SEGURIDAD

SOCIAL
AGENDA E INCIDENCIA
DE LA INDUSTRIA
DE LA CONSTRUCCIN
EN MXICO
CMIC

CONTENIDO
Problema

136

Problemtica especfica de la industria de la

construccin

138

Consecuencias

139

Trabajadores

139

Gobierno

140

Empresas

140

Obstculos del sector de infraestructura de seguridad Social 140

Obstculo 1: El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo
en relacin al costo de las cuotas patronales

140

Obstculo 2: La creciente oferta de programas sociales a trabajadores

al mercado informal

141

Obstculo 3: la rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos

costos financieros y operativos para las empresas, en particular
para las MiPyMEs
141

Objetivos

142

Lneas de accin

142

1. Reformar el marco normativo para dar lugar a la creacin del sistema

de seguridad social universal

142

2. Construir una comisin tcnica intersecretarial que disee y comience

la implementacin de una estrategia fiscal e institucional para la
integracin del sistema universal de seguridad social

145

3. Actualizar y adecuar el marco normativo para evitar la aplicacin

discrecional del RSSOTCOTD a las constructoras, evitando as costos
excesivos para ellas

146

Bibliografa

147

136

PROBLEMA
El crecimiento de la informalidad en el mercado laboral mexicano vulnera los derechos
sociales de los trabajadores de menores ingresos y reduce la productividad de las
empresas, en especial de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (MiPyMEs).
Mercado laboral segmentado presas. La persistencia de un sector infor- economas de escala, lo que conduce a una
y baja productividad: De acuerdo mal de gran tamao tiene efectos sobre el menor productividad a nivel agregado y, en
con Santiago Levy,1 la introduccin de
programas sociales en este esquema
puede segmentar el mercado laboral,
generando un impuesto al trabajo formal asalariado y un subsidio al trabajo
asalariado y no asalariado del sector
informal (Levy, 2008). La presencia del
sector informal afecta la productividad,
tanto de los individuos como de las em-

rendimiento individual de los trabajadores

que, al carecer de seguridad social, ante
algn problema grave de salud se ven obligados a realizar un gasto catastrfico.
Las empresas que carecen de acceso a
crdito y a los mercados, suelen contratar
trabajadores informales y tienden a ser ms
pequeas debido a que no aprovechan las

consecuencia, a un menor crecimiento de

la economa. Adems, los programas sociales afectan directamente el crecimiento
de la economa porque son financiados con
una reduccin en inversin pblica, por
ejemplo, con menos gasto en infraestructura (Zonszein, 2010).

Incentivos a la informalidad: Debido a los esquemas de seguridad social existentes, los trabajadores y las empresas encuentran ms redituables las relaciones de trabajo asalariado no formal, las cuales evaden las leyes laborales y las de seguridad social,
o por una relacin no asalariada. Estos incentivos se comprueban con las cifras sobre el mercado laboral en Mxico: cuenta con un
sector formal pequeo (38%) y menor al promedio de Amrica Latina (49.7%). En la Grfica 1 se muestra la composicin de la fuerza
de trabajo para 2006.
Grfica 1. Composicin de la fuerza de trabajo en Mxico para el ao 2006*
4%

4%

Informal

Asalariado
40%

56%

No asalariado

38%

Desempleo

58%

Formal
Desempleo

*Cifras redondeadas Fuente: Levy (2008)

De estos datos se obtienen dos conclusiones fundamentales: 1) medido por

empleo, el sector informal es mayor que
el formal y 2) el empleo asalariado (legal e ilegal) es slo 56% de la fuerza
laboral total. Levy anota que aun si no
existiera el empleo asalariado ilegal, la
seguridad social slo cubrira 56% de
la fuerza de trabajo, lo que refleja las

limitaciones de asociar la seguridad social

con el trabajo asalariado. Por su parte, en
la ausencia de evasin, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) tendra una
cobertura al menos 58% mayor de la que
tiene hoy.

presas registradas en el IMSS que el propio

IMSS, en especial en cuanto a empresas
pequeas. En la Tabla 1 se muestra la diferencia que registr INEGI con las dadas de
alta en el IMSS para 2003. Se observa que
el nmero de empresas y trabajadores no
registrados es importante.

El Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) tiene mayor nmero de em-

1
Santiago Levy en el libro Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in Mxico (Brookings Institution Press, 2008) plantea la
posibilidad de implementar un sistema de Seguridad Social Universal en Mxico. Entre las propuestas de garantas del seguro se incluye: seguro mdico, de vida,
por discapacidad, de riesgos de trabajo para trabajadores asalariados, de desempleo para trabajadores asalariados, pensin para el retiro, transferencias directas
al ingreso y condicionadas a la inversin en capital humano para familias pobres. En esta agenda nos sumamos a la propuesta de Santiago Levy debido a que
consideramos que es una buena estrategia y solucin al problema de seguridad social a los que se enfrenta la CMIC.

