Anda di halaman 1dari 13

MEMAHAMI KEBIJAKAN SURPLUS/DEFISIT DALAM APBN DI

INDONESIA

Makalah
Untuk memenuhi tugas mata kuliah Keuangan Negara dan Daerah

Program Magister Akuntansi

Disusun oleh:
Nur Fajri (15/387047/PEK/20770)
MAK STAR 4/B

PROGRAM MAGISTER AKUNTANSI


FAKULTAS EKONOMIKA DAN BISNIS
UNIVERSITAS GADJAH MADA
YOGYAKARTA
2015

DAFTAR ISI

Halaman Judul ........................................................................................................i


Daftar Isi.................................................................................................................ii
Daftar Tabel...........................................................................................................iii
A. Pendahuluan ....................................................................................................1
B. Kebijakan Anggaran di Indonesia...................................................................1
C. Kebijakan Anggaran Berimbang dan Dinamis ...............................................4
D. Kebijakan Anggaran Surplus/Defisit .............................................................6
Daftar Pustaka
Lampiran-lampiran

ii

DAFTAR TABEL

Tabel 1 Struktur APBN (Format I-Account)..........................................................2


Tabel 2 Struktur APBN dengan Format T-account (sampai dengan
Tahun Anggaran 2000) ..........................................................................................4

iii

MEMAHAMI KEBIJAKAN SURPLUS/DEFISIT DALAM APBN DI


INDONESIA
A. Pendahuluan
Pada masa orde baru, Indonesia mengenal kebijakan anggaran
berimbang dan dinamis. Pada masa tersebut sisi anggaran penerimaan dan
anggaran belanja negara selalu berjumlah sama yang jelas terlihat dalam format
T-account yang digunakan. Sejak terbitnya Undang-undang Nomor 17 Tahun
2003 tentang Keuangan Negara (UU 17/2003), kebijakan anggaran berimbang
dan dinamis tersebut tidak lagi digunakan. Hal ini juga diikuti dengan
perubahan struktur dan format Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
(APBN) sehingga Indonesia memasuki babak baru dalam kebijakan
penganggaran.
Makalah ini akan membahas mengenai kebijakan anggaran di
Indonesia, kebijakan anggaran berimbang dan dinamis yang sebelumnya
digunakan, serta kebijakan surplus/defisit yang sekarang digunakan.
B. Kebijakan Anggaran di Indonesia
Berdasarkan pasal 23 Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), Anggaran Pendapatan dan Belanja
Negara sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara ditetapkan setiap
tahun dengan undang-undang dan dilaksanakan secara terbuka dan
bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Berdasarkan
pasal 1 angka 7 UU 17/2003 yang dimaksud dengan Anggaran Pendapatan dan
Belanja Negara (APBN) adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan
negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. Dalam pasal 11 ayat
(1) dan (2), kemudian, dijelaskan bahwa APBN merupakan wujud pengelolaan
keuangan negara yang ditetapkan tiap tahun dengan undang- undang yang
terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan. Struktur
APBN adalah sebagaimana terlihat pada tabel 1.

Tabel 1
Struktur APBN (Format I-Account)
Struktur APBN
(Format I-Account)
A. Pendapatan Negara
I. Penerimaan Dalam Negeri
1. Penerimaan Perpajakan
2. PNBP
II. Penerimaan Hibah
B. Belanja Negara
I. Belanja Pemerintah Pusat
1. Belanja Pegawai
2. Belanja Barang
3. Belanja Modal
4. Pembayaran Bunga Utang
5. Subsidi
6. Belanja Hibah
7. Belanja Sosial
8. Belanja Lain-lain
II. Transfer ke Daerah
1. Dana Perimbangan
2. Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian
C. Keseimbangan Primer
D. Surplus/Defisit Anggaran (A-B)
E. Pembiayaan
Sumber: Direktorat Penyusunan APBN, 2014, Dasar-dasar Praktek
Penyusunan APBN di Indonesia, Edisi II, Jakarta: Direktorat
Penyusunan APBN, Direktorat Jenderal Anggaran, Kementerian
keuangan Republik Indonesia.
Berdasarkan pasal 1 angka 13 UU 17/2003, yang dimaksud dengan
pendapatan negara adalah hak pemerintah pusat yang diakui sebagai
penambah nilai kekayaan bersih, sedangkan berdasarkan pasal 1 angka 14 UU
17/2003, yang dimaksud dengan belanja negara adalah kewajiban pemerintah
pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih. Selanjutnya pada
pasal 1 angka 17, disebutkan bahwa pembiayaan adalah setiap penerimaan
yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali,
baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran
berikutnya. Dari tabel 1 dapat disimpulkan bahwa surplus/defisit anggaran
adalah selisih antara anggaran pendapatan negara dan anggaran belanja negara.

