Anda di halaman 1dari 142

STRATEGIA NATIONALA PE ACHIZITII

PUBLICE

Pagina 1 din 142

CUPRINS
PREAMBUL............................................................................................................................................... 5
1.

STRATEGIA DE ACHIZIII PUBLICE: SITUAIA EXISTENT I METODOLOGIA ...................... 5

2.

SISTEMUL DE ACHIZIII PUBLICE: PAII URMTORI............................................................ 6


2.1

Viziunea ................................................................................................................... 6

2.2

Misiunea .................................................................................................................. 6

2.3

Obiective.................................................................................................................. 6

3.

CAPITOLE............................................................................................................................. 7

4.

SISTEMUL DE IMPLEMENTARE............................................................................................ 7

Capitolul 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de transpunere a noilor


directive n legislaia naional ................................................................................................................ 9
1.1

Descrierea situaiei curente ................................................................................................ 9

1.2

Direcii de aciune ............................................................................................................. 13


A.

Transpunerea noilor Directive ................................................................................... 13

B.
Aplicarea metodologiei de evaluare a impactului i consultarea prealabila a
actorilor relevani cu privire la modificarea legilor din domeniul achiziiilor publice ...... 17
C. Implementarea msurilor operaionale de remediere i prevenire a incoerentelor
legislative .......................................................................................................................... 17
D.
Crearea unul ghid online (web-based guidelines) care va determina o schimbare
de paradigm la nivelul ntregului sistem de achiziii publice .......................................... 18
1.3

Indicatori de rezultat i de impact .................................................................................... 19

1.4

Lista anexelor corespunztoare Capitolului 1................................................................... 26

Capitolul 2 - Coerena general i eficiena cadrului instituional ........................................................ 27


2.1

Descrierea situaiei actuale............................................................................................... 27

2.2

Direcia de aciune ............................................................................................................ 31


A.

Consolidarea politicii de achiziii publice la nivelul administraiei centrale ............. 31

B. Asigurarea echilibrului instituional i abordarea trans-sectorial n promovarea


politicii achiziiilor publice ................................................................................................ 32
C.

Aplicarea unui mecanism de cooperare inter-instituional..................................... 32

D.

Reforma i ntrirea funciilor centrale n cadrul sistemului de achiziii publice .. 33

2.3

Indicatori de impact si de rezultat .................................................................................... 35

2.4

Lista anexelor corespunztoare Capitolului 2................................................................... 44

Capitolul 3 - Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice .................................................. 45


Pagina 2 din 142

3.1

Descrierea situaiei actuale............................................................................................... 45

3.2

Direcii de aciune ............................................................................................................. 49


3.2.1 Eficientizarea procesului de achiziii publice ........................................................ 49
3.2.2 Aciuni pentru a asigura regularitatea i calitatea procesului: domeniul de
aplicare i impactul preconizat ......................................................................................... 57

3.3

indicatori de rezultat si impact ......................................................................................... 78

3.4

Lista anexelor corespunztoare Capitolului 3 .................................................................. 90

Capitolul 4 - Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe profesionalizare i aspecte de


integritate .............................................................................................................................................. 91
4.1

Descrierea situaiei actuale............................................................................................... 91

4.2

Direcii de aciune ............................................................................................................. 93


A. Creterea capacitii i a abilitilor procedurale la nivelul autoritilor contractante
prin elaborarea de ghiduri i documentaii de atribuire standard ................................... 94
B. Soluionarea deficienelor din implementare cu scopul de a sprijini pregtirea i
implementarea viitoarelor contracte de achiziii publice................................................. 97
C. Profesionalizarea responsabililor de achiziii (funcionari publici sau personal
contractual ce acioneaz n domeniul achiziiilor publice) i nfiinarea unui sistem de
creare de stimulente pentru specialitii in achiziii ....................................................... 100
D.
Achiziii centralizate pentru administraia central pentru anumite categorii de
achiziii publice ............................................................................................................... 102
E. Utilizarea unitilor centralizate de achiziii publice de ctre autoritile
contractante din cadrul unei administraii sau de ctre autoritile contractante dintr-o
zon geografic ............................................................................................................... 105
F. Crearea de consorii de ctre autoritile contractante de la nivelul administraiei
locale ............................................................................................................................... 106
G.

Sporirea capacitii autoritilor contractante n utilizarea procedurilor on-line.....


............................................................................................................................. 107

H.
Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii
listei operatorilor economici autorizai, ca proiect pilot n domeniul contractelor de
lucrri aferente construciei de drumuri i autostrzi .................................................... 108
4.3

Indicatori de rezultat si impact ....................................................................................... 109

Capitolul 5 - Funciile de monitorizare i supervizare ale sistemului de achiziii publice din Romnia
............................................................................................................................................................. 126
5.1

Situaia actual ............................................................................................................... 126

5.2

Direcia de aciune .......................................................................................................... 129


5.2.1 Reorganizarea i redimensionarea funciei de monitorizare ............................. 129
Pagina 3 din 142

5.2.2 Stabilirea indicatorilor care urmeaz a fi luai n considerare pentru funcia de


monitorizare ................................................................................................................... 131
5.2.3 Conectarea funciilor de monitorizare, elaborare a politicilor i supervizare .... 135
5.2.4 Dezvoltarea funciei de supervizare ................................................................... 137
5.3

Indicatori de impact i rezultate ..................................................................................... 138

Pagina 4 din 142

PREAMBUL
1.

STRATEGIA DE ACHIZIII PUBLICE: SITUAIA EXISTENT I METODOLOGIA

Dezvoltarea Strategiei Naionale de Achiziii Publice reprezint o etap crucial n vederea


reformei sistemului romnesc de achiziii publice, deoarece stabilete o viziune comun a
reformrii acestui sistem, intr-un moment cheie in care noile Directive in domeniu propun
statelor membre trecerea la o noua paradigma, in care achiziiile publice devin instrumentul
principal de deblocare a creterii economice la nivel european.
Strategia Naional de Achiziii Publice prezint un plan cuprinztor privind reformele n
domeniul achiziiilor publice i permite Guvernului Romniei, prin Ministerul Finanelor
Publice Agenia Naional a Achiziiilor Publice (ANAP) s iniieze i s implementeze
msuri coerente i clar definite n timp pentru a dezvolta buna guvernan i pentru a ntri
sistemul de achiziii publice.
Grupul int a acestei Strategii include n principal urmtoarele categorii de actori cheie:
Guvernul Romniei, ANAP, autoritile contractante sau unitile de achiziii centralizate,
funcionarii publici i personalul contractual implicai n achiziii publice i n livrarea
serviciilor ctre ceteni, i operatorii economici.
Actorii cheie din sectorul public au fost invitai, prin Decizia Primului Ministru nr. 218 /
20141, s participe la procesul de elaborare a Strategiei. De asemenea, n perioada iulie 2014
iunie 2015, a avut loc ntre Comisia European i Romnia un dialog structurat privind
elaborarea Strategiei. Acest dialog s-a desfurat n contextul transpunerii noilor Directive n
domeniul achiziiilor publice i a Acordului de Parteneriat 2014 2020 privind folosirea
fondurilor structurale i de investiii. n acest proces, Banca European de Investiii i Banca
Mondial au oferit sprijin instituional Guvernului Romniei.
Msurile grupate n cadrul celor cinci capitole ale Strategiei sunt rezultatul unui proces de
comunicare structurat dup cum urmeaz: colectarea informaiilor necesare, analiza,
dezvoltarea opiunilor i evaluarea acestora, consultri n cadrul grupului de lucru, dialog cu
Comisia European i, acolo unde a fost cazul, consultri preliminare cu grupul int,
detaliere i stabilirea msurilor.
Procesul de definire a msurilor a fost unul iterativ i rmne n continuare deschis n
vederea integrrii unor informaii noi pe parcursul implementrii strategiei. n special,
modalitile de funcionare a unitilor de achiziii centralizate sau elaborarea unor liste
oficiale ale operatorilor economici agreai n domeniul infrastructurii de drumuri urmeaz s
fie definite pe baza rezultatelor unor analize incluse ca i msuri n prezenta Strategie.
1 Decizia nr. 218/2014 privind nfiinarea Comitetului interministerial pentru realizarea reformei cadrului
legislativ i instituional n domeniul achiziiilor publice, n vigoare din data de 20.06.2014

Pagina 5 din 142

Elaborarea Strategiei s-a bazat pe activitatea unui grup de lucru la nivel tehnic. Comitetul
Interministerial a fost organizat ori de cte ori a fost necesar luarea unor decizii politice sau
definirea unor orientri ctre grupul tehnic de lucru.
Reforma i mbuntirea sistemului romnesc de achiziii publice angajeaz Guvernul
Romniei precum i toi actorii cheie n scopul implementrii msurilor stabilite ct i a
ntririi capacitii instituionale, eliminnd problemele identificate, inclusiv zonele de risc
privind corupia i conflictul de interese, i dezvoltnd politicile de achiziii publice ntr-o
abordare strategic. Exerciiul de elaborare a Strategiei de achiziii publice a implicat o
evaluare a structurilor existente, politicilor, procedurilor i capacitilor n domeniul
achiziiilor publice. Ca urmare a acestui proces de evaluare, au fost identificate proceduri,
politici i bune practici, care ar trebui s conduc n timp la un raport calitate / pre
mbuntit. Astfel, Strategia va fi implementat prin ntrirea funciilor sistemului de
achiziii publice, prin adoptarea de structuri optime, de politici i proceduri de achiziii
eficiente ct i prin profesionalizarea personalului implicat n achiziii publice.

2.

SISTEMUL DE ACHIZIII PUBLICE: PAII URMTORI

Scopul Strategiei de achiziii publice este de a crea cadrul pentru a obine eficienta,
eficacitate, economie (value for money), n condiii de integritate i responsabilitate.
Sistemul de achiziii publice este un sistem complex i coerent format din profesioniti n
domeniul achiziiilor publice, autoriti contractante i instituii responsabile cu
managementul sistemului. Ca orice sistem complex i coerent, acesta are definite o viziune,
misiune i obiective reflectate n Strategie i prezentate mai jos.
2.1

Viziunea

Construirea, susinerea i mbuntirea continu a unui sistem de achiziii publice eficient i


eficace care contribuie la ameliorarea serviciilor livrate ctre cetenii Romniei i care
sprijin atingerea obiectivelor Strategiei Europa 2020.
2.2

Misiunea

Profesionalizarea procesului de achiziii publice astfel nct s asigure transparena,


integritatea i eficienta si eficacitatea investitiilor publice (value for money), pentru a
sprijini creterea economic i dezvoltarea naional.
2.3

Obiective

Asigurarea eficientei si eficacitatii (value for money) n favoarea cetenilor,


contribuabililor, sau societii n general, prin dezvoltarea unui cadru de achiziii publice
avnd urmtoarele caracteristici:
Pagina 6 din 142

a) Cadru legislativ stabil i predictibil, orientat ctre principii,


b) Legislaie completat cu ghiduri de bune practici accesibile pe Internet,
c) Sistem instituional coerent, simplificat, cu funcii i responsabiliti clare, evitnd
duplicarea unor roluri,
d) Procesul de achiziii publice simplificat i mbuntit, asigurnd legalitate i calitate,
e) Sisteme de control, intern i extern, eficiente, orientate ctre calitate i substan,
asigurnd bune practici i integritate,
f) Creterea eficienei i transparenei sistemului de achiziii publice,
g) Implementarea tendinelor actuale, corelate cu strategia Europa 2020: achiziii
ecologice, achizitii eficiene energetic, achiziii responsabile din punct de vedere
social, achiziii electronice, sprijinul participarii IMM-urilor,
h) capacitate institutionala si administrativa sporita
Realizarea acestor obiective necesit i o schimbare a culturii i a abordrii administrative,
dup cum este descris n detaliu n fiecare capitol prezentat mai jos.

3.
CAPITOLE
Prezenta Strategie cuprinde cinci capitole dup cum urmeaz:
-

Capitolul 1: Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea soluiilor de transpunere a


noilor directive n legislaia romneasc,
Capitolul 2: Coerena general i eficiena cadrului instituional,
Capitolul 3: Legalitatea i calitatea procesului de achiziii publice,
Capitolul 4: Capacitatea autoritilor contractante, n special profesionalizarea i
integritatea,
Capitolul 5: Funciile de monitorizare i supervizare a sistemului de achiziii publice
din Romnia

Cele cinci capitole se completeaz i expliciteaz reciproc, formnd un ansamblu coerent.


Este de subliniat faptul c mbuntirea sistemului de achiziii publice nu depinde de o
singur msur, izolat, ci de implementarea prezentei Strategii n ansamblul ei.

4.
SISTEMUL DE IMPLEMENTARE
Coordonarea procesului de reform a achiziiilor publice aparine Guvernului Romniei, prin
Consiliul de Achiziii Publice Comitetul Interministerial.
Principala instituie responsabil pentru implementarea Strategiei este Agenia Naional de
Achiziii Publice (ANAP), nfiinat prin Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 13 / 2015.
La nivelul ANAP se va crea o structur organizatoric nsrcinat cu coordonarea zilnic a
implementrii Strategiei. n acest sens, sistemul de coordonare, resursele umane, funciile
Pagina 7 din 142

detaliate i activitile vor fi stabilite prin Hotrrea Guvernului care va fi adoptat n viitorul
apropriat, n baza OUG nr. 13 / 2015.
Ali actori cheie din domeniul achiziiilor publice vor fi implicai n implementarea Strategiei,
n conformitate cu msurile i aciunile specifice incluse n cadrul fiecrui capitol.
Avnd n vedere experiena dobndit privind funcionarea grupului de lucru format pentru
elaborarea Strategiei, principalele riscuri aferente implementrii Strategiei pot fi rezumate
dup cum urmeaz:
1. Nevoia unei armonizri continue a intereselor diferiilor actori implicai n procesul
de implementare a Strategiei, proces realizat ntr-un mediu extrem de dinamic,
2. Nevoia unei monitorizri atente care s impulsioneze implementarea tuturor
aciunilor definite n cadrul Strategiei.

Pagina 8 din 142

Capitolul 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opiunilor de


transpunere a noilor directive n legislaia naional

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i anexe. Anexele reprezint documente complementare care trebuie
analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n planul de aciune, acestea din
urma neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din anexe. Strategia i
planul de aciune prevaleaz in raport cu anexele.
1.1

Descrierea situaiei curente

Domeniul achiziiilor publice din Romnia este n prezent reglementat n legislaia primar
printr-un singur act normativ: Ordonana de Urgen nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziii publice, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a
contractelor de concesiune de servicii. n perioada 2006 2015, OUG nr. 34/2006 a fost
modificat i completat printr-un numr de 20 de acte normative. n prezent, OUG nr.
34/2006 include capitole privind achiziiile din sectorul clasic, sectorul utilitilor publice i
sectorul concesiunilor, capitole distincte privind sistemul de remedii i privind regimul
sanciunilor i contraveniilor aplicabile n domeniu. Din punctul de vedere al sferei de
aplicare, OUG nr. 34/2006 reglementeaz achiziiile peste i sub pragurile de publicare n
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
Legislaia secundar, adoptat prin hotrri de guvern, detaliaz aplicarea legislaiei primare
n domenii specifice, cuprinznd aspecte operaionale ale procedurilor de achiziii privind
sectorul clasic, sectorul utilitilor, concesiunile, precum i achiziiile electronice. Legislaia
secundar include, de asemenea, prevederi cu privire la organizarea i funcionarea
instituiilor care fac parte din sistemul achiziiilor publice din Romnia.
Totodat, a fost adoptat un numr relativ mare de acte ce in de legislaia teriar, n cea mai
mare parte prin ordine emise de Preedintele ANRMAP (instituie cu atribuii de
reglementare la nivel naional).
Legislaia naional n vigoare este prezentat n Anexa nr. 1 a Strategiei. O privire de
ansamblu asupra situaiei actuale arat c exist n prezent 52 de acte normative care
reglementeaz direct domeniul achiziiilor publice din Romnia. n graficul de mai jos sunt
prezentate dinamica i modificrile legislaiei din Romnia n perioada 2006-2015.

Pagina 9 din 142

Grafic. nr. 1: Dinamica legislaiei n vigoare n domeniul achiziiilor publice la nivel de


legislaie primar, secundar i teriar n perioada 2006-2015 (fr includerea legislaiei
abrogate)
n paragrafele urmtoare sunt prezentate principalele deficiene ale cadrului legislativ n
domeniul achiziiilor publice i practicile aferente n perioada 2006 - 2015:
1. Cadrul normativ este caracterizat de supra-legiferare: n loc s se axeze pe principii
i aspectele eseniale n domeniu, exist tendina de a detalia prin prevederi
legislative fiecare aspect practic al procesului de achiziii. Motivele sunt parial legate
de cultura administrativ din Romnia. Astfel, autoritile contractante prefer, de
obicei, s urmeze in mod rigid reguli strict definite, n loc s interpreteze, prin prisma
unei analize profesionale i a unei argumentri adecvate, modul in care ar trebui
aplicate principiile generale din legislaia achiziiilor publice. Acest fapt reflect, de
asemenea, o deficien structural a administraiei publice din Romnia - capacitatea
administrativ redus a instituiilor relevante i a autoritilor contractante.
2. Aceast situaie conduce la o abordare general in cadrul procesului de achiziii
publice n care accentul cade mai mult pe conformarea cu litera legii, dect pe
fond. In practica, autoritile contractante arata lipsa de flexibilitate i prefer o
abordare legalista, rigid i strict formal. Astfel, principala lor preocupare este de a
analiza in mod izolat conformitatea cu reglementrile in vigoare i mai puin dac
procedura reflect bunele practici, conduce la eficiena investiiei (value for money)
sau a cheltuielilor publice.
3. Gradul ridicat de detalii cuprins in normele legislative a determinat un numr mare
de modificri ale cadrului legal
Pagina 10 din 142

Modificrile anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie


coerent n domeniu. Practic, modificrile au urmrit soluionarea unor dificulti specifice, ,
fr a se baza pe o analiz sistematic a aspectelor n discuie i a impactului pe termen lung
al modificrilor avute n vedere. De aceea, tendina a fost mai curnd de a trata consecinele
i nu cauzele profunde ale problemelor identificate2. Toate acestea au condus la o legislaie
greoaie, excesiv detaliat.
Modificrile succesive au adugat un nivel suplimentar de complexitate i incertitudine n
aplicarea legii, cu att mai mult cu ct modificrile aduse nu au fost ntotdeauna supuse unui
proces riguros de evaluare prealabil a impactului i nici consultrilor cu factorii interesai.
4. Exist un numr redus de ghiduri, orientri si instruciuni care sa contina ndrumri
utile pentru autoritile contractante i operatorii economici
ndrumrile existente au fost adoptate sub forma a diverse acte normative, fapt ce a
generat rigiditate i a limitat in mod artificial interpretrile si opiunile autoritilor
contractante. Situaia este agravat de faptul c funciile de sprijin operaional i de helpdesk sunt deficitare i dispun de resurse insuficiente.
Au fost identificate acte normative (la nivel de legislaie primar) care conin prevederi ce
contravin Directivelor UE, genernd astfel riscuri de ,,infringement (incalcari ale dreptului
comunitar instrumentate in cadrul cazurilor EU Pilot iniiate n prezent de Comisia
European). n aceast situaie se afl urmtoarele acte normative:
i.

Legea nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utiliti publice, publicat n


Monitorul Oficial al Romniei nr. 121 din 05 martie 20063,

ii.

Legea nr. 346/2004 privind stimularea nfiinrii i dezvoltrii ntreprinderilor mici i


mijlocii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 681 din 29 iulie 20044,
OUG nr. 51/2014 pentru modificarea i completarea OUG nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri

iii.

acest fapt se reflect, de exemplu, n cazul msurilor de stabilire a garaniilor de bun execuie adoptate n lipsa unei consultri publice i a
unei evaluri adecvate a impactului, fr a ine seama de un set complex de factori care au declanat un numr crescut de contestaii (ex.
ntre altele, lipsa capacitii administrative a autoritilor contractante care a condus la documentaii de atribuire de calitate sczuta,
conducnd la contestaii).
3

prevede c gestionarea serviciilor publice tratate de lege (ex. iluminatul public, colectarea deeurilor, alimentarea cu ap, sistemele de
termoficare etc.) poate fi delegat unui ter printr-un contract de delegare a activitilor de operare. Din perspectiva legislaiei UE privind
achiziiile publice, contractele de delegare ar trebui s se ncadreze fie in categoria contractelor de achiziii publice, fie in cea a
concesiunilor. Cu toate acestea, Legea nr. 51/2006 creeaz un set paralel de reguli privind atribuirea contractelor de utiliti publice, sub
supravegherea unei autoriti distincte (ARNRSC), fapt ce afecteaz interpretarea i aplicarea uniform a normelor UE privind achiziiile
publice n Romnia.
4
stabilete o discriminare pozitiv n favoarea IMM-urilor incompatibil cu legislaia UE privind AP, crora le acord un tratament
preferenial prin reducerea obligaiilor ce trebuie respectate de ali operatori economici ce particip la procedura de achiziii. Aceasta nu
se aliniaz principiului tratamentului egal prevzut de TFEU i de directivele UE privind achiziiile publice.

Pagina 11 din 142

publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al


Romniei nr. 486 din 30 iunie 20145.
5. Nu exist o analiz sistematic i o monitorizare constanta a jurisprudenei Curii
Europene de Justiie, precum i a impactului acesteia asupra reglementrilor
naionale i interpretrii acestora.

6. Rolul ANRMAP ca instituie de reglementare i organism de elaborare a legislaiei


este limitat sau minimizat6. Astfel, iniiative legislative din domeniul achiziiilor
publice au fost promovate n anumite cazuri de alte instituii i nu de ANRMAP, fapt
care a condus la o insuficient coordonare ntre instituiile participante la consultrile
prealabile.

7. Nu exist o abordare sistematic n ceea ce privete ndrumarea autoritilor


contractante. Ordinele emise de ANRMAP au ca scop principal soluionarea in mod
izolat a unor probleme specifice, fara a avea in vedere o viziune global, un sistem
integrat i instrumente practice care s sprijine autoritile contractante n aplicarea
legislaiei. Astfel, evaluarea efectuat n cursul pregtirii strategiei a scos n eviden
faptul c mare parte a problemelor recurente cu care se confrunt autoritile
contractante sunt generate de lipsa de ndrumare/ghiduri n planificarea i derularea
procesului de achiziii publice.

8. n prezent exist pe pia o serie ghiduri care trateaz diferite aspecte ale procedurii,
ns acestea prezint o serie de neajunsuri dup cum urmeaz:
a. lipsa unei ndrumri metodologice clare;
b. lipsa unei abordri cuprinztoare a ntreg ciclului de achiziie public;
c. nu conine instrumente care s poat fi utilizate direct de personalul implicat
n achiziii de la nivelul autoritii contractante.
Remedierea acestor probleme necesit resurse substaniale si o serie de aciuni corelate,
definite n continuare n cadrul Strategiei.

stabilirea unei garanii de bun conduita rezultnd ntr-o scdere considerabil a umrului de contestaii fr a stabili o legtur obiectiv
direct cu scderea numrului de contestaii abuzive. n plus, reinerea automat a garaniei pe baza prejudiciului presupus cauzat autoritii
contractante a fost declarat neconstituional prin Decizia nr. 5/2015 a Curii Constituionale.
5

Dei ANRMAP a fost expres abilitat prin lege ca organism nsrcinat cu reglementarea sectorului achiziiilor publice, au fost iniiate i
adoptate o serie de legi neconforme, ceea ce a determinat riscuri de nclcare a legii i, n orice caz, o dublare a prevederilor nealiniate cu
legislaia european. Se pare c nici ANRMAP nu a acionat deoarece nu a fost consultat de iniiatorul legilor sau nu s-a inut ntotdeauna
seama de punctul su de vedere.

Pagina 12 din 142

1.2

Direcii de aciune

Soluiile generale pentru a mbunti calitatea legislaiei sunt definite n contextul


Strategiei pentru o mai bun reglementare adoptat de Guvernul Romniei prin Hotrrea
Guvernului nr. 1076/2014. Legislaia priind achiziiile publice va urma prevederile Strategiei
cu privire la noile norme i mecanisme de control al calitii.
Avnd n vedere exeprienta acumulata in cadrul exerciiului de transpunere precedent i
deficienele evideniate i prezentate n seciunea precedent, au fost identificate
urmtoarele msuri pentru a asigura calitatea cadrului legislativ naional n materie de
achiziii publice:

A.

Transpunerea noilor Directive

Transpunerea noilor Directive UE n legislaia naional se va realiza prin promovarea a patru


acte normative diferite n legislaia primar, dup cum urmeaz:
d. o lege distincta privind achiziiile clasice - transpunerea Directivei 2014/24/UE
a Parlamentului European i Consiliului din 26 februarie 2014 privind
achiziiile publice i de abrogare a Directivei 2004/18/CE (inclusiv achiziii
electronice)
e. o lege distincta privind utilitile - transpunerea Directivei 2014/25/UE a
Parlamentului European i Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziiile
realizate de ctre entitile ce desfoar activiti relevante n domeniile:
ap, energie, transport i pot i de abrogare a Directivei 2004/17/CE
f. o lege distincta privind concesiunile i parteneriatul public-privat (PPP) transpunerea Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European i Consiliului
din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune
g. o lege distincta privind remediile/contestaiile - transpunerea Directivei
2007/66/CE a Parlamentului European i Consiliului din 11 decembrie 2007 de
modificare a Directivelor Consiliului 89/665/CEE i 92/13/CEE cu privire la
creterea eficacitii procedurilor de trecere n revist referitoare la atribuirea
contractelor publice.
Principalele argumente n favoarea transpunerii prin intermediul a patru acte normative
distincte rezult din aplicabilitatea specific a celor patru directive, din necesitatea de a
asigura instrumente operaionale care s asigure viitoarea stabilitate a cadrului legislativ i
de a ncuraja dimensiunea utilizrii strategice a legislaiei n fiecare sector, dup cum
urmeaz:
a) Din punct de vedere strategic, o astfel de msura va ncuraja dezvoltarea de politici
publice specifice fiecrui domeniu, n paralel cu deschiderea pieei pentru fiecare dintre
Pagina 13 din 142

sectoare (clasic, utiliti, concesiuni). Mai mult, fiecare sector va fi reglementat distinct, n
funcie de particularitile sale.
b) Din perspectiva operaional, transpunerea Directivelor n acte normative distincte va
contribui la creterea stabilitii cadrului legal, prin reducerea posibilitii de promovare a
unor modificri ulterioare i va asigura, totodat, un nivel crescut de flexibilitate n aplicarea
legislaiei pe fiecare sector n parte;
c) Actele normative vor avea aplicabilitate diferit:
i.

ii.

iii.

iv.

Cele 3 directive (achiziii clasice, utiliti, concesiuni) se adreseaz unor organizaii


diferite, reglementate distinct n cadrul directivelor (autoriti contractante i entiti
contractante);
Organizaiile din sectorul clasic i cele din sectorul utilitilor funcioneaz dup reguli
diferite; majoritatea organizaiilor din sectorul utilitilor din Romnia sunt companii
private i opereaz deja ntr-un mediu concurenial;
Tipul contractului determin competena instanelor n cazul litigiilor: contenciosul
administrativ n cazul achiziiilor clasice, litigiu comercial n cazul sectorului de
utiliti;
Pragurile pentru publicare JOUE sunt diferite n cele 3 directive i necesit o abordare
specific pentru fiecare sector.

d) Existena unui act normativ de sine stttor, care s reglementeze, n mod exclusiv,
sistemul de remedii, precum i rolul, atribuiile i modul de funcionare al CNSC va asigura o
mai mare coeren legislativ i implementarea cu celeritate a noului pachet de directive din
domeniul achiziiilor publice, n sensul simplificrii legislaiei primare.
i.

ii.

iii.

Legislaia n domeniul remediilor se reflect asupra unor domenii de interes naional


cum ar fi parteneriatul public-privat sau anumite achiziii n domeniile aprrii i
securitii;
Activitatea Consiliului trebuie s se deruleze pe coordonate clare, stabile i
previzibile, care s garanteze stabilitatea, profesionalismul i independena acestei
instituii;
Unificarea directivei pe remedii cu unul dintre cele 3 acte normative distincte ar
putea determina numeroase modificri legislative i incoerente ulterioare.

Legea privind achiziiile din domeniul aprrii care transpune Directiva 2009/81/CE a
Parlamentului European i Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor de
atribuire a anumitor contracte de lucrri, contracte de furnizare i de servicii de ctre
autoritile sau entitile contractante din domeniile aprrii i securitii i de modificare a
Directivelor 2004/17/CE i 2004/18/CE, publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L
216/76, rmne n vigoare.

Pagina 14 din 142

Pentru a asigura o abordare coerent ntre actele normative specifice fiecrui sector, n
procesul elaborrii legislaiei naionale vor fi luate n considerare urmtoarele aspecte:
i.
ii.
iii.
iv.

structur general comun


abordare coerenta privind coninutul legislaiei primare, legislaiei secundare i
teriare i a ghidurilor aferente
transpunerea principiilor i conceptelor din legislaiei UE in materie
definiii.

Directivele ofer o serie de opiuni dintre care statele membre pot alege innd seama de
contextul naional, de obiectivele i nevoile specifice. Prin urmare, a fost efectuat o analiz
a prelurii opiunilor din directive n legislaia naional, n baza consultrilor cu partenerii
strategici desfurate n perioada ianuarie-februarie 2015. Poziia preliminar a Romniei
privind transpunerea acestor opiuni este prezentat n Anexa nr. 2.
n cadrul procesului de elaborare i promovare a noului cadru legal vor avea lor consultri
publice cu partenerii implicai. Procesul de consultare face parte din planul de msuri care va
oferi oportunitatea actorilor relevani de cunoate problemele supuse dezbaterii, opiunile
propuse i motivele pentru care sunt reinute anumite propuneri.Transpunerea noilor
Directive n legislaia naional presupune stabilirea structurii viitoarei legislaii, respectiv
clarificarea prevederilor care vor fi reglementate la nivel primar, secundar, teriar sau prin
ghiduri.
O viziune clar,nc de la nceputul procesului de transpunere, cu privire la modul de
reglementare n legislaia de nivel primar, secundar i teriar, este esenial pentru a asigura
pe viitor stabilitatea cadrului legislativ.
Avnd n vedere faptul c numeroase riscuri de instabilitate deriv n principal din legislaia
primar i secundar, principiile de baz ale noii structuri legislative trebuie s fie elaborate
astfel nct s se asigure c:
a. legislaia primar conine orientrile i principiile generale si definiia conceptelor de
baz;
b. legislaia secundar detaliaz aspectele operaionale, clarific i pune n aplicare
legislaia primar;
c. legislaia teriar i ghidurile oferite autoritilor contractante i operatorilor
economici trateaz detalii de ordin operaional n achiziiile publice. Legislaia teriar
trebuie s genereze valoare adugat, prin soluionarea unor aspecte de ordin
operaional de la nivelul procedurii de atribuire;
d. Experiena acumulata in cadrul exerciiului de transpunere anterior sunt integrate n
noul proces, ex. dispoziiile care genereaz dificulti n legislaia secundar s fie
incluse n legislaia primar pentru a asigura o stabilitate sporita sau ca prevederile
de ordin operaional din legislaia primar s fie reglementate prin legislaia teriar/
secundar.
Pagina 15 din 142

Prin urmare, legislaia primar va reflecta cu precizie prevederile directivelor, diferenele


constnd n structurarea diferit a capitolelor i n nepreluarea anumitor prevederi, dup
cum urmeaz7:
-

Prevederi existente n legislaia actual (ex. Articolul 2 Definiii - referirea la codurile


NUTS nu a fost transpus, fiind reglementat de legislaia naional care transpune
legislaia UE dedicat, Articolul 71 Subcontractarea, alineatul (6), litera a) nu a fost
implementat deoarece legislaia naional nu prevede rspundere solidar ntre
subcontractani i contractantul principal)

Opiunile care nu au fost preluate (Articolul 26 Alegerea procedurilor, alineatul (5),


teza a doua i a treia, Articolul 46 mprirea contractelor pe loturi, alineatul (4),
Articolul 48 Anunuri de intenie, alineatul (2), Articolul 54 Invitaiile ctre
candidai, alineatul (1), teza a doua)

Prevederi care nu necesit preluare (Articolul 6 - Revizuirea pragurilor i a listei


autoritilor guvernamentale centrale, alineatul (5), Articolul 85 - Rapoartele
naionale i informaii statistice, Articolul 87 - Exercitarea delegrii de competene,
Articolul 88 - Procedura de urgen, Articolul 91 Abrogri, Articolul 92 Revizuire,
Articolul 93 - Intrare n vigoare, Articolul 94 - Destinatari).

Procesul de elaborare a noii legislaii va valorifica experiena acumulata in cadrul exerciiului


de transpunere precedent i va urmri asigurarea unui nivel sporit de predictibilitate i
stabilitate a viitorului cadru instituional. De asemenea, se va urmri flexibilitatea noului
cadru legislativ astfel nct modificrile ulterioare (i) s fie mai puin frecvente dect n
contextul actual i (ii) s fie adoptate n condiii de transparen i rspundere, ca urmare a
analizei opiunilor i a unei evaluri adecvate a impactului.
Legislaia primar va avea n vedere i msuri de asigurare a transparenei i tratamentului
egal in ceea ce privete procedurile cu valoare estimat sub pragul de aplicare a directivelor,
precum i pentru atribuirile directe. Pragul pentru atribuirea direct va fi diminuat, n
conformitate cu recomandrile Comisiei Europene i cu discuiile din cadrul grupului de
lucru.
Promovarea legislaiei se va face cu respectarea normelor de tehnic legislativ (HG nr.
561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului,
pentru elaborarea, avizarea i prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum i a altor documente, n vederea adoptrii/aprobrii).

