Anda di halaman 1dari 18

NASKAH AKADEMIK

RANCANGAN PERATURAN DAERAH KOTA MALANG


TENTANG PERAN SERTA MASYARAKAT
BAB I PENDAHULUAN
A.

Latar Belakang

Upaya-upaya menuju demokratisasi baik dalam bentuk sistem pemerintahan maupun


peningkatan kesejahteraan rakyat laksana sebuah taktik coba-coba/trial and error dilaksanakan
di Indonesia. Upaya menuju demokrasi dalam bentuk sistem pemerintahan misalnya, setelah
sukses menggelar Pemilihan Presiden secara langsung, pengaturan pemilihan kepala daerah
dalam konstitusi yang dipilih secara demokratis menjadi pemilihan kepala daerah secara
langsung. Secara fatsoen politik hal ini wajar ketika presiden dipilih secara langsung maka
kepala daerah juga dipilih secara langsung. Namun secara konstitusional berbeda, menurut UUD
1945 Presiden dan wakil presiden dipilih secara langsung dan kepala daerah dipilih secara
demokratis. Tentunya pemilihan secara demokratis tidak menunjukkan pada mekanisme atau
cara pemilihan, namun lebih pada menunjuk esensi dan hasil dengan cara apapun dilakukan.
Dengan demikian ketika konstitusi ditafsirkan tunggal dengan melakukan pilkada secara
langsung oleh UU 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, resiko politik juga harus
dihitung terutama terkait dengan hubungan eksekutif dan legislatif serta hubungan segi tiga
pemerintahan yaitu rakyat dengan eksekutif maupun legislatif dan sebaliknya.
Jelas dalam posisi kedepan rakyat duduk sebagai pihak dalam hubungan segi tiga pemerintahan
karena rakyat memilih kepala daerah secara langsung. Ketika pasca pemilihan rakyat balik
kucing ke bilik rumah masing-masing dan menyerahkan sepenuhnya kedaulatannya pada
eksekutif maka yang terjadi adalah kekuasaan eksekutif yang sangat besar laksana busur panah
yang punya dua kemungkinan. Pertama, menancap pada dada musuh sehingga mampu
mengalahkan masalah-masalah rakyat berupa kemiskinan, kebodohan, kesenjangan, dan lain
sebagainya. Kedua, senjata makan tuan tatkala mata panah yang buta itu berbalik arah menikam
dada rakyat dengan memeras uang rakyat dan menjalankan kuasa sewenang-wenang karena tidak
peduli lagi dengan DPRD yang tidak punya kuasa memberhentikan kepala daerah, dan pada
rakyat yang tidak ada hubungan struktural pasca pilkada langsung.
Dalam hal peningkatan kesejahteraan rakyat juga demikian. Berbagai strategi dijalankan agar
rakyat sejahtera mulai dari JPS, KUT, Raskin, IDT, BLBI, Subsidi dan lainnya, namun apa yang
terjadi adalah justru rakyat diposisikan sebagai objek kebijakan yang menerima saja apapun
bentuk kebijakan yang menurut pembuatnya dapat meningkatkan kesejahteraan mereka. Tidak
peduli akhirnya rakyat juga harus belajar korupsi, manipulasi data, ngemplang, dan berkelahi
memperrebutkan bantuan beras. Dalam konteks ini rakyat dalam posisi narimo ing pandum
(menerima pemberian) bukan posisi turut menentukan pengambilan kebijakan akibat terputusnya
hubungan rakyat dengan eksekutif dengan legislatif.

Keterputusan hubungan rakyat dengan eksekutif lebih banyak diakibatkan tidak adanya
mekanisme hukum yang menghubungkan dan mengukuhkan hak-hak konstitusional rakyat
dalam pemerintahan. Belum ada mekanisme yang mengatur bagaimana rakyat berhubungan
dengan eksekutif agar eksekutif tidak seperti anak panah yang tidak terkendali dan melupakan
rakyat serta pengakuan hak-hak apasaja sehingga rakyat menjadi eksis. Keterputusan hubungan
rakyat dengan legislatif selama ini diakibatkan menonjolnya sistem kepartaian dalam pemilu dan
masih kuatnya peran fraksi di gedung parlemen. Representasi rakyat di parlemen menjadi
representasi partai dan konstituen hanya sebagai pihak di luar pagar dewan tanpa merasa gedung
dewan sebagai rumahnya.
Dalam konteks inilah peraturan daerah yang mengatur mekanisme hubungan antara rakyat
dengan eksekutif maupun rakyat dengan legislatif menjadi sangat penting. Ke depan, sistem
pemilu juga penting dirubah untuk lebih mendekatkan pada demokrasi yang menempatkan
kedaulatan rakyat sebagai pilar bukan kedaulatan partai sebagaimana selama ini berjalan.
Peraturan daerah yang perlu dibentuk dalam rangka mendekatkan hubungan antara rakyat
dengan eksekutif maupun legislatif. Maka dari itulah naskah akademik ini disusun dalam rangka
membentuk perda yang memungkinkan rakyat berperanserta dalam pengambilan kebijakan
pembangunan maupun pengelolaan pembangunan agar posisi rakyat daerah tidak hanya sebagai
objek kebijakan, namun lebih pada subjek yang turut menentukan pembangunan daerahnya.

B. Tujuan
Tujuan penyusunan naskah akademik perda peranserta masyarakat dalam penyelenggaraan
pemerintahan di daerah adalah untuk memberikan landasan hukum dan akademik serta
memperkuat kepastian hukum bagi terjaminnya peranserta masyarakat yang sebenarnya dalam
pemerintahan daerah.

