamente, esta tiltima fase del proceso de planificacién operacional del turismo es vital por cuanto, en definitiva, permitird iniciar, 0 continuar legado el caso, las acciones destinadas a la conduccién del “sector” hacia el logro de los objetivos y metas que previamente se han establecido. En los parrafos anteriores se han expuesto las caracterfsticas que puede presentar el plan nacional de turismo, y el contenido de los distintos programas de accién a que tal plan puede dar lugar en los cinco campos basicos del desarrollo turistico. Como lo indicdéramos al referirnos al programa de organizacion administrativa, la ejecucin de tales programas de acci6n tiene a veces repercusiones significativas en la estructura orgdnico-funcional del organismo nacional de turismo, raz6n por la cual en seguida se hard referencia a este aspecto en particular. ASPECTOS RELATIVOS A LA ORGANIZACION OPERATIVA Los aspectos generales referentes a la organizacién operativa de los organismos nacionales de turismo se estudiaron también en el capitulo 7 del primer tomo; no obstante, cabe decir que en la prictica, los requisitos que en materia de organizaci6n se presentan para cumplir con las acciones destinadas al fomento y desarrollo del turismo pueden variar de un pais a otro en funcién de una serie de factores, por lo que es conveniente efectuar algunas consideraciones al respecto. Para ello, primero es necesario decir que, desde el punto de vista operativo, pueden considerarse dos grandes campos de accién: el de fomento y desarrollo (en el que se incluye lo inherente a la formacién y capacitacién de recursos humanos) y el de marketing y la promocién turistica; cada uno de estos campos exigen distintos requerimientos, por lo que deben examinarse por separado. CAP. 4, PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO 127Owing ceca Td Conan ‘reion« Corian deca inglonertacin dearte ‘coins te pe ren ete tran Panizacon Panieain jor oponuridaces — F-4 regional regional de desarroio a Lats copwciacén vw || [Andis ae produ reer hos mrt tas ce fas ce L} Garactn suns | | rac regen won paca y Pryeos eeciaes | Coordin con fengonsas cowdnacn con Figura 4,8. Estructura por regiones de la division de desarrollo turistico, de la O cina de Turismo de! Canada. es conveniente adoptar una estructura organizacional de tipo funcional, por cuanto permite articular mejor los programas en el nivel nacional. Una estructura del tipo mencionado puede presentar caracteristicas similares a las que se muestran en el organigrama de la figura 4.9. En este caso, a la unidad operativa se le asignan las funciones relacionadas con los campos de fomento y desarrollo, los servicios turisticos y el desarrollo de los recursos humanos para el “sector”, por cuanto el volumen normal de las operaciones por llevar a cabo lo permiten perfectamente. Una estructura organizacional del tipo mencionado pueden adoptar- a incluso los gobiernos estatales 0 provinciales de los pafses grandes, pues la misma se adapta perfectamente a los requisitos que, en materia de desarrollo turistico, se presentan en este nivel. 1.2 Organizaci6n para la ejecucion de proyectos especiales En un momento dado puede darse el caso de que en el plan nacional de turismo se contemple la realizacién de proyectos de inversion de cier- CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO = 129Direccin Poitica, planifca- ‘Administacién cin y coordinacién Fomento y Coordinacion Marketing desarrollo ‘proyecto especial ‘ticina sjecutlva det proyecto en el campo Servicios Direccion de obras |----| —Seherales ‘Suministro de ma- || Oficina tecnica | [ ea Contratistas dministracion [J Figura 4.10. Organizacién y denendencia de la oficina ejecutiva para el desarrollo de proyectos especiales. te contratar a término fijo al personal relacionado con la misma, es decir, por el periodo que dure la ejecucion de las obras. 1.3. Creacién de entidades auténomas para Ia ejecucion de proyectos especiales En algunos casos se recurre a la creacion de entidades auténomas con el fin de ejecutar ciertos proyectos en el campo del fomento y desarrollo, especialmente en las areas de financiamiento y desarrollo de centros turisticos. Tal decisién es conveniente s6lo cuando la magnitud del proyecto asi lo justifica, fundamentalmente cuando se trata de proyectos implicados en el desarrollo regional y que por sus caracteristicas re- basan el Ambito del propio “sector” e incursionar en otros sectores de la actividad nacional o regional. Ejemplos en este sentido son los proyectos de Languedoc-Roussillén en Francia, cuyo organigrama se presento en la figura 2.2 del capitulo 2, y el plan COPESCO en Pert. La experiencia ha demostrado que la mejor forma de afrontar tales proyectos es mediante la creacion de una comisin intersectorial, inte- CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO =—- 131tienen un tipo de administraci6n federal, y donde los estados o provincias que lo integran son aut6nomos y la accién del organismo creado por el gobierno central para la ejecuci6n del proyecto especial, puede Ilegar a interferir en los planes estatales o provinciales de desarrollo, con el consiguiente perjuicio para las entidades federativas. Para que lo anterior no suceda, es necesario precisar [o siguiente: © La responsabilidad det organismo especial: normalmente su responsabilidad est relacionada con el desarrollo de la infra-estructura basica y con una parte del financiamiento. © Las responsabilidades de las entidades estatales y locales: por lo general, a estas entidades se asigna la responsabilidad por el desarro- Ilo y financiamiento de las obras viales asi como de algurios de los aspectos relacionados con las facilidades comunes. © El papel del sector privado en relacién con el desarrollo: por lo que respecta al sector privado, debe decirse que éste participa en todo {o relacionado con la construccibn y venta de las facilidades hoteleras, villas y condominios y, en general, en todo lo que se refiere con las diversiones, © El periodo de vigencia del organismo creado al efecto: finalmente, debe establecerse con claridad el periodo de vigencia y su diso- luci6n al término de la tarea encomendada, asi como los destinos de todos los bienes que el organismo hubiere adquirido durante su periodo de vida. Estructura organizacional requerida para la ejecucién de las acciones de marketing y promocién turistica El marketing es una actividad vital a la que tiene que abocarse el organismo nacional de turismo, especialmente si pretende desarrollar el turismo internacional, dado que, como se vio en el capitulo 5 del primer tomo, este tiltimo no tiene competencia administrativa ni jurisdic- cional sobre la regién de origen en la que residen los turistas potenciales. El marketing es el tinico instrumento de que dispone el organismo nacional de turismo para estimular el incremento de las corrientes turisticas hacia el pais y la raz6n por Ia cual, como se indicara en las conclusiones del capitulo 6 del primer tomo, en los tltimos afios se ha aumen- tado considerablemente el ntimero de paises que mantienen oficinas promocionales en los principales mercados emisores de turismo internacional. En gran medida, la eficacia de las acciones emprendidas por el organismo nacional de turismo en el sentido mencionado en el parrafo ante- CAP. 4, PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO 133.Unidad de marketing LO ) Investigacion y Operaciones de analisis de marketing ee Promocién, Mercado nacional Mercados exteriores Figura 4.11, Estructura bdsica de la unidad de marketing dado, un pafs considere que en razén de la magnitud de los negocios existentes en el campo de los congresos y convenciones, sea necesario adicionar a la estructura organizacional una unidad destinada a fomentar en forma especifica el tipo de actividad mencionado. Si el volumen de los negocis asi lo justifica, lo anterior es correcto dadas las caracteristicas particulares que presenta la promoci6n del tipo de turismo indicado, en ese caso, no hay problemas por cuanto la organizacién propuesta lo admite perfectamente. La funcién de venta mencionada en los parrafos anteriores se contempla en la unidad denominada operaciones de marketing y tiene como cometidos precisamente la programacion y coordinacién necesaria para la puesta en marcha de los programas de marketing, tanto en el mercado nacional como en el internacional. Por tanto, de dicha unidad deben depender las oficinas promocionales que los organismos nacionales de turismo instalen en tos mercados emisores, dado que las