Exemple din transpunerea Directivei 24/2014

Pagina 16 din 142

B.

Aplicarea metodologiei de evaluare a impactului i consultarea prealabila a


actorilor relevani cu privire la modificarea legilor din domeniul achiziiilor
publice

Viitoarele modificri ale legislaiei n domeniul achiziiilor publice vor fi promovate doar cu
respectarea unor proceduri clare i a unei noi metodologii de evaluare prealabil a
impactului, descris n Anexa 3. Obiectivul este acela de a stabili o metodologie mbuntit
cu scopul de a oferi un cadru coerent i organizat in vederea prevenirii modificrilor inutile,
care sa permit o analiz obiectiv a necesitailor de modificri legislative, revizuirea
opiunilor, evaluarea impactului i un proces transparent de consultarea a prilor
interesate. Modificrile aduse legislaiei primare trebuie s rmn excepionale, n timp ce
alinierea la dinamica sistemului de achiziii publice trebuie s fie asigurat prin ghiduri.
Aplicarea acestei metodologii va asigura:
-

Analiza detaliat a problemelor din domeniul achiziiilor publice;

Fundamentarea argumentat a propunerilor de modificare;

Reducerea numrului de modificri legislative;

Un nivel crescut de transparen;

O monitorizare mbuntit a impactului modificrilor legislative realizate.

C.

Implementarea msurilor operaionale de remediere i prevenire a


incoerentelor legislative

Msurile de asigurare a coerenei legislative vor fi implementate n dou direcii


complementare:
a. Corectarea deficienelor legislative identificate
Au fost identificate o serie de acte normative care includ prevederi ce contravin Directivelor
UE n materie de achiziii publice. Pentru a corecta aceast situaie i pentru a evita riscul de
declanare de proceduri privind incalcarea dreptului comunitar - infringement de ctre
Comisia European, Guvernul Romniei va adopta un act normativ care va abroga toate
prevederile neconforme identificate.

b. Prevenirea unor viitoare inconsistene n domeniul achiziiilor publice


Va fi stabilit un mecanism care s asigure evitarea, n viitor, a situaiilor n care diferite
instituii publice propun legi/acte normative fr a le supune analizei prealabile a entitii cu
atribuii de reglementare a achiziiilor publice. Astfel, ANAP va fi abilitat s urmreasc i s
avizeze toate iniiativele cu impact asupra legislaiei privind achiziiile publice.

Pagina 17 din 142

Va fi implementat urmtorul mecanism de analiz (screening) a modificrilor legislative:


i.

ANAP va fi consultat cu privire la toate actele normative cu impact asupra achiziiilor


publice ce ar putea afecta coerena legislativ general. n termeni operaionali,
aceast msur va fi generat prin modificarea HG 1361/2006 privind coninutul
instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative

ii.

supuse aprobrii Guvernului8. Astfel, a fost introdus o seciuni dedicat prin care
iniiatorul unei legi va fi obligat s analizeze dac proiectul de lege respectiv are
impact sau nu asupra legislaiei achiziiilor publice n vigoare. O astfel de prevedere
are ca scop s atrag atenia iniiatorilor asupra conformrii cu regulile de achiziii
publice i s consulte ANAP n caz de neclariti.

iii.

In termeni operaionali, ANAP va dispune de personal dedicat pentru a analiza


propunerile de acte normative iniiate de Parlament sau prezentate de Secretariatul
General al Guvernului i de Ministerul Justiiei. ANAP va asigura o analiz permanent
a viitorului sistem electronic care va centraliza i va prezenta fluxul de documente
ntre Guvern i celelalte instituii publice. Totodat, ANAP va fi invitat la toate
ntrunirile/comisiile organizate de Parlament sau de Guvern cu privire la proiectele de
acte normative cu impact asupra achiziiilor publice. Acest mecanism va permite
ANAP o abordare proactiv, astfel nct s identifice i s urmreasc din fazele
iniiale proiectele de legi care ar putea avea impact asupra legislaiei privind achiziii
publice n vigoare, chiar n lipsa unei notificri oficiale din partea instituiilor
iniiatoare.

iv.

Monitorizarea continu a deciziilor Curii Europene de Justiie n domeniul achiziiilor


publice, evaluarea impactului asupra cadrului legal din Romnia i luarea msurilor
adecvate.
Pentru a asigura coerena cu reglementrile i interpretrile UE privind achiziiile
publice, ANAP va aloca personal pentru analiza i urmrirea continu a jurisprudenei
Curii Europene de Justiie, pentru a identifica impactul posibil asupra legislaiei i
reglementrilor naionale. De asemenea, ANAP va publica periodic pe pagina sa de
internet o prezentare structurat a jurisprudenei Curii Europene de Justiie n
materie de achiziii publice.

D.

Crearea unul ghid online (web-based guidelines) care va determina o schimbare


de paradigm la nivelul ntregului sistem de achiziii publice

Aceast abordare propune o schimbare semnificativ din punct de vedere al practicii actuale
i este de ateptat c va determina i o schimbare de mentalitate: n locul abordrii actuale,
cu accent pe respectarea unei legislaii detaliate excesiv de prescriptive, ghidul va oferi
informaiile practice necesare autoritilor contractante pentru ca, dincolo de asigurarea
8

Aciune realizat prin Hotrrea Guvernului nr. 322/2015

Pagina 18 din 142

conformitii cu prevederile legale, s neleag n profunzime i s implementeze principiile


generale ale achiziiilor publice consacrate n directive. n practica, autoritile contractante
vor trebui s evolueze de la o simpla conformare cu prevederile legale spre eforturi susinute
in vederea eficientizrii procedurilor (,,best value for money). Este de ateptat ca noua
abordare s antreneze schimbri pozitive la nivelul ntregului sistem de achiziii publice.
Ghidul va susine aceast schimbare de paradigm orientat spre performan la nivelul
autoritilor contractante i al celorlalte instituii responsabile. Acest ghid va fi implementat
ca un instrument online publicat pe o pagin de internet dedicat, gestionat de ANAP.

1.3 Indicatori de rezultat i de impact


Mecanismul de monitorizare descris n capitolul "Riscuri, guvernare i monitorizare de
performan" este direct aplicabil pentru monitorizarea indicatorilor i rezultatelor ateptate
descrise n acest paragraf. n ceea ce privete pilonul legislativ, au fost identificai urmtorii
indicatori de impact:

Pagina 19 din 142

Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat

Aspect e identificate/ Aciune propus


elemente
care
necesita soluionare

Instituie
responsabila

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performanta

Sursa
informaii

de Impact preconizat

A. Adoptarea noului cadru legislativ n materie de achiziii publice, prin transpunerea Directivelor UE in domeniu, adoptarea legii privind sistemul
remediilor i a legislaiei secundare aferente
Transpunerea
ANAP
directivelor n (3+1)
normative
Instabilitatea legislaiei acte
separate
(modificri succesive)
Supra-legiferarea

3.
Gradul ridicat
de detalii cuprins in
normele
legislative
Evitarea
reglementarilor inutile
(goldplating)

Toate
4
acte
instituiile
legislative
responsabile primare
publicate
n
conformitate
cu
principiile
enunate
n
Strategie

Septembrie
Monitorul
2015
Oficial
transmitere la
Parlament
Ianuarie 2016
aprobare
de
ctre Parlament
Februarie 2016
publicare
n
Monitorul
Oficial

Adoptarea a trei ANAP


Hotrri de Guvern
separate (pentru
aplicarea legilor de
transpunere
a

Toate
4
acte Februarie 2016
instituiile
legislative
responsabile secundare
publicate
n
conformitate

Monitorul
Oficial

Eficientizarea
cheltuielilor publice;
eficiena
investiiei
(value
for
money);transparen;
corelarea cu alte
politici
guvernamentale;
stabilitatea cadrului
legislativ; modificri
mai puin frecvente.
Prevederi
operaionale
clare
pentru
cele
trei
sectoare din domeniul
Pagina 20 din 142

Aspect e identificate/ Aciune propus


elemente
care
necesita soluionare

Instituie
responsabila

Directivelor
23/2014; 24/2014
i 25/2014) i a
unei Hotrri de
Guvern
privind
normele
metodologice
pentru
aplicarea
legii
de
transpunere
a
Directivei
nr.
66/2007

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performanta

Sursa
informaii

de Impact preconizat

achiziiilor publice.

cu
principiile
enunate
n
Strategie

Prevederi
operaionale
clare
care
s
asigure
funcionalitatea
sistemului de remedii.
Nivel adecvat de
reglementare
(legislaia
primar,
secundar, teriar)

B: Pregtirea i aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului nainte de modificarea legilor din domeniul achiziiilor publice
Numr
ridicat
de Metodologia
de ANAP
modificri ale cadrului evaluare
a
impactului
legislativ
transpus
n
Modificrile anterioare procedurile interne
ale cadrului legislativ ale ANAP
nu au fost determinate
de
o
strategie

Toate
Metodologie
Noiembrie 2015
instituiile
publicat
pe
responsabile pagina
de
internet
a
ANAP
i
implementat

Pagina
internet
ANAP

de Asigurarea
unui
a proces adecvat de
evaluare a impactului
i
de
consultare,
nainte de adoptarea
legilor;
modificri
legislative mai puin
Pagina 21 din 142

Aspect e identificate/ Aciune propus


elemente
care
necesita soluionare

Instituie
responsabila

coerent.

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performanta

Numrul
modificri
legislaiei
primare
secundare

Sursa
informaii

de Impact preconizat

frecvente

de
a

Stabilitatea
conformitatea
cadrului legislativ

C: Implementarea msurilor operaionale de corectare i prevenire a inconsecvenelor legislative


Adoptarea
Ordonanei pentru
Prevederi
abrogarea
contradictorii
ale prevederilor
diferitelor
acte contrare
normative in raport cu Directivelor UE n ANAP
Directivele UE
materie de achiziii
publice
Rolul instituiei cu
atribuii
de
reglementare i de
elaborare a legislaiei

Diminuarea
pragurilor pentru
achiziii directe n
conformitate
cu
textul Strategiei

Toate
Ordonana va August 2015
instituiile
elimina toate
responsabile problemele
semnalate n
legislaia
naionala

Februarie 2016
Transpunerea
Directivelor n
noua legislaie

Monitorul
Oficial

Asigurarea
conformrii legislaiei
cu Directivele UE

Monitorul
Oficial

Grad
sporit
transparen

Pagina 22 din 142

de

Aspect e identificate/ Aciune propus


elemente
care
necesita soluionare
este minimizat
Lipsete o analiz
sistematic
i
o
monitorizare ulterioar
a jurisprudenei Curii
Europene de Justiie i
a impactului acesteia
asupra reglementrilor
naionale.

Stabilirea
sistemului intern la
nivelul
ANAP
pentru
analiza
(screening-ul)
proiectelor de acte
normative i a
jurisprudenei
Curii Europene de
Justiie

Instituie
responsabila

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performanta

Sursa
informaii

de Impact preconizat

Personal alocat Octombrie 2015 Raportul anul Asigurarea


de activitate al conformrii legislaiei
pentru aceast
sarcin
ANAP
sectoriale cu cadrul
legal n domeniul
Baz de date cu
achiziiilor publice
jurisprudena
Curii Europene
ntrirea rolului ANAP
de
Justiie
n
asigurarea
(structurat pe
coerenei
i
cazuri nsoite
conformitii
de prezentri
legislaiei
sintetice)
Acces la jurisprudena
relevant a Curii
Europene de Justiie
Legislaie fr risc de
neconformitate
cu
directivele
(infringement)

Notificarea pe siteul ANAP cu privire


la
obligaia

Prima etapa
Nr. de proiecte

Iulie 2015

Pagina
internet

de Asigurarea
c
a instituiile care iniiaz
Pagina 23 din 142

Aspect e identificate/ Aciune propus


elemente
care
necesita soluionare
instituiilor
iniiatoare de acte
normative de a
realiza
o
preevaluare
a
impactului
proiectelor de acte
normative propuse
asupra legislaiei n
domeniul
achiziiilor publice
(HG nr. 322/2015)

Instituie
responsabila

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performanta

Sursa
informaii

de
acte
normative
supuse analizei
ANAP cu preevaluare
realizat
de
iniiatori,
n
conformitate
cu prevederile
HG 322/2015

ANRMAP/ANAP noi legi evalueaz


impactul
posibil
asupra legislaiei de
achiziii publice i se
consult cu entitatea
responsabil
cu
reglementarea
n
domeniu; asigurarea
coerenei
i
coordonrii
tuturor
iniiativelor legislative.

A doua etapa

de Impact preconizat

Reducerea
treptat
a
numrului
actelor
normative cu
impact asupra
legislaiei
n
domeniul
achiziiilor
publice
Pagina 24 din 142

Aspect e identificate/ Aciune propus


elemente
care
necesita soluionare

Instituie
responsabila

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performanta

Sursa
informaii

de Impact preconizat

D: Dezvoltarea i implementarea unui ghid online care va determina o schimbare de paradigm la nivelul ntregului sistem de achiziii publice
Acces
limitat
la
ghiduri/ndrumri att
pentru
autoritile
contractante, ct i
pentru
operatorii
economici
Lipsa
abordrii
sistemice din punct de
vedere al ndrumrii

Elaborarea
unui ANAP
ghid online (n loc
de
legislaie
teriar)

Toate
2016 Statistici web
Numrul
de Iulie
Asigurarea accesului
instituiile
accesri
ale (prima etapa)
nelimitat
la
de
ndrumare; asigurarea
responsabile paginii
internet/
abordrii
unitare;
timpul petrecut
creterea capacitii
pe
pagin/
autoritii
numrul
de
contractante; trecerea
descrcri de
ctre o abordare
informaii etc.
spre
Sondaje
i orientat
performan, i nu
rapoarte
Nivelul
de
doar pe conformitate
privind
satisfacie
al
Decembrie 2016
achiziiile
utilizatorilor.
(operaional)
publice

Pagina 25 din 142

1.4

Lista anexelor corespunztoare Capitolului 1

Anexa 1

Cadrul legislativ actual al achiziiilor publice din Romnia la nivel primar, secundar
i teriar

Anexa 2

Poziia preliminar a Romniei fa de opiunile indicate n Directiv (dup


consultarea preliminar)

Pagina 26 din 142

Capitolul 2 - Coerena general i eficiena cadrului instituional

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i anexe. Anexele reprezint documente complementare care trebuie
analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n planul de aciune, acestea din
urma neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din anexe. Strategia i
planul de aciune prevaleaz in raport cu anexele.
2.1

Descrierea situaiei actuale

Cadrul instituional actual este rezultatul unui proces complex de organizare a funciilor
centrale ale sistemului de achiziii publice, bazele acestuia fiind puse in contextul aderrii la
UE i dezvoltat ulterior astfel incat sa corespunda provocrilor ridicate de calitatea de stat
membru i cerinelor de conformare cu legislaia comunitara.
Funciile centrale ale sistemului de achiziii publice sunt ndeplinite de urmtoarele instituii
cu competene cheie n acest domeniu:
i.

ANRMAP - funcia legislativa; suport consultativ i operaional, verificarea ex-ante a


documentaiei de atribuire, control ex-post, monitorizare i coordonare
internaional;
ii. UCVAP - control ex-ante al evalurii ofertelor;
iii. CNSC - prim instan non-judiciar, organism independent cu activitate
administrativ-jurisdicional, de soluionare a contestaiilor depuse mpotriva
procedurilor de achiziii publice;
iv. AADR - achiziii electronice (platform e-licitaie);
v. Curtea de Conturi - activiti de audit i control;
vi. Consiliul Concurenei - activiti de control;
vii. Curile de apel - a doua instan de soluionare a contestaiilor.
In ceea ce privete gestionarea fondurilor UE, n conformitate cu prevederile regulamentelor
aplicabile (1083/2006, 1303/2013 etc.) autoritile de management i autoritatea de
certificare au obligaia de a certifica cheltuielile eligibile, n timp ce Autoritatea de Audit
trebuie s auditeze cheltuielile naintate spre rambursare Comisiei. Prin urmare, a fost
dezvoltat un sistem separat de control ex-post al achiziiilor publice, aplicabil fondurilor UE.
O prezentare detaliat a structurii instituionale i a alocrii funciilor este prezentat n
Anexa 3 la Strategie.
Configurarea funciilor cheie din sistemul achiziiilor publice nu intra sub incidenta noilor
directive privind achiziiile publice. Noile directive, ns, pun bazele dezvoltrii unui mediu
dinamic fr precedent in domeniul achiziiilor publice, a crui complexitate este n continua
Pagina 27 din 142

cretere. Achiziiile electronice, incluziunea social, obiectivele de mediu, eficiena


energetic i inovaia sunt cteva politici cheie pe care Romnia, ca i toate statele membre,
trebuie s le integreze n sistemul de achiziii publice. Aceasta implic o reconfigurare a
funciilor din sistemul de achiziii publice, aspect ce trebuie luat n considerare i pentru care
trebuie creat un cadru adecvat. Acest nou sistem trebuie s contribuie la lupta mpotriva
corupiei i la profesionalizarea autoritilor contractante.
Disfuncionalitile i lipsa de eficien a sistemului de achiziii publice actual necesit o
schimbare de paradigma i un nou model care s asigure dimensiunea strategic a sistemului
de achiziii publice i eficiena interaciunii dintre funcii.
Astfel, a fost realizat o analiz aprofundat a performanei actuale a funciilor. Aceasta
analiza a avut in vedere identificarea deficienelor sistemului instituional i abordarea
problemelor existente prin identificarea unor soluii adaptate contextului naional capabile
sa asigure coerena i eficiena sistemului.
n paragrafele urmtoare sunt rezumate principalele caracteristici i deficiene ale cadrului
instituional in perioada 2006-2015:
1. Nu exist o abordare sistemic a cadrului instituional pentru achiziii publice care sa
asigure interoperabilitatea funciilor pe baza unei abordri de tip checks and balances.
Cadrul instituional actual este construit pe funcionarea in condiii de completa izolare a
funciilor, cu o comunicare i coordonare limitata intre instituii pe probleme de intere
comun. Nu este promovata o funcionalitate integrat a funciilor i o armonizare a
bunelor practici instituionale ca o condiie prealabil pentru a asigura funcionarea in
condiii de eficienta a sistemului.
2. Prin urmare, nu exist indicatori de performan ai funciilor de achiziii publice i nu a
fost efectuat nici o evaluare a funcionalitii sistemului n termeni de eficien,
eficacitate sau grad de integrare/interconectare a funciilor .
3. Cadrul instituional nu este orientat suficient spre utilizarea eficient si in condiii de
eficacitate a fondurilor publice. n loc s se axeze pe principiile de maximizare a
capacitii de utilizare a cheltuielilor publice, activitile instituionale actuale se
concentreaz n principal pe conformitatea cu aspectele procedurale.
4. Sistemul este concentrat preponderent pe simpla conformare cu legislaia in vigoare, pe
efectuarea de controale, fr a avea in vedere, insa, funcii strategice eseniale pe care
ar trebui sa le ndeplineasc un sistem de achiziii performant, precum elaborarea de
politici i monitorizarea pieei. Prin urmare, exist o serie de funcii subdimensionate
datorit lipsei de resurse, tendinei generale de a promova funcii mai vizibile i de a se
concentra mai curnd pe rezultatele pe termen scurt ale unor activitati (ex. controale)
dect pe aciuni structurale cu impact pe termen lung (ex. monitorizarea pieei). n
aceste mprejurri, chiar dac unele funcii importante ale sistemului sunt prevzute
expres n legislaie, "de facto" acestea sunt exercitate doar formal, aducnd o valoare
adugata limitata. .
5. Accentul puternic pus pe funciile de reglementare i control are ca rezultat un sistem
dezechilibrat i o accentuata lips de implicare la nivelul autoritilor contractante.
Pagina 28 din 142

Aceast tendin este un indicator al aceluiai model legalist, rigid care a descurajat
utilizarea achiziiilor publice ca instrument strategic de dezvoltare.
6. Lipsa cooperrii inter-instituionale este caracterizat prin practici i interpretri
inconsecvente care conduc la deficiene majore n sistem. Cadrul instituional al
achiziiilor publice din Romnia este n mare parte caracterizat printr-o aplicare i
interpretare inconsecvent a legislaiei in vigoare, care este destul de complex i intr-o
dinamica continua. Astfel de inconsecvene sunt nregistrate att n cadrul institutiilor ct
i ntre acestea. Pn n prezent, diverse protocoale de colaborare au fost semnate dar
nu sunt aplicate.
7. Capacitatea sistemului de achiziii din Romnia de a reglementa eficient activitatea
economic i rspunsul pieei nu a fost suficient dezvoltata. Actualii indicatori din pia
utilizai de autoriti au in vedere doar statistici de baz, fr a integra informaii
substaniale din pia ce ar putea contribui la elaborarea politicilor, cu accent pe
dimensiunea economic a pieei de achiziii.
O analiz aprofundat a fost efectuat la nivelul fiecrei funcii, fiind identificate o serie
deficiene:
i.

Ca urmare a lipsei viziunii strategice, funcia de elaborare a politicii n domeniul


achiziiilor publice este insuficient conturata. Nu se evalueaz i nici nu se
promoveaz abordarea integrat a politicilor (ex. eficiena energetic i obiectivele
de mediu, incluziunea social etc.), iar funciile de politici i monitorizare a pieei nu
interacioneaz. n prezent, funcia de elaborare a politicilor nu este alocat niciuneia
dintre instituiile centrale la nivel guvernamental, iar coordonarea achiziiilor publice
derulate la nivel internaional i intracomunitar lipsete aproape complet.

ii.

Nu exist o funcie eficient de asisten (help-desk) la nivel central. n plus,


ghidurile sunt adeseori nlocuite de opinii interpretative ale legislaiei i nu sunt
corelate cu bunele practici sau cu rezultatele exercitrii altor funcii (ex. control).

iii.

n prezent, funcia de monitorizare este limitata la o serie de statistici legate de


numrul de anunuri de participare, tipurile de proceduri sau de autoriti
contractante, elemente care nu permit o descriere cuprinztoare a pieei (de
exemplu privind domenii deficitare, eficiena i eficacitatea sistemului de achiziii
publice, gradul de concuren, rata respingerii ofertanilor, volumul pieei, accesul
IMM-urilor, participarea ofertanilor, statistici privind estimarea preului). Datele nu
sunt evaluate/ interpretate i astfel nu devin un instrument real de monitorizare a
pieei.

iv.

Controlul ex-ante al documentaiilor de atribuire i controlul ex-ante al evalurii


ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt suficient integrate. Nu exist un
mecanism de mediere ntre autoritile contractante i instituiile responsabile
pentru controlul ex-ante.
a) Controlul ex-ante al documentaiei de atribuire nu vizeaz dect informaiile
incluse n "Fia de date" n special criterii de calificare i atribuire, aadar nu
Pagina 29 din 142

poate identifica clauzele contractuale discriminatorii i nici specificaii tehnice


subiective sau de slab calitate. Pe de alt parte, se solicita justificri detaliate
pentru utilizarea criteriului de atribuire privind "oferta cea mai avantajoas din
punct de vedere economic", ceea ce determin in final autoritile contractante
s utilizeze criteriul preului cel mai sczut, mpiedicnd astfel abordrile
strategice i ncurajnd lipsa de implicare la nivelul autoritilor contractante.
b) Controlul ex-ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice ale
procedurilor i observaiile nu se axeaz ntotdeauna pe aspectele importante ale
procedurii de atribuire sau pe evaluarea corect de ctre comisiile de evaluare a
ofertelor respinse/ ctigtoare.
v.

n absena unei abordri comune, controlul ex-post este efectuat de diferite


instituii care, n analiza acelorai elemente (documente/proceduri), genereaz o
abordare defensiv la nivelul autoritilor contractante, care adopt opiunea cu risc
minim n procedurile de atribuire ulterioare (respectiv criterii de calificare extrem de
permisive, anularea procedurilor, etc.)

vi.

Numrul mare de contestaii9 a fost perceput de administraie mai curnd ca un abuz


al operatorilor economici dect ca un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de
achiziii publice. Soluiile legislative avute n vedere (garania de bun conduit) au
fost abrogate de Curtea Constituional10 i fac i obiectul unui proceduri de nclcare
a dreptului comunitar in fata Curii Europene de Justiie. O soluie legislativ
echilibrata ar trebui identificat pentru a oferi posibilitatea de a adresa contestaii ori
de cte ori se consider justificat n cursul procedurii, fr a conduce ns la ntrzieri
substaniale n derularea acesteia. Mai mult, lipsa unei interpretri/jurisprudene
unitare n cadrul CNSC, n cadrul Curilor de Apel i ntre CNSC i curi este un factor
important care afecteaz predictibilitate deciziilor, cu impact asupra ntregului
sistem.

vii. Lipsa unei funcii generale de supervizare duce la absena msurilor corective
sistemice.
Tratarea deficientelor identificate mai sus necesit un set de aciuni coerente i orientate.

5739 contestaii n 2013; numrul mare de contestaii nu reprezint neaprat un abuz al operatorilor economici,
ci este un indicator al lipsei de capacitate din sistemul de achiziii publice. n 2014, numrul total al
contestaiilor a sczut la 3753, n special ca urmare a adoptrii OUG 51/2014.
10

Decizia nr. 5/15 ianuarie 2015 a Curii Constituionale

Pagina 30 din 142

2.2

Direcia de aciune

Principalele masuri de reforma trebuie s promoveze aciuni pentru ameliorarea coerenei i


eficienei viitorului cadru instituional. Acestea sunt cu att mai importante, avnd in vedere
ca instituiile implicate vor fi responsabile de transpunerea prevederilor noilor directive, in
conformitate cu obiectivele generale ale strategiei Europa 2020.
Avnd n vedere experiena acumulata in perioada precedent i deficienele deja
identificate, sunt necesare msuri corective adecvate care sa permit trecerea de la
paradigma simplei conformri cu legislaia in vigoare, la o abordare care promoveaz
dezvoltarea i relansarea creterii economice.
A.

Consolidarea politicii de achiziii publice la nivelul administraiei centrale

Dou dintre cele mai importante provocri cu care se confrunt astzi toate statele membre
UE se refera la asigurarea cadrului necesar pentru un sistem de achiziiile publice care sa
contribuie direct la creterea economic i la crearea de locuri de munc i, n acelai timp, la
utilizarea eficienta si in condiii de eficacitate a fondurilor publice. Noul sistemul propus
trebuie gndit dintr-o perspectiv mai larg, capabil s ofere soluii care s poat asigura:

stabilitatea pe termen lung i obiectivitatea cadrului instituional,


contribuia la atingerea obiectivelor politicii guvernamentale,
eficiena cheltuielilor publice,
corelarea funciilor; acestea nu trebuie s opereze izolat ci ntr-o abordare sistemic.

Ca urmare a consultrilor extinse din cadrul grupului de lucru pentru achiziii publice s-a
decis ca rspunderea elaborrii politicilor sa fie atribuit la nivelul unei instituii familiarizate
cu dimensiunea operaional a achiziiilor publice i n contact direct cu realitile din
domeniu. n acelai timp, urmare a recomandrilor Comisiei Europene a fost creat Agenia
Naional pentru Achiziii Publice (ANAP) prin fuzionarea UCVAP i a ANRMAP, sub
autoritatea Ministerului Finanelor Publice11, ca principal instituie responsabila pentru
gestionarea investiiilor publice i pentru asigurarea calitii cheltuielilor publice.
Intrucat Ministerul Finanelor Publice este responsabil de transparena i eficiena utilizrii
banului public iar rolul su n gestionarea investiiilor publice a fost ntrit prin Ordonana de
Urgen a Guvernului nr. 88/2013, noul sistem va asigura o mai bun corelare ntre
activitatea de management, alocarea fondurilor publice i cheltuirea acestora in cadrul
ntregului ciclu al investiiei, avnd in vedere o abordare holistica. n plus, controlul ex-ante
se va aplica n mod unitar, n tip ce funciile vor fi inter-conectate pentru a putea asigura un
sistem coerent i o politic adaptat la realitatea din teren.

11

Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 13/2015, publicat n Monitorul Oficial nr. 326/26 mai 2015.

Pagina 31 din 142

Responsabilitile instituiei nou-create sunt: elaborarea de politici i legislaie, ndrumare,


help-desk i suport operaional, controlul, monitorizarea i supervizarea sistemului de
achiziii publice. Detalierea modului de ndeplinire a funciilor va fi detaliata printr-o
Hotrre de Guvern ulterioara12, urmnd a fi aliniata cu reforma funciunilor prevzuta n
strategia actual.
B.

Asigurarea echilibrului instituional i abordarea trans-sectorial n promovarea


politicii achiziiilor publice

Conectarea nivelurilor strategic i operaional, precum i validarea politicilor la nivel


guvernamental va trebui asigurat i ntrit prin Comitetul Inter-ministerial pentru Achiziii
Publice, care va reuni (pe baza comitetului existent13) principalele instituii cu atribuii n
domeniul achiziiilor publice (ANAP, CNSC, AADR), ministere (Ministerul de Finane,
Ministerul Economiei, Ministerul Fondurilor Europene, Ministerul Dezvoltrii, Ministerul
Economiei) i organisme de control (Curtea de Conturi, Consiliul Concurenei, Agenia
Naional pentru Integritate).
Comitetul se va ntruni periodic (la fiecare 3 luni), asigurnd n acelai timp coerena de
ansamblu a sistemului, precum i dezvoltarea funciilor, politicilor etc., n legtur direct cu
mediul de pia, prin consultri periodice cu partenerii interesai i cu societatea civil.
Comitetul Inter-ministerial pentru Achiziii Publice va funciona ca un instrument de
garantare a echilibrului instituional (ckecks and balances) , care va asigura o evaluare
independenta a politicii in domeniu i viziunea strategic.
C.

Aplicarea unui mecanism de cooperare inter-instituional

Un mecanism de cooperare inter-instituional a fost creat prin care principalii actori


implicai n sistemul de achiziii publice (ANRMAP, UCVAP, CNSC, CSM, CCR, AA i MFE) sunt
obligai s se reuneasc periodic cu scopul de a clarifica aspectele care au generat
interpretri neunitare n sistem.
Faza preliminar implic o identificare periodic a aspectelor care conduc la interpretri
diferite ale instituiilor implicate in achiziiile publice. Ordinea de zi a edinelor se stabilete
de comun acord pe baza identificrii i raportrii diferenelor de interpretare. n cursul
ntlnirilor, interpretrile neunitare vor fi analizate i instituiile vor decide abordarea final.
n cazul n care divergenele de opinie persist i nu se ajunge la o nelegere comun,
rspunderea final pentru emiterea unei interpretri revine ANAP.

12

Conform art. 1 (3) i art. 5(4) ale OUG nr.13/2015 ANAP va funciona dup intrarea n vigoare a Hotrrilor de
Guvern subsecvente.
13

Decizia Primului Ministru nr. 218/2014 de constituire a unui comitet Inter-ministerial pentru elaborarea
strategiei naionale de achiziii publice.

Pagina 32 din 142

Rezultatul aplicrii acestui mecanism va consta fie n emiterea unui ghid care va fi publicat
pe site-ul web al ANAP, fie, n cazuri bine justificate, legislaie teriar, ce va fi publicat n
Monitorul Oficial. Ghidul, ca i legislaia teriar, vor servi ca referin pentru toi factorii
interesai care fac parte din mecanismul de cooperare inter-instituional. Acestea vor fi
integrate n ghidul on-line definit in capitolul 1 al Strategiei.
D.

Reforma i ntrirea funciilor centrale n cadrul sistemului de achiziii publice

Grupul de lucru privind achiziiile publice a realizat o analiz privind performana funciilor
sistemului de achiziii publice. De asemenea, grupul a stabilit un set de aciuni care vor fi
implementate pn la sfritul anului 2016 ca parte a strategiei, viznd mbuntirea
sistemului, dup cum urmeaz:
i.

Funcia de asisten (help-desk) va fi dezvoltat pe baza actualului proiectului pilot


dedicat proiectelor finanate din fonduri UE urmnd a fi extinsa i pentru proiectele
cu finanare de la bugetul de stat. Sistemul va asigura un punct unic de informare, un
nivel de acces adecvat, informaii uor de neles i de ncredere, precum i protecie
mpotriva accesului neautorizat. Va trebui asigurat o abordare comun n ceea ce
privete rspunsurile la solicitri, actualizarea periodic a cunotinelor i a bunelor
practici. Aspectele care vor beneficia de publicitate on-line for face obiectul unor
verificri constante, cu prioritizarea i adaptarea la nevoile reale ale autoritatilor
contractante. Rspunsurile emise de biroul de asisten vor fi i ele adaptate
abordrilor CNSC, ANRMAP i jurisprudenei curilor i vor fi asigurare conexiuni cu
viitorul ghid online.

ii.

Sprijinul operaional va fi asigurat prin dezvoltarea de ghiduri on-line ce vor include


documentele standard de licitaie (documentaii de atribuire) pentru sectoarele
cheie. Pe baza experienei actuale utilizarea documentaiilor standard poate fi, dup
caz, obligatorie n ansamblu, parial sau facultativa.

iii.

Pentru a ntri i a asigura eficiena sistemului de control precum i prevenirea


conflictului de interese va fi stabilit un set complex de msuri. Prezentarea detaliat a
situaiei curente i principalele aciuni avute n vedere sunt detaliate n cadrul
capitolului 3 al Strategiei.

iv.