C. Metode
Metode yang dipergunakan dalam menyusun naskah akademik ini adalah review literatur baik
yang berupa textbook maupun hasil penelitian empirik. Literatur yang dikumpulkan dan
dipergunakan dalam penyusunan naskah ini memiliki setting yang beragam, baik isu maupun
lokasinya sehingga mampu menjadi naskah akademik yang tidak semata bersifat lokal tetapi juga
bisa bersifat lebih luas.
BAB II TELAAH AKADEMIK
A. Kajian Filosofis
Jika mengacu pada apa yang diungkapkan oleh Rondinelli (1990: 493-4) bahwa desentralisasi
dan demokrasi tidaklah saling meniadakan tetapi juga tidak terkait. Keduanya adalah konsep
yang berbeda. Di dalam pemerintahan yang sangat sentralistispun bisa saja terjadi demokrasi bila
para pejabatnya dipilih secara berkala oleh rakyatnya. Kondisi ini menjadi lebih demokratis
apabila dibandingkan dengan suatu negara yang memiliki sistem pemerintahan yang

desentralistis tetapi dikendalikan oleh satu partai politik yang otoriter. Desentralisasi
administrasipun dapat dipergunakan untuk melakukan kontrol negara atas unit-unit wilayahnya
guna meningkatkan peranserta politik yang lebih besar dalam pembuatan keputusan.
Secara umum, meski desentralisasi dan demokrasi adalah konsep yang berbeda namun
desentralisasi memberikan sisi positif jika ia dikaitkan dengan tujuan politik seperti yang
diungkapkan oleh Smith (1985: 4-5). Secara politik, desentralisasi disebut memperkuat
akuntabilitas, keterampilan politik, dan integrasi nasional. Tiga hal tersebut merupakan sesuatu
yang hendak dicapai pula oleh demokrasi. Desentralisasi membawa pemerintah lebih dekat
kepada masyarakat karena ia mampu meningkatkan kebebasan, persamaan, dan kesejahteraan.
Desentralisasi memberikan landasan bagi peranserta warga dan kepemimpinan politik baik untuk
tingkat lokal sendiri maupun nasional.
Selain itu, Smith (1985: 11) menjelaskan pula bahwa biasanya desentralisasi diasumsikan
memerlukan demokrasi. Meski secara logis desentralisasi tidak membawa implikasi terhadap
demokrasi, tetapi desentralisasi untuk mencapai tujuan yang dikehendaki (seperti akuntabilitas
penyediaan layanan masyarakat, kesejahteraan, dan peranserta) tetap memerlukan adanya
demokrasi. Hal ini dapat dipahami karena dengan demokrasi maka muncul para pengambil
kebijakan yang merupakan wakil terpilih yang bertanggung jawab pada pemilih dalam
kehidupan politik.
Secara filosofis, desentralisasi melahirkan pemerintahan daerah. Demokrasi bercirikan peran
serta masyarakat. Demokrasi dalam desentralisasi berarti jalannya pemerintahan daerah terfokus
pada tanggung jawab masyarakat. Istilah peranserta masyarakat kini juga berarti citizen
engagement (perikatan warga) secara aktif dan disengaja oleh dewan atau pemerintah tidak
hanya dalam proses pemilihan umum, tetapi juga dalam pembuatan keputusan kebijakan
masyarakat atau dalam penyusunan arahan strategis lainnya. Peran serta masyarakat seyogyanya
tidak dilihat hanya dalam sekali atau serangkaian kejadian, tetapi dilihat dalam penentuan
berbagai hal penting secara bersama-sama antara politisi, administrator, kelompok kepentingan,
dan warga (Graham & Philips, 1998: 4-8). Dengan demikian, secara filosofis peranserta
masyarakat merupakan pengejawantahan prinsip demokrasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah.
B. Kajian Yuridis
Pemerintahan daerah kini telah mempunyai landasan hukum yang lebih kuat karena telah diatur
lebih rinci dalam UUD 1945 yang telah diamandemen ketimbang sebelumnya. Dalam Bab VI
UUD tersebut telah diatur jenjang daerah otonom, azas pemerintahan, pemerintah daerah dan
cara pengisiannya, prinsip otonomi, pengakuan atas tradisi dan kekhususan serta keragaman
daerah, dan yang terpenting adalah penyelenggaraan pemerintahan daerah tetap berada dalam
bingkai Negara Kesatuan Kemasyarakat Indonesia. Rincian pengaturan tentang pemerintahan
daerah ini diputuskan dalam amandemen kedua UUD 1945.
Pengaturan lebih lanjut dari amanat UUD 1945 tersebut terjabarkan dalam UU Nomor 32 tahun
2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam konsideran UU ini dijelaskan bahwa
penyelenggaraan pemerintahan daerah diperlukan untuk lebih menekankan prinsip demokrasi,

peran serta masyarakat, pemerataan dan keadilan, serta memperhatikan potensi dan
keanekaragaman daerah. Dalam penjelasannya, hal-hal yang mendasar dalam UU ini adalah
mendorong untuk memberdayakan prakarsa dan kreativitas, meningkatkan peran serta
masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi DPRD. Jadi, baik dari konsideran maupun
penjelasan UU ini tersurat adanya kehendak untuk mewujudkan peranserta masyarakat dalam
penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia melalui penguatan pemerintahan daerah.
C. Kajian Politis
Secara normatif, memang tidak ada mekanisme yang didukung oleh peraturan perundangan yang
mengatur bagaimana peranserta masyarakat dilaksanakan dalam pemerintahan daerah (Haris,
2001). Selain itu, penelitian yang dilakukan Tim Peneliti FIKB (2002) menunjukkan hasil bahwa
memang ada perbedaan pemahaman mengenai makna daerah dan otonomi daerah di kalangan
masyarakat, serta ada kemajuan peranserta masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerah dibandingkan pada waktu masih berlakunya UU nomor 5/1974. Namun kemajuan
peranserta ini lebih disebabkan oleh peran elit daerah sehingga belum ada jaminan terhadap
keberlangsungan peranserta masyarakat.
Dominasi elit daerah dibandingkan dengan peran masyarakat dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah telah menjadi fenomena umum setelah berlakunya UU Nomor 22/1999
(Jurnal Otonomi Daerah, 2001). Fenomena ini juga diakui oleh seorang pakar pemerintahan
daerah terkemuka di Indonesia Bhenyamin Hoessein dalam Temu Refleksi Politik dan
Pemerintahan Dalam Negeri Tahun 2002 dan Proyeksi 2003 bahwa otonomi daerah yang
seharusnya mendorong peranserta masyarakat justeru dipahami sebagai penyerahan wewenang
pemerintahan elit nasional kepada elit lokal. Akibatnya, keberadaan masyarakat yang berotonomi
bersifat pinggiran. Masyarakat bukan lagi sebagai subyek tetapi obyek dari otonomi daerah.
Secara keseluruhan, kebijakan desentralisasi mengarah pada metamorfosis dari otonomi daerah
menjadi quasi sovereignty dan dari pemerintahan daerah menjadi local state (Kompas, 21-122002).
Dominasi elit lokal ini menyebabkan kurang legitimate-nya pemerintah daerah dan berbagai
kebijakan yang dihasilkannya. Selain itu, tampak betul bahwa dukungan masyarakat terhadap
jalannya pemerintahan daerah kurang ideal. Masyarakat cenderung menjadi apatis dan
pemerintahan daerah sekedar menjalankan demokrasi semu. Peminggiran peran masyarakat ini
tentu disebabkan oleh kekurangpahaman akan makna desentralisasi, otonomi daerah, dan
peranserta masyarakat sebagai elemen utamanya. Oleh karena itu, penguatan peranserta
masyarakat merupakan hal yang mutlak agar penyelenggaraan pemerintahan daerah
diseleggarakan secara legitimate dan memperoleh dukungan nyata dari masyarakat.
D. Kajian Teoritis
1. Asas dan Tujuan Peran serta
1.1. Asas Peran serta masyarakat antara lain:

asas demokrasi perwakilan,

asas peranserta dalam bingkai NKRI,

asas peranserta yang bertanggung jawab,

asas peranserta yang efektif,

asas keberlanjutan,

asas supremasi hukum.

1.2. Pada dasarnya tujuan peranserta masyarakat sangatlah beragam, yakni meliputi :

berbagi informasi (information sharing),

akuntabilitas,

legitimasi,

pendidikan politik,

pemberdayaan masyarakat,

berbagi kekuasaan secara nyata (power sharing).

2. Ruang Lingkup Masyarakat


Untuk memahami konsep peranserta masyarakat maka pembahasan sebaiknya terlebih dahulu
diarahkan pada siapa yang berperanserta dan apa yang terkandung dalam istilah peranserta.
Telaah mengenai siapa yang berperanserta akan mengarah pada pembahasan tentang dua hal,
yakni: apa yang dimaksud dengan masyarakat dan bagaimana posisi masyarakat dalam
pemerintahan daerah.
Korten (1986:2) menjelaskan istilah masyarakat yang secara populer merujuk pada sekelompok
orang yang memiliki kepentingan bersama. Namun kemudian ia justeru lebih memilih pengertian
yang berasal dari dunia ekologi dengan menerjemahkan masyarakat sebagai an interacting
population of organisms (individuals) living in a common location.
Pengertian terakhir yang diacu oleh Korten tersebut telah menyentuh aspek spasial dalam
kehidupan sekelompok orang. Pendapat ini diperjelas oleh Midgley (1986: 24-5) yang
mengungkapkan bahwa konsep masyarakat jarang sekali didefinisikan dalam literatur meski ia
menjadi isu sentral. Pihak yang berwenangpun seringkali tidak memberikan batasan secara
formal meski menggunakan istilah masyarakat untuk merujuk pada socio-spatial entity.
Dengan mengacu pada apa yang diungkapkan oleh PBB, Midgley kemudian mengungkap bahwa
penekanan pada aspek lokalitas tetap juga membingungkan karena masyarakat secara bersamaan
bisa mengacu pada ketetanggaan, desa, kecamatan, kota bahkan kota besar. Untuk mengatasi

persoalan ini lalu disarankan agar peranserta masyarakat berlangsung dalam small communities
comprised of individuals at the lowest level of aggregation at which people organize for common
effort. Penekanan pada pengelompokan yang terendah ini seringkali oleh banyak penulis
diarahkan pada unit organisasi sosio-spasial yang terendah, yakni desa (village).
Pembatasan pada lingkungan spasial yang terendah tersebut masih menyisakan persoalan jika
unit analisis peranserta masyarakat berada pada tingkatan pemerintahan daerah, seperti kota atau
kabupaten. Pada kenyataannya, masyarakat juga dikelompokkan pada berbagai tingkatan
administrasi yang memiliki konsekuensi batas-batas teritorial tempat masyarakat tersebut secara
bersama-sama menjalankan peranserta dalam pemerintahan daerah. Menghadapi persoalan ini,
Leach & PercySmith (2001: 9-12) menawarkan dua pendekatan untuk mendefinisikan
masyarakat.
Pendekatan pertama merumuskan masyarakat dari pola kehidupan dan pekerjaan orang-orang
(effective community). Pendekatan ini menyiratkan adanya pembedaan antara masyarakat
perkotaan atau pedesaan atau kesaling-tergantungan ekonomis antara kota dan desa. Dengan
demikian, masyarakat lebih diartikan sebagai sekelompok orang yang memiliki kesamaan. Ini
berarti menunjuk pada penduduk dalam wilayah geografis tertentu dan diasumsikan mereka
tinggal dalam batas-batas teritorial pemerintah daerah tertentu. Mereka membayar pajak kepada
dan menerima layanan masyarakat dari pemerintah daerah tertentu, dan mereka merasa menjadi
bagian daripadanya.
Pendekatan kedua memusatkan perhatian pada cara orang mengidentifikasikan dirinya dan cara
mereka merasakan loyalitas tertentu. Pendekatan ini seringkali disebut sebagai affective
community. Masyarakat tidak dihubungkan dengan wilayah, tetapi lebih dihubungkan dengan
konteks tertentu yang mempengaruhi identitas dan loyalitasnya. Ada pengaruh budaya dan pola
kehidupan yang kompleks. Seringkali terjadi seseorang yang bertempat tinggal di kota tertentu,
bekerja dikota yang lain, berbelanja di kota yang lain lagi, dan berasal dari kota yang berbeda
lagi. Pendekatan ini dipengaruhi oleh mobilitas sosial dan geografis dari banyak orang yang
memiliki beragam identitas dan loyalitas.
Menghadapi kenyataan ini, Leach & PercySmith (2001: 35-36) mengakui bahwa masyarakat
tetap menjadi istilah yang elastis dan tak pasti. Ia masih menjadi istilah yang problematis karena
menyangkut beragam kepentingan dan perasaan orang-orang. Ia bisa dibatasi berdasarkan area
maupun perasaan seseorang. Untuk mengatasi hal ini mereka berpendapat bahwa masyarakat
dalam pemerintahan daerah lebih diarahkan pada bagaimana orang-orang menyebut dirinya
masyarakat, apakah sebagai warga, konsumen, dan pengguna layanan. Selain itu, masyarakat
bisa lebih diarahkan pada cara mereka dipengaruhi dan mempengaruhi pelayanan masyarakat
yang mendukung kualitas hidupnya. Namun demikian, aspek kewilayahan juga tidak dapat
dihindari begitu saja karena menyangkut proses kebijakan.
1. 3.

