Anda di halaman 1dari 37

HUBUNGAN ANTARA PEMERINTAHAN PUSAT DAN

PEMERINTAHAN DAERAH
Ditinjau dari sudut hubungan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dapat
dilihat dari Adanya hubungan dalam penyelenggaraan pemerintahan, Kebijakan desentralisasi
dimaksudkan untuk memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengatur dan mengurus
rumah tangganya sendiri dalam ikatan negara kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Bahwa
tanggung jawab akhir dari penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan yang diserahkan
kepada Daerah adalah menjadi tanggung jawab Pemerintah Nasional (Pusat) karena
externalities (dampak) akhir dari penyelenggaraan urusan tersebut akan menjadi tanggung
jawab negara. Peran Pusat dalam kerangka otonomi Daerah akan banyak bersifat menentukan
kebijakan makro, melakukan supervisi, monitoring, evaluasi, kontrol dan pemberdayaan
(capacity building) agar Daerah dapat menjalankan otonominya secara optimal. Sedangkan
peran daerah akan lebih banyak pada tataran pelaksanaan otonomi tersebut. Dalam
melaksanakan otonominya Daerah berwenang membuat kebijakan Daerah. Kebijakan yang
diambil Daerah adalah dalam batas-batas otonomi yang diserahkan kepadanya dan tidak
boleh bertentangan dengan Peraturan Perundangan yang lebih tinggi yaitu norma, standard
dan prosedur yang ditentukan Pusat.
Pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki
hubungan dengan pemerintah pusat dan dengan pemerintahan daerah lainnya. Hubungan
tersebut meliputi:
a.
b.
c.
d.

Hubungan wewenang
Keuangan
Pelayanan umum
Pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya.

Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam, dan sumber
daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Hubungan wewenang, keuangan,
pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya menimbulkan
hubungan administrasi dan kewilayahan antar susunan pemerintahan.
A. Hubungan Wewenang
1. Pembagian urusan Pemerintahan
Ketentuan hukum yang mengatur lebih lanjut hubungan antara pempus dan pemda sebagai
penjabaran dari dasar konstitusioanal adalah Pasal 10-18 UU Nomor 32 Tahun 2004.
Dalam kaitannya dengan hubungan pempus dan pemda maka adanya pembagian wewenang
urusan pemerintahan. Pembagian urusan pemerintahan di Indonesia, pada hakekatnya dibagi
dalam 3 kategori, yaitu :
a). Urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah pusat (pemerintah)
b). Urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah provinsi
c). Urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah Kabupaten/Kota
2.

Kriteria Pembagian urusan antar Pemerintah, daerah Provinsi/Kabupaten/Kota


Untuk mewujudkan pembagian kewenangan yang concurren (artinya urusan pemerintahan
yang penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dapat dilaksanakan bersama antara
Pemerintah dan pemerintah daerah) secara proporsional antara Pemerintah, Daerah Provinsi,
Daerah Kabupaten dan Kota maka disusunlah kriteria yang meliputi eksternalitas,
akuntabilitas dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan antar susunan
pemerintahan sebagai suatu sistem antara hubungan kewenangan pemerintah, kewenangan
pemerintah daerah provinsi dan pemerintah Kabupaten/kota, atau antar pemerintahan daerah

yang

saling

terkait,

tergantung

dan

sinergis.

a). Eksternalitas
Adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan
dampak/akibat yang ditimbulkan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan tersebut.
Apabila dampak yang ditimbulkan bersifat lokal, maka urusan pemerintahan tersebut menjadi
kewenangan kabupaten/kota, apabila regional menjadi kewenangan provinsi, dan apabila
nasional menjadi kewenangan Pemerintah.
b). Akuntabilitas
Adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan pertimbangan bahwa
tingkat pemerintahan yang menangani sesuatu bagian urusan adalah tingkat pemerintahan
yang lebih langsung/dekat dengan dampak/akibat dari urusan yang ditangani tersebut.
Dengan demikian akuntabilitas penyelenggaraan bagian urusan pemerintahan tersebut kepada
masyarakat akan lebih terjamin.
c). Efisiensi
Adalah pendekatan dalam pembagian urusan pemerintahan dengan mempertimbangkan
tersedianya sumber daya (personil, dana, dan peralatan) untuk mendapatkan ketepatan,
kepastian, dan kecepatan hasil yang harus dicapai dalam penyelenggaraan bagian urusan.
Artinya apabila suatu bagian urusan dalam penanganannya dipastikan akan lebih
berdayaguna dan berhasilguna dilaksanakan oleh daerah Provinsi dan/atau Daerah
Kabupaten/Kota dibandingkan apabila ditangani oleh Pemerintah maka bagian urusan
tersebut diserahkan kepada Daerah Provinsi dan/atau Daerah Kabupaten/Kota. Sebaliknya
apabila suatu bagian urusan akan lebih berdayaguna dan berhasil guna bila ditangani oleh
Pemerintah maka bagian urusan tersebut tetap ditangani oleh Pemerintah. Untuk itu
pembagian bagian urusan harus disesuaikan dengan memperhatikan ruang lingkup wilayah
beroperasinya bagian urusan pemerintahan tersebut. Ukuran dayaguna dan hasilguna tersebut
dilihat dari besarnya manfaat yang dirasakan oleh masyarakat dan besar kecilnya resiko yang
harus dihadapi. Sedangkan yang dimaksud dengan keserasian hubungan yakni bahwa
pengelolaan bagian urusan pemerintah yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang
berbeda, bersifat saling berhubungan (inter-koneksi), saling tergantung (inter-dependensi),
dan saling mendukung sebagai satu kesatuan sistem dengan memperhatikan cakupan
kemanfaatan.
3. Urusan Pemerintah yang menjadi urusan pempus
Urusan pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan
Pemerintah dan urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan
pemerintahan. Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan, yang menjadi kewenangan
daerah, pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan.
Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah meliputi:
a.

Politik luar negeri; mengangkat pejabat diplomatik dan menunjuk warga negara untuk
duduk dalam jabatan lembaga internasional, menetapkan kebijakan luar negeri, melakukan
perjanjian dengan negara lain, menetapkan kebijakan perdagangan luar negeri, dan
sebagainya
b. Pertahanan; misalnya mendirikan dan membentuk angkatan bersenjata, menyatakan damai
dan perang, menyatakan negara atau sebagian wilayah negara dalam keadaan bahaya,

membangun dan mengembangkan sistem pertahanan negara dan persenjataan, menetapkan


kebijakan untuk wajib militer, bela negara bagi setiap warga negara dan sebagainya;
c. Keamanan; misalnya mendirikan dan membentuk kepolisian negara, menetapkan kebijakan
keamanan nasional, menindak setiap orang yang melanggar hukum negara, menindak
kelompok atau organisasi yang kegiatannya mengganggu keamanan negara dan sebagainya
d. Yustisi; misalnya mendirikan lembaga peradilan, mengangkat hakim dan jaksa, mendirikan
lembaga pemasyarakatan, menetapkan kebijakan kehakiman dan keimigrasian, memberikan
grasi, amnesti, abolisi, membentuk undangundang, Peraturan Pemerintah pengganti undangundang, Peraturan Pemerintah, dan peraturan lain yang berskala nasional, dan lain sebagainya
e. Moneter dan fiskal nasional; misalnya mencetak uang dan menentukan nilai mata uang,
menetapkan kebijakan moneter, mengendalikan peredaran uang dan sebagainya
f. Agama ; misalnya menetapkan hari libur keagamaan yang berlaku secara nasional,
memberikan pengakuan terhadap keberadaan suatu agama, menetapkan kebijakan dalam
penyelenggaraan kehidupan keagamaan dan sebagainya.
Urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan
pemerintahan yaitu semua urusan pemerintahan di luar urusan pempus meliputi :
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
m.
n.
o.
p.
q.
r.
s.
t.
u.

pendidikan;
kesehatan;
pekerjaan umum
pekerjaan umum;
perumahan;
penataan ruang;
perencanaan pembangunan;
perhubungan;
lingkungan hidup;
pertanahan;
kependudukan dan catatan sipil;
pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
keluarga berencana dan keluarga sejahtera;
sosial;
ketenagakerjaan dan ketransmigrasian;
koperasi dan usaha kecil dan menengah;
penanaman modal;
kebudayaan dan pariwisata;
kepemudaan dan olah raga;
kesatuan bangsa dan politik dalam negeri;
otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah
kepegawaian, dan persandian;
v. pemberdayaan masyarakat dan desa;
w. statistik;
x. kearsipan;
y. perpustakaan;
z. komunikasi dan informatika;
aa. pertanian dan ketahanan pangan;
bb. kehutanan;
cc. energi dan sumber daya mineral;
dd. kelautan dan perikanan;
ee. perdagangan . . .
ff. perdagangan; dan

gg. perindustrian.
4. Penyelenggaraan Urusan Pemerintahan
Dalam menyelenggarakan 6 urusan pemerintahan (pasal 10 ayat 3 UU No.32/2004)
Pemerintah :
a) Menyelenggarakan sendiri
b) Dapat melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada perangkat Pemerintah atau
wakil Pemerintah di daerah atau
c) Dapat menugaskan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa.
Di samping itu, penyelenggaraan di luar 6 urusan pemerintahan (Pasal 10 ayat 3)
Pemerintah dapat :
a) Menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan, atau
b) Melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil pemerintah,
c) atau menugaskan sebagian urusan kepada pemerintah daerah dan/atau pemerintahan desa
berdasarkan asas tugas pembantuan.
5. Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemda
Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah, yang
diselenggarakan berdasarkan kriteria-kriteria, terdiri atas urusan wajib dan urusan pilihan.
a) Urusan wajib artinya : Penyelenggaraan urusan pemerintahan yang bersifat wajib yang
berpedoman pada standar pelayanan minimal dilaksanakan secara bertahap dan
ditetapkan oleh Pemerintah. Urusan wajib menurut penjelasan UU No.32/2004 artinya
suatu urusan pemerintahan yang berkaitan dengan hak dan pelayanan dasar warga negara
seperti perlindungan hak konstitusional, pendidikan dasar, kesehatan, pemenuhan
kebutuhan hidup minimal, prasarana lingkungan dasar; perlindungan kepentingan
nasional, kesejahteraan masyarakat, ketentraman dan ketertiban umum dalam kerangka
menjaga keutuhan NKRI; dan pemenuhan komitmen nasional yang berhubungan dengan
perjanjian dan konvensi internasional.
b) Urusan pilihan artinya : baik untuk pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan
daerah kabupaten/kota, meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan
berpetensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi,kekhasan
dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Urusan pilihan menurut PP No 38/2007
meliputi :
a. kelautan dan perikanan;
b. pertanian;
c. kehutanan;
d. energi dan sumber daya mineral;
e. pariwisata;
f. industri;
g. perdagangan; dan
h. ketransmigrasian
Urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah disertai dengan sumber
pendanaan, pengalihan sarana dan prasarana, serta kepegawaian sesuai dengan urusan yang
didesentralisasikan. Urusan pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur juga disertai
dengan
pendanaan
sesuai
dengan
urusan
yang
didekonsentrasikan.

Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah provinsi merupakan urusan
dalam skala provinsi yang meliputi (Pasal 13 UU No 32 tahun 2004):
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
m.
n.
o.
p.

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
m.
n.
o.
1.

2.

a.
b.

perencanaan dan pengendalian pembangunan;


perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
penyediaan sarana dan prasarana umum;
penanganan bidang kesehatan;
penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial;
penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;
pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;
fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk lintas
kabupaten/kota;
pengendalian lingkungan hidup;
pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota;
pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
pelayanan administrasi umum pemerintahan;
pelayanan administrasi penanaman modal termasuk lintas kabupaten/kota;
penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapatdilaksanakan oleh
kabupaten/kota
urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
Urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah untuk kabupaten/kota
merupakan urusan yang berskala kabupaten/kota (psl 14) meliputi:
perencanaan dan pengendalian pembangunan;
perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
penyediaan sarana dan prasarana umum;
penanganan bidang kesehatan;
penyelenggaraan pendidikan;
penanggulangan masalah sosial;
pelayanan bidang ketenagakerjaan;
fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;
pengendalian lingkungan hidup;
pelayanan pertanahan;
pelayanan kependudukan, dan catatan sipil;
pelayanan administrasi umum pemerintahan;
pelayanan administrasi penanaman modal;
penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya; dan
Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-undangan.
Pemerintahan daerah provinsi dan pemerintahan daerah kabupaten/kota dalam melaksanakan
urusan pemerintahan wajib dan pilihan berpedoman kepada norma, standar, prosedur, dan
kriteria yang ditetapkan oleh Menteri/kepala lembaga pemerintah non departemen untuk
pelaksanaan
urusan
wajib
dan
urusan
pilihan.
Pembagian urusan antar pemerintah, pemprov dan pemkab diatur lebih lanjut dalam PP No
38 tahun 2007.
Hubungan Dalam bidang keuangan
Hubungan keuangan antara pempus dan pemda Pasal 15 ayat 1 UU No.32/2004 meliputi :
Pemberian sumber-sumber keuangan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang
menjadi kewenangan pemerintahan daerah;
pengalokasian dana perimbangan kepada pemerintahan daerah; dan

c. pemberian pinjaman dan/atau hibah kepada pemerintahan daerah


Hubungan dalam bidang keuangan antar pemerintahan daerah meliputi :
a. bagi hasil pajak dan nonpajak antara pemerintahan daerah provinsi dan. pemerintahan daerah
kabupaten/kota;
b. pendanaan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab bersama;
c. pembiayaan bersama atas kerja sama antar daerah; dan
d. pinjaman dan/atau hibah antar pemerintahan daerah.
3.

a.
b.
c.

Hubungan dalam bidang pelayanan umum


Antara Pempus dan pemda (vertikal) meliputi :
kewenangan, tanggung jawab, dan penentuan standar pelayanan minimal;
pengalokasian pendanaan pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah; dan
fasilitasi pelaksanaan kerja sama antar pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan
pelayanan umum.
Antar pemerintahan daerah (horisontal) meliputi :
a. pelaksanaan bidang pelayanan umum yang menjadi kewenangan daerah;
b. kerja sama antar pemerintahan daerah dalam penyelengaraan pelayanan umum; dan
c. pengelolaan perizinan bersama bidang pelayanan umum.

4. Hubungan dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya
Antara Pemerintah dan pemerintahan daerah
a. kewenangan, tanggung jawab, pemanfaatan, pemeliharaan, pengendalian dampak, budidaya,
dan pelestarian;
b. bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya; dan
c. penyerasian lingkungan dari tata ruang serta rehabilitasi lahan

Antar pemerintahan daerah (horisontal) meliputi :


a.
Pelaksanaan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang menjadi
kewenangan daerah;
b. Kerja sama dan bagi hasil atas pemanfaatan sumber daya alam. dan sumber daya lainnya
antar pemerintahan daerah; dan
c.
Pengelolaan perizinan bersama dalam pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya
lainnya.
Daerah yang memiliki wilayah laut diberikan kewenangan untuk mengelola sumber
daya di wilayah laut. Daerah mendapatkan bagi hasil atas pengelolaan sumber daya alam di
bawah dasar dan/atau di dasar laut sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Kewenangan daerah untuk mengelola sumber daya di wilayah laut) meliputi:
a.
b.
c.
d.

eksplorasi, eksploitasi, konservasi, dan pengelolaan kekayaan laut;


pengaturan administratif;
pengaturan tata ruang;
penegakan hukum terhadap peraturan yang dikeluarkan oleh daerah atau yang dilimpahkan
kewenangannya oleh Pemerintah;
e. ikut serta dalam pemeliharaan keamanan; dan
f. ikut serta dalam pertahanan kedaulatan negara.
Kewenangan untuk mengelola sumber daya di wilayah laut paling jauh 12 (dua belas)
mil laut diukur dari garis pantai ke arah laut lepas dan/atau ke arah perairan kepulauan untuk
provinsi dan 1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan provinsi untuk kabupaten/kota. Apabila
wilayah laut antara 2 (dua) provinsi kurang dari 24 (dua puluh empat) mil, kewenangan untuk

mengelola sumber daya. Di wilayah laut dibagi sama jarak atau diukur sesuai prinsip garis
tengah dari wilayah antar 2 (dua) provinsi tersebut, dan untuk kabupaten/kota memperoleh
1/3 (sepertiga) dari wilayah kewenangan provinsi dimaksud.

FUNGSI DEWAN PERWAKILAN DAERAH


Dewan Perwakilan Daerah sejak awal perubahan UUD 1945 memang tidak
dimaksudkan sebagai unsur utama dalam pembuatan undang-undang, namun menjadi
lembaga yang terkait dengan kelembagaan MPR. Adanya usulan atau pendapat untuk
menguatkan kelembagaan DPD dalam pembuatan undang-undang, yang berarti akan
memberi voting right yaitu hak untuk menolak atau menyetujui rancangan undang-undang
tentunya harus dikaji secara komprehensif.
Apabila DPD diberi kewenangan voting right dalam pembuatan UU, haruslah
dibedakan keterlibatannya, apakah anggota DPD yang diberi hak voting right, ataukah
kelembagaan DPD yang diberi hak voting right tersebut. Apabila voting right tersebut
diberikan kepada anggota DPD, maka tidak akan diperlukan forum pengambilan putusan
yang terpisah antara DPR dan DPD, karena pada hakekatnya ada hak suara yang sama dalam
memberikan sikap terhadap sebuah rancangan undang-undang antara anggota DPR dan DPD.
Forum yang dihadiri oleh anggota DPD dan DPR menjadi forum dalam mekanisme
pengambilan putusan pembuatan undang-undang. Apabila voting right diberikan kepada
lembaga DPD dalam proses pembuatan UU, maka forum pengambilan keputusan haruslah
terpisah antara DPR dan DPD. Mekanisme ini sesuai dengan model bicameral. Hal yang
masih harus dipertimbangkan adalah posisi Presiden dalam pembuatan undang-undang.
Apakah Presiden masih terlibat dalam pembuatan undang-undang sebagaimana dinyatakan
dalam pasal 20 ayat (2) UUD 1945 setelah perubahan. Apabila campurtangan Presiden dalam
pembuatan undang-undang dihapuskan, maka sistem pemisahan kekuasaan memang benarbenar terciptakan, artinya pembuatan undang-undang semata-mata urusan DPD dan DPR.
Apabila Presiden masih terlibat dalam proses pembuatan undang-undang sehingga ketentuan
Pasal 20 ayat (2) masih dipertahankan maka dalam pembuatan undang-undang akan
melibatkan secara langsung tiga lembaga negara, yaitu DPR, DPD dan Presiden.
Disamping hal-hal sebagaimana diuraikan tersebut di atas, pertimbangan kesisteman
perlu diperhatikan. Apabila dalam pembuatan undang-undang kepada DPD diberi hak voting,
maka harus juga dipertimbangkan adanya lembaga MPR yang masih tetap eksis dalam UUD
1945 setelah perubahan. Keterlibatan DPD dalam pembuatan undang-undang akan berarti
bahwa untuk membuat undang-undang ada tiga lembaga negara yang aktif, yaitu DPR, DPD
dan Presiden. Sementara itu menurut ketentuan Pasal 3 ayat (1) UUD setelah perubahan,
MPR berwenang untuk mengubah dan menetapkan UUD, sedangkan MPR terdiri atas
anggota DPR dan anggota DPD. Kedudukan sebuah UUD adalah lebih tinggi dibandingkan
kedudukan sebuah undang-undang, sehingga terhadap sebuah undang-undang yang
bertentangan dengan UUD dapat dilakukan pengujian materiil. Kesisteman dari UUD akan
terganggu dan ketidaklogisan muncul karena untuk mengubah dan menetapkan UUD yang
kedudukannya lebih tinggi dari UU cukup dilakukan oleh MPR yang keanggotaannya terdiri
atas anggota DPR dan anggota DPD, sedangkan untuk membentuk undang-undang yang
kedudukannya lebih rendah dari UUD akan melibatkan tiga lembaga negara, Presiden, DPD
dan DPR.
Sehingga dari sudut pandang sebuah sistem konstitusi dengan mempertimbangkan
hubungan antara kewenangan lembagaan negara yang diatur didalamnya, pemberian voting
right kepada DPD dalam pembuatan undang-undang akan menimbulkan implikasi yang
sangat luas, dan tidak dapat dilakukan hanya dengan mengubah pasal-pasal yang mengatur
kewenangan DPD saja, bahkan harus dilakukan strukturisasi ulang terhadap sistem UUD
1945 yang berhubungan dengan eksistensi lembaga negara yang lain.