Actualul sistem de remedii/contestaii va fi mbuntit printr-un set de msuri


sistemice i complementare, menite s asigure o jurispruden consecvent i
predictibilitatea deciziilor pentru a preveni utilizarea abuziv a contenciosului
administrativ i instanelor, fr a afecta ns dreptul operatorilor economici de a
depune contestaii.
Prin urmare, va deveni obligatorie notificarea prealabil a autoritii contractante de
ctre operatorul economic, pentru a permite autoritatilor contractante s ia msurile
adecvate, nainte de a fi depus formal o contestaie. Notificarea va trebui fcut n
termenul limit stabilit prin Directiva privind remediile (art. 2c of Directiva
89/665/CE). Autoritatea Contractant va trebui s rspund cu celeritate oricrei
notificri n timpul alocat pentru analiz (aproximativ 10 zile). Contestatiile pot fi
Pagina 33 din 142

depuse numai dup primirea rspunsului autoritii contractante sau dac nu a fost
transmis niciun rspuns n termenul stabilit. Termenul pentru contestaii curge de la
momentul declanrii procedurii de notificare. De asemenea, momentele n care pot
fi depuse contestaii vor fi restricionate la un anumit numr de etape pentru a
preveni ntreruperile multiple ce afecteaz derularea procedurii7. Se va decide dac la
fel se va proceda i n cazul procedurii de notificare a autoritii contractante.
Procedurile privind notificarea AC i contestaiile transmise ctre CNSC nu vor
presupune nici un fel de costuri sau garanii suplimentare pe care ar trebui s le
suporte operatorul economic.
La nivelul Curilor de Apel vor fi create complete specializate n domeniul achiziiilor
publice care vor fi prevzute i n legislaia privind remediile. De asemenea, se va
asigura pregtirea corespunztoare a magistrailor.
Pentru a asigura predictibilitatea i un sistem orientat pe rezultate, n cazul reevalurii, deciziile CNSC/instanei vor conine referiri clare la modul n care trebuie
realizat reevaluarea, n special cu reflectarea aspectelor care trebuie s difere fa
de evaluarea iniial.
Mecanismele interne au fost deja stabilite la nivelul CNSC, prin Ordinul Preedintelui
nr. 32/09.04.2015 pentru asigurarea consecvenei n interpretare ntre complete. O
mai bun structurare a site-ului CNSC va contribui semnificativ la vizibilitatea i
coerena jurisprudenei.
Vor fi stabilite mecanismele de facilitare a unei abordri comune a CNSC i a
instanelor. Vor fi nfiinate complete specializate pentru achiziii publice iar legislaia
pentru transpunerea Directivei privind remediile va cuprinde aceast cerin
specific. Instruirea judectorilor in vederea specializrii in domeniul achiziiilor
publice va reprezenta de asemenea o msur prioritar cheie.
v.

Funcia de monitorizare va fi stabilit pe baza unor indicatori de performan care


vor conine informaii cu privire la dimensiunea pieei, intensitatea competiiei sau
concuren neloial. O prezentare detaliat a situaiei curente i aciunile avute n
vedere sunt prezentate n capitolul 5 al Strategiei.

vi.

Supervizarea sistemului de achiziii publice va fi realizat de ANAP care se va asigura


c autoritile contractante acioneaz conform cadrului legal n vigoare, n toate
fazele procedurii de atribuire. Supervizarea se va baza pe funcia de monitorizare, pe
activitile ex-ante i ex-post cu evidenierea n timp real a problemelor sau
neregulilor de sistem. Cnd vor fi evideniate disfuncionaliti sistemice cu ajutorul
semnalelor de alert14 (ex. pentru corupie, slab performan, recepie final
nelegal a lucrrilor sau alte nereguli), ANAP va defini natura problemei i va trimite

14

Indicatoarele cu semnale de alert sunt definite mai complet n Capitolul 5 al strategiei.

Pagina 34 din 142

sesizrile la autoritile competente n vederea adoptrii aciunilor corective. n


acest sens, protocoalele existente (ex. cu Departamentul de Lupt Anti-fraud,
Consiliul Concurenei i Agenia Naional de Integritate) vor fi consolidate i extinse
pentru a se asigura c sistemul reacioneaz atunci cnd sunt identificate disfuncii
sau nereguli.

2.3

Indicatori de impact si de rezultat

n ceea ce privete pilonul instituional, au fost identificai urmtorii indicatori de impact:

Pagina 35 din 142

Sumarul msurilor propuse, instituiile coordonatoare i implicate, termene de finalizare i impact preconizat

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea

Instituie
coordonatoar
e

Institutii
implicate

Indicatori
performanta

de Termen

Sursa
de Impact
informare
preconizat

A. Consolidarea politicii de achiziii publice la nivel guvernamental central


Asigurarea dimensiunii Adoptarea HG pentru MFP
strategice a cadrului funcionarea
ANAP,
instituional
inclusiv
structura
organizatorica
Funcia de dezvoltare a
politicilor
este
nedezvoltat

nfiinare ANAP

Sediu nou

MFP

Toate
instituiile
implicate

Stabilirea funciilor in Iulie 2015


conformitate
cu
Strategia Naional
privind
Achiziiile
Publice

Monitorul
Oficial

Asigurarea
stabilitii
i
obiectivitii
cadrului
instituional pe
termen lung;
asigurarea
eficienei
cheltuielilor
publice i interfuncionalitatea
funciilor

Structur
complet Octombrie
operaional
2015
Iulie 2016
Decembrie
2015 (Legea
Pagina 36 din 142

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea

Instituie
coordonatoar
e

Institutii
implicate

Indicatori
performanta

de Termen

Resurse umane suficiente

de aprobare
a
OUG
13/2015)

Nivel adecvat de salarizare

nfiinarea
ANAP
Departamentului pentru
Politici
in
domeniul
Achiziiilor Publice n
cadrul Ageniei Naionale
pentru Achiziii Publice

Adoptarea
ANAP
metodologiilor/proceduril
or clare, coerente i
vizibile pentru formularea
si promovarea politicii n
domeniul
achiziiilor
publice

Sursa
de Impact
informare
preconizat

MFP

Instituirea
Septembrie
mecanismelor pentru 2015
asigurarea elaborrii
de politici eficiente,
interconectate cu alte
funcii-cheie
n
domeniul achiziiilor
publice

ROF ANAP

Evaluarea periodic a Octombrie


politicii
2015

Rapoarte, ROF Implementarea


ANAP
politicilor;
Asigurarea
viziunii
strategice
a
politicii
de
achiziii
publice;
asigurarea
evaluarii

Iniierea
politicii

modificrii

mbuntirea
calitii,
eficienei
i
responsabiliti
n promovarea
politicii
de
achiziii publice

Pagina 37 din 142

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea

Instituie
coordonatoar
e

Institutii
implicate

Indicatori
performanta

de Termen

Sursa
de Impact
informare
preconizat

impactului
trans-sectorial
B. Asigurarea unei abordri echilibrate si trans-sectoriale n promovarea politicii de achiziii publice
Alinierea politicii de
achiziii publice cu
obiectivele de cretere
economic
Inexistenta
unei
abordri sistemice la
nivelul
cadrului
instituional
pentru
achiziii publice

Adoptarea deciziei Prim- MPF


ministrului de nfiinare a
Comitetului
Interministerial
pentru
Achiziii Publice

Toate
instituiile
implicate

Propuneri i decizii August 2015


pentru
elaborarea,
modificarea
i/sau
implementarea
politicii

Site-ul ANAP

Adoptarea metodologiei MPF


de lucru (regulamentului
de
organizare)
a
Comitetului
Interministerial
pentru
Achiziii Publice

Toate
instituiile
implicate

August 2015

Site-ul ANAP

Asigurarea unei
abordri
strategice
in
promovarea
politicii
de
achiziii publice

C. Aplicarea unui mecanism de cooperare inter-instituionala


Numrul mare de
interpretri
contradictorii
care
afecteaz
activitatea

Semnarea Protocolului de ANRMAP


stabilire a mecanismului
de
cooperare
interinstituional

Toate
instituiile
implicate

Numrul ndrumrilor Iulie 2015


metodologice/instruc
iunilor emise privind
interpretarea

Site-ul ANAP

Asigurarea
claritii
i
predictibilitii
la
nivelul

Pagina 38 din 142

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea
autoritilor
contractante

Instituie
coordonatoar
e

Adoptarea metodologiei ANRMAP


de lucru i agendei
edinelor urmtoare

Institutii
implicate

Indicatori
performanta

de Termen

Toate
instituiile
implicate

elementelor
particulare care au
fcut
anterior
obiectul abordrilor
diferite

Sursa
de Impact
informare
preconizat

Monitorul
Oficial/Site-ul
ANAP

autoritilor
contractante;
intensificarea
cooperarii ntre
principalele
instituii
implicate
in
achizitiile
publice;
asigurarea
abordrii
unitare

Site-ul ANAP

Creterea
capacitii
la
nivelul
autoritilor
contractante

D. Reforma i consolidarea funciei de help-desk n cadrul sistemului de achiziii publice


Necesitatea
de
a Extinderea help desk-ului ANAP
asigura
eficiena la fondurile naionale i
funciei de help-desk
asigurarea
interconectivitii
cu
departamentele
operaionale

Numrul de solicitri August 2015


nregistrate
i
a
rspunsurilor,
cu
privire la fondurile UE
si naionale
Reacii (feedback) din
partea utilizatorilor
/sondaje
privind

Accentul
autoritilor
contractante pe
Pagina 39 din 142

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea

Instituie
coordonatoar
e

Institutii
implicate

Indicatori
performanta

de Termen

Sursa
de Impact
informare
preconizat

calitatea/claritatea
rspunsurilor
helpdesk-ului la cereri
Integrarea help-desk-ului ANAP
cu ghidurile on-line

aspectele
coninut

Soluii
integrate Septembrie
pentru
cererile 2016
nregistrate n sistem

Site ANAP

Adoptarea msurilor Februarie


legislative necesare n 2016
conformitate
cu
strategia.
(Legea
privind sistemul de
remedii)

Monitorul
Oficial

de

Asigurarea
accesului direct
la
ndrumri
metodologice/g
hiduri
pe
probleme
specifice

E. Asigurarea unui sistem de remedii mbuntit i eficient


Asigurarea
conformitii
sistemului achiziiilor
publice naionale cu
Directiva 66/2007

Intrarea in vigoare a CNSC


noului sistem de remedii,
cu CNSC ca prim instan
(acces gratuit) i Curtea de
Apel
ca
instan
superioar aa cum este
detaliat la punctul D din
capitolul 2

Toate
instituiile
implicate

Abrogarea
51/2014
Rapoarte

Asigura
stabilitatea i
competena n
sistemul
de
remedii

OUG
privind
Pagina 40 din 142

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea

Instituie
coordonatoar
e

Institutii
implicate

Indicatori
performanta

de Termen

Sursa
de Impact
informare
preconizat

eficiena sistemului
Creterea eficienei noului ANAP
sistem datorita notificrii
prealabile obligatorie a
autoritii contractante i
identificarea
clar
a
etapelor de depunere /
evaluare a contestaiilor,
aa cum este detaliat la
punctul de mai sus

Toate
instituiile
implicate

Adoptarea msurilor Februarie


legislative necesare n 2016
conformitate
cu
strategia,
(Legea
privind sistemul de
remedii)
Reducerea numrului
de proceduri pentru
soluionarea
contestaiilor si/sau
reducerea ratei de
succes
Reducerea
ntrzierilor
atribuirea
contractelor

Clarificarea
situaiei ANAP
Ordonanei de Urgen nr
51/2014 privind garania
de bun conduit (prin

Monitorul
Oficial

Toate
instituiile
implicate

ncurajarea
remediilor
timpurii
datorit
sistemului de
notificare
prealabil
obligatorie
Eficientizarea
procesului de
depunere
a
contestatiilor

Adoptarea
actului Septembrie
normativ de abrogare 2015

Monitorul
Oficial

Eliminarea
potenialelor
bariere in ceea
ce
priveste

Pagina 41 din 142

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea

Instituie
coordonatoar
e

Institutii
implicate

Indicatori
performanta

de Termen

Sursa
de Impact
informare
preconizat

aprobarea
Legii
de
aborgare a Ordonanei de
Urgen nr 51 / 2014 de
catre Parlament)
Lipsa de interpretare
/jurispruden unitara
n cadrul CNSC, Curii
de Apel i ntre CNSC i
instanele judectoreti

accesul
sistemul
remedii

Instituirea mecanismului CNSC


intern pentru creterea
predictibilitii la nivel de
CNSC
Dezvoltarea bazei de date CNSC
a CNSC (deciziile) pentru a
asigura un acces uor la
jurisprudena CNSC

Numrul
de Iulie 2015
interpretri diferite la
nivelul completelor
CNSC
n
spete
similare
Decembrie
2015
Nr de interpretri
divergente cu privire
de la aceeai spea
Februarie
2016

Stabilirea de ntlniri CNSC


trimestriale intre CNSC,
Curtea de Apel si Consiliul
Superior al Magistraturii

Curtea
Apel/
Consiliul
Superior al
Magistratu
rii

Stabilirea
completelor CSM
specializate
pentru
achiziii publice (instane

CNSC, MJ

Februarie
2016
(transpunere

Site-ul CNSC

Site-ul CNSC

Site-ul CNSC

Monitorul
Oficial

la
de

Asigurarea
claritii
i
predictibilitii
la
nivelul
autoritilor
contractante;
Sporirea
coerenei
n
interpretri
ntre CNSC i
Curtea de Apel
Asigurarea
interpretrii
unitare
i
eficienei
la
nivelul Curilor
de Apel

Pagina 42 din 142

Aspect
identificat/ Aciune propus
element
care
declaneaz aciunea

Instituie
coordonatoar
e

Institutii
implicate

de apel)

Indicatori
performanta

de Termen

Sursa
de Impact
informare
preconizat

a legislaiei
privind
remediile)

Protocolul de instruire CSM


pentru
judectori
n
instanele specializate

ANAP

Martie 2016

Sesiuni de training

ANAP

Decembrie
2016

CSM

Pagina 43 din 142

2.4

Lista anexelor corespunztoare Capitolului 2

Anexa 3

Cadrul instituional actual aferent sistemului de achiziii publice din Romnia

Pagina 44 din142

Capitolul 3 - Regularitatea i calitatea procesului de achiziii publice


Acest capitol are ca scop mbuntirea regularitii i calitii procedurilor de achiziii din
Romnia, revizuind n consecin sistemului naional de control. Msurile detaliate nu aduc
atingere funciilor i independenei sistemului de management i control al fondurilor UE,
care sunt reglementate prin Regulamentul (UE) 1303/2013.
Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i anexe. Anexele reprezint documente complementare care trebuie
analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n planul de aciune, acestea din
urma neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din anexe. Strategia i
planul de aciune prevaleaz in raport cu anexele.

3.1

Descrierea situaiei actuale

Prezentul capitol al strategiei evideniaz msurile de ntreprins pentru a mbunti


calitatea i regularitatea procesului de achiziii publice. Este structurat n dou seciuni
distincte i complementare, care vizeaz (i) simplificarea procesului de achiziie public n
baza soluiilor convenite de comun acord la problemele practice identificate n cursul
discuiilor din cadrul grupului tehnic de lucru pe achiziii publice i (ii) remodelarea
dinamicii procedurilor de control n scopul de a aduce mai mult eficien i
responsabilitate n acest proces.
Prima seciune a acestui capitol se axeaz pe msurile de mbuntire a procesului de
achiziii publice, rspunznd problemelor generate de regulile sau practicile actuale n
domeniu. Aceste msuri vor fi luate n principal n cadrul legislaiei secundare care definete
normele de aplicare a legilor de transpunere a noilor Directive privind achiziiile publice
(publicate n anul 2014) i / sau ca parte a legislaiei teriare i a ghidurilor care vor fi
elaborate n continuare. Problemele, soluiile i instrumentele aferente sunt detaliate n
anexa 1 la prezentul capitol, care este o parte integrant a acestui document.
Procesul de identificare a problemelor i soluiilor a fost facilitat prin utilizarea rezultatelor
obinute n urma unor consultri cu organizaii relevante, cum ar fi Coaliia pentru
Dezvoltarea Romniei, Institutul de Politici Publice sau reprezentani ai organizaiilor
profesionale. Soluiile au fost identificate n lumina celor mai bune practici i a orientrilor
furnizate de noile Directive n materie.
A doua seciune a capitolului se concentreaz asupra metodelor, instituiilor i mijloacelor
necesare pentru asigurarea unui sistem de achiziii publice conform i de bun calitate.
Asigurarea regularitii i calitii procesului de achiziii publice presupune n principal o
funcionare adecvat a urmtoarelor:
Pagina 45 din142

Sisteme eficiente de control intern,


Control ex-ante extern fiabil,
Prevenire adecvat a conflictului de interese,
Sistem solid de remedii ci de atac (tratat n capitolul 2 de mai sus),
Control ex-post eficient.
Eficiena sistemului actual de achiziii publice este afectat de o serie de deficiene
evideniate n urmtoarele paragrafe.
Sistemele de control existente n domeniul achiziiilor publice sunt fragmentate, parial
redundante i se concentreaz aproape exclusiv pe aspectele formale legate de regularitatea
procesului, fr a evalua obiectiv aspectele legate de calitate (adic se evalueaz dac "litera
legii" a fost respectat, n loc s se concentreze asupra raportului calitate - pre generat de
proceduri, n special prin evaluarea a modului n care au fost asigurate transparena i o
concuren efectiv).
Controlul intern este slab, n principal ca rezultat al unui sistem foarte ierarhizat, lipsit de
forme de echilibrare intern a puterilor. Controlul se reduce de obicei la rolul, limitat, al
controlorului financiar preventiv, n loc s fie definit un mecanism de control mai extins. n
ceea ce privete procesul de achiziii publice, controlul intern este ineficace, n mare parte
formal i fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta pare exclusiv preocupat de legalitatea
aspectelor bugetare, fr a ine seama de vreo dimensiune strategic cum ar fi alocrile
bugetare, prioritizarea proiectelor sau elementele documentaiei de atribuire.
n consecina faptului c mediul de control intern este slab, sistemul romnesc,prin
compensare, pune accent pe controale externe (ex-ante i ex-post).
n prezent sistemul se bazeaz pe dou tipuri principale de control ex-ante extern i anume
controlul documentaiei de atribuire i controlul evalurii ofertelor.
Au fost identificate urmtoarele deficiene referitor la controlul ex-ante:
Generale: Controlul ex-ante al documentaiei de atribuire i controlul ex-ante al evalurii
ofertelor pun accent pe aspecte diferite care nu sunt integrate sub forma unei abordri
comune i care nu sunt interconectate suficient.
Legat de controlul ex-ante al documentaiei de atribuire:
Cu resursele actuale disponibile (35-40 persoane), ANRMAP a efectuat
aproximativ 27.000 de verificri ale documentailor de atribuire n anul 2014,
aferente unui numr de aproximativ 18.500 proceduri individuale. Aceasta
reprezint o medie de 3 pn la 4 verificri pe persoan i pe zi.
Controlul verific numai informaiile incluse n fia de date n principal criteriile
de calificare i atribuire,
Controlul nu identific clauze contractuale discriminatorii i nici specificaii
Pagina 46 din142

tehnice restrictive sau de slab calitate,


Datorit solicitrii de a justifica n mod detaliat utilizarea criteriului oferta cea mai
avantajoas din punct de vedere economic, autoritile contractante sunt
descurajate s foloseasc acest criteriu i prefer s recurg la criteriul preul cel
mai sczut, chiar i atunci cnd nu este oportun folosirea acestuia, fiind
perceput ca mai sigur n cazul unor controale ulterioare. Aceast abordare ar
putea pune autoritile contractante ntr-o poziie mai bun atunci cnd are loc
un control extern dar, totui, mpiedic n mod considerabil dezvoltarea unor
politici strategice de achiziii publice i conduce la pierderi importante de
eficien n utilizarea fondurilor publice,
Controalele nu stimuleaz autoritile contractante s-i dezvolte capacitile
administrative proprii prin remedierea problemelor identificate. n schimb, ele
contribuie la o atitudine defensiv a autoritilor contractante i rezult ntr-o
lips de responsabilitate ce se traduce n proceduri extrem de ineficiente. De
facto, rata de respingere a anunurilor de participare este destul de stabil n
timp, confirmnd progresul lent realizat de ctre autoritile contractante n
mbuntirea regularitii i calitii documentaiilor de atribuire.
n cazul unui dezacord ntre autoritatea contractant i organul de control,
autoritatea contractant nu are posibiliti de apel fa de decizie organului de
control.
Perioada total de timp de la momentul iniierii unei proceduri de ctre
autoritatea contractant i pn la publicarea efectiv a anunului de participare
este uneori extrem de lung; n medie, documentele sunt respinse mai mult de o
dat.
n ciuda validrii prin controlul ex-ante, anumite aspecte pot fi contestate i
considerate nelegale la un stadiu ulterior (control ex-post, audit), oblignd
autoritatea contractant s suporte sanciunile / coreciile financiare aferente.
Legat de controlul ex-ante al evalurii ofertelor:
Cu resursele actuale disponibile (aproximativ 200 de persoane), ANRMAP a
efectuat aproximativ 2.000 de verificri a evaluri ofertelor n anul 2014, dintr-un
total de 18.500 de proceduri publicate i aproximativ 4.000 de negocieri fr
publicarea unui anun de participare.
Controlul nu se concentreaz pe fazele critice ale procedurilor,
Capacitate tehnic limitat la nivelul organelor de control,
Observaiile nu sunt ntotdeauna concentrate pe aspectele importante ale
procedurii de atribuire sau pe corectitudinea deciziilor luate de ctre comisiile de
evaluare cu privire la oferte respinse / ctigtoare,
Observaiile nu sunt obligatorii pentru autoritile contractante i nu exist un
mecanism de mediere pentru emiterea de opinii / interpretri recunoscute de
actorii din sistem,
Controlul conflictelor de interese se refer numai la unele situaii de conflict de
interese i se limiteaz la proiectele cu finanare UE.
Pagina 47 din142

n ceea ce privete controlul ex-ante al documentaiilor de atribuire, datele de la ANRMAP


prezint urmtoarele rezultate:
de

Numrul
Numrul
de respingeri
proceduri controlate documentaiei
atribuire

Anul

Numrul
autoriti
contractante15

2012

3.899

27.656

31.937

2013

3.069

19.343

28.886

2014

3.221

18.367

26.957

de
ale
de

Aceasta arat c, n medie, o documentaie de atribuire este respins mai mult de o dat.
Arat de asemenea c, dei pe platforma naional de achiziii publice sunt nregistrate ca
autoriti contractante circa 15.000 de entiti, un numr semnificativ mai mic dintre
acestea sunt implicate n mod real n achiziii peste pragul de cumprare direct. Se
menioneaz c reducerea numrului de autoriti contractante i de proceduri publicate
ntre 2012 i 2013 corespunde cu mrirea pragurilor de cumprare direct, ncepnd cu 1
iulie 2013.
n ceea ce privete controlul ex-post, au fost identificate urmtoarele deficiene:
Mai multe instituii sunt implicate n controlul ex-post / audit: Curtea de Conturi,
Autoritatea de Audit, ANRMAP, Autoritile de Management. Aceasta conduce la
suprapuneri ntre instituii (inevitabile n cazul instituiilor implicate n managementul
i controlul fondurilor europene) precum i la diferene de interpretare.
Controlul ex-post se poate suprapune cu controlul ex-ante (adic efectuarea de noi
verificri pe aceleai aspecte), cu concluzii diferite.
Exist diferene semnificative ntre fondurile naionale i fondurile UE din punct de
vedere al controlului ex-post.
n plus, controalele se rezum la problemele de regularitate, n timp ce practicile din achiziii
publice care pot reduce intensitatea competiiei i descuraja ofertanii serioi (calitatea
sczuta a documentaiei de atribuire, cerine sau responsabiliti nerezonabile sau
disproporionate, timp insuficient pentru pregtirea ofertelor), nu fac obiectul procesului de
verificare, cu toate c pot prejudicia calitatea proiectului i raportul calitate - pre.
Astfel, dup cum s-a semnalat i n alte domenii ale administraiei romne, exist o percepie
generalizat c neregulile se datoreaz n primul rnd persoanelor implicate n derularea
15

Numrul de autoriti contractante care public proceduri n SEAP si ale cror documentaii de atribuire au
fost spuse controlului ex-ante

Pagina 48 din142

procedurilor, care ar trebui sancionate ca indivizi, n loc s fie identificate, penalizate i


remediate deficienele sistemului, de exemplu printr-o mai bun ndrumare, o mbuntire
a instruirii i un mediu de control intern mai robust. Aceast percepie determin
comportamente de evitare a riscurilor prin care implementarea bunelor practici este
nlocuit de accentul pus pe aplicarea literal a unor reguli iar folosirea unei judeci drepte
este nlocuit de o abordare mecanic. Cteva dintre consecinele sunt (i) utilizarea
generalizat a criteriului preul cel mai sczut, chiar dac sunt cerute n mod semnificativ
servicii intelectuale sau n cazul licitaiilor complexe, (ii) accent pe specificaii tehnice
detaliate n loc de specificaii de performan sau (iii) accent pe criteriile de calificare n locul
evalurii propunerilor tehnice. n cele din urm, consecinele sunt n detrimentul obinerii
unui bun raport calitate - pre i a utilizrii reale a achiziiilor publice n promovarea unor
politici publice cum ar fi inovaia sau sustenabilitatea mediului.
Abordarea revizuit are drept scop modificarea paradigmei iniiale, innd cont de
urmtoarele principii:
1. responsabilitate sporit a autoritilor contractante, prin creterea capacitii acestora
prin setul de aciuni detaliate n capitolul 4 i prin controale interne mai eficiente pentru a
detecta i a preveni deficienele;
2. eliminarea treptat a controlului ex-ante sistematic n paralel cu introducerea unor
verificri prin sondaj, n vederea creterii n continuare a responsabilitii lor. Ritmul acestei
eliminri treptate va ine cont de creterea fiabilitii autoritilor contractante, atestat prin
msurri.

3.2

Direcii de aciune

Aa cum s-a descris mai sus, calea de urmat cuprinde dou grupuri principale de aciuni, care
sunt descrise n dou seciuni diferite mai jos:
aciuni care vizeaz remedierea deficienelor n procesul de achiziii publice, i
aciuni care vizeaz asigurarea unui nivel adecvat de control asupra acestui proces.

3.2.1 Eficientizarea procesului de achiziii publice


Principalele etape logice i cronologice ale procesului de achiziii publice, de la iniiere pn
la finalizarea contractului au fost analizate, cu scopul de a identifica deficienele actuale
precum i soluiile adaptate. Acestea au fost apoi grupate sub 14 rubrici care reflect "ciclul
de viaa" al procesului de achiziii publice, plus 3 rubrici orizontale. n timp ce detaliile
privind deficienele i soluiile sunt prezentate n Anexa 1 la prezentul capitol, urmtoarele
paragrafe prezint cele mai importante aspecte.
Pagina 49 din142

A. Etapele pregtitoare, inclusiv evaluarea necesitilor i studiile de


fezabilitate

Definirea necesitilor i prioritizarea investiiilor i achiziiilor trebuie s fie mbuntite


urgent. Un numr de msuri precum i o serie de instrumente n acest sens sunt n curs de
dezvoltare, cum ar fi crearea unei uniti dedicate din cadrul Ministerului Finanelor Publice
pentru prioritizarea proiectelor sau adoptarea unor master-planuri multianuale la nivel
naional i local. Totui, dei problema este recunoscut, ea nu aparine de procesul de
achiziie public; prin urmare aceste aspecte nu pot fi tratate n profunzime n cadrul
prezentei strategii.
n acest cadru, vor fi luate msuri specifice pentru a eficientiza procesul studiilor de
fezabilitate, asigurndu-se c perioade de timp i resurse suficiente sunt alocate pentru
pregtirea proiectelor i c riscurile sunt evaluate i alocate n mod corespunztor. Aceste
aciuni vor consta n principal n ndrumare privind pregtirea proiectelor, respectiv modele
de caiet de sarcini pentru studiile de fezabilitate.
B. Elaborarea strategiei de achiziii

Cunoaterea pieei de ctre autoritile contractante este adesea la un nivel sczut, n timp
ce planurile de achiziii, inclusiv mprirea n loturi i contracte, durata de execuie, etc.,
sunt deficitare, alternd intensitatea rspunsului pieei.
Avnd n vedere oportunitatea oferit de noile Directive de a organiza consultri ale pieei
nainte de lansarea procedurii, va fi furnizat ndrumare, astfel nct:
s creasc gradul de cunoatere a pieei pe care autoritile contractante l au,
s fie dezvoltat o strategie de achiziii pentru proiectele majore, pentru a se
asigura c diversele pri componente (inclusiv loturi) sunt planificate corect,
s fie organizate consultri ale pieei care s fie i transparente (incluznd cel
puin publicarea n SEAP) i utile.
De asemenea, este de subliniat faptul c mutualizarea resurselor autoritilor contractante i
utilizarea unitilor de achiziii centralizate vor fi elemente cheie pentru a asigura un nivel
crescut de cunoatere a pieelor relevante.
C. Valoarea estimat

Valoarea estimat este n prezent privit ca o referin absolut, fr a fi ns stabilit cu


ajutorul unor metode temeinice.
Valoarea estimat acoper de fapt dou aspecte diferite, care, dei legate, sunt aferente
unor obiective diferite. Primul obiectiv este de a evalua valoarea contractului care ar trebui
s fie ncheiat iar cel de al doilea este de a evalua cerinele de publicitate aplicabile pentru
procedura de atribuire (n raport cu pragurile definite). Metodologii detaliate vor fi elaborate
n acest sens i vor face parte din ndrumare on-line, n timp ce principiile definite de
Directive vor fi integrate n legislaia primar i secundar.
Pagina 50 din142

Va fi evideniat n mod clar faptul c preul unui contract nu poate fi modificat n aa fel nct
noua valoare ar trece peste pragul de publicare / procedural care a prevalat la atribuirea
contractului.
Estimarea valorii potenialelor oferte va fi mai bine fundamentat prin publicarea n SEAP a
preurilor finale ale contractelor implementate, precum i printr-o responsabilitate sporit a
consultanilor care pregtesc documentaiile de atribuire ctre acurateea acestei estimri.
Contractele standard pentru consultanii care pregtesc documentaiile de atribuire,
dezvoltate ca parte a documentaiilor standardizate, aa cum este prezentat n capitolul 4
din prezenta strategie, vor stabili ca o parte a remuneraiei va fi bazat pe acurateea
estimrii, n conformitate cu normele, standardele, statisticile, preurile de pia existente.
Regula de respingere automat a ofertelor cu o valoare mai mare dect valoarea estimat va
fi flexibilizat, mai ales n cazul procedurilor n care valoarea estimat este mai dificil de
estimat (dialog competitiv, negociere) i pentru concesiuni.
D. Planul anual de achiziii publice

Vor fi definite reguli clare pentru a asigura o mai mare transparen n ceea ce privete
planificarea achiziiilor la nivelul autoritilor contractante, cu accent pe proiectele mari. Prin
urmare, autoritile contractante vor fi obligate s publice, fie extracte din planurile anuale
de achiziii fie anunuri de intenie pentru proiectele care depesc un anumit prag valoric.
n plus, autoritile contractante vor fi ncurajate s publice informaii relevante din planurile
lor anuale de achiziii publice precum i modificri ale acestora.
E. Alegerea procedurii

Vor fi luate msuri att la nivelul legislaiei secundare ct i la nivel de ndrumare, pentru a
facilita utilizarea procedurii de licitaie restrns i, prin urmare, pentru a ncuraja o
concuren mai mare ntre ofertani calificai. De exemplu, cerina de a publica ntreaga
documentaie de atribuire de la lansarea licitaiei restrnse va fi eliminat, deoarece aceasta
conduce la o durat mult mai lung a licitailor restrnse fa de cele deschise. Aspectul
crucial este ca obiectul procedurii s fie suficient de bine definit la momentul stabilirii i
publicrii criteriilor de selecie, astfel nct acestea s rmn pe deplin relevante.
De asemenea va fi furnizat ndrumare pentru a ncuraja utilizarea, acolo unde este adecvat
i relevant, a procedurilor de dialog competitiv i a celor de negociere cu publicare prealabil
a unui anun, n special n cazurile n care specificaiile tehnice sunt dificil de definit.
n plus, vor fi dezvoltate ndrumri detaliate pentru a se asigura c utilizarea unor proceduri
derogatorii, n special n ceea ce privete modificrile contractelor, este pe deplin justificat
i legal.
Legislaia va defini orice prag suplimentar (sub pragurile pentru publicarea n JOUE definite
de Directive) pentru utilizarea unor proceduri specifice, implementnd principiul
proporionalitii.
Pagina 51 din142

F. Elaborarea documentaiei de atribuire

Elaborarea documentaiilor de atribuire standard / modele (a se vedea detaliile relevante n


capitolul 4 al prezentei strategii), va permite autoritilor contractante s urmeze i s
integreze bune practici. Documentaiile de atribuire standardizate vor implica dou aspecte
principale: formate standard pentru aplicare general i, pentru domenii / tipuri de proiecte
specifice, documentaii de atribuire completate care ar necesita numai adaptri limitate.
Formatele standard de documentaii de atribuire vor include, cel puin:
Instruciuni generale pentru ofertani i formatul instruciunilor specifice
pentru ofertani,
Condiii generale i formatul condiiilor speciale de contract,
Specificaiile tehnice generale i formatul de condiii specifice.
Scopul exerciiului de standardizarea documentaiilor este de a asigura o mai bun definire a
nevoilor i cerinelor aferente, condiii adecvate i echilibrate de contract, n vederea primirii
unor oferte semnificative din partea ofertanilor.
Condiiile de contract ar trebui s fie echilibrate n ceea ce privete riscurile care ar trebui
reinute de ctre fiecare parte. Contractele ar trebui s includ clauze de protecie, care s
declaneze controale oficiale din partea autoritilor responsabile - de exemplu, controale
de la instituiile privind protecia muncii n cazul unor preuri anormal de mici ofertate pe
acest palier. Contractele vor include, de asemenea mecanisme de verificare independent a
calitii i performanei.
n cazurile n care standardizarea documentaiei nu este fezabil, va fi dezvoltat ndrumare
pentru a sprijini autoritatea contractant n pregtirea de specificaii tehnice bazate pe
performan, cu stabilirea de standarde de testare i de msurare a nivelului de realizare a
performanei (pentru lucrri i bunuri, n principal).
Accentul va fi pus asupra propunerii tehnice, cu formate adaptate sectorului contractelor,
evitnd astfel practica cerinelor "copy-paste".
Metode vor fi dezvoltate astfel nct s fie responsabilizai consultanii cu privire la calitatea
documentaiilor de atribuire pregtite, inclusiv prin cerine privind asigurarea de rspundere
profesional.
G. Criterii de selecie

Experiena din trecut a artat faptul c utilizarea criteriilor de selecie a fost


necorespunztoare, cu cerine excesive sau cerine orientate n favoarea sau n detrimentul
anumitor operatori economici. Cu toate acestea, eforturile de normalizare a criteriilor de
selecie nu au fost n msur s remedieze pe deplin situaia, stabilind niveluri obligatorii
foarte sczute i conducnd la o abordare extrem de formalist.

