BAB 4

ETIKA SEBAGAI KAWALAN

OBJEKTIF BAB
Selepas mempelajari bab ini, anda seharusnya boleh:
1.
Mengenal pasti etika ialah sebagai satu mekanisme kawalan
kepada kecacatan yang wujud dalam pentadbiran awam.
2.
Mengetahui maksud citizen administrator dan kepentingannya dalam
hubungan rakyat dan negara yakni pemimpin untuk rakyat dan
rakyat untuk pemimpin.
3.
Mengetahui makna dan kepentingan virtuos administrator yang
mengutamakan kepentingan awam, bersifat mulia, berhati-hati dan
rasional dalam menangani masalah rakyat.
4.
Mengenal pasti etika sebagai kawalan kepada whistleblowing.
5.
Mengetahui kawalan persekutuan terhadap etika pentadbir awam
dalam konteks peranan Inspector General di US.
6.
Membezakan kod etika awam dan swasta.
7.
Menyenaraikan pendekatan lain yang diguna pakai dalam usaha
menguatkuasakan etika pentadbir awam.
4.1

PENGENALAN

Kita kini sedang menghadapi masalah serius mengekalkan soal ethical

citizenship. Kelahiran sesetengah kumpulan yang berkepentingan yang terlibat
dalam proses politik telah menyebabkan hilangnya keperluan memikul
tanggungjawab kolektif untuk faedah rakyat dalam konteks yang lebih besar.
Hak untuk mengambil bahagian bagi memenuhi agenda peribadi lebih berat
berbanding dengan obligasi untuk mengambil bahagian mencari dan
memenuhi kepentingan awam dalam ruang lingkup lebih besar untuk rakyat.
Masalah ini adalah serius. Keadaan ini sudah tentu menyukarkan usaha
memfokus kepada kepentingan bersama. Justeru Bab 4 akan menghuraikan
mengenai ciri-ciri penting yang perlu ada pada citizen administrator dan
bagaimana etika boleh bertindak sebagai salah satu bentuk kawalan kepada
segala macam bentuk kecacatan pentadbiran sekali gus menjadikan
pembangunan modal insan bukan suatu yang mustahil malah seimbang
dengan pembanguann fizikal yang lain. Keseimbangan ini perlu kerana
pembangunan modal fizikal tanpa nilai-nlai murni akan merosakkan integriti
dan kredibiliti pentadbiran awam yang sepatutnya membawa imej baik iaitu
hamba kepada rakyat dan bukan tuan kepada rakyat.

63

4.2

PERANAN PENTADBIR AWAM

Persoalan utama yang selalu ditanya kepada pentadbir awam ialah Apa
perlunya etika?. Terdapat sekurang-kurangnya tiga jawapan kepada isu etika
ini. Kebanyakan pentadbir awam bila ditanya Bolehkah anda melakukan
sesuatu tanpa melanggar peraturan, terus-terang mereka menjawab
Tidak. Peraturan yang biasa dilanggar oleh mereka adalah yang berkaitan
dengan ganjaran, personel dan peraturan perakaunan. Sesetengah pentadbir
awam yang kreatif akan memecat anak buahnya dengan memaksa mereka
mengikut peraturan secara ketat. Namun, Torp Kenneth (1983)
berpendapat bahawa tindakan liberal yang disulami dengan tindakan kreatif
adalah yang terbaik bukannya kepatuhan yang membuta tuli.
Kedua, adalah kurang jelas bahawa semua orang sedar akan semua
peraturan. Walaupun semua pentadbir awam sedar akan kepentingan
peraturan, tetapi tiada seorang pun tahu tentang semua peraturan. Ini
menimbulkan satu persoalan, Bagaimana kita hendak tahu yang kita telah
melanggar peraturan jika kita sendiri tidak sedar akan peraturan tersebut?.
Ketiga, kebanyakan pentadbir awam mempamerkan kuasa yang terletaknya
kuasa budi bicara mereka. Wilson (1887) menegaskan kuasa budi bicara
sebanyak yang mungkin akan dilakukan oleh badan eksekutif yang
diletakkan secara eksklusif di cabang perundangan. Lebih-lebih lagi para
pembuat undang-undang dilantik secara demokratik untuk mengamalkan
kuasa dan keputusan bagi pihak rakyat yang memilihnya. Max Weber
menawarkan model birokratik yang dianggap dapat menyelesaikan masalah
ini. Caranya ialah dengan memastikan pelaksanaan saintifik dan jujur sesuatu
polisi perundangan dapat dibuat contohnya melalui latihan, rasional dan
birokratik yang bersifat berkecuali.
Apapun perkiraan yang diberikan, etika dalam kerajaan merujuk kepada
standard perkhidmatan awam, iaitu kerajaan dan pentadbiran yang berkualiti.
Bertindak secara beretika merupakan intipati kepada pentadbiran awam.
Semenjak daripada Wilson (1887) lagi, saranan untuk membudayakan
perkhidmatan awam yang berdikari melalui akal dan wawasan telah
disyorkan. Dengan kata lain, reformasi moral ialah penggerak utama kepada
pentadbiran awam yang moden. Perkara ini penting kerana ia berkait rapat
dengan persoalan Kenapa? dan bukan hanya Bagaimana hendak
melakukannya?.
Menyedari hakikat ini, Ketua Setiausaha Negara pada Forum Persahabatan
Tiga Penjuru antara PPTD-ATM-PDRM pada 26 Mac 1994, telah
mengingatkan penjawat awam betapa perlunya berpegang kepada nilai-nilai
murni sejagat dalam melaksanakan tugas harian.
Kemajuan dari segi material tanpa diiringi dari segi moral pada
hemat saya akan membawa kepada pelbagai penyakit masyarakat
sebagaimana yang dapat kita lihat berlaku di sekeliling kita pada
hari ini. Fenomena yang sama juga akan dihadapi dalam
64

perkhidmatan awam sekiranya kita tidak mengamalkan dan

berpegang kepada nilai-nilai murni sejagat. Tanpa berpegang
kepada nilai-nilai murni tersebut kita akan menyaksikan
kemunculan penyakit-penyakit dalam perkhidmatan awam seperti
amalan rasuah, penyelewengan, pilih kasih, ingkar perintah,
karenah birokrasi, penindasan dan sebagainya. Penyakit-penyakit
tersebut jika tidak dibendung dan dibanteras dengan segera, tidak
syak lagi akan menjejaskan imej pentadbiran awam dan boleh
menghalang usaha-usaha meningkatkan kualiti pentadbiran.

Dalam ucapannya yang lain di Majlis Perasmian Seminar Pengurusan Abad

ke-21 Peringkat Kebangsaan di UUM pada 21 Ogos 1994, beliau telah
menjelaskan juga nilai kerja daripada kaca mata Islam.
Nilai dan etika pengurusan Islam adalah bertitik-tolak daripada
hakikat tanggapan bahawa segala apa yang dilakukan oleh manusia
semuanya dikira sebagai ibadat termasuk ketaatan dan
tanggungjawab kepada Allah, ketua, keluarga, organisasi dan
negara. Suatu lagi ciri keunggulan dan kesempurnaan nilai dan
etika pengurusan Islam ialah keseimbangan. Setiap kakitangan
pengurusan organisasi daripada yang tertinggi hinggalah terendah
wajib berpegang kepada nilai dan etika yang menyeimbangkan
antara kepentingan dunia dan akhirat, antara kebendaan dengan
kerohanian, antara jasmani dengan jiwa dan antara kepentingan
individu dengan kepentingan masyarakat. Ketika menjalankan
tugas dan tanggungjawab pengurusan organisasi, hal-hal ini wajib
diambil kira. Kebenaran, kemuliaan, kebaikan, keadilan, amanah,
kesederhanaan, berdisiplin, tepati janji, hargai masa, kesabaran,
toleransi, berbakti, pemaaf, menilai diri, kesyukuran ialah nilai-nilai
dan etika pengurusan Islam.

Memandangkan peranan yang harus dimainkan oleh pentadbir awam

telahpun dinyatakan dalam Tonggak 12 dan melalui program penerapan
nilai dan etika pada bab yang lepas, maka topik seterusnya akan mengupas
mengenai peranan pentadbir awam yang banyak berkisar di Amerika
Syarikat (AS). Ini kerana model AS pada hakikatnya banyak mengikuti nilai
etika yang dipelopori oleh Islam dan bersifat sejagat serta wajar dicontohi
oleh negara kita terutama dalam usaha menerapkan nilai dan etika yang
tinggi dalam pentadbiran awam.
SOALAN DALAM TEKS

1. Kenapa persoalan mengenai etika penting dalam

perkhidmatan awam?
Semak jawapan anda di akhir bab ini.

65

4.3

PENTADBIR UNTUK RAKYAT (CITIZEN ADMINISTRATOR)

Sebelum menghurai lanjut mengenai citizen administrator, wajarlah diketahui

dahulu definisi citizenship itu sendiri yang dipetik daripada Terry L.Cooper
(1991):
Citizenship is the status and role which defines the authority and
obligations of individual members of the community. This status and role may
be formally codified in terms of qualifications, rights and obligations by
constitutions, charters and law or informally determined by values, tradition
and consensus. A citizen is one who qualifies for the status of citizen as
prescribed formally or informally by a particular community and is
encumbered by laws and norms with the obligations assigned to this role by
that community.

Dalam kata lain a citizen ialah seseorang yang mempunyai status yang
diberikan secara formal atau tidak oleh sesuatu komuniti yang dibenarkan di
bawah undang-undang dan norma-norma, bersama dengan penyerahan
tugas dan tanggungjawab tersebut oleh komuniti ini. Dimensi etika dalam
kerakyatan (citizenship) ialah sesuatu yang penting. William Moshers menulis
bahawa pemahaman etika yang tinggi adalah mustahak. Beliau menerangkan
seawal 1930-an dan 1940-an, citizenship banyak berkait rapat dengan politik
dan kerajaan. Namun, setelah masa berlalu, citizenship dianggap sebagai
seseorang dalam masyarakat (man in the society). Mosher juga mengenal pasti
dua ciri yang sesuai dengan definisi rakyat baik (good citizen) dan juga sesuai
dengan perspektif rakyat beretika yang tinggi (high ethical citizen) iaitu
(i)
(ii)

Sensitif kepada hak sosial dan keperluan orang lain.

Berkebolehan untuk berfikiran sendiri (independent) dan dapat menilai
dengan kritikal.

Mosher (1941) menegaskan bahawa pemahaman dan penguasaan ilmu

mengenai nilai-nilai kemanusiaan dalam semua keadaan ialah ciri penting
bagi rakyat yang bijaksana. Persoalan utama ialah kemunculan administrative
state dengan profesion tugas awamnya telah menyukarkan banyak tugas
yang dahulunya dikendalikan oleh sukarelawan. Oleh itu, untuk menembusi
profesionalised kerajaan yang didominasi oleh aktiviti perniagaan, saintifik
dan nilai-nilai profesional, maka menjadi satu keperluan untuk
menggantikannya dengan pertubuhan sivik berbanding pertubuhan yang
cuma memfokuskan kepentingan yang minoriti daripada majoriti. Ini kerana
dalam keadaan ekonomi yang sentiasa berkembang, persaingan kuasa dan
sumber yang tidak terganggu ini telah dikejar dan dimanfaatkan oleh
kumpulan yang berkepentingan tetapi keadaan ini dibiarkan oleh komuniti
politik.
Namun kita sudah tiba pada satu peringkat, iaitu halangan ekonomi,
perkembangan populasi dan sebagainya harus diseimbangkan dengan
kepentingan yang sedikit berlandaskan tradisi rakyat beretika demi
mengelakkan konflik yang besar, kekecewaan yang menyebabkan proses
66

polisi awam tergantung pemakaiannya dan perebutan besar terhadap

sumber-sumber yang sangat terhad. Jikalau tidak dibendung, perkara yang
sepatutnya menjadi hak awam seperti perkhidmatan, sumber-sumber dan
faedah pembangunan kemungkinan besar akan diketepikan atau
diperuntukkan untuk kepentingan peribadi. Keputusan oleh orang awam
juga akan menjadi lebih tidak sivik dan kepimpinan politikal menjadi
bertambah lemah. Oleh itu, amalan citizenship harus dijana melalui
kefahaman yang mantap mengenai tanggungjawab yang harus dipikul serta
pertimbangan yang wajar kepada kepentingan individu mahupun kumpulan
demi kepentingan sosial yang lebih besar.
Sebagai pemegang amanah rakyat pentadbir awam mempunyai keupayaan
mengawal maklumat, prosedur, peraturan, personel dan belanjawan awam.
Selain berfungsi sebagai role-model, mereka juga bertindak sebagai kunci
utama sama ada untuk menggalakkan atau seterusnya tidak menggalakkan
amalan citizenship.
Bellah dan rakan-rakan (1985) pula menegaskan perlu ada transformasi
daripada semangat pentadbiran berpusat (centralized administrative state)
kepada semangat citizenship dalam operasi kerajaan itu sendiri. Manifesto
beliau dan rakan-rakan mengenai pentadbir untuk rakyat ialah
In order to limit the danger of administrative despotism, we need to discuss
the positive purposes and ends of government, the kind of government
appropriate for the citizens we would like to be. Among other things, we need
to reappropriate the ethical meaning of professionalism, seeing it in terms not
only of technical skill but of the moral contributions that professionals make
to a complex society. We undoubtedly have much to learn from the progressives
and the architects of the new deal, who still thought of professionalism partly
in terms of the ethic of the calling. To change the conception of government
from scientific management to center of ethical obligations and relationship is
part of our task.

Jika citizenship ialah asas bagi peranan yang dimainkan oleh pentadbir awam,
maka boleh ditegaskan bahawa pandangan etika yang tinggi mengenai
citizenship sepatutnya mencorakkan dan membentuk identiti profesional dan
peranan pentadbir awam itu sendiri. Ini diharapkan akan dapat memberi
lebih makna dan faedah kepada masyarakat awam khususnya.
SOALAN DALAM TEKS
2.

Apakah status dan peranan yang harus dimainkan

oleh seorang pentadbir untuk rakyat citizen
administrator?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

67

4.4

VIRTUOUS ADMINISTRATOR

Pentadbir virtuous ialah pentadbir untuk rakyat (citizen administrator) dan

begitu juga sebaliknya. Pentadbir virtuous dilantik oleh rakyat untuk
bertindak bagi pihak mereka dalam mengejar kebaikan bersama yang
diperoleh melalui komuniti politik. Jika kerajaan difahami sebagai komuniti,
kunci kepada konsep yang berhubung kait dengan pentadbir untuk rakyat
ialah autoriti. Pentadbir sebagai pemegang amanah kepada rakyat ditugaskan
menjalankan autoriti bagi pihak komuniti politik dan juga rakyatnya. Oleh
itu, pentadbir untuk rakyat akan terikat sebagai saksi kepada kebaikan
bersama. Kesannya ialah pentadbir akan terus berkhidmat memberi
kebaikan kepada masyarakat pada masa kini dan juga masa hadapan.
Pentadbir untuk rakyat bukan saja terikat untuk menghormati komuniti
yang ada tetapi memperluas perspektif dengan mengambil kira kepelbagaian
komuniti yang menjadi simbol kepada komuniti politik yang sihat.
Pentadbir untuk rakyat boleh menjalankan autoriti secara pentadbiran yang
indirect. Ini bermakna seboleh-bolehnya pentadbiran polisi harus
menggunakan hubungan komuniti yang ada dan juga autoriti mereka untuk
menguatkan hubungan komuniti dalam seluruh masyarakat. Secara tidak
langsung, di bawah idea subordination, kepakaran pentadbiran tertakluk di
bawah kepimpinan komuniti dan autoriti, berbanding tegasan yang
menyatakan kekuasaan (superiority) saja yang boleh mentadbir rakyat
berasaskan pengetahuan teknikal dan kepakaran. Pentadbiran yang indirect
dan subordination merujuk kepada satu set nilai-nilai yang dimiliki oleh
seseorang yang mempunyai autoriti dan berkongsi dengan pengikutnya.
Nilai-nilai perkongsian inilah menunjukkan hubungan antara autoriti
kerajaan dan komuniti. Komuniti menyediakan asas kepada autoriti. Autoriti
wujud untuk mengaitkan sesuatu keputusan yang dicapai kepada nilai-nilai
asas dalam komuniti. Jika nilai rakyat individu tidak boleh diyakini untuk
meliputi semua aspek penting kebaikan bersama, maka, di sinilah arahan
autoriti menjadi sesuatu yang perlu.
Memandangkan pentadbir awam bukan hanya bertindak sebagai rakyat
tetapi juga pemegang amanah rakyat, amalan pentadbiran awam telah
mengetengahkan tiga nilai utama yang patut dimiliki. Nilai-nilai tersebut
ialah
(i)
(ii)
(iii)

Semangat awam (public spiritedness).

Berhati-hati (prudence).
Keutamaan rasionaliti (substantive rasionality).

4.4.1

Semangat Awam (Public Spiritedness)

Ia bermaksud menuruti kehendak seseorang sambil menyederhanakan

pendapat lain dengan tujuan mencapai persetujuan yang lebih besar bagi
memastikan keharmonian tempatan. Ia juga ialah satu bentuk kawalan diri,
iaitu kawalan kerajaan (self-government). Semangat awam ialah nilai mustahak
68

untuk semua rakyat. Dalam mengamalkan pentadbiran awam, nilai ini

menghendaki pentadbir menghormati hak-hak dan tanggungjawab ini.
Pentadbir rakyat harus menanam sifat ini untuk memahami bahawa orang
awam mempunyai hak-hak untuk melibatkan diri sebanyak yang boleh
dalam urus tadbir. Tidak kira sama ada hal ini menyukarkan tugas
pentadbiran, atau ia menimbulkan ketidakcekapan, atau penglibatan ini
sesuai dengan kehendak pentadbir atau sebaliknya.
Penglibatan rakyat mencerminkan
mengimplimentasikan polisi awam:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

empat

dasar

utama

dalam

Hak rakyat untuk melibatkan diri dalam demokrasi.

Pembangunan rakyat melalui penyertaan.
Penghasilan polisi yang lebih baik melalui penglibatan rakyat.
Sumbangan penglibatan rakyat sebagai satu bentuk sistem maklum
balas yang berkesan bagi menjamin kestabilan dalam kerajaan.

Untuk menjalankan tanggungjawab yang diamanahkan, pentadbir awam

harus mempunyai sifat public spiritedness dan belajar menjadikan rakyat
sebagai panduan kerana hak rakyat mengambil bahagian sama ada ke arah
mencapai polisi yang baik atau kestabilan dalam kerajaan. Public spiritedness
juga mencerminkan proses menggalakkan orang awam menawarkan idea,
maklumat, kreativiti dan tenaga untuk pembangunan dan pelaksanaan polisi
awam. Melalui sifat tolak ansur (give and take) ini barulah pembangunan
rakyat dapat berlaku. Hanya dengan penyelesaian isu awam yang substantive,
integrasi nilai-nilai dan kepakaran teknikal, maka rakyat dan pentadbir untuk
rakyat boleh membangun dengan mengamalkan tanggungjawab mengikut
kapasiti mereka masing-masing bagi terus membentuk diplomasi.
4.4.2

Berhati-Hati (Prudence)

Ia bermaksud kebijaksanaan yang praktikal dan kebolehan mencapai

matlamat yang baik melalui cara yang baik. Ia adalah satu proses, iaitu ilham
diperolehi daripada sesuatu masalah atau keadaan dan banyak berkait rapat
dengan prinsip. Prinsip yang baik diaplikasikan dalam situasi tertentu tanpa
mengetepikan perkara-perkara yang mudah. Prudence ialah antara nilai
terpenting yang perlu ada pada setiap pentadbir awam. Kebijaksanaan
praktikal untuk menyesuaikan teknik terbaik ke dalam nilai-nilai tertentu
adalah kunci kepada mengaitkan kepakaran teknikal dengan peranan
citizenship. Keputusan pentadbiran yang berhati-hati menjaga teknik ini dapat
memanfaatkan hubungan dan kehendak rakyat. Prudence ialah alat untuk
mengekalkan sifat simbolik rakyat yang efektif (effective citizenship) dan tugas
sivik serta kepakaran profesional perkhidmatan awam dalam demokrasi
berperlembagaan.
Yves Simon (1951) menegaskan kepakaran dan prudence harus bergerak
seiringan kerana kepakaran semata-mata tanpa prudence akan menimbulkan

69

masalah dan secara tidak langsung akan menekan rakyat. Apa yang menarik
katanya:
Leadership belongs to prudence, not to expertness; rather than the bearer of
a technical ability, a leader is supposed to be a man of virtue, a man of
human experience, a man who knows man. Violence is done to the nature of
public life whenever the government is in the hands of an expert rather than
those of a prudent man because government by experts is government by
outsiders.