Ruang Lingkup Peran serta

Dengan mengutip apa yang diungkapkan dalam the Oxford English Dictionary, Rahnema (1992:
116) memulai pembahasannya mengenai peranserta sebagai the action or fact of partaking,
having or forming a part of. Dalam pengertian ini, peranserta bisa bersifat transitif atau

intransitif, bisa pula bermoral atau tak bermoral. Kandungan Pengertian tersebut juga bisa
bersifat dipaksa atau bebas, dan bisa pula bersifat manipulatif maupun spontan.
Peran serta transitif apabila ia berorientasi pada tujuan tertentu. Sebaliknya, peranserta bersifat
intransitif apabila subyek tertentu berperan serta dengan tanpa tujuan yang jelas. Peranserta
memenuhi sisi moral apabila tujuan yang hendak dicapai sesuai dengan etika. Dalam pengertian
ini peranserta mengandung konotasi positif. Begitu pula sebaliknya, jika kegiatan berperan serta
ditujukan pada tujuan yang tidak sesuai dengan etika maka ia disebut sebagai tak bermoral.
Dalam perspektif yang lain, peran serta juga berkonotasi positif apabila ia dipersepsi sebagai
tindakan bebas yang oleh subyek, bukannya terpaksa dilakukannya atas nama peranserta.
Akhirnya peranserta juga bisa dibedakan apakah ia bersifat manipulatif atau spontan. Partipasi
yang dimanipulasi mengandung pengertian bahwa partisipan tidak merasa dipaksa untuk
melakukan sesuatu namun sesungguhnya ia diarahkan untuk berperan serta oleh kekuatan diluar
kendalinya. Oleh karena itu, peranserta bentuk ini juga sering disebut sebagai teleguided
participation. Sementara itu, Midgley (1986: 27) menjelaskan peranserta spontan sebagai a
voluntary and autonomous action on the part of the people to organize and deal with their
problems unaided by government or other external agents.
Pengertian yang diacu oleh Rahnema di atas tentu masih bersifat terlalu umum, sehingga
diperlukan definisi yang lebih jelas dan khusus bagi studi administrasi negara. Bryant & White
(1988: 268-76) telah menggambarkan pengertian peranserta yang lebih mendalam pada bidang
administrasi pembangunan sebagai peranserta oleh masyarakat atau oleh penerima manfaat
proyek dalam pembuatan rancangan dan pelaksanaan proyek. Selanjutnya mereka menguraikan
kandungan makna yang tersirat dalam pengertian peranserta ini bahwa ia merupakan sikap
keterbukaan terhadap persepsi dan perasaan orang lain, perhatian yang mendalam mengenai
perbedaan atau perubahan yang akan dihasilkan suatu proyek sehubungan dengan kehidupan
masyarakat, serta kesadaran mengenai kontribusi yang dapat diberikan oleh pihak lain terhadap
suatu kegiatan.
Menurut Bryant & White (1988: 270-2), semula peranserta hanya didefinisikan secara politis
sepenuhnya sebagaimana yang berkembang pada tahun 1950an dan 1960an. Dalam pengertian
ini peranserta diartikan sebagai pemungutan suara, keanggotaan dalam partai, kegiatan dalam
perkumpulan sukarela, gerakan protes, dan lain sebagainya. Dengan mengutip pendapat Joan
Nelson, mereka mengungkap bahwa peranserta politis ini dapat dibagi dalam dua arena, yakni
peranserta horisontal dan vertikal. Yang pertama melibatkan masyarakat secara kolektif untuk
mempengaruhi keputusan kebijakan. Sementara yang kedua terjadi ketika anggota masyarakat
mengembangkan hubungan tertentu dengan kelompok elit dan pejabat yang bermanfaat bagi
kedua-belah pihak.
Pada tahun 1970an, peranserta mulai dihubungkan dengan proses administratif dengan
menambahkan kegiatan peran serta dalam proses implementasi sehingga individu dan kelompok
dapat mengejar kepentingan yang bertentangan dan bersaing memperebutkan sumber daya yang
langka. Dengan mengutip studi yang dilakukan Uma Lele pada tahun 1975, Bryant & White
(1988: 275) menulis bahwa peranserta dalam perencanaan dan pelaksanaan program dapat
mengembangkan kemandirian yang dibutuhkan oleh anggota masyarakat pedesaan demi

