BAB I

PENDAHULUAN
1.1.

Latar Belakang Masalah

Di negara sedang berkembang seperti Indonesia, kesejahteraan masyarakat

sangat tergantung pada kemampuan mereka mendapat akses dan kemampuan untuk
dapat menggunakan pelayanan publik. Akan tetapi permintaan akan pelayanan tersebut
biasanya jauh melebihi kemampuan pemerintah untuk dapat memenuhinya. Hal ini
dikarenakan pemusatan segala urusan publik hanya kepada negara dan urusan pelayanan
publik yang demikian kompleks mustahil dapat diurus secara menyeluruh oleh institusi
negara (sentralisasi). Oleh karena itulah kemudian dicetuskan ide desentralisasi, yang
mencoba menggugat kelemahan yang ada pada diskursus sentralisasi tersebut.
Kerangka desentralisasi melalui pemberian otonomi kepada daerah untuk
melaksanakan pemerintahan sendiri selain dipandang positif dari sisi efektifitas
manajemen pemerintahan, pelaksanaan desentralisasi juga dipandang sesuai dengan
prinsip-prinsip demokrasi yang memungkinkan setiap warga negara untuk menentukan
sendiri nasib dan mengapresiasikan keinginannya secara bebas (Setiyono, 2004: 205).
Mengingat tujuan kebijakan desentralisasi sendiri yaitu untuk menciptakan suatu sistem
pembagian kekuasaan antar daerah yang mapan dimana pemerintah pusat dapat
meningkatkan kapasitas, memperoleh dukungan masyarakat, dan mengawasi pembagian
sumber daya dengan adil. Desentralisasi yang juga merupakan bentuk pelaksanaan dari
demokrasi lokal dengan memanfaatkan keefektifitasan pemerintah daerah pada akhirnya
juga diharapkan dapat mendorong pemerintah daerah agar lebih bertanggung jawab
dalam mengelola dan memberikan pelayanan kepada masyarakat yang ada di daerah.
Namun konsep desentralisasi yang sampai saat ini masih berjalan justru
membuka kesempatan untuk melahirkan raja-raja kecil daerah. Sebagai akibatnya, ide
desentralisasi itu tidak lantas memperbaiki kinerja daerah dalam mengelola urusan
publiknya, justru malah cenderung mengabaikannya. Penyelenggaraan urusan publik

yang berpindah dari pusat ke daerah juga memberikan kesempatan terjadinya praktek
korupsi di daerah. Ini terlihat dari banyaknya pejabat daerah baik di birokrasi maupun di
non birokrasi (lembaga legislatif) yang terlibat kasus hukum, politisasi birokrasi
merajalela, serta pelayanan di daerah menjadi lahan rebutan antar daerah sehingga
pungutan menjadi berlapis-lapis untuk satu produk barang. Kinerja birokrasi yang masih
kurang baik inilah yang kemudian dinilai sebagai kegagalan dalam semangat
desentralisasi.
Melalui desentralisasi, telah terjadi transfer kewenangan dan pembiayaan yang
sangat besar dari pemerintah pusat kepada daerah otonom. Sebagian tanggung jawab
memajukan bangsa negara sekarang berada di tangan pemerintah daerah. Padahal masih
banyak pemerintah daerah yang masih menjalankan birokrasinya secara tradisional,
yang pada gilirannya menyebabkan rendahnya daya saing Indonesia dibanding negaranegara lainnya.
Data yang disampaikan oleh Ease Of Doing Business (2011) sebagaimana yang
dikutip dari Bappenas (2011) menyatakan bahwa posisi Indonesia dalam Kemudahan
Melakukan Bisnis pada tahun 2011 menurun dibandingkan tahun 2010. Selama setahun
terakhir, Indonesia telah melakukan tiga reformasi positif di tiga kriteria, yaitu pendirian
usaha (pengurangan biaya dan waktu pembuatan akte pendirian usaha), pengurangan
tarif pajak penghasilan serta pengurangan waktu ekspor dengan NSW. Tetapi indonesia
masih buruk dalam pelaksanaan kontrak (dari segi jumlah prosedur, waktu serta biaya).
Secara umum kemudahan usaha di Indonesia masih jauh di bawah rata-rata (masih di
bawah Vietnam).
Lain halnya dengan data yang disampaikan oleh Global Competitiveness Index
(2011) sebagaimana yang telah dikutip Bappenas (2011), menyatakan bahwa pada
publikasi terbaru tahun 2011-2012, peringkat Indonesia untuk indeks daya saing global
adalah peringkat 44 (score 4,38) dari 142 negara yang disurvei. Posisi Indonesia tersebut
turun 2 peringkat dibanding periode sebelumnya yaitu peringkat 46 (score 4,43) dari 139
negara. Berdasarkan GCI 2011-2012, Indonesia masih kurang kompetitif dibanding