Oleh itu, untuk menjamin keberkesanan negeri pentadbiran (administrative

state), orang luar (outsider) mesti diganti oleh orang dalam (insider). Begitu juga
halnya dengan kepakaran teknikal mestilah sesuai dan menyokong amalan
citizenship. Pendekatan kepada penyelesaian masalah awam harus dibuat
dengan berhati-hati dan mengambil kira keputusan bijaksana yang berupaya
mengaitkan teknik dengan demokrasi.
4.4.3

Keutamaan Kewarasan (Substantive Rasionality)

Kepentingan rasional ialah unsur ketiga penting bagi pentadbir untuk rakyat.
Ada andaian yang mengatakan hanya ahli politik saja yang bertanggungjawab
kepada rakyat. Dengan itu, substantive rationality terletak di atas bahunya.
Sementara para pentadbir hanya perlu menurut dan melaksanakan
keputusan. Andaian ini jelas dibuktikan tidak tepat terutama dalam
pentadbiran negeri yang moden ini. Dalam menangani masalah teknikal
yang terdapat pada kerajaan moden yang kompleks dewasa ini, pentadbir
awam tidak dapat lari daripada melibatkan diri dalam menganalisa perkara
substantive terutama dalam mencadangkan apa-apa polisi yang harus dibuat.
Tidak kurang penting juga sumbangan mereka terhadap proses
membangunkan segala perincian mengenai pelaksanaan perintah dan
peraturan.
Sebarang tindakan yang memisahkan substantive rationality jauh daripada
sebarang bentuk tingkah laku manusia adalah sesuatu yang mustahil kerana
tindakan demikian akan hanya memusnahkan dan menzalimi etika
kemanusiaan. Ramos (1981) menegaskan teori kemanusiaan mesti
berdasarkan kepada penganalisaan substantive mengenai makna dan tujuan
tindakan manusia. Dalam percubaan memisahkan fakta dengan nilai, Ramos
mempertikaikan sosial sains yang sebenarnya tidak boleh meniru sains
secara fizikal. Menurut beliau, memandangkan pentadbiran awam berakar
umbi daripada teori hubungan manusia dalam organisasi, adalah perlu bagi
pentadbir awam menyesuaikan diri dengan amalan rasionaliti yang tinggi
(substantive rationality).
Pentadbir untuk rakyat ialah pengamal yang memahami tanggungjawabnya
dan secara peribadi sedar mengenai nilai serta dimensi etika tindakan
pentadbiran. Malahan mereka juga terlibat dalam penemuan-penemuan
sivik. Reich, (1988) menghuraikan dengan lebih lanjut mengenai citizen
administrator dan peranannya dalam penemuan sivik (civic discovery).
70

He then encourages and instigates the convening of various forums in

community centre, school and workplace - where citizen are to discuss whether
there is a problem and if so what it is and what should be done about it. The
public manager does not specifically define the problem or set an objective at
the start. He merely discloses the complaints. Nor does he take formal control
of the discussion or determine who should speak for whom. At this stage he
views his job as generating debate, even controversy. He wants to bring into the
open the fact that certain members of the community are disgruntled and create
possibilities for the public to understand in various ways what is at stake. He
wants to make the community conscious of tensions within it and responsible
for dealing with them. In short, he wants the community to use this as an
occasion to debate its future.

4.4.4

Kesimpulan

Justeru, ketiga-tiga unsur ini penting dan membekalkan intipati moral

kepada peranan pentadbir awam. Di bawah unsur public spiritedness, pentadbir
awam disarankan untuk berkomunikasi dengan jujur bersama rakyat. Polisi
ini penting kerana tertanam padanya definisi keadilan yang lahir daripada
pertimbangan dan maklum balas dengan rakyat dan bukan keputusan
unilateral para pakar semata-mata. Sementara bagi prudence, keputusan
berhati-hati menghendaki keadilan dijalankan dan menolak tekanan daripada
sesiapa yang lebih berpengaruh. Seterusnya, di bawah substantive reasoning
menghendaki pentadbir awam berani mengkaji prinsip dan nilai-nilai yang
tersirat dalam tindakan awam supaya hal yang sebenar tidak akan
disembunyikan dan seterusnya dapat mengelakkan rakyat daripada dizalimi.
SOALAN DALAM TEKS

3. Nyatakan tiga nilai yang harus dimiliki oleh pentadbir

awam dalam memainkan peranannya sebagai
pemegang amanah rakyat.
4. Nyatakan empat dasar utama yang melibatkan rakyat
dalam pembentukan polisi awam di bawah unsur public
spiritedness.
Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.5

WHISTLEBLOWING KAWALAN DAN PRESTASI ORGANISASI

Tajuk-tajuk akhbar sensasi di barat banyak menggambarkan tingginya paras

konflik dalam sesebuah organisasi contohnya seperti Pengkritik NASA
mengatakan beliau hanya perlu bercakap benar, bukan tertakluk kepada
telunjuk agensinya dan Pihak Berkuasa Tennessee terkejut dengan kritikan
yang dilemparkan mengenai program nuklearnya. Cakap-cakap sumbang
71

ini banyak kedengaran. Tajuk-tajuk utama ini membongkarkan penambahan

kejadian pertikaian antara individu dan organisasi. Biasanya mengenai
perkara-perkara yang memberi kesan mendalam kepada pihak-pihak lain
yang bukan terlibat secara langsung dengan pertikaian tersebut. Tajuk-tajuk
beginilah yang memberi satu terminologi kepada fenomena ini, iaitu
whistleblowing.
Walaupun whistleblowing sebenarnya sama dengan jenis pertikaian organisasi
yang lain (contohnya antara jabatan atau antara pekerja dan majikan), namun
terdapat ciri-cirinya yang berlainan. Ia berbeza dengan jenis pertikaian
organisasi yang lain dan boleh dibahagikan secara berkumpulan kepada tiga
aspek prosedur dan substantive yang berlainan iaitu
(i)
(ii)
(iii)

Sikap mementingkan diri sendiri yang jelas tidak wujud di pihak

yang memulakan aduan pertikaian.
Ketaksamaan (asymmetry) pembahagian kuasa.
Tiada mekanisme-mekanisme pembangunan penyelesaian masalah
yang baik dan neutral.

Whistleblowing unik kerana ia melibatkan seseorang individu yang

mengetengahkan pertikaian atau isu, terutama antara pihak ketiga yang tidak
terlibat secara langsung dengan pekerjaan dan hubungan kontrak bersama
majikan. Contohnya, pembayar cukai dan pemegang stok (stockholder).
Pertikaian ini sebenarnya terletak kepada pihak ketiga kerana motivasi
sebenar datang daripada mereka. Menariknya tentang whistleblowing ialah
faktor yang mendorong pihak yang menuntut untuk membongkar
keburukan organisasi yang lebih bersifat kemanusiaan sejagat (altruism)
berbanding sifat mementingkan diri sendiri. Mansbridge (1990) menyatakan
keganasan peribadi oleh penyelia atau organisasi dipercayai boleh
mempercepat dakwaan mengenai salah laku organisasi atau aktivitinya yang
tidak sah. Dakwaan tersebut secara luarannya bersifat altruisme walaupun ia
sebenarnya didorong oleh individu.
Satu lagi ciri whistleblowing ialah ia biasanya melibatkan konflik antara dua
pihak yang mempunyai kuasa yang tidak seimbang. Weinstan (1979)
menegaskan bahawa whistleblowing melibatkan percubaan untuk mengubah
sistem birokrasi oleh satu pihak yang bekerja dalam organisasi tetapi tidak
mempunyai kuasa atau autoriti untuk berbuat demikian. Pengadu
(whistleblower) juga akan berada lebih di pihak yang malang kerana sumbersumber yang diperlukan untuk menyokong sebarang konflik tidak
dibahagikan dengan adil. Apa yang pengadu boleh lakukan ialah bergantung
kepada sumber-sumber peribadi di samping apa jua sumber sokongan
tambahan yang boleh diperolehi dengan cara mempengaruhi sesiapa saja
yang mempercayai tentang konflik tersebut.
Sebaliknya, mana-mana organisasi yang memilih untuk tidak mempedulikan
dakwaan whistleblower dan mencabar tuduhan tersebut boleh dengan mudah
memindahkan ahli-ahli dalam organisasinya, perkhidmatan guaman dan juga
72

jaringan penyokong-penyokong luaran untuk tidak bertindak balas terhadap

dakwaan yang sah tersebut. Dengan itu yang pasti, seorang whistleblower
boleh menjangka bahawa dia akan berhadapan dengan lawannya yang
kekuatan kuasa luar biasanya banyak dan berstruktur.
Elemen perbezaan yang ketiga bagi whistleblowing ialah ia biasanya wujud
dalam ketiadaan mekanisme-mekanisme pembangunan penyelesaian
masalah yang baik dan neutral. Prosedur parti ketiga kini telah digunakan
untuk menyelesaikan pelbagai masalah antaranya pertikaian kepentingan
pengurusan buruh, pertikaian kontrak komersial, tuntutan pengguna dan
konflik antara kumpulan-kumpulan dalam komuniti. Namun, peluang untuk
mendengar tuntutan pengadu (whistleblower) jarang diberi perhatian terutama
dalam Semakan Parti Ketiga (Third Party Review). Sehubungan itu, satu
mekanisme telah dibentuk dalam organisasi itu sendiri supaya bukti-bukti
yang dikemukakan oleh pihak ketiga dapat disemak dan sekali gus dapat
menyelesaikan tuntutan tersebut. Meskipun wujud mekanisme semakan
tersebut, pengadu (whistleblower) tetap akan berada di pihak yang malang jika
dibandingkan dengan pertikaian-pertikaian lain. Prosedur pembongkaran
rahsia oleh whistleblower telah menghalang mereka untuk menginstitusikan
badan semakan ini. Satu petunjuk untuk kekurangan bimbingan institusi
semakan ialah prosedur tersebut tidak diterima dengan meluas oleh pihakpihak yang terjejas kepentingan mereka. Ini telah dibuktikan dalam kajian
data terhadap pekerja-pekerja Persekutuan. Miceli dan Near (1984)
melaporkan Memuji tindakan pengadu (whistleblower) akan menimbulkan
masalah lain dan sudah tentu menghendaki usaha jangka panjang yang
terperinci. Tambahan pula menurut Devine dan Apline (1986), Satu
masalah lagi yang akan timbul adalah tidak kira sama ada niat pengadu baik
atau sebaliknya, prosedur melindungi pengadu (whistleblower) tetap lemah.
4.5.1

Kerangka Teorikal

Dalam membentuk teori mengenai whistleblowing dan kesannya,

pembaharuan terhadap fenomena dan skopnya adalah perlu. Definisi
whistleblowing oleh Miceli dan Near (1985) jika dikembangkan membawa
maksud pembongkaran rahsia baik daripada individu mahupun kumpulan
mengenai aktiviti yang didakwa tidak sah, tidak bermoral atau haram. Satu
andaian yang tersirat ialah whistleblower bukan setakat datang daripada ahli
yang pasif atau bystander yang membuat aduan daripada apa yang
disimpulkan sebagai salah laku, tetapi juga tidak mempunyai autoriti untuk
membuat perubahan. Walaupun sesetengah cerdik pandai antaranya Weihn,
Zald dan Berger (1978) ada mempertikaikan bahawa whistleblower tiada
autoriti untuk membuat perubahan, tetapi mereka boleh menangani masalah
ini dengan cara tidak konvensional. Ini berbeza keadaannya di sesetengah
organisasi yang memang wujud satu jawatankuasa khas yang diberi autoriti
untuk membawa tindakan yang tidak sah ke perhatian pihak atasan dan
dengan itu dapat menggerakkan secara (prima facie) perubahan kecil.
Mengikut kajian masa kini, walaupun kuasa whistleblower datang daripada dua

73

saluran, baik formal mahupun yang tidak formal dalam sesebuah organisasi,
tetapi sumber kuasa yang lain juga wujud.
Definisi ini tidak harus dianggap sebagai mengesahkan dakwaan pengadu.
Banyak ulasan karya mengenai whistleblowing menganggap atau menghadkan
bidang kuasa tersebut kerana wujud sekatan terhadap pelaksanaan prinsipprinsip tertentu, iaitu halangan yang ketara daripada pihak yang didakwa
membabitkan tindakan yang melanggar prinsip keadilan, kejujuran dan
ketelusan ekonomi (Bowie, 1982; Graham, 1986). Namun dari perspektif
organisasi, kepentingan aduan whistleblower masih berada di tahap kabur.
Walaupun keesahan aduan whistleblower adalah tidak relevan kepada sesebuah
organisasi yang memilih untuk mengetepikan tuduhan tersebut dan
seterusnya menghukum kembali pengadu tersebut, tetapi ia penting kepada
organisasi yang mahu bertindak balas kepada aduan sedemikian dengan
sewajarnya. Organisasi yang cenderung kepada perubahan positif ini akan
menyiasat aduan whistleblower untuk memastikan sah atau tidak dakwaan itu.
Sebarang kesan kepada whistleblowing mesti mengambil kira pelbagai variasi
dalam menentukan dakwaan yang diketengahkan oleh pengadu. Dakwaan
terbahagi kepada tiga jenis. Jenis yang paling kerap terdapat dalam
kebanyakan ulasan karya adalah melibatkan aduan kesalahan yang pada kaca
mata pengadu ialah aduan yang paling tepat. Jenis yang kedua ialah jenis
aduan yang tidak sah wujud apabila tanggapan pengadu ialah salah atau
maklumat mengenai aktiviti salah laku tersebut tidak lengkap. Satu lagi
aduan salah yang serius melibatkan whistleblower yang bersifat opportunist, iaitu
pengadu ini akan memalsukan kes untuk perlindungan peribadi atau
mendapatkan ganjaran.
Konsep isu membawa maksud kontroversi yang dimulakan oleh pengadu
(whistleblower). Menurut Cobb dan Elder (1982: 83), suatu isu merujuk
kepada konflik antara dua atau lebih pihak yang dikenal pasti terlibat dengan
perkara yang berkaitan dengan prosedur dan perkara penting. Selain itu,
terdapat juga tanggapan lain mengenai kelakuan serta kecenderungan
individu dan organisasi terhadap whistleblowing. Ada juga anggapan bahawa
sesebuah organisasi akan menolak perubahan kecuali ia mendapat tindak
balas yang bijak atau perubahan dijangka dapat memudahkan pengendalian
positif dan rutin terhadap pertikaian-pertikaian tersebut. Penolakan terhadap
perubahan disekat oleh dua faktor, iaitu kecendurungan individu dan
organisasi. Kecenderungan pertama mengikut Staw, Sanderlands dan
Dutton (1981) ialah kesan daripada terminologi ancaman ketat (threat rigidity
effect). Menurut Staw Ancaman kepada kepentingan utama suatu entiti, baik
individu, kumpulan atau organisasi akan membawa kepada satu bentuk
rigidity. Proses paling terkenal yang menyumbang kepada rigidity dalam
konteks ancaman ialah sekatan kepada pemprosesan maklumat dan
penghadan kawalan semakan. Sama ada tindak balas kepada ancaman
berkesan atau tidak, banyak bergantung kepada tahap ancaman itu sendiri.
Bertindak balas dalam keadaan yang kaku dan dalam suasana perubahan
yang drastik boleh membawa kepada kesukaran dalam penyesuaian. Tetapi
74

bertindak balas secara tegas (rigid) terhadap perubahan yang membina

sebaliknya akan lebih berkesan.
Kecenderungan kedua dilihat dari segi bagaimana pihak-pihak yang terlibat
bertindak balas kepada mekanisme akauntabiliti yang berlainan (Jos, 1990).
Staw (1980) mempertikaikan bahawa individu mempamerkan rasionaliti
yang ke hadapan, iaitu apabila yang dituduh/pembuat keputusan cuba
mencari pilihan yang terbaik untuk membela diri mereka. Namun, apabila
seseorang didapati bertanggungjawab selepas keputusan dibuat,
kemungkinan besar mereka ini akan merujuk kepada rasionaliti yang
terdahulu dalam percubaan mengesahkan tindakan mereka. Terdapat
pelbagai proses pembuktian yang bermula daripada rasionalisasi lisan yang
mudah dengan memberikan alasan yang agak munasabah dalam
meminimumkan kerosakan kepada imej sosial (Tetlock, 1985). Disebabkan
whistleblowing menjadikan mereka accountable, maka sebarang tindakan atas
dasar keputusan yang dibuat dahulu akan sebolehnya cuba mengesahkan
tindakan mereka yang lalu. Ini dilakukan dengan cara mereka cuba
menjalankan aktiviti yang menampakkan faedah dan menggalakkan
sasarannya untuk mengukuhkan keputusan yang lepas (Tetlock, 1985).
4.5.2

Kesan Organisasi dan Whistleblowing

Kesan organisasi terhadap whistleblowing terdiri daripada dua aspek, iaitu

organisasi mikro dan makro. Hasil yang diperolehi pada tahap mikro
memfokus kepada tindak balas organisasi kepada tuntutan whistleblower dan
juga jalan penyelesaiannya. Manakala pada tahap makro pula, ia dikatakan
mempunyai kaitan antara whistleblowing dan proses am perubahan organisasi
dan kestabilannya. Kajian ini memfokus kepada kesan whistleblowing terhadap
kestabilan sesebuah organisasi.
Satu penerokaan mengenai hasil makro yang relevan diperolehi oleh (Zaid &
Berger, 1978). Tesis utama mereka ialah mengenai konflik dalam organisasi
termasuk whistleblowing. Whistleblowing dikatakan berlaku di luar saluran biasa
dan bangkangannya tidak mengikut kebiasaan (unconventional opposition). Ia
boleh digunakan jika difahami dengan betul dan boleh diadaptasikan melalui
analisis pergerakan sosial. Mereka menyatakan fenomena pergerakan sosial
yang serupa adalah penting kerana ia memberi kesan yang besar kepada
pembentukan sesebuah organisasi termasuk kawalan terhadap sumbersumber organisasi dan kesinambungan (survival) organisasi. Analisis Zaid
dan Berger mencadangkan bahawa proses whistleblowing dan kesannya boleh
mempengaruhi keputusan yang luas. Dua antaranya yang signifikan ialah
(i)
(ii)

Kawalan organisasi (Pfeffer dan Salancik, 1978).

Prestasi organisasi (Hirschman, 1970).

Dari perspektif kebergantungan (sumber), Pfeffer dan Salancik (1978)

mencadangkan pilihan organisasi dikawal secara sosial. Kebergantungan
organisasi terhadap persekitaran membenarkan entiti luaran untuk
75

menguasai organisasi. Kuasa ini membenarkan elemen persekitaran

mengawal dan mengawasi tindakan organisasi. Namun, kecenderungan
kawalan tidak dapat ditentukan. Ia bergantung kepada wujudnya syarat yang
menggalakkan organisasi untuk mematuhi permintaan entiti luaran. Titik
terpenting dari segi kebergantungan sumber dalam kajian ini ialah tindakan
pengadu (whistleblower) akan mempengaruhi kestabilan dalam paten pasaran
dan kawalan dalam organisasi. Oleh yang demikian, ini memberi kesan
kepada kebergantungan persekitaran.
Hasil bagi tahap makro yang kedua boleh dikaitkan secara langsung dengan
fenomena whistleblowing mengguna pakai teori pemisahan, penyuaraan dan
kesetiaan (Hirschman, 1970). Hirschman menerangkan bahawa ahli
organisasi bertindak balas kepada penurunan dalam prestasi sementara
pentadbir bertindak balas kepada percubaan ahli organisasi untuk
mempengaruhi organisasi. Beliau menyatakan sebab penurunan dalam
prestasi organisasi adalah dijangka dan perlakuan ahli yang bertindak balas
kepada penurunan ini boleh membawa pembetulan tindakan yang tidak
efisien dan tidak efektif.
Ahli-ahli bertindak balas kepada penurunan prestasi yang pada kebiasaannya
menjadi fokus analisis ekonomi tradisional, iaitu keluar, sama ada ahli
meninggalkan organisasi tersebut atau berhenti membeli produk syarikat
tersebut. Hirchmen mengenal pasti asas kedua bentuk tindak balas ahli pula
ialah suara yang menggambarkan tindak balas politik. Bersuara melibatkan
penjelasan secara langsung mengenai ketidakpuasan hati terhadap
pengurusan atau terhadap autoriti-autoriti lain. Walaupun Hirchman
berpendapat keluar atau suara sebagai perkongsian penting yang
eksklusif, (Kolarska dan Aldrich, 1980) pertikaian mereka mewakili empat
tindak balas jika mereka dipertimbangkan bersama iaitu
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

Terus tinggal dan berdiam diri.

Terus tinggal dan bersuara.
Keluar dan terus berdiam diri.
Keluar secara bising.