akselerasi pembangunan. Selain itu, mereka mengusulkan pula perluasan konsep peranserta yang
tidak hanya mencakup proses perencanaan dan pelaksanaan tetapi juga peranserta dalam
penerimaan manfaat. Argumen yang disampaikan adalah adanya kemungkinan masyarakat tidak
mendapat manfaat dari kontribusi yang diberikannya. Bryant & White (1988: 276)
mengingatkan pula agar konsep peranserta tidak dipersempit hanya pada aspek penerimaan
manfaat belaka karena akan mengubah pengertian umum peranserta. Aspek penerimaan manfaat
merupakan pelengkap dari cakupan pada proses perencanaan dan pelaksanaan sehingga
membawa manfaat yang lebih besar bagi masyarakat.
Selain peran serta dalam perencanaan, implementasi, dan penerimaan manfaat, Griesgraber &
Gunter (1996: 144-5) menambahkan aspek yang lain yakni evaluasi dengan mengartikan
peranserta sebagai mechanism for enabling affected people to share in the creation of a project
or program, beginning with identification all the way through to implementation and
evaluation. Dengan demikian, maka konsep peranserta menjadi sedemikian luas mulai dari
aspek perencanaan, implementasi, evaluasi, sampai penerimaan manfaat.
Pengertian peran serta di atas tentu sudah lebih mendalam dibandingkan definisi yang diuraikan
pertama kali, akan tetapi dari hal tersebut masih belum menunjukkan sentuhan dimensi spasial
dari pemahaman terhadap istilah peranserta. Midgley (1986: 23-4) telah membantu mengatasi
persoalan ini dengan membedakan konsep peranserta popular dengan peran serta masyarakat.
Peranserta popular berkenaan dengan isu yang luas tentang pembangunan sosial dan penciptaan
peluang keterlibatan rakyat dalam kehidupan politik, ekonomi, dan sosial dari suatu bangsa.
Selanjutnya Korten (1986: 9) menjelaskan lebih jauh bahwa peran serta jenis ini didesain oleh
ahli perencanaan dari pusat dan dijalankan melalui badan pembangunan yang tersentralistis,
hierarkis, dan terikat oleh peraturan yang diikuti dengan wewenang yang kecil dari fungsionaris
lokal untuk menyesuaikan program dengan kebutuhan atau keinginan lokal. Asumsi yang
dipegang adalah pegembangan peranserta pada tingkat nasional bertujuan untuk menjamin
pertumbuhan ekonomi yang diikuti dengan trickle down effect atas manfaat pembangunan.
Sementara itu, peran serta masyarakat berkonotasi the direct involvement of ordinary people in
local affairs. Midgley memperjelas pengertian peranserta masyarakat ini dengan mengacu pada
salah satu definisi yang termuat dalam resolusi PBB pada awal tahun 1970an. Definisi tersebut
adalah: the creation of opportunities to enable all members of a community and the larger
society to activley contribute to and influence the development process and to share equitably in
the fruits of development.
Mengenai batasan apa yang tercakup dalam peranserta masyarakat, Midgley (1986: 25-7)
mengungkapkan adanya dua pandangan. Yang pertama berdasar pada United Nations Economic
and Social Council resolution 1929. Resolusi ini menyatakan bahwa peranserta membutuhkan
keterlibatan orang-orang secara suka rela dan demokratis dalam hal: (a) sumbangsihnya terhadap
usaha pembangunan, (b) penerimaan manfaat secara merata, dan (c) pengambilan keputusan
yang menyangkut penentuan tujuan, perumusan kebijakan dan perencanaan dan penerapan
program pembangunan sosial dan ekonomi. Mengacu pada pandangan ini, peranserta dapat
dibedakan menjadi dua hal. Peranserta otentik (authentic participation) yang merujuk pada
terpenuhinya ketiga kriteria di atas. Jika tidak seluruh kriteria tersebut dapat dipenuhi maka hal
ini akan disebut peranserta semu (pseudo-participation).

Tentu peran serta yang ideal adalah peranserta otentik. Namun jenis peranserta ini dianggap
terlalu ambisius karena memerlukan perubahan struktur sosial yang nyata dan redistribusi
kekuasaan besar-besaran yang tentunya sulit dipenuhi oleh banyak negara berkembang. Oleh
karena itu, PBB pada tahun 1981 mengajukan pandangan yang berbeda tentang definisi
peranserta masyarakat dengan menekankan pada autonomy and self-reliance in participation.
Selanjutnya, dibedakan pula berbagai jenis peranserta berdasarkan pandangan ini, yakni: coerced
participation yang sangat dikecam, induced participation yang dianggap terbaik kedua, dan
spontaneous participation sebagai model ideal peranserta. Midgley (1986: 27) kemudian
menegaskan bahwa peranserta masyarakat disebut tercapai apabila program yang diinginkan dan
dimanfaatkan oleh masyarakat secara efektif terpelihara oleh mereka setelah semua dukungan
eksternal berakhir. Pandangan ini secara praktek dianggap lebih relevan karena
mempertimbangkan kapasitas masyarakat dan mengakui adanya kebutuhan akan bantuan
eksternal dalam pengembangan peranserta masyarakat.
Dengan mempertimbangkan berbagai uraian di atas maka, peranserta masyarakat mencakup
peran serta dalam proses perencanaan, pelaksanaan, evaluasi, dan penerimaan manfaat
pembangunan dengan mempertimbangkan otonomi dan kemandirian masyarakat. Tampaknya
pandangan terakhir ini sesuai dengan apa yang dipikirkan oleh Sjahrir (1988: 320) bahwa :
Pengertian peranserta dalam pembangunan bukanlah semata-mata peranserta dalam
pelaksanaan program, rencana, dan kebijaksanaan pembangunan, tetapi juga peranserta yang
emansipatif. Artinya sedapat mungkin penentuan alokasi sumber-sumber ekonomi semakin
mengacu pada motto pembangunan, dari, oleh, dan untuk rakyat.
Dari penjelasan mengenai cakupan makna dari peranserta masyarakat di atas, maka dapat
dipahami bahwa peranserta dalam arti luasnya mencakup pula involvement dan empowerment.
Peranserta berentang mulai dari pembuatan kebijakan, implementasinya sampai dengan kendali
warganegara terhadapnya. Peranserta dapat terjadi bila ada demokrasi. Terjadi perubahan
pandangan masyarakat terhadap peranserta. Kini, masyarakat tidak lagi memandang peranserta
masyarakat sebagai sebuah kesempatan yang diberikan oleh pemerintah karena kemurahan
hatinya. Peranserta lebih dihargai sebagai suatu layanan dasar dan bagian integral dari local
governance. Dalam citizen-centred government, peranserta masyarakat merupakan alat bagi
good governance (Antoft & Novack: 1998: 81).
1. 4.