Pagina 52 din142

n ceea ce privete criteriile de selecie, abordarea curent va fi respins i nlocuit cu mai


mult ndrumare i o mai bun justificare. Scopul este de a stabili o relaie puternic i
proporionalitate ntre criteriile de selecie i cerinele proiectului.
Va fi furnizat ndrumare pe sectoare / domenii, avnd n vedere complexitatea proiectelor.
Aa cum este detaliat n capitolul 4 din prezenta strategie, un studiu de fezabilitate va fi
efectuat cu privire la introducerea unei liste de operatori economici autorizai, ca un proiect
pilot, pentru achiziii n sectorul de drumuri i autostrzi. Rezultatele vor fi analizate urmnd
ca o decizie privind continuarea implementrii / extinderea acestei abordri s fie luat pe
aceast baz.
H. Criterii de atribuire

n ceea ce privete definiia criteriului de atribuire, va fi furnizat ndrumare pe sectoare,


avnd n vedere complexitatea proiectelor i a tipurilor de proceduri, astfel nct s se
utilizeze, atunci cnd este cazul, alte criterii dect criteriul preul cel mai sczut.
ndrumarea va fi dezvoltat i cu privire la modul de evaluare a factorilor calitative.
n special, legislaia va prevede c criteriul preul cel mai sczut nu va fi utilizat n cazul
procedurilor de atribuire privind servicii intelectuale (cu excepia cazului n astfel de servicii
sunt de un nivel de baz), ci doar criteriul cel mai bun raport calitate - pre.
La definirea criteriilor de atribuire, autoritile contractante vor trebui s se asigure c sunt
utilizai un numr rezonabil de limitat de factori (astfel nct acetia s rmn semnificativi),
s permit o difereniere efectiv a ofertanilor i s fie verificabili (n special n cazul
costurilor pe ciclul de via).
I. Definirea termenelor limit pentru pregtirea i depunerea ofertelor

n practica actual, termenele limit de pregtire a ofertelor sunt aproape sistematic definite
ca cele mai scurte. n multe cazuri, din cauza diverselor modificri ale documentaiei, ale
clarificri / completri, etc., aceste termene sunt extinse, ntr-un mod destul de
dezorganizat.
Este de ateptat ca accentul pus pe o strategie de achiziii mai solid, precum i consultrile
de pia i ndrumarea aferent, s conduc autoritile contractante la definirea unor
termene adaptate la natura i complexitatea procedurii.
De asemenea, va fi furnizat ndrumare cu privire la definirea graniei dintre clarificare i
modificare a documentaiei de atribuire, aspecte care vor duce la implementarea unor bune
practici n ceea ce privete prelungirea termenelor i anulare urmat de relansare dect
multiple extinderi modificri ale documentaiei.
J. Clarificri la documentaia de atribuire

n practica actual exist adesea un numr foarte mare de cereri de clarificare, datorat lipsei
de claritate a documentaiilor de atribuire. Este de ateptat ca utilizarea de documentaii
standardizate coroborat cu consultarea pieei precum i recurgerea la organizaii mai
Pagina 53 din142

profesionale (consorii de autoriti contractante, uniti de achiziii centralizate) s


mbunteasc calitatea documentaiilor de atribuire. n plus, va fi furnizat ndrumare cu
privire la modul adecvat de a rspunde solicitrilor de clarificri precum i la diferen dintre
clarificri i modificri ale documentaiei de atribuire. Vor fi definite cerine cu privire la
publicarea unor versiuni consolidate ale documentaiei de atribuire (peste un anumit grad
de modificri / clarificri), pentru a asigura c documentaia poate fi citit i neleas cu
uurin.
K. Procesul de evaluare a ofertelor

Procesul de evaluare a ofertelor va fi re-gndit n modul urmtor:


ofertele financiare nu ar trebui s fie deschise n timpul sesiunii de deschidere, iar
preurile ar trebui s fie comunicate dup ce evaluarea tehnic este finalizat, ntro sesiune public pentru ofertanii ale cror propuneri tehnice au fost acceptate,
folosirea documentului european de achiziie unic (DEAU), n paralel cu utilizarea
conceptului de post-calificare,
comisia de evaluare ar trebui s fie constituit din persoane cu experien n
domeniul contractului, nu neaprat numai din angajai ai autoritii contractante,
familiarizarea comisiei de evaluare cu privire la coninutul documentaiei de
atribuire i, prin urmare, cu obiectivul contractului,
contientizarea membrilor comisiei de evaluare cu privire la rolul, sarcinile i
responsabilitile acestora,
criterii clare i fr echivoc pentru toate etapele de evaluare nc de la momentul
lansrii procedurii,
diseminarea mecanismelor pentru aplicarea unitar a criteriilor tuturor
ofertanilor.
Punerea n aplicare a acestor msuri va fi efectuat prin legislaie secundar i prin
ndrumarea on-line.
ndrumare va fi furnizat i n ceea ce privete pregtirea raportului de evaluare, cu modele
simple i clare care s permit nelegerea motivelor care au stat la baza deciziei de atribuire.
De asemenea, metodologii vor fi dezvoltate pentru tratamentul i evaluarea propunerilor
alternative.
Cerina actual din lege privind termenul maxim de evaluare a ofertelor va fi abrogat odat
cu adoptarea noilor legi privind achiziiile publice, avnd n vedere c s-a dovedit a fi
ineficient.
L. Decizia de atribuire

La comunicarea deciziei de atribuire n cadrul unei proceduri de achiziie, autoritatea


contractant ar trebui s furnizeze tuturor ofertanilor informaii suficiente pentru a le
permite s evalueze n mod corespunztor motivele respingerii ofertelor nectigtoare /
acceptrii ofertei ctigtoare. Este de ateptat ca o mai bun informare a ofertanilor a
cror oferte au fost declarate nectigtoare s contribuie, pe termen mediu, la reducerea
Pagina 54 din142

numrului de contestaii. Va fi dezvoltat ndrumare n acest sens, n timp ce legislaia


secundar va defini obligaiile de baz privind comunicrile.
M. Notificri / contestaii

Notificarea prealabil a autoritii contractante va deveni obligatorie; o contestaie va fi


depus numai n cazul n care autoritatea contractant nu remediaz situaia n timp util.
Obiectivul acestui demers este de a face autoritile contractante mai responsabile i de a
asigura c acestea au posibilitatea real de a lua msuri de remediere.
Vor fi elaborate mecanisme astfel nct s asigure:
practici unitare n completele de la nivelul Consiliului Naional de Soluionare a
Contestaiilor (CNSC),
specializarea judectorilor / instanelor la nivelul Curii de Apel,
armonizarea interpretrilor ntre CNSC, Curtea de Apel, precum i cu celelalte
instituii implicate n sistemul de achiziii publice.
N. Documentul de confirmare.

Pentru mai mult transparen, documentul de confirmare ("documentul constatator "), va fi


publicat n SEAP. n plus, preul final al contractului va fi, de asemenea, publicat n SEAP.
O. Implementarea contractelor

Un set de aciuni (inclusiv legislaia aferent) vor fi elaborate / adoptate, astfel nct s
eficientizeze informaiile privind localizarea utilitilor i nevoile de protecie / relocare.
Acest lucru va implica cerina ca proprietarii / gestionarii de utiliti s realizeze
cartografierea complet a reelelor (ntr-o perioad de timp de aproximativ 2 ani) i s
rspund pentru avizele / autorizaiile pe care le emit.
Toate obligaiile tehnice cuprinse n autorizaii i condiionnd valabilitatea acestora (msuri
de protecie a mediului, de exemplu) trebuie s fie reflectate n mod corespunztor n
documentaiile de atribuire i celelalte obligaii formale trebuie s fie ndeplinite cel trziu
nainte de semnarea contractelor.
Pentru autorizaiile inevitabil eliberate dup semnarea contractului, n special - dar nu
exclusiv n cazul contractelor de proiectare i execuie (cum ar fi autorizaii de construire,
sau complementar, permis de mediu), consecinele n ceea ce privete posibilele ntrzieri i
costuri ar trebui s fie anticipate n mod corespunztor n prevederile contractuale.
Independena inginerilor de supervizare (i a consultanilor implicai n managementul de
proiect) va fi asigurat, prin declaraii i verificri iar cerinele de selecie vor fi mrite i
aliniate cu cele aplicabile pentru principalele lucrri. n plus, recurgerea la serviciile unor
laboratoare independente externe va fi dezvoltat pentru testele cruciale, pentru a garanta
nivelul de performan a lucrrilor executate.
Rolul studiilor de fezabilitate, al indicatorilor afereni i al "devizului general" n timpul
implementrii proiectului va fi de asemenea eficientizat, inclusiv prin modificarea Hotrrii
Pagina 55 din142

Guvernului nr. 28/2008, astfel nct s se treac de la indicatori tehnici si linii bugetare
detaliate, la un set limitat de indicatori bugetari, economici i de performan cu scopul de a
verifica sustenabilitatea financiar i oportunitatea economic a proiectului.
n plus, pentru proiecte de proiectare i execuie, studiile de fezabilitate nu vor mai include
soluii tehnice obligatorii, lsnd antreprenorilor flexibilitate in proiectarea lucrrilor avnd
n vedere obiectivele de performan definite n studii i n documentaia de atribuire.
Contractele vor defini, de asemenea, proceduri clare pentru analiza de ctre autoritile
contractante a propunerilor legate de principalii subcontractani, aflai sub responsabilitatea
contractantului, inclusiv verificarea capacitii i capabilitii subcontractantului, astfel nct
tratamentul nainte i dup semnarea contractului s fie in mod substanial acelai.
Un ghid complet privind tratamentul modificrii contractelor va fi, de asemenea, pregtit, n
conformitate cu prevederile Directivelor din 2014.
P. Analiza final a contractelor implementate

Vor fi elaborat ghiduri/ndrumri astfel nct s se asigure analiza performanei funciei de


achiziii la nivelul autoritii contractante, la sfritul exerciiului bugetar, prin raportare la
PAAP sau informaiile din strategia de achiziii, cu referire la termenele asumate de
autoritatea contractant, pentru a obine, n final, o auto-evaluare i lecii nvate.
Aceasta va include, de asemenea, evaluarea obiectivelor i nivelul de performan atins n
mod real.
Publicarea n SEAP a preului final al contractului (inclusiv posibilele costuri suplimentare,
modificri, etc.) va fi obligatorie.
Q. Transparen i confidenialitate

Creterea transparenei este un obiectiv n sine i cele mai multe informaii i documente
referitoare la procedura de licitaie sunt publice prin natura lor.
n acest sens, tratamentul informaiilor confideniale prezentate de ctre ofertani, va fi
clarificat. Ofertanii vor putea indica faptul c unele pri ale ofertelor lor sunt confideniale,
dar vor suporta sarcina probei n aceast privin.
n plus, n timpul perioadei de evaluare, componena comisiei de evaluare trebuie s rmn
confidenial.
R. Msuri orizontale

O serie de msuri orizontale vor avea o influen pozitiv asupra procesului de achiziii
publice n ansamblu. Acestea includ:
Uniti de achiziii centralizate,
Consorii de autoriti contractante,
Accesul la expertiz extern (uniti de achiziii centralizate, baze de date cu
experi tehnici pe achiziii publice),
Pagina 56 din142

Dezvoltarea unui curriculum i instruire pentru ofierii de achiziii publice.


Msuri legate de controlul intern i extern i de prevenirea conflictelor de interese, aa cum
sunt detaliate mai jos, vor mbunti, de asemenea, regularitatea i calitatea procesului.

3.2.2 Aciuni pentru a asigura regularitatea i calitatea procesului: domeniul de


aplicare i impactul preconizat
Obiectivul general al acestei a doua seciuni este de a asigura c procesul de achiziii publice
s fie regular i de bun calitate. Aceasta implic un mediu de control de asemenea natur
nct, dincolo de respectarea strict a legilor i regulilor aplicabile, s fie aplicate i bunele
practici, spre a obine, prin transparen i concuren, cel mai bun raport calitate pre.
n acest scop, au fost identificate urmtoarele msuri:
A.
B.
C.
D.

Dezvoltarea controlului intern,


Eficientizarea control ex-ante extern,
mbuntirea i extinderea sistemelor pentru a preveni conflictele de interese,
Eficientizarea controlului ex-post i auditului.

A. Dezvoltarea controlului intern

Autoritile contractante trebuie s treac treptat de la o abordare axat exclusiv pe


conformitate cu litera legii la o abordare bazat pe eficien, n care sistemele de control
intern sunt, mai presus de orice, destinate se asigure realizarea obiectivului procesului de
achiziii: obinerea celui mai bun raport calitate - pre.
Un sistem puternic de control intern la nivelul fiecrei autoriti contractante ar reduce
semnificativ nc din stadiu incipient, riscul de nereguli i erori i ar asigura atingerea de
ctre autoritile contractante a obiectivului lor de a obine cel mai bun raport calitate - pre.
De asemenea, un control intern eficient ar reduce i nevoia de control extern.
Este important de menionat c un sistem de control intern, ca regul general, este n
primul rnd un sistem care asigur conducerea autoritii contractante c exist un echilibru
adecvat al puterilor i verificrilor, care permite un proces solid de luare de decizii. n acest
sens, dac apar dezacorduri, sistemul prevede un mecanism de mediere. n final, conducerea
autoritii contractante are ultimul cuvnt.
a. Scopul sistemului de control intern
Obiectivul pe termen lung este de a stabili sisteme de control intern la nivelul tuturor
autoritilor contractante din Romnia. Un sistem funcional de control ar trebuie sa devin
obligatoriu, domeniul su de aplicare ar trebui s fie proporional cu capacitile i
intensitatea activitilor de achiziii ale autoritilor contractante.
Pagina 57 din142

Sistemele de control intern trebuie s acopere toate fazele procesului de achiziii publice de
la pregtirea achiziiei pn la executarea contractului, iar cerinele efective trebuie
difereniate n funcie de mrimea autoritii contractante, astfel nct s se evite
dezvoltarea unei poveri prea mari pentru autoritile contractante mai mici.
n acest sens, datele colectate din SEAP pentru perioada ianuarie 2013 - martie 2015 arat
c, dac exist peste 15.000 de autoriti contractante nregistrate n sistem, numai 4.366
dintre ele au lansat proceduri de atribuire (peste pragul de cumprare direct) n perioada
respectiv. Mai mult, datele arat urmtoarea repartiie a autoritilor contractante n
funcie de suma cumulat a valorilor estimate pentru procedurile lansate:
Cota parte din valoarea
Numrul
estimat
total
a
autoriti
procedurilor de atribuire
contractante
lansate 01/2013-03/2015
40%

21

50%

44

75%

190

90%

660

100%

4.366

de

n consecin, n funcie de activitatea lor, este rezonabil s considerm c exist 40 de


autoriti contractante mari, 600 de autoriti contractante medii i 3.700 de autoriti
contractante mici. Astfel, cerinele privind controlul intern trebuie s integreze principiul
proporionalitii.
n consecin, pentru autoritile contractante mai mici, controlul intern se va axa pe:
Verificarea regularitii, prin ghiduri similare celor utilizate de controlul extern,
Verificarea aplicrii ndrumrii privind bune practici,
n timp ce, pentru autoritile contractante mai mari, se vor efectua mai multe controale ale
calitii/ performanei, prin departamente interne speciale.
Modul n care vor fi stabilite sisteme de control intern de ctre autoritile contractante va fi
descris n ndrumare on-line ca parte a unui manual / ghid. n plus, se va crea o echip
care s sprijine implementarea controalelor interne pe teren.

Pagina 58 din142

b. Standarde critice ce trebuie urmate de toate autoritile contractante


(inclusiv cele mai mici)
Secretariatul General al Guvernului (SGG) este autoritatea central responsabil cu emiterea
i implementarea politicii Guvernului n domeniul sistemelor de control intern. SGG va stabili
standarde de control intern pentru gestionarea efectiv a procesului de achiziii publice
(inclusiv descrierea procesului, fluxul de informaii i matricea responsabilitilor) pentru a
asigura ndrumare generic i a stabili cerinele pentru activitile de control intern n toate
autoritile contractante.
Controalele interne vor include cel puin urmtoarele faze: pregtirea achiziiilor, redactarea
documentaiei de atribuire, desfurarea procedurii de atribuire, implementarea
contractului.
Din punct de vedere al procesului, sistemul va include urmtoarele principii principale:
Separarea atribuiilor, cel puin ntre funciile operaionale i funciile financiare / de
plat, ofierii de achiziii i departamentele tehnice i economice. Cerinele de separare a
atribuiilor vor depinde de asemenea de mrimea autoritilor contractante.
Principiul celor 4 ochi, care implic mprirea clar a sarcinilor n doi pai: pe de o
parte iniierea i pe de alt parte verificarea, efectuate de persoane diferite.
Fundamentarea avizelor interne precum cele acordate de departamentele economic i
juridic, pe baz de liste de verificare i alte instrumente.
Sistemul de control intern va include de asemenea un document de politic privind conflictul
de interese.
Un set de msuri specifice pentru entitile publice va consta n ntrirea rolului controlului
financiar preventiv. Prin lege, conductorul fiecrei entiti publice numete un controlor
financiar preventiv, nsrcinat cu verificarea legalitii i regularitii n raport cu operaiunile
financiare i juridice. Msurile avute n vedere sunt urmtoarele:
Introducerea unor verificri specifice nainte de lansarea oricrei proceduri de achiziii,
Elaborarea de liste de verificare i de ghiduri detaliate care s permit controlorului
financiar s verifice regularitatea procesului,
ntrirea regulilor de integritate aplicabile controlorilor financiari preventivi, care s
asigure c nu sunt afectai de conflicte de interese,
ntrirea independenei controlorilor financiari preventivi n exercitarea atribuiilor lor,
prin generalizarea cerinei de acord preliminar al Ministerului Finanelor Publice n cazuri
de suspendare, nlocuire sau destituire a controlorului financiar.
Asigurarea primirii de ctre controlorii financiari preventivi a unei instruiri adecvate n
domeniul achiziiilor publice.
Instituiile cu competente n controlul i auditarea eficienei i performanei entitilor
publice vor acorda o atenie sporit, n cadrul sistemului de supraveghere detaliat n
Pagina 59 din142

capitolul 5, la eficacitatea mecanismelor de control intern, ca o potenial surs major de


deficiene.
c. Standarde pentru autoritile contractante mari
Dou dintre cele mai mari autoriti contractante din Romnia i anume Compania Naional
de Autostrzi i Drumuri Naionale (CNADNR) i Administraia Naional Apele Romne
(ANAR) vor fi cuprinse ntr-un proiect pilot desfurat de o firm extern cu scopul de a:
evalua efectivitatea funciilor actuale de control ex-ante intern;
mbunti funciile de control intern la nivelul fiecrei instituii pilot, innd cont de
particularitile lor;
asigura c prin controlul intern sunt vizate att regularitatea ct i calitatea;
sprijini implementarea noilor sisteme de control intern;
implementa standardul ISO privind sistemul de management al combaterii corupiei,
dup ce va deveni disponibil.
Dup implementarea sistemelor eficiente de control intern n cadrul CNADNR i ANAR,
acestea vor fi replicate pentru toate autoritile contractante mai mari, innd cont de
experiena dobndit n proiectul pilot. Vor fi identificate i lecii de nvat care se pot
aplica unor autoriti contractante mai mici.
B. Eficientizarea controlului extern ex-ante

a. Direcii principale
Principalele direcii de mbuntire a controlului extern ex-ante pot fi rezumate dup cum
urmeaz:
controalele ex-ante (ale documentelor de licitaie i a evalurii ofertelor) vor fi
desfurate de aceeai instituie, Agenia Naional de Achiziii Publice (ANAP),
pentru a asigura o abordare coerenta si interpretare unitara,
controalele ex-ante vor presupune att aspecte legate de regularitate ct i de
calitate,
se va asigura expertiza tehnica necesara la nivelul entitii responsabile de
efectuarea controlului ex-ante, att prin recrutarea de specialiti tehnici cat si prin
angajare de experi de pe piaa,
pentru aspecte ce in n special de regularitate, rezultatele controalelor ex-ante vor
fi obligatorii pentru autoritatea contractant, dei pot fi contestate,
pentru aspecte ce in n special de calitate, rezultatele controalelor ex-ante vor face
mai nti obiectul unei proceduri de mediere, dup care vor deveni obligatorii
pentru autoritatea contractant, dei pot fi contestate.
controlul sistematic ex-ante al documentaiei de licitaie va disprea treptat, fiind
nlocuit de control pe baz de eantion, in paralel cu promovarea de aciuni la nivel
de sistem pentru ntrirea si responsabilizarea autoritatilor contractante.
Baza de eantionare va include procedurile n curs de lansare (peste pragul pentru
Pagina 60 din142

achiziie directa, cu sau fr publicarea unui anun de licitaie), modificri


importante ale contractelor i reevalurile de oferte ca urmare a deciziilor CNSC sau
al instanelor. n ceea ce privete modificrile contractelor, care sunt substaniale
conform definiiilor din Directiv i care necesit efectuarea unei noi proceduri de
licitaie, acestea vor trebui s fie incluse n eantion. n plus, modificrile nonsubstaniale vor fi incluse n eantion, atunci cnd valoarea lor este peste un anumit
prag (5% din valoarea iniial a contractului sau atunci cnd se dorete o schimbare
de a antreprenorului).
Paragrafele de mai jos prezint detalii cu privire la modul de implementare.
b. Eliminarea treptat a controlului sistematic ex-ante a documentelor de
licitaie
Dezvoltarea controlului intern, mbuntirile din procesul de achiziii publice (strategia de
achiziii, consultarea pieei, publicarea preurilor finale ale contractelor, evaluarea
rezultatelor, etc.), notificarea obligatorie a autoritilor contractante nainte de depunerea
contestaiilor, precum i stabilirea unei monitorizri i supravegheri eficiente vor spori
responsabilitatea autoritilor contractante. n plus, dezvoltarea unor ndrumri adecvate,
help-desk, profesionalizarea specialitilor in achiziii publice, dezvoltarea organismelor de
achiziie centralizate i consorii de autoritile contractante au n vedere consolidarea
capacitii administrative a autoritilor contractante.
Prin urmare, trecerea progresiv de la controlul sistematic ex-ante a documentelor de
licitaie la verificrile bazate pe eantion va avea loc in paralel cu creterea treptat a
responsabilitii i capacitii autoritilor contractante, inclusiv punerea n aplicare a
msurilor de sprijin operaional i ndrumare acordate autoritilor contractante, aa cum
este prezentat n cadrul capitolelor 2 i 4 din prezenta strategie. Mai exact, controlul
sistematic ex-ante al documentaiei de atribuire va fi meninut pn la publicarea
ndrumrilor (web based guidelines) i a documentaiilor standardizate (iulie 2016).
Trecerea de la controlul sistematic la controlul bazat pe eantion va permite ANAP s i
utilizeze resursele pentru a efectua un control mai temeinic, axat pe aspectele legate de
regularitate si calitate.
Totodat, trecerea de la controlul sistematic la controlul bazat pe eantion va ine cont de
performana i capacitatea autoritilor contractante, care vor fi monitorizate conform celor
prezentate in capitolul 5 din prezenta strategie.
Metodologia pentru eliminarea treptat a controlului sistemic va fi detaliat, innd cont de
aspectele prezentate mai sus, de comun acord cu serviciile Comisiei Europene. Metodologia
va indica inta de eantionare (eantionul de proceduri de atribuire care va face obiectul
controalelor ex-ante din totalul procedurilor de achiziii publice), pe baza resurselor
existente la nivelul ANAP si in perspectiva asigurrii unei eficiente sporite a controlului exante.
Pagina 61 din142

c. Eantionare
Controlul bazat eantion va integra dou elemente principale, respectiv analiza de risc i
sondajul. Analiza de risc include n principal dou seturi de factori: Factori ce in de
dimensiunea i complexitatea procedurii specifice de licitaie i factori care reflecta
capacitatea autoritii contractante (pe baza istoricului anterior). Acest lucru permite
definirea a patru categorii principale de riscuri, dup cum urmeaz:
1.
2.
3.
4.

Valoarea ridicata / ofert complex si o autoritate contractant cu capacitate redus,


Valoarea sczut / ofert simpl si cu o autoritate contractant cu capacitate redus,
Valoarea ridicata/ ofert complex si o autoritate contractant cu capacitate rezonabil,
Valoarea sczuta/ ofert simpl si o autoritate contractant cu capacitate rezonabil.

Pentru fiecare dintre principalele categorii de risc, va fi definit o inta anual de verificare .
Aceasta va ine cont de resursele disponibile si va defini probabilitatea ca o procedur s fie
supus controlului ex-ante, probabilitate care va fi diferit pentru fiecare categorie de risc.
Atunci cnd o procedur de licitaie este iniiat de o autoritate contractant, acesta va fi
clasificat n una dintre aceste categorii de risc, menionate mai sus. Un mecanism de
selecie aleatorie va determina apoi dac procedura specific de licitaie este supus sau nu
controlului ex-ante.
Prin urmare, metoda de eantionare se va baza pe selecia aleatorie, pentru a se asigura c
exist o probabilitate real pentru ca orice autoritate contractant s fie supus controlului
i c un astfel de control nu poate fi anticipat n prealabil.
Riscul i procedurile de control aferente vor fi supuse mbuntirii continue i vor lua n
considerare factorii de risc corespunztori (tip de contracte, sectoare, tipul de activiti
achiziionate, capacitatea i fiabilitatea de autoritate contractant).
d. Modificri contractuale
Autoritile contractante vor trebui s notifice organismul de control ex-ante nainte de
aprobarea unei modificri contractuale importante. Prin urmare, astfel de notificri vor intra
n baza de eantionare. Verificarea va avea loc nainte de aprobarea modificrii contractului
(i orice plat ulterioar).
n ceea ce privete modificarea substanial a contractului, conform definiiilor din Directive,
aceasta va necesita efectuarea unei noi proceduri de licitaie i prin urmare, introducerea n
baza de eantionare. n plus, modificrile non-substaniale vor intra n baza de eantion,
atunci cnd valoarea lor este peste un anumit prag (5% din valoarea contractului iniial sau
cnd se dorete schimbarea contractorului).
e. Regularitate si calitate
Noiunile de regularitate i calitate in contextul controlului ex-ante sunt prezentate mai jos.

Pagina 62 din142

Verificarea regularitii se bazeaz n principal pe respectarea cadrului legal, cu accent pe


aspecte cum ar fi tipul de procedura, cerinele de publicare, durata, criterii de selecie i de
atribuire nediscriminatorii, etc.
n practic, verificarea regularitii va presupune:
1. Verificarea anunurilor de licitaie i a documentelor aferente relevante, pentru a
trece ctre controale de substana/coninut. n special, criteriile de selecie i de
atribuire propuse vor fi justificate n raport cu descrierea proiectului, inclusiv, ori de
cte ori este necesar, prin luarea n considerare a capitolelor relevante ale cerinelor
tehnice (care justific cerinele pentru expertiz specific sau metodologia de
evaluare a unor criterii de atribuire ).
2. Analizarea elementelor-cheie, bazate pe liste de verificare sectoriale ale cerinelor
tehnice, pentru a urmri posibilele cerine adaptate pe un produs sau tehnologii
furnizate.
3. Transparena n clarificrile aduse potenialilor ofertani.
4. Transparena n cererile de clarificare adresate ofertanilor.
5. Transparena deciziilor de seleciei i de atribuire.
6. Regularitatea modificrilor contractuale.
Punctele 1-3 se refer la verificarea anunurilor de licitaie i a documentelor aferente (toate
publicate n SEAP), punctele 4 i 5 se refer la verificarea procesului de evaluare a ofertelor,
n timp ce punctul 6 se refer la verificarea implementrii contractului.
Pn n prezent, verificrile de la punctul 1 au fost efectuate de ctre ANRMAP n mod
sistematic, n timp ce verificrile de la punctele 3-6 au fost realizate de ctre UCVAP avnd
la baza eantionarea. Nu s-au efectuat verificrile prevzute la punctul 2. Dup cum sa
menionat deja, verificrile au fost efectuate ntr-un mod formal i prea standardizat, astfel
ca metodologiile aferente necesit mbuntiri semnificative.
n plus, verificarea calitii necesit cerine de urmrire sau strategii de achiziii publice, care
ar mpiedica intensitatea i calitatea concurenei, cum ar fi cerine
disproporionate,mprire neadecvat pe loturi, lipsa utilizrii mpririi pe loturi / sarcini
util concepute, ntrzieri de execuie sau condiii contractuale nerezonabile, recurgerea
excesiv la proceduri de proiectare i construcii, etc. Aceste aspecte vor fi abordate n
ndrumrile corespunztoare i, unde este cazul documentaia standardizata.
Pe termen lung, se va urmri ca verificarea calitatii sa se realizeze sistematic mpreun cu
verificarea de regularitate pentru toate procedurile din eantion, dei in special proiectele
mai complexe sunt cele care au o probabilitate mai mare de a nu respecta standardele de
calitate. Astfel, abaterile de la practicile recomandate n ghiduri / documente standardizate
vor reprezenta unul dintre factorii luai in considerare in analiza de risc.
Trebuie subliniat faptul ca aspectele privind claritatea sunt mai puin evidente dect
aspectele de regularitate si pot include aspecte percepute ca parial subiective (de exemplu
Pagina 63 din142

nivelul adecvat de detaliu in investigaiile pe teren, in cazul licitaiilor ce cuprind i


proiectarea sau o perioada de timp adecvata pentru pregtirea licitaiilor proiectelor
complexe). Cu toate acestea, o acumulare a deficientelor care in de calitatea pregtirii
documentaiei de atribuire poate conduce in realitate la situaii in care competiia poate fi
serios afectat.
Pentru exemplificare, n cazul unui proiect de construcie a unei autostrzi, care ar fi licitat n
contextul n care ofertanilor le-ar fi puse la dispoziie informaii limitate in domeniul
studiilor/investigaiilor, cu riscul de proiectare i aspectele privind condiiile geotehnice
transferate ctre contractor, in timp ce perioada disponibil pentru pregtirea ofertelor nu
ar permite ofertanilor s realizeze investigaiile lips, astfel incit s evalueze riscurile i s-i
fundamenteze preul ofertat, este probabil ca un numr semnificativ de posibili ofertani s
fie descurajai iar competiia si eficienta investiiei sa fie substanial afectate.
n plus, o problem specific referitoare la regularitate este aceea de a detecta specificaiile
tehnice orientate ctre un anumit ofertant. Acest risc este n principal legat de un numr de
sectoare, cum ar fi IT sau proceduri care implic achiziie semnificativ de echipamente.
Avnd in vedere faptul c identificarea acestor specificaii orientate/cu dedicaie ar putea
fi destul de dificil de realizat, deoarece necesit o cunoatere aprofundat a pieei n
domeniul conex, elementul principal al controlului n aceast privin rmne piaa n sine,
prin mecanismul de contestaii. n plus, n ceea ce privete controlul ex-ante, se vor lua o
serie de masuri pentru a evita specificaiile tehnice orientate ctre un anumit ofertant si
anume:
Se vor introduce ca parte a listelor de verificare sectoriala cteva elemente-cheie
(excluderea numelor de marc, n cazuri excepionale numele brand-ului cu
meniunea "sau echivalent", specificaii funcionale i pe performan de fiecare
dat cnd acest lucru este posibil, etc.),
Se vor dezvolta liste de verificare specifice pentru a identifica eventualele
specificaii prtinitoare pentru dou sectoare pilot (echipament medical i
dezvoltarea sistemelor informatice). Acest lucru va necesita, de asemenea, ca in
cadrul controlului ex-ante sa fie implicai experi n cele doua domenii.
Dup un an de funcionare se va evalua aceast faz pilot, pe baza urmtoarelor
criterii principale: eficacitate (dac s-au obinut rezultatele dorite; eficacitatea
poate fi msurat printr-o scdere a numrului de contestaii depuse de
operatorii de pe pia privind cerine prtinitoare), eficiena (dac costurile
generalizate ale sistemului pilot, n ceea ce privete ntrzierile n proces i a
resurselor umane mobilizate, sunt proporionale cu beneficiile), impactul in timp.
Ca urmare a acestei evaluri, ANAP va lua decizia dac s extind sau nu acest tip
de verificri.