Tabla 1. Nmero de trabajadores y empresas registrados en IMSS e INEGI 2003

Tamao de empresa

0-2
3-5
6-10
11-15
16-20
21-30
31-50
51-100
101-250
251-500
>501
TOTAL

INEGI

IMSS DIFERENCIA

Empresas Trabajadores Empresas Trabajadores Empresas Trabajadores

2,118,138
3,011,902
350,459
488,727 1,767,679
2,523,175
581,262
2,078,023
183,432
686,515
397,830
1,391,508
153,891
1,135,021
95,886
725,253
58,005
409,768
47,601
604,387
38,855
494,430
8,746
109,957
24,361
433,741
21,342
379,795
3,019
53,946
25,171
627,011
22,399
556,830
2,772
70,181
20,927
812,729
19,125
743,225
1,802
69,504
16,100
1,135,608
15,337
1,077,909
763
57,699
10,898
1,683,740
10,526
1,629,298
372
54,442
4,029
1,379,532
3,804
1,314,357
225
65,175
2,636
3,199,628
2,626
3,082,169
10
117,459
3,005,014 16,101,322
763,791 11,178,508 2,241,223
4,922,814

Fuente: Levy (2008) con datos de IMSS (2005) e INEGI, Censos Econmicos 2004.

Movilidad: Al analizar la informacin

del INEGI, IMSS y CONSAR sobre estadsticas laborales se concluye que la mayora
de los trabajadores mexicanos ha experimentado algn episodio de trabajo formal
en la ltima dcada. Lo importante de esta

conclusin es que el mercado laboral se

caracteriza por la fluidez, y la transicin
formal-informal hace evidente la incongruencia del diseo de proteccin social,
pues estn diseados de acuerdo con las
caractersticas transitorias y dependen de

factores ajenos a los trabajadores y las

empresas (Levy 2008). En la Grfica 2
se muestra el promedio de permanencia
en el sector formal por grupo de nivel
de salario (siempre alto, siempre bajo y
mixto) de 1997 a 2006.

Grfica 2. Aos de empleo formal por nivel de salario (1997-2006)

100%
16,2

90%
80%

33,1

39,5
51,6

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

9,3
TODOS (9,279,273)

19,5
5,9
ALTO (2,320,389)

BAJO (3,707,089)

MIXTO (3,251,795)

Fuente: Levy (2008)

137

138

Las conclusiones ms importantes de la grfica anterior son que para el grupo de salario alto, 51.6% de los trabajadores permanecieron en el sector formal por los diez aos, mientras que 5.9% permanecieron slo un ao. En promedio, un empleado de salario
alto permaneci en el sector formal 77% del tiempo. El contraste con el grupo de salarios bajos es preocupante: slo 16.2% estuvieron empleados en el sector formal por los diez aos, mientras que 19.5% estuvieron en este sector slo un ao. En promedio, un
empleado de salario bajo permaneci en el sector formal 49% del tiempo. Finalmente, los empleados que han pertenecido en ambos
grupos de salarios son los que ms han permanecido en el sector formal, con 80% del tiempo.

PROBLEMTICA ESPECFICA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIN

Ante un escenario general de evasin a las cuotas del IMSS, las empresas de la
industria de la construccin son reguladas por un marco normativo especfico que se
aplica de forma discrecional y bajo estimaciones desactualizadas, generando serios
problemas operativos sin garantizar una verdadera proteccin para los trabajadores
de la industria.

Mucha de la nueva actividad empresarial

en Mxico comienza y se desarrolla en
el sector informal: cada ao se crean
ms de 200 mil nuevas PyMEs, 90% de
las cuales operan en el sector informal
(Tan, Lpez Acevedo, et. al., 2007).

En la industria de la construccin trabajan

ms de una cuarta parte de todos los empleados registrados ante el IMSS, como se
muestra en la Grfica 3. Adems, se caracteriza por emplear a una gran parte de
los trabajadores temporales del pas y por

la alta tasa de accidentes que los trabajadores de obra sufren.

Grfica 3. Porcentaje de empleos registrados en el IMSS en la Industria de la construccin

29

28.5

28

27.5

27

26.5
I
II III
2008
Fuente: IMSS, 2011.

IV

I
II III
2009

IV

I
II III
2010

IV

II
2011

III

Los trabajadores de la construccin son

particularmente vulnerables a los incumplimientos patronales de sus empleadores, dada la naturaleza temporal y fluctuante de los trabajadores de la industria.