mismas tienen como unica funcién promover las corrientes turf{sticas hacia el pa: Cuando por alguna razén se tenga que afrontar la organizacion y promoci6n de algtin evento especial de gran magnitud, como son las ce- lebraciones nacionales, los grandes eventos deportivos, las ferias y expo- siciones 0 los concursos de belleza en el nivel internacional, al igual de lo que sucede en el drea del fomento y desarrollo con los proyectos especiales, es conveniente considerar su realizacién fuera de la estructura basica de la unidad de marketing, a fin de no perturbar su normal funcionamiento. Sin embargo, en tal caso, a diferencia de la ejecucion de proyectos especiales, las actividades relacionadas con la realizacién del evento deben Ilevarse a cabo por medio de la formacién de un comité depen- diente de la maxima autoridad del “sector”, y no mediante la creacién CAP. 4, PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO 135.ASPECTOS RELATIVOS A LA ORGANIZACION DE APOYO Hechas las consideraciones que se estimaron oportunas en lo relativo a la organizacién operativa, es decir, aquella por medio de la cual el organismo nacional de turismo realiza las actividades para las cuales fue creado, es necesario referirnos ahora a lo relativo a la organizacion de apoyo, o sea, a la parte de la estructura organizacional destinada a brindar el apoyo de los servicios generales que requiere la institucién en su conjunto, con el fin de dar cumplimiento a los cometidos para los cuales fue creada. Nos referimos a la unidad generalmente identificada con el nombre de administrativa-financiera, y que se ocupa de facilitar a las distintas unidades que conforman la estructura organizacional del organismo nacional de turismo, los elementos necesarios para que puedan desarrollar normalmente sus funciones, asi como Ilevar el control financiero de las operaciones. Dicha unidad puede presentar variantes en cada organismo; sin embargo, debe decirse que sus funciones basicas estan relacionadas con la prestaciOn de los servicios generales a ta organizacién, la realizacion del control contable y presupuesto de las operaciones, y el manejo y cuidado de los fondos, formulas valorables y demas documentos negociables de la institucién. EI organigrama de la figura 4.13 muestra la estructura de una unidad administrativa det tipo mencionado, la cual incluye las tres funciones bdsicas mencionadas en el pdrrafo anterior. ‘Unidad administrativa y ‘inancera Senioce Senos [ sorwaes onan Tesora tena de L[ conabnase came 1 Personal General Cobranzas rou conabheaa ; Prevew Sf Presipusta cas U Servos inane tesa a yao Figura 4.13. Estructura de la unidad administrative -financiera 137legal de sus intereses, por tanto, asesora en las decisiones y actos administrativos llevados a cabo por la institucion. 2. Auditoria La auditorfa es un 6rgano auxiliar de que dispone el organismo nacional de turismo, para efectuar el control contable y financiero de las operaciones efectuadas por la entidad, a fin de asegurarse de que las mismas se realicen de acuerdo con las normas y procedimientos que regulan la gestidn financiero-contable del sector publico. Si bien es cierto que, en esencia, es un instrumento de control de que dispone la m4xima autoridad del organismo, en la practica debe conside- rérsele como un 6rgano asesor que orienta acerca de la mejor forma de afrontar las decisiones financieras de la institucion. OTRAS DEPENDENCIAS DEL ORGANISMO NACIONAL DE TURISMO Por ultimo, cabe hacer mencién a aquellos érganos que sirven como portayoz oficial del organismo nacional de turismo ante el medio turistico, la prensa y el puiblico en general. Segiin el pais de que se trate, dichos érganos adquieren diferentes denominaciones, a saber: oficinas de prensa, oficinas de relaciones pti- blicas u oficinas de comunicacin social, Pero, independientemente de la denominacién que adopten, las mismas deben depender en forma directa del ministro o director nacional de turismo, segin sea el caso, por medio de la Secretaria de Direccion, a fin de controlar mejor de sus actividades. Precisamente por medio de dichos érganos se canaliza toda la informacién oficial de cardcter piblico que proporciona la institucién. CONSIDERACIONES FINALES EN CUANTO ALA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL En las secciones anteriores se ha hecho referencia, en forma particular, a las distintas unidades que conforman la estructura organizacional del organismo nacional de turismo, por medio de las cuales éste debe evar a cabo los programas de accién tendientes al fomento y desarrollo del “sector”. En cada caso se ha especificado el funcionamiento de tales unidades y la organizacion interna que cada una de ellas puede adoptar. La figura 4.14, a manera de sintesis, muestra el organigrama comple- to del organismo nacional de turismo, donde se posible ver con mayor claridad la finalidad y posicién de las unidades dentro de su estructura organizacional. CAP. 4. PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO —- 139Como se observa, las unidades fundamentales de la organizacién son las operativas, que algunos especialistas aman también unidades fin, por cuanto son realmente aquellas cuya finalidad es cumplir con las funciones para las cuales fue creado el organismo nacional de turismo. El res- to de las unidades son de asesoramiento, ya sea especifico o general, y de apoyo en lo que concierne a los servicios administrativos y contables. Presentado de esta manera, el organigrama permitiré precisar las responsabilidades en cuanto al cumplimiento de las funciones en el organismo, y evitar asi que se desvirtée la finalidad de cada unidad dentro de su estructura. Obviamente y como ya se mencionara, de un pafs a otro pueden presentarse algunas variaciones en el aspecto organizacional; pero las funciones basicas de cualquier organismo nacional de turismo son las que se muestran en la figura 4.14, por fo que pueden tomarse como referencia, En el apéndice de este tomo se presenta una sintesis del manual de organizacién de un organismo del tipo el cual hemos titulado Guia para ta descripcion de funciones en los organismos nacionales de turismo. CONCLUSION Como se ha visto, la planificacién operacional se relaciona con los aspectos inherentes a la ejecucién de los distintos programas destinados al fomento y desarrollo del turismo; por tanto, se encuentra estrechamente ligada con los aspectos presupuestarios del sector publico, Légicamente, tanto el plan nacional de turismo como sus respectivos programas de accion pueden variar de un pais a otro; sin embargo, la descripcién que aqui se ha hecho de cada uno de ellos permitird orientar el desempefio de las funciones asignadas a cada unidad que conforma la estructura organizacional del organismo nacional de turismo, Por ello, se ha hecho referencia también a Ja organizacién interna de las unidades mencionadas, con el fin de contribuir a precisar las responsabilidades en cuanto al cumplimiento de sus funciones, y evitar de este modo que se desvirtie la finalidad de cada una de ellas dentro de la estructura organizacional. Sin duda, un aspecto importante en esta fase operativa es el que se relaciona con las decisiones inherentes a la ejecuci6n de proyectos especiales, ya sean de inversion o de funcionamiento. En tales casos es conveniente afrontar la realizacién de los mismos por medio de lz creacion de unidades especificas para dicho fin, dependientes de la m4xima autoridad, a efecto de no perturbar el norma! funcionamiento de la estructura basica y disolver las unidades una vez concluido el proyecto. Siempre que sea posible, se deberd evitar la creacién de entidades aut6nomas para este fin, porque, como se indicara, se corre el riesgo de que tomen vuelo propio y se conviertan en un 6rgano paralelo de dificil CAP. 4, PLANIFICACION OPERACIONAL DEL TURISMO = 141Parte 2 Direccién La eficiencia de la administracion debe determinarse ‘mediante Ia evaluacion de la conduccién de fa actividad turistica nacional, en su conjunto, hacia los fines @ los cuales se orienta su desarrollo= ? Introducci6n al control de gestién en turismo Como se ha podido observar en los capitulos anteriores, todas las decisiones adoptadas por la administracién en relacién con el desarro- Ilo del turismo dan origen a una serie de programas de accin orientados hacia el logro de los objetivos y metas propuestos. Légicamente, el proceso de las acciones hacia los objetivos establecidos con antelacion debe ser supervisado y, por tanto, observado y medido su desarrollo, para saber qué