Area Kebijakan Partisipatif

Peranserta masyarakat dapat berlangsung dalam beberapa area pengambilan keputusan (Burns, et
al., 1994: 160), yakni : pertama, praktek operasional yang menyangkut perilaku dan kinerja
pegawai dalam institusi masyarakat, isu-isu yang berkaitan dengan aspek lainnya dalam kualitas
pelayanan masyarakat, keterandalan dan keteraturan pelayanan, fasilitas bagi pengguna jasa
dengan kebutuhan tertentu dan lain sebagainya. Kedua, keputusan pembelanjaan yang berkaitan
dengan anggaran yang didelegasikan, anggaran yang menyangkut modal besar, sampai pada
anggaran pendapatan menyeluruh yang mencakup gaji pegawai dan biaya rutin bagi kantor
tertentu dan pemeliharaannya, termasuk peningkatan pendapatan melalui peningkatan pajak
lokal. Ketiga, pembuatan kebijakan yang menyangkut tujuan-tujuan strategis dari pelayanan
tertentu, rencana strategis bagi pembangunan kawasan dan fasilitas tertentu, dan prioritas
pembelanjaan dan keputusan alokasi sumber daya lainnya.

1. 5.

Bentuk Peran serta Masyarakat

Antoft dan Novack (1998) juga mengungkapkan berbagai bentuk peranserta (dalam pengertian
lebih sempit) yang bisa dilakukan oleh komunitas untuk memperjuangkan kepentingan dan
kebutuhannya. Bentuknya bisa berlangsung secara simultan untuk memberikan kesempatan bagi
penduduk menikmati akses peranserta yang lebih besar karena tidak semua penduduk pada
waktu yang bersamaan, di tempat yang sama, dengan kepentingan yang sama dapat berperanserta
secara langsung dan bersama-sama. Ada kendala waktu, tenaga, dan sumber daya lainnya yang
membatasi peranserta masyarakat ini. Bentuk-bentuk peranserta tersebut meliputi : electoral
participation, lobbying, getting on council agenda, special purpose bodies, dan special purpose
participation.
Berbagai bentuk peranserta masyarakat (dalam arti luas) dalam pemerintahan daerah berdasarkan
pengalaman berbagai negara di dunia telah dijelaskan oleh Norton (1994: 103-9) yang berkisar
pada : pertama, referenda bagi isu-isu vital di daerah tersebut, dan penyediaan peluang inisiatif
warga untuk memperluas isu-isu yang terbatas dalam referenda. Kedua, melakukan
decentralization in cities (desentralisasi di dalam kota) kepada unit-unit yang lebih kecil
sehingga kebutuhan, tanggung jawab dan pengambilan keputusan lebih dekat lagi kepada
masyarakat. Ketiga, konsultasi dan kerjasama dengan masyarakat sesuai dengan kebutuhan dan
kepentingan mereka. Dan yang keempat adalah peranserta dalam bentuk sebagai elected member
(anggota yang dipilih). Semakin banyak anggota dewan yang dipilih secara proporsional jumlah
penduduk maka semakin tinggi peransertanya. Semakin kecil rasio anggota dewan dibandingkan
dengan jumlah penduduk maka semakin besar derajat peransertanya. Meski demikian, rasio
tersebut bervariasi antar daerah di seluruh dunia bergantung pada kondisi masing-masing.
BAB III RUANG LINGKUP PENGATURAN
A. Asas dan Tujuan
Peranserta masyarakat dilaksanakan berdasarkan asas persamaan
pemerintahan, kebebasan berpendapat dan berserikat, dan keterbukaan.

kedudukan

dalam

Peranserta masyarakat bertujuan untuk :


1. Meningkatkan proses pertukaran informasi antara masyarakat, Pemerintah Kota, dan
DPRD;
2. Meningkatkan pertagungjawaban masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan
daerah;
3. Menyediakan wahana pendidikan politik bagi masyarakat;
4. Pemberdayaan masyarakat dalam pengambilan kebijakan daerah.
B. Ruang Lingkup dan Bentuk Peranserta

Peranserta masyarakat meliputi:


1. Peranserta dalam pengelolaan pembangunan;
2. Peranserta dalam pembentukan peraturan daerah.
Peranserta masyarakat berbentuk:
1. dengar pendapat umum;
2. korespondensi;
3. audiensi;
4. diskusi masyarakat;
5. terlibat dalam sidang terbuka di eksekutif maupun legislatif;
6. rapat umum;
7. demonstrasi;
8. bentuk-bentuk lain yang tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan
ketertiban umum.
C. Hak dan Kewajiban
Masyarakat berhak:
1. Masyarakat berhak untuk berperanserta di dalam pengambilan keputusan pengelolaan
pembangunan.
2. Masyarakat berhak untuk berperanserta di dalam pengambilan kebijakan pembentukan
peraturan daerah.
3. Hak untuk berperanserta dalam pengelolaan pembangunan maupun dalam pengambilan
kebijakan pembentukan peraturan daerah meliputi:
1. Hak mendapatkan informasi;
2. Hak menyampaikan saran, pendapat, keberatan, dan ikut terlibat dalam
pengambilan keputusan;
3. Hak untuk terlibat dalam persidangan terbuka yang dilakukan eksekutif maupun
legislatif;

4. Hak menolak atas rencana proyek pembangunan dan rancangan peraturan daerah
yang merugikan kepentingan sosial ekonomi masyarakat serta lingkungan hidup;
5. Hak gugat masyarakat atas proses pembentukan perda dan keputusan pengelolaan
pembangunan.
4. Kewajiban masyarakat:
1. Masyarakat yang berperanserta wajib mengemukakan dan memberikan data dan bahan
pendukung yang dapat dipertanggungjawabkan.
2. Masyarakat yang berperanserta wajib menyampaikan aspirasi dengan cara-cara yang tidak
bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan ketertiban umum.
D. Kewenangan dan Kelembagaan
Walikota dan DPRD bertanggung jawab atas pengembangan kelembagaan di bidang peran serta
masyarakat. Komisi Daerah Peranserta Masyarakat melaksanakan tugas peningkatan,
penumbuhkembangan, pemfasilitasian, dan pemotivasian peranserta masyarakat. Komisi Daerah
Peranserta Masyarakat berwenang untuk:
1. memfasilitasi, menyediakan informasi dan mendukung proses perumusan masalah
kebijakan daerah yang diusulkan masyarakat;
2. mengakomodir, menindaklanjuti, dan menyampaikan setiap aspirasi masyarakat yang
berkaitan dengan kebijakan daerah kepada instansi terkait;
3. menguji kebenaran, kelayakan dan ketetapan setiap tahapan pengambilan kebijakan
daerah yang diajukan oleh warga masyarakat berdasarkan peraturan perundangundangan, prinsip-prinsip pemerintahan yang baik, serta kelayakan teknis dan standar
minimal bidang atau sektor yang menjadi tugas dan tanggung jawab masing-masing
instansi;
4. menyelenggarakan Referendum Warga Kota;
5. membuat laporan tentang dugaan adanya tindak pidana peranserta masyarakat kepada
pejabat penyidik pegawai negeri sipil;
6. melaporkan hasil pengujian kebenaran, kelayakan dan ketetapan setiap tahapan
pengambilan kebijakan daerah yang diajukan oleh warga masyarakat kepada Walikota.
7. Pemda berwenang melakukan pengelolaan dana kelembagaan
Komisi Daerah Peran serta Masyarakat bersifat mandiri dalam melaksanakan tugasnya serta
beranggotakan 5 orang dipimpin oleh seorang koordinator bersifat kolektif kolegial. Masa
jabatan anggota Komisi Daerah Peranserta masyarakat adalah 5 tahun yang keanggotaannya