Sobre-regulacin: La vulnerabilidad
de los trabajadores de la construccin impuls al gobierno a regular de manera diferenciada la seguridad social de stos, por
lo que en 1985 se promulg el Reglamento
de Seguridad Social Obligatorio para los
Trabajadores de la Construccin por Obra
o Tiempo Determinado (RSSOTCOTD). Este
reglamento genera problemas de inequidad, pues de acuerdo con los patrones, se
regula con mayor severidad a esta industria.
El Reglamento se cre con el objetivo de
inhibir el comportamiento de los constructores de no reportar el nmero real de trabajadores para evitar pagar las cuotas obrero-patronales correspondientes. Por ello,
el Reglamento incluye una disposicin que
permite cobrar cuotas cuando no sea po-

sible identificar el nmero de trabajadores,

lo que se conoce como facultad de estimar
por parte del IMSS. Dicha facultad genera
pagos excesivos por parte de los patrones,
naci como una facultad de excepcin,
aplicable slo a los incumplidos, ahora se
usa indiscriminadamente por el IMSS contra la industria de la construccin.
La Facultad de estimacin del IMSS se
encuentra reglamentada en el Artculo 15,
prrafo VI, de la Ley del Seguro Social. Mediante ella, el Instituto puede cobrar a los
empleadores lo que considera que deberan
estar pagando en cuanto a trabajadores
eventuales (lo que ocurre normalmente en
las obras) y cuando no se registra a todos.
El IMSS puede calcular, con base en experiencia previa, los costos de una obra y as
suponer si el patrn est declarando todo
lo que debe ante el IMSS. Los tabuladores
no concuerdan con los costos reales de las
obras y generalmente son sobrestimados,
ocasionando que los empleadores incurran
en costos excesivos.

El IMSS ha tratado de solucionar algunos de los problemas del RSSOT mediante la creacin del Sistema de Afiliacin
de los Trabajadores de la Construccin
(SATIC). Este sistema permite presentar
la documentacin acerca de la obra y
los trabajadores involucrados en ella
por Internet, haciendo ms eficiente el
intercambio de informacin entre IMSS
y empresas. De esta manera el IMSS
cuenta con mejores herramientas para
identificar a los patrones cumplidos e
incumplidos y aplicar la facultad de estimacin slo a estos ltimos, en todo
caso. Por otra parte el SATIC esclarece
la relacin y obligaciones de empresas y
empleados subcontratados y disminuye
los costos de transaccin para el patrn
y el IMSS, por lo que ya no es necesaria
esta sobre regulacin del sector.

CONSECUENCIAS
TRABAJADORES
El diseo constitucional de seguridad social
genera desigualdad en el acceso entre los
trabajadores asalariados y no asalariados,
dejando en un estado de indefensin a
una gran parte de la poblacin econmicamente activa.
La legislacin establece un sistema de seguridad social fragmentado en dos grandes
grupos: los trabajadores en general y del
estado y los trabajadores que no estn
sujetos a una relacin formal de trabajo.
La poltica social persigue esta divisin fomentando la informalidad, ya que excluye
a los trabajadores no asalariados de la
cobertura de la seguridad social, para lo
que se ha creado una serie de programas
de proteccin social desarticulados para

cubrir las necesidades generadas por la

falta de seguridad social.
El resultado es que el acceso a beneficios
sociales importantes es errtico e incompleto. Por ejemplo, si bien los trabajadores
informales tienen acceso a la salud, la evidencia seala que stos no ahorran voluntariamente para su pensin de retiro en las Afores,
lo que contrasta con los trabajadores formales quienes al obtener servicios mdicos
necesariamente ahorran para su pensin.

La caracterstica de fluidez de formal a

informal muestra la incongruencia del
sistema, pues los programas y derechos
sociales no deben estar diseados alrededor de caractersticas transitorias e
impredecibles o fuera de control de los
trabajadores.

139

140

GOBIERNO
Ante un escenario generalizado de
carencias en seguridad social, se han
creado programas de desarrollo social
que han tenido un gran costo poltico
y econmico para las finanzas pblicas.
Los trabajadores informales plantean un
reto para el gobierno, pues en ausencia de intervencin quedaran sin proteccin contra riesgos como falta de
ingreso durante la vejez, enfermedades
de invalidez, entre otros, y tampoco
habra un esfuerzo redistributivo a favor de los trabajadores de bajo ingreso.
En consecuencia, el gobierno por varias dcadas ha instrumentado diversos programas de proteccin social de
salud, vivienda, guarderas, pensiones
no contributivas, con diferentes grados
de exigibilidad que buscan proveer a
los trabajadores no asalariados un conjunto de beneficios sociales parecidos a
los de los asalariados.

A lo largo de la ltima dcada, los programas de proteccin social han crecido

mucho ms que los canalizados a la seguridad social: en el periodo de 1998-2007
los primeros crecieron 108% en trminos
reales, mientras que los segundos 57%.
Adems de que, en los ltimos diez aos,
en los Presupuestos de Egresos de la Federacin (PEF) se ha destinado alrededor de
1.8% del PIB a subsidiar los programas de
proteccin social y 0.6% a los programas
de seguridad social.