Kewenangan yang diberikan oleh UUD kepada DPD akan menghasilkan suatu produk
yang sangat penting apabila dapat dilakukan secara lebih profesional, dan proaktif. Hak DPD
untuk ikut membahas rancangan undang-undang sebagaimana dinyatakan oleh Pasal 22D
tidaklah menjadikan DPD hanya bersifat pasif menunggu adanya rancangan undang-undang
dari Presiden atau DPR yang akan dibahas, tetapi secara proaktif dapat mengkaji materimateri yang seharusnya ada dalam sebuah undang-undang, atau yang telah ada dalam sebuah
undang-undang. Hasil kajian tersebut dapat diajukan kepada DPR dalam bentuk rancangan
undang-undang, atau dapat dijadikan bahan dalam membahas rancangan undang-undang.
DPD dapat menyusun sebuah "blue print"substansi undang-undang yang akan ditawarkan
kepada DPR, baik dalam RUU versi DPD, maupun dalam pembahasan RUU. DPD cukup
punya waktu untuk melakukan hal tersebut karena tidak terganggu oleh tugas-tugas lain, dan
dalam melaksanakan fungsinya seharusnya DPD dapat lebih independent terhindarkan diri
dari kepentingan politik. Nilai karya DPD bukan karena otoritas politiknya tetapi kualitas
produknya yang semestinya lebih objektif, dimana fungsi konstitusional tersebut diperlukan
dalam kesisteman UUD.

WEWENANG DEWAN PERWAKILAN DAERAH


KEWENANGAN DEWAN PERWAKILAN DAERAH MENURUT PASAL 22D UUD 1945
Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 22D UUD 1945 (Perubahan), kewenangan DPD dapat
dibedakan dalam beberapa bidang, yaitu:
1.

a.
b.
c.
d.
e.

Bidang legislasi (pembentukan undang-undang).


Dalam bidang legislasi DPD mempunyai wewenang untuk mengajukan suatu rancangan
undang-undang kepada DPR serta ikut membahas rancangan undang-undang yang
berkaitan dengan:
otonomi daerah,
hubungan pusat dan daerah,
pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,
pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta
perimbangan keuangan pusat dan daerah

2.

Bidang konsultasi (pemberian pertimbangan).


Dalam bidang konsultasi atau pemberian pertimbangan, DPD mempunyai kewenangan
untuk memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang tentang
anggaran pendapatan dan belanja negara, dan rancangan undang-undang yang berkaitan
dengan pajak, pendidikan, dan agama. Termasuk pula dalam fungsi konsultatif DPD
adalah terkait dengan dimilikinya wewenang untuk ikut memberikan pertimbangan
kepada DPR dalam pemilihan anggota Badan Pemeriksa Keuangan [Pasal 23F ayat (1)
UUD
1945].

3.

Bidang kontrol (pengawasan).


Dalam bidang kontrol (pengawasan), DPD mempunyai kewenangan untuk melakukan
pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai:
otonomi daerah,
pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah,
hubungan pusat dan daerah,
pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,
pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan agama.

a.
b.
c.
d.
e.

Hasil pengawasan terhadap hal-hal tersebut kemudian disampaikan kepada DPR sebagai
bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
Dari ketiga bidang tersebut, kewenangan DPD yang berhubungan erat dengan
pembentukan undang-undang adalah bidang legislasi dan bidang konsultasi. Namun
demikian, oleh karena rumusan dalam Pasal 22D tersebut masih terlalu umum, maka
pelaksanaan kewenangan DPD dalam pembentukan undang-undang perlu ditinjau dari
undang-undang yang merupakan pelaksanaan lebih lanjut dari UUD 1945.

HAK DEWAN PERWAKILAN DAERAH


a.

b.

c.
d.

a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

DPD mempunyai hak:


mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,
hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah,
pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan
dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah;
ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,
hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah,
pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan
keuangan pusat dan daerah;
memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pembahasan rancangan undang-undang
tentang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang
berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama;
melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah,
pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah,
pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN,
pajak, pendidikan, dan agama.
Hak Anggota DPD menurut Pasal 232 UUMD3
Anggota DPD mempunyai hak:
bertanya;
menyampaikan usul dan pendapat;
memilih dan dipilih;
membela diri;
imunitas;
protokoler; dan dan
keuangan dan administrative

Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia


Hubungan keuangan antara pemerintah Pusat dan Daerah atau dalam arti sempit
sering disebut perimbangan keuangan pusat dan daerah merupakan salah satu bentuk
hubungan dari sekian banyak hubungan antara pemeintah pusat dan daerah. Hal ini menjadi
topik hangat yang sering muncul ke permukaan, bahkan berpotensi menimbulkan perpecahan
di daerah. Alasannya klasik yaitu adanya daerah yang tidak puas dan merasa tidak adil dalam
pembagian keuangan pusat ke daerahnya. Lantas berkembanglah isu bahwa pemerintah pusat
hanya mementingkan dirinya sendiri atau lebih berpihak pada daerah tertentu. Kekayaan yang
dimiliki daerah selama ini dianggap dikuras oleh pemerintah pusat dan rakyat di daerah itu

dibiarkan hidup miskin. Masalah perimbangan keuangan ini merupakan salah satu tuntutan
reformasi. Dan sebagai jawaban atas tuntutan tersebut, pemerintah telah menetapkan UU No
25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah yang lantas direvisi melalui
UU No 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan
Pemerintah Daerah. Aturan keuangan pusat dan daerah pada satu sisi mendukung
pelaksanaan pembangunan nasional dan disisi lain untuk memfasilitasi proses pembangunan
daerah yang dijalankan atas skema otonomi daerah. Berbicara mengenia perimbangan
keuangan pusat dan daerah tidak bisa lepas dari factor otonomi daerah. Secara teoritis dalam
konteks Negara kesatuan dikenal ada dua cara dalam menghubungkan pemerintah pusat dan
daerah yaitu sentralisasi dan desentralisasi. Sentralisasi mencakup segala urusan, tugas,
fungsi dan wewenang penelenggaraan pemerintah berada dalam genggaman pemerintah pusat
pelaksanaannya dilakukan dengan dekonsentrasi. Sementara desentralisasi adalah semua
urusan, tugas dan wewenang pelaksanaan pemerintah diserahkan sepenuhnya kepada daerah.
Selanjutnya dalam buku ini ada istilah Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum dan Dana
Alokasi Khusus. Pelajari lebih lengkap semuanya dalam buku yang ditulis oleh Ahmad Yani
SH, MM, Ak seorang pengajar di beberapa Perguruan Tinggi serta mantan pegawai
Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan Kementerian Keuangan. (nwn)

Hubungan politik-birokrasi di Indonesia pada saat ini menjadi wacana menarik untuk
dicermati. Pola hubungan politik-birokrasi yang diistilahkan oleh beberapa ahli yakni relasi
antara cinta dan benci menjadi topik yang hangat diperdebatkan. Politik-birokrasi adalah
dua sejoli yang dianalogikan sedang berpacaran. Layaknya orang yang sedang
berpacaran akan selalu ada dua perasaan yang muncul silih berganti yaitu perasaan cinta
dan benci. Di satu sisi mereka ingin selalu berdekatan dan bekerja sama, tetapi di sisi lain
ingin saling menjauh dan berdiri sendiri. Dengan analogi ini maka hubungan politik-birokrasi
ini seperti dua sisi mata uang1[1], yang tidak bisa dipisahkan (unseparated) tetapi berdiri
sendiri (integrated).
Dalam literatur Administrasi Publik hubungan politik-birokrasi sudah lama dibahas oleh
ilmuwan Administrasi Publik. Jika melihat konteks sejarahnya, Ilmu Administrasi Publik
lahir dan mendapat pengakuan dari para scientist berkat tulisan Woodrow Wilson yang
berjudul The Study of Administration yang dimuat pertama kali oleh The Journal Political
Science Quarterly pada tahun 1887. Menurut Wilson, perlu suatu ilmu untuk mengkaji
masalah administrasi dan membantu menerjemahkan kebijakan-kebijakan politik. Kemudian,
Wilson berpendapat bahwa politik dan administrasi harus dipisah karena keduanya memiliki
tugas yang berbeda. Pemisahan antara politik-administrasi dimaksudkan agar birokrasi publik
1

dapat bekerja secara profesional melayani kepentingan umum (public interest) tanpa dibebani
isu-isu politik.2[2]
Pendapat Wilson diperkuat oleh Frank J. Goodnow, menurut Goodnow ada dua fungsi yang
berbeda dari pemerintah (two distinc function of government) yaitu politik dan administrasi.
Politik menurut Goodnow, berhubungan dengan kebijakan atau berbagai masalah yang
berhubungan dengan kebijakan negara. Sedangkan administrasi, berkaitan dengan
pelaksanaan (implementasi) kebijakan tersebut3[3]. Namun pendapat ini ditentang oleh
Leonald D. White, menurutnya Ilmu Administrasi Publik hanya dapat dijalankan dengan
efektif jika dikawinkan dengan teori pemerintahan.4[4] Dari dua pemahaman tersebut
kemudian akan berimplikasi terhadap hubungan politik-birokrasi pada tataran paraktiknya.
Perbedaan pendapat dari para ahli di atas pada tataran keilmuannya juga memiliki dua
pemahaman yang berbeda. Ada kecenderungan untuk memisahkan Ilmu Politik dan
Administrasi Publik. Orang-orang yang menganut paham ini berpendapat bahwa antara
politik dan administrasi harus dipisahkan, karena politik dan administrasi tidak bisa
dicampuradukkan, begitupun sebaliknya. Di lain pihak, ada pemahaman yang ingin
menyatukan politik dan administrasi dengan argumen bahwa jika ingin membahas
administrasi (birokrasi) mau tidak mau harus mempelajari politik, dan sebaliknya. Tegasnya,
jika ingin mempelajari Teori Administrasi Publik maka harus paham Teori Politik, maupun
sebaliknya. Dari dua pemahaman ini maka anekdot dua sejoli yang sedang berpacaran dan
dua sisi mata uang dapat merepresentasikan pola hubungan politik-birokrasi dewasa ini.
Pada tataran praktisnya, hubungan politik-birokrasi yang ditandai oleh gabungan
perasaan cinta dan benci sudah berlangsung sejak lama di Indonesia. Jika dirunut
berdasarkan konteks sejarahnya kita bisa memetakannya ke dalam tiga periode. Pertama,
periode pra-kolonial (kerajaan), pada masa ini, jauh sebelum Indonesia merdeka sudah eksis
kerajaan-kerajaan lokal baik yang bercorak Hindu, Budha dan Islam seperti kerajaan Kutai,
Majapahit, Sriwijaya, Samudera Pasai, Mataram, Gowa-Tallo dan lain-lain. Pada masa ini
kegiatan politik lebih diarahkan pada usaha penaklukan wilayah-wilayah kerajaan lain untuk
memperluas kekuasaan. Kerajaan Majapahit dan Sriwijaya misalnya melakukan ekspedisi
hampir ke seluruh wilayah nusantara bahkan sampai ke Negeri Sembilan (Malaysia),
2
3
4

