Anda di halaman 1dari 26

Working Paper

Otonomi Daerah
di Indonesia:
Pengalaman Lapangan dan
Emerging Tantangan
Konferensi diselenggarakan bersama oleh: Indonesia Regional Science
Association (IRSA), Program Pascasarjana Ekonomi, Universitas
Indonesia, Pacific Science Organisasi Konferensi Regional
(PRSCO)
Temuan, pandangan, dan interpretasi dalam laporan ini digali dari
pengarang dan tidak boleh dikaitkan dengan Lembaga Penelitian SMERU
atau salah satu lembaga yang mendanai kegiatan dan pelaporan SMERU.
Untuk informasi lebih lanjut, silakan menghubungi SMERU, Phone: 62-21-
336336;
Faks: 62-21-330850; E-mail: otda@yahoogroups.com; Web:
www.smeru.or.id
Syaikhu Usman Lembaga Penelitian SMERU
Sebuah Kertas Disiapkan untuk The7th PRSCOSummer Institute / The 4th
IRSA International Conference: "Desentralisasi, Sumber Daya Alam, dan
Pengembangan Wilayah di Pasifik Rim"
Bali, 20 - 21 Juni 2002
UCAPAN
Makalah ini ditulis berdasarkan penelitian yang dilakukan di empat belas
kabupaten di seluruh provinsi di sebelas selama dua tahun. Saya
berterima kasih kepada banyak orang yang telah memberikan sumbangan
pada kertas ini, tapi terutama saya ingin mengakui berikut:
Lembaga Penelitian SMERU: M. Sulton Mawardi, Vita Febriany, Nina
Toyamah, Ilyas Saad, Sudarno Sumarto, M. Fadhil Hasan, Hudi Sartono,
Pamadi Wibowo, John Strain, Sri Budiyati, Bambang Sulaksono, Musriyadi
Nabiyu, Akhmadi, Nuning Akhmadi, Rachael Diprose, Kristen Stokes, dan
Mona Sintia.
Lembaga Daerah Kontak: Tony Umbu (Kupang), Muchlis (Mataram), Pitres
Sombowadile (Manado dan Gorontalo), M. Hudaya (Banjarmasin),
Marcelius Uthan (Pontianak), Lilik Ekowati (Surabaya), Hanif nurcholis
(Semarang), Hidayatul Firdaus (Bandung), Panca Yusahnonta (Padang)
dan Ery Sumantri (Medan).
Personal Kontak: Dr Aswin Rose (Jam'iyyatul Islamiyah), Joan Hardjono
(Universitas Padjadjaran, Bandung) DR. John Maxwell (Australian National
University) dan DR. Yuswandi A. Temenggung (Departemen Dalam
Negeri).
aku
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
ABSTRAK
Setelah lebih dari tiga dekade di bawah pemerintahan nasional yang
terpusat, Indonesia memutuskan untuk menerapkan kebijakan baru
otonomi daerah yang menjadi efektif pada tanggal 1 Januari 2001. Karya
ini menelaah baik persiapan dan awal pelaksanaan otonomi di daerah,
serta beberapa tantangan yang muncul selama pelaksanaan. Makalah ini
didasarkan pada penelitian yang dilakukan di empat belas kabupaten di
provinsi sebelas ke dua tahun terakhir. Presentasi ini memiliki dua bidang
fokus: pertama, proses internal yang digunakan oleh pemerintah daerah
untuk mengelola kekuasaan dan tanggung jawab baru; dan kedua, sejauh
mana proses pembuatan kebijakan publik di bawah otonomi daerah untuk
daerah mencerminkan semangat transparansi, pemerintahan yang baik
dan demokrasi.
Undang-undang Nomor 22, Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah telah
menyerahkan kewenangan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah
di semua sektor administratif pemerintah, kecuali untuk keamanan dan
pertahanan, kebijakan luar negeri, moneter dan fiskal, keadilan, dan
urusan agama. Akibatnya, pemerintah daerah harus reformasi struktur
internal mereka untuk mengakomodasi peningkatan besar dalam tanggung
jawab yang telah diwariskan dari pemerintah pusat. Sebuah bagian
penting dari proses ini meliputi menempatkan sejumlah besar pegawai
pemerintah pusat di bawah pemerintah daerah dan meningkatkan
kapasitas finansial mereka untuk melaksanakan otonomi daerah. Tidak
adanya rencana rinci untuk proses transisi dan kurangnya peraturan
pendukung untuk memperjelas prosedur yang harus dilakukan, telah
menghambat pelimpahan ini pihak berwenang setempat. Perubahan
dalam administrasi pemerintah juga harus berurusan dengan kurangnya
inisiatif dan dukungan dari pegawai pemerintah untuk kebijakan. Banyak
dari karyawan pemerintah yang sekarang menerapkan otonomi daerah