EMPRESAS

empleos de baja productividad y se castiga

la creacin de empleos de alta productividad. Levy (2008) explica la razn: la productividad de un trabajador tiene que ser
al menos igual al salario ms los costos
no salariales de la contratacin, pero en
el sector informal la productividad de un
trabajador es igual al salario, dado que no
pagan prestaciones. El resultado es que
trabajadores con caractersticas similares
tendrn una productividad muy diferente
de acuerdo al sector de ocupacin, siendo
mayor en el sector formal de aproximadamente 30% a 35%. A mayor sector informal, menor es la productividad del pas.

Un sistema de seguridad social mantenido

por cuotas patronales implica costos muy
elevados para la formalidad de la empresas, dificultando su consolidacin y crecimiento. El efecto de la combinacin de
impuestos al trabajo formal y subsidios al
informal es que se subsidia la creacin de

OBSTCULOS DEL SECTOR DE INFRAESTRUCTURA DE SEGURIDAD SOCIAL

La CMIC identifica los siguientes obstculos que deben ser superados para alcanzar mejor competitividad en el sector:
1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy bajo en relacin al costo de las cuotas patronales.
2. La creciente oferta de programas sociales a trabajadores al mercado informal.
3. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales generan altos costos financieros y operativos para las empresas,
en particular para las MiPyMES.

OBSTCULO 1:

EL BENEFICIO QUE RECIBEN LOS TRABAJADORES ES MUY BAJO EN RELACIN AL COSTO DE LAS
CUOTAS PATRONALES
La evidencia seala que en Mxico los trabajadores formales valoran las prestaciones de seguridad social menos del costo que implica para las empresas en trminos de cuotas patronales. Un trabajador formal que recibe un salario mensual de 3,000 pesos, dice
Levy (2008) le cuesta a la empresa 4,050 pesos al considerar las prestaciones sociales y otros costos no salariales, pero el trabajador
no valora los 1.050 pesos de prestaciones. La valoracin se mide al preguntarle al trabajador si prefiere recibir los 4,050 pesos en
efectivo, o 3,000 y 1,050 en prestaciones. La respuesta depende de si los trabajadores estn dispuestos a intercambiar 1,050 pesos
por prestaciones. Estimaciones economtricas sugieren que los trabajadores de bajos salarios valoran cada peso de costo no salarial
en 25 centavos aproximadamente.
Un buen ejemplo de esto es la contribucin que los trabajadores han hecho a su pensin, como se muestra en la Grfica 4 por grupo
de salario.

Grfica 4. Porcentaje del tiempo que los trabajadores contribuyeron desde que se cre su cuenta de retiro
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ALTOS

BAJOS
0-20

ALTOS

BAJOS
20-40

ALTOS

BAJOS
40-60

ALTOS

BAJOS
60-80

ALTOS

BAJOS

80-100

Fuente: Levy (2008)

La densidad de contribucin promedio de 1997-2007 fue de 45%, y es importante notar que los trabajadores de bajos salarios cotizan
menos tiempo (Levy, 2008).

OBSTCULO 2:

LA CRECIENTE OFERTA DE PROGRAMAS SOCIALES A TRABAJADORES AL MERCADO INFORMAL

Levy (2008) argumenta que no es lo mismo ser un trabajador por cuenta propia sin acceso a ningn servicio mdico, que serlo teniendo acceso gratuito a ese servicio. La proteccin social tiene efectos en el mercado de trabajo, en ausencia de servicio mdico
gratuito quiz el trabajador no estara dispuesto a ocuparse por cuenta propia. Una seguridad social que desde la perspectiva de los
trabajadores no funciona bien, representa incentivos a la informalidad. Esto puede ser porque los servicios mdicos del IMSS son de
baja calidad o porque no hay cerca de la vivienda o porque es limitado, entre otros.

OBSTCULO 3:

LA RIGIDEZ LABORAL Y EL PAGO DE CUOTAS PATRONALES GENERAN ALTOS COSTOS

FINANCIEROS Y OPERATIVOS PARA LAS EMPRESAS, EN PARTICULAR PARA LAS MIPYMES
Las empresas ilegales se exponen al riesgo
de ser multadas por instituciones competentes como INFONAVIT, SAT, IMSS. Para
evitarlo, realizan varios tipos de estrategias
como cambios de domicilio fiscal o razn
social. Pero la mejor manera es evitando
ser detectado, y eso se logra con una empresa pequea, lo que es fcil en sectores
poco explotados. Por ello, vemos empresas
informales en la elaboracin de productos
manufactureros ligeros (alimentos preparados, textiles, muebles); en la provisin de

servicios (limpieza, restaurantes, hospedaje);

o actividades de transporte de carga. Estas
empresas, que son la mayora, realizan actividades econmicas en escalas pequeas.
El carcter ilegal de las empresas reduce
la productividad de capital, genera que no
alcancen su tamao ptimo ni explotan las
economas de escala, ya que crecer las pone
en riesgo de ser detectadas, incrementando los costos laborales y fiscales que se
derivan de convertirse en una empresa for-

mal, sacndolas de la competencia. Pero,

todas las desventajas de la informalidad se
compensan por los ahorros en los costos
laborales. Las empresas mexicanas enfrentan un gran ambiente competitivo, tanto
nacional como internacional, por lo que la
eleccin entre formalidad e informalidad se
hace en cada empresa para maximizar sus
beneficios privados.