Pagina 64 din142

f. Tipuri de control
Avnd n vedere resursele de care dispune organismul de control ex-ante, precum i
experiena anterioar att a ANRMAP cat i UCVAP, urmtoarele aspecte trebuie
menionate:
Media actual a verificrii anunurilor de licitaie (7 documentaii de atribuire
verificate per persoana / per zi) nu permite o analiza reala. De asemenea, trebuie
eficientizate verificrile, pentru a le face mai puin formale i mai aproape de
coninut i trebuie introdusa si analiza a specificaiilor tehnice cheie.
Verificarea att a regularitii cat i a calitii unui anun de participare i a
documentelor conexe ar necesita n medie aproximativ 5 zile per persoana, ceea ce
nseamn aproximativ de 20 de ori mai multe resurse dect cele alocate verificrilor
curente. Necesarul de resurse ar crete semnificativ in cazurile in care verificarea
trebuie sa cuprind si cerinele tehnice cu dedicaie/orientate.
UCVAP verific n prezent aproximativ 8% din baza total de eantionare (procedurile
de licitaie i negocieri fr publicarea unui anun), care este de aproximativ 2.000 de
verificri pe an.
Este necesara o re-sistematizare a controalelor aferente, prin implicarea obligatorie a
observatorilor de a participa doar la fazele cheie / etapele de evaluare i de a
controla documentaiile de atribuire, concentrndu-se pe aspectele calitative ale
acestora. Acest lucru va conduce la o cretere a eficienei utilizrii resurselor umane
implicate n activitile de control i, prin urmare, numrul total de proceduri
controlate in noul sistem poate fi ntre 4.000 i 5.000 pe an.
Prin urmare, pot fi trase urmtoarele concluzii:
Este necesara alocarea de resurse suplimentare, att pentru verificarea
documentaiilor de atribuire cat si pentru verificarea evalurii ofertelor i a
modificrilor contractuale,
Avnd in vederea ca ar fi dificil multiplicarea resurselor ANAP in controlul ex-ante cu
un factor de 20, pe parcursul perioadei de eliminare treptat a controlului sistematic
ex-ante (pn n iulie 2016), vor fi treptat integrate controale de calitate, pentru un
numr limitat de proceduri in paralel cu continuarea controalelor de regularitate
mbuntite care vor continua pentru toate procedurile. Dup iulie 2016, numrul
de controale de regularitate va scdea treptat, dar va rmne semnificativ. Se va
pune cu accent sporit pe verificrile de calitate.
Pe termen lung, obiectivul este ca procedurile care intra in eantion sa fie verificate
att din punct de vedere al regularitii cat si al calitatii si sa fie acoperite toate
etapele de verificare (anun de participare, documentaie tehnica, clarificri, decizii
de selecie si atribuire).

Pagina 65 din142

g. Liste de verificare
Controalele vor fi adaptate la specificitatea sectoarelor folosind liste de verificare specifice
(pentru IT, proiecte de infrastructur, echipamente medicale, cercetare i dezvoltare,
energie, etc.). Listele de verificare vor identifica acele aspecte care se refer n principal la
regularitate i la calitate.
h. Expertiza tehnic
ANAP va asigura expertiza tehnic adecvat, utiliznd atat resurse interne, cat i externe.
Asigurarea expertizei tehnice este necesar, deoarece evaluarea legalitii criteriilor de
selecie sau regularitatea evalurii propunerii tehnice necesit o nelegere temeinic a
specificaiilor tehnice. n acest sens, chiar i atunci cnd se concentreaz numai pe
regularitate, controlul ex-ante nu va verifica doar anunul de participare i instruciunile
pentru ofertani, ci va lua n considerare ntreaga documentaia de atribuire, inclusiv
contractul i specificaiile / termenii de referin. Controlul se va face n baza listelor de
verificare care vor permite controlorului s evidenieze specificaiile tehnice cu dedicaie n
special pe partea de furnizare de echipamente i tehnologie. Noul sistem de control corelat
cu masurile descrise n capitolul 4 al prezentei strategii, inclusiv dezvoltarea documentaiei
de atribuire standardizata, cu modele mai bine structurate, va conduce la eficientizarea
procesului de achiziii publice.
n vederea punerii n aplicare a msurilor de eficientizare a controlului ex-ante, ANAP va
avea nevoie de resurse umane suplimentar, n special pentru a asigura expertiza tehnic.
Prin urmare, se au in vedere doua masuri complementare: angajarea in cadrul ANAP a
aproximativ a 50-60 de specialiti tehnici pentru cele mai frecvente nevoi i contractarea de
experi externi, prin acorduri-cadru, cu scopul de a asigura resurse umane specializate
pentru domenii tehnice specifice, precum si de a asigura resurse suplimentare atunci cnd
este necesar.
Pe baza analizei procedurilor existente, se are n vedere faptul c cei 50-60 specialiti tehnici
care trebuie angajai de ANAP ar include aproximativ 25-30 de specialiti din diverse domenii
de construcii (drumuri, ci ferate i transport public, construcii civile, ap i deeuri),
aproximativ 15 de specialiti n IT i 10-15 specialiti din alte sectoare, inclusiv de sntate,
finane, etc., toi cu experiena operaionala in managementul contractelor de achiziii
publice Nivelul de salarizare la nivelul ANAP se dorete a fi suficient de atractiv, ca parte a
sectorului public n Romnia, pentru a putea asigura angajarea i pstrarea specialitilor n
domeniu.
n cazul n care este necesara expertiz de specialitate suplimentara, vor fi mobilizai experi
prin acorduri-cadru (cu nivelul corespunztor de remunerare) ntr-o perioad de timp
rezonabil (adic fr declanarea de ntrzieri suplimentare fa de perioada total
necesar pentru controlul ex-ante).
Pagina 66 din142

i. Rezultatele controlului ex-ante


Pentru aspectele identificate ca fiind de regularitate, rezultatele controlului ex-ante vor fi
obligatorii pentru autoritatea contractant. n funcie de etapa n care sunt identificate
iregularitile, anunul de participare sau procedura va fi suspendat pn cnd
iregularitile sunt remediate. De asemenea, n anumite cazuri, este posibil ca msura de
remediere efectiv s fie doar anularea procedurii.
Pentru aspecte identificate ca fiind calitative, analiza poate sa nu conduc la rezultate
definitive si sa lase loc de interpretri. De exemplu, perioada pentru pregtirea unei
documentaii de atribuire complexe (n care se solicit ofertanilor s pregteasc proiectul
tehnic sau echivalent) nu trebuie limitat la perioada minima definit prin lege. n acest caz,
ghidul va conine elemente care s permit aprecierea perioadei rezonabil de timp pentru
pregtirea ofertelor, iar perioada corespunztoare pentru fiecare caz individual rmne o
chestiune de interpretare.
Prin urmare, rezultatele controlului ex-ante pe aspectele ce in de calitate vor fi subiectul
procedurii de mediere cu autoritatea contractant. Rezultatul medierii va deveni ulterior
obligatoriu pentru autoritatea contractant .
n conformitate cu cadrul legal, deciziile emise de organismul care efectueaz controlul exante sunt considerate acte administrative, prin urmare sunt opozabile n faa instanelor
relevante. Deciziile rmn n vigoare, cu excepia cazului n care instana se pronun altfel
prin hotrre definitiv.
j. Impactul de timp
Impactul sistemului de control ex-ante asupra duratei fiecrei proceduri va fi prezentat n
urmtorul tabel:
Fazele controlului ex-ante

Perioada de timp maxim (n zile lucrtoare)

Eantionare

1 zi lucrtoare (de la notificarea de ctre


autoritatea contractant, cu documentele
relevante)

Documentaie
de atribuire

10 zile lucrtoare in plus nainte de


publicarea anunului de participare
Control
ex-ante
regularitii i calitii

al Nu mai trziu de 10 zile nainte de termenul


de depunere a ofertelor (de la decizia de
eantionare la emiterea rezultatelor iniiale
ale controlului)
Pagina 67 din142

5 zile lucrtoare pentru procedura de


mediere, dac este cerut de autoritatea
contractant (de la emiterea rezultatelor
iniiale ale controlului la rezultatele finale ale
controlului)

Controlul ex-ante al evalurii ofertelor

Controlul se efectueaz n perioada de


evaluare a ofertelor, direct de ctre
observatorii ANAP care particip la edinele
de comitetului de evaluare, cu verificarea
principalelor etape ale evalurii (tehnic,
financiar, calificare). n mod excepional, ar
fi necesare pn la 3 zile lucrtoare de
fiecare etap, n plus fa de procesul de
evaluare propriu-zis, n cazul n care sunt
necesare clarificri / mediere la nivel intern.

5 zile lucrtoare (n plus fa de timpul


necesar autoritii contractante pentru
Controlul ex-ante al modificrilor de contract evaluare i stabilirea de comun acord a
importante
modificrii respective a contractului).

30 zile lucrtoare in plus nainte de la


publicarea anunului de participare
Controlul ex-ante al specificaiilor tehnice Nu mai trziu de trziu 10 zile nainte de
(sectoare pilot)
termenul de depunere a ofertelor (de la
decizia de eantionare la emiterea
rezultatelor iniiale ale controlului)

k. Aspecte operaionale
Perioadele de timp menionate n tabelul de mai sus nu in cont de perioadele necesare
pentru ca autoritile contractante sa implementeze masurile corective necesare. Experiena
controlului ex-ante al documentaiei de atribuire efectuat ncepnd din 2011 a artat c
perioada total de timp de la prima depunere a documentaie pana la publicare a fost uneori
extrem de ndelungat, n timp ce numrul de respingeri a fost foarte mare (n medie, mai
mult de o respingere pentru fiecare procedur publicat).
Pentru a evita astfel de probleme pe viitor, se vor ntreprinde urmtoarele:
Rezultatele controlului ex-ante vor fi exhaustive n raport cu aspectele care au fost
Pagina 68 din142

verificate: vor fi verificate i analizate toate elementele i listele de verificare aferente


vor fi completate in totalitate, astfel incat toate deficientele si neregulile sa fie
identificate. Aceasta implic faptul c nu vor mai fi emise n fazele ulterioare alte
comentarii ale controlului ex-ante cu privire la aceleai aspecte.
La detectarea unei nereguli, controlul ex-ante va ndruma de asemenea autoritatea
contractant s consulte instruciunile, ghidurile, specificaiile standardizate relevante,
dup caz. Controlul ex-ante nu va oferi ndrumri sau asisten ca atare, dar se va
asigura de contientizarea autoritii contractante cu privire la mijloacele disponibile
pentru ca aceasta s poat ntreprinde msurile corective/ reparatorii necesare.
Avnd n vedere aspectele sensibile ale controlului ex-ante in relaie cu procesul de achiziii,
Agenia Naional pentru Achiziii Publice va asigura o politic de rotaie a resurselor umane
implicate in activitatea de control ex-ante.
Pentru a implementa msurile de eficientizare a controlului ex-ante, ANAP va asigura
urmtoarele:
Va fi stabilita o unitate responsabil cu coordonarea metodologic a controlorilor;
Se va asigura c, pentru fiecare procedur, exist cooperare operaional ntre
controlorii responsabili in principal cu verificarea anunurilor de participare i a
documentaiei relevante i cei responsabili n principal cu verificarea evalurii.
C. mbuntirea i extinderea sistemelor pentru prevenirea conflictelor de
interese

a. Conflictele de interese i rolul autoritii contractante


Directivele din 2014 prevd o definiie nou, mai cuprinztoare a conflictului de interese n
domeniul achiziiilor publice. Definiia se refer la orice situaie n care persoanele implicate
sau capabile s influeneze procedura de achiziie au un interes direct sau indirect de natur
financiar sau economic sau orice alt interes personal care ar putea afecta imparialitatea
i independena n cadrul procedurii respective. Pe aceast baz, Romnia va lua msuri de
prevenire, identificare i rezolvare a conflictelor de interese, autoritatea contractant avnd
un rol principal n aceast problematic. O procedur potenial afectat de conflictul de
interese va fi supus riscului de anulare.
Un conflict de interese se refer la situaia n care imparialitatea i obiectivitatea unei decizii
a autoritii contractante este sau poate fi perceput ca fiind compromis de un interes
personal deinut sau ncredinat unei anumite persoane. Interesele personale relevante pot
fi de natur financiar sau non-financiar i pot privi o relaie personal sau de familie sau
apartenene profesionale (inclusiv printr-un al doilea loc de munc sau posturi sau numiri in
exteriorul organizaiei sau posturi sau numiri deinute anterior) i alte activiti n afara
organizaiei.

Pagina 69 din142

Pentru meninerea ncrederii opiniei publice n activitile autoritii contractante i


protejarea personalului su fa de suspiciuni nejustificate i, mai larg, meninerea ncrederii
n sistemul de achiziii publice este important perceperea elementelor legate de
independen i imparialitate. Aadar impresia de conflict de interese trebuie s fie
prevenit i evitat, chiar dac se dovedete c este nefondat.
Mai mult, autoritile contractante au obligaia de ai trata n mod egal i nediscriminatoriu
pe operatorii economici i s acioneze n mod transparent. Autoritile contractante ar
trebui s i asume un rol activ n aplicarea acestor principii incluznd n activitile curente
msurile adecvate pentru a preveni, detecta i rezolva conflictele de interese.
n cadrul sistemului de control intern ce va fi dezvoltat, toate autoritile contractante vor
elabora i adopta un document specific de politic legat de conflictul de interese, dup cum
se va preciza n legislaie.
Acest document va trebui s acopere urmtoarele aspecte:
Sa includ ntregul proces de achiziii i gestionarea contractelor ulterioare,
Sa respecte cerinele reglementrilor naionale privind achiziiile publice i directivele
UE privind achiziiile publice,
Sa includ un capitol special dedicat declaraiilor de absen a conflictului de interese,
Sa includ referiri speciale la cadouri i ospitalitate, care pot i ele fi privite ca mijloace
de influenare. Acestea pot fi n timpul, nainte sau dup un proces de achiziii i n
timpul gestionrii unui contract subsecvent sau achiziii ulterioare,
Sa se asigure c autoritatea contractanta menine un registru al tuturor conflictelor de
interese care au aprut, pentru a dovedi modul n care au fost abordate i masurile de
remediere. Astfel, va fi evitata perpetuarea acelorai tipuri de conflicte de interese in
viitor.
Sa includ referiri la sanciunile interne aplicate ca urmare a unor conflicte de interese
nedeclarate. Sanciunile trebuie s fie corespunztoare i s descurajeze nclcarea
regulilor,
Sa includ o Anexa cu exemple comune de astfel de conflicte,
Sa trateze toate situaiile n care angajaii pleac dintr-o organizaie din sectorul public,
n particular dintr-o funcie n guvern sau administraia local (aa numitele situaii de
revolving door). Personalul ar trebui s respecte obligaia de a nu dezvlui informaii
confideniale accesibile pe perioada ct a fost angajat n cadrul respectivei organizaii
din sectorul public i nu ar trebui s beneficieze de pe urma oricrui conflict ulterior de
interese care poate aprea dup plecarea de locul de munc.
Acest document va fi pregtit la nivelul autoritilor contractante n baza ghidului /
modelului elaborat n comun de ctre ANI, ANAP, SGG (ca organism competent pentru
emiterea normelor privind controlul intern) i de ANFP. Acest ghid va oferi cteva exemple
ilustrative comune de conflicte de interese i modelul corespunztor care va fi anexat la

Pagina 70 din142

actul legislativ / normativ, impunnd autoritilor contractante s elaboreze documentul


menionat mai sus i s pun n aplicare msurile corespunztoare.
b. Abrogarea regulii de excludere automat a operatorilor
Prevederile actuale ale OUG 34/2006, care prevd excluderea automat a operatorilor
economici care ar putea fi ntr-o situaie de conflict de interese fa de conductorul
autoritii contractante, se abrog. Astfel de msuri de remediere nu pot fi luate n mod
sistematic mpotriva operatorilor economici. Prevederile OUG nr. 34/2006 vor fi modificate
prin:
nlocuirea noiunii de "o aciune" prin definirea tipului i a intensitii a influenei
decizionale reale in cadrul acionariatului unei companii;
nlocuirea noiunii " rud de gradul 4-lea", cu gardul de rudenie ce poate fi verificat n
mod eficient de ctre sistemul de identificare a conflictelor de interese detaliat mai
jos;
Excluderea ofertanilor, ca msuri de remediere, va fi ultima soluie i va fi luat
numai dup ce c autoritile contractante au luat toate msurile pentru a elimina
situaia care conduce la un posibil conflict de interese i dup ce le-a fost oferit
ofertanilor posibilitatea de a clarifica anumite date / informaii.
c. Identificarea i detectarea conflictelor de interese
Prima msur de adoptat de ctre autoritile contractante pentru a identifica i detecta
conflictele de interese rmne cea a obligativitii fiecrei persoane implicat n procedura
de achiziii s completeze o declaraie privind absenta conflictului de interese. Aceasta este
aplicabil pentru:
conductorul autoritii contractante i orice persoan creia acesta i deleag
atribuiile sale,
membrii consiliului de conducere sau n posturi de decizie similare,
personalul care contribuie la pregtirea/ ntocmirea documentelor de licitaie,
membrii comisiei de evaluare,
experii proprii care ndeplinesc o sarcin legat de pregtirea documentelor de
licitaie i / sau evalueaz ofertele.
Pentru conductorii autoritii contractante, principalii factori de decizie i funcionari de
achiziii, declaraia va lua forma unei declaraii anuale de interese (inclusiv posturi ocupate
anterior i similar).
n cazul persoanelor implicate doar in anumite proceduri/etape ale procedurii, o astfel de
declaraie trebuie fcut o dat, dar trebuie s aib n vedere situaiile aferente fiecrei
etape a procedurii de achiziii publice (pregtirea, evaluarea, monitorizarea i nchiderea).
Completarea unei declaraii de absen a conflictelor de interese trebuie avut n vedere n
fiecare faz a procedurii de achiziii (pregtire, evaluare, monitorizare i nchidere).
Pagina 71 din142

Apariia unei situaii care poate conduce la un conflict de interese nu constituie prin ea nsi
neaprat o ilegalitate. Este ns o neregularitate participarea la o procedur n cunotin de
cauz a unui conflict de interese. Este deci necesar ca orice posibil conflict de interese s fie
dezvluit nainte de a lua parte la procedura de achiziii i s se ia msurile de prevenie
corespunztoare. Aceasta permite de asemenea autoritii contractante s ia msurile
preventive adecvate.
A doua msur de adoptat de ctre autoritatea contractat const din efectuarea a dou
tipuri de verificri, ca parte a sistemului de control intern:
prevenire: detectarea conflictelor de interese aparente/ poteniale/ reale
sancionare/ remediere: detectarea conflictelor de interese, pentru sancionarea
persoanei n cauz i repararea oricrui prejudiciu provocat de conflictul de interese.
Mecanismele de verificare se vor axa pe declaraia de absen a conflictelor de interese, care
va fi examinat n lumina altor informaii suplimentare:
informaii din exteriorul organizaiei (respectiv informaii despre un potenial conflict
de interese oferite de persoane din afar fr nici o legtur cu situaia care a
generat conflictul de interese, eventual prin sesizri whistelblowers sau mediile de
informare n mas),
verificri efectuate n anumite situaii care indic un mare risc de conflict de interese,
pe baza analizei interne a riscurilor sau a semnalelor de alert,
verificri efectuate de sistemul Prevent.
Pentru a ajuta la detectarea conflictelor de interese, Agenia Naional de Integritate (ANI) a
creat un sistem numit Prevent, care va permite detectarea unor poteniale conflicte de
interese, cu accent pe relaii de rudenie i de acionariat ntre membrii personalului
autoritii contractate (factori de decizie i membrii ai comisiei de evaluare) i factorii de
decizie ai ofertanilor. Acesta va fi aplicat tuturor procedurilor, indiferent de sursele de
finanare. Dac este detectat un potenial conflict de interese, ANI va emite o avertizare
ctre autoritatea contractat, care va fi obligat s ia msurile adecvate nainte de
ncheierea procedurii. Un element esenial al sistemului de PREVENT va fi s se asigure c
autoritile contractante vor fi obligate s completeze n mod efectiv datele solicitate de
formularul de integritate. Astfel, completarea formularului de integritate va constitui o faz
obligatorie n cadrul procedurii de atribuire oblignd autoritatea contractanta s completeze
datele aferente direct n SEAP.. Mai mult, dac autoritatea contractant nu va completa
informaiile cerute n sistemul Prevent, aceasta va conduce la suspendare automat a
procedurii.
Agenia Naional pentru Achiziii Publice i, n special departamentul de control ex-ante vor
primi informaii cu privire la rezultatul controalelor efectuate de ANI. Autoritatea
contractant va fi obligat s raporteze ANAP msurile de remediere luate n urma emiterii
de ctre ANI a unui avertisment de integritate.
Pagina 72 din142

Verificarea in sistemul Prevent se face cu extragerea datelor automat din SEAP, fiind iniiata
atunci cnd ofertanii sunt cunoscui (la deschiderea ofertelor). ntregul flux de verificare,
pn la informarea autoritilor contractante i ANAP, nu depete 8 zile lucrtoare. n
procesul de verificare, autoritile contractante vor tine seama de faptul c, in timp ce
rezultatele din sistemul Prevent se bazeaz pe date reale, informaiile obinute prin sesizri/
whistle-blowers i din mediile de informare nu au n sine valoare probatorie. Cu toate
acestea, ANAP, in cadrul controlului ex-ante sau autoritile contractante, ca parte a
controlului intern, ar trebui s verifice n mod activ dac informaiile sesizate in legtura cu
aspectele de integritate pot avea impact asupra procedurii. Toate sursele de date aflate la
dispoziia lor ar trebui folosite pentru a verifica acurateea informaiei.
d. Consecine
Cnd este detectat un potenial conflict de interese, autoritatea contractant va trebuie s ia
msuri de prevenire a acestuia. Msurile de prevenie trebuie difereniate n funcie de rolul
i poziia persoanei afectate de potenialul conflict.
Prin urmare, dac persoana respectiv are rolul de membru n comisia de evaluare, aceasta
va fi nlocuit de unul dintre responsabilii de achiziii implicat n acelai proiect sau aflat
ntr-o poziie similar i care nu este afectat de eventualul conflict de interese, prelund rolul
i atribuiile persoanei nlocuite.
Atunci cnd potenialul conflict este la nivelul factorilor de decizie din cadrul autoritii
contractante, soluiile care urmeaz s fie puse n aplicare sunt mult mai dificil de
implementat i necesit o evaluare corect a soluiilor disponibile. n principiu, persoana
potenial afectat de conflictul de interese ar trebui exclus din procedura respectiv. Acest
lucru nseamn c acea persoan nu va primi sarcini legate de respectiva procedura fiind
eliberat de orice responsabiliti legate de respectiva procedura i ar trebui s se retrag n
mod voluntar de la orice implicare direct sau indirect.
Dei aceast soluie s-ar putea dovedi eficient atunci cnd domeniul de atribuii al
persoanei n cauz nu are legtur direct cu obiectul principal al procedurii (de exemplu,
eful de la ntreinerea drumurilor ntr-o licitaie pentru construcia unei autostrzi), aceasta
ar fi neadecvat cnd persoana este direct i n mod necesar implicat n procedur (de
exemplu, eful autoritii contractante sau eful departamentului achiziii); n aceste situaii
singura soluie rmas ar putea fi excluderea operatorului economic de la participare la
procedur, deoarece participarea acestuia va conduce n mod inevitabil la o situaie de
conflict de interese. Principala diferen fa de prevederile actuale ale OUG 34/2006 const
n faptul c excluderea operatorului economic ar fi abia ultima soluie i n nici un caz nu se
va mai aplica automat.
Pentru toate cazurile de conflict potenial de interese prezentate mai sus, autoritatea
contractant va rspunde de asemenea de luarea msurilor adecvate, inclusiv de publicitate,
pentru a asigura transparena i ndeprta riscul legat de simpla percepie a unui potenial
conflict de interese.
Pagina 73 din142

De asemenea, trebuie accentuat faptul c dezvoltarea de uniti de achiziii centralizate i de


consorii ale autoritilor contractante, conform capitolului 4 al acestei strategii, ar putea
reduce implicarea direct a personalului autoritilor contractante n procedurile aferente,
reducnd prin urmare riscurile de conflict de interese.
Cnd este detectat un conflict de interese, care nu a fost declarat de persoana n cauz,
autoritatea contractant poate avea n vedere urmtoarele msuri, pe lng cele de mai sus,
dup caz:
aplicarea de msuri disciplinare sau administrative/ sanciuni mpotriva
funcionarului respectiv sau mpotriva ofertantului,
anularea procedurii afectate de conflictul de interese
corelarea constatrilor sale cu alte date i utilizarea lor n analiza riscurilor pentru
stabilirea esantionului controlului ex-ante,
asigurarea publicitii, pentru a asigura transparena deciziilor i pentru a preveni i
descuraja orice cazuri poteniale similare.
Dac conflictul de interese este de natur penal, autoritatea ca trebui ca, pe lng msurile
expuse mai sus, s acioneze conform legislaiei aplicabile i s se adreseze autoritilor
competente.
Pentru a putea lua msurile de remediere necesare, autoritile contractante se vor baza pe
de ndrumarea dedicat emis de ANAP, care va detalia abordarea dorit cu referire la
situaiile posibile ntlnite i, n special n ceea ce privete aleii i funcionarii publici care
dispun de capaciti decizionale indirecte. Acest ghid va fi susinut de exemple elocvente.
Dup primirea notificrii privind avertismentul de integritate, autoritatea contractant
trebuie s desfoare toate verificrile necesare pentru a clarifica situaia de potenial
conflict de interese, dup care va transmite ctre ANI opinia sa (documentat) cu privire la
corectitudinea datelor / informaiilor menionate n notificarea ANI.
ANI va evalua informaiile (bazate pe dovezi documentate) i, fie va menine poziia, fie va
lua n considerare aceste date /informaii noi.
n cazul n care ANI i menine poziia, autoritatea contractant trebuie s ia ulterior toate
msurile necesare pentru a elimina situaiile care conduc la un conflict de interese.
ANAP va verifica dac msurile corective luate de autoritile contractante sunt n
conformitate cu cele menionate n seciunea 3 din formularul aferent declaraiei de
integritate i, de asemenea, va monitoriza ca toate aceste msuri s fie n conformitate cu
prevederile legislaiei privind achiziiile publice n ceea ce privete conflictul de interese .
Semnarea unui contract fara remedierea unei posibile situaii de conflict de interese
prezentata in avertismentul de integritate va declana automat procedura de evaluare a
conflictului de interese prevzut in Legea nr.176/2010.
Pagina 74 din142

e. Influena necorespunztoare
Dei utilizarea sistemului Prevent a fi obligatorie pentru toate procedurile de achiziii
publice, acesta nu va putea detecta toate potenialele conflicte de interese. Prin urmare,
absena unei avertizri nu exonereaz autoritatea contractant de rspundere i de obligaia
activ de a identifica conflictele de interese i nu scutete organele de control de verificri
pe aceast problematic.
n particular, cum sistemul Prevent se axeaz n principal pe relaii de rudenie i acionariat
(sau similare), este improbabil c va detecta conflicte de alt natur, care pot ine mai ales
de influena incorect. Situaia este destul de similar n cazul verificrilor i reverificrilor
efectuate de autoritatea contractant sau de organele de control ex-ante.
n ceea ce privete prevenirea influenei necorespunztoare, trebuie recunoscut c aciunile
ntreprinse de autoritile contractante pot avea un efect relativ limitat, n timp ce efectele
cele mai semnificative apar probabil n urma aciunilor organelor de investigaii i judiciare.
Aciunile preventive sub responsabilitatea autoritilor contractante presupun:
implementarea Standardului ISO privind managementul anti-mit, cnd va deveni
disponibil (acest tip de aciune va fi necesar n principal pentru autoritile
contractante mai mari),
crearea unui set de semnale de avertizare n cadrul sistemului de control intern.
O situaie particular legat de influena necorespunztoare care poate fi prevenit de
autoritile contractante este atunci cnd operatorii economici adopt o atitudine de
coluziune, n detrimentul fondurilor i a intereselor publice. O atenie special se va acorda
situaiilor n care un operator economic este n msur s aprobe/ resping/ monitorizeze,
direct sau indirect, performana unor lucrri sau servicii sau furnizarea de bunuri de ctre un
alt operator economic. Cazurile cele mai frecvente sunt: inginerul supervizor/ antreprenorul
lucrrilor, asistena de management al proiectului / operatorul economic nsrcinat cu o
component a proiectului etc.
n aceste cazuri, autoritatea contractant va trebui s pun la punct o serie de mecanisme cu
scopul de a se asigura ca:
cei doi operatori economici sunt complet independeni unul de cellalt; n caz c
primul operator este deja angajat n momentul lansrii ofertei pentru al doilea
operator, al doilea operator va trebui s-i demonstreze independena fa de
primul. Dac licitaiile pentru cei doi operatori sunt lansate n acelai timp,
autoritatea contractant trebuie s stabileasc o regul clar prin care s asigure
independena (de exemplu n cazul in care ofertantul clasat pe primul loc pentru
contractul de lucrri are legturi cu ofertantul clasat pe primul loc pentru
supervizare, contractul de supervizare va fi atribuit ofertantului de pe locul al doilea).
operatorul economic care este nsrcinat s controleze performana altui operator
economic acioneaz imparial i independent. De exemplu, n cazul supervizrii
lucrrilor, autoritatea contractant trebuie s defineasc o serie de teste cheie (de
Pagina 75 din142

exemplu nainte de recepie) care s fie efectuate de un ter (ca de exemplu un


laborator independent).
n ceea ce privete influena necorespunztoare, detectarea trebuie s se bazeze n principal
pe:
reclamaiile depuse de operatorii economice sau teri,
semnalele de alarm venite din partea autoritilor relevante, incluznd oficiali din
partea autoritilor contractante; va fi dezvoltat o funcie dedicat pe site-ul ANAP,
care va anonimiza datele persoanelor care depun sesizri(whistle-blowers) alte
informaii suplimentare investigaii media.
n cazul detectrii unei situaii de influen necorespunztoare, ANAP va lua msurile
necesare alertnd autoritatea contractant, notificnd organele oficiale de investigaii si
coopernd cu acestea. ANAP va stabili mecanisme de lucru mpreun cu organele de
investigaii, inclusiv schimb de informaii etc.
D. Eficientizarea controlului ex-post i a auditului

Pentru a remedia suprapunerile existente ntre diferite instituii, controlul ex-post derulat n
prezent de ANRMAP va fi nlocuit de auditul efectuat de ctre Curtea de Conturi (autoritatea
de Audit n cazul proiectelor finanate de UE). Autoritatea de Audit este un organism pe
lng Curtea de Conturi pentru auditarea fondurilor europene. Rolul i responsabilitile
celor dou entiti sunt clar definite i nu exist suprapuneri.
De menionat c acest control ex-post este deja efectuat de Curtea de Conturi, conform
funciilor de baz ale curii definite prin lege i prin reglementrile aplicabile. Acest control
ex-post are loc dup perioada de execuie a bugetului i nu este un control operaional (deci
noiunea de ex-post control nu este adecvat).
n noul context, pentru a stabili un control ex-post eficient, sistemul va presupune
urmtoarele:
asigurarea resurselor umane adecvate, instruirii i instrumentelor pentru Curtea de
Conturi;
armonizarea procedurilor i metodelor utilizate de Curtea de Conturi i Autoritatea de
Audit n efectuarea controlului ce ine de achiziii publice, pentru a se asigura deplina
consecven a abordrilor i interpretrilor;
metodologia Curii de Conturi utilizat pentru stabilirea domeniilor de risc relevante i
prin urmare care contribuie la elaborarea planului de audit, va ine seama, printre
altele, de factorii de risc indicai de instituiile guvernamentale, precum Agenia
Naional de Achiziii Publice (ANAP, care efectueaz controlul ex-ante, ca i
monitorizarea i supravegherea achiziiilor publice), Agenia Naional de Integritate i
Consiliul Concurenei;

Pagina 76 din142

n acord cu atribuiile existente ale Curii de Conturi16, controlul este unul complet. El
integreaz i o evaluare a funcionrii reale a sistemului de control intern.
va fi implementat prin lege un sistem de sanciuni disuasive,difereniate pe tip de
neregul.
Sistemul de sanciuni va viza n primul rnd chiar autoritile contractante cu deficiene, i va
cuprinde sanctiuni diferite, pornind de la recomandri si ajungnd pn la amenzi.
Sanciunile aplicate autoritilor contractante nu vor atrage de la sine sancionarea
automata a responsabililor de achiziii publice, cu excepia cazurilor care constituie
infraciuni.
Responsabilii de achiziii publice, membrii comisiei de evaluare, etc. vor rmne rspunztori
potrivit prevederilor Codului Penal n caz de fraud sau prevederilor Codului de procedur
civil / Codului muncii n caz de erori repetate.
Noul sistem de sanciuni/msuri administrative cu caracter sancionatoriu va fi definit de
legislaia naionala care transpune Directivele in materie de achiziii publice. Legislaia
subsecvent strategiei urmeaz a conine dispoziii speciale de natur a particulariza:
Cauzele exacte care genereaz prejudicii certe (nu presupuse), care impun
recuperarea;
Condiiile n care prejudiciile vor fi recuperate i
Regulile de estimare a prejudiciului.
Avnd n vedere c metodologia pentru eantionul de audit/control este diferit de cea
utilizat pentru controlul ex-ante, este posibil ca n practic aceeai procedur s fie supus
i controlului ex-ante i ex-post auditului. ns, ca regul general, dac o faz a unei
proceduri a fost supus controlului ex-ante i nu au fost detectate nereguli n cazul n care o
neregul ce ine de acea faz este detectat ex-post de audit, instituia de control ex-post va
informa instituia de control ex-ante, pentru a lua msurile de remediere cu privire la
eficiena controlului ex-ante. n caz de dezacord, se va utiliza mecanismul de coordonare
definit n capitolul 2 al acestei strategii.
n cazul proiectelor finanate de UE auditul va fi efectuat de ctre Autoritatea de Audit de pe
lng Curtea de Conturi. Rolul Autoritii de Audit nu este numai de a controla autoritile
contractante ci i de a audita funcionarea sistemului de management i control al fondurilor
UE i de a verifica fiabilitatea sistemului (inclusiv a ANAP). n caz c Autoritatea de Audit sau
autoritile de management sau autoritile de certificare i plat detecteaz nereguli care
nu au fost detectate la controlul ex-ante dei ar fi trebuit s fie identificate, vor fi n
continuare aplicate coreciile financiare la contribuia fondurilor UE, urmnd ca statul roman
sa decid modalitatea de suportare a acestora.