terbiasa menjadi pelaksana kebijakan pemerintah yang terpusat. Selain
itu, pemerintah sebelumnya ditandai oleh praktik korupsi, kolusi, dan
nepotisme.
Tujuan utama otonomi daerah adalah untuk mempromosikan lebih baik
penyampaian layanan pemerintah dan untuk meningkatkan tingkat
akuntabilitas pemerintah daerah. Oleh karena itu, fokus dari diskusi ini
mencakup baik dampak otonomi daerah pada pemerintah daerah, serta
dampak kebijakan ini pada kinerja pemerintah daerah dalam memberikan
layanan. Dengan asumsi bahwa pemerintah daerah lebih akrab dengan
kebutuhan masyarakat mereka dari pemerintah pusat, kami berharap
pemerintah daerah untuk dapat menciptakan kebijakan publik yang lebih
sesuai.
Pada akhirnya, otonomi daerah tidak hanya masalah yang mengatur
hubungan antara berbagai tingkat pemerintahan. Sebaliknya, ini adalah
tentang yang mengatur hubungan antara pemerintah dan rakyat. Namun,
hal ini masih sulit dicapai di daerah, karena hampir semua kelompok-
kelompok kepentingan lokal, termasuk partai politik, tetap lemah dan
kurang terorganisir, karena mereka telah hampir sepenuhnya ditinggalkan
dalam pengambilan keputusan politik proses selama tiga dekade terakhir.
Tanpa lembaga-lembaga masyarakat sipil yang kuat, akan sulit untuk
mencapai praktek-praktek pemerintahan yang baik.
ii
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
PENDAHULUAN
Selama 30 tahun masa Presiden Suharto, di Indonesia sistem
pemerintahan menjadi semakin terpusat dan otokratis. Memang, kedua
fitur diperkuat pemerintah satu sama lain dan cenderung mengabaikan
kebutuhan daerah dan masyarakat. Sejak Presiden Soeharto
mengundurkan diri pada Mei 1998, Indonesia telah mengalami dramatis
mendorong ke arah demokrasi. Ditandai dengan pemilu bebas, kebebasan
pers, dan bangsa-lebar panggilan untuk reformasi, proses demokratisasi
ini juga melahirkan tuntutan daerah bagi pemerintah pusat untuk
mendesentralisasikan wewenang dan fungsi.
Meskipun desentralisasi juga memiliki potensi untuk menciptakan
keresahan dalam jangka pendek, tuntutan dari daerah otonomi yang lebih
besar sekarang hanya terlalu kuat untuk diabaikan. Dalam jangka panjang
desentralisasi memiliki potensi untuk menstabilkan politik, ekonomi dan
kondisi sosial di Indonesia. Apa yang dibutuhkan, bagaimanapun, adalah
jadwal yang realistis bagi pelaksanaan desentralisasi yang
menyeimbangkan tuntutan otonomi daerah dengan kapasitas pemerintah
daerah untuk melaksanakan fungsi-fungsi baru.
Kebijakan baru desentralisasi dan otonomi daerah diuraikan dalam UU No
22, 1999 tentang "Pemerintah Daerah" 1 dan UU No 25, 1999 tentang
"The Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah."
Kedua hukum ini didasarkan pada lima prinsip: 1) demokrasi, 2) partisipasi
dan pemberdayaan masyarakat, 3) pemerataan dan keadilan, 4)
pengakuan terhadap potensi dan keanekaragaman daerah dalam dan 5)
kebutuhan untuk memperkuat legislatif lokal. Lima prinsip ini mendukung
Indonesia mendorong reformasi, yang bertujuan untuk terus membasmi
praktek-praktek korupsi, kolusi, dan nepotisme (dikenal sebagai KKN),
dalam birokrasi pemerintahan.
Salah satu alasan tertentu di balik kebijakan desentralisasi dan otonomi
daerah adalah bahwa sistem pemerintahan yang terpusat tidak mungkin
mengelola populasi besar di Indonesia lebih dari 203 juta (BPS, 2001) dan
beragam sosial-budaya dan latar belakang agama. Kuat, kompeten
pemerintah daerah dan otonomi yang lebih besar adalah persyaratan
dasar untuk sebuah negara dengan keragaman seperti Indonesia. Tujuan
utama dari desentralisasi dan otonomi daerah adalah untuk membawa
pemerintah lebih dekat dengan konstituennya sehingga pelayanan
pemerintah dapat disampaikan lebih efektif dan efisien. Hal ini didasarkan
pada asumsi bahwa pemerintah kabupaten dan kota memiliki pemahaman
yang lebih baik tentang kebutuhan dan aspirasi masyarakat mereka dari
pemerintah pusat. Walaupun ada potensi besar untuk kabupaten dan