141

142

OBJETIVOS
Partiendo del problema y consecuencia expuesta, la CMIC
plantea los siguientes objetivos:
OBJETIVO GENERAL

OBJETIVOS PARTICULARES

Crear un sistema universal de seguridad social (pensin de retiro,

seguro de invalidez, servicios
mdicos, seguro de desempleo,
vivienda) que se financie mediante
impuestos indirectos como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en
todos los bienes y servicios, formado a partir de la disolucin de los
sistemas de seguridad social y los
programas sociales existentes.

Lograr un esquema universal de seguridad social, al mismo tiempo que

se fomente la inclusin de los trabajadores en el mercado laboral formal.
Que las cuotas patronales que cobra
el IMSS a las constructoras reflejen las
necesidades y condiciones de la industria.

Generar un marco legal que al mismo tiempo d certeza jurdica a

la contratacin y que sea flexible
para poder aumentar el nmero de
contrataciones y la productividad del
sector.

LNEAS DE ACCIN
Siguiendo la necesidad de mejorar la planeacin y ejecucin de obras en el sector, la
CMIC propone la atencin de las siguientes lneas de accin durante 2012:
1. Reformar el marco normativo para dar lugar a la creacin del sistema de seguridad social universal.
2. Construir una comisin tcnica intersecretarial que disee y comience la implementacin de una estrategia fiscal e institucional para la integracin del sistema universal de seguridad social.
3. Actualizar y adecuar el marco normativo para evitar la aplicacin discrecional del RSSOTCOTD a las constructoras, evitando
as costos excesivos para ellas.

1. REFORMAR EL MARCO NORMATIVO PARA DAR LUGAR A LA CREACIN DEL SISTEMA

DE SEGURIDAD SOCIAL UNIVERSAL
Qu debe hacer el gobierno?
Reformar el marco normativo en materia
de Seguridad Social con el objetivo de
lograr una cobertura universal demanda cambios de gran envergadura en las
distintas leyes que regulan actualmente
la seguridad social. El Gobierno Federal
puede proponer ampliar la cobertura a
partir de la creacin de un Sistema de

Seguridad Social Universal que requiere el

compromiso de los actores involucrados y,
sobre todo, la negociacin con los distintos
grupos parlamentarios del Congreso de la
Unin para modificar el marco normativo.
Un Sistema de Seguridad Social Universal
no puede separar los procesos de diseo e
implementacin entre el Ejecutivo y el Legis-

lativo, pero s puede diferenciar sus facultades y responsabilidades en una reforma

profunda del sistema de seguridad social
en Mxico. La reforma debe incluir como
mnimo:

1. Eliminar la distincin implcita entre

trabajadores asalariados y no asalariados.
2. Disolver los programas e instituciones
que competiran con el nuevo esquema y dar lugar a la integracin de su
planta laboral y activos al nuevo sistema. (IMSS, ISSSTE, PEMEX, SEDENA. Y
Seguro Popular).
3. Disear e implementar el esquema de
impuestos indirectos para financiar el
sistema.

social tiene repercusiones econmicas

igualmente amplias. Se deben de fortalecer
los vnculos entre las reformas sociales y
econmicas. Es necesario introducir en la
agenda lo importante que es el impacto
redistributivo neto de los impuestos, las
contribuciones y el gasto, no de cualquiera
de estos de forma aislada. Hoy, el balance
de la poltica tributaria y de gasto tiene un
impacto redistributivo limitado. Con una
mejor combinacin de impuestos, contribuciones y gasto, se puede lograr una mayor
redistribucin y desempeo econmico
(Levy, 2008).

Situacin actual
La seguridad social en Mxico se financia a
partir de dos tipos bsicos de instituciones
pblicas:
Las que ofrecen servicios a la poblacin
derechohabiente por su condicin laboral
(IMSS, ISSSTE, los servicios de salud de
PEMEX y las Secretaras de Defensa y
Marina), financiados con contribuciones obrero-patronales y destinado a
los trabajadores asalariados.
Instituciones dedicadas a atender a
la poblacin sin seguridad social, financiadas de la recaudacin general
y destinado a los trabajadores con
carencias econmicas.