mewakili unsur LSM, Masyarakat, Organisasi Masyarakat, Akademisi, dan Pers. Anggota
Komisi Daerah Peranserta masyarakat dicalonkan oleh masyarakat kemudian dipilih oleh DPRD
melalui tes kelayakan dan kepatutan. Walikota mengesahkan anggota Komisi Daerah Peranserta
masyarakat sebagaimana yang dipilih oleh DPRD. Biaya operasional Komisi Daerah Peranserta
masyarakat dialokasikan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. KOMDA Peran serta
Masyarakat mempertanggungjawabkan laporan kegiatan dan keuangan kepada DPRD setiap
1(satu) tahun sekali dan menginformasikan LPJ kepada masyarakat setiap 1(satu) tahun sekali.
E. Bentuk Peran serta dalam Pengelolaan Pembangunan
1. Tahap Perencanaan
Masyarakat di sekitar proyek pembangunan harus dimintai persetujuan atas rencana
pembangunan yang akan dilaksanakan. Masyarakat disekitar proyek pembangunan juga dapat
menolak rencana pembangunan apabila akan merugikan kepentingan pendidikan, budaya,
agama, dan lingkungan. Peranserta masyarakat dalam perencanaan pembangunan Daerah dapat
dilaksanakan dengan:
1. merumuskan permasalahan diberbagai bidang pembangunan dengan menganalisis,
menentukan dan merumuskan permasalahan pokok yang dihadapi;
2. meminta informasi tentang rencana pembangunan;
3. merumuskan alternatif pemecahan masalah yang dihadapi dan perlu diatasi oleh instansi
yang berwenang;
4. merumuskan rencana program dan kegiatan sesuai aspirasi dan kebutuhan masyarakat.
2. Tahap Pelaksanaan
Masyarakat baik lembaga maupun perorangan harus dilibatkan dalam pelaksanaan
pembangunan Daerah. Peranserta masyarakat dalam pelaksanaan pembangunan Daerah dapat
dilaksanakan dengan:
1. ikut melaksanakan pembangunan baik secara swadaya tenaga, pikiran dan materi;
2. meminta informasi tentang perkembangan pelaksanaan pembangunan;
3. melaksanakan pembangunan dari dana Pemerintahan Kota;
4. membantu kelancaraan pelaksanaan pembangunan;
5. berperanserta memberikan kejelasan mengenai maksud dan tujuan pembangunan kepada
masyarakat luas.
3. Tahap Pengawasan

Masyarakat baik secara lembaga maupun perorangan harus diberikan kesempatan untuk
melakukan pengawasan atas setiap pelaksanaan pembangunan didaerahnya. Peranserta
masyarakat dalam pengawasan pembangunan Daerah dapat dilaksanakan dengan:
1. mengamati secara langsung pelaksanaan pembangunan;
2. meminta informasi tentang perkembangan hasil pelaksanaan pembangunan;
3. melakukan koreksi apabila ada kegiatan pembangunan yang tidak sesuai dengan
ketentuan yang telah ditetapkan;
4. Tahap Evaluasi
Peranserta masyarakat dalam evaluasi pembangunan Daerah dilaksanakan dengan
mengkuti rapat atau pertemuan evaluasi yang melibatkan Pemerintah Kota, DPRD, Pelaksana
Proyek Pembangunan dan pihak lain yang terkait.
5. Pelaporan
Setiap pelaksanaan pengelolaan pembangunan dapat dilaporkan perkembangannya oleh
masyarakat kepada Walikota dan/atau Komisi Daerah Peranserta Masyarakat. Pelaporan tersebut
meliputi seluruh tahapan pengelolaan pembangunan daerah termasuk hambatan, kendala dan
perkembangan kemajuan serta keberhasilan dilakukan dalam bentuk lisan maupun tertulis. Setiap
laporan yang masuk wajib diteliti kebenarannya dan ditindaklanjuti oleh Komisi Daerah
Peranserta Masyarakat. Pelaksanaan penelitian tersebut dilakukan dengan:
1. mewawancari secara mendalam pihak-pihak yang terkait;
2. meminta pendapat ahli;
3. melakukan survey atau jajak pendapat;
4. melakukan observasi atau pengamatan;
5. mengkaji aspek hukum, ideologi, politik, sosial, budaya, dan keamanan;
6. cara-cara lain yang dibutuhkan sesuai dengan kebutuhan praksis dan teoritis.
6. Tahap Pemeliharaan
Masyarakat baik secara lembaga maupun perorangan dapat dilibatkan dalam pemeliharaan
hasil pembangunan didaerahnya. Peranserta masyarakat dalam pemeliharaan pembangunan
Daerah dapat dilaksanakan dengan tindakan menjaga, mempertahankan dan melestarikan hasilhasil pembangunan yang telah dilaksanakan.
7. Peran serta masyarakat dalam Pembentukan Raperda