pemerintah kota agar lebih responsif terhadap aspirasi masyarakat,
sebelum itu dapat terjadi partai-partai politik dan kelompok-kelompok
masyarakat sipil di daerah perlu diperkuat untuk memastikan bahwa
proses-proses pemerintahan yang baik dapat dibentuk dengan baik.
Politik, dapat dikatakan bahwa esensi dari otonomi daerah adalah untuk
mengembalikan "martabat" oftheregions,
whichuntilnowhasbeenoverrunbythecentralgovernment. Fromthis
perspektif, akan tampak bahwa otonomi daerah, yang disusun
berdasarkan paradigma pluralisme, dapat digambarkan sebagai bagian
dari upaya untuk menebus negara. Itu
????????????????????????????????????????????????
1 Ini adalah hukum ketujuh di Indonesia pada pemerintah daerah.
Sebelum kemerdekaan, pemerintah Belanda melewati dua peraturan
mengenai desentralisasi. Sejak kemerdekaan, telah ada enam undang-
undang utama pada pemerintah daerah, yaitu UU No 1, 1945, UU No 22,
1948, UU No 1, 1957, Keputusan Presiden No 6, 1959, UU No 18, 1965,
dan UU No 5, 1974 (Pamudji, 1990; Suwandi, 2001).
1
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
otonomi diberikan kepada daerah akan mendorong dan memperkuat
integrasi nasional. Sebuah paradigma alam ini tidak dapat disimpulkan
hanya dari satu teori integrasi nasional, tapi perlu dilantik dari bukti empiris
negara-negara yang telah mengalami desentralisasi sebagai akibat dari
kontrol yang berlebihan di bawah pemerintahan tersentralisasi, serta
pengalaman dari beberapa negara yang tetap terpadu di bawah sistem
otonomi atau federasi.
Meskipun dukungan yang kuat bagi otonomi daerah, tidaklah
mengherankan bahwa banyak yang masih menganggap sistem baru
sebagai ancaman. Oleh karena itu, telah terjadi peningkatan tekanan pada
pemerintah pusat untuk mendesentralisasikan operasinya. Jika pemerintah
pusat gagal dalam upaya untuk menerapkan sistem baru ini, elit politik di
beberapa daerah ingin mendukung pelaksanaan sistem pemerintahan
federal, sedangkan atas orang lain akan lebih suka untuk mengejar
rencana untuk menjadi independen dari Jakarta (misalnya, Papua, Riau ,
Maluku dan Aceh).
Framework dan Kewenangan Pemerintah
Wilayah Indonesia dibagi menjadi otonom provinsi, kabupaten (kabupaten)
dan kotamadya (kota). Kabupaten dan kotamadya secara teknis tingkat
yang sama pemerintah. Pembedaan ini didasarkan pada apakah
administrasi pemerintah berlokasi di daerah pedesaan (kabupaten) atau
daerah perkotaan (kotamadya). Dalam kabupaten dan kotamadya terdapat
sub-distrik (kecamatan) yang lebih kecil unit pemerintahan administratif.
Setiap sub-distrik ini dibagi lagi menjadi desa. Desa di daerah pedesaan
disebut desa, sedangkan di perkotaan, mereka disebut sebagai kelurahan
(Gambar 1).
UU No 22, 1999 transfer fungsi, personil dan aset dari pemerintah pusat
ke provinsi serta pemerintah kabupaten dan kotamadya. Ini berarti bahwa
pihak berwenang sedang tambahan diserahkan kepada pemerintah
kabupaten dan kota, membentuk sistem yang jauh lebih terdesentralisasi
dibandingkan dengan deconcentrated2 dan co-sistem administered3 masa
lalu (lihat Gambar 1). Bupati (kepala kabupaten) dan walikota (kepala kota)
sebagai kepala pemerintah daerah otonom secara langsung bertanggung
jawab kepada majelis lokal (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, DPRD).
Badan yang dekonsentrasi untuk fungsi-fungsi didesentralisasikan telah
dihapuskan dan pegawai negeri sipil badan-badan ini telah ditempatkan di
bawah wewenang pemerintah daerah.
????????????????????????????????????????????????
2 Dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang oleh pemerintah pusat
kepada gubernur provinsi dan / atau pejabat pemerintah pusat di provinsi.
3 Co-administrasi adalah ketika tingkat pemerintahan yang lebih tinggi
langsung tingkat yang lebih rendah untuk melakukan tugas dan fungsi dan
tingkat yang lebih tinggi pemerintah memberikan biaya, sarana, prasarana
dan sumber daya manusia untuk melaksanakan tugas. Tingkat yang lebih