Tindakan meniup whistle menandakan pilihan antara empat tindak balas

Kolarska dan Aldrich tersebut. Pengadu (whistleblower) memilih untuk terus
tinggal dan bersuara atau keluar dengan bising. Dalam sesetengah keadaan,
pilihan tingkah laku akan digunakan mengikut susunan jika organisasi tidak
bertindak balas baik terhadap usaha pekerja untuk membuat perubahan dari
dalam organisasi itu sendiri. Titik konseptual yang penting ialah tindak balas
ini bertujuan untuk membetulkan penurunan dalam organisasi dan
sebaiknya dikaitkan dengan prestasi organisasi.
4.5.3

Hipotesis

Premis asas dalam kajian ini ialah organisasi akan menolak perubahan
kecuali organisasi sudah mempelajari jenis tindak balas atau mereka cipta
76

sendiri suatu cara untuk memudahkan pengendalian pertikaian secara rutin

dan positif (Staw, Sanderlands dan Dutton, 1981). Realiti dakwaan
whistleblower berbeza-beza. Sesetengah whistleblower menimbulkan dakwaan
yang sah dan yang lain pula menimbulkan isu yang palsu untuk menghukum
rakan sekerja atau pihak atasan (Westin, 1981). Bagaimana organisasi
dibentuk untuk bertindak balas terhadap dakwaan yang berbeza-beza
penting? Adakah organisasi membentuk jenis I (menolak dakwaan tersebut)
atau jenis II (menerima dakwaan palsu)? Adakah ia memberi ganjaran
terhadap dakwaan yang tidak sah? Adakah ia menghukum dakwaan yang
sah? Sesebuah organisasi tidak akan tahu apa yang ada di hadapan mengenai
percampuran tindakan sah atau tidak sah ini, tetapi ia boleh membuat
pilihan yang strategik mengenai tahap kesalahan yang boleh diterima pakai
untuk setiap jenis tindak balas. Hirchman (1970) mencadangkan institusi
boleh direka bentuk untuk mengurangkan kos bersuara dan meningkatkan
ganjaran sebagai satu cara mengambil peluang memulihkan kuasa bersuara.
Oleh itu, rekaan yang dipilih oleh organisasi akan berkemungkinan besar
memberi kesan kepada organisasi. Oleh itu, hipotesis berikut ialah
Hipotesis 1:

Paling banyak sesebuah organisasi menghukum

dakwaan yang sah dan memberi ganjaran
kepada dakwaan salah, berkemungkinan besar
prestasi akan terjejas.

Oday (1974) mencadangkan pihak atasan dalam organisasi akan lebih

berurusan secara mengugut untuk melemahkan individu yang berfikiran
reformasi daripada terus meminta perubahan. Menurut Oday, peningkatan
amalan yang menekan dan menindas ini ada dua tujuan. Pertama, amalan ini
bertujuan untuk mengawal reformer-reformer supaya mereka tidak
mempengaruhi ahli-ahli lain dengan matlamat mereka. Kedua, amalan ini
dibuat untuk mengekalkan imej autoriti-autoriti yang terbabit. Petunjuk
amalan yang paling nyata ialah sikap ganas organisasi terhadap whistleblower,
dibuat kononnya atas dasar memberi amaran atau tindakan disiplin yang
lebih formal. Akhir sekali, amalan ini akan berpindah daripada mendakwa
perbuatan whistleblower sebagai tidak bermoral, tidak sah atau haram kepada
ketidakpatuhan dan perlanggaran whistleblower/pengadu dengan normanorma organisasi (Hanshbanger, 1973). Dengan mengaburkan fakta, konflik
ini akan melenyapkan kebolehan organisasi untuk membuat keputusan yang
rasional. Keadaan ini membawa kepada hipotesis seterusnya.
Hipotesis 2:

Paling banyak keganasan, paling sedikit

tindakan whistleblowing boleh membantu
memperbaiki prestasi organisasi.

Satu lagi dimensi yang penting dalam proses whistleblowing melibatkan sama
ada isu yang diketengahkan oleh whistleblower boleh diselesaikan atau
sebaliknya. Dalam sesetengah keadaan tindakan susulan menghukum
pesalah akan terjadi apabila sumber-sumber autoriti membela kedudukan
whistleblower. Senario lain yang berkemungkinan terjadi ditunjukkan dalam
77

keadaan sesuatu isu dan konflik berterusan dan lenyap tanpa penyelesaian.
Walaupun dakwaan whistleblower tiada merit, tidak mustahil bagi sesebuah
organisasi membiarkan kontroversi demikian berlarutan kerana ia akan
mengganggu dan menyakiti (irritate) whistleblower dan juga organisasi lain yang
mengambil bahagian. Ia boleh disimpulkan bahawa:
Hipotesis 3:

Semakin sesebuah organisasi berupaya

menyelesaikan masalah, lebih besar harapan
bahawa whistleblowing akan dapat memperbaiki
prestasi organisasi.

Organisasi akan berusaha untuk mengekalkan autonomi. Amalan

menyuarakan pendapat bagi (Hirschman, 1970) oleh whistleblower
mengancam autonomi organisasi. Jika organisasi bersikap sensitif terhadap
mekanisme penambahbaikan, organisasi begini akan bertindak balas
terhadap dakwaan yang dibuat oleh whistleblower dan mempunyai harapan
untuk tidak kehilangan autonomi melalui penetapan matlamat dan
pembahagian sumber-sumber. Sebaliknya jika organisasi mengenepikan
aduan whistleblower dan bertindak balas dengan ganas, maka ini akan menarik
campur tangan pihak ketiga dan seterusnya akan menambah beban kepada
masalah yang sedia ada dan selanjutnya mendapat tentangan daripada orang
awam.
Sejauh mana whistleblowing memberi kesan kepada kawalan organisasi dilihat
kepada bagaimana masalah whistleblower ini dapat diselesaikan. Penyelesaian
daripada luaran membabitkan pemberian mandat, iaitu organisasi harus
mematuhi polisi atau amalan organisasi yang telah diubahsuai. Walaupun
penyelesaian daripada luaran tidak menggariskan perubahan organisasi
secara terperinci, tetapi kelemahan organisasi berkemungkinan akan
bertambah besar (Pfeffer dan Salancik, 1978). Ini memberi petanda berikut:
Hipotesis 4:

Penyelesaian daripada luaran kepada tuntutan

whistleblower akan melemahkan kawalan
organisasi.

Satu lagi pengaruh sejauh mana whistleblowing memberi kesan kepada kawalan
organisasi dilihat dari sudut bagaimana sesebuah organisasi membela dirinya
terhadap tuduhan whistleblower. Jika organisasi terdorong untuk mengekalkan
autonomi, kebolehan mereka mengawal ancaman ini banyak bergantung
kepada kuasa yang mereka perolehi. Justeru itu:
Hipotesis 5:

Lebih banyak kuasa organisasi, lebih luas peluang

untuk membela diri mereka daripada tuntutan
whistleblower dan makin kurang kesannya terhadap
kawalan organisasi.

Teori Hirschman mencadangkan pemulihan prestasi organisasi yang lemah

bergantung kepada tindak balas terhadap pelbagai mekanisme pembaikan
78

yang disediakan. Satu kesan negatifnya ialah apabila sesebuah organisasi itu
dilengkapkan dengan mekanisme suara tetapi jika tindak balas lebih
cenderung kepada mekanisme keluar, keadaan ini kurang berupaya untuk
memulihkan prestasi yang menurun dan ini akan seterusnya mengakibatkan
kejatuhan prestasi yang kekal.
Organisasi yang tidak menggalakkan bangkangan, terdedah kepada kesan
yang serius apabila whistleblowing terjadi. Walaupun organisasi berjaya
menghalang ahlinya bersuara, namun tindakan tersebut telah mengorbankan
peluang-peluang untuk memperbaiki prestasi yang lemah. Sebaliknya, jika
tindakan menghalang whistleblowing itu gagal, tahap penambahbaikan jauh
lebih berkesan.
4.5.4

Kaedah Kajian

Kajian ini menggunakan pendekatan kajian kes yang dipelopori (Yin dan
Heald, 1975) dan seterusnya dibangunkan oleh (McClintock, Brannon dan
Maynard-Moody, 1979) dan (Yin; 1981a, 1981b). Seperti yang digambarkan
oleh (Yin dan Heald, 1975: 372), kajian kes ini menghendaki responden
menjawab set soalan yang sama untuk setiap kajian kes. Soalan lebih bersifat
close-ended untuk memudahkan penjumlahan jawapan dan analisa. Bukti
kuantitatif yang diperolehi daripada setiap kajian kes membolehkan
pengiraan ukuran statistikal dikaitkan dengan penyelesaian satu-satu
kelemahan dalam kajian kes dan kebolehan penjumlahan merentasi kes-kes.
Oleh itu, kajian kes ini boleh disemak dengan kaedah saintifik yang ketat.
4.5.5

Persampelan

Sampel kes diambil daripada agensi-agensi dalam kerajaan persekutuan.

Untuk membolehkan sampel diperolehi bagi menunjukkan representasi
dibuat terhadap tahap pertikaian, adalah perlu kes-kes ini distratakan
(stratified) (Kish, 1965) mengikut saluran whistleblowing. Pada dasarnya kami
meletakkan sampel kes kepada tiga strata:
(i)
(ii)
(iii)

Organisasi intra/saluran tidak formal (hierarki pengurusan, rakan

sekerja, kesatuan dan pejabat personel).
Saluran formal (pegawai penyiasat, hotlines, pejabat guaman khas).
Organisasi tambahan (Kongres/wakil rakyat/media).

Selepas memulakan jalinan hubungan dengan pelbagai sumber untuk

mengenal pasti kes-kes, kami mendapati hanya sedikit saja yang dapat
dikenal pasti di bawah strata yang pertama iaitu intra organisasi/saluran
tidak formal. Terdapat beberapa sebab mengapa kekurangan ini berlaku.
Pertama, kami dapati pemberi maklumat menganggap pertikaian yang
diselesaikan dalam hierarki pengurusan ialah whistleblowing. Pemberi
maklumat secara tidak langsung mengaitkan whistleblowing dengan
ketidaksetiaan kepada organisasi atau perlanggaran norma-norma komitmen
kepada organisasi atau rakan seperjuangannya. Pemberi maklumat juga
79

berkemungkinan kurang mengingati insiden yang berlaku dalam organisasi

melalui saluran yang tidak formal kerana pertikaian membabitkan tahap
konflik yang rendah, agak rutin dan menghasilkan sedikit bahan bukti
(artifact). Contohnya, laporan kes dan keputusannya. Kedua, whistleblowing di
peringkat persekutuan memang tinggi kadar formalitinya, maka ramai
individu akan cenderung melaporkan kegiatan tidak sah, haram dan tidak
bermoral melalui kaedah formal berbanding mengikuti hierarki arahan
organisasi.
Memandangkan kesukaran dihadapi dalam mengenal pasti kes-kes daripada
intra organisasi/strata yang tidak formal, sampel yang diambil akhirnya
mengandungi kes-kes yang datang hanya daripada dua strata yang
dinyatakan tadi. Walaupun sampelnya sedikit tersasar daripada yang
diharapkan, tetapi ia adalah konsisten dengan kenyataan yang sebenar
semasa kajian dijalankan. Ringkasan ciri-ciri ini boleh didapati pada Jadual
4.1. Sampel kes-kes mewakili spektrum yang luas sesebuah hierarki
organisasi, dengan kadar perwakilan yang sama daripada pengurusan yang
teratas, pengurusan di tengah dan kedudukan tanpa pengurusan. Lebih
kurang satu pertiga daripada sampel-sampel ini mengalami tindak balas
ganas dan lebih kurang separuh daripada mereka telah dipecat. Kadar bagi
kebanyakan kes, maklumat yang diperoleh diselesaikan adalah 78.5 peratus,
tetapi bahagian yang agak jelas (12.1 peratus) berlarutan tanpa penyelesaian.
Satu pertiga kes-kes ini membabitkan pemberi maklumat yang tidak mahu
dikenali, kebanyakannya pengguna hotline, iaitu identiti mereka tidak
diketahui penyiasat. Lebih kurang 27 peratus daripada keseluruhan sampel
membabitkan laporan hotline. Seterusnya, 40 peratus dan 20 peratus datang
daripada orang awam dan Lembaga Perlindungan Sistem Merit (Merit System
Protection Board) dan Pejabat Guaman Khas (Office of Special Counsel).
Statistik ini melambangkan sampel ini agak tersasar. Ia agak bersifat
representasi berbanding sampel yang digunakan dalam kajian lepas oleh
(Glazer dan Glazer, 1989), (Soeken dan Soeken, 1987) dan (Jos, Tompkins
dan Hays, 1989), yang melibatkan pembangkang-pembangkang utama dan
kes mereka terbukti jelas. Pada masa yang sama, kes-kes yang dipilih tidak
semuanya mewakili populasi whistleblower kerana kes-kes yang melibatkan
penganiayaan terhadap pemberi maklumat tanpa identiti (anonymous) adalah
tidak mencukupi (under-sampling). Kekurangan dalam persampelan oleh
whistleblower tanpa identiti tidak dapat dielakkan disebabkan ia memenuhi
kehendak pengumpulan data dalam kajian ini. Walaupun sesetengah jenis
kes kekurangan sampel, tetapi keseluruhan sampel adalah pelbagai dan
boleh diterima pakai dari sudut penyediaan data yang boleh digunakan
untuk menidakkan hipotesis.
4.5.6

Data

Data dikumpulkan bagi setiap kes daripada rekod simpanan, iaitu

memorandum, kes-kes mahkamah, laporan agensi dan belanjawan.
Manakala, sumber-sumber sekunder ialah temu duga dan kajian pentadbiran
80

kendiri. Usaha-usaha dibuat untuk membina prosedur bagi pengumpulan

data yang bertindan supaya maklumat yang tidak terdapat daripada satu
sumber boleh diperolehi daripada sumber yang lain. Kajian pentadbiran
kendiri menghendaki maklumat (contohnya demografik pekerja) yang juga
diperoleh daripada sumber yang lain seperti kes-kes mahkamah dan laporan
akhbar. Pertindihan ini meyakinkan bahawa jika satu data tidak ada, ia masih
boleh diperoleh menggunakan sumber alternatif lain. Data ini digunakan
untuk menghasilkan tiga data untuk setiap satu kes:
(i)
(ii)
(iii)
4.5.7

Fail kajian kes, mengandungi maklumat kod-kod analisis

berdasarkan rekod-rekod simpanan.
Fail kajian pentadbiran kendiri, mengandungi maklum balas
daripada kajian pentadbiran kendiri.
Data sekunder, mengandungi belanjawan dan kajian maklumat
terhadap organisasi yang mengambil whistleblower sebagai pekerja.
Definisi Operasi

Tiga data digunakan untuk menghasilkan ukuran untuk pemboleh ubah

dalam kajian ini. Setiap ukuran yang biasa digunakan untuk menguji
hipotesis dibincangkan dengan ringkas. Untuk menambah bilangan kes-kes
bagi tujuan analisis dan mengurangkan bilangan data-data yang hilang, kami
menggunakan prinsip utama untuk menggabungkan ukuran daripada kajian
kes dan kajian pentadbiran kendiri. Prinsip utamanya adalah untuk
mewujudkan petunjuk-petunjuk bagi data-data yang ada untuk setiap kaedah
pengumpulan data. Petunjuk gabungan dibentuk dengan menyelaraskan
skornya dan menggantikannya dengan ukuran kajian pentadbiran kendiri
bagi kes-kes yang data telah hilang sewaktu menjalankan kajian kes.
Prosedur ini digunakan untuk semua pemboleh ubah yang wujud keduaduanya, iaitu kajian kes dan kajian pentadbiran kendiri.
Keganasan terhadap whistleblower menggambarkan tingkah laku oleh
organisasi terhadap whistleblower, bermula dengan menyokong sehingga
kepada tidak menyokong. Ia diukur melalui kiraan mudah ke atas jumlah
bilangan maklum balas ya untuk item bantahan dalam kajian kes dan
kajian pentadbiran kendiri.
Penyelesaian isu melambangkan isu yang diketengahkan oleh whistleblower
diselesaikan. Kes-kes disusun kepada tiga kategori, selesai kepada tidak
dapat diselesaikan.
Kawalan organisasi melambangkan pengekalan kuasa dan kawalan oleh
organisasi di atas keputusan dan sumber-sumber yang berhubung dengan
kejadian whistleblowing.
Prestasi organisasi melambangkan bagaimana organisasi diandaikan sebagai
efektif dan efisien hasil tindakan whistleblower. Satu ukuran dibentuk

81

menggunakan skor yang selari daripada kajian kes dan kajian pentadbiran
kendiri.
Polisi organisasi menghukum pesalah atas dakwaan whistleblower yang sah
menunjukkan maklum balas organisasi secara positif terhadap tuntutan
whistleblower yang terdahulu. Indek agensi dibentuk daripada jumlah maklum
balas pekerja berdasarkan Lembaga Perlindungan Sistem Merit (Merit System
Protection Board MSPB) pada 1980 dan diulangi pada 1983.
Polisi organisasi memberi ganjaran kepada dakwaan yang tidak sah
menggambarkan tuntutan lalu yang kabur dalam kes-kes whistleblower. Skor
agensi dibentuk untuk mendapat maklum balas daripada item 1983 MSPB.
Saluran whistleblowing luaran merujuk kepada saluran formal dan tidak formal
yang wujud di luar organisasi. Item ini dibuat daripada maklum balas kepada
item dalam kajian kes dan kajian pentadbiran kendiri.
Penyelesaian yang diperoleh daripada luar ialah penyelesaian kepada
tuntutan whistleblower yang dikenakan oleh autoriti daripada luar.
Penyelesaian dikategori berdasarkan sama ada pihak-pihak adalah daripada
dalam atau luar.
Kuasa organisasi menunjukkan organisasi mempunyai sumber-sumber yang
boleh digunakan untuk menarik pegawai atasan yang lain mengenai isu ini.
Petunjuk bagi konsep ini ialah saiz belanjawan bagi organisasi induk diukur
dalam dolar yang stabil pada tahun semasa tuntutan whistleblower dibuat. Data
diperolehi daripada dokumen belanjawan yang disiarkan.
Penyekatan terhadap whistleblowing pula menggambarkan tindakan organisasi
menghalang whistleblower daripada meneruskan dakwaan mereka di dalam
dan luar organisasi. Ia diukur menggunakan petunjuk tahap iaitu agensi
terhadap penerimaan tentangan dibentuk daripada item 1980 dan 1983
MSPB.
4.5.8

Keputusan

Pelbagai teknik statistik digunakan untuk menguji hipotesis. Hasil regresi

dikemukakan dalam Jadual 4.2 dan 4.3. Jadual 4.2 membentangkan tiga
regresi. Regresi pertama termasuk petunjuk bagi menghukum tuntutan yang
sah. Kedua, termasuk petunjuk untuk ganjaran bagi tuntutan yang tidak sah
dan ketiga memuatkan kedua-dua ukuran.
Regresi prestasi organisasi kurang menyediakan sokongan untuk hipotesis.
Hubungan keganasan dan isu penyelesaian berada dalam hala tuju yang
diramalkan, tetapi tiada mana-mana hubungan mencapai tahap signifikan
0.05 dalam ketiga-tiga regresi.