Como menciona Levy (2008): Es reconocido que la poltica econmica tiene amplias
repercusiones sociales; es menos reconocido pero no menos cierto que la poltica

Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Obstculo

Vnculo con la Lnea de Accin

1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy

bajo en relacin al costo de las cuotas patronales

Los beneficios sociales no provendran de un impuesto al

trabajo, por lo que se eliminara el alto costo de oportunidad
que enfrentan los patrones y los empleados

2. La creciente oferta de programas sociales atraen

a trabajadores al mercado informal

Mediante un esquema universal, no habra diferencias en

los esquemas de seguridad social y dado que no se gravara
el trabajo, se reduciran los incentivos a la informalidad.
El trabajador debiera ser indiferente entre formalidad e
informalidad en cuanto al precio del trabajo

3. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales

generan altos costos financieros y operativos
para las empresas, en particular para las
MiPyMEs

Este esquema flexibilizara los esquemas de contratacin,

despido y promocin, reduciendo costos operativos. Asimismo,
al eliminar el gravamen al trabajo, eliminara el costo extra que
enfrenta el sector formal

Dnde se hace y quin tiene que hacerlo?

Dentro del Ejecutivo Federal, el poder de
iniciativa del Presidente permite detonar
esta reforma junto con las propuestas de
creacin del Sistema de Seguridad Social
Universal. Actualmente, dentro de la Administracin Pblica Federal (APF) la atribucin de establecer la poltica y coordinar
los servicios de seguridad social, as como
intervenir en los asuntos relacionados con
el seguro social es la Secretara del Trabajo
y Previsin Social (STPS) de acuerdo con el

Artculo 40 de la Ley Orgnica de la APF y

en el IMSS con base en el Artculo 5 de la
Ley del Seguro Social (LSS). La Secretara de
Salud (SSa) por medio de la Comisin Nacional de Proteccin Social en Salud administra e implementa el programa de Seguro
Popular que incorpora volunta-riamente a
sus beneficiarios.
Para que sea posible esta reforma, el Ejecutivo debe coordinar la iniciativa con el IMSS,

con el Instituto de Seguridad y Servicios

Sociales de los Trabajadores del Estado
(ISSSTE), con la STPS, con la SSa y redefinir las Aportaciones a Seguridad
Social del Ramo 19 del Presupuesto de
Egresos de la Federacin. El objetivo de
lograr una cobertura universal requiere

143

144

que las instituciones redefinan sus facultades y aglutinen atribuciones en un

Sistema de Seguridad Social Universal.
La propuesta requiere replantear el Artculo 123 constitucional y las siguientes
Leyes en el Congreso de la Unin:

vios y prestaciones. La integracin de la

planta laboral se da nicamente por medio
de un nuevo contrato colectivo que debe
avalar la STPS, as como las instituciones
patronales que absorban las obligaciones
de los contratos con base en la nueva legislacin de seguridad social y en apego a la
Ley Federal del Trabajo.

Ley de Seguro Social

Ley del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado
Ley Federal del Trabajo
Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal
Asimismo, requiere replantear la
estructura organizacional de:
La Secretara de Trabajo y Previsin
Social
La Secretara de Salud
El IMSS
El ISSSTE
Con el fin de eliminar la diferencia implcita entre asalariados y no asalariados
es indispensable reformar los Artculos
12; 13, fraccin I; 237; y el 251, fraccin X, de la Ley del Seguro Social, as
como replantear las limitaciones que
impone a los no asalariados en el Ttulo I de la misma Ley. La disolucin
de los programas e instituciones debe
darse por medio del consenso entre los
actores e instituciones involucrados,
as como entre el poder Legislativo y
Ejecutivo. Los sindicatos del IMSS y del
ISSSTE pueden significar una resistencia frrea a la creacin de un Sistema
de Seguridad Social Universal, sin embargo lo que debe hacer el Ejecutivo es
incorporar a los trabajadores al nuevo
Sistema y generar un nuevo contrato
colectivo que respete los derechos pre-

De la misma manera, los sujetos obligados para acatar la Ley en trminos de

contratacin y que deberan observar en
todo momento la cobertura universal son,
con base en el artculo 523 de la Ley Federal
del Trabajo:
I. Secretara del Trabajo y Previsin
Social;
II. Secretaras de Hacienda y Crdito
Pblico y de Educacin Pblica;
III. Autoridades de las Entidades Federativas, y a sus Direcciones o Departamentos de Trabajo;
IV. Procuradura de la Defensa del
Trabajo;
V. Servicio Nacional del Empleo, Capacitacin y Adiestramiento;
VI. Inspeccin del Trabajo;
VII. Comisin Nacional de los Salarios
Mnimos;
VIII. Comisin Nacional para la Participacin de los Trabajadores en las
Utilidades de las Empresas;
IX. Juntas Federales y Locales de Conciliacin;
X. Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje;
XI. Juntas Locales de Conciliacin y
Arbitraje; y
XII. Jurado de Responsabilidades.
En trminos de la Industria de la Construccin, con las reformas al sistema actual
de seguridad social, se debe replantear el
Reglamento del Seguro Social Obligatorio
para los Trabajadores de la Construccin
por Obra o Tiempo Determinado (RSSOTCOTD). El Artculo 3 actual establece que
los trabajadores contratados por tiempo
indeterminado se considerarn como permanentes, aun cuando realicen su trabajo