rendah pemerintah wajib melaporkan kepada tingkat yang lebih tinggi
pemerintah mengenai pelaksanaan tugas atau fungsi-fungsi ini.
2
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
& HQWUDO
3URYLQFH
9LOODJH
'LVWULFW
6XE? GLVWULFW
'HFHQWUDOL] DWLRQ' HFRQFHQWUDWLRQ & R?
DGPLQLVWUDWLRQ
0XQLFLSDOLW \
6XE? GLVWULFW
9LOODJH
Gambar 1. Kerangka Pemerintah Menurut UU No 22, 1999
Administrasi pemerintah di semua sektor dengan pengecualian keamanan
dan pertahanan, kebijakan luar negeri, moneter dan fiskal, keadilan, dan
urusan agama, hukum telah didesentralisasikan fungsi pemerintah pusat
ke pemerintah daerah. Provinsi memiliki dual status sebagai daerah
otonom sendiri dan juga sebagai wakil pemerintah pusat di daerah.
Sebagai daerah otonom, provinsi memiliki wewenang untuk mengelola hal-
hal tertentu yang lintas baik antar kabupaten dan antar-kabupaten dan
kotamadya administrasi dan kewenangan yang tidak (atau belum)
diterapkan oleh kabupaten dan kotamadya. Sebagai wakil dari pemerintah
pusat, provinsi melaksanakan tugas-tugas administratif tertentu yang
didelegasikan oleh Presiden kepada Gubernur.
Desentralisasi terfokus pada tingkat kabupaten dan kotamadya. Ini selalu
menjadi tingkat ketiga di bawah pemerintah pusat dan tingkat provinsi. Ada
30 propinsi dan 341 pemerintah seperti di Indonesia (MoHARA, Maret
2001). Kekuatan kabupaten dan kotamadya meliputi seluruh sektor
kewenangan administratif selain yang dipertahankan oleh pemerintah
pusat dan provinsi, termasuk pekerjaan umum, kesehatan, pendidikan dan
kebudayaan, pertanian, transportasi, industri dan perdagangan, investasi,
lingkungan hidup, urusan tanah, koperasi dan tenaga kerja.
Ada tradisi kelompok-kelompok masyarakat sipil di Indonesia, tetapi
mereka telah hampir sepenuhnya ditinggalkan dari politik proses
pengambilan keputusan atau pun dikooptasi oleh
3
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
pemerintah selama tiga dekade terakhir. Oleh karena itu berbagai
organisasi masyarakat yang mewakili kepentingan politik dan agama,
hukum adat setempat (adat), perempuan, dan pemuda perlu
dikembangkan. Demikian juga, berbagai badan profesional, termasuk bagi
para pebisnis, pengacara, guru, buruh, wartawan dan akademisi dapat
juga memainkan peran penting dalam menyuarakan aspirasi masyarakat
kepada pemerintah daerah. Berkelanjutan reformasi administrasi
pemerintah hanya dapat dicapai melalui negosiasi kembali keseimbangan
kekuasaan antara negara dan rakyat (diwakili melalui berbagai organisasi
masyarakat), berdasarkan luas asli dan interaksi (Antlov, 1999).
Metode dan Tujuan
Karya ini menelaah persiapan untuk desentralisasi yang telah dilakukan
oleh pemerintah daerah, beberapa langkah-langkah awal pelaksanaan,
dan muncul beberapa tantangan yang dihadapi oleh Pemda kabupaten
dan kotamadya selama proses implementasi desentralisasi. Presentasi ini
berfokus pada dua bidang: pertama, proses internal yang dilakukan oleh
pemerintah daerah untuk mengatasi baru mereka wewenang dan
tanggung jawab, dan kedua, apakah proses pembuatan kebijakan publik
mencerminkan semangat transparansi, good governance dan demokrasi.
Makalah ini didasarkan pada penelitian lapangan dilakukan oleh tim
peneliti SMERU dalam dua belas kabupaten dan dua kotamadya di
seluruh provinsi sebelas selama delapan belas bulan (lihat Tabel 1) .4
wilayah sampel telah dipilih untuk memungkinkan geografis yang tersebar
di seluruh Indonesia. Mereka dimaksudkan untuk mencerminkan beberapa
variasi regional Indonesia dan juga untuk memungkinkan para peneliti
untuk melihat pelaksanaan undang-undang otonomi daerah baik di
daerah-daerah di mana hukum-hukum ini bekerja dengan baik dan juga di
daerah-daerah di mana kesulitan dan masalah yang signifikan muncul.
Kabupaten dan kotamadya
1. Sumba Timur 2. Lombok Barat 3. Minahasa 4. Bolaang Mangondow 5.
Gorontalo
6. Banjarmasin 7. Sanggau 8. Magetan 9. Kudus
10. Sukabumi 11. Solok 12. Karo 13. Simalungun 14. Deli Serdang