Masyarakat baik lembaga maupun perorangan harus dilibatkan dalam pembentukan


rancangan peraturan daerah baik di tingkat Pemerintah Kota maupun di tingkat DPRD Kota.
Bentuk pelibatan tersebut antara lain:
1. konsultasi masyarakat;
2. dengar pendapat umum;
3. jajak pendapat; dan/atau
4. lokakarya lintas pelaku;
Perwakilan masyarakat baik lembaga maupun perorangan diberi kesempatan untuk
mengikuti persidangan pembahasan rancangan peraturan daerah yang dinyatakan terbuka untuk
umum sebagai pengamat. Pemerintah Kota atau alat kelengkapan DPRD harus menyediakan
tempat yang memungkinkan perwakilan masyarakat dengan seksama mengamati seluruh proses
pembahasan rancangan peraturan daerah. Masyarakat baik lembaga maupun perorangan
mengajukan permohonan kepada Komisi Daerah Peranserta Masyarakat untuk mengamati
sidang pembahasan rancangan peraturan daerah. Komisi Daerah Peranserta masyarakat
menentukan perwakilan masyarakat yang akan mengamati sidang pembahasan rancangan
peraturan daerah mengigat keterbatasan ruang dan tempat yang tersedia. Dalam hal rancangan
peraturan daerah dibentuk untuk mengatur masalah lingkungan hidup daerah, rencana tata ruang
dan wilayah, retribusi, dan pertanahan harus dengan persetujuan masyarakat melalui Referendum
Warga Kota. Referendum Warga Kota diselenggarakan oleh Komisi Daerah Peranserta
Masyarakat.
8. Sumber Dana
Sumber dana peranserta masyarakat berasal dari:
1. Swadaya masyarakat;
2. Alokasi dana dari APBD;
3. Sumber lain yang sah dan tidak mengikat serta tidak bertentangan dengan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
9. Mekanisme Gugatan Masyarakat
Masyarakat yang dirugikan karena akibat tidak dilibatkannya dalam pembuatan kebijakan
pembangunan dan atau pengelolaan pembangunan, dapat melakukan gugatan kepada pemerintah
daerah.
10. Ketentuan Penyidikan

Pejabat Pegawai Negeri Sipil tertentu dilingkungan Pemerintah Kota diberi wewenang
khusus sebagai penyidik tindak pidana sebagaimana dimaksud dalam Hukum Acara Pidana.
Wewenang penyidik tersebut adalah:
1. menerima, mencari, mengumpulkan dan meneliti keterangan atau laporan agar
keterangan atau laporan menjadi lengkap dan jelas;
2. meneliti, mencari dan mengumpulkan keterangan mengenai orang pribadi atau badan
tentang kebenaran perbuatan yang dilakukan;
3. meminta keterangan dan bahan bukti dari orang pribadi atau badan;
4. memeriksa buku-buku, catatan-catatan dan dokumen-dokumen lain;
5. melakukan penggeledahan untuk mendapatkan bahan bukti pembukuan, pencatatan dan
dokumen-dokumen lain serta melakukan penyitaan terhadap barang bukti;
6. meminta bantuan tenaga ahli dalam rangka pelaksanaan tugas;
7. menyuruh berhenti, melarang seseorang meninggalkan ruangan atau tempat pada saat
pemeriksaan sedang berlangsung dan memeriksa identitas orang dan atau dokumen yang
dibawa sebagaimana dimaksud pada huruf e;
8. mengambil gambar seseorang yang terkait dengan tindak pidana;
9. memanggil orang untuk didengar keterangannya dan diperiksa sebagai tersangka atau
saksi;
10. menghentikan penyidikan;
Penyidik harus memberitahukan dimulainya penyidikan (SPDP) dan menyampaikan hasil
penyidikannya kepada penuntut umum sesuai dengan hukum acara pidana.
11. Ketentuan Pidana
Ketentuan pidana dikenakan pada perbuatan:
1. menghalang-halangi masyarakat untuk berperanserta dalam pengelolaan pembangunan
dan pembentukan rancangan peraturan daerah;
2. tidak memberikan kesempatan masyarakat untuk berperanserta dalam pengelolaan
pembangunan dan pembentukan rancangan peraturan daerah.
Instansi pemerintah yang melakukan tindak pidana juga diancam dengan hukuman
disiplin Pegawai Negeri Sipil sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku

BAB IV PENUTUP
A.

Kesimpulan

Bertolak dari paparan pada bab sebelumnya, maka dapat disimpulkan beberapa hal penting
sebagai berikut:
1. Sebagai perwujudan esensi demokrasi dan tujuan desentralisasi, maka peranserta
masyarakat dalam pemerintahan daerah merupakan suatu keniscayaan.
2. Untuk merealisasi peranserta masyarakat yang bersifat nyata dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah, maka diperlukan adanya payung hukum yang kuat dalam bentuk
peraturan daerah.
3. Seyogyanya perda tersebut mampu mengakomodasi aspirasi masyarakat setempat tentang
penyelenggaraan peranserta masyarakat yang efektif.
4. Peraturan daerah tentang peranserta masyarakat ini harus dapat mengakomodasi segenap
aspirasi dan prakarsa masyarakat setempat dalam penyelenggaraan pelayanan masyarakat
dan pembangunan di daerah dalam bingkai Negara Kesatuan Remasyarakat Indonesia.
B. Saran-Saran

Saran-saran yang penting dalam naskah akademis sebagai berikut:


1. DPRD maupun Pemkot Malang perlu segera membahas raperda peran serta masyarakat
ini sehingga membuka peluang berkembangnya demokratisasi daerah.
2. Diperlukan adanya kesadaran bersama dari segenap stakeholder pemerintahan daerah
untuk mewujudkan peranserta masyarakat yang nyata dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah.
3. Diperlukan adanya peluang advokasi masyarakat dalam penyusunan perda peranserta
masyarakat.
DAFTAR PUSTAKA
1. Hamid Attamimi, Teori Perundang-undang Indonesia
Bagir Manan, Dasar-dasar Perundang-undangan Indonesia, Ind-Hill.Co, Jakarta, 1992
Maria Farida Indrati S, Ilmu Perundang-undangan, Penerbit Kanisius, Yogyakarta, 1998
Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan, Mandar Maju, Bandung, 1998
Undang-undang Dasar 1945

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.


Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2007 tentang Pengesahan,
Pengundangan, dan Penyebarluasan Peraturan Perundang-undangan.
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan
Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang,
Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Peraturan Presiden
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan
Pengelolaan Program Legislasi Nasional.