82

Statik F ialah signifikan pada tahap 0.05 hanya bagi satu antara tiga
persamaan regresi. Penyesuaian R2 ialah pelbagai daripada 2 peratus kepada
6 peratus untuk tiga persamaan. Ini menunjukkan bahawa pemboleh ubahpemboleh ubah ini ialah peramal lemah untuk prestasi organisasi.
Jadual 4.3 menyediakan gambaran yang bercanggah dalam ramalan kawalan
organisasi. Statik F untuk dua daripada tiga pemboleh ubah tidak bersandar
dan keseluruhan regresi ialah signifikan. Kuasa organisasi tidak signifikan
dalam regresi. Keputusan menunjukkan penyelesaian daripada luar besar
kemungkinan ada hubungan dengan penurunan dalam kawalan organisasi.
Mereka juga mencadangkan bahawa halangan kepada whistleblowing boleh
menggugat kawalan organisasi.
4.5.9

Perbincangan

Kajian ini dimulakan dengan model teoritikal berdasarkan andaian asas

mengenai tingkah laku organisasi. Andaiannya ialah organisasi akan menolak
percubaan untuk perubahan kecuali mereka mendapat maklum balas bijak
atau diperkenalkan dengan cara-cara tersendiri bagi memudahkan
penyelesaian masalah yang positif. Walaupun kajian empirikal tidak mengkaji
asas ini secara langsung, ia boleh mengakses satu siri hipotesis yang mengalir
daripada andaian yang logik dan keputusan kajian lepas mengenai
whistleblowing. Hipotesis ini cuba meramalkan kesan organisasi oleh
whistleblowing. Analisis statistikal kes-kes whistleblowing di peringkat kerajaan
persekutuan menyediakan sokongan untuk sesetengah aspek teori yang
dinyatakan dalam hipotesis, tetapi ia juga menidakkan beberapa hipotesis
lain.
Berlawanan dengan hipotesis, prestasi organisasi tidak memberi kesan
kepada polisi organisasi yang menghukum dakwaan yang sah dan memberi
ganjaran kepada tuntutan yang tidak sah, seperti yang diukur oleh ukuran
jumlah andaian. Memandangkan kesukaran yang dihadapi dalam mengukur
konsep yang terbabit dalam hipotesis, satu sebab kekurangan perhubungan
ialah kesilapan dalam petunjuk bagi pemboleh ubah ganjaran dan hukuman.
Keadaan ini mengambil kira sifat kajian yang kebelakang (retrospective), akan
tetapi ukuran jumlah kajian ialah sumber data sedia ada yang terbaik.
Jadual 4.1
Perbandingan Kes-Kes Whistleblowing dalam Kerajaan Persekutuan dan Kesannya kepada
Kesudahan (Outcome) Beberapa Organisasi dan Pemboleh Ubah Peribadi
Pemboleh Ubah
Kedudukan Whistleblower
- Pengurusan atas
- Pengurusan tengah
- Penyeliaan
- Bukan pengurusan/ Bukan
seliaan
- Hilang

Frekuensi

Peratusan

Peratusan Sah

17

13.1

19.5

Kes yang sah

87

83

Adakah Tentangan Diterima

- Ya
- Tidak
- Tidak pasti

44
74
12

44.8
56.9
9.2

33.8
56.9
9.2

Organisasi Memecat Whistleblower

- Ya
24
- Tidak
85
- Hilang
21

18.5
65.4
16.2

22.0
78.0
---

84
10
13

64.4
7.7
10.0

78.5
9.3
12.1

23

17.7

---

Berapa Lama untuk Tutup Kes

- 0-1
- 1-2
- 2-3
- 3-4
- 4-5
- Lebih daripada lima 5 tahun
- Hilang

41
16
10
8
3
9
43

31.5
12.3
7.7
6.2
2.3
6.9
33.1

47.1
18.4
11.5
9.2
3.4
10.3
---

Adakah Alamat Diterima

- Ya
- Tidak

105
25

80.0
19.2

80.0
19.2

Tuntutan Penyelesaian
- Selesai
- Separuh selesai
- Tidak dapat diselesaikan
langsung
- Hilang

130

109

107

87

130

Adakah Soal Selidik Dikembalikan

- Ya
- Tidak

130

57
73

Sumber-Sumber Kes
- Kes awam
53
- MSPB
27
- Projek Akautabiliti Kerajaan 8
- Jabatan Perkhidmatan
Masyarakat & Kesihatan US
7
- Pejabat Lapangan Hotline
16
- Ibu Pejabat Hotline
19

43.8
56.2

43.8
56.2

40.8
20.8
6.2

40.8
20.8
6.2

5.4
12.3
14.6

5.4
12.3
14.6

130

Jadual 4.2
Multiple Regresi untuk Prestasi Organisasi
Pemboleh Ubah Tidak Bersandar

Beta

Keganasan
Isu yang diselesaikan
Hukuman ke atas dakwaan sah

-0.16
0.20
-0.02

Standard
Error
0.13
0.11
0.12

Disesuaikan/adjusted R2=0.06
F=2.87
Signifikan =0.04
N=87
84

Signifikan

-1.27
1.79
-0.20

0.21
0.08
0.84

Keganasan
Isu yang diselesaikan
Ganjaran atas dakwaan tidak sah

-0.19
0.15
-0.05

0.12
0.11
0.11

-1.69
1.32
-0.46

0.09
0.19
0.65

-0.17
0.14
-0.04

0.14
0.12
0.13

-1.22
1.14
-0.30

0.22
0.26
0.76

-0.5

0.11

-0.48

0.63

Disesuaikan/adjusted R2=0.04
F=2.31
Signifikan =0.08
N=84
Keganasan
Isu yang diselesaikan
Hukuman ke atas dakwaan yang
sah
Ganjaran bagi dakwaan yang
tidak sah
Disesuaikan/adjusted R2=0.02
F=1.48
Signifikan =0.22
N=80
Table 4.3
Multiple Regresi bagi Kawalan Organisasi
Pemboleh Ubah Tidak Bersandar

Beta

Supression
Kuasa Organisasi
External solution
Adjusted R2 = 0.23
F= Statistik(Persamaan) = 9.46
F= Signifikan = 0.00
N = 84

0.38
0.01
-0.37

Standard
Error
0.10
0.10
0.10

Signifikan

3.92
0.12

0.00
0.91

Apakah yang dapat dicadangkan daripada dapatan mengenai hubungan

bersuara yang diperolehi daripada teori Hirchman. Tiga kemungkinan yang
bermerit melibatkan teori Hirchman sendiri dan yang lain ialah dalam
konteks kajian ini dikendalikan dan yang ketiga melibatkan keberkesanan
tindakan individu itu sendiri. Penerangan ini secara kolektifnya mengambil
kira hubungan yang lemah antara elemen bersuara dan prestasi.
Menurut teori Hirchman, konflik yang lahir adalah pelbagai termasuk
persetujuan menghalalkan cara demi mencapai matlamat. Pertikaian yang
lahir daripada whistleblowing biasa ialah pelbagaian ketidaksepakatan, perkara
dasar yang tidak sama mengenai perihal dalam organisasi dan peranan
sosialnya. Perkara dasar dalam sesetengah pertikaian boleh mengakibatkan
calon-calon yang lemah menyelesaikan masalah melalui cara yang dinamik
seperti yang diketengahkan oleh Hirschman, iaitu elemen keluar (exit) dan
bersuara (voice). Oleh itu, bentuk pertikaian boleh melegakan hubungan
bersuara dan prestasi. Seorang pengadu menjelaskan dilema ini.

85

Semasa bertugas sebagai pustakawan kontrak, saya bertembung

dengan banyak kegiatan haram, pemalsuan dan amalan menindas.
Apabila pihak pentadbiran mulai sedar yang saya mengetahui
mengenai amalan negatif ini, mereka memecat saya. Sejak itu,
perpustakaan tersebut menjadi tidak terurus. Pekerja-pekerja tidak
diberi jurnal perubatan dan artikel yang terkini. Sesiapa yang
menyebabkan kegiatan tidak sihat dan tunduk pula kepada
kegiatan negatif ini tidak pernah bertanggungjawab di atas
tindakan mereka. Malahan yang menjadi ketua pesalah mendapat
gaji yang banyak.

Satu lagi faktor yang mempengaruhi hubungan prestasi-bersuara ialah

kejelasan norma-norma prestasi dalam organisasi itu sendiri. Walaupun teori
Hirschman bersifat agak umum, ia banyak bergantung terutama kepada
bantahan yang berlandaskan kegagalan dalam organisasi yang berasaskan
pemasaran, yang faedah kejayaannya ialah keuntungan sementara kos
kegagalan ialah bankrap. Dalam agensi persekutuan kriteria persembahan
terbaik kurang jelas. Agensi persekutuan bertanggungjawab untuk
mencapai satu-satu matlamat atau sasaran tetapi mereka juga berada di
bawah tekanan yang tinggi untuk memuaskan kepentingan politik dan juga
memenuhi harapan masyarakat serta ahli-ahlinya. Jika prestasi yang baik
dikaitkan dengan kepatuhan, maka mekanisme bersuara mungkin akan
menjadi secara relatifnya tidak efektif untuk membetulkan persembahan
yang menurun (performance decliner). Seorang pengadu menggambarkan visi
prestasi yang berlainan wujud dalam sistem ketenteraan.
Saya menghabiskan dua tahun di sekolah bersistemkan tentera.
Semasa dalam tempoh tersebut saya menyaksikan penindasan
yang berleluasa berlaku ke atas kedua-dua tugas dan askaraskarnya. Saya dipaksa membuang semua peralatan yang tidak
digunakan dengan ancaman saya akan dibuang kerja jika tidak
menurut perintah. Terlalu banyak pesanan kepada barangan
menyebabkan penawarannya berlebihan seterusnya membawa
kepada kurangnya bahan-bahan pengajaran. Sistem tegas, iaitu
rangkaian perintah (chain of command) membuatkan penyelesaian
satu yang mustahil. Di kem askar, sebelum disiasat, beratus-ratus
dolar barangan dihapuskan supaya mereka tidak perlu
menunjukkan senarai pesanan. Secara keseluruhan, saya dapati
program ini satu pembaziran, penipuan dan penyalahgunaan kuasa
hanya tertumpu kepada perkara remeh sementara penyalahgunaan
kuasa yang besar diketepikan.

Namun, penerangan ketiga bagi ketiadaan hubungan prestasi-bersuara ialah

kepekaan terhadap tindakan individu. Kita tahu individu wujud untuk
jangka masa tertentu, contohnya seorang pelanggan yang memilih untuk
tidak terus menggunakan satu-satu jenama boleh menghantar petunjuk kuat
kepada organisasi mengenai perlunya perubahan dibuat terhadap prestasi
organisasi tersebut. Tidak jelas perbuatan seorang individu menghantar
pesanan yang sama akan mendapat kejayaan yang sama. Perbandingan
dengan konteks tindakan individu juga boleh dicadangkan, tetapi (Pfefer &
86

Salancik, 1978, 12) menekankan kuasa kepimpinan dalam kajiannya

mengenai prestasi pentadbiran.
Kajian yang menganggarkan kesan pentadbir mendapati bahawa
mereka bertanggungjawab terhadap 10 peratus kepelbagaian
dalam prestasi organisasi, satu perbezaan yang ketara ialah 90
peratus usaha intelek yang telah dihabiskan kepada membangun
teori mengenai tindakan individu.

Nyata usaha pengadu, walaupun kelihatan seperti wira, hanya akan

mendatangkan kesan yang sedikit saja kepada prestasi organisasi.
Sebagai kesimpulan, nampaknya beberapa faktor boleh meningkatkan
hubungan prestasi- bersuara. Antara faktor ini terdapat keadaan yang tidak
serasi terhadap pertikaian whistleblowing, kekaburan norma-norma
persembahan dalam sampel organisasi yang dikaji dan kesan terhad tindakan
individu terhadap prestasi organisasi.
Keputusan kajian lebih jelas dari segi kawalan organisasi berbanding prestasi
organisasi. Kawalan organisasi terhadap sumber-sumbar dan autonomi
penentuan keputusan boleh dipengaruhi oleh tindakan pengadu. Keputusan
menunjukkan isu-isu yang diselesaikan secara luaran mempunyai
kemungkinan besar dan signifikan dalam menurunkan kawalan organisasi
berbanding dengan penyelesaian dalaman. Walaupun hubungan antara
sekatan terhadap whistleblowing dan kawalan organisasi tidak mencapai
statistik yang signifikan, saiz organisasi tersebut mencadangkan bahawa
organisasi menghadapi pertukaran antara kekurangan tindak balas kepada
reformer dalaman dan kehilangan autonomi organisasi. Faktorfaktor yang
boleh meningkatkan hubungan prestasi-bersuara dalam sesebuah organsasi
ialah seperti berikut:
(i)
(ii)

(iii)

Melalui cara yang dinamik iaitu elemen keluar (exit) dan bersuara
(voice).
Melalui kejelasan norma-norma prestasi dalam organisasi itu sendiri
tapi jika prestasi yang baik dikaitkan dengan kepatuhan, maka
mekanisme bersuara mungkin akan menjadi secara relatifnya tidak
efektif untuk membetulkan persembahan yang menurun
(performance decliner).
Melalui kepekaan terhadap tindakan individu. Selagi organisasi dapat
menerima secara membina mesej yang hendak disampaikan oleh
pengadu, maka prestasi sesebuah organisasi dapat ditingkatkan.

Keputusan multivariate statistic menunjukkan tahap kuasa organisasi yang

tidak terkecuali daripada kawalan luaran. Apa yang kritikal dalam
menentukan kawalan organisasi ialah sama ada pengadu terlibat dalam
tingkah laku politik yang efektif atau tidak. Tingkah laku politik yang efektif
biasanya melibatkan pengembangan isu sebagai satu cara untuk
mengerakkan perhatian pengadu ke arah agenda sistematik dan pengaduan
87

yang formal (Cobb dan Elder, 1983). Berdasarkan daripada temu bual
pemerhati dalam kajian ini:
Seseorang harus bersifat strategik dalam organisasi tersebut dan
mendapat kunci mesej dalam constituennya. Whistleblower boleh
berjaya jika mereka boleh mengejar perkara yang signifikan
itulah, constituen politik yang betul.

Memperluaskan constituen dengan mengenal pasti kumpulan yang berkaitan

dan pihak awam yang prihatin (Cobb dan Elder, 1983) ialah cara utama
untuk menawan kuasa kawalan daripada organisasi.
4.5.10 Kesimpulan
Hasil dapatan yang diperoleh menguatkan dakwaan sedia ada mengenai hadhad yang wujud dalam menggunakan mekanisme whistleblowing untuk
merubah organisasi. Walaupun prestasi tidak begitu dipengaruhi oleh polisi
organisasi, kajian ini menunjukkan permintaan terhadap bantuan luaran
boleh mengurangkan autonomi organisasi dan dengan itu menaikkan kadar
akauntabiliti. Secara keseluruhannya dapat disimpulkan bahawa whistleblowing
di bawah peraturan institusi, mempunyai peranan yang terhad dalam
membetulkan secara spesifik penyalahgunaan kuasa dan menggalakkan
perubahan dalam organisasi.
Satu cabaran yang sukar diselesaikan dalam kajian ini ialah mengenal pasti
hubungan tindakan pengadu dan kesan organisasi. Kajian akan datang harus
menggunakan strategi lain untuk menangani masalah. Salah satu strategi
ialah dengan menghasilkan jumlah prospektif yang sedikit, kajian kes yang
mendalam untuk membangun secara lengkapnya teori bersuara dan
perubahan organisasi. Kajian kes yang mendalam ini akan berguna sebagai
pemerhatian kepada perubahan cross level (mikro vs makro) dan juga
dinamika yang berhubung kait dengannya.
SOALAN DALAM TEKS

5.
6.
7.
8.

Whistleblowing dikatakan mempunyai sifat yang

berbeza dengan pertikaian biasa. Nyatakan tiga ciri
perbezaan tersebut.
Dakwaan oleh whistleblower terbahagi kepada tiga
jenis. Jelaskan jenis-jenis berikut.
Aduan yang diketengahkan oleh whistleblower wujud
dalam empat bentuk. Nyatakan bentuk-bentuk
tersebut.
Semakin sesebuah organisasi berusaha sedaya
upaya menyelesaikan masalah, lebih besar harapan
bahawa
whistleblowing
dapat
membantu
88

9.
10.

memperbaiki prestasi organisasi. Adakah

kebenaran dalam hipotesis tersebut?
Apakah yang dimaksudkan dengan keganasan
terhadap whistleblower dan penyekatan terhadap
whistleblowing.
Nyatakan faktorfaktor yang boleh meningkatkan
hubungan prestasi-bersuara dalam sesebuah
organsasi.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.6

KAWALAN ETIKA PERSEKUTUAN-PERANAN INSPECTOR

GENERAL DI AMERIKA SYARIKAT

Senario di US mengenai etika Inspector General bermula di Jabatan

Pembangunan Perumahan dan Bandar (Department of Housing and Urban
Development; HUD) pada 1989. Bagaimana berjaya sekalipun seseorang
Inspector General (IG) dalam kerajaan persekutuan mempertahankan sikap
berkecualinya, tetapi tetap akan ada sesetengah skandal yang boleh
merosakkan reputasinya di jabatan ini. Washington telahpun mempunyai
pandangan serong terhadap Inspector General HUD, malahan terhadap
seluruh komuniti IG. Tahun 1989 ialah tahun yang malang bagi IG kerana
tahun tersebut ialah tahun yang telah menghadkan bidang kuasa penyiasatan
mereka, mempersoalkan mengenai kesudian mereka melindungi whistleblower,
kekeliruan yang berterusan mengenai pelantikan mereka dan ketiadaan
kepimpinan yang baik di Pejabat Belanjawan & Pengurusan (Office of
Management & BudgetOMB). Skandal HUD telah memberi respon yang
paling dahsyat kepada IG.
Kongres terpaksa berhadapan dengan IG dalam mencari jawapan kepada
persoalan bagi skandal begini. Ia kadangkala membabitkan Setiausaha HUD
skandal yang melibatkan pengaruh publisiti, kecurian secara terangterangan oleh agen tempatan dan tindakan terang political favouratism. Seperti
yang diwar-warkan oleh Times dalam liputannya bertajuk Kekecohan
dalam Jabatan Perumahan, Bagaimana skandal sedemikian rupa tidak
terbongkar sekian lama?. Menjawab persoalan tersebut sebenarnya terletak
pada hakikat bahawa tiada siapa yang memerhati (Traver, 1989). Jawapan
lain pula ialah Tiada siapa peduli menunjukkan kepada IG HUD.
Sememangnya IG sentiasa menjadi sasaran pihak media. Bagaimana kamu
boleh tidak sedar akan isu ini? ahli kongres bertanya. Mereka menjawab,
Kami sebenarnya tidak diberitahu. Jikapun diberitahu kami tidak diberitahu
dengan betul. Terlalu banyak bahasa-bahasa audit. IG bukan saluran yang
betul, Isunya tidak cukup kuatlah untuk dihebohkan dan macam-macam
lagi. Bagi wakil Christopher Shray, ahli kepada Jawatankuasa Kecil Operasi
Rumah Kerajaan bagi Pengambilan dan Perumahan yang menyiasat skandal
89

ini, IG hanya bertindak sebagai cover-up. Alasan yang sering digunakan IG

bila disoal berbunyi:
Pertama sekali, siasatan sedang dijalankan dan masih berterusan.
Oleh itu, laporan akhir belum siap. Begitu juga dengan laporan
akhir audit. Pihak kami telahpun memberi jawapan kepada
Kongres pada 30 Sept 1988 melalui laporan dan laporan semi
tahunan bahawa terdapat sedikit masalah. Namun, usaha untuk
mencari penyelesaian tetap akan diteruskan.

Senario seterusnya yang dipaparkan ini hanya untuk menghuraikan peranan

IG dalam menangani skandal di agensi bukannya untuk mengkaji skandal
IG di HUD secara terperinci.
4.6.1

Pengenalan kepada Konsep IG

Di Amerika Syarikat, 1978 ialah waktu yang sibuk bagi reformer kerajaan.
Dalam masa tiga minggu, Kongres telah meluluskan Akta Reformasi
Perkhidmatan Sivil, Etika dalam Kerajaan dan Akta Pesuruhjaya Polis
dengan meluas. Ini ialah antara pembaharuan pentadbiran yang sangat
penting sejak beberapa dekad lamanya.
Antara ketiga-tiga kaedah reformasi, Akta Inspektor General saja didapati
masih kabur. Rang undang-undang ini bukanlah satu bahan yang digunakan
untuk didebatkan di dewan kerana ia direka untuk mencantumkan audit
dalaman dengan siasatan.
Pada dasarnya tujuan Undang-Undang Awam kelihatan agak mudah
antaranya ialah
(i)
(ii)
(iii)

Menjalankan dan menyelia program audit dan siasatan dalam 12

jabatan dan agensi.
Menggalakkan pertumbuhan ekonomi dan kecekapan mencegah
salah guna kuasa dan penipuan.
Melaporkan sepenuhnya keadaan terkini kepada ketua jabatan dan
kongres.

Senarai tugas IG juga adalah sama, tetapi sedikit terperinci:

(i)
(ii)

Menyelia, menyelaras dan membekalkan polisi untuk pengauditan

dan penyiasatan berhubung program dan operasi dalam jabatan atau
agensi.
Mencadangkan polisi untuk menyelia, menyelenggara atau
menyelaras lain-lain aktiviti yang dijalankan atau dibiayai oleh
jabatan, atau agensi bagi tujuan pertumbuhan ekonomi dan
kecekapannya mengenal pasti penipuan, pembaziran dan
penyalahgunaan program dan operasinya.

90

(iii)
(iv)

(v)

Mencadangkan polisi untuk menyelia, menyelenggara, atau

menyelaras hubungan antara jabatan atau agensi dan juga agensi
persekutuan, termasuk negeri dan kerajaan tempatan.
Mengkaji semula perundangan masa kini dan cadangan perundangan
dan peraturan mengenai kesan ke atas ekonomi dan kecekapan
pentadbiran dalam program yang ditadbir atau dibiayai oleh agensi
atau mencegah dan mengenal pasti penipuan, pembaziran dan
penyalahgunaan kuasa.
Melaporkan sepenuhnya keadaan terkini kepada ketua jabatan dan
kongres dalam bentuk laporan dan juga bentuk komunikasi lain.