logros se obtienen, en compara- cién con los que se deberian obtener. Para ellos, es preciso establecer un control de gestién que permita a la administracién tener un conocimiento permanente de los resultados que se logran por medio de las acciones emprendidas y, mediante éstos, evaluar y eventualmente adoptar las medidas correctivas que estime convenientes para encauzar mejor las acciones que lleva a cabo. En este capitulo haremos mencién a las bases en que se sustenta el control de gestion del turismo y en los capitulos siguientes estudiaremos el control de gestién en los distintos niveles de direccién. EL CONCEPTO DE CONTROL DE GESTION EI primer punto por considerar en este aspecto es el que se relaciona con la conceptualizacién del término gestién como tal y, més concretamente, con el concepto gestion del turismo. En un sentido amplio, gestién del turismo es la accién y efecto de administrar el sector. Por tanto, el control de la gestion del turismo constituye un aspecto relevante en todo lo referente a la conduccién de la actividad turistica hacia e] logro de sus objetivos. Considerado desde tal punto de vista, se cambia el enfoque parcial que ha caracterizado el control de la actividad turistica en la mayoria de los paises, y que en muchos casos ha Ilevado incluso a que se confun- dieran fos medios con los verdaderos fines del desarrollo. En efecto, 145desarrollo de Ja actividad turistica a largo plazo. En otras palabras, se relaciona directamente con los objetivos generales planteados para el desarrollo del “sector” y, por ende, con las decisiones resultantes del proceso de planificacion estratégica del turismo. b) Nivel de direccion En lo que se refiere al control en el nivel de direccién, éste tiene por objeto verificar los logros que va alcanzando progresivamente la admi- nistracién en la conduccién del “sector” hacia los objetivos finales, durante el periodo de vigencia de! plan nacional de turismo, mediante la ejecucién de los distintos programas de accién en el campo operativo. c) Nivel operacional El control operacional tiene como finalidad evaluar los resultados individuales logrados en la ejecucién de las acciones especificas que conforman los distintos programas operativos. eee Las caracteristicas particulares, asi como los procedimientos relativos a la ejecucién de los diversos tipos de control se detallarin en los proximos capitulos. Lo importante por destacar aqui en relacién con los mismos es que cada uno de ellos requiere el disefio y puesta en marcha de un sistema de informacion y control acorde con sus propias exigencias. Por ello, antes de examinar con detalle tales procedimientos, se estima conveniente hacer una breve introduccién a los sistemas de informacién y control, con el fin de facilitar la interpretaci6n de los sistemas que se propondran mis adelante. INTRODUCCION A LOS SISTEMAS DE INFORMACION Y CONTROL Comenzaremos por definir qué es un sistema de informacién y control y explicar el papel que desempefia cada elemento que lo integra. Un sistema de informacion y control puede definirse como una continua ¢ interactuante estructura de personas, equipos y procedimientos disefiados para reunir, clasificar, analizar, evaluar y distribuir informacion exacta y a tiempo, con el fin de que la utilicen quienes toman decisiones en los campos de la planificacién, la ejecucion y el control.” ® Esta defincion ha sido adaptada de la obra de Kotler Philip, Mercadotecnia, Editorial Prentice Hall Internacional, Bogots, 1981, pig. 144. CAP. 5. INTRODUCCIGN AL CONTROL DE GESTION 1471.1 Subsistema de informes internos Por subsistema de informes internos se entiende ef conjunto de procedimientos destinados a proporcionar en forma periédica datos y resultados actualizados sobre las acciones levadas a cabo. Se ha dado tal nombre al subsistema en virtud de que la informacion que recopila y encauza hacia la fase destinada a efectuar el control y evaluaci6n de la gestion, se origina internamente en el propio organismo nacional de turismo. Integran dicho subsistema los elementos siguientes: a) El banco estadistico. b) Los informes financieros. c) Los reportes de las areas operativas (bisicamente, tanto las de fomento y desarrollo, como Jas de marketing y promocién). Por medio de tales elementos, el subsistema de informes internos trasmite resultados inmediatos de operacién, referidos a las acciones llevadas a cabo por el organismo nacional de turismo. Légicamente, segtin el nivel en que deba efectuarse el control y la correspondiente evaluacién de la gestién, el subsistema de informes internos —y, por consiguiente, los elementos que lo componen— en- cauzaran distintos tipos de informacién, como se verd en los proximos capitulos, donde se estudiaré especificamente lo relativo al control de gestion en diferentes niveles. 1.2 Subsistema de investigacion de mercados EI subsistema de investigacion de mercados se define como el disefio sistemdtico, la recopilacién, andlisis y divulgacién de datos y hallazgos relevantes, relativos a una situacién especifica de comercializacin (in- cluido, desde luego, todo lo que se refiere a la planificacion y desarrollo de las facilidades turisticas).?° La investigacion de mercados puede definirse también de otras maneras, pero dentro del enfoque de sistema que estamos considerando, estimamos que la anterior definicion es la que mejor se adapta a nuestros propésitos. En efecto, la finalidad del subsistema de investigacion de mercados, dentro del sistema de informacién, es brindar informacion adicional relativa a situaciones de mercado, con el objeto de facilitar y hacer mas precisa la toma de decisiones. 20 Kotler, Philip, Mercadotecnia, Editorial Prentice Hall Internacional, Bogot4, pig. 148. CAP. 5. INTRODUCCION AL CONTROL DE GESTION 149tualmente se pueden integrar al sistema los organizadores de viajes que operan en los mercados de interés para el pais). c) Los organismos y entidades nacionales existentes en el mercado de interés (consulados, agregados comerciales, camaras mixtas de comercio, etc.). Por medio de dichos elementos, el subsistema de inteligencia de mercados alimenta al sistema de informaci6n con datos referentes a las acciones de la competencia, a fin de que la administracién pueda reac- cionar en forma oportuna y adecuada. Obviamente, las técnicas y procedimientos que se emplean para obtener la informacién pueden ser muy variados, por lo que, al igual que en el caso de la investigacién de mercados, deben ser objeto de un estudio especial que se halla fuera de los propésitos de esta obra; no obstante, debe decirse que existen textos en los que se examinan tales aspectos, los cuales pueden consultarse para tener un mayor detalle. 2. Control y evaluacién EI segundo elemento del sistema de informacion y control es el que se relaciona especificamente con el control y la evaluacion de la gestion Hevada a cabo. En efecto, los datos canalizados a través del sistema de informacién pasan a un proceso de control y evaluacién, en el cual se deben cumplir las etapas que se detallan en seguida. 2.1. Medicién de resultados El primer paso en el proceso se relaciona con la medicién de los resultados, a fin de verificar los logros obtenidos con las acciones desarrolladas, con respecto a los que se debieran obtener en funcién de los objetivos propuestos. En otras palabras, la medicin de resultados se ocupa de comprobar las desviaciones ocurridas en la marcha de las operaciones hacia los objetivos previamente establecidos. 2.2 Evaluacion de los resultados La segunda fase del proceso se relaciona con la evaluacién a fin de analizar y determinar la eficacia de las acciones ejecutadas. Légicamente, para poder realizar dicha evaluacién y, por consiguiente, establecer el grado de suceso logrado se deben establecer previamente los pardmetros de comportamiento aceptados en cada caso, que en forma objetiva y justa permitan evaluar la eficiencia de la administracion, en sus diferentes niveles, en la conduccién de los distintos programas operativos. CAP. 5. INTRODUCCION AL CONTROL DE GESTION 151PRINCIPIOS BASICOS QUE DEBEN REGIR EL CONTROL DE GESTION El control de gesti6n se relaciona con la evaluacién de fa actuacion pasada, pero est basado en los planes elaborados y consiste en medir y evaluar las desviaciones que se producen en funcién de los objetivos y metas previamente establecidos. Por effo, la adopcién de un determinado tipo de control de gesti6n exige la observancia de ciertos principios que no sélo faciliten el propio control en si, sino que ademds permitan evaluar en forma justa la gestién levada a cabo por la administracién en sus diferentes niveles. Tales principios son: a) Que todo control de gestion debe estructurarse en funci6n de los objetivos y metas que se pretenden alcanzar. b) Para que la evaluaci6n de la gestin levada a cabo se realice en forma justa, deben precisarse previamente tanto la unidad de medida como los parimetros de comportamiento aceptados en cada caso. En seguida se hard una breve referencia a cada aspecto en particular. 