negara-negara Asia Tenggara yang lain, seperti: Singapura, Malaysia, Brunei

Darussalam dan Thailand walaupun berada diatas Vietnam dan Filipina. Daya saing
Indonesia yang rendah disebabkan oleh banyak faktor antara lain infrastruktur yang
rusak, inefisiensi birokrasi, korupsi, ketidakpastian hukum. Inefisiensi birokrasi antara
lain ditandai oleh pelayanan publik yang berbelit-belit, memerlukan prosedur yang
panjang, waktu yang lama serta biaya yang tidak jelas.
Dari gambaran di atas dapat kita ketahui bahwa kinerja birokrasi Indonesia
memang masih mengecewakan. Dalam survey yang dilakukan oleh Dwiyanto, dkk
bahkan dijelaskan nilai capaian kinerja birokrasi dalam hal produktifitas kualitas
layanan, responsivitas, responsibilitas, dan akuntabilitas birokrasi kita juga masih sangat
rendah. Bahkan sebagaimana dikutip oleh Dwiyanto dkk, menurut The World
Competitiveness Yearbook tahun 1999, tingkat indeks competitiveness birokrasi kita
berada pada urutan terendah dari segi kualitas pelayanan publik dibandingkan dengan
100 negara lain di dunia. Hal ini terbukti dari hasil penelitian tersebut diketahui bahwa
dari segi orientasi pelayanan birokrasi, kita masih cenderung tidak sepenuhnya
mencurahkan waktu dan tenaga untuk menjalankan tugas melayani rakyat. Hampir 40%
birokrat yang menjadi responden dalam penelitian itu menyatakan bahwa mereka
memiliki pekerjaan lain di luar pekerjaaannya sebagai aparatur negara. Kondisi ini
otomatis mengurangi konsentrasi mereka dalam bekerja sehingga tidak fokus
mengerjakan tugas-tugasnya (Setiyono, 2004: 131). Hal ini tentu saja menambah daftar
panjang buruknya birokrasi (selain prosedur birokrasi yang berbelit-belit, lama, kurang
peka terhadap tuntutan masyarakat, dll.) di negeri ini yang membuat masyarakat juga
semakin tidak percaya kepada kinerja aparat untuk dapat memenuhi tuntutan-tuntutan
publik tersebut.
Sebenarnya dengan adanya desentralisasi, birokrasi daerah dapat secara leluasa
penuh dan secara mandiri dapat mengelola dan mengorganisir daerahnya masingmasing. Aparatur pemerintah daerah juga dapat menjalankan fungsi-fungsi manajemen
pemerintahan