Propinsi
Nusa tenggara Timur Nusa Tenggara Barat Sulawesi Utara Sulawesi
Utara Gorontalo
Kalimantan Selatan Kalimantan Barat Jawa Tengah Jawa Timur
Jawa Barat Sumatera Utara Sumatera Barat Sumatera Utara Sumatera
Utara
Lokasi
Kawasan Timur Indonesia Kawasan Timur Indonesia Kawasan Timur
Indonesia Kawasan Timur Indonesia Kawasan Timur Indonesia Kawasan
Timur Indonesia Jawa Timur Indonesia
Jawa Barat Jawa Barat Indonesia Indonesia Barat Indonesia Barat
Indonesia
Jadwal kerja lapangan
September 2001 Juni 2000 Mei 2001 Mei 2001 Mei 2001 Agustus 2000
September 2000 Oktober 2000 November 2000 April 2000 Juli 2000
Februari 2001 Februari 2001 Maret 2001
Catatan: Area dalam huruf tebal merupakan kotamadya.
????????????????????????????????????????????????
Table1. Districtandmunicipalitysample
4 Tujuan awal penelitian ini adalah untuk membantu dan
menginformasikan pemerintah mengenai pelaksanaan otonomi daerah
dengan ikut serta real-time yang akurat informasi melalui laporan berkala,
memorandum dan newsletter untuk pembuat kebijakan, masyarakat donor,
partai politik, organisasi masyarakat, komunitas akademis di Indonesia ,
dan badan-badan profesional lainnya.
4
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
Informasi yang dikumpulkan terutama melalui wawancara semi-terstruktur
dengan para pejabat di semua tingkat pemerintahan, serta dengan
perwakilan dari partai politik dan lembaga masyarakat sipil (termasuk
organisasi masyarakat, LSM, pers, badan-badan profesional, informal para
pemimpin agama, di tingkat lokal pemimpin tradisional, kepala desa dan
anggota majelis tingkat desa). Semi-terstruktur sifat penelitian telah
memungkinkan untuk fleksibilitas dan konsistensi penyelidikan masalah
ketika mereka muncul dari beberapa sudut.
DECENTRALIZATIONOF AUTHORITY
Beberapa perubahan yang perlu dibuat untuk transformasi Indonesia dari
otokrasi terpusat ke demokrasi desentralisasi telah dilaksanakan dengan
cepat (misalnya, dengan mengadakan pemilu yang bebas dan
mengeluarkan undang-undang yang mentransfer fungsi pemerintah pusat
kepada daerah). Perubahan penting lainnya akan memakan waktu lebih
lama (misalnya mengubah pola pikir terpusat pegawai negeri dan
membangun kapasitas daerah untuk mengatasi fungsi-fungsi baru
mereka). Ada keprihatinan luas tentang peran dari beberapa pejabat
pemerintah yang saat ini bertanggung jawab untuk melaksanakan otonomi
daerah dan hubungan mereka dengan pemerintah yang sentralistik
sebelumnya. Pemerintah yang dicirikan oleh meluasnya praktik korupsi,
kolusi dan nepotisme. Selama lebih dari tiga dekade, pemerintah dan
administrasi, termasuk tentara dan polisi, lebih peduli dengan melayani
kebutuhan cabang eksekutif pemerintahan dan mempertahankan
kekuasaan mereka, daripada melayani publik. Saat ini sudah ada
kebutuhan yang jelas untuk memisahkan birokrasi, tentara dan polisi dari
posisi politik sehingga mereka tetap netral.
Salah satu masalah penting yang perlu diklarifikasi adalah makna dari
istilah "kewenangan" dalam Peraturan Pemerintah No 25, 2000 tentang
"Kewenangan Pemerintah dan Kewenangan Propinsi sebagai Pemerintah
Otonom". Saat ini, Peraturan Pemerintah ini membaca lebih seperti
instruksi pemerintah pusat tentang tugas dan tanggung jawab daerah
daripada sebuah dokumen yang memberikan wewenang atas fungsi-
fungsi baru. Menurut peraturan ini, jika kabupaten dan kotamadya
kekurangan kapasitas untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu, tugas
mereka harus menyerah kepada pemerintah provinsi. Meskipun Peraturan
Pemerintah Nomor 25, 2000 itu dimaksudkan untuk memperjelas proses
menyerahkan fungsinya kepada pemerintah provinsi, banyak
ketidakpastian mengenai proses ini masih tetap.
Sebagai September 2001 banyak daerah masih bersiap-siap untuk
melaksanakan UU No 22, 1999. Pemerintah daerah masih mempelajari
rumusan kekuatan dan fungsi yang mereka telah ditetapkan dan sedang