en distintas obras de construccin con el

mismo patrn y su aseguramiento se regular por las disposiciones relativas de la
Ley y sus reglamentos aplicables. El objeto
de la reforma es que la cobertura universal satisfaga las necesidades mnimas de
seguridad social, establezca tasas impositivas que permitan cubrir la seguridad social de todos los trabajadores e incentiven
la formalidad en la contratacin de trabajadores. Las condiciones actuales de la
legislacin y las tasas impositivas generan
incentivos perversos para mantenerse en la
informalidad. Por ello, es necesario disear
e implementar un esquema de impuestos
indirectos para financiar el sistema.
Esta propuesta requiere que el Ejecutivo,
por medio de la SHCP, redisee la poltica
fiscal, en coordinacin con el Congreso de
la Unin, para replantear un impuesto indirecto que financie el nuevo Sistema de Seguridad Social Universal. La propuesta de
Santiago Levy se sustenta en un impuesto
indirecto al consumo generalizado que satisfaga la recaudacin fiscal mnima para
satisfacer una cobertura universal. Asimismo, propone un impuesto empresarial nico que reduzca los compromisos fiscales en
las relaciones obrero-patronales con el fin
de generar incentivos a las empresas que
incorporen a sus trabajadores a esquemas
formales en la relacin laboral. Tambin
reducira los costos de transaccin de las
empresas para cumplir con sus obligaciones laborales, fiscales y de seguridad social. Adems, disminuiran los incentivos a
la corrupcin, simulacin y rotacin innecesaria de trabajadores (Levy, 2008). Esta
propuesta se lleva a cabo por medio de una
reforma fiscal profunda y por el rediseo de
los impuestos indirectos que requiere, sin
duda, la negociacin y consenso de los
actores ms relevantes del Congreso, de la
Comisin de Hacienda y Crdito Pblico,
as como de los sindicatos que dependen
de las instituciones de seguridad social y
de las Secretaras de Estados con injerencia
directa en la materia.

Eliminar distincin entre

asalariados y no asalariados

Intervencin de:
SHCP STPS
SSa SEGOB
IMSS ISSSTE
Presidencia

Negociacin con:
SNTSS / SNTISSSTE /
IMSS / ISSSTE / SHCP /
SSa /STPS / Congreso

Integrar programas e
instituciones de Seguridad
Social

Reformar:
IMSS / ISSSTE / STPS /
SSa / PEMEX / SEDENA
SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL UNIVERSAL

Impuestos indirectos para

financiar el Sistema

Ejecutivo
Federal
Reforma para
un Sistema
de Seguridad
Social Universal

Intervencin de:
Comisin de Hacienda
y Crdito Pblico
JUCOPO
Comisin de
Presupuesto y Cuenta
Pblica

Negociacin con:
Ejecutivo Federal y
con ejecutivos locales
/ Bancadas / Cmara
revisora/Sindicatos

Reformar:
LSS / LFT / LISSSTE /
LOAPF
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL
UNIVERSAL

Congreso
de la Unin

2. CONSTRUIR UNA COMISIN TCNICA INTERSECRETARIAL QUE DISEE Y COMIENCE

LA IMPLEMENTACIN DE UNA ESTRATEGIA FISCAL E INSTITUCIONAL PARA LA
INTEGRACIN DEL SISTEMA UNIVERSAL DE SEGURIDAD SOCIAL
Qu debe hacer el gobierno?

Situacin actual

Para transitar hacia el esquema de Seguridad Social Universal se debe generar una
Comisin Tcnica que disee e implemente
el esquema mediante la planeacin estratgica que incluya fases y mapas de ruta en
el corto, mediano y largo plazo.

Actualmente, las atribuciones sobre seguridad social se reparten entre la STPS, SSa,
IMSS e ISSSTE. En materia fiscal, sobre la
SHCP. No existe un rgano intersecretarial
de interlocucin que pueda resolver de
manera integral los principales problemas
de la seguridad social en Mxico, por lo

que los esfuerzos para subsanar los vacos

normativos y operativos se encuentran desperdigados en estas instituciones o dependencias descentralizadas.

145

146

Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Obstculo

Vnculo con la Lnea de Accin

1. El beneficio que reciben los trabajadores es muy

bajo en relacin al costo de las cuotas patronales

Una Comisin Intersectorial pueden resolver de una manera

integral los problemas que generan las cuotas obreropatronales.

2. La creciente oferta de programas sociales atraen

a trabajadores al mercado informal

Por medio de la participacin de las Secretarias y dependencias

que conducen estos programas es posible darles un enfoque
conjunto y evitar duplicidad de funciones en la APF y buscar
los mecanismos para integrar a los trabajadores a esquemas
formales.

Dnde se hace y quin tiene que hacerlo?