1, Estructuracién del control de gestion en funcién de los objetivos y metas La estructuracion del control de gestion en funcién de los objetivos y metas que se pretenden alcanzar permite: ) Seleccionar la informacién que sea verdaderamente esencial para tener un efectivo conocimiento acerca de los resultados obtenidos con las acciones desarrolladas, con miras a lograr los objetivos y metas previamente establecidos en los distintos programas de accion. b) Prestar atencién, de modo fundamental, a aquellos factores que efectivamente puedan ser influidos de manera significativa por las decisiones adoptadas en cada campo de actuacion. La observancia de este principio evita la recopilacién de informacién per se, que generalmente no hace mas que llevar a reunir datos incom- pletos, de poco valor o simplemente que no tienen ningdn valor para evaluar la gestion llevada a cabo por la administraci6n. A manera de ilustracién presentaremos algunos ejemplos que ayudardn a comprender mejor lo anterior. Supongamos que en el boletin estadistico emitido por un organismo nacional de turismo se presenta el factor de ocupacién de la capacidad instalada de alojamiento de determinado centro turistico, factor que es CAP. 5. INTRODUCCION AL CONTROL DEGESTION 153y sectores en los cuales efectivamente el organismo nacional de turismo ha Ilevado a cabo programas de accién destinados al desarrollo de fa actividad. 2. Determinacién de la unidad de medida y de los parametros de comportamiento aceptados La segunda condicionante de todo control de gestién se refiere a fa necesidad de precisar la unidad de medida y los pardmetros de comportamiento aceptados en la ejecucién de fas distintas acciones. El establecimiento de un factor de medida y sus correspondientes pardmetros de comportamiento aceptados en relacién con las metas previamente establecidas, ademas de facilitar la interpretacion, que es uno de los aspectos importantes en la fase de control, permite cierto grado de confiabilidad en la evaluacion de los resultados obtenidos. Dado que la eficacia de determinada accién se establece definiti- vamente en funcién de la comparacién existente entre los resultados obtenidos y los objetivos asignados a la misma, es conveniente que la unidad de medida, siempre que sea posible, se establezca con base en ratios 0 razones, y no en cifras absolutas. El ratio como tal no es mas que una relacién entre dos magnitudes y, desde el punto de vista del control de gestion, su empleo presenta una serie de ventajas. En primer lugar, permite comparar los resultados a lo largo del tiempo, en una base coman. En segundo, los ratios indican tendencias que s6lo aparecen después de determinado periodo, y su andlisis por medio de este tipo de indicadores asegura que las mismas no se desarrollen sin ser advertidas facilmente. En los sistemas de informacion y control que propondremos en los proximos capitulos, se sugerird que la medicién cuantitativa de los resultados se realice con base en ratios, por lo que en todos los casos los coeficientes correspondientes se determinardn en funcidn de la relacion existente entre las magnitudes implicadas. En caso de que la medicién cuantitativa no sea factible en virtud de Jas caracteristicas de las acciones desarrolladas, el control de resultados y su correspondiente evaluacién indefectiblemente tendran que Ilevarse a cabo teniendo en cuenta el principio anterior, es decir, los objetivos y metas que a las mismas se le hubieren fijado en los respectivos planes, especialmente cuando éstas son de indole cualitativa. INTERRELACION ENTRE LOS DIFERENTES NIVELES DE CONTROL Como toda la actividad desarrollada por el organismo nacional de turismo estd encauzada al logro de ciertos objetivos y metas que el “sec- CAP. 5. INTRODUCCION AL CONTROL DE GESTION 155y lo que en un principio parecié bueno puede resultar malo, o a la inver- sa: lo que aparentemente era malo pudo haber sido excelente. De tal suerte, deberd recordarse que la interpretaciOn y la correspondiente evaluacion de los resultados han de realizarlas los especialistas de cada campo de que se trate, por cuanto de este proceso dependera en definitiva una buena decision. CONCLUSION Como se ha podido observar al encarar el desarrollo del turismo desde el punto de vista administrativo, cambia el tratamiento parcial que ha caracterizado el control de la actividad turistica en muchos paises, para conferir a esta funcién el enfoque integral de control de gestion, inherente a todo proceso administrativo. En el nuevo enfoque, la eficiencia de la administracién, o sea, del organismo nacional de turismo, se determina mediante la evaluacion de la conduccién que realiza de la actividad turistica nacional en su conjunto, hacia los fines a los cuales ha orientado su desarrollo. Para ello, es necesario poner en marcha un sistema de control de gestion que permita evaluar en forma justa la gestién llevada a cabo por la admi- nistracién en sus diferentes niveles, tanto en el mas alto de toma de decisiones como en el operativo. Para tal propésito, deben estructurarse los sistemas de informacion y control que contemplen todas las fases que conforma el proceso de toma de decisiones: la recopilacién de la informacién; el control y la evaluacién de los resultados; y la adopci6n de las medidas correctivas, cuando correspondan. Al poner en marcha los sistemas de referencia deben observarse los. principios basicos que son comunes a todo control de gestién: su estruc- turacién en funcién de los objetivos y metas que se pretenden alcanzar; la determinacion de las unidades de medida que faciliten y hagan més justa la evaluacién; y la interpretacién de los resultados por parte de los especialistas de cada campo de que se trate. Dentro de este contexto, en los proximos capitulos se estudiarén los diferentes aspectos del control de la gestién del turismo, en los distintos niveles de la administracién nacional. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Kotler, Phili 1981. Rose, T. G., Control de gestion; higher control in management, Ediciones Deusto, 6a. ed., Bilbao, 1972. Wilson, R. M. S., Management controls in marketing, Heinemman, Londres, 1973. Mercadotecnia, Editorial Prentice-Hall International, Colombia, CAP, 5, INTRODUCCION AL CONTROL DE GESTION = 157,e@ 6 Control de gestién en el nivel estratégico De acuerdo con Jo examinado en el capitulo anterior, el control de gestion en el nivel estratégico esta dirigido a evaluar las decisiones adoptadas por la administracin, en relacion con el desarrollo de la actividad turistica nacional a largo plazo. Dicho aspecto se encuentra directamente relacionado con los objetivos generales planteados para el desarrollo del “sector” y, por tanto, con las decisiones resultantes del proceso de planificacion estratégica del turismo, es decir, con el plan nacional de turismo. En este capitulo se describen los procedimientos relativos a su eje- cuci6n y se explican los principales indicadores por medio de los cuales es posible verificar los adelantos realizados en la conducci6n de la actividad turistica en su conjunto, hacia los objetivos previamente establecidos. INFORMACION BASICA SOBRE EL DESARROLLO DEL TURISMO EI primer aspecto por considerar en lo que concierne al control de gestion del turismo en el nivel estratégico es el referente aa situacion general que presenta el desarrollo del propio “sector” ensu conjunto. Para ello, es preciso establecer ciertos indicadores basicos, mediante los cuales se puedan conocer los adelantos verificados en los aspectos mds relevantes de la actividad y presentarlos de tal manera que permitan una facil interpretacién por todos aquellos que participan en las decisiones en este nivel. Por tanto, no es necesario elaborar grandes informes. La in- formaci6n puede perfectamente ser presentada en un formulario preparado al efecto, en el cual se contemplen los datos mds significativos. ‘A modo de ejemplo, el cuadro 6.1 muestra un tipo de formula estan- dar que puede emplearse para tal fin y que en seguida describiremos. 