Tahiland dan Vietnam sehingga kedua kerajaan ini disebut sebagai kerajaan nasional. Rajaraja pada setiap kerajaan memiliki pengaruh yang kuat terhadap kerajaan-kerajaan kecil lain
yang menjadi jajahannya. Namun, di setiap wilayah jajahan tetap diangkat pemimpin lokal
(local leaders), yang disebut juga sebagai bupati, sebagai perpanjangan tangannya, bupatibupati tersebut diwajibkan membayar upeti setiap tahunnya, datang ke kerajaan pada harihari dan upacara-upacara tertentu seperti acara Grebek Maulud sebagai wujud penghormatan
kepada raja.5[5]
Pola hubungan politik-birokrasi pada masa kerajaan maujud dengan kuatnya kekuasaan rajaraja yang berkuasa terhadap aparat dan rakyatnya. Dominannya kekuasaan raja sebagai
pemegang otoritas tertinggi, menjadikan raja sangat berkuasa sehinggga raja memiliki hak
mutlak untuk menetapkan semua aturan yang menyangkut hajat hidup orang banyak seperi
hukum, politik, agama, ekonomi, sosial dan budaya. Birokrasi pada masa itu hanya mengabdi
pada kepentingan raja dan keluarganya, akibatnya fungsi pelayanan oleh birokrasi tidak
menjadi orientasi tetapi birokrasi lebih bersifat king oriented.
Kedua, Periode Kolonial (penjajahan). Dalam literatur-litarartur sejarah diketahui
bahwa bangsa asing yang pertama kali datang ke Indonesia adalah Portugis (1511), kemudian
Belanda (1818), disusul oleh Inggris dan terakhir Jepang (1942). Pada masa penjajahan,
pihak penjajah merupakan penguasa yang mengendalikan semua sendi-sendi kehidupan
bangsa Indonesia. Kebijakan-kebijakan umum ditetapkan secara sentralistis oleh penjajah dan
aparat birokrasi bertanggung jawab menjalankan kebijakan itu. Aparat-aparat birokrasi, mulai
dari hierarki yang tertinggi (Gubernur Jenderal) hingga jabatan yang terendah seperti kepala
desa hanya perpanjangan tangan penjajah untuk menerapkan kebijakan-kebijakannya kepada
rakyat.
Ketiga, periode pasca-kolonial yang dibagi lagi kedalam tiga era, Orde Lama, Orde
Baru dan Reformasi. Pada dasarnya pola hubungan politik-birokrasi pada ketiga era ini tidak
jauh berbeda. Relasi perasaan cinta dan benci mewarnai hubungan politik-birokrasi
setelah Indonesia merdeka. Pola hubungan seperti ini yang kemudian menyebabkan politik
dan birokrasi di Indonesia tidak bebas nilai (unvalue free), sehingga pola politisasi
birokrasi lebih merefleksikan hubungan politik-birokrasi di Indonesia. Para pemimpin yang
menjadi penguasa ketiga era tersebut mempunyai style dan cara tersendiri menyangkut
kebijakan politik-birokrasi tergantung kepada pendekatan (approach) yang dipakai dalam
menata hubungan politik-birokrasinya. Masa Orde Lama memberikan pengalaman
5

bagaimana birokrasi dijadikan arena perebutan pengaruh politik antarberbagai partai politik
yang sedang berkuasa. Masa Orde Baru mengajarkan pada Orde Baru untuk menjadi mesin
politik yng membuat birokrasi menjadi partisan untuk kepentingan partai Golkar.6[6]
Sedangkan pada era Reformasi, politik akomodasi dalam kabinet dan penempatan pejabatpejabat politik pada jabatan-jabatan karier merupakan dinamika umum hubungan politikbirokrasi di Indonesia. Namun, pada dasarnya politisasi birokrasi lebih mewarnai hubungan
politik-birokrasi di Indonesia sehingga terjadi hubungan yang saling mempengaruhi.
Tulisan ini menganalisis tentang pola hubungan politik-birokrasi di Indonesia, terutama pada
masa pemerintahan SBY-JK. Penulis ingin mengidentifikasi dan menganalisis mengenai
politisasi birokrasi yang terjadi pada pemerintahan SBY-JK. Tulisan ini akan diawali dengan
membahas konteks historis politik-birokrasi pada masa prakolonial, kolonial dan
pascakolonial. Setelah itu, baru dilanjutkan ke politisasi birokrasi pada era Reformasi, yang
didahului dengan paparan mengenai politisasi pada pemerintahan Habibie, Gus Dur dan
Megawati, baru dibahas mengenai politisasi pada pamerintahan SBY-JK.
Konsep Politik dan Birokrasi
Politik pada dasarnya erat kaitannya dengan kekuasaan (power). Politik merupakan
sarana untuk memaksakan kehendak suatu pihak kepada pihak lain dengan cara-cara tertantu.
Seseorang berpolitik orientasinya adalah memperoleh kekuasaan, logikanya setelah berkuasa
dengan kekuasaan yang dimiliki maka ia akan menanamkan pengaruhnya kepada orang lain.
Anggota DPR misalnya, ia dicalonkan oleh partainya sehingga ia duduk di legislatif, maka
setelah ia menjabat sebagai legislator maka ia akan memasukkan kepentingan-kepentingan
partainya, kepentingan pribadinya dan kepentingan constituentnya dalam setiap kebijakan
yang dirumuskan oleh DPR.
Selain itu, menurut Budiardjo politik selalu menyangkut tujuan-tujuan dari seluruh
masyarakat (public goals) dan bukan tujuan pribadi (private goals).7[7] Dengan demikian
dapat dipahami bahwa politik yang dijalankan oleh sutu negara harus dilaksanakan dengan
tujuan menyejahterakan rakyat bukan hanya menguntungkan salah satu pihak. Singkatnya,
politik adalah instrumen untuk mewujudkan tujuan-tujuan seluruh masyarakat.
Konsep-konsep pokok yang terkait dengan politik adalah:8[8]

6
7

1. Negara (state)
2. Kekuasaan (power)
3. Pengambilan kebijakan (decesion making)
4. Kebijakan (policy)
5. Pembagian (distribution) atau alokasi (allocation) kekuasan

Sedangkan birokrasi secara etimologi berasal dari kata Yunani yaitu biro yang artinya kantor
dan krasi yang artinya pemerintah. Jadi, secara etimologi birokrasi dapat didefinisikan
sebagai kantor pemerintah atau organisasi pemerintah. Sementara itu, menurut Wrong
birokrasi merupakan organisasi yang diangkat untuk mencapai satu tujuan tertentu dari
berbagai tujuan, diorganisir secara hierarki dengan jalinan komando yang tegas, menciptakan
pembagian kerja yang jelas, peraturan-peraturan umum, karyawan dipilih berdasarkan
kompetensi (merit system), dan pekerjaan sebagai birokrat merupakan pekerjaan seumur
hidup.9[9]
Tipe Ideal Birokrasi
Ketika membicarakan karakteristik birokrasi kita tidak bisa berpaling dari Max Weber.
Sosiolog asal Jerman ini merupakn orang pertama yang meletakkan dasar-dasar dan
karakteristik organisasi modern yang kemudian dikenal dengan birokrasi. Menurut Weber ada
beberapa karakteristik (ideal type) yang harus dimiliki oleh birokrasi. Karakteristik tersebut
sebagai berikut:10[10]

1. Pembagian kerja
Adanya job descriptions yang jelas untuk setiap bawahan agar pekerjaan dapat dilakukan
dengan efektif dan efisien.
8
9
10

2. Hierarki kewenangan
Jenjang kepangkatan yang disusun secara tegas yang mendiskripsikan kewenangan atasan dan
bawahan.
3. Formalisasi
Aturan-aturan formal yang mengatur tatahubungan anggota organisasi. Setiap orang dalam
organisasi bekerja sesuai dengan tuntunan yang telah tersedia sehingga pekerjaan-pekerjaan
dalam organisasi dapat dilakukan dengan efektif dan efisien.
4.Impersonal
Tidak mengenal adanya hubungan saudara, pertemanan dan perkoncoan karena pola
hubungan didasarkan atas rasionalitas.
5. Penempatan pegawai berdasarkan kemampuan
Seleksi pegawai dilakukan dengan ketat sesuai dengan kompetensinya. Bagi pegawai yang
lulus seleksi, penggunaan standar kompetensi yang ketat, keilmuwan dan keterampilan
merupakam syarat yang harus dipenuhi.
6. Jenjang karier bagi pegawai
Kenaikan pangkat, pendidikan dan pelatihan bagi pegawai untuk meningkatkan
kemampuannya karena intensitas pekerjaan yang semakin meningkat dan rumit.
7. Kehidupan organisasi dipisahkan dari kehidupan pribadi
Organisasi dijalankan tanpa terkooptasi oleh kepentingan-kepentingan pribadi.
Pada prinsipnya, tipe ideal birokrasi Weber ditujukan untuk menunjang efisiensi dan
efektivitas organisasi. Di samping itu, tipe ideal Weber sejalan dengan tuntutan demokrasi.
Birokrasi adalah konsekuensi logis dari kehidupan yang demokratis yang menghendaki
objektivitas dan konsistensi kebijakan. Oleh karena itu birokrasi bersifat impersonal.11[11]
Sifat-sifat impersonal birokrasi dibutuhkan agar pelayanan yang diberikan birokrasi kepada
masyarakat memenuhi asas keadilan (equiy) dan terhindar dari kultur partisan.
Namun, pada tataran praktisnya di Indonesia tipe ideal birokrasi Weber hanya sebatas sketsa
semata. Tipe ideal birokrasi Weber tidak ditemukan aplikasinya pada organisasi pemerintah.
11