Surplus terjadi apabila anggaran pendapatan lebih besar dari anggaran belanja,
sedangkan defisit terjadi apabila anggaran pendapatan lebih kecil dari anggaran
belanja
Menurut Direktorat Jenderal Anggaran (2014), kebijakan anggaran
dapat dibedakan menjadi:
1.

Kebijakan Defisit
Kebijakan defisit merupakan kondisi dimana kebutuhan fiskal1 (yang
direncanakan dalam APBN) lebih tinggi dari kapasitas fiskal 2 yang dapat
dihimpun oleh pemerintah sehingga pemerintah membutuhkan sumber
pendanaan baru, biasanya dalam bentuk pinjaman atau hibah. Kebijakan
defisit ini sifatnya ekspansif, mendorong ekonomi agar mampu untuk
tumbuh lebih cepat.

2.

Kebijakan Surplus
Kebijakan surplus merupakan kondisi dimana kapasitas fiskal yang
dihimpun lebih besar dari kebutuhan fiskal dalam APBN. Kebijakan
surplus ini bersifat kontraktif, yaitu melambatkan pertumbuhan ekonomi
dengan maksud menghindari overheating perekonomian.

3.

Kebijakan Berimbang
Kebijakan berimbang adalah keadaan dimana kebutuhan fiskal sama besar
dengan kapasitas fiskal yang dihimpun.
Dalam pasal 11 ayat (3) UU 17/2003 disebutkan bahwa Dalam hal

anggaran diperkirakan defisit, ditetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk


menutup defisit tersebut dalam Undang-undang tentang APBN, sedangkan
pada ayat (4) disebutkan bahwa Dalam hal anggaran diperkirakan surplus,
Pemerintah Pusat dapat mengajukan rencana penggunaan surplus anggaran
kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Dalam UU 17/2003, tidak disebutkan

Kebutuhan fiskal adalah kebutuhan untuk mendanai anggaran belanja negara


(Direktorat Penyusunan APBN, [2014])
2
Kapasitas fiskal adalah kemampuan keuangan negara yang dihimpun dari
pendapatan negara untuk mendanai anggaran belanja negara (Direktorat
Penyusunan APBN, [2014])
1

mengenai perkiraan anggaran berimbang, namun bukan berarti bahwa hal


tersebut tidak mungkin dan tidak dimungkinkan untuk terjadi.
C. Kebijakan Anggaran Berimbang dan Dinamis
Berdasarkan Seda dalam Subiyantoro dan Riphat (Ed., [2004]), APBN
berimbang dan dinamis diperkenalkan oleh Kabinet Ampera yang pertama di
bawah pimpinan Presiden Soekarno. APBN berimbang dan dinamis
menggantikan anggaran moneter yaitu APBN yang menyatukan antara
anggaran kredit dan anggaran devisa (APBN sosialisme ala Indonesia pada era
Demokrasi Terpimpinnya Presiden Soekarno).
Tabel 2
Struktur APBN dengan Format T-account
(sampai dengan Tahun Anggaran 2000)
Penerimaan Negara
Belanja Negara
A. Penerimaan Dalam Negeri
A. Belanja Rutin
1. Penerimaan Migas
1. Belanja Pegawai
- Minyak Bumi
2. Belanja Barang
- Gas Alam
3. Belanja Rutin Daerah
2. Penerimaan Bukan Migas
4. Bunga dan Cicilan Utang
- Pajak
5. Pengeluaran Rutin Lainnya
- Cukai
- PNBP
B. Penerimaan Pembangunan
B. Belanja Pembangunan
1. Pinjaman Program
1. Pembangunan Rupiah
2. Pinjaman Proyek
2. Pembangunan Proyek
Sumber: Direktorat Penyusunan APBN, 2014, Dasar-dasar Praktek
Penyusunan APBN di Indonesia, Edisi II, Jakarta: Direktorat
Penyusunan APBN, Direktorat Jenderal Anggaran, Kementerian
keuangan Republik Indonesia.
Pada masa penerapan kebijakan anggaran berimbang dan dinamis,
APBN disusun dengan format T-account sebagaimana terlihat pada tabel 2.
Menurut Direktorat Jenderal Anggaran (2014), dalam format T-account, secara
teknis akuntansi, APBN disusun dalam besaran yang sama antara jumlah
anggaran pendapatan negara dan jumlah anggaran belanja negara. Prinsip
tersebut juga mensyaratkan bahwa apabila dalam pelaksanaannya terdapat
kecenderungan pendapatan negara kurang atau lebih rendah dari sasaran yang
ditetapkan, maka sejauh mungkin harus diupayakan untuk melakukan