Una Comisin Tcnica Intersecretarial
aglutinara a las Secretarias de Estado
con injerencia directa en materia de seguridad social y con los rganos descentralizados con el fin de discutir, disear
y, en su caso, implementar un nuevo
Sistema de Seguridad Social Universal.
La creacin de una Comisin Intersecretarial de Seguridad Social es competencia nica del Ejecutivo Federal, en este
caso del Presidente de la Repblica, que
puede crearla por Decreto con carcter
temporal o permanente de acuerdo con
las atribuciones que le otorga el Artculo 89 Constitucional y en el 21 de la
LOAPF. La Comisin debera integrarse
al menos por las siguientes Secretaras y
rganos descentralizados:

1. Oficina de la Presidencia de la Repblica

2. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
3. Secretara del Trabajo y Previsin Social
4. Secretara de Salud

El Acuerdo o Decreto presidencial podra

darse al inicio de la siguiente administracin con el fin de que comience a sesionar
desde el primer semestre de 2013. El articulado del Acuerdo define el objetivo de
la Comisin, las dependencias que lo integran, su organizacin interna, as como sus
facultades, alcances y la temporalidad de
sus sesiones.

5. Secretara de Gobernacin
6. Instituto Mexicano del Seguro Social
7. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

3. ACTUALIZAR Y ADECUAR EL MARCO NORMATIVO PARA EVITAR LA APLICACIN

DISCRECIONAL DEL RSSOTCOTD2 A LAS CONSTRUCTORAS, EVITANDO AS COSTOS
EXCESIVOS PARA ELLAS
Qu debe hacer el gobierno?
El Cdigo Fiscal de la Federacin establece
las diversas contribuciones que los ciudadanos deben cubrir: impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos (Artculo
2). Dichas contribuciones debern ser
2

proporcionales y equitativas para todos los

patrones sin distincin de actividad o de
sectores industriales. Por tanto, el RSSOTCOTD slo deber aplicarse cuando la
situacin lo justifique, para lo que el IMSS
debe establecer criterios claros y transpar-

entes que garanticen la seguridad de los

trabajadores de la industria de la construccin, especialmente los temporales.

Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores de la Construccin por Obra o Tiempo Determinado

Situacin actual
No hay una justificacin para dar un trato diferente a los patrones de la construccin que utilizan trabajadores eventuales, ya que el
IMSS goza de diversas facultades para poder promover la proteccin de los trabajadores y, en su caso, el cobro de las cuotas obreropatronales a quien las omite, lo cual ha sido reforzado por otras leyes, tales como la Ley del Impuesto sobre la Renta que condiciona
la deducibilidad de los sueldos y salarios al registro de los trabajadores ante ese Instituto.
Por su parte, se han establecido castigos de orden penal por defraudacin fiscal, por lo que el Instituto tiene la facultad de comprobacin para determinar a los patrones que hoy en da pretendan evadir sus obligaciones sociales. Asimismo, el IMSS ya es una entidad
fiscal autnoma, por lo que no depende de alguna otra autoridad para aplicar sus procedimientos de cobranza, as como el ejercicio
de sus facultades de comprobacin.

Qu obstculos resuelve esta propuesta?

Obstculo

Vnculo con la Lnea de Accin

1. La rigidez laboral y el pago de cuotas patronales

generan altos costos financieros y operativos
para las empresas, en particular para las
MiPyMEs

Al aplicar justificadamente el reglamento y con criterios claros,

se evita que las empresas incurran en costos excesivos. Adems,
se reducira el nmero de amparos que las constructoras
presentan, los cuales en general les resultan favorables.

Dnde se hace y quin tiene que

hacerlo?
Es necesario que el Ejecutivo Federal modifique el RSSOTCOTD. Dentro de los procesos
internos de la APF, es el Director del Instituto quien debe firmar el Reglamento para
aprobacin final junto con el Secretario de
Salud para su posterior publicacin por el
Presidente de la Repblica. El Reglamento
debe incluir:
Criterios claros para determinar que las
declaraciones de las empresas son incompletas o falsas.
Especificar la documentacin que el
IMSS puede solicitar a las empresas, sin
distincin, para validar los criterios establecidos.

BIBLIOGRAFA
Levy, Santiago, Good Intentios, Bad Outcomes: Social Policy, Informality, and
Economic Growth in Mexico, Brookings Institution Press, 2008.
Levy, Santiago, Poltica Social, Informalidad y Crecimiento Econmico en Mxico, Banco de Mxico (DE, 14 de marzo, 2012: http://www.banxico.org.mx/
publicaciones-y-discursos/publicaciones/seminarios/retos-y-crecimiento-oct2009/%7BA2449940-4207-A5E5-662C-D72CD0128BD1%7D.pdf).
Lpez Acevedo, Gladys y Hong, W. Tan, Impact Evaluation of SME Programs in
Latina America and Caribbean, Mxico, BID, 2010.
Zonszein, Stephanie, Seguro Popular, incentivo a la informalidad? (tesis), Mxico, ITAM, 2012.

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