Bahkan sebaliknya, birokrasi dianggap sebagai simbol kelambanan, kelalaian, korupsi, tidak
efisien dan partisan,12[12] sehingga kepercayaan (trust) publik semakin hilang.
Pejabat Politik dan Pejabat Birokrasi
Hadirnya partai politik dalam suatu sistem pemerintahan akan berpengaruh terhadap tatanan
birokrasi pemerintah.13[13] Jabatan-jbatan dalam suatu departemen di Indonesia terdiri dari
jabatan politik (non-karier) dan jabatan birokrasi (karier). Implikasinya adalah, politisipolitisi yang memperoleh kekuasaan politik melalui pemilihan umum menempati jabatan
politik sebagai pimpinan departemen, sedangkan jabatan di bawahnya seperi jabatan Sekjen,
Dirjen dan Irjen dijabat oleh pegawai-pegawai profesioanal (birokrat karier). Oleh karena itu,
perlu dibedakan natar jabatan politikdan jabatan birokrasi. Perbedaan jabatan politik dan
jabatan birokrasi dapat dilihat pada tabel 1.
Tabel 1. Perbedaan antara Jabatan Politik dan Jabatan Birokrasi
No

Variabel Pembeda

Jabatan politik

Cara pengangkatan

Dipilih melalui pemilu

Masa jabatan

Sifat jabatan

Ditentukan
(biasanya 5 tahun)
Sewaktu-waktu bisa diberhentikan

Pertanggungjawaban

Bertanggung jawab kepada konstituent


yang memilihnya

Jabatan Birokrasi
Diangkat berdasarkan kualifikasi
tertentu
Seumur hidup
Tidak bisa diberhentikan kecuali ybs
meminta berhenti
Bertanggung jawab kepada negara

Konteks Historis Politik-Birokrasi di Indonesia


Hubungan politik-birokrasi di Indonesia pada sat ini tidak bisa dipisahkan dari konteks
sejarahnya. Hubungan itu tidak lahir dengan sendirinya, tetapi dibentuk oleh sejarah yang
telah mendahuluinya. Kajian historis politik-birokrasi di Indonesia dapat membantu kita
memahami fenomena birokrasi yang terjadi pada saat ini, terutama fenomena politisasi
birokrasi yang sedang berlangsung di Indonesia pada saat ini. Selain itu, melalui kajian
sejarah kita akan mendapatkan pemahaman mengenai patologi birokrasi (bereaucrahcy
patology) yang kerap melanda birokrasi publik di Indonesia. Sebagaimana yang diungkapkan
oleh Dwiyanto, dkk keterkaitan sejarah menjadi bagian penting untuk melihat kemunculan
berbagai fenomena dan persoalan-persoalan yang terjadi dalam tubuh birokrasi seperti
12
13

masalah korupsi, kolusi dan nepotisme serta tidak tumbuhnya budaya pelayanan dalam
birokrasi di Indonesia.14[14]
Oleh karena itu, sebelum membahas perkembangan hubungan politik-birokrasi pada saat ini,
maka terlebih dahulu akan dibahas mengenai konteks historis politik-birokrasi di Indonesia.
1. Periode Prakolonial (Kerajaan)
Sebelum Indonesia memproklamirkan diri sebagai sebuah bangsa yang merdeka pada
tahun 1945 dan sebelum kedatangan bangsa asing, jauh sebelum itu kira-kira pada abad ke 16
sudah ada kerajaan-kerajaan yang menghuni wilayah nusantara. Hampir seluruh wilayah
nusantara pada masa itu memiliki kerajaan-kerajaan lokal yang berdasarkan agama tertentu,
baik Hindu, Budha maupun Islam. Namun, hanya ada dua kerajaan yang dianggap sebagai
kerajaan yang bercorak nasional yaitu Kerajaan Majapahit dan Kerajaan Sriwijaya. Kedua
kerajaan ini disebut sebagai kerajaan nasional karena wilayah kekuasaannya yang tersebar
hampir di seluruh wilayah nusantara hingga ke luar tanah air. Bahkan, sejarah mencatat
bahwa Majapahit memiliki daerah kekuasaan hingga ke Negeri Sembilan (Malaysia),
Thailand dan Vietnam.
Secara umum sistem pemerintahan pada masa kerajaan bersifat feodal-sentralistik.
Raja merupakan penguasa tunggal yang harus dipatuhi. Segala keputusan ada di tangan raja
dan rakyat harus melaksanankannya. Birokrasi diorganisir untuk mengkomunikasikan
kebijakan-kebijakan raja kepada rakyat. Birokrasi pada masa itu adalah perpanjangan tangan
raja untuk memaksakan kehendaknya kepada rakyat. Ada beberapa ciri yang dimiliki oleh
birokrasi pada masa itu (1) Penguasa menganggap dan menggunakan administrasi publik
untuk urusan pribadi, (2) Administrasi adalah perluasan rumah tangga istana raja, (3) Tugas
pelayanan yang ditujukan kepada pribadi sang raja, (4) Gaji dari raja kepada pegawai
pegawai kerajaan pada hakikatnya adalah anugerah yang juga dapat ditarik sewaktu-waktu
sekehendak raja dan (5) Para pejabat kerajaan dapat berbuat sekehendak hatinya kepada
rakyat, seperti halnya yang dilakukan oleh raja.15[15]
Secara sosiologis, struktur masyarakat pada masa itu terbagi ke dalam dua lapisan, yaitu
golongan priyayi dan wong cilik (rakyat jelata). Golongan priyayi terdiri atas para pejabat
tinggi pusat mulai dari keluarga raja (pangeran), panglima perang (militer), penasihat raja
(patih), kemudian pejabat-pejabat di bawahnya seperti juru tulis (pejabat administrasi), abdi
14
15

dalem, para punggawa (hulubalang istana) dan para bangsawan yang diberi hak istimewa dan
pejabat daerah mulai dari adipati/bupati, kuwu (kepala daerah), demang (kepala desa), bekel
(kepala kampung), Sementara itu, wong cilik adalah rakyat jelata yang tidak memiliki
kekuasaan apa-apa seperti petani, pedagang, buruh, tukang, orang biasa dan lain-lain. 16[16]
Hubungan kedua lapisan tadi lebih bersifat patront client di mana wong cilik tidak memiliki
kekuasaan yang berarti.
Sistem politik yang dipakai pada masa itu lebih berorientasi kepada kekuasaan dengan cara
perluasan wilayah. Kerajaan-kerajaan besar mencoba melakukan ekspansi ke luar untuk
memperluas wilayahnya. Setelah berhasil, politik ekspansi ini mengharuskan sang raja
menempatkan orang kepercayaannya untuk memimpin wilayah jajahan. Maka ditunjuklah
pemimpin-pemimpin lokal (local leaders) sebagai perpanjangan tangan raja. Pemimpin lokal,
yang disebut bupati, bertugas mengimplementasikan kebijakan-kebijakan raja kepada
rakyatnya. Bupati diberikan keleluasaan oleh raja untuk menjalankan tugasnya, sehingga
tidak sedikit dari para bupati yang bertindak sewenang-wenang dan bahkan lebih kejam dari
raja.. Akhirnya dapatlah diketahui bahwa politisasi pada masa kerajaan dimaknai dengan
lemahnya kedudukan birokrasi di hadapan raja, akibatnya birokrasi lebih loyal kepada raja
dibandingkan bertanggung jawab kepada rakyat.
2. Periode Kolonial
Bangsa Indonesia pernah dijajah selama beberapa abad oleh bangsa asing. Bangsa
asing yang pertama kali datang ke Indonesia adalah Portugis (1511), kemudian Belanda
(1818), disusul oleh Inggris dan terakhir Jepang (1942). Pada awalnya mereka datang ke
Indonesia hanya untuk berdagang, namun lama kelamaan ingin menguasai. Dalam tulisan ini,
yang dijadikan pisau analisis untuk mengetahui pola politisasi birokrasi pada periode ini
hanya pada masa penjajahan Belanda dengan beberapa pertimbangan. Pertama, Belanda
merupakan bangsa yang paling lama menjajah Indonesia. Kedua, pola hubungan politikbirokrasi lebih mudah diidentifikasi pada masa ini karena Belanda sudah menerapkan
administrasi pemerintahan yang cukup baik dan rapi di Indonesia.
Kolonialisme Belanda dimulai dengan munculnya VOC (Verenigde Oostindische
Compagnie) pada tahun 1862, yang merupakan organisasi dagang Timur Jauh yang diberi
wewenang besar untuk mengeksploitasi wilayah dagang atas nama raja Belanda. 17[17]
16
17

Awalnya tujuan VOC datang ke Indonesia hanya untuk berdagang, kemudian lama-kelamaan
niat busuk VOC terungkap. Dimulai dengan memonopoli rempah-rempah penduduk,
meminta tanah untuk mendirikan kantor hingga akhirnya ingin menguasai seluruhnya.
Melihat perkembangan VOC yang begitu pesat dan telah menguasai pusat perdagangan
rempah-rempah di Indonesia mendorong kerajaan Belanda di awal abad18 menempatkan
seorang Gubernur Jenderal (General Gouvenour) untuk mengkoordinir wilayah jajahan.
Akibatnya, struktur pemerintahan di wilayah jajahan menempatkan Gubernur Jenderal pada
posisi yang sangat berkuasa atas segala sesuatu urusan di negara jajahan. 18[18] Gubernur
Jenderal diberi kekuasaan untuk mengatur wilayah jajahan, namun tetap membayar upeti
kepada kerajaan Belanda sebagai bukti kesetiaannya.
Pada masa itu, Belanda telah menerapkan sistem administrasi modern dalam mengurus dan
mengendalikan wilayah jajahannya, termasuk di Indonesia. Sebagaimana yang diungkapkan
oleh Sinambela, bahwa cara-cara yang dipakai Belanda melahirkan pola birokrasi kolonial
yang cukup maju, tanpa mengubah total tatanan yang ada. 19[19] Selanjutnya menurut
Dwiyanto, pada masa kolonial terdapat dualisme sistem administrasi pemerintahan. Di satu
sisi

telah

mulai

diperkenalkan

dan

diberlakukan

sistem

administrasi

kolonial

(Binnenlandsche Bestuur) yang mengenalkan sistem administrasi dan birokrasi modern,