penyesuaian pada sisi belanja negara. Demikian pula, dalam hal terdapat
kecenderungan pendapatan negara yang diperkirakan melampaui sasaran yang
ditetapkan, maka dapat dilakukan penyesuaian terhadap belanja negara,
khususnya untuk program-program yang memang mendesak dan layak untuk
didanai.
Berdasarkan tabel 2, dapat terlihat bahwa dalam anggaran berimbang
dan dinamis pun tetap terdapat pembiayaan berupa pinjaman program dan
pinjaman proyek. Menurut Seda dalam Subiyantoro dan Riphat (Ed., [2004]),
dalam kebijakan anggaran berimbang dan dinamis,
Struktur APBN terdiri dari anggaran penerimaan dan anggaran belanja.
Pada sisi penerimaan dicatat penerimaan dari dalam negeri dan
penerimaan luar negeri (pinjaman), sedangkan pada sisi pengeluaran
terdiri dari belanja rutin dan belanja pembangunan. Kedua mata
anggaran di kedua sisi APBN tersebut dikonfrontasikan satu sama lain.
Penerimaan dalam negeri digunakan untuk membiayai belanja rutin,
sedangkan penerimaan luar negeri digunakan untuk membiayai belanja
pembangunan.
Dengan asumsi bahwa surplus/defisit anggaran adalah selisih antara anggaran
pendapatan negara dan anggaran belanja negara, maka dalam kebijakan
anggaran berimbang dan dinamis, penerimaan pinjaman (luar negeri)
sebenarnya merupakan pembiayaan atas defisit anggaran. Hal lain yang perlu
dicatat adalah bahwa dalam anggaran berimbang dan dinamis, pembayaran
cicilan utang dimasukkan ke dalam belanja rutin. Secara akuntansi,
pembayaran cicilan utang merupakan pengeluaran pembiayaan.
Menurut Direktorat Jenderal Anggaran (2014), sebagaimana terlihat
pada lampiran 1, sampai dengan tahun anggaran 2004, APBN sebagian besar
mengalami defisit, dengan defisit terbesar pada tahun 1975/1976 (2,6% dari
PDB) saat terjadi krisis Pertamina, dan tahun 1986/1987 (2,7% dari PDB)
saat terjadi oil price shock. Namun, di masa pemerintahan Presiden Soeharto
tersebut, APBN juga pernah mengalami 6 kali surplus, yaitu pada tahun
1977/1978 (0,2% dari PDB), 1990/1991 (1,1% dari PDB), serta empat tahun
sebelum krisis multidimensi tahun 1998/1999, yaitu tahun 1994/1995 (0,8%

dari PDB), 1995/1996 (1,1% dari PDB), 1996/1997 (0,6% dari PDB), dan
1997/1998 (0,4% dari PDB).
D. Kebijakan Anggaran Surplus/Defisit
Sebagaimana telah dijelaskan di atas, APBN mungkin saja mengalami
surplus atau defisit. Apabila anggaran diperkirakan defisit, pemerintah perlu
menetapkan sumber-sumber pembiayaan untuk menutup defisit tersebut,
sedangkan apabila anggaran diperkirakan surplus, pemerintah dapat
mengajukan rencana penggunaan surplus anggaran tersebut.
Pada pasal 8 UU 17/2003, disebutkan bahwa dalam rangka pelaksanaan
kekuasaan atas pengelolaan fiskal, salah satu tugas menteri keuangan adalah
menyusun kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro. Untuk menentukan
kebijakan anggaran yang akan diambil, menteri keuangan menyusun kebijakan
fiskal dan kerangka ekonomi makro. Menurut Direktorat Penyusunan APBN
(2014), penyusunan postur APBN3 dimulai dari pemerintah terlebih dahulu
menetapkan parameter/asumsi dasar ekonomi makro, yang terdiri atas 6
parameter yaitu: (1) pertumbuhan ekonomi (%); (2) Tingkat inflasi (% yoy);
(3) Nilai tukar atau kurs US$ terhadap Rupiah (Rp/US$); (4) Tingkat suku
bunga (SPN 3 bulan); (5) Harga minyak mentah Indonesia di pasar dunia
(US$/barel); dan (6) Lifting minyak dan gas (ribu barel/hari). Di samping itu
terdapat indikator di luar parameter ekonomi makro yaitu volume BBM dan
listrik bersubsidi, tingkat kemiskinan serta pengangguran. Baru kemudian
ditetapkan kebijakan umum pemerintah dalam pengelolaan APBN, apakah
bersifat balanced budget (besaran pendapatan negara sama dengan besaran
belanja negara atau zero deficit), ekspansif (besaran belanja negara lebih besar
daripada besaran pendapatan negara atau defisit), atau surplus (besaran
pendapatan lebih besar dari pada besaran belanja negara).