16

Regulamentul aprobat de Decizia n plen a Curii de Conturi nr. 155/2014, publicat n Monitorul Oficial nr.
547 din 24/07/2014.

Pagina 77 din142

Un caz specific il constituie verificrile ca urmare a semnalrii unei nereguli atat prin sesizri
ale unei entitati publice, cat si prin procedura de alerta (whistelblowing) sau prin mass
media. Astfel de cazuri nu implic notificrile sau contestaiile naintate de ctre ofertani
sau pri interesate ca parte a procesului de remedii, controlul ex-ante, auditul efectuat de
Curtea de Conturi, nici verificrile realizate ca parte a sistemului de management i control
al fondurilor europene. Cazurile de sesizri de nereguli vor fi aduse n atenia
departamentului de supervizare din cadrul ANAP care va verifica situaia sesizat. n cazul
unei posibile fraude detectate ANAP va nainta rezultatul verificrilor ctre autoritile
competente. n alte cazuri, ANAP va informa Curtea de Conturi. Sanciunile vor fi aplicate de
ctre Curte de Conturi n urma misiunilor de audit.

3.3 indicatori de rezultat si impact


Mecanismul de monitorizare descris la capitolul Riscuri, guvernan i monitorizarea
performanei este direct aplicabil n monitorizarea indicatorilor i rezultatelor ateptate
descrise la acest titlu.
n ceea ce privete capitolul privind verificarea regularitii i calitii procesului de achiziii,
au fost identificai urmtorii indicatori de impact:

Pagina 78 din142

Sumarul msurilor propuse, instituia responsabila i celelalte institutii impplicate, termene de finalizare i impact planificat

Aspect
e Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare

Institutie
responsabila

Institutii
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

Sursa
informaii

de Impact ateptat

ANAP, CCR,
toate
institutiile
implicate

Decembrie 2015
Instructiuni
specifice emise
de
SGG
cu
sprijinul ANAP

Monitorul Oficial

A: Dezvoltarea controlului intern


Stabilirea cerintelor SGG
Definirea
specifice cu privire la
cerintelor
implementarea
specifice
de standardelor
de
urmat de ctre control intern pentru
toate autoritile gestionarea efectiv a
contractante
procesului de achiziii
publice

Susinerea
implementrii
controalelor
interne

Emiterea
unor SGG
ghiduri/ndrumri
privind sistemele de
control intern pentru
achiziii publice

Site-ul ANAP

ndrumri
Iulie 2016
publicate
prin
ghidurile pe web
ANAP, CCR, Echipa stabilita
Decembrie 2015
toate
Ghid
si
institutiile
checklisturi
implicate
Iunie 2016
privind sistemele
de control intern
pentru achiziii
publice pentru

SGG

Introducerea principiilor
separrii atribuiilor, a
principiului 4 ochi i a
fundamentrii avizelor n
principalele faze ale
procesului de achiziii
publice

Ghid efectiv asigurat


pentru nfiinarea i
implementarea
sistemelor de control
intern la autoritile
contractante

Pagina 79 din142

Aspect
e Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare

Institutie
responsabila

Institutii
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

prevenirea
conflictlor
interese

Sursa
informaii

de Impact ateptat

de

Proceduri
elaborate

Eficientizarea
rolului factorilor
de
control
financiar
preventiv legat
de
achiziiile
publice

Revizuirea Ordinului MFP


MFP 923/2014 privind
controlul
financiar
preventiv

Toate
institutiile
implicate

Publicarea
ordinului revizuit

Martie 2016

Monitorul Oficial

Consolidarea regulilor de
integritate pentru factorii
de
control financiar
preventiv
Consolidarea
independenei factorilor
de
control financiar
preventiv
Introducerea verificrii
nainte
de
lansarea
procedurii
(pe
baza
vizelor departamentelor
Pagina 80 din142

Aspect
e Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare

Institutie
responsabila

Institutii
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

Sursa
informaii

de Impact ateptat

economic,
juridic)

Asigurarea
instruirii
adecvate
a
factorilor
de
control financiar
n
domeniul
achiziiilor
publice
Implementarea
proiectului pilot
pentru
autoritile
contractante

Elaborarea
i MFP
implementarea
de
programe de formare
i ghiduri

Elaborarea
i CNADNR,
implementarea
ANAR
proiectului
pilot
pentru CNADNR SA i
ANAR

ANAP

MPF, ANAP,
SGG, RCC

Program
de Martie 2016
formare elaborat

Documente MFP

Controlorii
instruii

2016-2018

Rapoartele MFP

ndrumri
publicate

Martie 2016

Ghiduri pe web

Consultant
angajat

Ianuarie 2016

SEAP

Sistemele
de Iulie 2016
control
intern
aprobate

Consultant

tehnic

si

Factorii
de
control
financiar preventiv i
ndeplinesc adecvat rolul
de verificare a legalitii
i regularitii procesului
de achiziii publice

Sistem de control intern


funcional care permite
asigurarea regularitii i
calitii procesului de
achiziii
publice
la
autoritile contractante
Pagina 81 din142

Aspect
e Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare

Institutie
responsabila

Institutii
implicate

mari

Definirea
cerintelor
specifice pentru
implementarea
standardelor de
control intern la
autoritile
contractante
mari

Replicarea
leciilor ANAP
nvate
n
cazul
MFP
CNADNR i ANAR la
autoritile
SGG
contractante mari

Toate
institutiile
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

Sursa
informaii

Sisteme
de Septembrie 2016
control
intern
funcionale

Consultant/ANAP pilot

Lecii nvate

ANAP

Octombrie 2016

de Impact ateptat

ISO 37001 (anti- 2017


mit)
implementat

CN ADNR, ANAR

Cerinte specifice Decembrie 2016


pentru aplicarea
standardelor de
control
intern
pentru
autoritile
contractante
mari

ANAP, SGG

Sistem de control intern


funcional care permite
asigurarea regularitii i
calitii procesului de
achiziii
publice
la
autoritile contractante
mari

Pagina 82 din142

Aspect
e Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare

Institutie
responsabila

Institutii
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

Sursa
informaii

Toate
institutiile
implicate

Metodologia de Noiembrie 2015


eantionare
elaborat

ANAP

de Impact ateptat

B: B. Eficientizarea controlului extern ex-ante


Reformarea
Dezvoltarea
ANAP
sistemului
de metodologiei pentru
trecerea graduala de
control ex-ante
la control sistematic la
control ex-ante pe
baz de eantion

ANAP

Elaborareaa listelor de
verificare specifice

Liste
verificare
elaborate

Stabilirea structurii,
dezvoltarea
procedurilor
si
a
responsabilitatilor
pentru
efectuarea
controlului ex-ante

Procedurile,
structura
i
responsabilitile
stabilite

Sistem de control ex-ante


funcional, viznd att
regularitatea
ct
i
calitatea

de

ANAP

Pagina 83 din142

Aspect
e Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare
Adoptarea
cadrului
legal pentru a permite
organismului
de
control ex-ante sa
aplice
masuri
corective
Angajarea de experti
tehnici in cadrul ANAP
Contract cadru pentru
asigurarea expertizei
de specialitate

Institutie
responsabila

Institutii
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

Sursa
informaii

Baza
legal Ianuarie 2016
adoptat

Monitorul Oficial

August 2015
Iulie 2016

de Impact ateptat

Ianuarie 2016
Noul sistem de control
ex-ante functional
Iulie 2016

Pagina 84 din142

Aspect
e Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare
Asigurarea
resurse
adecvate

Institutie
responsabila

unor ANAP
umane

Institutii
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

Actorii cheie

Experii tehnici August 2015


ca angajai ai august 2016
ANAP
Contract cadru Ianuarie 2016
de
asisten
tehnic pentru
controlul ex-ante

Sursa
informaii

de Impact ateptat

- ANAP

ANAP

Pagina 85 din142

C: mbuntirea i extindere sistemelor pentru a preveni conflictele de interese


Asigurarea
conformrii
cu
legea UE privind
conflictul
de
interese

Abrogarea regulii de ANAP


excludere automat a
operatorilor economici
prin
adoptarea
Ordonanei clean the
past
(Abrogarea
prevederilor art. 69 ale
OUG
nr.
34/2006
privind
excluderea
automata,
deinerea
unei aciuni si gradul
patru de rudenie)

mbuntirea i Sistemul Prevent va ANI


extinderea
deveni operaional i
sistemului
de obligatoriu
prevenire
a
conflictelor
de
interese la toate
procedurile
de
achiziii

Guvernul,
Toate
instituiile
implicate

Art. 691 al OUG August 2015


34/2006
modificat

Monitorul
Oficial

ANAP, actorii Sistemul Prevent August


2015 ANI
cheie
operaional
(proiect de lege
transmis la Guvern)
Noiembrie
(proiect d
aprobat
Parlament)
Utilizarea
Prevent
obligatorie
toate

Evitarea conflictelor de
interese n primul rnd prin
masuri
la
nivelul
autoritilor contractante.
Excluderea
operatorului
economic numai dac nu
este posibil o alt soluie

Sisteme operaionale de
identificare i prevenire a
conflictelor de interese

2015 ANAP
elege
in

Mai 2016
n
Pagina 86 din142

procedurile
achiziii
Asigurarea unei Asigurarea de ghiduri SGG
mai
bune pentru
autoritile
privind
preveniri
a contractante
i
conflictelor
de identificarea
prevenirea conflictelor
interese
de interese pentru a
limita efectul asupra
pieei
(definirea
conceptului de funcie
sensibila, abordarea pe
care trebuie sa o
urmeze persoanele in
funcii
sensibile,
managementul riscului.

Ghidul va fi corelat cu
instruciunile
privind
sistemul de control
intern.

ANI,
ANAP
toate
instituiile
implicate

de

Ghidul elaborat Iunie 2016


i
pus
la
dispoziia
autoritatilor
contractante

Site
ANAP mbuntirea practicilor
(ghid online)
de identificare i prevenie

Funciile
sensibile
identificate

Sisteme
de
management al
riscului
identificate

Adoptarea
unei
prevederi legale pentru
a se emite documentul
Pagina 87 din142

menionat la seciunea
C
punctul
a).
si
obligarea autoritatilor
contractante
sa
ia
masuri
pentru
prevenirea situaiilor de
conflicte de interese
D: Eficientizarea controlului Curii de Conturi
Consolidarea
rolului Curii de
Conturi
in
controlul
achiziiilor publice

Ianuarie 2016

Curtea
Conturi

de

Asigurarea de resurse Curtea de Autoritatea


Personal adecvat Ianuarie 2016
umane
adecvate, Conturi
de
Audit, angajat
training
si
alte
ANAP, actorii
instrumente specifice
Programul
de Iunie 2016
cheie
instruire
elaborat

Curtea
Conturi

de

Curtea
Conturi

de

Curtea
Conturi

de

Curtea
Conturi

de

ntrirea
capacitatii Curtea de
Curii de Conturi in Conturi
controlul
achiziiilor
publice

Autoritatea
Capacitate
de
Audit, ntrita
ANAP, actorii
cheie

Procedurile
actualizate

Iunie 2016

Implementarea
Decembrie 2016
programului de
instruire

Pagina 88 din142

Stabilirea unui sistem ANAP


de sanciuni disuasive,
viznd
autoritile
contractante

Luarea
n
considerare
a
experienei
Autoritii
de
Audit n controlul
achiziiilor publice

Curtea
de Sistemul
Conturi,
sanciuni
Autoritatea
adoptat
de
Audit,
institutii
responsabile

Stabilirea mecanismului Curtea de Autoritatea


Mecanismul
de coordonare ntre Conturi
de
Audit, elaborat
Curtea de Conturi i
ANAP, actorii funcional
Autoritatea de Audit
cheie

de Ianuarie 2016

Iunie 2016
i

Monitorul
Oficial

Curtea
Conturi

de Asigurarea
deplinei
consecvene ntre abordri
i interpretri

Pagina 89 din142

3.4

Lista anexelor corespunztoare Capitolului 3

Anexa 4 Tabel cuprinznd problemele din cadrul procesului de achiziii publice i soluiile
propuse

Pagina 90 din 142

Capitolul 4 - Capacitatea autoritilor contractante, cu accent pe


profesionalizare i aspecte de integritate

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i anexe. Anexele reprezint documente complementare care trebuie
analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n planul de aciune, acestea din
urma neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din anexe. Strategia i
planul de aciune prevaleaz in raport cu anexele.

4.1

Descrierea situaiei actuale

n Romnia, achiziiile publice se efectueaz n prezent n sistem descentralizat de ctre mii


de autoriti contractante (n perioada 2007-2014, o medie anual de 7300 autoriti
contractante au desfurat achiziii publice on-line i off-line, utiliznd proceduri de
achiziie sau prin ncredinare direct, cu valori sub sau peste pragurile stabilite de legislaia
UE). Funcioneaz de asemenea o unitate central de achiziii pentru sectorul de sntate,
nfiinat prin Hotrre de Guvern. Performana acestei uniti centrale de achiziii nu va fi
utilizat ns ca referin pentru stabilirea direciilor de aciune ale prezentei Strategii.
Potrivit legislaiei n vigoare, fiecare autoritate contractant trebuie s prevad n structura
sa organizatoric o unitate responsabil cu desfurarea procedurilor de achiziii. Unii
funcionari au ca sarcin exclusiva efectuarea procedurilor de achiziii, n timp ce alii
efectueaz i alte sarcini permanente, implicarea n achiziii publice fiind marginal, activat
numai in caz de nevoie. Aceasta este situaia mai ales la nivelul autoritilor locale. La nivel
central i judeean, toate autoritile contractante au o unitate responsabil pentru
derularea procedurilor de achiziii.
n general, personalul care se ocup de achiziii are pregtire profesional diferit (ingineri,
economiti, profesori etc.), prin urmare, cunotinele de achiziii publice sunt dobndite n
decursul anilor i nu n urma unor studii speciale n domeniu. n cel mai bun caz, ei pot fi
absolvenii unor cursuri de instruire de scurt durat, ntre 4 i 8 zile, concepute conform
standardului ocupaional pentru ocupaia de expert n achiziii publice.
O analiz a diverselor rapoarte din domeniul achiziiilor publice, a activitii CNSC, a deciziilor
instanelor, a coninutului documentaiilor de atribuire publicate, a rezultatelor procedurilor
de achiziii i a coninutului legislaiei secundare i teriare n domeniul achiziiilor publice
din Romnia indica o serie de deficiene majore dup cum urmeaz:
Pagina 91 din 142

Lipsa de expertizei i abilitilor tehnice la nivelul autoritilor contractante n ceea


ce privete identificarea necesitilor, pregtirea documentaiei de atribuire,
evaluarea ofertelor i implementarea proiectelor.
Lipsa de capacitate i expertiza la nivelul autoritilor contractante locale n ceea ce privete
identificarea nevoilor/cerinelor i ntocmirea documentaiei de atribuire (obiectul
contractului, prevederi contractuale i instruciuni pentru ofertani) are urmtoarele
consecine:
i.

a. contestaii generate de coninutul documentaiei de atribuire i ulterior de


procesul de evaluare;
b. utilizarea unor elemente de referin nepotrivite pentru calcularea valorii
estimate;
c. solicitri de clarificri n perioada de ofertare ce conduc la prelungirea
termenelor sau la anularea procedurilor;
d. dificulti n timpul evalurii sau lipsa unui element de referin adecvat
pentru o evaluare corect
e. imposibilitatea ofertanilor de a pregti documente adecvate i de calitate
f. descurajarea ofertanilor serioi de la participarea la proceduri
g. ntrzieri n implementarea contractelor
h. calitate slab a rezultatelor obinute n urma implementrii contractului
i. suplimentarea contractelor in implementare pentru satisfacerea nevoilor
reale ale autoritii contractante.
Lipsa expertizei tehnice in cadrul autoritilor contractante reprezinta o deficienta frecventa,
care are ca efect relansarea procedurilor ceea ce duce la ntrzierea investiiilor, eficien
slab a cheltuielilor publice i riscuri mari n implementare.
ii.

Lips de abilitai juridice/procedurale la nivelul autoritilor contractante cauzat de


o expertiz inegala la nivelul responsabililor pentru achiziii i de absena
instrumentelor de suport adecvate (clauze standardizate pentru contracte, birou de
asisten adecvat, ndrumare etc.)

Nu exist un proces de profesionalizare sau de planificare a carierei n domeniul


achiziiilor publice din Romnia. n plus, nu exist o difereniere formal ntre un
angajat responsabil de achiziii i un specialist n achiziii, deoarece nu exist o
cultur n privina calificrii n domeniul achiziiilor publice. Mai mult, nu exist o
legtur ntre performana personalului de achiziii i nivelul de remunerarea al
acestuia. Remunerarea personalului nu este proporional cu complexitatea muncii
i complet necompetitiv comparativ cu salariile personalului de achiziii din sectorul
privat. Lipsa unei motivaii pozitive este recunoscut ca fiind o problem de sistem.
Aceast lips de profesionalizare afecteaz integritatea n achiziiile publice, care este o
surs de preocupare constant i o provocare major n Romnia. Aciuni dedicate sunt
planificate n acest sens n cadrul capitolului 3.
iii.

Pagina 92 din 142

n prezent n Romnia nu se practic promovarea de bune practici n domeniul achiziiilor


publice, dei exist un anumit nivel de contientizare a responsabilitilor i a dificultilor cu
care personalul se confrunt n exercitarea atribuiilor.
iv.

4.2

Pentru achiziiile publice peste pragul de cumprare direct, utilizarea procedurilor


exclusiv on-line rmne destul de limitat (intre 17-21%) i doar 26% din valoarea
total a contractelor on-line au fost contractate pentru lucrri. Acest lucru se
datoreaz n principal faptului c autoritile contractante din domeniul energiei i
transporturilor folosesc doar marginal achiziiile on-line. n consecin, dei metoda
de publicare a anunurilor electronice i a documentaiilor de atribuire este utilizat
i cunoscut de ctre toate autoritile contractante din Romnia, n ceea ce privete
folosirea integral a sistemului electronic de achiziii (celelalte faze ale licitatiei
electronice pana la etapa de atribuire online), foarte puine autoriti contractante o
folosesc la nivel naional, n principal, din considerente tehnice (lipsa funciilor de
interogare, filtrare i export a datelor, lipsa informaiilor manageriale, a funciilor de
analiz, etc.), dar i ca urmare a culturii administrative generale.

Direcii de aciune

Aplicarea corect i eficace a procedurilor de achiziii n acord cu legislaia aferent i


maximizarea impactului folosirii banilor contribuabililor necesit aplicarea de instrumente
adecvate, o puternic susinere organizaional precum i cunotine aprofundate i
expertiz de specialitate.
Schimbarea accentului de la conformare la rezultate de calitate necesit un mecanism
capabil s genereze informaii sistematice i credibile. Aceste aspecte eseniale pentru a
avea un sistem de achiziii performant sunt abordate prin msurile propuse de mai jos.
Creterea capacitii autoritilor contractante va necesita eforturi susinute, resurse i timp.
O abordare mai eficient i mai eficace ar putea fi crearea de nuclee de competen n
achiziii publice i ntrirea capacitii autoritilor contractante prin acoperirea
urmtoarelor dimensiuni: resurse umane, procese i infrastructur.
Msurile de mbuntire sunt structurate n jurul urmtoarelor aciuni:
1. Elaborarea de ndrumare i instrumente pentru autoritile contractante;
2. Msuri pentru soluionarea unor problematici comune n managementul proiectelor;
3. Profesionalizarea personalului responsabil cu achiziiile publice;
4. Mecanisme pentru ntrirea capacitii autoritilor contractante i agregarea cererii

Pagina 93 din 142

A.

Creterea capacitii i a abilitilor procedurale la nivelul autoritilor


contractante prin elaborarea de ghiduri i documentaii de atribuire standard

Pentru a asigura o abordare unitar profesionist n desfurarea procedurilor de achiziii


publice la nivelul autoritilor contractante, va fi dezvoltat un ghid online (web-based
guideline), administrat la nivel de sistem, conform celor prezentate la capitolul 1.
Ghidul (web-based guideline) va trata n detaliu problematicile aferente fazei de preatribuire a contractului de achiziie public, mai precis analiza pieei, estimarea costurilor,
strategia de contractare. Pe lng acest ghid, vor fi extinse atribuiile consultanilor n faza
de pre-atribuire. Intenia este ca acei consultani responsabili pentru elaborarea proiectelor
i a documentaiilor de atribuire s furnizeze autoritii contractante estimri de cost realiste
i susinute, anticipnd rspunsul pieei vizate, dup cum se menioneaz n capitolul 3 din
aceast strategie.
Elaborarea unor seturi de documentaii de atribuire standard este o premis obligatorie
pentru ntrirea capacitii la nivelul autoritii contractante. Vor fi elaborate documentaii
standard pentru fiecare tip de procedur, cuprinznd cel puin:
i.

Informaii generale i specifice despre procedura de achiziii

Aceste informaii vor fi colectate i detaliate n cadrul documentaiei de atribuire ca i


condiii generale i specifice pentru aplicarea unei proceduri. Prin urmare, condiiile generale
vor fi comune procedurilor de achiziii de un anumit tip (deschise, restricionate, negociate)
n timp ce condiiile specifice vor fi adaptate fiecrui tip de procedur.
Din perspectiva autoritii contractante, partea din documentaia de atribuire care se
adreseaz efectiv procedurii de atribuire ar trebui s demonstreze - n raport cu piaa c
toate condiiile sunt ndeplinite pentru a exista asigurarea c procedura de achiziii se
desfoar echitabil i transparent. Aceast parte a documentaiei are rolul de a comunica
regulile, cerinele, criteriile, normele i alte informaii necesare pentru desfurarea
procedurii de achiziii
Din perspectiva operatorului economic, aceast parte a documentaiei de atribuire trebuie
s ofere toate informaiile necesare pentru: (i) a decide dac va participa sau nu la
procedura de atribuire , (ii) a nelege regulile formale i substaniale, (iii) a nelege
modalitatea de ndeplinire a cerinelor minime de calificare i a criteriilor de selecie, (iv) a
permite pregtirea ofertei / cererii care s ndeplineasc cerinele autoritii contractante.
Informaiile care trebuie incluse n documentaia de atribuire se vor referi la: selectarea i
calificarea ofertanilor, pregtirea i depunerea ofertelor, deschiderea i evaluarea ofertelor,
semnarea contractului, drepturile autoritii contractante n cadrul procedurii,
contestaiile/remediile.

Pagina 94 din 142

ii.

Ghid de pregtire a specificaiilor tehnice sau de performan

Aceste informaii vor fi colectate i integrate n cadrul documentaiei de atribuire i detaliate


sub form de condiii generale i specifice necesare pentru pregtirea specificaiilor tehnice
sau de performan. Informaiile vor fi ct mai individualizate pentru fiecare tip de contract:
servicii i servicii intelectuale / profesionale, lucrri, furnizare, n ideea de a oferi ofertanilor
suficiente informaii cu privire la obiectul contractului: care sunt necesitile autoritii
contractante i care sunt cerinele pentru ndeplinirea acestor necesiti.
Din perspectiva autoritii contractante, rolul acestei pri a documentaiei de atribuire este
de a asigura o prezentare clar a cerinelor i ateptrilor, pentru a evita interpretri
divergente ntre ofertani.
Din perspectiva operatorilor economici, rolul acestei pri a documentaiei de atribuire este
de a avea acces la necesitile (cerinele minime) i ateptrile (cerinele ce se doresc)
autoritii contractante, care s permit o nelegere clar a modalitii de ndeplinire a
contractului, ct i de a prezenta informaiile de o manier complet astfel nct ofertantului
s poat calcula costurile aferente implementrii a contractului.
Informaiile care trebuie incluse n documentaia de atribuire, n cadrul seciunii informaii
generale i specifice raportat la specificaiile tehnice si de performan, n cazul contractelor
de furnizare se refer la: definiii, echivalena standardelor i codurilor, fabricare, specificaii
electrice, criterii de proiectare, furnizarea de echipamente de tehnologia informaiei i
software, cerine generale de mediu i protecia muncii, piese de schimb, etichetarea
ambalajelor, transport, instalare, testare, instruire, manuale de operare i ntreinere,
recepie.
Informaiile de inclus n documentaia de atribuire, n cadrul informaiilor generale i
specifice legate de specificaiile tehnice i de performan, n cazul contratelor de servicii se
refer la: informaii de baz despre Beneficiar i Proiect, obiectivele contractului i rezultate
ateptate, rezultate ce vor fi obinute de ctre Prestator, ipotezele si riscurile care stau la
baza contractului, obiectul contractului cu o list clar i detaliat a sarcinilor ce vor fi
ndeplinite n atingerea obiectivelor contractului, locul i durata implementrii, cerine
specifice privind personalul i expertiza necesar, structura de gestionare i management
ale contractului, faciliti oferite de autoritatea contractant i de prestator, graficul de
efectuare a plilor, cerine privind raportarea, stimulente pentru performan.
Prezentarea de mai jos reprezint o list orientativ i nu limitativ a informaiilor ce vor fi
incluse n documentaia de atribuire, n cadrul informaiilor generale i specifice legate de
specificaiile tehnice i de performan, utiliznd ghidul online (web-based guideline) ca
instrument de diseminare a informaiilor, n cazul contratelor de lucrri:

Pagina 95 din 142

a. La specificaii tehnice (contracte de lucrri): domeniul de aplicare


(obiectivele i coninutul acestora), definiii: explicarea termenilor tehnici sau
de specialitate utilizai, scopul echipamentelor sau materialelor care fac
obiectul specificaiilor, referire la alte documente conexe aplicabile (ex.
standarde sau legislaie), cerine privind materialele, tolerane i variabilitate
admisibil, aspectul dorit, textura i cerine privind finisajele produselor finite,
desene, mostre sau machete ale produsului dorit (dac este posibil), condiii
n care articolul sau materialul trebuie instalat, utilizat, fabricat sau depozitat,
cerine privind ntreinerea i fiabilitatea, specificaii privind modalitatea de
ambalare i protecie, informaii pe care furnizorul trebuie s le ofere
utilizatorilor
b. n cazul specificaiilor de performan (contracte de proiectare i
construcie) - inclusiv proiectare: funcionalitatea, performana sau
capabilitile ce vor fi realizate, principalele date de referin care vor
contribui la realizarea performanei, mediu de operare i condiiile n care va
fi obinut performana (i condiiile extreme sau neobinuite n care nu este
de ateptat performana), cum va trebui produsul s se integreze cu alte
elemente sau procese, nivelurile de calitate necesare, nivelurile de siguran
i mijloacele de control impuse, criteriile i metodele de utilizat pentru a
msura dac a fost realizat funcia dorit.
c. n plus, toate condiiile pentru contractele de lucrri vor fi detaliate, astfel:
accesul la site, devieri de trafic, condiii geotehnice, condiii meteorologice
normale etc . Ele sunt necesare ofertanilor pentru elaborarea ofertelor si
pentru identificarea condiiilor previzibile din implementare. Astfel,
abaterile de la aceste condiii detaliate ar putea justifica ulterior modificri
contractuale.
Ori de cte ori este posibil i relevant, va fi pregtit o documentaie tehnic standard mult
mai detaliat, pornind de la modelele de documentaii standard dezvoltate n cadrul
proiectelor de ap i deeuri finanate de UE prin Programul Operaional Sectorial Mediu.

Domeniile prioritare pentru elaborarea documentaiilor de atribuire standardizate sunt:


lucrrile de reabilitare termica a cldirilor, reabilitarea drumurilor, construcii/reabilitri coli
si spitale.
La pregtirea documentelor de atribuire va fi avut n vedere o abordare holistic, care va
implica urmtoarele aspecte:
documentaia tehnic pentru proiecte relevante frecvente (sau, n alte cazuri, un
model care detaliaz informaiile necesare menionate mai sus);
criterii de selecie i de atribuire corespunztoare, a cror justificare i
proporionalitate trebuie s rezulte din descrierea detaliat a lucrrilor
achiziionate;
Pagina 96 din 142

prevederi contractuale, asigurnd alocarea echilibrat i proporional a


responsabilitilor ntre contractori i autoriti contractante (a se vedea punctul
iii) de mai jos)
In prezent se afl n curs de elaborare diferite seturi de documentaii standard pentru
contracte de servicii: pregtirea proiectelor de infrastructur, supervizarea proiectelor de
infrastructur i managementul contractelor. Acestea sunt prioritare pentru remedierea
problemelor generate la momentul lansrii/pregtirii unei viitoare investiii.
Pentru contractele de supervizare, vor fi introduse, n special, urmtoarele aspecte:

iii.

criteriile de selecie vor fi aliniate cu cele aferente contractelor de lucrri (care


vor fi supervizate);
prevederile contractuale vor detalia responsabilitile inginerilor supervizori si
vor intari rspunderea acestora;
vor fi introduse cerine cu privire la obligativitatea de a recurge la expertiza unor
laboratoare independente externe pentru testele de performan nainte de a
accepta la plat lucrrile.
Clauze generale i specifice pentru contracte de lucrri i servicii

Pe baza experienei anterioare n implementarea finanrilor UE, legislaia naionala va fi


modificat pentru a introduce obligativitatea utilizrii condiiilor de contract FIDIC n
gestionarea contractelor de lucrri. Aceast msur va alinia abordarea gestionrii
contractelor pentru toate sursele de finanare i va asigura o alocare echilibrat a riscurilor
ntre angajator, antreprenor i inginer.
Seciunea care trateaz condiiile generale ale contractului va include clauze aplicabile
tuturor contractelor. Textul clauzelor referitoare la condiiile generale nu va putea fi
modificat de autoritile contractante.
Seciunea care trateaz condiiile specifice ale contractului va include clauze specifice
fiecrui domeniu de contractare, ce vor suplimenta condiiile generale. Aceste condiii vor fi
redactate de autoritile contractante.
B.

Soluionarea deficienelor din implementare cu scopul de a sprijini pregtirea i


implementarea viitoarelor contracte de achiziii publice

Deficienele aferente contractelor de lucrri au fost identificate pe parcursul implementrii


acestora, ntruct au avut un impact negativ asupra investiiei conducnd la ntrzieri,
dispute, litigii precum i la costuri suplimentare.
Probleme frecvent ntlnite sunt prezentate mai jos:
i.

Managementul utilitilor: documentaiile de atribuire nu cuprind n mod sistematic


informaii despre amplasarea reelelor de utiliti sau, n numeroase cazuri, aceste
informaii (dac sunt prezentate) nu reflect situaia real .
Pagina 97 din 142

ii.

iii.

iv.

Problematica gestionrii autorizaiilor: antreprenorii sunt adesea fcui responsabili


pentru obinerea autorizaiilor care ar fi trebuit s fie furnizate de ctre autoritile
contractante i care ar trebui s fie disponibile atunci cnd este atribuit contractul.
Transferul responsabilitii descurajeaz ofertanii serioi, conducnd la ntrzieri
semnificative n execuie i la costuri suplimentare. Ca urmare, autoritatea
contractant este pus ntr-o poziie n care depinde de contractor, dei a transferat
oficial responsabilitatea ctre acesta.
Angajarea de ingineri supervizori cu experien insuficient: acetia nu pot, n acelai
timp, s gestioneze / monitorizeze implementarea contractului i s ofere asistena
necesar autoritii contractante. Aceast abordare este critic n cazul contractelor
de proiectare i execuie, atunci cnd autoritatea contractant trebuie s aprobe
proiectul propus.
Dificulti n executarea contractelor: potrivit Legii finanelor publice nr. 500/2002,
investiiile se aprob de ctre Comitetul inter-ministerial pe baza unei liste detaliate
de indicatori care rezult din studiul de fezabilitate. Aceti indicatori definii n HG nr.
28/2008 sunt apoi utilizai n mod rigid n fazele de licitare i implementare, n special
n cazul proiectelor de proiectare i execuie, cnd se cere ca proiectul s corespund
din toate punctele de vedere indicatorilor iniiali, ceea ce duce la o lips de
flexibilitate n implementare i la dificulti/blocaje n relaia cu antreprenorii.

Este prevzut un set de msuri la diferite niveluri (cadru legislativ, condiii contractuale,
documentaii standard) pentru remedierea situaiei i pentru a conduce la o schimbare de
abordare.
i.