sedangkan pada sisi lain sistem administrasi tradisional (Inhemsche Bestuur) masih tetap
dipertahankan.20[20] Artinya, Belanda tetap memakai jasa-jasa pegawai pribumi yang berasal
dari priyayi untuk kegiatan-kegiatan birokratis-administratif. Sementara itu, untuk mengawasi
mereka diangkat pejabat Belanda dengan mengambil model Barat dengan jabatan residen,
asisten residen dan countreuler yang hierarkinya bertanggung jawab kepada Gubernur
Jenderal.
Pegawai pribumi berkewajiban melaksanakan (implementator) kebijakan-kebijakan
Belanda kepada masyarakat. Dalam realitanya, pegawai-pegawai ini lebih berorientasi pada
kepentingan kolonial (penjajah) karena diiming-imingi dengan gaji dan kedudukan, tanpa
mereka sadari bahwa gaji dan kedudukan yang diperoleh telah menyengsarakan rakryat.
Seperti yang dikemukakan oleh Tjokroamidjojo, orientasi dan kondisi kepegawaian pada
zaman penjajahan lebih ditujukan untuk kepentingan penjajah dan demi kepentingan
18
19
20

pemeliharaan keamanan dan ketertiban belaka.21[21] Jadi, dapat dipahami bahwa pola
politisasi birokrasi pada masa kolonial ini terlihat dalam pengangkatan pejabat-pejabat
pribumi (bupati) dari kalangan priyayi (bangsawan) tanpa kriteria yang jelas dan dominannya
orientasi birokrasi pada kepentingan-kepentingan politik penjajah dibanding melaksanakan
fungsi pelayanan (service functions) terhadap publik
3. Periode Pascakolonial (Penjajahan)
Masa penjajahan Belanda berakhir di Indonesia dan Indonesia secara de facto telah merdeka
bersamaan dengan dibacakannya proklamasi kemerdekaan Indonesia oleh Soekarno dan
Hatta pada tanggal 17 Agustus 1945. Selanjutnya, dibentuklah pemerintahan yang berdaulat
sebagai pelaksana tujuan-tujuan negara. Sejak saat itu Indonesia dipimpin oleh rezim-rezim
pemerintahan. Adapun rezim yang pernah berkuasa di Indonesia adalah rezim Orde Lama,
Orde Baru dan Reformasi. Pada bagian ini akan dibahas mengenai politisasi birokrasi pada
era Orde Lama dan Orde Baru, sedangkan politisasi birokrasi pada era Reformasi akan
dibahas pada bab selanjutnya.
3.1 Era Orde Lama
Setelah berakhirnya kekuasan Belanda di Indonesia, pemerintahan dijalankan oleh
Soekarno sebagi presiden dan Hatta sebagai wakil presiden. Seiring dengan perkembangan
bangsa pada sat itu, sistem pemerintahan selalu mengalami perubahan. Beberapa kali
Indonesia bongkar-pasang sistem pemerintahan. Dimulai dari sistem presidensial (19451949), sistem Parlementer (1949-1950) dan kembali ke sistem presidensial (1959) hingga
sekarang.
Tabel 2. Perkembangan Ketatanegaraan Indonesia
Periode
18 Agustus 1945- 27 Desember 1949
A. 18 Agt 1945 14 Nov 1945
B. 14 Nov 1945 27 Des 1949
27 Des 1949 17 Agustus 1950
17 Agustus 1950 5 Juli 1959
5 Juli 1959 Sekarang
A. Orde Lama
5 Juli 1959 11 Maret 1966
B. Orde Baru
11 Maret 1966 21 Mei 1998
C. Reformasi
21 Mei 1998 sekarang

21

Konstitusi

Bentuk Negara

Sistem Pemerintahan

UUD 1945
UUD 1945
UUD RIS 1949
UUD 1950

Kesatuan
Kesatuan
Serikat/Federal
Serikat

Kabinet Presidensial
Kabinet Parlementer
Kabinet Parlementer
Kabinet Parlementer

UUD 1945

Kesatuan

Kabinet Presidensial

UUD 1945

Kesatuan

Kabinet Presidensial

UUD 1945

Kesatuan

Kabinet Presidensial

Sumber: Dimodifikasi dari Budianto (1995: 123).

Politisasi birokrasi pada era Orde Lama diawali dengan menjamurnya partai politik
setelah keluarnya Maklumat X wakil presiden tanggal 3 November 1945 tentang
pembentukan partai politik. Menguatnya posisi tawar partai politik sedikit banyaknya telah
mempengaruhi birokrasi publik karena hampir semua pegawai berafiliasi dengan partai
politik tertantu sehingga mereka pun terkotak-kotak.22[22] Birokrat-birokrat lebih senang
berpolitik praktis dan mengurusi partai politik, daripada melakukan pelayanan kepada publik,
sehingga fungsi pelayanan tidak berjalan sebagaimana mestinya pada masa itu.
Di samping itu, diterapkannya bentuk pemerintahan parlementer dan sistem politik yang
mengiringinya pada tahun 1950-1959 membawa konsekuensi seringnya terjadi pergantian
kabinet hanya dalam tempo beberapa bulan. Akibatnya, birokrasi sangat terfragmentasi secara
politik.23[23] Pergantian pejabat-pejabat politik (menteri) secara silih berganti berpengaruh
pada birokrasi publik. Menteri-mentri yang berkuasa dengan leluasa mengangkat pejabatpejabat birokrasi dan pegawai-pegawai pemerintah yang berasal dari partainya, sehingga
warna politisasi birokrasi sangat kental terasa pada masa itu. Sebagaimana yang diungkapkan
oleh Thoha, aparat-aparat pemerintah yang diharapkan bersikap netral sudah pandai bermain
mata dengan kekuatan-kekuatan politik yang ada.24[24]
Selain itu, ideologi revolusi yang diusung oleh Soekarno juga berperan besar dalam
mempolitisasi birokrasi. Keinginan Soekarno untuk mengerahkan seluruh komponen bangsa,
termasuk birokrasi untuk mendukung revolusi yang digagasnya membuat birokrasi
terpolitisasi sedemikian rupa. Ideologi ini kemudian yang ditentang oleh Bung Hatta yang
menginginkan birokrasi profesional dan berfungsi secara total sebagi public servant. Puncak
dari perbedaan pemahaman ini adalah mundurnya Hatta dari jabatan wakil presiden.25[25]
3.2 Era Orde Baru
22
23
24
25

Pada tanggal 20 Februari 1967, Presiden Soekarno menyerahkan kekuasaan pemerintah


kepada Soeharto. Penyerahan kekuasan ini dikukuhkan di dalam Sidang Istimewa MPR.
MPRS dalam ketetapannya No. XXXIII/MPRS/1967 mencabut kekuasan Soekarno dan
mengangkat Soeharto sebagai pejabat Presiden RI. 26[26] Bersamaan dengan itu, maka
berakhirlah pemerintahan Orde Lama di bawah kepemimpinan Soekarno dan digantikan oleh
rezim yang baru yang kemudian dikenal dengan Orde Baru di bawah komando Soeharto.
Pada dasarnya pola politisasi birokrasi masih tetap berlangsung, tetapi dengan model yang
berbeda. Pada era Orde Baru, Soeharto menggunakan jargon-jargon stabilitas, ketahanan
nasional,

pembangunan,

monoloyalitas

dan

lain

sebagainya

untuk

memperkokoh

kekuasaannya. Pendekatan developmentalism yang dipakai oleh Soeharto inilah yang


kemudian menuntunnya untuk memobilisasi seluruh kekuatan yang ada pada saat itu (Golkar,
militer dan birokrasi) untuk mendukung program-program pembangunan yang dicitacitakannya.
Dampaknya adalah birokrasi terseret ke dalam pergulatan politik pemerintah, karena
birokrasi dijadikan alat yang ampuh oleh pemerintah untuk mengontrol kehidupan politik
rakyat. Hal ini senada dengan apa yang diungkapkan oleh Kurniawan, bahwa obsesi Orde
Baru menciptakan stabilitas ekonomi telah melahirkan kontrol terhadap kehidupan politik dan
merusak netralitas birokrasi. Birokrasi terseret ke dalam permainan politik dan bahkan
menjadi satu pilar kekuatan politik tertentu.27[27] Dengan demikian dapat diketahui bahwa
selama rezim Orde baru berkuasa telah terjadi semacam konspirasi antara pemerintah dan
birokrasi untuk memperkokoh kekuasaan pemerintah.
Di samping itu, kebijakan monoloyalitas yang diterapkan oleh Orde Baru berpengaruh besar
terhadap tumbuh-suburnya politisasi birokrasi di Indonesia. Birokrasi dan militer dimobilisasi
sedemikian rupa untuk mendukung salah satu partai politik (Golkar), yang tidak mau disebut
sebagai partai politik tetapi pada kenyataannya bepolitik. Pegawai-pegawai pemerintah (PNS)
hanya diperbolehkan meyalurkan aspirasi politiknya kepada Golkar, begitu pula halnya
dengan militer. Sehingga di Golkar ada tiga pintu yang mencirikan asal simpatisannya yaitu,
dari fungsionaris Golkar sendiri, militer dan birokrasi. 28[28] Hal ini menjadi dilematis karena
26
27
28

birokrasi publik diperlukan sebagi public service actor yang netral dan adil, namun pada
masa Orde Baru telah terkontaminasi oleh manufer-manufer politik pemerintah, sehingga
birokrasi dijadikan instrumen untuk mendukung pemenangan partai politik pemerintah.29[29]
Politisasi Birokrasi: Sebuah Fenomena Mutakhir
1. Era Transisi, Gusdur dan Megawati
Setelah tumbangnya rezim Orde Baru pada tahun 1998 30[30] karena tuntutan dari berbagai
kalangan, yang menginginkan tatanan pemerintahan yang lebih bersih dan adil, maka
muncullah suatu era baru, yang kemudian disebut dengan era Reformasi. Dimulainya era
Reformasi ditandai dengan peralihan kekuasaan dari presiden Soeharto kepada wakil presiden
Habibie pada tanggal 21 Mei 199831[31] dengan landasan pasal 8 UUD 1945. Maka tampillah
Habibie sebagai Presiden RI ketiga. Angin reformasi yang berhembus pada saat itu,
memberikan amanah yang begitu besar kepada Presiden Habibie untuk memperbaiki tatanan
kehidupan berbangsa dan bernegara dalam tempo yang cepat. Namun, hal ini tidak bisa
dipenuhi oleh Habibie sehingga memaksa MPR segera melakukan Sidang Istimewa.
Di samping itu, rasa tidak percaya dari masyarakat bahwa Habibie bisa menjalankan roda
pemerintahan dengan baik juga ikut andil dalam mengakhiri pemerintahannya. Menurut
penulis rasa tidak percaya tersebut disebabkan oleh beberapa faktor. Pertama, Habibie masih
dianggap sebagai antek-antek Golkar, karena ia merupakan kaki tangan Soeharto ketika
Orde Baru masih berkuasa. Kedua, Lambannya penegakan HAM, supremasi hukum,
pemulihan ekonomi dan pengusutan kasus-kasus korupsi mantan presiden Soeharto dan
kroni-kroninya. Ketiga, kebijakan pemerintahan Habibie yang memberikan opsi merdeka
kepada Timor-timur, sehingga provinsi termuda Indonesia itu akhirnya lepas dari NKRI.
Keempat, minimnya jam terbang Habibie berpolitik karena ia lebih dikenal sebagai
teknokrat.
Dari hasil SI MPR tersebut, maka disepakati bahwa pelaksanaan pemilu dipercepat
dan akan dilaksanakan pada tahun 1999. Berkaitan dengan itu, disusunlah UU No. 2 tahun
1999 yang kemudian direvisi dengan UU No. 31 Tahun 2002 tentang Partai Politik, maka
secara otomatis kebijakan penyederhanaan partai politik pada masa Orde Baru tidak berlaku
29
30
31