Postur APBN dapat didefinisikan sebagai bentuk rencana keuangan pemerintah


yang disusun berdasarkan kaidah-kaidah yang berlaku untuk mencapai tujuan
bernegara (Direktorat Jenderal Anggaran, [2014]).
3

Menurut Direktorat Penyusunan APBN (2014), selain asumsi dasar


ekonomi makro yang telah dijelaskan di atas, terdapat 3 faktor lain yang
menentukan postur APBN yaitu:
1.

Kinerja tahun-tahun sebelumnya


Dalam penyusunan APBN, pemerintah perlu mempertimbangkan
keberlanjutan/kesinambungan fiskal. Hal ini sesuai dengan pendekatan
kerangka pengeluaran jangka menengah. Penyusunan APBN tahun
anggaran tertentu memerlukan adanya evaluasi atas kinerja/capaian
pemerintah tahun sebelumnya.

2.

Parameter-parameter
Dalam penyusunan APBN, pemerintah juga perlu mempertimbangkan
parameter-parameter lain seperti jumlah wajib pajak dan besaran tarif
pajak untuk memperkirakan penerimaan perpajakn, serta volume dan
harga BBM bersubsidi untuk memperkirakan belanja subsidi.

3.

Kebijakan Pemerintah
Lingkup kebijakan ini dapat dibagi menjadi dua bagian utama, yaitu (1)
kebijakan yang diamanatkan kepada pemerintah melalui peraturan
perundang-undangan antara lain penyediaan anggaran pendidikan,
anggaran kesehatan, dana otonomi khusus, dan dana desa, serta (2)
kebijakan yang sifatnya diskresi pemerintah dalam memberikan stimulus
perekonomian dengan tujuan tertentu. Kebijakan pemerintah yang baik
yang bersifat mandatory maupun yang bersifat diskresi harus
dipertimbangkan secara matang dalam menetapkan postur APBN, apakah
kebijakan defisit/ surplus/ berimbang.
Berdasarkan lampiran 1 terlihat bahwa sejak tahun anggaran 2005,

APBN terus mengalami defisit. Tujuan dari anggaran defisit pada dasarnya
adalah untuk memberi stimulus pada perekonomian. Berdasarkan pasal 3 ayat
(4) UU 17/2003, disebutkan bahwa APBN/APBD mempunyai fungsi
otorisasi, perencanaan, pengawasan, alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Yang
dimaksud dengan fungsi alokasi adalah anggaran negara harus diarahkan untuk
mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan

efisiensi dan efektivitas perekonomian, sedangkan yang dimaksud dengan


fungsi stabilisasi adalah anggaran pemerintah menjadi alat untuk memelihara
dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian. Jika dikaitkan
dengan fungsi anggaran, dapat ditarik kesimpulan bahwa sejak tahun anggaran
2005, kebijakan defisit yang dilakukan oleh pemerintah adalah untuk fungsi
alokasi yaitu untuk mengurangi pengangguran dan meningkatkan efisiensi dan
efektivitas perekonomian serta untuk fungsi stabilitas yaitu untuk memelihara
keseimbangan fundamental perekonomian terutama dalam menghadapi
lemahnya perekonomian global beberapa tahun terakhir.

DAFTAR PUSTAKA

Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.


Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara.
Direktorat Jenderal Anggaran, 2014, Postur APBN Indonesia, Jakarta: Direktorat
Jenderal Anggaran, Kementerian Keuangan Republik Indonesia.
Direktorat Penyusunan APBN, 2014, Dasar-dasar Praktek Penyusunan APBN di
Indonesia, Edisi II, Jakarta: Direktorat Penyusunan APBN, Direktorat
Jenderal Anggaran, Kementerian Keuangan Republik Indonesia.
Seda, F., 2004, Kebijakan Anggaran Penerimaan dan Belanja Negara (APBN)
Berimbang dan Dinamis dalam Subiyantoro, H., Riphat, S. (Ed.), Kebijakan
Fiskal: Pemikiran, Konsep, dan Implementasi, Jakarta: Penerbit Buku
Kompas.

LAMPIRAN 1

Perkembangan Surplus/Defisit APBN

Sumber: Direktorat Jenderal Anggaran, 2014, Postur APBN Indonesia, Jakarta: Direktorat Jenderal Anggaran, Kementerian
Keuangan Republik Indonesia.