Se va introduce n legislaie obligaia ca proprietarii /operatorii sistemelor de utiliti


s cartografieze reelele actualizate i accesibile (cu detaliile adecvate i n mod ideal
pe baz de GiS). Avnd n vedere volumul considerabil de munc necesar pentru a
obine o hart actualizat i accesibil, se are n vedere:
a. amnarea intrrii n vigoare a obligaiei (de exemplu cu 2 ani fa de emiterea legii
aferente), pentru a lsa o perioad rezonabil de timp pentru respectarea acestei
cerine;
b. mobilizarea finanrii publice (conform schemei ajutorului de stat aplicabile) inclusiv din fonduri UE - n sprijinul elaborrii hrilor necesare;

Aceast prevedere legislativa se va traduce prin obligaii contractuale/ legale ntre


autoritile publice competente (autoritati contractante) i detinatorii de utiliti.
Obligaiile legislative de mai sus vor responsabiliza de asemenea detinatorii de utiliti care
vor rspunde, inclusiv financiar, pentru acurateea informaiilor furnizate autoritilor
contractante publice naintea lansrii procedurilor de atribuire. Astfel, in cazul unor abateri
(semnificative) observate n cursul lucrrilor i care genereaz costuri suplimentare, cele din
urm vor fi recuperate de autoritatea contractant de la detinatorii reelelor de utiliti.
Pagina 98 din 142

n plus, autoritile contractante vor avea obligaia de a identifica utilitile care pot avea
impact asupra pregtirii i implementrii proiectelor, nainte de lansarea procedurii de
atribuire aferent contractelor de lucrri. De asemenea vor avea obligaia de a colecta
informaiile privind localizarea acestor utiliti. Din informaiile colectate, autoritile
contractante trebuie s cuantifice devizul estimativ pentru lucrrile avute n vedere
(protecie, relocare i/sau traversare) i s detalieze condiiile de lucru. Doar n aceast
situaie ofertanii pot s evalueze corect condiiile de lucru i costurile aferente n vederea
pregtirii unor oferte tehnice i financiare corecte. Standardizarea documentelor de licitaie
pentru lucrri care pot fi influenate de lucrri ascunse trebuie s in cont de acest fapt n
caietul de sarcini i n documentul tip pentru deviz (suma detaliat pentru lista de cantiti
sau sum detaliat pe list de preuri a preului global). Pentru unele sectoare (cum ar fi
infrastructura din afara zonelor urbane), autoritile contractante vor suplimenta
consultarea formal a detinatorilor de utiliti cu investigatii detaliate de teren (cu ajutorul
geo-radarelor sau similar)
ii.

n cazul autorizaiilor care se pot emite doar dup semnarea contractului, n special dar nu
exclusiv - n cazul contractelor de proiectare i execuie (precum autorizaiile de construcii
sau autorizaiile complementare privind evaluarea impactului de mediului), consecinele
din punctul de vedere al eventualelor ntrzieri i costuri trebuie s fie anticipate
corespunztor n prevederile contractuale (anticipnd eventuale perioade de suspendare a
execuiei i costurile suplimentare aferente).
Ghidul online va detalia, de asemenea, i aceste aspecte.

iii.

Se vor elabora contracte standardizate i obligaiile tehnice ale inginerilor supervizori, pe


baza modelelor condiiilor FIDIC existente, detaliind contribuiile solicitate inginerilor i
ntrind responsabilizarea efectiv a acestora;
Criteriile pentru selecia inginerilor supervizori trebuie s fie adaptate fiecrui contract i s
fie compatibile cu cele solicitate n contractele de lucrri (ce urmeaz s fie supervizate).

iv.

Vor fi promovate modificri legislative pentru a elimina blocajele ntmpinate n


implementare.
Se propune aprobarea unui set limitat de indicatori bugetari i economici verificnd
rentabilitatea financiar i fezabilitatea economic a proiectelor examinate, n loc
s se aprobe indicatorii tehnici detaliai din studiul de fezabilitate (care nu pot fi
meninui ca referin n cazul contractelor de proiectare-execuie);
Autorizaiile i aprobrile necesare prevzute n fazele de fezabilitate i proiectare
vor trebui s fie suficient de detaliate i s angajeze efectiv emitentul. Autoritile
nu vor mai putea emite aprobri de principiu; autoritilor contractante nu le va
Pagina 99 din 142

mai fi permis s documenteze procedura de atribuire pe aprobri i autorizaii care


au fost emise doar de principiu.
n cazul contractelor de proiectare i execuie, studiile de fezabilitate nu vor fi
impuse ca soluii obligatorii lsnd flexibilitate n conceperea unor proiecte cu
accent pe obiectivele de performan indicate n documentaia de atribuire;
Condiiile de contract FIDIC vor fi transpuse n legislaia naional.
C.

Profesionalizarea responsabililor de achiziii (funcionari publici sau personal


contractual ce acioneaz n domeniul achiziiilor publice) i nfiinarea unui
sistem de creare de stimulente pentru specialitii in achiziii

Aceast msur const din trei aciuni:


a. Stabilirea unei cariere specifice in achiziii
b. Stabilirea unui sistem de stimulente pentru specialitii n achiziii publice
c. Apelarea la cunotinele profesionale de specialitate existente pe pia
a. Dezvoltarea unei cariere specifice n domeniul achiziiilor publice
Persoanele care au ca responsabilitate exclusiva derularea de proceduri de atribuire trebuie
s posede cunotine aprofundate in domeniu, s isi insuseasca cele mai bune practici,
instrumentele i tehnici i s fie competente din punct de vedere profesional. Aceast
categorie de personal ar trebui s fie implicat n activitatea desfurat de Unitile
Centralizate de Achiziii (UCA) atunci cnd acestea vor fi dezvoltate.
Aciunea include:
i.

Stabilirea unui funcii generale cu atribuii specifice, aplicabil funcionarilor


publici, care acioneaz la nivelul autoritilor contractante, care se ocup n mod
exclusiv de proceduri de achiziii publice. Funcia se va stabili n conformitate cu
legislaia n vigoare i va fi organizat n mod similar organizrii funciei de auditor.
Personalul angajat va beneficia i va fi angajat n baza unor condiii specifice printr-o
lege special. Modificarea Legii nr. 188/1999 privind statutul funcionarului public
va fi de asemenea iniiat, cu scopul de a introduce noua funcie general.

ii.

Stabilirea unei funcii specifice pentru personalul ANAP, n conformitate cu cadrul


legal actual (similar cu funcia de inspector de integritate, specific Ageniei
Naionale de Integritate sau cu funcia de inspector antifraud, stabilit la nivelul
Ageniei Naionale de Administrare Fiscal). Funcia specific va fi stabilit prin lege
numai pentru personalul ANAP i va include condiiile specifice n ceea ce privete
condiiile de angajare i de remunerare. Legea va include de asemenea, referire la
aplicarea obligatorie a principiilor de management flexibil (a se vedea punctul c) de
mai jos), care ar contribui la profesionalizarea personalului.
Pagina 100 din 142

iii.

Facilitarea punerii n aplicare la nivelul ANAP a principiilor de management flexibil,


n conformitate cu Strategia de consolidare a administraiei publice 17,, prin
intermediul a trei direcii:
Stagii de dezvoltare profesionala: prin care unei persoane i sunt atribuite
temporar sarcini n domeniul achiziiilor publice, dar care nu fac parte din fia
postului;
Participarea la grupuri de lucru pe diferite teme;
Introducerea instrumentelor: benchmarking, bench-learning i bench-doing aa
cum este descris n Strategia de consolidare a administraiei publice.

Cariera i dezvoltarea personalului din domeniul achiziiilor trebuie s fie dublate de un


cadru adecvat de formare i instruire. Acest cadru ar trebui s fie aliniat la Clasificarea
internaional standard a ocupaiilor (ISCO), Cadrul European al Calificrilor (EQF) i
Clasificarea internaional standard pentru educaie (ISCED).
Msurile care vizeaz educarea i formarea n achiziii publice constau n:
i.

ii.

iii.

b.

introducerea calificrii in achiziii publice in registrul de calificri din sectorul


educaiei superioare din Romnia. Universitile vor include aceast calificare n
oferta educaional.
programe obligatorii de formare n achiziii publice incluznd acumularea
cunotinelor necesare i a competenelor solicitate, precum i dezvoltarea i
implementarea unui program de instruire n achiziii publice, specializat i de durat.
introducerea unui atestat profesional n achiziii publice.

Stabilirea unui sistem de stimulente pentru specialitii n achiziii publice

Urmtorii pai ce vor fi ntreprini ctre profesionalizare vor avea loc n anul 2016 prin
efectuarea unei analize cost-beneficiu care s determine un sistem de stimulente pentru
personalul cu atribuii n domeniul achiziiilor publice.
In acelai timp, suplimentar fata de sistemul de plata individual, se va urmri dezvoltarea
unui sistem de stimulare bazat pe performan, ca o msur pe termen lung pentru
remunerarea personalului responsabil de domeniul achiziiilor publice.
Structura de salarizare bazat pe performan ar putea include prime de merit individuale, i
prime de merit de grup. n acest caz, specialitii din domeniul achiziiilor ar putea fi
remunerai n funcie de performanele proprii sau ale echipei n raport cu un set de criterii
17

Aprobat prin HG nr. 909 / 2014.

Pagina 101 din 142

sau obiective - de exemplu, dac economiile depesc un prag prestabilit, autoritatea


contractant poate stimula n plus persoana prin diferite instrumente - precum sprijin de
dezvoltare n carier sau orice alte mijloace considerate adecvate.
Stimulentele nu se refer exclusiv la o recompens financiar, ci includ toate formele de
recompens profesional, cum ar fi crearea de programe de schimb pentru dezvoltare, sau
sesiuni de instruire privind organizarea procedurilor de achiziie public, diseminarea
exemplelor de bune practici. Toi acetia ar trebui s fac parte dintr-o reea de specialiti in
achiziii publice administrat de unitatea dedicat din cadrul ANAP responsabil cu
susinerea operaional i prin utilizarea unui instrument online ca forum pentru schimb de
idei, documente i experien. n ceea ce privete impactul financiar, va fi realizat o analiz
cost-beneficiu pentru a se determina dimensiunea stimulentelor financiare ce vor fi
acordate.
n paralel, diseminarea bunelor practici se va face prin intermediul platformei / forumului
achizitorilor n ceea ce privete definirea obiectului contractului pentru anumite categorii de
bunuri, lucrri, servicii, expertize;vor fi ncurajate informaii privind piaa. O astfel de
platform/forum va fi administrat de ctre ANAP.
Aceste msuri au ca scop creterea capacitii resurselor umane n cadrul organizaiilor ce
funcioneaz ca autoriti contractante. ns autoritile contractante au i posibilitatea de a
apela la un furnizor de servicii de achiziii, n urmtoarea form:
i.

utilizarea experienei existente n cadrul Unitilor Centralizate de Achiziii (UCA) sau


n cadrul altor autoriti contractante

ii.

utilizarea expertizei din pia

c. Apelarea la cunotinele profesionale de specialitate existente pe pia


Autoritatea contractanta va stabili de la caz la caz dac va utiliza un furnizor de servicii n
domeniul achiziiilor (public sau privat). Acesta i va baza decizia pe analiza capacitaii
proprii coroborata cu complexitatea contractului ce urmeaz a fi atribuit. Ghidul online va
include ndrumri in efectuarea acestei analize.
D.

Achiziii centralizate pentru administraia central pentru anumite categorii de


achiziii publice

Agregarea cererii i cooperarea ntre autoritile contractante au n principal scopul de a


conduce la realizarea urmtoarelor beneficii:
Expertiz i capacitate mbuntit n domeniul achiziiilor publice, care s permit
autoritilor contractante s utilizeze personal specializat pe care nu i-l puteau
permite s l recruteze altfel;
Generarea de economii la scar, i, prin urmare, economii pentru anumite activiti
achiziionate (mai ales n ceea ce privete contractele de furnizare);
Pagina 102 din 142

Rezolvarea unor constrngeri funcionale i organizaionale pentru sectoarele care nu


pot fi gestionate n mod eficient ntr-un mod fragmentat (ap, deeuri, transport
urban, de exemplu)
Declanarea unei atractiviti sporite a pieei, care devine interesat cnd sunt
tranzacionate volume mari i sunt implicate autoriti contractante de ncredere,
stimulnd prin urmare creterea competiiei;
Simplificarea activitii organismelor naionale de achiziii, printr-un numr mai mic
de autoriti contractante de ncredere, pentru activiti de formare i de control.
Pentru aciunile sistemice prevzute n beneficiul autoritilor contractante descentralizate,
un studiu de fezabilitate dedicat va evalua, pentru anumite sectoare, pertinena i eficiena
costurilor, analiznd n acest sens costurile aferente. Acesta va utiliza de asemenea
experiena dobndit n Romnia (UCA n sectorul sntii) i n alte state membre
selectate.
Utilizarea achiziiilor centralizate la nivelul administraiei centrale pentru anumite tipuri de
achiziii
Utilizarea achiziiilor centralizate: dac sunt gestionate eficient, printre altele, simplifica
procesul, reduc costurile de tranzacionare, profesionalizeaz procesul achiziiilor publice i
permit autoritilor contractante s obin o utilizare eficient a fondurilor publice.
Sistemul de centralizare a achiziiilor pentru anumite produse la nivel central va fi introdus
dup cum e prezentat mai jos.

Fig. nr. 1 Sistemul centralizat de achiziii se bazeaz pe agregarea cererii la nivelul administraiei centrale.Cele
de mai jos sunt categoriile de achiziii propuse care fac obiectul agregrii cererii (lista nu este limitativ): (i)
Hrtie i rechizite; (ii) Tiprituri i multiplicare; (iii) Servicii i produse de curenie; (iv) Servicii de paz i

Pagina 103 din 142

supraveghere; (v) Asigurri auto; (vi) Vehicule; (vii)Carburani; (viii) Hardware; (ix) Comunicaii mobile; (x)
Mobilier de birou; (xi) Transport i cazare. Se vor utiliza ntotdeauna loturi dac aa o cere piaa vizat (ex.
pentru hrtie i rechizite: hrtie, rechizite, consumabile).

Mecanismul utilizat n dezvoltarea acordului cadru este reprezentat n continuare.

Fig nr. 2 Model conceptual al dezvoltrii acordului cadru n unitatea centralizat de achiziii

Unitatea centralizat de achiziii va fi nfiinat n etape. n cele din urm toate bunurile i
serviciile care sunt necesare, n mod regulat, la nivelul administraiei centrale, pot fi
achiziionate in sistem centralizat.
Unitatea centralizat de achiziii (propusa sa funcioneze in cadrul MFP) este gndit s
funcioneze ca intermediar, care ncheie acorduri cadru ce vor fi apoi utilizate de autoritile
contractante. Acordurile-cadru vor fi concepute, ori de cte ori este posibil, n aa fel nct s
permit o concuren nainte de ncheierea unui acord specific. Acordurile-cadru vor fi
ncheiate pe categorii de achiziii, nu pentru produse sau mrci specifice; achiziia
centralizat nu are ca scop s ofere autoritilor contractante posibilitatea alegerii libere a
produselor. Utilizarea acestor acorduri cadru ncheiate prin intermediul unitii centralizate
de achiziii va fi obligatorie pentru ntreaga administraie central.
Fiecare factor interesat de la nivelul administraiei centrale rspunde de fazele procedurii de
care se ocup.

Pagina 104 din 142

E.

Utilizarea unitilor centralizate de achiziii publice de ctre autoritile


contractante din cadrul unei administraii sau de ctre autoritile contractante
dintr-o zon geografic

Unitile centralizate de achiziii la nivel regional vor fi responsabile de achiziionarea


centralizat a bunurilor i serviciilor pentru i n numele autoritilor locale, efectund
permanent achiziii de bunuri i/sau servicii pentru autoritile contractante. Mai precis,
acestea vor fi concepute s ntocmeasc i s gestioneze procedurile de achiziii n numele i
n contul autoritilor contractante la nivel local.
Modelul conceptual al UCA n desfurarea procedurilor de achiziii n numele autoritilor
contractante locale este reprezentat mai jos:

Fig. nr. 3 Domeniul de activitate al organismului centralizat de achiziii se bazeaz pe agregarea cererii la nivelul
administraiei locale

n afar de derularea procedurilor de achiziii pentru i n numele autoritilor contractante,


UCA trebuie utilizate i ca surs de expertiz disponibil autoritilor contractante.
Impactul folosirii UCA poate fi sintetizat, dup cum urmeaz: (i) economii de fonduri publice
prin economii de scar ca rezultat al creterii volumului comenzilor; (ii) eficien i reducerea
costurilor tranzaciei generate prin standardizarea achiziiilor; (iii) posibilitatea implementrii
anticipate a ciclului complet de achiziii derulare exclusiv electronic (iv) o alternativ
profesionist la lipsa de cunotine de specialitate i resurse neadecvate la nivelul
autoritilor contractante mici (v) profesionalizarea sistemului de achiziii publice generat
prin specializarea personalului de achiziii angajat la UCA.

Pagina 105 din 142

Va fi realizat un studiu de fezabilitate privind stabilirea unitatilor centralizate la nivel


regional. Cele de mai jos vor fi decise, pe baza studiului de fezabilitate ce va fi elaborat n
acest sens:
i.
ii.
iii.

iv.

v.

Statutul juridic: responsabilitate i control;


nfiinare: prin legislaia privind achiziiile publice (Hotrri de Guvern de aplicare a
legislaiei primare) sau prin legislaia in domeniul administraiei publice;
Gradul de reglementare a activitilor ce vor fi efectuate - mandatul:
a. Descriere detaliat n legislaie a strategiei i obiectivelor UCA: (i) domeniile i
condiiile n care autoritile contractante trebuie s recurg la UCA sau (ii)
activitile ce urmeaz a fi desfurate de UCA
b. Decizii privind activitile concrete ale fiecrei UCA pe baza analizelor de pia
i a indicatorilor de performan
Limitele activitilor ce vor fi ntreprinse de UCA:
a. Pre-fezabilitatea nevoii de achiziii - tipuri de achiziii care pot fi realizate n
mod centralizat(volumul, bugetul, recurena, comune mai multor AC, nivel de
specializare etc.); Analiza preurilor de pia; estimarea costurilor de creare i
funcionare a UCA etc.
b. ntocmirea documentaiei de atribuire - pentru atribuirea contractului/
semnarea acordului cadru
Finanare:
a. direct de la bugetul naional pentru: (i) toate activitile efectuate sau (ii)
numai pentru servicii auxiliare de achiziii
b. taxa de servicii pltit de: autoritile contractante pentru toate activitile
efectuate sau numai pentru serviciile suplimentare de achiziii

Pentru sectoarele pentru care studiul de fezabilitate demonstreaz eficienta achiziiilor in


sistem centralizat, va fi prevzut n legislaia secundar obligativitatea autoritatilor
contractante de a apela la unitile centralizate.
F.

Crearea de consorii de ctre autoritile contractante de la nivelul


administraiei locale

Autoritile contractante pot efectua achiziii n comun prin crearea de consorii de autoriti
contractante, fie n mod ocazional sau n mod permanent i organizat, cu diverse modaliti
de integrare: integrarea capacitilor, prin transferul n cadrul consoriilor a competenei
pentru planificarea, finanarea, procurarea, implementarea i chiar operarea activitilor
respective. O astfel de abordare a fost urmat cu asociaiile de dezvoltare intracomunitar
(ADI), constituite la nivel regional, cu scopul de a pregti, licita i implementa proiecte n
cadrul sectoarelor de ap, canalizare i gestionare a deeurilor. Acest cadru a fost stabilit ca
o condiie prealabil pentru accesul la fondurile UE (Programul Operaional Sectorial i
Programul Operaional Regional).
Pagina 106 din 142

Un astfel de management integrat poate fi necesar n sectoarele a cror funcionalitate


necesit management supra-municipal (cum ar fi apa, deeurile, transport urban);
Totodat, un astfel de management integrat conduce la mai mult cooperarea operaional,
prin:
i.

pregtirea unor caiete de sarcini comune pentru contracte de lucrri,


furnizare sau servicii, care s fie achiziionate de mai multe autoriti
contractante, fiecare desfurnd o procedur de achiziii separat

ii.

realizarea a unei proceduri de achiziii comune

iii.

aciune comun sau ncredinarea gestiunii procedurii de achiziii uneia


dintre autoritile contractante, ce va aciona n numele uneia sau mai
multor autoriti contractante. O astfel de abordare a fost pus n aplicare n
sectorul deeurilor, unde consiliile judeene au acionat ca autoriti
contractante, n numele tuturor municipalitilor care erau membre ale ADI.
O astfel de abordare ar putea fi utilizat n cazul n care investiia n cauz
beneficiaz de mai multe autoriti (de exemplu, centru cultural / sportiv la
dispoziia mai multor municipaliti) i / sau atunci cnd competena local
nu poate fi exercitat n mod efectiv la nivel local (de exemplu, construirea de
drumuri locale pentru municipaliti mici)

Pe baza experienei anterioare, recurgerea la consorii de ctre autoritile contractante


poate rmne destul de limitat dac nu vor fi introduse special/ explicit prevederi specifice
n legislaie sau cerine prealabile pentru accesul la finanare.
Achiziionarea prin consorii de autoriti contractante va face de asemenea obiectul unui
studiu de fezabilitate care va evalua sectoarele care ar putea fi cel mai bine gestionate prin
astfel de mecanisme, detaliind nivelul dorit de cooperare i integrare.
Pentru sectoarele specifice, pentru care studiul de fezabilitate va dovedi pertinena i
eficacitatea costurilor n cazul recurgerii la efectuarea achiziiilor prin intermediul
consoriilor de autoriti contractante, va deveni obligatorie utilizarea acestei abordri, iar
obligativitatea va fi prevzut n legislaia secundar.
G.

Sporirea capacitii autoritilor contractante n utilizarea procedurilor on-line

Un nou sistem electronic destinat achiziiilor electronice (SICAP) va fi lansat cu scopul de a


facilita activitatea autoritilor contractate n procesul organizrii i funcionrii achiziiilor
publice i n egal msur accesul i participarea operatorilor economici la aceste proceduri
prin adoptarea n primul rnd a unor modaliti accesibile de aplicare i o abordare mai
uoar i funciuni ale sistemului explicative/ intuitive.

Pagina 107 din 142

Proiectul SICAP are ca scop, printre altele, creterea uurinei n utilizare, att pentru
companii i autoritile contractante, prin creterea flexibilitii i modularitii, prin
implementarea de chei de cutare sensibile (definite de utilizatori), prin implementarea de
notificri automate i prin crearea de posibiliti de cutare avansat i de raportare a
informaiilor publice. n special noul sistem SICAP va urmri punerea n aplicare a tuturor
recomandrilor descrise n documentul Comisiei Europene intitulat Golden Book on Eprocurement i se va asigura c nu exist bariere de ordin financiar sau tehnic care s
limiteze accesul companiilor strine la piaa romneasc de achiziii.
O atenie deosebit se va acorda operaionalizrii sistemului pentru a permite extragerea de
date relevante i de indicatori cheie de performan, pentru a putea monitoriza sistemul de
achiziii i semnala orice comportament neregulat / neadecvat.
Viitorul SICAP este conceput ntr-un mod n care permite o tranziie lin in viitor la achiziii
publice realizate n mediul on-line, n procent de 100% (de la publicarea electronic a
anunurilor de participare pn la licitaii i atribuirea efectiv a contractului). SICAP va avea
posibilitatea de a aduga noi module funcionale, cum ar fi de deschiderea electronic a
ofertelor, facturarea electronic i plata.
H.

Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea


introducerii listei operatorilor economici autorizai, ca proiect pilot n domeniul
contractelor de lucrri aferente construciei de drumuri i autostrzi

Autoritile romne au identificat, aciunea de introducere a "listei operatorilor economici


autorizai", ca un posibil factor de care poate mbunti eficiena n procesele de achiziii
publice, mai ales n ceea ce privete procedurile de selecie.
Este necesar n continuare o reflectare privind introducerea unei astfel de msuri, deoarece
exista o serie de posibile dezavantaje, cum ar fi sarcini administrative suplimentare pentru
gestionarea unei astfel de liste, natura ne-exclusiv a unei astfel de liste de selecie a
operatorilor economici, necesitatea de a asigura respectarea principiului nediscriminrii n
gestionarea unei astfel de liste.
Prin urmare, se impune efectuarea unui studiu de fezabilitate pentru evaluarea viabilitii i,
mai presus de toate, pentru a evalua eficiena costurilor n ceea ce privete introducerea
unei astfel de liste pentru anumite sectoare (drumuri i autostrzi), lund n considerare
riscurile posibile.
Beneficiile acestei soluii vor fi analizate prin prisma mbuntirilor ateptate n
eficientizarea procedurilor de selecie, care decurg din msurile dedicate de mai sus (criterii
i documentaii standardizate, capacitatea consolidat a autoritilor i ndrumare
simplificat).

Pagina 108 din 142

4.3 Indicatori de rezultat si impact


Mecanismul de monitorizare descris la capitolul Riscuri, guvernan i monitorizarea
performanei este direct aplicabil n monitorizarea indicatorilor i rezultatelor ateptate
descrise la acest titlu.
n ceea ce privete capitolul 4, au fost identificai urmtorii indicatori de impact, detaliai n
tabelul de mai jos.
n general, toate aciunile vizeaz consolidarea capacitii autoritilor contractante, cu
mbuntiri ateptate n ceea ce privete regularitatea procedurilor i eficiena achiziiilor.
n acest sens, urmtorii indicatori de performan vor fi monitorizai n timp:
mbuntirea regularitii procedurilor: neregul / rata de eroare identificat de
ANAP;
Costurile finale ale contractelor implementate fa de valoarea estimat iniial i
valoarea contractat (prin reducerea estimat a modificrii contractului, prin
mbuntirea calitii pregtirii proiectelor)

Pagina 109 din 142

Sinteza msurilor propuse, instituiile responsabile, termene de finalizare i impact preconizat

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

A. Creterea capacitii tehnice si operaionale la nivelul autoritilor contractante prin elaborarea de ghiduri i documentaii de atribuire standard
ndrumare
(sprijin
metodologic)
limitat
pentru
autoritile
contractante

Elaborarea
de ANAP
documentaii
de
atribuire
standard
(lucrri, bunuri, servicii)
disponibile n cadrul
ghidului
online
(prezentata in capitolul
1)

Toate
institutiile
responsabile

Numr
de 2016
documentaii
standard
elaborate

Site ANAP

mbuntirea
capacitii
autoritilor
contractante (AC)
ndrumarea AC spre
utilizarea
elementelor de fond
n detrimentul celor
de form

B. Soluionarea deficienelor din implementare cu scopul de a sprijini pregtirea i implementarea viitoarelor contracte de achiziii publice
Absena
instrumentelor
de management
a contractelor de
lucrri la nivelul

Instituirea
obligativitii
cartografiere
utilitilor

Ministerul
de Economiei
a

Organismele
de
reglementar
e
pentru
sectorul de

1. Adoptarea Iulie 2016


unui
act
normativ
privind
obligativitatea
cartografierii

Monitorul Oficial

Realizarea
de
economii
din
fonduri publice prin
evitarea riscurilor,
ntrzierilor
i
disputelor
n

Pagina 110 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

AC

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

utiliti

utilitilor

Blocaje
n
implementarea
contractelor,
ntrzieri
n
finalizarea
investiiilor, litigii
i
costuri
adiionale

2.
Date
oficiale clare
cu privire la
reelele
de
utiliti
(cartografiere
a utilitilor)

Modificare
nr.28/2008

HG MFP, MDRAP

Adoptarea condiiilor MFP


contractuale FIDIC n
legislaia naional

Sursa
informaii

de Impact preconizat

implementarea
contractului
n
curs
de
derulare,
dup
adoptarea actului
normativ
Iulie 2018

Set
de Decembrie 2015
indicatori
cuantificabili
(bugetari,
economici i
pe baz de
performan)

Monitorul Oficial

Creterea eficienei
investiiilor publice

Decembrie 2015
MFE, Toate Clauze
institutiile
contractuale
responsabile clare, unitare

Monitorul Oficial

Gestionarea
eficient
contractelor

Toate
institutiile
responsabile

Pagina 111 din 142

a
de

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

i echilibrate

lucrri

Cerine
legate
de ANAP
gestionarea utilitilor
i
a
autorizaiilor,
disponibile n cadrul
ghidului online

Toate
institutiile
responsabile

Decembrie 2015
Soluii
contractuale
clare pentru
ntrzieri
legate
de
autorizaii sau
pentru variaii
ale
contractului
din
cauza
lipsei
sau
incorectitudini
i informaiilor
privind
utilitile

pagina
de
internet a ANAP

Clauze
contractuale ANAP
standard
pentru
contractele
de
supervizare, proiectare
i management de

Decembrie 2015
MFE, Toate Condiiile
institutiile
contractuale
responsabile clare, unitare
i echilibrate

Pagina
de
internet a ANAP

Pagina 112 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

contract
C. Profesionalizarea responsabililor de achiziii (funcionari publici sau personal contractual ce acioneaz n domeniul achiziiilor publice), precum i
stabilirea unui sistem de stimulente pentru specialitii in achiziii
Proiectarea
i ANAP
implementarea unui
profesional
Lipsa capacitii parcurs
(dezvoltarea
unei
autoritii
contractante n cariere specifice) n
domeniul achiziiilor
identificarea
publice:
nevoilor
Lipsa
de
competene
adecvate,
cunotine
i
experien
n
gestionarea
procesului
de
achiziii publice

Reglementarea
unei
funcii generale cu
atribuii
specifice
pentru personalul cu
atribuii n domeniul
achiziiilor
publice
(similar
organizrii
funciei de auditor)

ANFP

2
acte Decembrie 2016
normative
Ministerul
adoptate:
Finanelor
funcie
Ministerul
general
Muncii,
pentru
Familiei
i personalul cu
Proteciei
atribuii
n
Sociale
domeniul
achiziiilor
publice
+
funcie
specific
pentru
personalul
ANAP

Monitorul Oficial

Profesionalizarea
personalului;
stimulente pentru
personal
i
a
mbuntirea
capacitii
administrative
i
profesionale;
reducerea
fluctuaiei
personalului

Pagina 113 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Modificarea Legii 188 /


1999 privind statutul
funcionarului public
pentru
introducerea
noii funcii generale

Legea
188/1999
modificat

Stabilirea unei funcii


specifice
pentru
personalul ANAP

Metodologie
elaborat

Sursa
informaii

de Impact preconizat

Implementarea
la
nivelul
ANAP
a
principiilor
unui
management flexibil

Lipsa capacitii Crearea


autoritii
educaional
contractante n prin:
identificarea

cadrului ANAP
adecvat

Ministerul
Educaiei
Autoritatea

Calificarea
domeniul
achiziiilor

n Decembrie 2016

Ministerul
Educaiei
Autoritatea

Profesionalizarea
personalului;
stimulentelor
pentru personal i
Pagina 114 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare
nevoilor

Introducerea
achiziiilor publice n
de
registrul de calificri
din
nvmntul
i superior
n Programe obligatorii de

Lipsa
competene
adecvate,
cunotine
experien
gestionarea
formare n achiziii
procesului
de publice (curricula)
achiziii publice
Dezvoltarea
i
implementarea
unui
program de instruire n
achiziii
publice,
specializat i de durat
Introducerea
unui
atestat profesional n
achiziii/
achiziii
publice

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

Naional
pentru
Calificri

publice
stabilit
n
nvmntul
superior

Naional pentru mbuntirea


Calificri
capacitii
administrative
Universiti
profesionale;
reducerea
fluctuaiei
personalului

Universiti
Toate
institutiile
responsabile

Program
obligatorie de
formare
n
domeniul
achiziiilor
publice
Program
instruire
specializat,
durat,
elaborat
colaborare
ANFP

de Impact preconizat

de
de
n
cu

Certificare
Pagina 115 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

profesional n
achiziii/
achiziiile
publice
Remunerarea
Analiza costurilor i a MFP
personalului nu beneficiilor
privind
este
proiectarea
i
proporional cu implementarea
unui
complexitatea
sistem de recompense
activitii
pentru specialitii n
achiziii publice
Lipsa de motivare
a personalului de
achiziii publice

ANAP
ANFP

Schem
de Decembrie 2016
recompensare
aprobat

MFP

Impact
pozitiv
asupra
motivaiei
personalului
i
stabilitii
n
sectorul public

Monitorul Oficial

Asigurarea
profesionalizrii i
specializrii
personalului
din
achiziii
publice,
realizarea
de

Ministerul
Muncii
Toate
institutiile
responsabile

D. Achiziii centralizate pentru administraia central pentru anumite categorii de achiziii publice
Lipsa capacitii
autoritilor
contractante n
identificarea
nevoilor

Configurarea
unei MFP
uniti de achiziii
centralizate n cadrul
Ministerului de Finane
(obligatorie
pentru
bunurile
selectate

Proceduri
Iulie 2016
interne,
metodologii,
norme
de
organizare i

Pagina 116 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare
Lipsa
de pentru administraia
central)
competene
adecvate,
cunotine
i
experien
n
gestionarea
procesului
de
achiziii publice

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

funcionare

Introducerea
Decembrie 2016
achiziiilor
centralizate
pentru un set
limitat
de
achiziii
prioritare (de
la 3 la 5)

Sursa
informaii

de Impact preconizat

economii, creterea
gradului de utilizare
a
instrumentelor
electronice,
standardizarea de
bunuri i servicii

Decembrie 2017
Achiziia
centralizat
complet
funcional

Pagina 117 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

E. Utilizarea unitilor centralizate de achiziii publice (UCA) de ctre autoritile contractante din cadrul unei administraii sau de ctre autoritile
contractante dintr-o zon geografic
Lipsa capacitii
autoritilor
contractante n
identificarea
nevoilor
Lipsa
de
competene
adecvate,
cunotine
i
experien
n
gestionarea
procesului
de
achiziii publice

Efectuarea unui studiu ANAP


de fezabilitate pentru
stabilirea efectivitii i
eficienei
financiare
recurgerii la sprijinul
UCA sau la consorii de
AC la nivel regional,
pentru achiziii din
sectoarele identificate
i detalierea modelelor
de implementare a
conceptului de UCA.