Dalam mengejar matlamat dan tugas ini, setiap IG harus dilantik oleh
Presiden semata-mata atas dasar kebenarannya dan kebolehannya dan
disahkan oleh senat. Setiap IG juga harus melantik pembantunya untuk
mengaudit dan membantu IG dalam siasatan. IG juga mempunyai autoriti
penuh untuk mengakujanji sebarang audit dan siasatan yang perlu dalam
menjejaki penipuan, pembaziran dan penyalahgunaan kuasa.
Tambahan lagi, setiap IG harus mempunyai akses kepada semua
maklumat, dokumen, laporan, jawapan, rekod, akaun, kertas kerja dan lainlain data dan bukti dokumen yang diperlukan untuk pengauditan atau
siasatan; juga berhak untuk meminta bantuan dari dalam agensi sendiri dan
juga maklumat merentasi kerajaan; juga berhak untuk sapena dokumen (tapi
bukan sapina saksi); harus juga diberi hak untuk mengambil dan memecat
staf; dan juga berhak kepada akses secara langsung dan segera dengan manamana setiausaha atau pentadbiran mengikut kesesuaian keadaan dan untuk
apa jua tujuan.
Sebagai ganti, kongres memerlukan IG menyediakan laporan pertengahan
tahun yang mengandungi perkara berikut iaitu penerangan setiap masalah,
penyalahgunaan kuasa dan kelemahan yang dihadapi IG untuk tempoh
enam bulan terdekat, penerangan cadangan untuk tindakan, mengenal pasti
setiap cadangan yang signifikan bagi tindakan yang belum dilaksanakan,
ringkasan perkara-perkara yang dirujuk kepada pihak berkuasa
pendakwaraya, bermakna Jabatan Keadilan dan Biro Siasatan Persekutuan
(Federal Bureau Investigation), ringkasan setiap laporan kepada setiausaha atau
pentadbir dan penyenaraian laporan lengkap sepanjang tempoh laporan
dibuat. Pendek kata, IG perlu menyediakan ringkasan untuk setiap perkara.
Mengikut undang-undang, setiap laporan pertengahan tahun harus sampai
kepada ketua jabatan atau agensi tidak lewat dari 30 April dan 30 Oktober
setiap tahun. Sebaliknya, setiausaha atau pentadbir dikehendaki memberi
laporan kepada kongres tanpa perubahan dalam tempoh 30 hari. Sebagai
tambahan, IG yang menyedari mengenai masalah yang terang dan serius,
penyalahgunaan dan kekurangan dikehendaki melapor dengan segera
kepada ketua jabatan atau agensi. Ketua Jabatan seterusnya menyerahkan
laporan tersebut kepada kongres sekali lagi tanpa perubahan dalam masa
tujuh hari.
91

Ia adalah statut yang mudah, hanya 10 muka surat dan terlalu sedikit untuk
diberi perhatian. Namun dalam kebanyakan kerajaan yang baik, Akta IG
yang diluluskan pada tahun 70-an dan 80-an ialah imej yang sangat penting
sesuai untuk satu falsafah tadbir-urus yang kian meningkat kepentingannya,
falsafah yang memfokus kepada pemantauan dan peraturan dalaman bukan
setakat pekerja, ringgit atau agensi saja sebagai alat utama untuk memastikan
kejayaan program.
Mengikut Jadual 4.4 konsep IG ialah satu idea yang tepat pada masanya.
Bermula dengan kesihatan, pelajaran dan kebajikan pada tahun 1976,
kongres telah meluaskan konsep ini 13 kali lebih banyak dalam tempoh 15
tahun. IG ditambah kepada pembentukan baru Jabatan Tenaga pada 1977;
IG juga dicantumkan kepada pertanian, perdagangan, perumahan dan
pembangunan bandar, perkara dalaman, buruh, pengangkutan, pentadbiran
perkhidmatan komuniti, Agensi Perlindungan Alam Sekitar, Pentadbiran
Perkhidmatan Umum, Pentadbiran Auronautic dan Angkasa Kebangsaan,
Pentadbiran Perniagaan Kecil dan Pentadbiran Veteran pada 1978.
Perluasan konsep dilanjutkan kepada negeri tahun 1980, kepada pertahanan
pada 1982 dan keadilan serta perbendaharaan pada 1988. Dengan peluasan
kuasa ke Agensi Perisikan Utama pada 1989, IG wujud di hampir setiap
sudut kerajaan.
Jadual 4.4
Pengembangan Konsep IG

Date

Statute

1976 *P.L.94-505
1977 P.L.95-91
1978 P.L.95-452

1979
1980
1980
1981
1982
1983
1986
1987
1988

P.L.96-88
P.L.96-294
P.L.96-464
P.L.97-113
P.L.97-252
P.L.98-76
P.L.99-399
P.L.100-213
P.L.100-504

1989

P.L.101-73

Establishment

Presidentially appointed IGs

Health, education & welfare
Energy
Agriculture, commerce, housing & urban
development, interior, labour, transportation,
community services, administration, environmental
protection agency, general service administration,
small
business
administration,
veteran
administration
Education
US Synfuels Corporation
State
Agency for international development
Defence
Railroad retirement board
US information agency
Arms control and disarmament agency
justice, treasury, federal emergency management
administration, nuclear regulatory commission,
office of personnel management
Resolution trust corporation
92

1989

P.L.100-193

1988

P.L.100-504

Central intelligent agency

Agency head appointed IGS

Action, Amtrak, Appachian Regional Commission,

Board of Governors of the Federal Reserve System,
Board for international broadcasting, commodity
futures trading commission, consumer product safety
commission, corporation for public broadcasting,
equal employment opportunity commission, farm
credit administration, federal communication
commission, federal deposit insurance corporation,
federal election commission, federal home loan bank
board, federal labor relation authority, federal
maritime commission, federal trade commission,
government printing office, interstate commerce
commission, legal service corporation, national
archives and records administration, national credit
union administration, national endowment for the
arts, national endowment for humanities, national
labour relation board, national science foundation,
panama canal commission, peace corps, pension
benefit guaranty corporation, securities and exchange
commission, Smithsonian institution, Tennessee
valley authority, US international trade commission,
US postal services

* P.L. Public Law

Sumber:

Kaiser, Fred (1990, July 10). Inspector general: Establishing statutes and
statistics. Washington DC: Congressional Research Service, The library of
Congress.

Selanjutnya pada 1990, terdapat 27 penasihat presiden dengan persetujuan

IG (consent IG). Semua ini dilantik oleh presiden dengan pengesahan senat
dan terdapat 34 agensi kecil IG, semuanya dilantik oleh ketua agensi tanpa
kelulusan presiden dan pengesahan senat.
Mengimbas kembali sejarah perundangan Akta IG, perlu ditekankan bahawa
tidak kira apa yang dikata oleh perwakilan, IG tidak diberikan autoriti untuk
menyelesaikan beberapa masalah. Antara masalahnya adalah seperti
menggantung program, memecat pekerja yang tidak cekap atau
memprogram semula tabungan. Tugas IG hanyalah untuk memberitahu
kongres dan setiausaha yang terlibat, menawarkan sebaik mungkin
penyelesaian dan memantau tindak balas jika ada. Sememangnya kongres
akan menyimpan masalah skandal yang bertaraf tinggi untuk dikendalikan
oleh peguam yang bersifat berkecuali yang diwujudkan pada masa yang
serentak; ini tidak memberikan IG mandat untuk mengerakkan perubahan.
Justeru, seperti yang dikemukakan oleh Pierce (1993), pada Mac 1988 beliau
enggan bertindak atas cadangan IG untuk menggantung Program
93

Pemulihan Sederhana (Mod Rehab). Apabila ditanya sebab arahan IG

diketepikan, jawapan yang dikemukakan ialah Saya mahu memberi staf lain
satu peluang. Apa lagi ada pihak lain terlibat sama dalam hal ini. Mereka
ialah Peguam Negara, Setiausaha juga Penolong Setiausaha Dewan Kongres.
Mereka semua juga tahu mengenai sesuatu, bukan IG semata-mata.
(Dewan Perwakilan US, 1989: 209).
Memang benar, IG ialah salah seorang daripada tujuh eksekutif tahap IV
yang melantik/dilantik di HUD. IG perlu melapor kepada timbalan tahap II
dan bersaing di kalangan pelantik-pelantik kanan dan tidak berapa kanan
berebut untuk mendapatkan perhatian setiausaha. Sehingga 1987, HUD
menjadi agensi kerajaan keempat yang dipolitikkan dengan 31 orang
eksekutif kanan tanpa portfolio dan pembantu-pembantu sulit dan
persendirian yang mengelilingi setiausaha. Salah seorang daripada pembantu
tersebut kebetulan ialah Deborah Gore Dean yang didakwa telah
menggantikan program Mod Rehab kepada pengumpulan tabung politik
(political slush fund). Kongres tidak mengharapkan IG yang ditugaskan
menjadi tangan kanan setiausaha untuk tiba-tiba bertindak sebaliknya,
terutama sekali selepas enam tahun penurunan kepada jumlah pengaudit dan
penyiasat. Begitu juga kongres tidak boleh mengharapkan pejabat IG yang
sememangnya sudah lemah untuk mengikuti perkembangan program yang
pada masa yang sama juga, telah memberi kuasa budi bicara yang luas
kepada setiausaha HUD.
Akhir sekali, kongres tidak boleh hanya mengharapkan IG untuk mencegah
aktiviti yang dirancang oleh individu, berniat bagi menipu kerajaan.
Terdapat beberapa bukti yang menunjukkan bahawa ahli yang terlibat
dengan skandal begini telah mereka cipta skim yang memang menjangkakan
siasatan IG. Berkenaan dengan penyalahgunaan program bantuan teknikal
(Technical Asisstant ProgramTAP) HUD, Timbalan Penolong Setiausaha
HUD Pembangunan Polisi dan Penilaian memberi keterangan bahawa
beliau sengaja memindahkan tanggungjawab dari pejabat utama kepada
tugas lapangan setelah melihat paten pengendalian staf oleh IG.
Saya mula memindahkan tabungan ke tugasan lapangan
kerana di pejabat utama IG ada staf yang kuat dan mempunyai
sebilangan besar staf hanya untuk mengkaji dan membuat
pengauditan semula kontrak bagi program bantuan teknikal.
Jadi saya akan memerhatikan paten organisasi untuk mengenal
pasti di mana terdapat paling sedikit staf dan saya mula
memindahkan wang kerana saya tahu mereka kesuntukan masa
untuk membuat pengauditan semulaini memberi ruang
fleksibiliti kepada saya untuk memindahkan wang keluar dari
pejabat utama (HQ) kepada tugas lapangan, juga ke dalam
kawasan pejabat (office area) di mana tenaga kerja dan sumber di
sana harus dikategorikan mengikut keutamaan dan oleh itu
program TAP tidak terangkum dalam senarai keutamaan untuk
diaudit. (Dewan Perwakilan US, 1990: 67).

94

Walaupun IG HUD tahu akan masalahnya, tetapi sedikit kerjasama yang

boleh diperolehi daripada pihak atasan. Dewan Kerajaan bagi operasi
pengambilan (The House Government Operation Employment) dan jawatankuasa
kecil perumahan dalam menyiasat skandal ini biasanya akan menggunakan
terminologi kelemahan perkara-perkara (material weaknesses) untuk
menerangkan apa yang dilihat sebagai Ketidakupayaan IG HUD untuk
menarik perhatian Setiausaha Pierce mengenai isu HUD. Keadaan ini
diburukkan lagi dengan pengurusan HUD yang mana memang tidak
memberi sambutan baik dan dalam setengah keadaan bersikap ganas
terhadap dapatan dan cadangan oleh IG. (Dewan Perwakilan, 1990).
4.6.2

Adakah Jalan Penyelesaian?

Kongres dan IG boleh mengambil jalan lain, namun banyak kekangan yang
timbul jika ciri-cirinya diubah. Antara lain sifat IG ialah sangat berkecuali,
melapor hanya kepada kongres, terpelihara daripada dipecat sewenangwenangnya dan diberi alat siasatan yang kuat- seperti mensepina saksi yang
sangat IG kehendaki. Namun yang penting perubahan keputusan untuk
menjadikan IG tangan kanan yang kuat bagi setiausaha dan juga perantaraan
yang berkecuali kepada kongres akan mewujudkan deskripsi tugas IG lebih
mencabar dan berpotensi.
Seperti yang diketengahkan oleh Jawatankuasa Hal Ehwal Pentadbiran
(Government Affairs Committee) dalam laporan perundangannya, yang
mengiringi rang undang-undang muktamad, konsep IG harus
diseimbangkan antara sifat berkecualinya dengan keperluan pengurusan. Ini
termasuk masalah yang kerap timbul antara IG dan Juruaudit Negara
dengan agensi yang berkaitan. Dalam hal ini, IG dan juruaudit dilihat
sebagai lawan kepada agensi dan sekali gus memperkecilkan kebolehan
ketua jabatan untuk mengendalikan agensi. Walaupun agensi mengiktiraf
perlunya melindungi IG daripada tekanan yang tidak berkaitan, tetapi ia juga
berpendapat usaha IG akan tergugat dengan serius dan akan mengganggu
kelancaran hubungan kerja dengan ketua jabatan. Kenyataan yang paling
signifikan yang dibuat oleh jawatankuasa ini mengenai harapan mereka di
masa depan:
Jika ketua agensi serius mengendalikan dan menguruskan
agensi dengan efektif dan menghapuskan penipuan,
penyalahgunaan kuasa dan pembaziran di semua peringkat
hingga ke akar umbi, IG memang boleh menjadi tangan kanan
yang kuat bagi setiausaha, dalam masa yang sama mengekalkan
sifat berkecualinya yang diperlukan bagi melaporkan
tanggungjawabnya kepada kongres. Jawatankuasa ini tidak
menafikan bahawa tekanan boleh terhasil daripada hubungan
ini tetapi jawatankuasa juga percaya kebaikan jauh mengatasi
keburukannya.

95

4.6.3

IG dan HUD

Walaupun Kongres tidak boleh terlalu mengharap IG bagi menyelesaikan

skandal bertahap tinggi ini namun jika dibaca laporan amaran yang diambil
daripada enam belas laporan IG, amarannya sangat jelas. Dalam laporan
April- Oktober 1981, terpapar berita mengenai masalah jabatan yang
signifikan. Antara lain IG mengutuk setiausaha yang berbunyi demikian
Kekurangan serius dalam akaun kira-kira, Kurang pemantauan oleh ahli
program, dan Tindakan pembetulan yang dijanjikan tidak dilaksanakan.
Selepas 1981, kritikan terus dibuat dan menjadi paparan muka depan
akhbar. Setiap laporan menyenaraikan masalah baru dan meminta kongres
bertindak. Berdasarkan rumusan daripada tujuh laporan (semasa era
sebelum Reagan) waktu inilah Kongres dan akhbar mempunyai sebab besar
untuk menyalahkan IG kerana terlampau selesa. Berikut ialah masalahmasalahnya:
Oktober 1981-Mac 1982 Jabatan mempunyai masalah berkaitan
pengurusan program (termasuk merancang, eksekutif dan
memantau), dan pengurusan sumber dan aset. Laporan ini
menggambarkan kelemahan besar dalam program pemantauan dan
fungsi akaun kira-kira. Laporan terdahulu juga menghadapi masalah
yang sama di bawah dua item besar ini. Jabatan ini mengalami
sejarah yang panjang berhubung masalah ini.
April September 1982 Seperti yang telah dinyatakan dalam
laporan yang lepas, Jabatan mempunyai masalah dengan pengurusan
program, dan pengurusan sumber dan aset. Laporan ini
mencatatkan sejumlah besar kelemahan yang datang daripada
kawalan ke atas pengurusan tabungan oleh jabatan dan ahli-ahli
program. Begitu juga dengan masalah pengurusan program oleh staf
HUD. Laporan ini juga memaparkan sebahagian besar
penyalahgunaan kuasa dalam program HUD yang dilakukan oleh
ahli-ahlinya.
Oktober 1982 Mac 1983 Perkara serius seperti ini harus
diketengahkan. Selama dua tahun pejabat kami telah bekerja di
bawah program pengurusan untuk mendapatkan undang-undang
yang membolehkan jabatan kami memungut dan mengumpul data
untuk disesuaikan dalam komputer (computer matches) bagi kelayakan
calon. Cadangan tersebut tidak dikemukakan kepada kongres atas
beberapa sebab. Usaha kami dan masalah berbangkit telah
dilaporkan dalam laporan pertengahan tahun yang lepas dan juga
dalam laporan terkini. Jadi kami sangat berharap kongres mengambil
perhatian terhadap perkara ini dan membantu dalam menyediakan
undang-undang berkenaan yang amat diperlukan.

96

April September 1983 Laporan ini memberi ringkasan mengenai

masalah signifikan dan cadangan yang dibuat sewaktu tempoh di
atas dan menekankan fokus audit terhadap kelemahan dalam operasi
masalah kewangan di Agensi Perumahan Awam.
Oktober 1983 Mac 1984 Pejabat kami banyak menumpukan
sejumlah besar sumber kepada mengkaji semula program
perumahan awam. Dalam jabatan ini sendiri kami menyiasat operasi
polisi dan prosedur HUD. Secara luaran kami memfokus kepada
semua masalah kewangan dalam semua pengurusan di Agensi
Perumahan Awam (Public Housing Agency - PHA). Walaupun
kebanyakan operasi PHA berjalan dengan efektif, tetapi masih ada
kelemahan dalaman yang memerlukan perhatian segera. Jabatan ini
mesti memperbaiki kebolehannya untuk mengesan masalah dan
membantu PHA dalam mencapai matlamat dan objektif mereka.
Kami percaya wujud keperluan yang mendesak supaya usaha
kerjasama di peringkat Persekutuan, negeri dan kerajaan tempatan
dipertingkat untuk mengatasi masalah ini dan secara langsung
memperbaiki program perumahan awam.
April Sept 1984 Laporan ini menghuraikan kelemahan
berpanjangan dalam memantau ahli-ahli dalam program HUD.
Walaupun jabatan telah berulang kali cuba memperbaiki prestasi,
kekurangan pemantauan tetap menjadi masalah berterusan dan
menjadi perkara serius yang perlu diberi perhatian.
Oktober 1984 1985 Laporan ini memberi ringkasan mengenai
pelbagai masalah dalam program HUD. Antaranya sebagai Pinjaman
Insuran bagi ibu bapa tunggal, Pemulihan Sederhana dan Pinjaman
Pemulihan. Sebagai contoh, program ibu bapa tunggal mempunyai
inisiatif signifikan beberapa tahun kebelakangan ini. Namun begitu,
kawalan pihak pengurusan nampaknya tidak bergerak seiring dengan
perubahan ini (US HUD, 1981-85).
Berkubur bersama-sama laporan ini amaran demi amaran mengenai sistem
perakaunan, kawalan kewangan, kekurangan penyeliaan dalaman dan
kelemahan pengurusan. Skandal seperti HUD menghasilkan berita besar.
Pejabat Audit Am (General Audit Office - GAO) melaporkan pada tahun 1990
terdapat kurang cerita baik mengenai HUD, tetapi yang lebih teruk ialah kes
penyalahgunaan kuasa dan salah tadbir. Lemah kawalan dalaman dan sistem
perakaunan yang second rate membenarkan insiden ini berlaku.(US General
Accounting Office GAO, 1990). GAO melaporkan:
Pada 1987 contohnya HUD dalam laporan tahunan Akta
Keluhuran Kewangannya menyatakan kekurangan kawalan
dalam proses pembahagian harta membuka ruang kepada agen
yang terdekat untuk memanupulasi atau mengambil
peruntukan wang untuk kegunaan sendiri. Pada 1989, agen
97

terdekat dengan nama samaran Robin HUD memberi

keterangan bahawa beliau hanya melakukan satu kesalahan
saja. (US GAO, 1990: 11).