lagi. Sejak saat itu, Indonesia kemudian kembali ke sistem multipartai sebagaimana yang
pernah dianut sebelumnya.32[32] Sejak saat itu, muncullah partai-partai baru dalam jumlah
yang banyak seperti cendawan di musim hujan. Namun, hanya 48 partai politik yang bersaing
pada pemilihan umum tahun 1999.
Melalui pergulatan politik yang cukup panjang, akhirnya Gus Dur (Abdurrahman Wahid)
terpilih sebagai Presiden RI yang keempat, setelah mengalahkan Megawati Soekarnoputri
dengan perolehan 373 suara, sedangkan Megawati hanya mendapatkan 313 suara melalui
mekanisme pemilihan oleh parlemen.33[33]
Kembalinya Indonesia kepada sistem multipartai berpengaruh terhadap hubungan politikbirokrasi di Indonesia karena partai politik mempunyai posisi tawar yang yang cukup kuat.
Posisi partai politik yang menguat tercermin dalam susunan kabinet yang disusun oleh
Presiden Abdurrahman Wahid (Gus Dur) yang dipilih oleh parlemen hasil multipartai pada
tahun 1999.34[34] Kabinet Gus Dur yang disebutnya dengan Kabinet Persatuan Pembangunan
lebih banyak mengakomodir kepentingan-kepentingan partai-partai politik yang telah
memilihnya, untuk menjaga stabilitas pemerintahannya. Berbagai upaya telah dilakukan Gus
Dur untuk menjaga eksistensi pemerintahnnya dengan melakukan beberapa kali reshuffle
kabinet. Namun, usaha ini tidak berhasil hingga akhirnya kabinet kemudian tidak lagi
mengakomodasi kepentingan partai politik yang telah mendukungnya. Akibatnya, Gus Dur
diimpeachment oleh MPR dan pada tanggal 23 Juli 2001 SI MPR mencabut mandat Gus Dur
sebagai presiden.35[35]
Pada tanggal 23 Juli 2001 Megawati Soekarnoputri dikukuhkan sebagai presiden dan sehari
sesudahnya Hamzah Haz terpilih sebagai wakil presiden. 36[36] Namun, jika dibandingkan
dengan Gus Dur Megawati sedikit lebih beruntung karena dapat menjalankan
pemerintahannya hingga akhir masa jabatannya

32
33
34
35
36

Satu hal yang perlu dicatat bahwa pola politisasi birokrasi tetap mewarnai pemerintahan
Megawati. Belajar dari pengalaman pendahulunya (Gus Dur), Megawati lebih berhati-hati
dalam menyusun kabinetnya. Politik akomodatif masih tetap dipertahankan guna
menghindari instabilitas kepemimpinannya dengan mengkooptasi kepentingan-kepentingan
partai politik yang ada. Dampaknya adalah sistem politik Indonesia telah mengkolaborasikan
sistem presidensial dan sistem parlementer karena parlemen (politik) telah mengintervensi
presiden dalam menetapkan susunan kabinetnya (birokrasi).
2. Politisasi pada Pemerintahan SBY-JK
Pada tanggal 4 oktober 2006 Pasangan SBY-JK ditetapkan oleh KPU sebagai presiden
dan wakil presiden terpilih untuk periode 2004-2009 setelah unggul dengan perolehan
69.266.350 suara (60,62 %) atas pasangan Megawati-Hasyim Muzadi yang hanya
memperoleh 44.990.704 suara (39,38 %).37[37] Setelah dua tahun kepemimpinan SBY-JK
(2004-2006), pola politisasi birokrasi warisan pendahulunya tetap dilestarikannya.
Untuk mengidentifikasi politisasi birokrasi pada pemerintahan SBY-JK, maka menurut
penulis ada beberapa pisau analisis (knife of analisis) yang dapat digunakan.
2.1 Analisis Komposisi dan Koalisi di Parlemen serta Isu-isu Kontemporer
Implikasi dari sistem multipartai yang kembali dipakai Indonesia adalah kompleksnya
komposisi partai politik yang mengisi parlemen (DPR). Hal ini berbeda jika dibandingkan
pada masa Orde Baru berkuasa, di mana parlemen pada umumnya diisi oleh Golkar yang
selalu meraih suara mayoritas dalam setiap pemilu yang digelar. Sedangkan pada saat ini,
ketika partai politik kontestan pemilu semakin banyak, sehingga tidak ada suara mayoritas di
DPR karena perolehan suara yang menyebar hampir ke setiap partai. Pada bagian ini akan
dianalisis komposisi anggota parlemen hasil pemilu 2004 dan hubungannnya dengan
politisasi birokrasi.
Tabel 4. Perolehan Kursi Partai Politik DPR Hasil Pemilu 2004
No.
1
2
3
4
5
6
7
8

Nama Partai
PNI Marhaenisme
Partai Buruh Sosial Demokrat
Partai Bulan Bintang
Partai Merdeka
Partai Persatuan Pembangunan
Partai Pers. Demok. Kebangsaan
Partai Perhimpunan Ind. Baru
Partai Nas. Banteng Kemerdekaan

37

Jumlah Suara
906,739
634,515
2,965,040
839,705
9,226,444
1,310,207
669,835
1,228,497

Kursi

0.80
0.56
2.62
0.74
8.16
1.16
0.59
1.09

1
0
11
0
58
4
0
0

9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24

Partai Demokrat
8,437,868
Partai Keadilan dan Pers. Ind.
1,420,085
Partai Penegak Demokrasi Ind.
844,480
Partai Persatuan Nahdatul Ulama
890,980
Partai Amanat Nasional
7,255,331
Partai Karya Peduli Bangsa
2,394,651
Partai Kebangkitan Bangsa
12,002,885
Partai Keadilan Sejahtera
8,149,457
Partai Bintang Reformasi
2,944,529
PDI Perjuangan
20,710,006
Partai Damai Sejahtera
2,424,319
Partai Golongan Karya
24,461,104
Partai Patriot Pancasila
1,178,738
Partai Sarikat Indonesia
677,259
Partai Persatuan Daerah
656,473
Partai Pelopor
896,603
Total
113,125,750
Sumber: KPU, 2004; CETRO, 2004 (Kumorotomo, 2005B: 16)

7.46
1.26
0.75
0.79
6.41
2.12
10.61
7.20
2.60
18.31
2.14
21.62
1.04
0.60
0.58
0.79
100.00

55
1
1
0
53
2
52
45
14
109
13
128
0
0
0
3
550

Pemilu legislatif yang digelar pada tanggal 5 Juli 2004 diikuti oleh 24 kontestan
paserta pemilu. Namun, dari hasil akhir pemilihan anggota DPR tersebut diketahui tidak ada
partai yang memperoleh suara mayoritas (lihat tabel 4). Akibatnya adalah tidak adanya
kesatuan suara di DPR sehingga pembentukan koalisi-koalisi di DPR merupakan sesuatu
yang tidak bisa dihindari (rasion de etre). Maka atas prakarsa Akbar Tadjung dibentuklah
koalisi kebangsaan yang terdiri dari gabungan politisi PDI-P, Golkar dan beberapa partai
lainnya yang beroposisi dengan pemerintah dan koalisi kerakyatan yang didukung oleh
gabungan Partai Demokrat, partai-partai Islam dan gabungan anggota DPD.38[38]
Terpolarisasinya parlemen ke dalam dua koalisi ini ikut mempengaruhi pemerintahan dan
kebijakan yang akan diambil oleh presiden (SBY). Dalam menetapkan calon panglima ABRI
saja misalnya keinginan SBY untuk mempertahankan Jenderal Endriartono Soetarto sebagai
panglima ABRI tidak terealisasi karena tidak direstui oleh DPR sehingga SBY berpaling
kepada Marsekal Djoko Suyanto. Artinya, politisi di DPR telah melakukan intervensi
terhadap pemerintah dalam menetapkan kebijakan, padahal kebijakan tersebut merupakan
hak prerogatif presiden sebagai kepala negara.
Di samping itu, polarisasi anggota DPR ke dalam koalisi kebangsaan dan koalisi
kerakyatan berdampak juga terhadap tarik-ulur kebijakan yang dirumuskan oleh DPR. UU
tentang Dewan Penasihat Presiden (DPP) contohnya, telah disyahkan oleh DPR baru-baru ini.
Dengan disayahkannya UU tersebut maka secara otomatis UKP3R (Unit Kerja Presiden
untuk Pengelolaan Program dan Reformasi) yang telah dibentuk oleh presiden dengan
38

Keppres No. 17 Tahun 2006 dibubarkan dan dilebur ke dalam DPP. Adapun partai yang
paling vokal membahas masalah ini adalah fraksi PDI-P, Fraksi PKB, Fraksi Partai Golkar
dan Fraksi Partai Amanat Nasional yang notabene adalah anggota koalisi kebangsaan.39[39]
Menurut analisis penulis, koalisi kebangsaan di DPR telah berhasil menggagalkan kebijakan
presiden membentuk UKP3R.
2.2 Analisis Komposisi Kabinet Indonesia Bersatu
Setelah resmi menjadi menjadi Presiden RI keenam pemerintahan SBY-JK segera menyusun
kabinetnya. Kabinet yang telah disusun tersebut kemudian dinamai dengan Kabinet Indonesia
Bersatu dan diumumkan kepada publik pada tanggal 20 Oktober 2004. Akan tetapi, politik
akomodatif warisan Gus Dur dan Megawati ketika memerintah tidak bisa dilepaskan oleh
pemerintahan yang baru. Seperti yang diungkapkan oleh Kumorotomo, melalui pergulatan
politik internal diantara aktor-aktor lingkaran dalam pemerintah SBY mengumumkan
susunan kabinetnya. Politik akomodasi SBY tampak sekali dalam daftar nama kabinet
tersebut.40[40] Meskipun pemilihan dan pengangkatan para menteri-menterinya merupakan
hak prerogatif presiden yang dijamin oleh konstitusi, akan tetapi SBY tidak bisa objektif
dalam menetapkan susunan kabinetnya. Politik balas budi harus dilakukan dengan
mengangkat orang-orang dari partai politik yang telah berkoalisi dengan partainya ketika
pemilu

putaran

kedua

diselenggarakan.