Toate
institutiile
responsabile

n Monitorul Oficial
Studiu
de Rezultate
septembrie 2016
fezabilitate
(anunul
de
participare
publicat
n
septembrie 2015)

Realizarea
de
economii generate
prin
creterea
volumului
de
cumprare,
a
competiiei,
a
eficienei i prin
reducerea costurilor
de
tranzacie;
profesionalizarea n
domeniul achiziiilor
publice

Pagina 118 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Configurarea cadrului MFP i ministere


legal
pentru de resort
funcionarea UCA pe
baza
rezultatului
studiului de fezabilitate
(ex.
stabilirea
sectoarelor de achiziii
relevante)

Funcionarea UCA

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

HG
de
nfiinare
a
UCA-urilor
Octombrie 2016

MFP
Proceduri
interne,
metodologii,
Decembrie 2016
norme
de
organizare i

Stabilirea

sectoarelor MFP i ministere


Pagina 119 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare
de
dezvoltare
consoriilor de AC
conformitate
rezultatele studiului
fezabilitate

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

a de resort
n
cu
de

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

funcionare

Numrul de
proceduri de
atribuire
/
Octombrie 2016
valoarea
achiziiilor

MFP i ministere
de resort
Stabilirea cadrului legal
privind
situaiile
obligatorii n care se
recurge la sprijinul UCA
sau al consoriilor de
AC,
pe
sectoarele
identificate

Cadrul
legal
adoptat

Decembrie 2016

F. Sporirea capacitii autoritilor contractante n utilizarea procedurilor on-line


Mediu competitiv
pentru accesul la
fondurile publice
prin
implementarea

Punerea n funciune a AADR


unei
platforme
electronice
mbuntite - SICAP

Toate
institutiile
responsabile

%
din Decembrie 2015
achiziiile online vs achiziii
totale, att n
termeni
de

AADR
ANAP

Creterea gradului
de transparen a
proceselor
de
achiziii publice prin
utilizarea
Pagina 120 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare
unui
portal
mbuntit
Manuale i ghiduri
pentru e-achiziii
accesibile i uor de
folosit, att pentru
autoritile
Utilizarea limitat
contractante, ct i
a
achiziiilor
pentru
operatorii
publice
economici
electronice,
datorit
deficienelor
Instruirea personalului
tehnice
pentru
utilizarea
sistemului SICAP (la
nivelul CA) i instruirea
personalului implicat n
ntreinerea sistemului
(la nivel de AADR)

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

valoare, ct i
de volum.

Nivelul
general
de
satisfacie al
utilizatorilor
Decembrie 2015
(att
companii, ct
i
autoriti
contractante)
pe baza unor
studii
independente.

Nr de AC care
deruleaz
achiziii
online

Sursa
informaii

de Impact preconizat

standardelor
deschise

Reducerea
costurilor
administrative
Funcionaliti noi

Creterea gradului
de a achiziiilor
publice electronice

Pagina 121 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

Martie 2016

Asigurarea
c
viitoarea
platform SICAP
este prietenoas
(user-friendly),
att
pentru
autoritile
contractante, ct
i
pentru
operatorii
economici.

Asigurarea
c
operatorii
economici strini
nu au dificulti
n
accesarea

mbuntirea SICAP AADR


prin renunarea la
completarea
(la
momentul nregistrrii
n
sistem)
unor
informaii
specifice
Romniei (cum ar fi un
numr
de
telefon
romnesc, cont bancar
romnesc etc.).
Accesul la documentele
de licitaie trebuie s
fie simplificat prin
punerea la dispoziia
companiilor a unei
legturi
electronice
directe ( link) la
semntura electronic

Toate
institutiile
responsabile

Nu mai sunt
solicitate
informaii
specifice
naionale
la
momentul
accesrii
SICAP.
Acces rapid i
uor la toate
documentaiil
e de atribuire
i anunurile
de participare

Toate
recomandrile
Pagina 122 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare
sistemului SICAP.
Stabilirea
msuri
siguran
protejeze
sistemul
fraude
abuzuri.

care s permit o
deschidere rapid a
de
documentaiei
de
de
atribuire.
care s
Asigurarea unui acces
de mai intuitiv pentru
sau utilizatori
la
documentaii
sau
anunuri (s nu mai fie
necesar
reintroducerea codului
Captcha ori de cate ori
accesezi o informaie)
Punerea n aplicare a
tuturor recomandrilor
din
documentul
Comisiei
Europe
intitulat Golden Book
on E-procurement
Stabilirea de controale,

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

din
documentul
Comisiei
Europe
intitulat
Golden Book
on
Eprocuremen
implementate.
Numr
de
fraude
identificate,
numr
de
plngeri
mpotriva
SICAP, numr
de avarii ale
sistemului (de
cte
ori
sistemul
a
ncetat
s
Pagina 123 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

pentru a evita orice


posibil fraud.

Cerina privind
trecerea
integral
la
procedurile
de
achiziii
online
din Directiva CE
(e-procurement)
G.

Planificarea tranziiei la ANAP


trecerea integral la
procedurile de achiziii
online (e-procurement)

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

funcioneze)

Decembrie 2016

Tranziie progresiv
i total la utilizarea
procedurilor
de
achiziii online

de Decembrie 2016
/
pe

Cooperare
consolidat
pe
vertical
i
orizontal
ntre
autoritile
contractante;
creterea
schimbului de bune

AADR, Toate Plan


institutiile
Operaional
responsabile elaborat

Reducerea asimetriilor informaionale

Abordri diferite Configurarea


de ANAP
ale
AC
n platforme (forumuri)
derularea
de de cumprare
procese
de
achiziii publice
similare

Toate
institutiile
responsabile

Numr
vizite
vizitatori
platform

Nr de subiecte
deschise
pentru discuii

Pagina 124 din 142

Aciune propus
Aspecte
identificate/
elemente
care
necesita
soluionare

Instituie
coordonatoare

Instituii
implicate

Indicatori de Termen
performan

Sursa
informaii

de Impact preconizat

practici

Nr
de
instruciuni /
ndrumri
emise de ctre
ANAP

H.
Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea listei operatorilor economici autorizai,ca proiect pilot pentru sectorul
construciei de drumuri i autostrzi
Dificulti
procedura
selecie

n Studiu de fezabilitate
de

ANAP

Toate
institutiile
responsabile

Evaluarea
opiunii

Decembrie 2016

Pagina
de Eficientizarea
internet a ANAP procedurii
selecie

Pagina 125 din 142

de

Capitolul 5 - Funciile de monitorizare i supervizare ale sistemului de achiziii


publice din Romnia

Acest capitol conine textul principal (strategia propriu-zis), un tabel cu aciuni specifice
(plan de aciune) i anexe. Anexele reprezint documente complementare care trebuie
analizate prin prisma aspectelor menionate n strategie i n planul de aciune, acestea din
urma neputnd fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din anexe. Strategia i
planul de aciune prevaleaz in raport cu anexele.
5.1

Situaia actual

Obiectivul major al oricrui sistem de achiziii publice n cadrul statelor membre UE este
acela de a obine ntr-un mod eficient ,,valoare pentru bani n utilizarea fondurilor publice.
Msurarea performanei la nivel de sistem i utilizarea de instrumente i mecanisme
adecvate ofer baza pentru a evalua dac sistemul de achiziii i atinge obiectivele.
Achiziiile publice reprezint principalul instrument pentru satisfacerea nevoile autoritilor
contractante finanate din bugetul naional: n 2013, 13,3% din PIB-ul18 Romniei s-a
desfurat prin intermediul www.e-licitatie.ro 19.
Dei sistemul de achiziii publice romnesc este, teoretic, ghidat de principii cum ar fi
transparena, competitivitatea i eficiena economic n beneficiul ntregii societi,
organizarea actual a monitorizrii i supravegherii sistemului necesit mbuntiri i
dezvoltri substaniale.
Urmtoarele paragrafe reflect principalele deficiene care mpiedic capacitatea sistemului
de achiziii publice de a monitoriza eficient cadrul de derulare al achiziiilor publice i de a
reglementa n mod eficient activitatea economic i rspunsul pieei:
i.

Funcia de monitorizare curent se limiteaz la furnizarea de seturi de date statistice,


cum ar fi numrul de anunuri de participare, tipurile de proceduri sau autoriti
contractante, elemente care nu permit o descriere coerent a pieei de achiziii

18

142 245 milioane euro calculat la rata de schimb valutar (1 EUR - 4,419 RON) sursa http://www.insse.ro/cms/ - PIB publicat
pentru 2013 628 581.3 milioane RON, preuri curente, pe baza cheltuielilor
19

18 945 milioane euro - calculat la rata de schimb valutar (1 EUR - 4,419 RON), i 83 716 milioane RON, publicat de ANRMAP pe
pagina de internet: http://www.anrmap.ro/sites/default/files/documente/documente-2546.pdf

126

publice, ci exprim doar o dimensiune a acesteia. Instituiile implicate se axeaz strict


pe resursele i pe indicatori de activitate proprii. Dei unii indicatori pot fi preluai din
SEAP, ei nu sunt procesai n mod proactiv. Se raporteaz statistici, n mare parte
privind tipul de proceduri utilizate, fr ca acestea s fie capabile s susin
formularea de politici n domeniu. n plus, gradul de maturitate al practicilor actuale
de monitorizare este sczut - axat pe activitate i nu pe performan.
n consecin, monitorizarea este slab dezvoltat; sistemului actual nu asigur nici
monitorizarea economic eficace (cunoaterea pieei), nici monitorizarea eficace a
neregulilor n comportamentul autoritilor contractante i nici atingerea obiectivelor
politicii de achiziie public.
ii.

Implementarea indicatorilor de performan (KPI) i a valorilor de referina adecvate


n domeniul achiziiilor publice la nivel naional reprezint nc o provocare pentru
Romnia. Indicatorii de performan relevani pentru sistemul de achiziii publice fie
nu sunt nc bine definii sau fie nu sunt acceptai de comun acord de ctre prile
interesate fie sau cuprind interpretri i puncte de vedere diferite.

iii.

n prezent, sistemul SEAP nu include cmpuri de date pentru a prelua toate


informaiile cheie care pot fi utilizate de ctre instituiile implicate, n scopul de a
corela i a analiza dimensiunea i calitatea competiiei. De exemplu, pe baza datelor
din SEAP nu se pot realiza cu acuratee statistici i extrage indicatori specifici pentru
activitatea ofertanilor din afara rii. Acest aspect este un indiciu cu privire la
credibilitatea i atractivitatea sistemului de achiziii publice romnesc pentru
operatorii economici strini i pentru investitori.

Din cauza lipsei de integrare a informaiilor de-a lungul procesului de achiziii, n prezent este
foarte dificil de evaluat influena real a diferiilor factori asupra gradului de concuren i
de monitorizat procesul de achiziie n ntregimea sa. Acest lucru se datoreaz, de asemenea,
unei funcii de monitorizare deficient la nivelul sistemului de achiziii publice.
ntr-adevr, n conformitate cu Tabloul de bord privind piaa unic20, performana global a
Romniei n achiziii publice este sub medie, avnd un scor nesatisfctor pentru 2 din cele 3
dimensiuni (participare ofertani, accesibilitate, eficiena procedurii).

20

http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_per_policy_area/public_procurement/index_en.htm

127

Grafic nr.1: Participare ofertani n Romnia, comparativ cu alte state membre ale UE, pe baza anunurilor
publicate n Tenders Electronic Daily (TED) pentru perioada 2011-2013

n prezent, n ceea ce privete rspunsul pieei, conform datelor exportate din SEAP21,
pentru anul 2014 (pentru toate procedurile de atribuire publicate n SEAP, sub sau peste
pragurile de publicare n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene), numrul mediu de oferte
primite pe procedur este 7,54, dup cum este prezentat mai jos:
Numrul mediu de oferte primite pe tip de procedur
Tip procedur

Numr mediu oferte primite

Numr proceduri

Dialog competitiv

3.00

Cerere de ofert (procedur


8.05
deschis sub pragurile UE)

8861

Licitaie deschis

8.57

5049

Licitaie restrns

2.59

35

Licitaie restrns accelerat

2.45

Negociere

3.90

418

Negociere accelerat

1.01

71

21

http://data.gov.ro/dataset/achizitii-publice-2007-2014-contracte

128

Negociere fr publicare

4.48

3880

Total

7.54

18328

Numrul mediu de oferte primite pe tip de contract


Tip
contract

Numr mediu oferte primite

Numr proceduri

Furnizare

8.45

9685

Lucrri

4.88

3894

Servicii

3.85

4749

Total

7.54

18328

n plus, datorit nivelului ridicat de utilizare a criteriului ,,preul cel mai sczut (pentru 97%
dintre procedurile din anul 2014) i reflectat n diferene substaniale ntre valoarea estimat
i preul contractului, condiiile actuale de pia din Romnia determin operatorii
economici s concureze puternic pe criterii de pre cu efect negativ vizibil pentru asigurarea
de investiii durabile i de eficien a utilizrii fondurilor (value for money).
n afar de deficienele de la nivelul funciei de monitorizare, funcia de supervizare n
sistemul de achiziii publice romnesc este limitat la controalele ex-post ale procedurilor de
atribuire ca urmare a notificrilor / sesizrilor transmise de ctre operatorii economici.

5.2

Direcia de aciune

5.2.1 Reorganizarea i redimensionarea funciei de monitorizare


Funcia de monitorizare trebuie consolidat deoarece aceasta reprezint un instrument
cheie de cunoatere a pieei, cu scopul de a permite autoritilor romne s ia msuri
adecvate pentru a spori transparena, competitivitatea i integritatea sistemului de achiziii
publice prin:
i.

Politici i iniiative legislative

ii.

ndrumare adaptat la nevoile autoritii contractante (ghiduri)

iii.

Aciuni corective ntreprinse de instituiile responsabile.


129

Prin urmare, o redimensionare i reproiectare a funciei sunt necesare, incluznd toi actorii
de pe pia, instrumente adecvate i indicatori de performan relevani, n mod special
pentru a obine o imagine credibil a rspunsului pieei cu privire la urmtoarele aspecte:
i.

Dimensiunea i caracteristicile pieei: numr de proceduri, tipuri de proceduri, tipuri


de autoriti contractante, tipuri de proceduri n funcie de valoare; durata
procedurilor; preul final a contractului;

ii.

Intensitatea concurenei: numrul de oferte primite i respinse pe tip de proceduri /


contracte / sectoare, etc .;

iii.

Monitorizarea activitilor economice: volumul achiziiilor reflectat n PIB, nivelul


preurilor, accesul IMM-urilor, accesul ofertanilor strini;

iv.

Eficiena achiziiilor publice: perioada medie pentru planificare, pregtire, atribuire,


implementare, valoarea final a contractelor etc .;

v.

Identificarea practicilor potenial suspecte/neregulilor: rate ridicate de selecie sau


excludere pentru acelai operator economic de ctre aceeai autoritate contractant,
tendin de oligopol, oferta unic, companii cu ,,red flag.

n scopul realizrii unui sistem de monitorizare funcional i eficient, vor fi luate urmtoarele
msuri:
i.

Stabilirea unor indicatori de monitorizare relevani pentru fi extrai automat din


sistemul electronic national (SEAP);

ii.

nfiinarea unui departament dedicat n cadrul Ageniei Naionale pentru Achiziii


Publice, prevzut cu resurse adecvate;

iii.

Asigurarea procedurilor pentru conectarea funciei de monitorizare cu cea de


supervizare i cu cea de formulare a politicilor publice.

Funcia de monitorizare ar trebui s includ urmtoarele niveluri:


i.

Sistemul de achiziii publice din Romnia la acest nivel, indicatorii ar trebui s


monitorizeze eficiena procedurilor de achiziii publice derulate n Romnia,
mpreun cu practicile de achiziii publice (proceduri, strategii urmate de autoritile
contractante). Monitorizarea ar trebui s permit factorilor de decizie s evalueze
performana sistemului n ansamblu n raport cu obiectivele i scopurile stabilite prin
funcia de elaborare a politicilor;

ii.

Autoritatea Contractant performana operaiunilor autoritii contractante n ceea


ce privete capacitatea de a gestiona eficient procedurile de achiziii publice i de a-i
atinge obiectivele.
130

5.2.2 Stabilirea indicatorilor care urmeaz a fi luai n considerare pentru funcia de


monitorizare

Indicatorii semnificativi i direciile de urmat pot contribui la o abordare practic, sistematic


i cuprinztoare, n evaluarea performanei globale a sistemului de achiziii publice
romnesc.
Prin urmare, pe baza analizei indicatorilor deja disponibili n SEAP, va fi elaborat urmtorul
set de indicatori chiar dac acest lucru va necesita ajustarea interfeei cu autoritatea
contractant. Toi aceti indicatori trebuie s fie agregai att la nivel naional, ct i la nivel
regional, astfel nct s ofere o imagine detaliat a performanei globale a sistemului de
achiziii publice romnesc:
A. Mrimea i caracteristicile pieei
Descriere

Indicatori
performan
generici

de Situaia
actual

Situaia
viitoare22

Numr de proceduri

Numr

posibil

posibil

Tip de proceduri

Numr i % din posibil


totalul procedurilor

posibil

Tip de autoriti contractante

Numr i % din posibil


totalul autoritilor
contractante

posibil

Valoarea achiziiilor publicate prin fiecare Valoare i procent


i toate tipurile de proceduri

posibil

posibil

Valoarea achiziiilor contractate


fiecare i toate tipurile de proceduri

posibil

posibil

Gradul de utilizare a fiecrui criteriu de %


din
fiecare posibil
atribuire ntr-o procedur
criteriu de atribuire
utilizat n fiecare
tip de procedur

posibil

22

prin Valoare i procent

Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

131

Gradul de utilizare a fiecrui criteriu de


atribuire ntr-o procedur - pentru fiecare
tip de sector - asimilat cu o categorie de
coduri CPV

%
din
fiecare posibil
criteriu de atribuire
utilizat n fiecare
sector

posibil

Utilizarea criteriului de atribuire preul cel Numr i % din posibil


mai sczut/ oferta cea mai avantajoas din toate procedurile
punct de vedere economic

posibil

Criterii de calitate cel mai des folosite, Numr i % din posibil


eventual grupuri care urmeaz s fie toate procedurile
definite
avnd criteriu de
atribuire
oferta
cea
mai
avantajoas
din
punct de vedere
economic

posibil

B. Intensitatea concurenei
Descriere

Indicatori
de Situaia
performan
actual
generici

Situaia
viitoare23

Numrul mediu de oferte primite pentru Numr


fiecare tip de procedur

posibil

posibil

Numrul mediu de oferte primite pentru Numr


fiecare categorie de achiziii (tipuri specifice
de lucrri, servicii i bunuri, n funcie de
principala categorie CPV)

posibil

posibil

Rata de respingere a ofertanilor pe tipuri de %


contracte (lucrri, furnizare, servicii)

posibil

posibil

Rata de respingere a ofertanilor pe tip de %


procedur

posibil

posibil

Rata de respingere a ofertanilor pe tip de %


sector - asimilat cu o categorie de coduri CPV

posibil

posibil

23

Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

132

C. Monitorizarea activitilor economice


Descriere

Indicatori
de Situaia
performan
actual
generici

Situaia
viitoare24

Divizarea contractelor pe loturi

% proceduri cu N/A
loturi din totalul
procedurilor

posibil

Participarea
IMM-urilor
contractelor ctre IMM-uri

atribuirea %

N/A

Necesit
ajustarea
interfeei
cu
AC

Deschidere/acces (participarea ofertanilor % contractani N/A


din alte state membre) pe tip de procedur i de pe piaa UE
contracte
(alta
dect
Romnia)

Necesit
ajustarea
interfeei
cu
AC

Deschidere/acces (atribuirea contractelor % contractani


ctre ofertani din alte state membre) pe tip de pe piaa UE
de procedur i contracte
(alta
dect
Romnia)

posibil

Deschidere/acces (participarea ofertanilor % contractani N/A


din afara UE) pe tip de procedur i contracte din afara pieei
UE

Necesit
ajustarea
interfeei
cu
AC

Deschidere/acces (atribuirea contractelor % contractani


ctre ofertani din afara pieei UE) pe tip de de din afara
procedur i contracte
pieei UE

posibil

D. Eficiena achiziiilor publice (inclusiv implementarea contractelor)

24

Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

133

Descriere

Indicatori
de Situaia
performan
actual
generici

Situaia
viitoare25

Timpul existent ntre publicarea anunului de Numr de zile


participare i semnarea contractului pentru
fiecare tip de procedur (inclusiv alte
distribuii dect media)

posibil

posibil

Durata soluionrii contestaiilor - msurat Numr de zile


prin numrul de zile dintre primirea unei
contestaii i emiterea unei decizii (hotrre)
adoptat de ctre un organism de remedii

N/A

Necesit
ajustarea
interfeei cu
AC

Rezultatul procedurii de soluionare a Numr i %


contestaiilor (numr de proceduri anulate,
suspendate, etc.)

N/A

Necesit
ajustarea
interfeei cu
AC

Numr de contestaii /notificri prealabile i Numr i %


rezultatul acestora (cte dintre acestea au ca
rezultat o modificare a deciziei AC)

N/A

Necesit
ajustarea
interfeei cu
AC

Durata contractului: planificat versus realizat

N/A

Necesit
ajustarea
interfeei cu
AC

Nivelul de utilizare a mijloacelor electronice % din totalul


pentru toate fazele ciclului de achiziie de la procedurilor i
publicarea anunurilor de participare la valoare total
atribuirea contractelor
Valoarea contractului versus valoarea real %
final

N/A

Necesit
ajustarea
interfeei cu
AC

25

Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

134

E. Comportament necorespunztor/nereguli
Descriere

Indicatori
de Situaia
performan
actual
generici

Conflict de interese identificat pentru fiecare Numr


tip de procedur

N/A

Situaia
viitoare 26

Necesit
ajustarea
interfeei cu
AC

Conflict de interese identificat pentru fiecare Numr


sector asociat cu o categorie de coduri CPV

N/A

Necesit
ajustarea
interfeei cu
AC

Contracte atribuite de aceeasi autoritate Numr


contractant ctre acelai operator economic
pe tip de procedur

posibil

posibil

Contracte atribuite de aceeasi autoritate Numr


contractant ctre acelai operator economic
pe asociat unei categorii de coduri CPV

N/A

posibil

Contracte atribuite de autoriti contractante Numr


n baza unei singure oferte

N/A

posibil

Ori de cte ori este cazul, indicatorii de mai sus vor fi utilizai n conformitate cu standardele
statistice, inndu-se cont de performana medie, precum i de abaterile standard, n
vederea identificrii eventualelor deficiene.

5.2.3 Conectarea funciilor de monitorizare, elaborare a politicilor i supervizare


Un rol important al funciei de monitorizare este legat de asigurarea informaiilor necesare
Departamentului de politici din cadrul ANAP, pentru verificarea conformitii politicilor
sistemului de achizitii publice romnesc. n prezent, SEAP permite monitorizarea achiziiilor

26

Descris cu referinele disponibile n iunie 2015

135

publice, ca parte din PIB, i a achiziiilor publice electronice, ca parte din achiziiile totale
dintr-un interval de timp determinat.
n plus, indicatorii vor fi extini n noul sistem SICAP (versiunea mbuntit a actualului
SEAP) pentru a permite monitorizarea ponderii achiziiilor verzi (ecologice), eficienei
energetice, inovrii i a achiziiilor durabile, n conformitate cu cerinele directivelor UE.
Datele generate de viitorul sistem SICAP vor fi colectate i analizate periodic de ctre o
direcie specializat din cadrul ANAP. Se vor elabora rapoarte trimestriale, care vor fi
transmise Direciei de politici i Direciei de supervizare din cadrul ANAP, pentru a permite,
de la caz la caz, luarea msurilor necesare. n funcie de nevoi, se pot realiza rapoarte
specializate, pe teme specifice (cum ar fi o evaluare a pieei n ceea ce privete achiziiile
publice n anumite regiuni / sectoare):
i.

Politici i iniiative legislative

ii.

ndrumri adaptate pentru autoritile contractante (ghiduri)

iii.

Aciuni corective ntreprinse de instituiile responsabile.

Prin urmare, redefinirea funciei de monitorizare ar trebui s conduc la o cretere a


receptivitii instituiilor guvernamentale la indicatorii de pia, care s permit un proces
calitativ de mbuntire a transparenei, eficienei i a deschiderii sistemului.
n plus, ANAP va elabora rapoarte anuale privind funcionarea sistemului romnesc de
achiziii publice, care vor fi publicate pe site-ul ANAP, pentru a aduce la cunotina prilor
interesate principalele date, analize, problemele i aciunile de urmrit.
Pentru a spori transparena, toate aceste rapoarte (trimestriale i anuale), precum i toi
indicatorii identificai mai sus, vor fi publicate, astfel nct s permit monitorizarea din
partea societii civile i companiilor interesate. n plus, monitorizarea (,,peer review) nu va
fi limitat la analiza rapoartelor publicate pe site-ul ANAP, datele colectate pe SICAP fiind
disponibile oricrei persoane interesate pentru efectuarea de analize.
Mai mult, vor fi publicate n SICAP contractele atribuite (fr anexe) i toate modificrile
substaniale ale acestora, pentru a permite evaluarea i monitorizarea din partea societii
civile. Excepie de la aceast regul vor face un numr limitat de contracte ( legate de
domenii precum securitatea naional i aprare, nclcarea drepturilor de proprietate
intelectual etc.) care nu pot fi fcute publice datorit specificitii lor.

136

5.2.4 Dezvoltarea funciei de supervizare


Conform legislaiei n vigoare, funcia de supervizare este n prezent dezvoltat la nivel de
proces, referindu-se la controalele ex-post efectuate de ctre ANRMAP i declanate ca
urmare a unor notificri de posibile nereguli n procedur. Actuala funcie va fi, de
asemenea, meninut n viitorul cadru instituional, pentru a asigura reacia rapid la
eventuale cazuri de nereguli.
n plus, funcia de supervizare va fi dezvoltat ca o monitorizare sistematic a sistemului de
achiziii publice realizat n mod coerent cu scopul de a evalua modul de funcionare i
evoluie a acestuia n timp i pentru a stabili dac obiectivele au fost atinse. Prin urmare, se
vor pune n practic proceduri prin care s se asigure faptul c supervizarea se va baza pe
funcia de monitorizare i pe activitile de control ex-ante care relev n timp real probleme
sau nereguli sistemice.
De asemenea, vor deveni funcionale mecanisme inter-instituionale care s acopere
situaiile cnd sunt descoperite disfuncii sistemice, folosindu-se sistemul de red flag.
ANAP va defini natura problemelor i va inainta problema autoritilor competente pentru
luarea msurilor corective.
Viitoarea direcie de specialitate din cadrul ANAP va verifica sistemul de achiziii publice
romnesc pe dou niveluri: 1) la nivel naional global 2) la nivel de indicatori care s permit
depistarea ineficienelor i neregulilor la nivelul achizitorilor / autoritilor contractante
publice.
ANAP va identifica autoritile contractante problematice i va face informaia public prin
intermediul raportului anual. n plus, ANAP va lua msuri corective.
Aciunile corective vor cuprinde o gam larg de probleme sistemice i vor implica:
i.

Cooperarea cu Consiliul Concurenei pentru eecurile de concuren identificate, pe


baza Planului de msuri privind combaterea trucrii licitaiilor;

ii.

Transmiterea ctre structurile responsabile cu activitatea de audit i control a


informaiile existente cu privire la sectoarele/tipul de autoriti contractante care au
fost identificate ca fiind riscante (de ex. concuren redus, rate mai mari de
excludere/ne-selectare a ofertanilor, numr de modificri contractuale). Informaiile
vor fi procesate astfel nct s se reflecte n elaborarea evalurii anuale a riscurilor i
n strategiile de audit i de control corespunztoare instituiilor n cauz. De
asemenea, acestea vor fi utilizate n actualizarea metodologiei de eantionare a
activitilor de control.

137

iii.

Transmiterea ctre Direcia de politici din cadrul ANAP a unei analize periodice a
deficienelor principale care pot fi soluionate prin iniiative de politici sau ndrumri
suplimentare a prilor interesate (ghiduri), etc.

O direcie dedicat de supervizare va fi nfiinat n cadrul ANAP pentru a asigura capacitatea


administrativ adecvat pentru prelucrarea datelor i pentru iniierea de msuri menite s
corecteze deficienele din sistemul de achiziii publice i pentru a asigura transparena i
eficiena acestuia.

5.3 Indicatori de impact i rezultate


Mecanismul de monitorizare descris n capitolul "Riscuri, guvernare i monitorizare de
performan" este direct aplicabil pentru monitorizarea indicatorilor i rezultatelor ateptate
descrise n acest paragraf.
n ceea ce privete Pilonul 5, vor fi implementate urmtoarele aciuni, care vor fi evaluate n
baza indicatorilor de impact descrii mai jos:

138

Rezumat al aciunilor propuse, instituii coordonatoare i implicate, termene de finalizare i efecte preconizate

Aspecte
Aciune propus
identificate/
elemente care
necesita
soluionare

Instituie
responsabila

Funcie
de Re-dimensionarea i ANAP
monitorizare
re-proiectarea funciei
fragmentat
de monitorizare prin
Crearea unei direcii
de monitorizare n
ANAP Elaborarea i
implementarea noului
sistem
de
monitorizare

Instituii
implicate

Indicatori
de Termen
performanta

Sursa
informaii

de Impact preconizat

AADR, Consiliul Funcia


de Septembrie 2015
Concurenei,
monitorizare pe
ANI
deplin
operaional
Direcia
dedicat
din
ANAP
are
personal
suficient
i
acesta
este
suficient calificat

Nivel
crescut
de
cunoatere a pieei,
decizie bazat pe cifre

Elaborare
Decembrie 2015

Organigrama
Infrastructur IT ANAP
Iunie 2016

Pagina
ANAP

web

139

Inexistena unor
indicatori privind
structura pieei,
dinamica pieei
sau politica de
achiziii publice

Indicatorii descrii n ANAP


pilon sunt utilizai ca
parte a funciei de
monitorizare

AADR, Comitet
Interministerial,
toate instituiile
implicate

Indicatorii
Iulie 2016
descrii n pilon
sunt utilizai i
msurai

Rapoarte
elaborate
ANAP

Informaii actualizate
de n
procesul
de
implementare
a
politicilor
publice,
folosind
achiziiile
publice ca instrument

Inexistena unei
corelri
ntre
funciile
de
monitorizare i
supervizare

Crearea unei legturi ANAP


evidente
i
documentate
ntre
funciile
de
monitorizare-politic
i monitorizare-control

AADR, Consiliul
Concurenei,
ANI, Curtea de
Conturi,
alte
organisme de
reglementare

Informaii
Iulie 2016
furnizate tuturor
prilor
relevante
responsabile cu
supervizarea
(acces direct la
SICAP)

Rapoarte
elaborate
ANAP

Nivel crescut al vitezei


de de
reaciei
la
semnalele pieei sau la
starea pietei

Lipsa
de
transparen i
acces
la
informaiile
privind achiziiile
publice

Publicarea rapoartelor ANAP


trimestriale i anuale,
inclusiv
indicatorii
descrii n acest pilon

AADR, Comitet Accesul


Iulie 2016
interministerial, publicului
la
rapoartele
trimestriale i
anuale publice
(inclusiv
indicatori)

Rapoarte
elaborate
ANAP

Creterea
de transparenei
achiziiilor publice

140

Publicarea
tuturor AADR
contractelor
de
atribuire
pe
SEAP/SICAP
pentru
accesul publicului
Dezvoltarea
Crearea unei direcii ANAP
sczut a funciei dedicate responsabil
de supervizare
cu supervizarea
Proceduri pentru a
asigura follow-up pe
baza
informaiilor
furnizate de funcia de
monitorizare.
Implementarea
msuri corective

de

ANAP

ANI, Consiliul
Concurenei,
organele
de
audit i control

Toate
contractele
atribuire
publicate
SEAP/SICAP

Martie 2016
de

Informaii
disponibile
SEAP/SICAP

Creterea
pe transparenei
achiziiilor publice

pe

Direcia
Septembrie 2015
dedicat
din
ANAP
are
personal
suficient
i
suficient calificat
Numrul
de Iulie 2016
msuri corective
iniiate

Organigrama
ANAP

Sistem de achiziii
publice conform

Raport elaborat
de ANAP

Numrul de ACuri problematice


identificate

141

Publicarea
AADR
modificrilor
contractului
care
determin o cretere
de peste 5% a preului

ANAP

Publicarea,
dup AADR
finalizarea
contractului, a tuturor
modificrilor
contractuale efectuate

ANAP

Toate
contractele
atribuire
publicate
SEAP/SICAP

Toate
contractele
atribuire
publicate
SEAP/SICAP

Martie 2016

Informaii
disponibile
SEAP/SICAP

Consolidarea
pe controlului extern prin
definirea unui eantion
pertinent
pentru
verificarea
modificrilor
contractului

Martie 2016

Informaii
disponibile
SEAP/SICAP

Creterea
pe transparenei
achiziiilor publice

de
pe

de
pe

142