Amaran mengenai kelemahan ini telah wujud sejak daripada pemerintahan

Pierce lagi. Laporan IG April-September 1981 secara terperinci menyatakan
pihak audit telah menyedari banyak masalah. Antaranya kegagalan
menyesuaikan akaun, laporan kewangan yang salah, kelewatan dalam
memproses data kewangan, entri-entri yang salah, pemberian data yang
tidak lengkap dan kesilapan dalam program pejabat. Ini mengakibatkan
kewangan HUD tidak boleh ditentukan dan tidak boleh dipercayai. Secara
asasnya tidak perlu untuk mengambil seorang yang berkelulusan Certified
Public Accounting untuk memahami masalah ini. Sistem ini sebenarnya
memang terdedah untuk dimanipulasi.
Menoleh ke belakang, kongres, presiden dan setiausaha juga pihak media
sebenarnya telah mendapat isyarat yang cukup mengenai masalah ini,
terutama sekali apabila mereka boleh membaca buku-buku laporan
pertengahan tahun setiap kali persidangan berlangsung.
Soalnya bukan berapa banyak laporan IG yang telah dibaca. Daripada
pengalaman saya sebagai staf senat, sekalipun laporan IG dibaca, ia dibaca
hanya selepas ditapis. Tambahan pula laporan amaran IG mengenai HUD
seolah memberi keyakinan bahawa masalah dapat diatasi. Memetik
kenyataan Senator William Roth, pengerusi bagi Senat Committee Hal
Ehwal Kerajaan semasa enam tahun pemerintahan Reagen, Terus terang,
hanya dengan membaca laporan ini, awak seakan tahu bahawa tidak wujud
banyak masalah dalam jabatan ini. Biasanya masalah begini telah dikendali
dengan baik. (US Senat, 1990A, Vol 1,10)
Pertama dengan laporan dari lain-lain IG, setiap laporan HUD biasanya
bermula dengan pencapaian statistik, satu senarai yang berkembang setiap
tahun. Dari April-September 1981- Pejabat kami telah berjaya mendapat
perolehan semula tunai (cash recoveries) dan simpanan HUD daripada pihak
audit bernilai hampir $24 juta. Perolehan dari siasatan menghasilkan
tambahan $1.9 juta. Kami juga menyelesaikan sejumlah 1168 kes dan telah
merujuk 457 kes untuk pertimbangan pendakwaraya. Sejumlah 111 orang
dan syarikat disaman sementara 68 orang dan syarikat didakwa, termasuk
seorang ahli HUD. Bukti tentang kemajuan di atas masih terus berlaku.
Kedua, yang lebih penting ialah mesej IG selalunya mengandungi harapan
dan sekali-sekala kejayaan ini diraikan. Mesej ini bermula dengan kata-kata
IG yang berbau kritikan dan keadaan ini berterusan untuk dua penggal
sewaktu era Pierce. Kecuali pada Oktober 1984 ke Mac 1985, dalam musim
ini, laporan hanya mengandungi amaran dan kata janji akan terus mencari
jalan mengatasi masalah, yang lainnya ialah laporan yang boleh memberi
alasan bagi kongres bernafas dengan selesa. Antaranya ialah seperti berikut:

98

April September 1981 Seperti yang dibuktikan daripada laporan

pertengahan tahun, setiausaha dan staf-stafnya adalah sepenuhnya
serius dalam usaha mereka memperbaiki kewibawaan, kecekapan,
keberkesanan dan keupayaan mereka memberi maklum balas
mengenai pengurusan dan program HUD. Sokongan dan kerjasama
yang diberikan kepada jabatan ini sangat cemerlang. Kami
mengharapkan kerjasama ini dapat diteruskan pada masa hadapan.
Oktober Mac 1982 Dari segi perspektif, kami ingin memberi
sedikit komen mengenai kerjasama yang luar biasa yang diterima
daripada kumpulan pengurusan semasa. Kami memuji sikap dan
tindakan pengurus-pengurus yang sangat berdedikasi menguruskan
masalah di HUD.
April September 1982 Pengurus dan staf HUD menyokong dan
bekerjasama dalam tugas kami. Terdapat peningkatan dalam
penekanan terhadap akauntabiliti staf HUD dan ahli-ahli
programnya. Kami tambah bersemangat dengan petanda-petanda
bagi memperbaiki pengurusan dan kewibawaan program ini.
Oktober 1982 Kami bekerja dengan pengurus program untuk
menyelesaikan dan memperbetul masalah-masalah ini.
April Sept 1983 Usaha ini sedang berterusan dan pengurusan
HUD sangat terbuka kepada cadangan kami untuk memperbaiki
operasi Agensi Perumahan Awam.
Oktober 1983 March 1984 Usaha jabatan untuk mengakses
kelemahan program, meningkatkan kesedaran pekerja dan menjana
semula pemantauan ke tahap yang berisiko tinggi jelas menunjukkan
komitmen jabatan untuk memperkuat operasi dan mengurangkan
penipuan serta penyalahgunaan kuasa. Kami memuji komitmen
pengurusan dan menasihatkan supaya terus dikekalkan.
April September 1984 Setiusaha dan penolong setiausaha telah
memainkan peranan yang aktif dalam memperbaiki keadaan ini.
Mereka telah menyokong perubahan dalam pemantauan polisi dan
prosedur. Minat mereka digambarkan dalam usaha jabatan untuk
mendapatkan autoriti perundangan yang membolehkan penyesuaian
komputer yang lebih praktikal dan untuk memulakan sistem kawalan
kualiti bagi pembayaran bantuan sewa.
Oktober 1984 Mac 1985 Dalam masa enam bulan akan datang,
kami akan melaksanakan tugas tambahan untuk mengenal pasti
masalah dan mencari jalan bagi membantu jabatan menyelesaikan
masalah tersebut.

99

Jika diteliti, kongres sangat bertolak ansur berhubung hal ini. Apalagi hal ini
bukanlah satu kesalahan yang terasing. Seperti yang ditegaskan oleh
Jawatankuasa Operasi Dewan Kerajaan (House of Government Operation
Committee):
Sewaktu 1980-an, HUD sudah pun dibaluti favoritism,
penyalahgunaan kuasa, ketamakan, penyelewengan dan
kecurian. Kebanyakan ciri-ciri objektif program memberi laluan
kepada kecenderungan politik dan kronism dan favoritism
disulam dengan keadilan. (US Dewan Perwakilan, 1990: 3)

4.6.4

Mengimbas Kembali

Bagi skim penipuan yang melibatkan pengaruh di peringkat atasan agensi,

IG sebenarnya kekurangan prasarana untuk menangkap pesalah-pesalah
peringat atasan. Tugas utama mereka hanyalah untuk meneliti skandal yang
ada di peringkat bawahan bukannya atasan. Boleh diandaikan bahawa
tindakan IG seolah-olah melanggar sifat semula jadi yang asas iaitu sebagai
model lengan kanan yang kuat bagi negara. Hakikatnya IG bukanlah
peguam yang berkecuali dan juga diberi autoriti khas bagi menjalankan
siasatan peringkat tinggi.
Kongres sendiri yang memberi isyarat bahawa siasatan peringkat atasan
bukan bidang kuasa pihak IG. Peranan ini adalah untuk peguam berkecuali
yang lain. Dalam mengeluarkan Akta Etika Kerajaan 1978, kongres telah
mewujudkan satu mekanisme yang baru dan berlainan daripada dahulu bagi
menyiasat skandal di kalangan peringkat eksekutif I dan II iaitu setiausaha,
pentadbir dan timbalannya. Akta etika ini bukanlah satu tamparan kepada
IG, tetapi satu pengiktirafan yang terang tentang perlunya menghadkan
kepentingan yang bertentangan (conflict of interest) dalam menyiasat
penyalahgunaan peringkat tinggi. Seperti yang dipertikaikan David Reicher
(1983, 985-86):
Apabila IG perlu mengaudit dan menyiasat ketua di jabatan
dan agensinya, tetapi pada masa yang sama mempunyai
tanggungjawab statutori terhadap ketua jabatan dan agensinya,
sekurang-kurangnya ia akan menghadapi konflik kepentingan
peribadi (personal conflict of interest). Dan di mana ikatan peribadi
telah wujud antara dua pegawai ikatan yang terbentuk
berikutan daripada hubungan kerja yang erat yang dicerminkan
dalam statut konflik kepentingan yang sebenar akan timbul.
Justeru, jika IG dipanggil untuk menyiasat ketua jabatannya
sendiri, dia disuruh untuk menyiasat seorang individu yang
mana Akta telah meletakkan beliau bertanggungjawab ke
atasnya atas dasar hari ke hari dan di mana pengdraf akta
menghendaki beliau mempunyai hubungan kerja yang rapat
dengan individu tersebut.

100

Fokus IG sepatutnya jauh lebih rendah daripada setiausaha, memandangkan

itulah tujuan IG dibentuk. Namun, ia terkecuali dalam kes-kes yang sangat
terang seperti skandal
(i)
(ii)

Amat teruk yang tiada siapa boleh terlepas pandang.

Telah dikesan pada awalnya oleh pihak kongres dan juga media.
Dalam kes-kes tersebut, G boleh diharapkan untuk mengesan punca
hingga ke peringkat atasan. Dalam keadaan tertentu, tanggungjawab
IG kepada setiausaha atau pentadbiran telah terlaksana.

Dalam skandal HUD, sebaik saja tindakan diambil, IG menjadi pelakon

yang utama dalam pemburuan mencari bukti. Ini adalah fakta yang
dicatatkan oleh jawatankuasa dalam laporan akhirnya.
Persoalan pokok dalam skandal HUD bukan terletak sepenuhnya kepada
sama ada IG melaporkan dengan sejelasnya, tetapi sama ada IG boleh
dipertanggungjawabkan jika gagal mengenal pasti dan mengetegahkan
masalah yang timbul di peringkat awal lagi. Isu ini ditimbulkan oleh
perwakilan Shay. Mudah saja soalannya. Sejauh manakah IG diharap dapat
mencegah kepincangan dalam HUD? Satu idea yang bernas, bagi IG untuk
berjaya dengan efektif dalam menyelesaikan skandal ini kongres dan
presiden perlu meluangkan masa untuk mendengar permasalahan ini.
Bagi kes HUD masalahnya bukan setakat akaun tabungan saja, ia lebih
daripada itu. Seperti apa yang disimpulkan oleh Dewan Operasi Kerajaan
(House of Government Operation), skandal ini mencerminkan telah berdekad
lamanya permainan politik berjalan di HUD kerana ramai orang baru
dilantik menerajui peringkat atasan jabatan dan pendapatan orang-orang
baru ini adalah lumayan, sedangkan mereka ini gagal memberi komitmen
kepada program asas yang mereka kendalikan.
Penyalahgunaan kuasa budi bicara adalah disebabkan oleh perundangan
mengetepikan proses pembahagian peruntukan adil yang melibatkan
wilayah. Di bawah proses ini, HUD terpaksa mengagih-agihkan wang Mod
Rehab secara sama rata mengikut formula. Nilai dolar pula menurun dengan
pantas di bawah pemotongan belanjawan era Reagen. Kongres bertindak
memihak kepada permintaan HUD untuk diberi lebih kebebasan, walaupun
Kongres sedar dan tahu skandal-skandal kecil di dalam jabatan menjadi
tema yang sering timbul dalam tajuk-tajuk utama di Washington Post dan
New York Times awal 80-an. Dengan memansuhkan peraturan bagi
pembahagian yang adil, HUD dengan cepat beralih kepada pendekatan yang
tidak melibatkan persaingan hebat dan berasaskan pengaruh, supaya
Kongres tidak akan mempersoalkannya.
Pada hujung 1980, sistem pengurusan kewangan HUD adalah lemah lalu
menyebabkan GAO membuat kesimpulan bahawa HUD ialah agensi yang
tidak diauditkan (Senat US, 1990A, Vol.1: 470).

101

Namun demikian, tiada siapa boleh menafikan permainan politik di HUD.

Contohnya, antara 120 kakitangan dilantik yang akan menjawat kumpulan
pengurusan kanan syarikat pada 1984, 40 telah disimpan untuk pelantikan
politik. Lebih suku daripada jawatan pengurusan atasan beralih ke
pelantikan tanpa portfolio. Sesiapa yang dilantik secara politik sedang
membuat keuntungan (in-road). Jawatankuasa Siasatan HUD di senat
melaporkan Sebagai sebuah agensi, HUD mempunyai sebilangan besar ahli
politik SES (Securities & Exchange Commission) yang terlibat dalam pelantikan
seluruh kerajaan. Jika dibandingkan dengan agensi kabinet yang lain pada 10
tahun terdahulu, HUD menduduki tempat ketiga, iaitu ahli SES adalah
dilantik secara politik (US Senat, 1990B: 180).
Jika ada satu pengajaran daripada skandal HUD ini, IG perlu bergantung
kepada setiausaha dan pentadbir untuk apa jua keputusan yang dicapai.
Walaupun sudah seabad perkembangan organisasi dan peningkatan staf
termasuk pejabat personel yang berasingan dan juga peguam amnya sendiri,
IG tiada kuasa untuk menguatkuasakan cadangan mereka malahan tiada
autoriti untuk menggantung program.
Seseorang mungkin boleh memberi jawapan yang IG boleh melaporkan
kepada Kongres. Namun yang sedihnya Kongres jarang sekali akan
bertindak. Bila ditanya jika Kongres pernah menunjukkan minat kepada
laporan pertengahan tahun, bekas IG HUD Demsey memberi keterangan,
Saya tidak pernah menerima banyak rungutan kecuali hanya satu panggilan
telefon. Namun pada tahun 1981 dan 1984, kami telah menyiasat
penyalahgunaan kuasa Setiausaha Bawahan HUD, Timbalan Setiausaha,
Timbalan Penolong Setiausaha dan tiga pentadbir kawasan dan didapati
tindakan dikenakan ke atas kesemua mereka. Kami menerima liputan yang
meluas oleh Washington Post dan juga akhbar lain di seluruh negara. Tetapi
apa yang pasti, saya masih tidak menerima satu panggilan telefon dari
jawatankuasa Kongres, (Senat US, 1990A, Vol. 2: 479).
Perkara kedua dan lebih penting ialah Kongres lebih berminat dengan
penyeliaan secara fire alarm berbanding pendekatan sistematik kawalan
polis (McCubbins dan Schwartz, 1984). Seperti yang disimpulkan oleh
laporan akhir HUD iaitu
Bagi ahli kongres, masa adalah kritikal. Penyeliaan dan
perhatian yang berterusan akan memakan masa yang banyak.
Tekanan yang berterusan atas kongres untuk mengabdikan diri
kepada masalah baru memberi mereka sedikit ruang untuk
menganalisa program. Kongres juga mendapati pengawalan
tidak menyeronokkan, kecuali timbul sesuatu yang boleh
menarik perhatian media. (US Senat, 1990B: 223).

Kegagalan menguatkuasakan cadangan IG tidak menjadi tajuk utama

akhbar, juga jenis ceritanya, tidak membawa kepada ganjaran politik yang
ahli Kongres sangat-sangat idamkan. Justeru, walaupun IG boleh dikritik
kerana gaya laporannya tetapi perlu juga diambil perhatian bahawa IG HUD
102

telah menggunakan penampilan Kongresnya untuk membela dan

mempertahan diri daripada dikritik setiausaha. Tiada keraguan lagi bahawa
keadaan kongres memiliki IG berlainan dengan situasi musuh menggeruni
mereka suatu masa dulu. IG bukan agen perisikan kongres dalam cabang
eksekutif malah selalu diketepikan oleh ahli-ahlinya dan rakan seangkatan.
Dalam skandal HUD, pemerhatian OMB (Office of Management and Budget),
yang utama misalnya bukan kepada aspek pengurusan dalam agensi, apalagi
hanya seorang staf saja yang ada untuk mengkaji semula 70 tahun laporan
kawalan dalaman yang dimestikan di bawah Akta Kewibawaan Kewangan
Pengurus Persekutuan: HUD berada di bahagian pengkajian belanjawan
semula yang terdapat lima penilai belanjawan yang bertanggungjawab
kepada perumahan, perbendaharaan dan persekutuan personel. Daripada
siasatan senat HUD:
Tidak menghairankan bahawa penilai ini menghabiskan
banyak masa mengkaji semula anggaran am data program dan
mengetegahkan isu besar dalam polisi belanjawan. Mereka
mendakwa mereka tidak mengetahui bahawa projek HUD
telah salah dianugerahkan oleh pihak berwajib di bawah
pemerintahan Pierce satu fakta yang tidak menghairankan
apalagi anggaran masa menilai oleh penilai hanyalah dua hari
setahun dalam bidang tersebut. Pengkajian termasuk
bagaimana program di bawah bidang kuasa yang diberikan
ditadbir.

Insentif untuk mengetepikan masalah ini lebih berat berbanding insentif

untuk mengatasinya. Seperti yang dijelaskan oleh Setiausaha HUD Jack
Kemp, Pemeriksa HUD pada masa lalu menjalani penafian yang lembut,
kerana daripada satu laporan IG ke satu laporan yang lain melaporkan
kekurangan ini, dari tahun ke tahun, selepas satu program ke program yang
lain, tiada siapa yang mendengar dan mengambil tindakan (US Senat, 1990
A Vol. 588). Keadaan bertambah buruk apabila walaupun HUD mengaku
kelemahannya, tetapi ia sering berjanji bahawa akan berlaku
penambahbaikan yang realitinya tidak pernah berlaku dan kadangkala
mendakwa wujud kemajuan sedangkan pada hakikatnya tidak begitu.
Cabaran untuk mendapatkan perhatian dalaman adalah lebih sukar.
Pertama, ia bertentangan dengan apa yang dipertahankan oleh Kongres
mengenai IG sebagai lengan kanan yang kuat pada 1978, kebanyakan
setiausaha dan pentadbir tidak berada di pejabat begitu lama untuk
mengambil berat mengenai penambahbaikan pengurusan jangka panjang.
Pekerja yang dilantik untuk tempoh 20 bulan tiada masa untuk mempelajari
kerja mereka apa lagi membangunkan hubungan dengan IG atau hubungan
jangka panjang dengan pekerja institusi lain.
Selain itu, kebanyakan pekerja IG dikatakan bertindak menyakitkan dan
membosankan kerana mereka penuh dengan arahan bersifat dos dan
103

donts. Awak boleh melakukan ini tetapi tidak boleh melakukan itu.
Hasilnya adalah kekecewaan semata-mata. (Mackenzie, 1987: 185-86).
4.6.5

Kesimpulan

Melihat kepada cabaran untuk mendapatkan sokongan luar dan dalam bagi
cadangan yang disyorkan IG, tidak hairanlah IG melihat tugasnya
melibatkan kekuatan dan pujuk rayu sebagai imbangan yang baik.
Pertimbangkan petikan ini.
Ms. Brown:

Mr. Brook:
Mr. Kruserow:

Mr. Funk:

Seseorang harus mempunyai sifat kejujuran,

kebebasan dan bersedia melaporkan secara
spontan dan lengkap mengenai keputusan
kerja, tidak kira letaknya.
Mr. Krusserow, adakah awak bersetuju
dengan Mr. Brown mengenai kunci kepada
IG yang efektif?
Ya, Tuan Pengerusi. Malahan jika awak
mempunyai kejujuran dan mengekalkan
kredibiliti yang baik, awak boleh menjadi IG
yang baik. Jika kejujuran awak dipersoalkan
dan kredibiliti produk awak dipersoalkan,
maka awak tidak boleh menjadi IG.
Saya rasa kuncinya ialah semangat dan azam
yang tinggi untuk menghebahkan kejujuran
awak ke seluruh agensi dan juga untuk
memberitahu yang awak menjalankan tugas
awak. Ia juga memerlukan kebolehan untuk
memotivasikan staf supaya staf di bawah
jagaan
awak
sukarela
menggunakan
keazaman dan kecekapan teknikal mereka
sendiri.
(Dewan US, 1988: 121)

Persoalannya di sini ialah bagaimana untuk memastikan bahawa setiap IG

mempunyai kualiti tersebut, kuat tetapi fleksibel, kekuatan lengan kanan
bersedia untuk menyokong segala kebaikan untuk krewnya dan
membanteras segala kejahatan.
Semakin banyak kebebasan yang diberi kepada IG semakin berharga mereka
kepada setiausaha dan pentadbir. Kebebasan ini boleh datang atas nama
simpati terhadap IG. Setiausaha dan pentadbir masih boleh memilih untuk
tidak mendengarnya. Namun begitu, jika seseorang menganggap pejabat IG
sebagai penyimpan memori institusi, kebebasan yang besar sangat wajar
dilaburkan dalam memelihara saki baki sumber nasihat dan kepakaran
kerajaan yang masih belum dipolitikkan.

104

Walaupun dengan perlindungan tambahan terhadap manipulasi peringkat

atasan - dalam bentuk contohnya untuk jawatan tempoh tetap - IG tidak
boleh dibebankan untuk melindungi barisan pertahanan hadapan
menentang skandal peringkat tinggi. Peranan tersebut bukan menjadi
tanggungjawab IG mahupun kekuatan IG. Walaupun seseorang cuba
menampilkan konsep IG ini, IG tetap menjadi lengan kanan yang kuat, yang
sememangnya diinginkan oleh kongres.
SOALAN DALAM TEKS

11.
12.

13.

14.