159La formula a la cual se hace referencia y que debiera completarse y elevarse anualmente al conocimiento de las maximas autoridades del sector para que éstas, Iegado el caso puedan tomar oportunamente las medidas pertinentes, consta de dos partes: una, en la cual se muestra por medio de una gréfica, Ja evolucién que ha experimentado la afluencia de turistas a un pafs, en la que se puede incluir la evolucion de los ingresos por concepto de turismo; y otra, en la cual se presentan los resultados obtenidos en los indicadores mAs importantes relacionados con el desarrollo de la actividad turfstica, que son: movimiento de turistas Indicador Este indicador permite conocer no slo el ntimero total de turistas ingresados, sino ademds el saldo que experimenta el movimiento turistico, por medio de la verificacion del namero total de nacionales que viajan al exterior. Indicador 2: balanza turistica En forma similar al caso anterior, este indicador muestra la evolucion verificada en el movimiento de divisas por concepto de turismo y su res~ pectivo saldo, Indicador 3: uso de la capacidad instalada de alojamiento Este indicador tiene como finalidad proporcionar informacién basica relacionada con el uso actual de la capacidad instalada de alojamiento. Légicamente, para que esto sea posible, es necesario precisar con antela- cién los requisitos a partir de los cuales un establecimiento de hospedaje pueda ser considerado de calidad turistica y, por consiguiente, utilizarse para este fin. De lo contrario, sera muy dificil precisar con exactitud la capacidad real instalada para fines turisticos, y los indicadores resultantes tendrfan un valor relativo. Indicador 4: personal empleado en el “sector” Por lo que respecta al indicador de empleo, cabe decir que en este caso la informacién se refiere exclusivamente a los empleos directos, es decir, al namero total de personas empleadas en los hoteles y en otras acti dades turisticas, fundamentalmente en las agencias de viajes, el transporte turistico, las rentadoras de automéviles y los gufas de turismo. CAP. 6. CONTROL DE GESTION ENELNIVEL ESTRATEGICO 161concretos), se puede recurrir a la informacién que sirvid de base para efectuar los estudios. Como todos los aspectos bisicos relacionados con el efecto econé- mico del turismo se estudiaron en el capitulo 3 del primer tomo, a con- tinuacién, y para cada etapa mencionada en los parrafos anteriores, se detallan las caracteristicas de los andlisis por efectuar y las formulas que pueden emplearse para presentar los resultados finales, compardndolos con los parametros previamente establecidos en cada caso, 1, Contribucién del turismo ala balanza de pagos Los primeros andlisis que deben Ilevarse a cabo son los relacionados con la contribucién efectuada por el turismo a la balanza de pagos del pafs considerado. En el cuadro 6.2 muestra la formula que puede emplearse para presentar los resultados finales, la cual, como se puede observar, permite en una forma muy simple, pero indudablemente clara, proporcionar toda la informacién pertinente respecto a la situaci6n del turismo en la balanza de pagos. Los indicadores mas importantes que deben considerarse en este caso son los siguientes. Indicador 1: participacién en el sector exportador Este indicador permite conocer la importancia que reviste el turismo en el sector exportador del pais, y debe analizarse tanto en lo que se refiere al total de las exportaciones, como en lo concerniente a los principales renglones de exportacién y el valor total de las exportaciones no tradicionales. En aquellos paises donde se otorguen estimulos tendientes al fomento de las exportaciones no tradicionales, la comparacién de los ingresos generados por concepto de turismo internacional, con el valor total de las exportaciones no tradicionales, se constituye en un imperativo, como se vio en el capitulo 3 del primer tomo. Indicador 2: tasa de cobertura de las importaciones Por medio de este indicador es posible medir la contribucién del turismo a la cobertura de las importaciones de bienes y servicios realizados por el pafs, para satisfacer sus necesidades basicas mas urgentes en materia de abastecimientos provenientes del exterior. CAP. 6. CONTROL DE GESTION ENELNIVELESTRATEGICO 163Indicador 3: tasa de la cobertura de los servicios de la deuda publica externa En este caso, se trata de establecer en qué medida los ingresos generados por el turismo (en términos de saldo de la balanza turistica) contribuyen a cubrir el pago de los servicios de la deuda publica externa, calculados en estos servicios los intereses y la amortizacién de la deuda. Indicador 4: monto de divisas ingresadas al mercado cambiario Como se indicara en el capitulo 3 del primer tomo, muchas veces sucede que no todas las divisas generadas por el turismo se depositan en el banco central, sino que determinado porcentaje de ellas quedan en el mercado cambiario. Por ello, en caso de que estas divisas no sean conta- bilizadas, es conveniente efectuar una investigacion para estimar el mon- to aproximado, por cuanto, de hecho, ellas contribuyen a satisfacer las necesidades de las transacciones corrientes. En algunos casos, tales divisas pueden aparecer en la balanza de pagos bajo los rubros de transacciones a corto plazo, o de errores u omisiones, por lo que este aspecto debe analizarse cuidadosamente a fin de que, de una manera u otra, se destaque el monto aproximado de divisas que no ingresan al banco central, pero que en definitiva contribuyen a satisfacer las necesidades de divisas en el mercado cambiario. Debe tenerse en cuenta que la experiencia indica que, por lo general, los Bancos Centrales no contabilizan en las cuentas nacionales el monto total del gasto que los turistas realizan en el pais, sino que consi- deran s6lo la parte de este gasto que es canalizada a través de la banca. Logicamente, esta situacion puede dar origen a grandes discrepancias entre los Bancos Centrales, y desde luego entre las Oficinas de Planifica- cién Nacional las cuales hacen uso de los datos brindados por estas ins- tituciones bancarias, y los Organismos Nacionales de Turismo, en cuanto al verdadero ingreso de divisas al pafs por concepto de turismo internacional. En la tabla 6.1 se muestra, a titulo de ejemplo, la situacién brasile- fia en 1977 y 1978, afios durante los cuales se hacia muy dificil poder dilucidar cual era la verdadera posicién del turismo en la Balanza de Pa- 20s, por cuanto las discrepancias existentes en el saldo de la cuenta turismo, no solo era muy grande, sino que como se puede apreciar en la tabla de referencia, para el Banco Central el saldo era negativo, mientras que para el Organismo Nacional de Turismo (EMBRATUR), este saldo era positivo. En afios recientes se han comenzado a hacer investigaciones que permiten conocer, con un grado razonable de aproximacion, como se cana- CAP. 6. CONTROL OE GESTION ENELNIVELESTRATEGICO 165,“3d0-GNNd ‘ZB6L ereWareND ‘sorAs4NL soNeIoUOW SoInLy ‘Assay “A {saJej9p 9p souojiiu U9) 7861 JPuo|SeWaIU! OWISLINI ap OldedUOD Jod soseiGU! so} ep _UpI9eZ! ued “L'g eanbt4 sauojjw | e:oueueg eIquiea opeasow ja ua {ap equan A esdw0a op osea0ud jeuoroeu epauow ap ugioeinasig Sap seomp ap eadwiog ap eUap, soyerxe re soroinas a 9p 06ed BL soinag opyesed soya /.’ oyeeed opeasay, eve sauerq € 092 994809 operat op Fic cumin well usin ‘ap exdwog, 26» ap ordaau0a sod sosas6uy $7001 owstiny soyarxa ja epwareng yenuag ooueg a a coueg 80} ap soyseg, sosas63Z Ew — ; me, a can Brot 1a reese mecace) 2 | eco mutpieador en 1 ln economia Tr] (Consutese wexpescon cola arma ene xo) 3 | conntucon 2) Parpacin 2 atageteacien (8 @ Ponbcn Feansmics deempeospracucies mente cua (PER) ima ll oe sons erpeadas en Paiiooon Eanea * mente Ace “Yompweosarects) 2) Partepacon eno al ce Furze oe Taboo Enobata (16) arr ota ep: sarasenleacas 1 eee Fuerza ce Taba 100 £2) Partpacin ono a! (ie Enotes mo Agreaas weap mero tal ee range empeadss en eset * gg novos no agreo is 4. | cose oparaniae te Cova samete oe ante Brodvtordeumenpee | Can dey ables de encore de emp ms Cuadro 6.3. Andlisis de los efectos del turismo sobre el ingreso nacional y la gene- racién de empleos. (Formulario elaborado por M. Acerenza.) 