menyiapkan struktur organisasi yang akan ditempatkan di bawah
kewenangan mereka. Salah satu faktor yang memperlambat persiapan
untuk desentralisasi adalah kurangnya peraturan pendukung yang jelas
dan arahan dari pemerintah pusat government.5 Oleh karena itu, ada
persepsi yang tersebar luas di setiap daerah yang hidup bahwa pusat
????????????????????????????????????????????????
5 kurangnya peraturan pendukung adalah ciri khas dari inefisiensi
pemerintah pusat. Sebagai contoh, sidang otonomi daerah dimulai 22
tahun setelah undang-undang tentang "Pemerintahan Daerah" (UU No 5,
1974) sudah berlalu. Hukum ini tidak pernah benar-benar dilaksanakan.
Menurut Suprayoga Hadi (2001) Bappenas (Nasional dan Badan
Perencanaan Pembangunan), Otonomi Kabupaten Pilot Program (DAPP),
yang dimulai tahun 1996 dan dilakukan di satu kabupaten atau kota di
setiap propinsi, berhasil dalam mencapai luas menyatakan tujuan dari
desentralisasi. Dalam kenyataannya inisiatif ini adalah menahan karena
pemerintah pusat gagal mewariskan sumber daya keuangan yang
diperlukan agar sesuai dengan tanggung jawab baru.
5
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
pemerintah masih belum sepenuhnya berkomitmen terhadap pelaksanaan
otonomi daerah. Hal ini ditunjukkan oleh sedikitnya tiga faktor. Pertama,
pemerintah pusat telah lambat untuk mengeluarkan peraturan yang
diperlukan untuk memperjelas UU No 22, 1999 dan UU No 25, 1999.
Kedua, daerah menganggap pemerintah pusat untuk menjadi tidak
konsisten dalam pelaksanaan hukum-hukum ini awalnya sejak beberapa
kewenangan yang diberikan kepada daerah telah revoked.6 Ketiga,
pemerintah pusat telah dilihat sebagai reaktif dalam cara yang telah
meratifikasi beberapa peraturan. Sebagai contoh, Peraturan Pemerintah
Nomor 20, 2001, tentang "Pengawasan dan Pengendalian Kinerja
Pemerintah Daerah" dikeluarkan setelah ada kasus pemerintah provinsi
diabaikan oleh pemerintah kabupaten dan kota. Faktor-faktor ini telah
menciptakan lingkungan ketidakpastian bagi pemerintah daerah karena
mereka mempersiapkan diri untuk melaksanakan otonomi daerah.
Restrukturisasi Organisasi Pemerintah
Restrukturisasi kelembagaan pemerintah daerah (hirarki organisasi
departemen pemerintah) adalah salah satu langkah penting yang
dilakukan untuk mempersiapkan pelaksanaan desentralisasi. Secara total,
239 tingkat provinsi-kantor pemerintah pusat (Kanwil), tingkat kabupaten
3.933 kantor-kantor pemerintah pusat (Kandep), dan 16.180 unit teknis
(UPT) dari pemerintah pusat telah diserahkan kepada provinsi, kabupaten,
dan kotamadya (GTZ Desentralisasi News, Maret 2001). Penggabungan
kantor-kantor tertentu dalam hirarki pemerintah pusat telah mengakibatkan
pembentukan kedua dinas teknis dan badan-badan otonom lainnya.
Pemerintah daerah telah berusaha untuk merampingkan struktur
pemerintah seefisien mungkin sesuai dengan prinsip "kaya fungsi, miskin
struktur (kaya fungsi, miskin struktur)". Dalam teori, hal ini memerlukan
penurunan yang signifikan pada saat ini jumlah pegawai negeri.
Pemerintah daerah selalu cenderung untuk menghindari kesulitan-
kesulitan yang disebabkan oleh retrenching pegawai negeri. Akibatnya,
banyak pemerintah kabupaten dan kotamadya harus memelihara struktur
administratif yang tidak perlu besar (Tabel 2) .7 pemerintah provinsi juga
cenderung tetap besar, walaupun tugas dan tanggung jawab mereka telah
dikurangi secara substansial.
????????????????????????????????????????????????
6 Sebagai contoh, Keputusan Presiden Nomor 10 tentang "Pelaksanaan
Otonomi Daerah di Sektor Tanah" bertentangan dengan Pasal 11 UU No
22, 1999, yang bertanggung jawab untuk tanah cedes penting bagi Pemda
kabupaten dan kotamadya. Keputusan ini membatalkan pengalihan
administrasi pertanahan kepada pemerintah daerah, sedangkan
sebenarnya banyak pemerintah kabupaten dan kota telah membentuk
Kantor Administrasi Tanah Lokal. Selain masalah tanah, banyak daerah
masih belum jelas tentang kebijakan pemerintah pusat di daerah dan