Nyatakan jenis-jenis konflit berkepentingan yang

harus dielakkan oleh penjawat awam.
Apakah dasar utama Undang-Undang Awam,
nyatakan dasar-dasar tersebut. Undang-Undang
Awam ini ada kaitan dengan peranan IG.
Senaraikan tugas-tugas berkenaan.
Setiap IG mempunyai akses kepada semua
maklumat, dokumen, laporan, jawapan, rekod,
akaun, kertas kerja dan lain-lain data serta bukti
dokumen. Berdasarkan petikan ini, mengapakah
IG diberi keistimewaan tersebut.
Walau IG adalah umpama lengan tangan
Setiausaha Negara yang kuat namun terdapat
kekangan-kekangan tertentu dalam mereka
menjalankan tugas. Nyatakan kekangankekangan tersebut.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

4.7

KOD-KOD ETIKA (AWAM DAN SWASTA)

Sejak dulu lagi teori penggunaan kod telah dianjurkan. Ini atas dasar
sesuatu lebih mudah dan betul dilakukan jika seseorang itu tahu apa yang
hendak dilakukan. Kesan daripada keperluan ini, satu bentuk piawaian
perlakuan telah dikodkan (codified standard of conduct) dan menjadi alat yang
popular untuk memenuhi kehendak minimum mengenai perlakuan yang
harus diterima pakai.
Sejak daripada dulu, telah wujud dialog yang mempertikaikan atau
menyokong penggunaan kod. Kehadiran kod meningkatkan unsur paksaan
dan red tape, mengurangkan daya kreativiti pengurus dan menyekat
penyelesaian yang praktikal. Sementara kod yang tidak dikuatkuasakan pula
melambangkan mesej yang lemah dan hanya sehelai kertas yang
mengandungi hal-hal yang membosankan. Kehadiran kod juga telah
105

mengubah ilham kepada kelemasan, daripada beretika kepada kepatuhan

dan lebih cenderung kepada mematuhi peraturan daripada mengetahui
sebab-sebabnya. Apapun dakwaan yang dibuat mengenai kod, seseorang
tetap terpaksa bergantung kepada apa yang dianggap sebagai perlakuan yang
dipandu oleh norma-norma yang jelas dan tanpa perlu dipersoalkan lagi.
Pertimbangkan kenyataan ini, Pengurus semestinya tahu apa yang perlu
dianggap sebagai perlakuan yang munasabah atau tidak. Bolehkah sesebuah
organisasi membiarkan ahli-ahlinya meneka apakah bentuk piawaian yang
harus terpakai? (Bowman, 1981: 61).
Presiden John F. Kennedy menggambarkan kebaikan dan keburukan kod
sebagai jawapan utama kepada masalah etika, iaitu orang yang benar harus
berada dalam persekitaran kerajaan yang baik. Tiada kod atau statut yang
mampu menandingi beribu-ribu kemungkinan cabaran yang dihadapi
seseorang yang berdedikasi dan jujur dalam menegakkan kepentingan awam.
Namun demikian, peraturan formal perlu untuk memberi panduan kepada
polisi, menghukum pesalah dan mengelakkan urusan dua kali dan
meletakkan bentuk etika am bagi tingkah laku urusan awam. Kod jenayah
atau arahan presiden walau cermat dan baik penggubalannya, tidak boleh
menjamin masalah perlakuan etika dan percanggahan kepentingan dapat
diselesaikan secara berkesan. Pelbagai bentuk masalah timbul biasanya
melibatkan keputusan yang sukar untuk ditentukan. Walaupun statut dan
peraturan yang terbaik digunakan, ia belum tentu dapat memastikan
matlamat berjaya dicapai jika tidak ditadbir secara dinamik dan bijaksana.
4.7.1

Amalan Semasa Negeri

Kebanyakan negeri di Amerika Syarikat melarang penggunaan kedudukan

awam untuk kepentingan peribadi. Sehubungan dengan itu, mempunyai
statut anti-rasuah. Namun, hanya beberapa negeri saja yang disenaraikan
mempunyai sesuatu yang lengkap untuk dipanggil kod etika. Pelbagai
bentuk amalan negatif yang dilarang seperti menggunakan kedudukan awam
untuk kepentingan peribadi, pemberian rasuah, pembocoran maklumat sulit
kerajaan, mewakili pelanggan swasta di hadapan badan awam, menjalankan
tugas di luar aktiviti tugasan, nepotisme dan persaingan tender.
Arena etika dalam kerajaan negeri biasanya tidak menentu. Berdasarkan
kajian oleh Roth Judd, Pengarah Eksekutif bagi Lembaga Etika Winsconsin
menyatakan hanya kod 1989 digunakan di Arkansas, New York dan Virginia
Barat, dan dicadangkan seterusnya di Idaho dan Vermont yang
kemudiannya berakhir di Jawatankuasa Kehakiman Senat Gorgia. Sekurangkurangnya 33 dari 36 buah negeri diberi kuasa untuk menjalankan siasatan
mengikut kehendak negeri masing-masing. Dalam 36 negeri sekurangkurangnya satu badan diberi autoriti untuk mengemukakan nasihat,
cadangan, perintah, arahan atau tafsiran kenyataan. Kebanyakan aduan yang
dikendalikan melibatkan kepentingan pihak yang berkonflik (conflict of
interest). Di peringkat awal operasinya, sistem secara formal sebenarnya
digerakkan oleh maklum balas staf yang lebih informal. Ini menggambarkan
106

sistem secara formal telah melahirkan panduan am bagaimana harus

keadaan individu dikendalikan dengan cara hubungan informal.
4.7.2

Kepentingan yang Bercanggah/Konflik Kepentingan

Direka untuk memastikan kepentingan umum diutamakan dengan

menghasilkan halangan kepada kepentingan peribadi. Liga Majlis
Kebangsaan (National Municipal League) menjuruskan konflik kepada
kewangan dan ekonomi. Ia menegaskan kepentingan yang bercanggah
berkait rapat dengan konflik kewangan yang mengasingkan pegawai awam
daripada kebanyakan masyarakat umum.
Penjawat awam mempunyai tanggungjawab untuk
(i)
(ii)

Memastikan dalam menjalankan tugas awamnya kepentingan yang

bercanggah harus dielakkan.
Memastikan jika percanggahan tetap berlaku, maka konflik ini harus
diselesaikan memihak kepada kepentingan awam.

Pejabat awam mempunyai konflik kepentingan jika keadaan berikut terjadi:

(i)
(ii)
(iii)
4.7.3

Pegawai tersebut mengambil bahagian dan menggunakan

kedudukannya untuk mempengaruhi keputusan kerajaaan.
Boleh dijangkakan bahawa keputusan pegawai tersebut memberi
kesan kepada kepentingan kewangan pihak lain.
Kesan keputusan pegawai yang menjalankan kepentingan yang
bercanggah boleh menjejaskan masyarakat umum amnya.
Pendedahan Kewangan

Amalan konvensional yang boleh menggalakkan larangan terhadap konflik

berkepentingan ialah pendedahan kewangan. Perkara ini adalah perkara
pertama dalam undang-undang etika kerajaan. Untuk menjadi efektif,
maklumat kewangan mesti didedahkan kepada awam.
Di Pennsylvania, pegawai negeri dan tempatan serta pekerja awam yang
dilantik mesti menfailkan maklumat kewangan kepada pihak negeri.
Sementara pegawai kanannya mesti menfailkan maklumat kewangan
tambahan bagi mematuhi perintah Perlaksanaan Datuk Bandar. Suruhanjaya
etika bagi Massechuset melaporkan ia telah menerima 45,000 maklumat
antara tahun 1979 hingga 1988 dan mencapai kadar pematuhan sebanyak 95
peratus. Perkara yang pada mulanya satu tugas besar bagi Suruhanjaya ini
menjadi perkara yang rutin dalam agensi dan suatu tanggungjawab yang
mula diterima bagi kehidupan awam seorang pegawai dan pekerja awam.
Pelbagai maklumat mengenai kewangan yang perlu didedahkan. Daripada
amaun dolar sama ada daripada kategori yang kecil hingga yang besar. Ini
termasuk juga liputan maklumat mencakupi aset, pendapatan, urus niaga
kewangan, tanggungan peribadi seperti pinjaman bank, hadiah daripada
107

sumber bukan keluarga dan pembayaran balik (reimbursement) untuk

perjalanan dan aktiviti lain.
4.7.4

Tarikan Masa Hadapan

Cara kawalan terhadap etika pegawai awam diadakan dalam perlembagaan

negeri, kes undang-undang, perintah perlaksanaan, tindakan pentadbiran
atau kontrak kesatuan. Berikut ialah perbuatan yang dilarang dan aktivitiaktiviti yang berkaitan dengannya.
1.

Konflik Kepentingan Am
Menggunakan pengaruh untuk kepentingan sendiri.
Kepentingan atau perolehan secara langsung atau tidak sama ada
dalam bentuk wang atau yang lain-lain.
Pengunaan sumber-sumber tanpa autoriti (harta, personel).
Rasuah, nepotisme.
Pendedahan maklumat sulit.
Whistleblowing.
Menyembunyikan perlakuan salah.
Hadiah, keistimewaan dan pembiayaan perjalanan makan angin.
Kecenderungan berbaik dengan bidang kuasa yang bertentangan
(peguam, pakar-pakar).

2.

Kerja dan Pendapatan Luar

Autoriti awal untuk pekerjaan (dibayar atau tanpa bayaran).
Perundingan, penerbitan, pengajaran dan kerja sukarela.
Mewakili kepentingan swasta di luar bidang kuasa.
Hanorarium dan yuran.
Pinjaman kepada pekerja dan pegawai.
Perniagaan berkepentingan baik secara langsung mahupun tidak
dengan perniagaan lain dalam bidang kuasanya.
Hubungan perniagaan dengan majikan dan orang bawahan.
Perundingan kontrak dengan pekerja lama atau rakan sekerja.
Tanggungan bagi kontrak tanpa autoriti.

3.

Post Employment
Perundingan untuk pekerjaan masa depan.
Mendedahkan pekerjaan awalnya dengan
berurusan dengan pejabatnya.
Melobi pegawai-pegawai awam.

pejabat

yang

Etika perniagaan sedang dipraktikkan secara meluas dan bertambah baik

dengan kewujudan elemen latihan. Dengan elemen utamanya kod etika
yang efektif, kebanyakan negeri di US menghendaki pesuruhjayanya untuk
menerbitkan laporan atau handbook. Latihan etika diwajib bagi pekerja
persekutuan yang terpilih. Fungsi utama kod etika adalah untuk mencegah
108

daripada menghukum tindakan tidak beretika dan bagi mencapai matlamat

ini, suruhanjaya percaya pendidikan dan program latihan mesti diutamakan
lalu mencadangkan program latihan ini wajib. Program pendidikan etika
ialah kunci utama kepada program pencegahan tidak beretika kerajaan yang
dinamik.
Perkembangan kedua dalam kod etika ialah perlindungan kewangan dalam
bidang kuasa tertentu untuk melindungi suruhanjaya etika daripada tekanan
politik, tentangan legislative dan eksekutif juga sekatan daripada menerima
peruntukan kewangan. Perkembangan ketiga ialah mendapatkan kuasa
mensapina bagi Suruhanjaya Etika. Perkembangan keempat ialah pemakaian
kod ini mencakupi keseluruhan bidang kuasa dan juga bahagian-bahagian
kerajaan di seluruh negeri. Kelima mengenai tegahan post employment dan
layanan kepada pekerja separuh masa, kontrak dan pegawai sukarela yang
mana pendedahan maklumat kewangan mereka dikehendaki bagi
mengelakkan perbuatan tidak beretika.
Kekuatan statut ialah visi untuk masa depan. Elemen utama bagi model
statut ini dan bagi kerajaan negeri termasuk larangan menyalahgunakan
pejabat atau jawatan untuk kepentingan peribadi dan juga konflik
kepentingan, standard tingkah laku untuk mencegah dan mengelakkan salah
guna kuasa, pendedahan maklumat kewangan bagi pegawai biasa dan
pegawai peringkat tertinggi dan suruhanjaya yang bebas serta kuat dengan
diberi kuasa siasatan dan pelaksanaan sivil untuk memastikan proses
dilaksanakan dengan sepatutnya (due process).
4.7.5

Pejabat Etika Kerajaan US

Pejabat Etika Kerajaan (Office of Government Ethics Act 1978, OGE) mulanya
ditubuhkan di Pejabat Persekutuan bagi Pengurusan Personel oleh Akta
Etika Kerajaan 1978 dan diberi status agensi yang berasingan apabila akta ini
dipinda sedekad selepas itu. Pada 1988 penguatkuasaan semula akta ini
memperuntukkan misi OGE sebagai Arahan menyeluruh bagi semua
cabang eksekutif mencegah kepentingan yang bercanggah di pihak pegawai
dan pekerja-pekerjanya. Oleh itu, pada 1989 perintah eksekutif telah
dikeluarkan untuk mengisytiharkan peraturan menubuhkan satu set
tindakan eksekutif yang standard dan menyeluruh serta jelas. Peraturan ini
perlu diaplikasikan oleh semua pekerja eksekutif dalam perkhidmatan
persekutuan di setiap agensi.
Pematuhan program etika persekutuan dimantapkan lagi dengan kewujudan
Agensi Pegawai Etika yang Dipilih (Designated Agency Ethics Office - DAEO).
DAEO kebanyakannya terdapat di pejabat undang-undang kerana di sinilah
berlakunya kaunseling mengenai isu etika. Selain menjadi sumber teknikal
kepada Pesuruhjaya Polis (IG), tugas utama DAEO ialah menyediakan
latihan dan kauseling kepada pekerja-pekerja agensi mengenai perkaraperkara yang melibatkan konflik kepentingan dan juga menyemak semula
penyata maklumat kewangan. Arahan pematuhan jelas dinyatakan oleh notis
yang dikeluarkan oleh US HUD pada April 1990:
109

Sebagai pegawai di DAEO, mereka bertanggungjawab

mengarahkan staf yang terlibat dalam membangun, menyelaras
dan menguruskan program jabatan mengenai etika dan
perlakuan yang standard. Pegawai di DAEO akan membina
polisi dan prosedur bagi memastikan semakan semula yang
betul bagi maklumat yang dikemukakan, memberi khidmat
nasihat dan menjamin pemberian remedi, juga langkah
pembetulan untuk membetulkan perlanggaran etika atau apaapa perlanggaran yang berpotensi yang berkait rapat dengan
standard perlakuan di HUD.

4.7.6

Tindakan Perlaksanaan dan Pentadbiran

Tindakan disiplin bagi perlanggaran standard bukan jenayah termasuklah

penamatan kerja, penggantungan, bayaran ganti rugi, tugasan semula,
peneguran, amaran, pembaikan dan pengasingan. Tindakan pentadbiran
tidak mengecualikan hukuman jenayah. IG akan menyemak semula kes-kes
yang ditolak oleh pengadil bagi Biro Pekerja peringkat penyeliaan. Pada
tahun 1989 lebih kurang satu pertiga daripada keseluruhan 2000 tindakan
salah laku dan perlanggaran standard adalah mengenai penyalahgunaan
kenderaan kerajaan dan juga aset lain selebihnya mengenai konflik
kepentingan kewangan. Kadar kesalahan tingkah laku paling tinggi ialah
penyalahgunaan sumber kerajaan dan kedudukan serta perbuatan rasuah.
4.7.7

Pendedahan Maklumat Kewangan

Pendedahan maklumat kewangan juga terpakai kepada presiden, timbalan

presiden dan pegawai-pegawai juga pekerja-pekerja kanan. Oleh itu,
peringkat tertinggi pengurusan, penyeliaan dan pembuat polisi serta
keseluruhan Perkhidmatan Eksekutif Kanan (Senior Executive Service) harus
memfailkan maklumat kewangan yang terbuka bagi tontonan orang awam.
4.7.8

Had-Had yang Wujud Terhadap Pendekatan Peraturan

(Limits to the Regulatory Approach)

Suruhanjaya Presiden dalam Reformasi Undang-Undang Etika Persekutuan

(Federal Ethics Law Reforms) mengiktiraf had yang wujud terhadap
penggunaan peraturan dan melaporkan seperti berikut:
Laws and rules can never be fully descriptive of what an ethical person
should do. They can simply establish minimal standards of conduct.
Possible variation in conduct are infinite, virtually impossible to describe
and proscribe by statute. Compulsion by law is the most expensive way to
make people behave.

Oleh itu, tiada kod yang boleh mengubah dengan mudah seorang
penjenayah kepada penjawat awam yang patuh kepada undang-undang.
Walau sebaik mana sekalipun pendekatan yang digunakan, kaedah ini tidak
sepenuhnya dapat memulihkan nilai moral di kalangan pentadbir awam.
110

4.7.9

Etika dalam Swasta

Kunci kepada polisi ekonomi ialah meletakkan sesuatu pada tempat yang
betul. Ini akan menyumbang kepada kepesatan pembangunan ekonomi.
Dalam mengejar kekayaan, peranan etika tidak harus dilupakan. Tun Dr.
Mahathir Mohamad menegaskan ciri etika yang harus ada dalam sektor
swasta banyak menekan tentang tanggungjawab sosial yang boleh dimainkan
oleh sektor swasta dalam menyumbang kepada pembangunan negara. Ia
adalah seperti berikut:
(i)

Sektor awam tidak boleh mengharapkan sektor swasta jika sektor

yang dianggap sebagai penggerak utama pembangunan pesat tidak
efisien dan malas. Sektor swasta mesti kuat, dinamik, bersemangat
waja, berdikari, cekap dan jujur.

(ii)

Malaysia tidak boleh membatalkan tindakan bank jika pegawai dan

pekerja bank bertindak seperti gangster, jika kebebasan dan peluang
perniagaan yang mampu diceburi hanyalah semata-mata lesen untuk
mengeksploitasi orang awam tanpa pertimbangan kepada
tanggungjawab sosial. Syarikat-syarikat mesti mempunyai nilai
tanggungjawab korporat yang tinggi. Usaha bersungguh-sungguh
sektor awam untuk menaikkan kedudukan dan daya saing
bumiputera dan juga untuk mencapai objektif sosial yang lain harus
juga menjadi usaha berterusan sektor swasta.

(iii)

Penswastaan tidak harus diteruskan jika objektifnya dikuasai oleh

orang yang hanya mementingkan keuntungan sendiri tanpa
memikirkan tanggungjawab sosial. Program perindustrian pesat dan
percubaan untuk membangunkan industri kecil dan sederhana mesti
didorong oleh projek daripada usahawan kita. Mereka ini mesti
bersedia untuk berfikiran jauh dan berani untuk menceburkan diri
dalam persaingan pasaran dunia. Tarikan pelabur luar tidak
sepatutnya menjadi tanggungjawab kerajaan sahaja. Sektor swasta
juga harus melibatkan diri menarik pelabur luar dalam suasana rakan
kongsi yang mutual dan joint venture supaya kedua-dua belah pihak
mendapat faedah darinya. Ini secara langsung akan membantu
pelabur luar untuk bersatu sepenuhnya dalam ekonomi Malaysia.
Tanggungjawab ekonomi dan sosial pelabur tempatan mesti
mengatasi pelabur luar kerana Malaysia ialah negara kita. Justeru,
kita tidak boleh mengharapkan pelabur luar melakukan pengorbanan
tersebut kepada negara kita.

(iv)

Dalam pembangunan sumber manusia, sektor swasta memainkan

peranan paling penting. Antaranya memberi latihan kepada tenaga
kerja, melengkapkan mereka dengan perubahan tugas, menjaga
kepentingan pekerja, meningkatkan kemahiran dan mengurus
mereka dengan baik seterusnya memberi mereka ganjaran yang
sewajarnya. Ciri-ciri etika ini telahpun dinyatakan di bawah nilai-nilai
111

produktiviti dan kualiti serta

perkhidmatan awam dalam Bab 3.

nilai-nilai

profesionalisme

4.7.10 Kesimpulan
Kontroversi mengenai kod terbaik telah membawa kepada tiga pilihan yang
tidak semestinya mewujudkan kerajaan dan rakyat yang baik. Pertama,
bidang kuasa boleh mengadaptasikan peraturan kompleks yang disertakan
dengan penafsiran, nasihat, cadangan, perlindungan dan mekanisme
penguatkuasaan yang kompleks. Kedua, kerajaan boleh memilih larangan
secara menyeluruh (blanket prohibition) yang mudah difahami dan digunakan,
tetapi tidak fleksibel dan sukar untuk hidup dengannya. Ketiga, peraturan
yang terang dan jelas mengenai larangan-larangan dan standard yang nyata
boleh ditolak sama sekali. Kebanyakan kerajaan memilih pilihan pertama
kerana maklum balas mereka kepada isu ini adalah seperti pepatah barat if
not cure all, then what good are codes? Secara mudahnya jika bukan untuk
mengubati penyakit salah laku, apa perlunya kod etika?.
Ini jelas menunjukkan masih banyak yang harus dilakukan. Menurut Tun Dr
Mahathir Mohamad tiada formula short cut untuk membangunkan negara.
Banyak perkara yang harus dilakukan dan ia mesti dilakukan dengan betul.
Kita harus menyediakan diri untuk berfikiran kritikal dan bersedia untuk
membuat pembetulan. Sebagai renungan, sebenarnya tiada formula yang
sempurna tetapi sedikit kesempurnaan dan sedikit produktif ialah agenda
sempurna yang tidak dikuatkuasakan.
SOALAN DALAM TEKS

15.