169b) El multiplicador de ingreso del turismo E] multiplicador de ingreso del turismo, como se indicara en el capitulo 3 del primer tomo, es el coeficiente que mide la cantidad de ingreso generado por cada unidad de gasto turistico, y su magnitud depende no sdlo de la inyecci6n inicial que se produzca en la economia considerada, sino ademés de la medida en que quienes lo reciban lo gasten, a su vez, en bienes y servicios de produccién nacional. Por lo general, dicho efecto se calcula mediante la siguiente formula: 1 =AX ——— K-AX TT Bx donde: = multiplicador de ingreso del turismo, 0 el factor por el cual debe multiplicarse el gasto turistico para calcular el ingreso total generado por éste en la economia. A = porcentaje del gasto turistico que queda en la region, después de descontar las primeras fugas o pérdidas producidas en Ja economia, como consecuencia del componente importado existente en el consumo y otros pagos al exterior, B = porcentaje de los ingresos percibidos por los residentes locales, empleado en la compra de bienes y servicios de produccién nacional. C = porcentaje del gasto efectuado por los residentes locales, que se acumula al ingreso local, luego de descontar otras fugas o pérdidas ocurridas en la economia. Si se analizara el gasto turistico y se comprobara, por ejemplo, que como consecuencia de las fugas 0 pérdidas producidas en la economia, el remanente fuera de s6lo el 60% (es decir, el factor 4 de la formula expuesta) y que del ingreso percibido por los residentes locales, el 70% se empleara para la compra de bienes y servicios de produccién nacional (factor B de la formula) y el 40% de este gasto se acumulara al ingreso local (factor C), aplicando la mencionada formula, el efecto multiplicador seria: K = 0.60 x ——_)___ 0.60 _ 0.83 oo 1—(0.70x 0.40) 0.720 °° Por regla general, el multiplicador de venta del turismo es siempre mucho mayor que el multiplicador de ingreso, como Jo demostr6 B. Ar- cher en los estudios Ilevados a cabo al efecto en 1970. Algunos resultados se muestran en la tabla 6,2, en ia que es posible observar incluso CAP. 6. CONTROL DE GESTIONENELNIVELESTRATEGICO 171Numero total de empleos generados Por el turismo en la economia (directos e indirectos) 115 Empleos directos en el “sector” turismo 100 1.15 Dadas las distintas caracteristicas que puede presentar el desarrollo de la actividad turistica en cada pais, la tarea destinada a determinar la contribuci6n real del turismo a la generacién de empleos productivos no es facil, por cuanto depende, en realidad, de una serie de factores. Muchas veces cuando se pretende calcular el namero total de empleos directos y se toman como referencia sdlo los empieos generados en la hoteleria, por ejemplo, se llega a subestimar considerablemente la apor tacin real del turismo en este campo. Pearce al referirse especificamente a este aspecto, muestra en su obra** los resultados obtenidos en diversos estudios realizados en Fran- cia con el fin de conocer la distribucién de empleos en ciertos centros integrados de esqui, los cuales reproducimos en la tabla 6.3, donde se observa que los empleos generados en la hoteleria, los restaurantes y los entretenimientos no Ilegaban siquiera a la mitad de los empleos tota- Jes existentes en los referidos centros vacacionales. En lo tocante al empleo, puede decirse que cuanto mayor sea el contenido recreacional existente en la actividad turistica, mayor sera el namero de empleos directos que se generen en otras actividades relacionadas. Por otra parte, es interesante destacar también que el numero de empleos se incrementa con el desarrollo del turismo de tipo itinerante, relacionado con establecimientos de hospedaje de tipo hotelero. El turismo residencial, si bien tiene una estabilidad mayor en relacion con el turismo itinerante, genera menos empleos directos. Indicador 4: costo oportunidad de produccién de un empleo Este indicador tiene como finalidad conocer el costo aproximado ocasionado por la produccién de un empleo enel “sector”, a fin de poder comparar el costo oportunidad frente a otros sectores de la economia. Tal indicador es sumamente importante, por cuanto suele creerse que, como el turismo emplea mano de obra poco calificada, su costo es bajo; sin embargo, el costo de produccién de un puesto de trabajo para la mano de obra poco calificada puede llegar a ser muy alto, y dicho indicador permite conocer el valor. Indudablemente, esta segunda etapa del anilisis, destinada a tomar conocimiento acerca de la significacion def turismo en la generacion del % Obra citada, pigs. $8 y 59. 173‘CONTROL DE GESTION Otros efectos econémicos ‘Analisis dela sigificacién econbmica del turismo de! turismo i 3 Detalle Conclusiones sobre fa situacién imperante 1 | Contrioucion a la expan- (Exponer en forma concreta la contribucién sion del mercado nacional (que realiza ef turismo internacional a la expansién (arose canine cman be Tmesipcomsen ] | Gate ms i i i 4 loc Retroalientacién Figura 6.2. Caracteristicas generales del sistema de informacién y control en el nivel estratégico. (Esquema disefiado por M. Acerenza.) 179cion entre las entidades, por cuanto permite no solo una mejor coordina- cién de esfuerzos y obtener de este modo un mayor aprovechamiento de los recursos disponibles, sino también lograr un consenso en cuanto a los aspectos metodoldgicos de las investigaciones, con io que se evitan discrepancias acerca de los resultados finales. CONCLUSION El control de gestin en el nivel estratégico esta directamente relacionado con las decisiones resultantes del proceso de planificacién es- tratégica del turismo, y trata de evaluar los adelantos verificados en la conduccién de la actividad turistica nacional en su conjunto, hacia los objetivos a los cuales se ha orientado su desarrollo. La responsabilidad por la ejecucién de dicho control recae directamente en la unidad de planificacion del organismo nacional de turismo, que debera someter a la consideracién de las maximas autoridades del “sector” los resultados de la evaluaci6n realizada, conjuntamente con las recomendaciones que se estimen pertinentes en relacion con las futuras acciones por emprender. Como la informaci6n necesaria para llevar a cabo el control, y ia consecuente evaluacion de la gestion desarrollada, proviene de diversas fuentes, es deseable que se establezca un estrecho vinculo de colabora- cién con todas aquellas otras entidades oficiales que, en el ejercicio de sus propias actividades, requiere cierta informacién relacionada con el “sector” turismo. La colaboracién mencionada permitira no s6lo una mejor coordina- cién de esfuerzos y, por consiguiente, un mayor aprovechamiento de los recursos disponibles, sino ademas lograr un consenso en cuanto a los aspectos metodoldgicos de las investigaciones que deban llevarse a cabo. Con ello se evitaran las discrepancias que, por Jo general, han ocurrido en torno a algunos indicadores relacionados con la contribucién del turismo, especialmente en lo que concierne al monto de divisas generadas por concepto de turismo internacional. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS AIST, The establishment of criteria for evaluation of the tourism generating employ’ ‘ment, Relato del xx1 Congreso. Archer, Brain H., A regional employment multiplier, Tae Tourist Review, julio a septiembre de 1972 Bryden, J. M., Tourism and development: a case of the Commonwealth of the Ca- ribbean, Cambridge University, 1973. Pearce, Douglas, Tourist development, Longman Group Limited, Nueva York, 1981 Rose, T. G., Control de gestion; higher control in management, Ediciones Deusto, 6a. ed., Bilbao, 1972. CAP. 6. CONTROL DE GESTION ENELNIVELESTRATEGICO 1812 Control de gestién en el nivel de direccién A diferencia del control de gestién en el nivel estratégico, ditigido a evaluar Jas decisiones adoptadas por la administracién en relacion con el desarrollo de la actividad turistica en su conjunto, hacia los objetivos finales, el control de gestion en el nivel de direccién tiene como cometido verificar los logros que se obtienen en la conducci6n del “sector” durante el periodo de vigencia del plan nacional de turismo, mediante la ejecu- cién de los distintos programas de accion, EI control de gestin en el nivel de direccion basicamente se refiere al campo operativo y, por consiguiente, a verificar los resultados obtenidos con la ejecucién de las acciones levadas a cabo en los campos del marketing » ta promocién turistica, el fomento y desarrollo y, desde luego, con el control y evaluacion de los aspectos financieros relacionados con dichas acciones. Al igual que en el capitulo anterior, en éste se describirdn fos procedimientos por seguir en la ejecucion def control en cada campo sefiala~ do, y se detallaran los principales indicadores por medio de los cuales es posible conocer los avances realizados en la ejecucién de los diferentes programas. CONTROL DE