fungsi pengelolaan seperti transportasi, komunikasi, statistik dan keluarga
berencana.
7 kabupaten Simalungun, di provinsi Sumatera Utara, adalah salah satu
daerah uji coba otonomi daerah sebagaimana diizinkan oleh Undang-
Undang No 5, 1974. Selama persidangan ini dibentuk kabupaten
Simalungun 39 unit kerja. Dalam prakteknya, bagaimanapun, distrik
menghadapi masalah serius karena pengalihan wewenang ini tidak
diimbangi dengan transfer dana yang memadai oleh pemerintah pusat.
Pengalaman ini kemudian memaksa kabupaten Simalungun untuk
mengurangi ukuran dari administrasi. Ada banyak kecurigaan tentang
kesungguhan pemerintah pusat dalam melaksanakan desentralisasi
karena banyak daerah takut bahwa pemerintah pusat saat ini akan meniru
pengalaman buruk dari program percontohan otonomi daerah (DAPP).
Yang DAPP dikenang lebih sebagai beban daripada keuntungan. (lihat
juga Footnote No 5).
6
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
Table2. Numberofgovernmentworkunitsinselecteddistrictsandmunicipalities
Kabupaten dan kotamadya
1. Minahasa 2. Bolaang Mangondow 3. Gorontalo 4. Banjarmasin 5.
Sanggau 6. Magetan 7. Kudus 8. Karo 9. Simalungun
Sumber: laporan lapangan SMERU.
Sebelum undang-undang baru
20 16 13 25 18 22 16 15 39
Setelah undang-undang baru
Mengubah
Di masa lalu itu biasa bagi staf untuk dinominasikan sebelum lembaga
dirancang, leadingtoalessthanperfectmaximizationofhumanresources.
Inthefuture Namun, masing-masing pemerintah daerah harus merancang
lembaga-lembaga sendiri didasarkan pada fungsi dan tugas-tugas yang
harus dilaksanakan sesuai dengan kebutuhan lokal. Oleh karena itu
pemerintah daerah harus melakukan studi penilaian diri untuk menentukan
prioritas dalam restrukturisasi layanan sipil setempat. Di samping itu, ada
kebutuhan bagi pemerintah untuk mempertimbangkan melakukan
kebijakan yang dirancang secara nasional mengenai pensiun dini untuk
memungkinkan restrukturisasi tersebut berlangsung.
Ada juga sebuah perdebatan terus apakah harus kekuasaan
terkonsentrasi di tingkat provinsi maupun di tingkat kabupaten dan kota.
Banyak pejabat provinsi meragukan kapasitas pemerintah kabupaten dan
kota untuk melaksanakan desentralisasi. Mereka memberi kesan bahwa
mereka masih berharap bahwa otonomi daerah akan dilaksanakan di
tingkat provinsi dan tidak langsung di tingkat kabupaten dan kota.
Perhatian utama adalah kenyataan bahwa tidak akan ada dana yang
cukup untuk membiayai lebih dari 700 tugas dan fungsi untuk kabupaten
dan kota yang sekarang bertanggung jawab pemerintah. Oleh karena itu,
banyak para pejabat tingkat provinsi mengharapkan bahwa dalam satu
tahun atau begitu banyak kabupaten dan kotamadya akan menyerahkan
sebagian tanggung jawab dan fungsinya kepada provinsi. Sudah diterima
secara luas, namun, bahwa pemerintah pusat merasa bahwa hal itu tidak
diinginkan untuk membangun politik yang kuat, pemerintahan sendiri
provinsi. Alasan di balik ini adalah bahwa hal ini mungkin telah menjadi
kendaraan untuk lebih kuat disintegrasi daerah, terutama di daerah-daerah
seperti Aceh, Maluku dan Papua, di mana gerakan-gerakan kemerdekaan
telah mengajukan tantangan kepada pemerintah pusat.
Walaupun demikian, provinsi maupun kabupaten dan pemerintah kota
sepakat bahwa otonomi daerah harus dilaksanakan tanpa penundaan.
Meskipun daerah-daerah dengan penuh semangat mendukung
desentralisasi dimulai pada 1 Januari 2001, ada juga persepsi umum
bahwa tidak semua persiapan untuk desentralisasi yang dibutuhkan akan
selesai pada tanggal tersebut. Tampaknya ada yang realistis diterima oleh
pejabat pemerintah di semua tingkatan bahwa proses implementasi
desentralisasi akan menjadi panjang dan bahwa pemerintah daerah akan
menangani masalah yang timbul.
7
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
34 +14 25 +9 25 +12 33 +8 25 +7 26 +4 16 0 19 +4 28 -11
Hubungan antara Pemerintah Tingkat