16.
17.
18.

Huraikan pendekatan-pendekatan yang digunakan

dalam menguatkuasakan kod etikadi US.
Nyatakan aktiviti-aktiviti yang dianggap melanggar
etika penjawat awam.
Mengapakah pendedahan maklumat kewangan
penting dalam meningkatkan etika pentadbiran
awam?
Mengapakah undang-undang dan peraturan dianggap
tidak mencukupi untuk menjadikan penjawat awam
itu beretika?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

112

4.8

PENDEKATAN PENGUATKUASAAN ETIKA AWAM

Pelbagai masalah akan timbul dalam melaksanakan kod etika. Di US, tiada
mana-mana pertubuhan yang menyokong kod etika secara konsisten.
Sokongan awam mengenai isu etika sangat tipis, tersembunyi dan terburuburu. Etika jarang menjadi faktor penentu dalam pilihan raya kecuali jika
wujud skandal. Perubahan yang disokong oleh skandal tempatan dan
keperluan meyakinkan orang awam hanya membawa kepada fokus jangka
pendek. Sewaktu belanjawan, pihak Lembaga Etika menjadi terlalu jauh
tersasar dan program pendidikan serta stafnya lemah. Hanya sebilangan
kecil agensi dan individu yang menerima kehadiran kod etika. Kebanyakan
agensi, pegawai, kesatuan dan penggubal undang-undang keberatan atau
menentang secara terang-terangan penggunaan kod etika ini. Pelobi dan
penjual yang merasa tersekat dengan kehadiran kod ini, membenci had yang
dikenakan terhadap kontrak dan juga amalan sewa-belinya. Oleh itu,
Lembaga Etika menjadi tidak berkuasa dengan kurangnya pengaruh dan
barisan stafnya yang lemah. Apa yang membimbangkan, individu dan
pegawai cenderung untuk menggunakan kod etika untuk kepentingan
politik. Di samping itu, kumpulan penganjur seperti pemaju sedar yang
peruntukan di dalam kod etika boleh digunakan untuk menekan pentadbir
awam yang tidak sependapat dengan mereka.
Oleh itu, Lembaga Etika mencadangkan pendekatan baru bahawa kod etika
agensi boleh menyokong amalan pengurusan yang baik. Bermula dengan
sokongan eksekutif dan seterusnya berpindah kepada agensi bagi menjamin
kejayaan. Agensi dan lembaga boleh digunakan sebagai sumber yang
digunakan oleh pengurus, bukan sebagai mekanisme kawalan yang harus
dielakkan. Hal ini penting kerana kekuatan diperlukan untuk menggerakkan
isu dalam agenda kerana perubahan biasanya akan mendapat tentangan.
Penggunaan kod etika dan Lembaga Etika sebagai perunding untuk
menyokong pengurusan memberi kebaikan tambahan terutama dalam
menyesuaikan sumber-sumber yang realistik dan dalam menangani bantahan
yang besar. Idea berikut ialah pendekatan perlaksanaan yang harus ada
dalam kod etika.
I.

Visi Positif dan Perundingan

Kod etika ini dibina atas dasar visi positif dalam perkhidmatan awam.
Penekanan tertumpu kepada membangunkan keesahan dan rasa hormat
kepada kerajaan juga sokongannya kepada keputusan yang berkecuali dan
bebas serta keyakinan awam. Idea ini dicetuskan melalui perundingan
dengan pengurus dan pegawai penguat kuasa. Visi ini juga cuba merapatkan
jurang tekanan antara harapan pihak perundangan dan eksekutif mengenai
rigidity. Lembaga Etika cuba mengusahakan sesuatu supaya kod etika ini
tidak dilihat sebagai suatu paksaan dengan mengenakan hukuman atau
dalam kata lain terlalu tegas. Oleh itu, visi ini menekankan pendekatan
nasihat dan cadangan yang diperketatkan melalui proses aduan dan
penguatkuasaan yang jitu.
113

II.

Bebas dan Berkecuali (Independent)

Lembaga Etika sedar dan peka dengan kemungkinan salah guna kod etika
dan usaha mempertahankan status berkecuali dan bebasnya. Tiada pengurus
yang akan percaya kepada kod dan prosesnya, jika tidak dilindungi.
Kesemua penguatkuasaan memerlukan fokus yang berterusan dalam
menyelesaikan masalah. Melihat kepada etika dalam politik, lembaga dan
stafnya menghabiskan banyak tenaga membetulkan ancaman kepada
kebebasan ini. Dalam dua keputusan yang penting, lembaga etika telah
menghantar mesej yang jelas bahawa ia tidak akan membenarkan badannya
digunakan untuk tujuan politik. Manakala dalam satu keadaan yang lain,
lembaga ini hampir kehilangan sokongan kewangan kerana percubaan
melarang belanjawan digunakan untuk tujuan politik. Dalam mendraf kod
etika ini, rujukan kerap dibuat ke atas apa yang dilakukan oleh bidang kuasa
di tempat lain. Dalam pada itu, lembaga etika menekankan pemakaian kod
sebagai lanjutan kepada standard amalan yang baik. Segala usaha dibuat
untuk mencapai persetujuan menyeberangi eksekutif, pejabat ombudsman,
pendakwa raya dan perundangan.
III.

Pemerhatian/Pengawasan dan (Visibility and Relevance )

Fokus media mengenai skandal tertentu memberi ancaman kesedaran yang

relevan tapi bersifat sementara. Justeru, lembaga etika membuat peruntukan
untuk sentiasa mengemas kini keadaan ini dengan kerap menghantar
ringkasan kod etika dan juga menulis risalah mengenainya kepada semua
pekerja. Lembaga juga menghantar sinopsis keputusan mereka kepada
semua pengurus kanan untuk diberi perhatian. Orientasi pekerja yang baru
kini sudah mempunyai komponen etika. Bagi faedah jangka panjang, semua
agensi dikehendaki membina standard perlaksanaan kod etika mereka
sendiri, di samping mendidik pekerja bawahan mengenai birokrasi dan
mengekalkan pengawasan dan relevansinya.
IV.

Perkhidmatan

Pihak lembaga dan stafnya menekankan bahawa mereka telah menyediakan

perkhidmatan secara senyap dan efektif untuk agensi dan pegawaipegawainya. Peruntukan utama kod etika ini menyarankan semua pekerja
untuk bersedia menghadapi konflik kepentingan dan memaklumkan kepada
majikan mereka. Lembaga ini menyokong usaha ini dan cuba untuk
mewujudkan norma-norma budaya dalaman (internalized). Agensi akan
mentadbir semua borang maklumat tetapi staf dilatih untuk tidak
membenarkan perincian teknikal dalam pentadbiran mengatasi nilai sensitif
dan penting, sesuatu nasihat dan sokongan. Fokus proses penasihatan juga
tertumpu untuk mengelakkan masalah diselesaikan dalam mahkamah.
Lembaga etika menekankan staf yang profesional, penggunaan operasi
komputer dan masa yang munasabah diaplikasikan dalam mendapatkan
pendapat dan nasihat. Gabungan orientasi perkhidmatan dan kebebasan
akhirnya akan menjadi suatu alat untuk mendapatkan kepercayaan agensi.
114

Kepercayaan mengenai pendekatan ini penting kerana jika tidak ia akan

dicemuh. Ia juga berupaya menjadi alat yang negatif untuk kepentingan
politik dan kepentingan peribadi.
4.8.1

Kesimpulan

Ringkasnya kod etika sebenarnya berkait rapat dengan politik. Etika

biasanya lahir daripada skandal dan diluluskan untuk kebaikan dan
mententeramkan orang awam. Sokongan kepada etika sebenarnya sedikit,
ditakuti banyak orang dan boleh dilihat sebagai retorika dan sumber institusi
oleh ahli politik yang berkepentingan. Kod etika mesti diselaraskan dengan
keadaan sebenar dan had-had politik. Jika berfikiran sebaliknya, ia boleh
mengakibatkan kod etika dan juga lembaga etika jatuh ke dalam kancah
penyalahgunaan kuasa.
SOALAN DALAM TEKS

17.

Visi perundingan dikatakan dapat merapatkan

jurang tekanan antara harapan pihak perundangan
dan eksekutif mengenai rigidity. Bagaimanakah ini
boleh dicapai?

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1.

Jelaskan nilai murni Islam yang bersifat tinggi, agung, everlasting lagi
universal yang harus diterapkan dalam perkhidmatan awam.

2.

Mengapakah konsep kerajaan yang dijalankan secara pengurusan

saintifik harus diubah kepada yang lebih utama, iaitu tanggungjawab
beretika pentadbir awam?

3.

The public manager does not specifically define the problem

or set an objective at the start. He merely discloses the
complaints. Nor does he take formal control of the
discussion or determine who should speak for whom. At
this stage he views his job as generating debate, even
controversy. He wants to bring into the open the fact that
certain members of the community are disgruntled and create
possibilities for the public to understand in various ways
what is at stake.
115

Berdasarkan petikan di atas, nyatakan kepentingan ciri substantive

rationality yang harus dimiliki oleh seorang pentadbir untuk rakyat.
4.

Penolakan kepada perubahan kesan daripada whistleblowing

disebabkan oleh dua faktor. Nyatakan faktor-faktor tersebut.

5.

Lebih banyak kuasa organisasi, lebih luas peluang untuk membela

diri mereka daripada tuntutan whistleblower dan makin kurang
kesannya terhadap kawalan organisasi. Mengapakah hipotesis ini
dikatakan dapat mengurangkan tahap penambahbaikan organisasi?

6.

Pada tahun antara 1981 dan 1985 di US, IG sering menjadi bahan
kritikan dan paparan muka depan akhbar. Apakah kritikan-kritikan
yang biasa kedengaran.

7.

Sikap sambil lewa kongres menyebabkan IG sukar menangani

masalah di HUD. Apakah justifikasi-justifikasi yang sering diberikan
oleh mereka?

8.

Nyatakan jenis-jenis konflik berkepentingan yang harus dielakkan

oleh penjawat awam.

9.

Apakah langkah yang diambil oleh US untuk memantapkan program

etikanya dalam konteks mencegah konflik berkepentingan?

10.

Huraikan pendekatan-pendekatan
menguatkuasakan kod etika di US.

yang

digunakan

dalam

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

JAWAPAN SOALAM DALAM TEKS

1.

Semenjak daripada Wilson (1887) lagi mahupun sejak zaman

Rasulullah s.a.w. saranan untuk membudayakan perkhidmatan awam
yang berdikari melalui akal dan wawasan telah disyorkan. Dengan
kata lain, reformasi moral ialah penggerak utama kepada
pentadbiran awam yang moden dan berkualiti.

2.

Status yang dimaksudkan ialah status formal yang diberikan oleh

sesuatu komuniti bersama-sama dengan penyerahan tugas dan
tanggungjawab yang harus dipikul untuk kebaikan rakyat.
Pemahaman etika yang tinggi juga mustahak kerana peranan good
citizen digambarkan dari sudut pentadbir awam yang memiliki sifat
sensitiviti kepada hak sosial dan keperluan orang lain dan
116

berkebolehan untuk berfikiran sendiri (independent) dan dapat menilai

dengan kritikal untuk kebaikan rakyat.
3.

Tiga nilai yang harus dimiliki oleh pentadbir awam yang bertindak
sebagai pemegang amanah rakyat ialah
(i)
(ii)
(iii)

4.

Empat dasar utama yang melibatkan rakyat dalam pembentukan

polisi awam di bawah unsur public spiritedness ialah
(i)
(ii)
(iii)
(iv)

5.

Semangat awam (public spiritedness).

Berhati-hati (prudence).
Keutamaan rasionaliti (substantive rationality).

Hak rakyat untuk melibatkan diri dalam demokrasi.

Pembangunan rakyat melalui penyertaan.
Penghasilan polisi yang lebih baik melalui penglibatan rakyat.
Sumbangan penglibatan rakyat sebagai satu bentuk sistem
maklum balas yang berkesan bagi menjamin kestabilan
dalam kerajaan.

Ciri-ciri perbezaan whistleblowing berbanding dengan pertikaian biasa

ialah dari segi:
(i)
(ii)
(iii)

Sikap mementingkan diri sendiri yang jelas tidak wujud

dipihak yang memulakan aduan pertikaian.
Ketaksamaan (asymmetry) pembahagian kuasa.
Tiada mekanisme-mekanisme pembangunan penyelesaian
masalah yang baik dan neutral.

6.

Jenis pertama melibatkan aduan kesalahan yang pada kaca mata

pengadu ialah aduan yang paling tepat. Jenis yang kedua ialah jenis
aduan yang tidak sah wujud apabila tanggapan pengadu adalah salah
atau maklumat mengenai aktiviti salah laku tersebut tidak lengkap.
Jenis ketiga ialah aduan salah yang serius, melibatkan whistleblower
yang bersifat opportunist, iaitu pengadu ini akan memalsukan kes
untuk perlindungan peribadi atau mendapatkan ganjaran.

7.

Aduan wujud dalam empat bentuk iaitu

(i)
(ii)
(iii)
(iv)

8.

Terus tinggal dan berdiam diri.

Terus tinggal dan bersuara.
Keluar dan terus berdiam diri.
Keluar secara bising.

Benar kerana jika organisasi bersikap sensitif terhadap mekanisme

penambahbaikan, organisasi begini akan bertindak balas terhadap
dakwaan yang dibuat oleh whistleblower dan mempunyai harapan
untuk tidak kehilangan autonomi melalui penetapan semula
117

matlamat dan pembahagian sumber-sumber. Sebaliknya jika

organisasi mengenepikan aduan whistleblower dan bertindak balas
dengan ganas, maka ini akan menarik campur tangan pihak ketiga
seterusnya akan menambah beban kepada masalah yang sedia ada
dan selanjutnya mendapat tentangan daripada orang awam, juga
membantutkan usaha penambahbaikan.
9.

Keganasan terhadap whistleblower menggambarkan tingkah laku oleh

organisasi terhadap whistleblower, bermula dengan menyokong
sehingga kepada tidak menyokong manakala penyekatan terhadap
whistleblowing pula menggambarkan tindakan organisasi menghalang
whistleblower daripada meneruskan dakwaan mereka di dalam dan di
luar organisasi.

10.

Faktorfaktor yang boleh meningkatkan hubungan prestasi-bersuara

dalam sesebuah organsasi ialah seperti berikut:
(i)
(ii)

(iii)

11.

Pada dasarnya tujuan Undang-Undang Awam ialah seperti berikut:

(i)
(ii)
(iii)

12.

Melalui cara yang dinamik iaitu elemen keluar (exit) dan

bersuara (voice).
Melalui kejelasan norma-norma prestasi di dalam organisasi
itu sendiri, tetapi jika prestasi yang baik dikaitkan dengan
kepatuhan, maka mekanisme bersuara mungkin akan
menjadi secara relatifnya tidak efektif untuk membetulkan
persembahan yang menurun (performance decliner).
Melalui kepekaan terhadap tindakan individu. Selagi
organisasi dapat menerima secara membina mesej yang
hendak disampaikan oleh pengadu, maka prestasi sesebuah
organisasi dapat ditingkatkan.

Menjalankan dan menyelia program audit dan siasatan dalam

12 jabatan dan agensi.
Menggalakkan pertumbuhan ekonomi dan kecekapan
mencegah salah guna kuasa dan penipuan.
Melaporkan sepenuhnya keadaan terkini kepada ketua
jabatan dan kongres.

Senarai tugas IG juga adalah sama, tetapi sedikit terperinci.

(i)
(ii)

Menyelia, menyelaras dan membekalkan polisi untuk

pengauditan dan penyiasatan berhubung program dan
operasi dalam jabatan atau agensi.
Mencadangkan polisi untuk menyelia, menyelenggara, atau
menyelaras lain-lain aktiviti yang dijalankan atau dibiayai
oleh jabatan atau agensi bagi tujuan pertumbuhan ekonomi
dan kecekapannya mengenal pasti penipuan, pembaziran dan
penyalahgunaan program dan operasinya.
118

(iii)
(iv)

(v)

Mencadangkan polisi untuk menyelia, menyelenggara, atau

menyelaras hubungan antara jabatan atau agensi dan juga
agensi persekutuan, termasuk negeri dan kerajaan tempatan.
Mengkaji semula perundangan masa kini dan cadangan
perundangan dan peraturan mengenai kesan ke atas
ekonomi dan kecekapan pentadbiran dalam program yang
ditadbir atau dibiayai oleh agensi atau mencegah dan
mengenal pasti penipuan, pembaziran dan penyalahgunaan
kuasa.
Melaporkan sepenuhnya keadaan terkini kepada ketua
jabatan dan kongres dalam bentuk laporan dan juga bentuk
komunikasi lain.

13.

Keistimewaan ini diberikan kepada IG kerana semua maklumat ini

perlu untuk memudahkan IG menjalankan siasatan dalam menjejaki
penipuan, pembaziran dan penyalahgunaan kuasa pentadbiran
awam.

14.

Kekangan yang dihadapi IG ialah mereka tidak diberikan autoriti

untuk menyelesaikan sesetengah masalah. Antara masalahnya adalah
seperti menggantung program, memecat pekerja yang tidak cekap
atau memprogram semula tabungan. Tugas IG hanyalah untuk
memberitahu kongres dan setiausaha yang terlibat, menawarkan
sebaik mungkin penyelesaian dan memantau tindak balas jika ada,
tidak lebih daripada itu.

15.

Perbuatan yang dilarang dan dianggap melanggar etika ialah

Konflik Kepentingan Am
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(vi)
(vii)
(viii)
(ix)

Menggunakan pengaruh untuk kepentingan sendiri.

Kepentingan atau perolehan secara langsung atau tidak sama
ada dalam bentuk wang atau yang lain-lain.
Pengunaan sumber-sumber tanpa autoriti (harta, personel).
Rasuah, nepotisme.
Pendedahan maklumat sulit.
Whistleblowing.
Menyembunyikan perlakuan salah.
Hadiah, keistmewaan dan pembiayaan perjalanan makan
angin.
Kecenderungan berbaik dengan bidang kuasa yang
bertentangan (peguam, pakar-pakar).

Kerja dan Pendapatan Luar

(i)
(ii)
(iii)

Autoriti awal untuk pekerjaan (dibayar atau tanpa bayaran).

Perundingan, penerbitan, pengajaran dan kerja sukarela.
Mewakili kepentingan swasta di luar bidang kuasa.
119

(iv)
(v)
(vi)
(vii)
(viii)
(ix)

Honorarium dan yuran.

Pinjaman kepada pekerja dan pegawai.
Perniagaan berkepentingan baik secara langsung mahupun
tidak dengan perniagaan lain dalam bidang kuasanya.
Hubungan perniagaan dengan majikan dan orang bawahan.
Perundingan kontrak dengan pekerja lama atau rakan
sekerja.
Tanggungan bagi kontrak tanpa autoriti.

Post Employment
(i)
(ii)
(iii)

Perundingan untuk pekerjaan masa depan.

Mendedahkan pekerjaan awalnya dengan pejabat yang
berurusan dengan pejabatnya.
Melobi pegawai-pegawai awam.

16.

Amalan konvensional yang boleh menggalakkan larangan terhadap

konflik berkepentingan ialah pendedahan kewangan. Perkara ini
ialah perkara pertama dalam undang-undang etika kerajaan. Sebab
itu, maklumat kewangan penting untuk didedahkan kepada awam.

17.

Itu ialah hakikat yang sebenarnya. Oleh kerana peraturan tidak

memadai untuk membentuk penjawat awam yang beretika, maka
kod etika harus memainkan peranan utamanya untuk mencegah dari
menghukum tindakan tidak beretika. Bagi mencapai matlamat ini,
suruhanjaya etika US percaya pendidikan dan program latihan mesti
diutamakan lalu mencadangkan program latihan ini wajib. Program
pendidikan etika ialah kunci utama kepada program pencegahan
tindakan tidak beretika, kerajaan yang dinamik.

18.

Ia boleh dicapai dengan cara Lembaga Etika cuba mengusahakan

sesuatu supaya kod etika ini tidak dilihat sebagai suatu paksaan
dengan mengenakan hukuman atau dalam kata lain terlalu tegas. Visi
ini menekankan pendekatan nasihat dan cadangan yang
diperketatkan melalui proses aduan dan penguatkuasaan yang jitu.
Dengan cara ini jurang tekanan antara pihak perundangan dan
eksekutif mengenai rigidity dapat dikurangkan.

120