GESTION EN EL NIVEL DE DIRECCION DE MARKETING. Es indudable que la gestién Ilevada a cabo por el organismo nacional de turismo en el campo del marketing desempefia un papel preponderan- te, por cuanto de su eficiencia depende, en gran medida, el éxito 0 el fracaso de los planes de desarrollo turistico emprendidos con el fin de obtener beneficios econdmicos y sociales para la poblacién. La verificacion de los avances que s¢ logran en este campo es uno de los factores mas importantes en lo que concierne al control de gestidn en el nivel de direccion, Por otra parte, es evidente que este con- 183‘CONTROL DE GESTION DE LAS ACTIVIDADES DE MARKETING Informacion basica acerca de os resutados operaconaies ———————— ——————————— 5 estas & 2 ‘eae Fermuss i tercea | Pree g anterer poet | cuit sie prsene wv 1 | exqaasen ae up ge | numero aloe rests tosis, satus teleecooaterar 2 | pices ce unstas mao de tustas (ie szan Rabe fuera hae feist cat Toone TwSIe3S yy meat Irae actuals “en noteesyxtane 2 | numero tts de nants: | esta tormacon cove nes de aided ture: | txabrse por medio ce tea aspenbles eenso | 4 | Perocacones crcidas | Hapeacones eneleprece” twistess 268 x 2 son oeseenacupacon | encase ores muy ioe aos. express mies) 5 | prameao de pesos | wimero alae personas pr nabrason wupase | hapatases canes cigadas 6 | Farce acusacin Pernetactnes atuaes x10 7 | cas pomeoo oe apa | Costa oe ue oon de un turbla ciate de maraing inet de reas seals & | tesa prameoe ce etora} —ingeses por tem internacional Cro al 08 Bs settee Maketog Cuadro 7.1. Informacién basica acerca de los resultados operacionales, (Formula: rio elaborado por M. Acerenza.) 185su oferta en materia de pernoctaciones, sino ademés detectar las caracteristicas bdsicas de los viajeros que utilizan las facilidades. En el primer caso, es evidente que, calculada con base en la ocupacion doble, la capacidad maxima de una habitacion por dia es de dos personas y, en la medida en que el promedio de personas por habitacion ocupada se aproxime a este valor, se obtendré un mayor rendimiento en cuanto a la capacidad de produccién en materia de pernoctaciones. Por lo que se refiere al segundo aspecto, debe decirse que, en cierto modo, tal indicador refleja también el tipo de viajeros que hacen uso de la capacidad instalada de alojamiento. Por lo general, cuando su valor se sitia entre 1 y 1.4, la preponderancia corresponde a viajes de negocios, oficiales 0 a una combinacion de ambos. Cuando dicho valor es de 1.5, hay un equilibrio entre los viajes de negocios y vacacionales; y entre 1.6 y 2, el mayor porcentaje es por motivos vacacionales. Logicamente, el indicador al que nos referimos en este caso, corresponde al valor promedio nacional, pues el mismo varia considerablemente entre un establecimiento localizado en la ciudad y uno ubicado en un centro turistico. En este Ultimo caso, los valores casi siempre se encuentran muy proximos a 2. El valor promedio se calcula de tal manera que se relacione el nimero total de personas hospedadas en los establecimientos en un momento dado con el nimero de habitaciones ocupadas; y puede hacerse de dos maneras: por censo o por medio de la formacién de un panel represen- tativo de los establecimientos de hospedaje de calidad turistica, mediante el cual se pueda obtener periddicamente la informacién basica necesaria para el cdlculo. Indicador 6: factor de ocupacion Este indicador es el que en definitiva determina el grado de suceso logrado con los esfuerzos promocionales, en lo que concierne a la venta de la produccion generada por la capacidad instalada de alojamiento (indicador 4), Mide el porcentaje de venta de las pernoctaciones ofrecidas, determinando asi el uso promedio de la capacidad instalada de alojamiento. Por cuanto a la aplicacin de la formula para establecer su valor, las pernoctaciones actuales, es decir, las que efectivamente se han vendido, se calculan de la forma siguiente: Niimero de turistas que utilizan habita- X promedio de estadia ciones turisticas pernoctaciones actuales. Por lo que respecta al numero de pernoctaciones ofrecidas, éste se obtiene del indicador 4. CAP. 7. CONTROL DE GESTION EN ELNIVEL DE DIRECCION = 1872. Informacién relacionada con la actuacién en los mercados EI segundo aspecto del control de gestion en el nivel de direccin de marketing se relaciona con la actuaci6n llevada a cabo en cada mercado, y como punto de partida debe analizar las caracteristicas basicas del flujo de visitantes, para posteriormente estudiar cada mercado en particular. 2.1 Anilisis bdsico del flujo de visitantes Este andlisis tiene como finalidad identificar las principales caracteristicas del flujo actual de visitantes y su tendencia, mediante el estudio de ciertos indicadores, como se muestra en lz formula del cuadro 7.2, que son los siguientes: Indicador 1: origen de los turistas El anilisis de este indicador permitira conocer la composicin del flujo de visitantes que llega al pais, en cuanto a su origen y participacion, y verificar asi las variaciones que pudieran haberse presentado, fundamentalmente en lo que se refiere a la posicién de los mercados prioritarios. La mayor atencién debiera concentrarse en aquellos mercados que, en su conjunto, contribuyen con aproximadamente el 80% del flujo de visitantes, por cuanto variaciones ocurridas en la participacion de algunos de ellos pueden Iegar a tener repercusiones significativas en el volumen total. En general, estos mercados son muy pocos, por lo que resulta mis facil mantener un mayor control sobre su comportamiento. Indicador 2: evolucion de los flujos EI segundo paso consiste en analizar la evolucién de los flujos provenientes de los principales mercados identificados en el punto anterior, con el fin de verificar la tendencia que experimenta el comportamiento de cada uno de ellos, y detectar de este modo cualquier alteracién significativa que pudiera presentarse en su desarrollo. Légicamente, para poder analizar la tendencia de cada mercado, se debe disponer de la informacién correspondiente al comportamiento verificado en los afios anteriores, es decir, se tendr que contar con la serie hist6rica de por lo menos los tres tiltimos afios. Ademés, es deseable, desde luego, disponer de los datos correspondientes a los tiltimos cinco aftos. CAP. 7. CONTROL DE GESTION EN ELNIVEL DE DIRECCION 189Dicha informacion ayudaré incluso a extrapolar la tendencia a los préximos afios. Por ello, en el formulario se ha previsto que el indicador se presente en forma grifica, a fin de incluir la serie historica que abarque los periodos sefialados y permitir ademas, para los efectos de referencia, la proyeccion de la tendencia al proximo afio. Indicador 3: variacién estacional de la demanda Finalmente, debe analizarse Ja variacién estacional de la demanda, la cual refleja en iltima instancia la preferencia de los turistas por determinadas épocas del afio en relacién con otras, por cuanto permite conocer tanto los periodos de mayor concentracion del flujo de visitantes como los de menor afluencia. En el caso presente, es conveniente efectuar el andlisis con base en el porcentaje mensual del flujo de visitantes a lo largo del afio, porque de esta forma resultan mucho mis evidentes las desviaciones que se producen en torno a la linea de referencia, la cual representa el valor promedio del flujo mensual en una situaci6n ideal. ae Los indicadores descritos en los puntos anteriores son los més significativos en la primera etapa del anilisis, por cuanto, como se ha visto, permiten identificar los principales mercados geograficos en los cuales se generan los flujos turisticos que llegan al pais, la evolucion que experimenta cada uno de ellos, y su funcionamiento a lo largo de los distintos meses del afio. Con tal informacion como base, debe hacerse el anilisis de los resultados obtenidos en aquellos mercados en los que se levaron a cabo las acciones destinadas a la promoci6n y venta de la oferta turistica del pais. 2.2 Anilisis de la actuacién por mercados Dado que la eficiencia de las acciones de marketing debe ser determinada en funcién de los resultados obtenidos en el mercado, el andlisis deber4 tener por objeto verificar el porcentaje de participacién logrado en cada uno de ellos. Se trata de un control que deberd efectuarse en forma sistematica y en cuya ejecucién también pueden emplearse formularios preimpre- sos, con ciertos indicadores fijos que, ademas de racionalizar la labor, faciliten la evaluacion de Ja gestion realizada, como se muestra en el cuadro 7.3. Los principales indicadores