Di jantung pelaksanaan desentralisasi adalah hubungan antara
pemerintah pusat dan pemerintah di daerah. Jika desentralisasi adalah
untuk berjalan dengan lancar isu-isu berikut adalah paling penting.
Pertama, pemerintah pusat harus terus menunjukkan komitmennya untuk
proses sekarang sedang berjalan dan kemauan untuk melaksanakan UU
No 22, 1999 dan UU No 25, 1999. Kedua, pemda perlu latihan kesabaran
dan harus realistis selama tahap pelaksanaan undang-undang ini. Ketiga,
mekanisme harus ditemukan untuk membantu personil pemerintah untuk
memfokuskan kerja mereka pada pelayanan publik, bukan hanya untuk
memenuhi kebutuhan atasan mereka.
Sejak pelaksanaan undang-undang desentralisasi yang baru dimulai,
posisi provinsi dalam kaitannya dengan kabupaten dan kota telah menjadi
tidak pasti. Kabupaten dan pemerintah kota kini memiliki hubungan timbal
balik langsung dengan pemerintah pusat. Menurut UU No 22, 1999,
masing-masing daerah otonom adalah independen dan tidak ada lagi
hubungan hierarki antara provinsi dan pemerintah kabupaten dan kota.
Oleh karena itu, dalam rangka melaksanakan tugas-tugas pemerintah,
kabupaten dan kota yang cenderung memposisikan diri sebagai sub-
koordinat dari pemerintah pusat, bukan provinsi. Beberapa anggota
kabupaten dan kota majelis-majelis perwakilan (Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah, DPRD) bahkan meragukan kewenangan provinsi berkumpul di
wilayah mereka. Di Kalimantan Selatan dan Sulawesi Utara peraturan
daerah tentang subjek yang sama telah dikeluarkan oleh kedua majelis
provinsi dan kabupaten. Ini menunjukkan perlunya seperangkat pedoman
yang jelas menetapkan hubungan antara berbagai lapisan pemerintahan.
Di masa lalu "instansi vertikal" adalah alat pemerintah pusat yang
sentralistik melaksanakan kebijakan pemerintah di daerah. Banyak tugas
dan kekuasaan sekarang telah diserahkan kepada pemerintah daerah.
Menurut Pasal 8, ayat (1) UU No 22, 1999, proses devolving kekuasaan ini
harus disertai dengan transfer dana, infrastruktur dan sumber daya
manusia. Penyerahan infrastruktur dalam bentuk tanah, bangunan, dan
peralatan, bagaimanapun, tampaknya memerlukan diskusi lebih lanjut dan
sedang menunggu pengaturan tambahan antara pemerintah pusat dan
pemerintah daerah.
Mengubah Status Pegawai Pemerintah
Salah satu hasil dari proses desentralisasi merupakan kelebihan besar
sekitar 2,1 juta pegawai pemerintah pusat yang sedang ditransfer ke
tingkat pemerintah daerah (Koran Tempo, 14 Juli 2001), baik di provinsi
maupun kabupaten dan kota tingkat administrasi. Sekitar setengah dari
personil pemerintah ini guru sekolah. Di banyak kabupaten dan kotamadya
juga terdapat karyawan tingkat provinsi yang akan ditransfer ke Pemda
kabupaten dan kotamadya. Transfer ini cenderung lebih untuk mewakili
perubahan status dari transfer fisik karena sebagian besar pejabat ini
sudah berbasis di daerah. Sebagai contoh, setelah pelaksanaan
desentralisasi jumlah pegawai negeri di kabupaten Kudus di Jawa Tengah
meningkat dari 1.184 ke 8.875 (Tabel 3). Semua personel, bagaimanapun,
sudah berbasis di Kudus, sehingga desentralisasi telah mengakibatkan
mereka tidak secara fisik ditransfer dari, misalnya, Jakarta untuk Kudus.
8
Lembaga Penelitian SMERU, Juni 2002
Table3. ThenumberandstatusofgovernmentemployeesbeforeJanuary1st,
2001, Kabupaten Kudus
Kabupaten Status karyawan
Tabel 4.

Total

4.448
1.069
10

1. Karo
5.

35

Tabel 5.

n.a. n.a.
n.a.
n.a.

n.a.
11

12

13

Tabel 6.
Daerah
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
a.

a.
+200
a. a.
14

15

16
17

18

1.
19

2.
Dinamis
Catatan:
Pada saat yang sama,

?
?
20

3.

4.

21

5.
6.
22

REFERENSI
Maret 1998. Jakarta.
Oktober 1999. Jakarta.
Jakarta.
Jakarta.

Jakarta.

Oktober 1999. Jakarta.


Jakarta.
23

Jakarta.

2001.
Makassar.

____. Juni 2000.


____.
____.
____.
____.
Jakarta.

24

____.

____.
____.
____. Juni 2001.
____. Juli 2001.
____. Jakarta.
____. Jakarta.
Jakarta.
2001. Jakarta.
2001.
25