seperti

perencanaan

(planning),

pengorganisasian

(organizing),

pengarahan (actuating), dan pengawasan (controlling) secara mandiri dan bebas dari
campur tangan pemerintah pusat. Dengan desentralisasi juga daerah dapat menentukan
bentuk organisasi, mengembangkan budaya birokrasi, dan menentukan standar kriteria
pencapaian tujuan yang dipandang sesuai dengan kebutuhan dan aspirasi lokal.
Terjadinya kesan negatif dan krisis kepercayaan terhadap pemerintah (birokrasi)
diakibatkan karena birokrasi selama ini tidak bisa merespon keinginan warga
masyarakat. Konsep lama birokrasi kemudian dinilai tidak lagi mampu menyesuaikan
diri dengan perkembangan masyarakat yang sangat pesat sehingga birokrasi tidak lagi
mampu memenuhi tuntutan masyarakat tersebut. Birokrasi lama yang didesain untuk
bekerja lambat, berhati-hati, dan metodologis sudah tidak dapat diterima oleh konsumen
yang memerlukan pelayanan cepat, efisien, tepat waktu, dan simpel (sederhana).
Apalagi sekarang telah memasuki era globalisasi yang menuntut segala sesuatunya
berjalan serba cepat dan tepat. Oleh karena itulah usaha untuk mereformasi birokrasi
Indonesia harus dilakukan. Gerakan reformasi ini menghendaki birokrasi memiliki
netralitas politik, transparan, responsibel, akuntabel, bersih dan berwibawa. Untuk
mencapai tujuan mencapai atau menciptakan birokrasi yang lebih baik, kinerja birokrasi
dan penyelenggaraan pemerintahan (daerah) yang lama harus segera dapat ditinggalkan
dan diganti dengan paradigma birokrasi yang baru. Hal tersebut perlu agar pelaksanaan
desentralisasi (otonomi daerah) tidak menjadi sia-sia akibat terjadinya inefisiensi di
dalam tubuh birokrasi pemerintah kita.
1.2.

Perumusan Masalah
Kebijakan desentralisasi atau otonomi daerah dimaksudkan untuk menciptakan

pelayanan serta penyaluran jasa-jasa dan barang-barang publik (public service delivery)
secara efisien dan efektif serta sesuai dengan tuntutan masyarakat. Masalahnya,
sejumlah studi di negara-negara yang melaksanakan kebijakan desentralisasi
menemukan fakta bahwa desentralisasi tidak serta merta memperbaiki pelayanan publik
dan menggerakkan demokrasi di daerah. Tidak sedikit, efek samping dari desentralisasi
justru bertolak belakang dengan tujuannya, seperti berkurangnya kualitas pelayanan

publik dan merebaknya korupsi di daerah. Untuk memperbaiki pelayanan publik di

daerah, kemudian perlu dilakukan reformasi birokrasi. Seiring dengan kebijakan
desentralisasi, poin penting reformasi birokrasi adalah memangkas birokrasi yang
sentralistik ke yang terdesentralisasi. Hal ini dimaksudkan agar potensi yang dimiliki
oleh daerah dapat digunakan secara maksimal dalam rangka untuk mengelola
manajemen pemerintahannya (birokrasi daerah).
Dari uraian dan kenyataan di atas, maka permasalahan yang dikaji dalam
penelitian ini adalah :
1. Bagaimanakah Reformasi Birokrasi Pemerintah Daerah di Indonesia?

2. Bagaimanakah upaya Pemerintah Daerah dalam meningkatkan Pelayanan

Publik di daerahnya melalui Reformasi Birokrasi?
1.3.

Tujuan Penelitian
1. Untuk mendapatkan gambaran bagaimana proses reformasi birokrasi yang
berjalan di Pemerintah Daerah di Indonesia pada umumnya.
2. Untuk memahami proses reformasi birokrasi dalam upaya meningkatkan
pelayanan publik di Pemerintah Daerah di Indonesia.

1.4.

Kegunaan Penelitian
1. Berdasarkan kegunaan akademik. Diharapkan memberi kontribusi positif
terhadap pengembangan studi politik lokal khususnya mengenai reformasi
birokrasi Pemerintah Daerah di Indonesia pada umumnya.
2. Berdasarkan kegunaan praktis. Diharapkan hasil penelitian dapat menjadi
bahan pertimbangan dan perbandingan dalam memahami reformasi birokrasi
Pemerintah Daerah di Indonesia.