que deben verificarse al efectuar el ané- lisis de participacion en cada mercado son los siguientes: CAP. 7. CONTROL DE GESTION EN EL NIVEL DE DIRECCION = 191Indicador 1: volumen total y evolucién del mercado efectivo El primer punto por controlar en este caso es e] que se refiere al volumen total y a la evolucion que experimenta el mercado efectivo en su conjunto, con el fin de conocer el grado de expansion o de contraccién, legado el caso, que se ha verificado en el mismo en relacidn con el afio anterior. Para hacer dicho andlisis, también es necesario contar con la serie historica de por lo menos Jos tres ditimos afios. Asimismo, es deseable Ja informacion correspondiente a los tiltimos cinco afios, a fin de una estimacion mejor de la tendencia futura del mercado, Indicador 2: participacién de la region en el total del mercado efectivo EI segundo aspecto por analizar es el relacionado con la distribucion de los flujos que, originados en el mercado objeto de estudio, se dirigen hacia las principales regiones de destino turistico, a fin de verificar ef porcentaje de participacién logrado por fa region a la cual pertenece el pais. En el caso presente, se debera observar la variacién ocurrida en el porcentaje de participacién de la region, con respecto al afio anterior, asi como el comportamiento de los flujos hacia las otras regiones de destino turistico. Indicador 3: participacion del pais en el total del flujo de turistas hacia la regi6n Finalmente, deberd analizarse el porcentaje de participacién logrado por el pais en el total del flujo de turistas que se dirigen hacia la region, y las variaciones ocurridas tanto en lo que se refiere al afio anterior, como en lo que respecta al comportamiento del flujo total en su conjunto. Asimismo, deberd prestarse especial cuidado a las variaciones que se ve- rifiquen en la participacion de los principales paises competidores dentro de la region a la que pertenece el pais. Toda la informacion relacionada con Jos puntos anteriores esta d tinada a mantener un control permanente sobre los resultados operacionales obtenidos en el mercado, fundamentalmente en lo que se refiere a la participacion en cada uno de ellos, por cuanto mediante el andlisis mencionado es posible evaluar el grado de penetracin logrado en los mismos. Dicho control debe efectuarse en forma regular; no obstante, cabe decir que, para los efectos de la actuacin en cada mercado, es necesa- CAP. 7. CONTROL DE GESTION EN EL NIVEL DE DIRECCIGN 193SISTEMA DE INFORMACION CONTROL DECISION tonca de esas Weabn ease tise silos - — i > Programas G Investigaciones de de { evan : 1 | meting aes ! ' | 4 \ 1 Inteligencia de Estudio de las ac- 1 fe | monde tine cress ' i : i I 1 1 ke ae Retroalimentacion Figura 7.1. Caracteristicas generales del sistema de informacién y control en el nivel de direccién de marketing. (Esquema desarrollado por M. Acerenza.j El acopio de la informacién se hace en forma similar a la descrita en el capitulo anterior, al tratar lo referente a las caracteristicas del sistema de informacién en el nivel estratégico. 2. Investigaciones de marketing EI subsistema de investigaciones de marketing en este caso tiene como finalidad no solo obtener informacion relativa al mercado en su conjun- to en lo referente a su estructura, volumen y evoluci6n, sino también en cuanto a la situacion particular del producto por cuanto hace a su ima- gen, adecuacidn y aceptaci6n por parte del consumidor y de la industria. Los métodos y técnicas aplicables para la realizacion de las investigaciones destinadas a conocer los aspectos sefialados, pueden obtenerse en las referencias bibliograficas que aparecen al final de este capitulo. 3. Inteligencia de mercados El subsistema de inteligencia de mercados se encarga de canalizar in- formaci6n relacionada con la competencia, a fin de alertar sobre las acciones desarrolladas por ésta y que puedan tener una repercusi6n directa sobre los programas afrontados por la administracion y destinados a fa promocién y venta de la oferta turistica del pais. CAP. 7, CONTROL DE GESTION EN EL NIVEL DE DIRECCION 195cién del desarroilo turistico requiere la aplicacion tanto de recursos monetarios como financieros, para solventar los costos de cada uno de ellos. Evidentemente, la administracién debe controlar el buen uso de los recursos econémicos empleados por las distintas unidades que integran la organizacion, y de manera muy especial por parte de aquellas en las que recae la responsabilidad directa por la ejecucién de los programas considerados con miras al logro de los objetivos propuestos. Lo anterior es aplicable fundamentalmente respecto de las unidades de marketing, y fomento y desarrollo. De hecho, el instrumento de que dispone la administracion para controlar la gestion financiera del organismo en su labor destinada al desarrollo de la actividad turistica, es el presupuesto, por cuanto, como se viera en el capitulo 4, es a través de él que se distribuyen los recursos para cubrir los costos de los distintos programas operativos. Por ello, el control de la ejecucién presupuestal se convierte en el principal dispo- sitivo de que se dispone, para apreciar las consecuencias econdmicas de los actos emprendidos por la administracion, en sus diferentes niveles, con el fin de lograr sus objetives. Se trata de un instrumento que debe estar al alcance de todos, ya que la responsabilidad econdmica del organismo nacional de turismo no es solo de la maxima autoridad del “sector”, sino que atafie directamente a todos los mandos administrativos dentro de la institucion. Empero, es de estricta ldgica que los aspectos técnicos relacionados con la realizacién de tal tipo de control son una responsabilidad especifica de la unidad de contabilidad, la cual debe llevarlo a cabo por medio de lo que se conoce con el nombre de la contabilidad presupuestal. Por lo general, en las normas y procedimientos que regulan la précti- ca presupuestal del sector piblico, a las cuales estin sujetos todos los organismos nacionales de turismo, se establecen los mecanismos destinados a la ejecucién del control presupuestario; no obstante, una mayor informacion al respecto puede obtenerse en las referencias bibliogrificas que aparecen al final del presente capitulo. RESPONSABILIDADES EN CUANTO ALA EJECUCION DEL CONTROL DE GESTION EN EL NIVEL DE DIRECCION Dado que el control de gestién en el nivel de direccién esta dirigido a verificar los logros que se obtienen en la conduccion del “sector” durante todo el periodo de vigencia del plan nacional de turismo y, por tanto, el mismo esta referido al campo operativo, la responsabilidad in- mediata inherente a su realizacion recae directamente en los mandos administrativos a los cuales se ha asignado la ejecucion de los distintos programas de accion. De esta manera, se respeta otro principio de la CAP. 7, CONTROL DE GESTION ENELNIVEL DE DIRECCION 197informacion relativa a los resultados obtenidos en este nivel se canaliza al control estratégico, donde se evalita la marcha de la actividad turistica en su conjunto hacia Jos abjetivos a los cuales se ha orientado su desarrollo, y desde dicho nivel la evaluaci6n final egard hasta el mas alto nivel de toma de decisiones, es decir, al nivel de las maximas autoridades del “sector”. De esta manera, el esquema planteado respeta un principio de la administracion, que establece que toda persona a quien se Ie hace responsable por el cumplimiento de ciertas funciones tiene el derecho de llevar a cabo el control de su propia gestion. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS Acerenza, Miguel Angel, Promocién turistica; un enfoque metodolégico, Editorial Trillas, México, 1983. Cardenas, T., Fabio, Comercializacién del turismo; determinacion y anélisis de mercados, Editorial Trillas, México, 1983, Cardenas, T., Fabio, Producto turistico; bases estadisticas y de muestreo para su di- seffo, Editorial Trillas, México, 1983. Chuen-tao, Luis Yu, Aplicaciones pricticas del PERT y CPM, Ediciones Deusto, Bilbao, Espafia, 1973. Hess, Geraldo, NEOPERT; Custo, tempo, nivelamento de recursos, Forum Editora, Rio de Janeiro, 1968. Luck David J., Wales Hugh G., y Taylor Donald A., Marketing research, Editorial Prentice-Hall, 1974. Martner, Gonzalo, Planificacion y presupuesto por programas, Editorial Siglo Xx1, México, 1976, 7a. ed. Moisson, Marcel, Prictica del control presupuestario, Manusles practicos de gestion — serie E, tomo 2, Ediciones Deusto, Bilbao, Espaila, 1973. 199

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