Eksesnya

adalah

kabinet

pelangi41[41]

merefleksikan wajah Kabinet Indonesia Bersatu. Selajutnya, dampak yang ditimbulkan


sebagai konsekuensi dari terbentuknya kabinet kompromi tersebut yaitu politisasi dalam
banyak aspek pemerintahan.
Dari komposisi kabinet, tampak jelas politik akomodasi yang dilakukan oleh SBY-JK
baik sebelum direshuffle maupun setelah direshuffle. Partai Demokrat yang berhasil
memenangkan pasangan SBY-JK dalam pemilu presiden dua tahun silam hanya mendapat
jatah dua buah kursi di kabinet Indonesia Bersatu. Hal ini dapat dimaklumi karena jatah kursi
di kabinet harus dibagi-bagi lagi kepada partai-partai politik lain yang telah berjasa
memenangkan pasangan SBY-JK melalui koalisi yang telah dilakukan dengan Partai
Demokrat pada pemilu presiden. Di samping itu, Pengaruh partai-partai politik pendukung

39
40
41

SBY-JK cukup kentara dalam formasi kabinet. Tercatat bahwa ada enam orang menteri yang
masuk karena jasanya sebagi tim sukses atau pendukukung Partai Demokrat.42[42]
Selain itu, politik safety search juga berlangsung, jika kita melihat hasil reshuffle
pertama kabinet Indonesia Beratu. Dengan dalih ingin mengoptimalkan kinerja kabinet, SBY
mereshuffle kabinetnya. Namun, ada keganjilan yang kita temukan dari hasil reshuffle
tersebut. Abu rizal Bakrie (menteri perekonomian), Siti Fadilah Supari (menteri kesehatan)
dan yusuf Anwar (menteri keuangan) yang sebelumnya santer diberitakan oleh media massa
sebagai menteri yang akan dipecat karena kinerja mereka yang kurang memuaskan. Aburizal
Bakrie dan Yusuf Anwar dinilai gagal oleh banyak ekonom telah gagal mengangkat laju
pertumbuhan ekonomi Indonesia, sedangkan Siti Fadilah Supari dinilai lamban dalam
menangani masalah flu burung di Indonesia. Namun, Abu Rizal Bakrie dan Siti Fadilah
Supari tetap dipertahankan oleh SBY.
Selanjutnya dari hasil reshuffle perrtama Kabinet Indonesia Bersatu hanya tiga orang
menteri yang benar-benar diberhentikan dari jabatannya. Pertama, Alwi Shihab (menko
kesra), kedua Andung Nitimihardja (menteri perindutrian) dan ketiga Yusuf Anwar (menteri
keuangan). Namun, khusus untuk Alwi Shihab ia diminta oleh SBY untuk menjadi utusan
khusus presiden untuk Timur Tengah. Sedangkan tiga orang men-

Tabel 5. Komposisi Kabinet Indonesia Bersatu


No.

42

Jabatan

Nama

1
2
3
4
5

Menko Pol. Huk. dan Kea.


Menko Perekonomian
Menko Kesra
Menteri Sekretaris Negara
Menteri Dalam Negeri

Widodo A.S
Budiono
Aburizal Bakrie
Yusril Ihza Mahendra
M. Maruf

6
7
8

Menteri Luar Negeri


Menteri Pertahanan
Menteri Hukum dan HAM

Hasan Wirayuda
Juwono Sudarsono
Hamid Awaludin

9
10
11
12
13
14

Menteri Keuangan
Menteri Pertamb. dan Energi
Menteri Perindustrian
Menteri Perdagangan
Menteri Pertanian
Menteri Kehutanan

Sri Mulyani Indrawati


Purnomo Yusgiantoro
Fahmi Idris
Marie Elka Pangestu
Anton Apriantono
M.S Kaban

Latar belakang
Militer (Angkatan Laut)
Akdemisi
Pengusaha, Golkar
PBB
Militer (AD), Ketua Tim
Sukess SBY-JK
Diplomat Karir
Akademisi
Mantan anggota KPU,
pendukung Golkar dari
Makassar
Akademisi
Profesional
Golkar
Peneliti CSIS
PKS
PBB

15
16
17
18
20
20
21
22
23
24
25
26
27

Menteri Perhubungan
Menteri Kelautan dan Perika.
Menteri Ten. Kerja dan Trans.
Menteri Pekerjaan Umum
Menteri Pendidikan Nasional
Menteri Pendidikan Nasional
Menteri Sosial
Menteri Agama
Menteri Kebud. dan Pariwisata
Menteri Riset dan Teknologi
Menteri Koperasi dan UKM
Menteri Lingkungan Hidup
Menteri Pemberd. Perempuan

Hatta Radjasa
Freddy Numberi
Erman Suparno
Joko Kirmanto
Bambang Sudibyo
Bambang Sudibyo
Bachtiar Chamysah
M. Maftuh Basyuni
Jero Wacik
Kusmayanto Kadiman
Suryadarma Ali
Rachmat Witoelar
Meutia Farida Hatta

28
29

Menteri Pendy. Aparatur Neg.


Menteri Negara Pembangunan
Daerah Tertinggal
Menteri Perenc. Pemb Nasio.
Menteri BUMN
Menteri Kom. dan Inform.
Menteri Pemuda dan Olahraga
Menteri Perumahan Rakyat
Sekretaris Kabinet
Jaksa Agung

Taufiq Effendi
Syaifullah yusuf

30
31
32
33
34
35
36

Paskah Suzetta
Sugiharto
Sofyan Djalil
Adhyaksa Dault
M. Yusuf Ashari
Sudi Silalahi
Abdurrahman Saleh

PAN
Militer dari Papua
Profesional
PAN
PAN
PPP
Pendukung dari NU
Partai Demokrat
Akademisi, ITB
PPP
Pengusaha, Golkar
Akademisi, Partai Keadilan
dan Persatuan
Parati Demokrat
PKB
Profesional
PPP
Tim Sukses SBY-JK
PKS, mantan ketua KNPI
PKS
Profesional

Sumber: Kumorotomo (2005B: 20-21) dengan penyesuaian hasil reshuffle pertama

Tabel 6. Pergeseran Jabatan pada Reshuffle Pertama


Kabinet Indonesia Bersatu
No.
1
2
3
4
5
6

Jabatan

Pejabat Sebelumnya

Pejabat Sekarang

Menko Perekonomian
Menko Kesra
Menteri Keuangan
Menteri Perindustrian
Menakertrans
Meneg PPN

Abu Rizal Bakrie


Alwi Shihab
Yusuf Anwar
Andung Nitimihardja
Fahmi Idris
Sri Mulyani Indarawati

Budiono
Abu Rizal Bakrie
Sri Mulyani Indrawati
Fahmi Idris
Erman Suparno
Paskah Suzetta

teri yang benar-benar diberhentikan dari jabatannya. Pertama, Alwi Shihab (menko kesra),
kedua Andung Nitimihardja (menteri perindutrian) dan ketiga Yusuf Anwar (menteri
keuangan). Namun, khusus untuk Alwi Shihab ia diminta oleh SBY untuk menjadi utusan
khusus presiden untuk Timur Tengah. Sedangkan tiga orang menteri lainnya hanya berpindah
jabatan. Pertama, Abu Rizal Bakrie yang sebelumnya menjabat sebagai menteri
perekonomian dipindahkan ke menteri kesejahteraan rakyat. Kedua, Sri Mulyani Indrawati

dari jabatan menteri negara perencanaan pembangunan nasional ke jabatan menteri keuangan.
ketiga, Fahmi Idris dari jabatan menteri tenaga kerja dan transmigrasi menjadi menteri
perindustrian. Sementara itu, muka-muka baru yang dipasang SBY hanya tiga orang yaitu
Budiono (menteri perekonomian), Erman suparno (menakertrans) dan Paskah Suzetta
(menteri perencanaan pembangunan nasional).
Dari hasil reshuffle kabinet Indonesia beratu dapat diketahui bahwa: (1) SBY sangat berhatihati sekali dalam meyusun kembali kabinetnya, agar tetap dapat mengakomodir kepentingankepentingan partai politik pendukungnya sehingga pemerintahan tetap berjalan dengan stabil,
(2) Ia tidak mau terlalu radikal dalam mereshuffle kabinetnya, (3) SBY sangat menjaga
eksitensi pemerintahannya dengan hanya mengganti tiga orang menteri saja, (4) SBY tidak
mau hubungan baiknya dengan partai politik pendukungnya menjadi rusak hanya karena
reshuffle kabinet karena dapat membahayakan posisinya.
2.3 Analisis Hubungan Golkar, Jusuf Kalla dan Pemerintah
Pada pemilu legislatif tahun 2004 silam tampilnya Golkar sebagai pemenang dengan
perolehan 21% suara merupakan sebuah kejutan besar. Partai yang ingin dibubarkan oleh
kalangan reformis pada masa transisi ini, ternyata menemukan kembali jati dirinya pada
pemilu legislatif 2004. Hal ini senada dengan apa yang diungkapkan oleh Kumorotomo,
bahwa pemilu legislatif menunjukkan kembalinya kekuatan partai Golkar yang pernah
berjaya pada Orde Baru dengan perolehan suara sebesar (21,6%), diikuti oleh PDI-P dengan
perolehan (18,3%) suara, PKB (10,6%), PPP (8,2%), Partai Demokrat (7,5%), PAN (6,4%)
dan partai-partai lainnya.43[43] Selanjutnya, menurut Kumorotomo, ada dua kemungkinan
yang meyebakan kembalinya Golkar sebagai partai yang merupakan mesin politik orde Baru.
Pertama, banyak masyarakat di tingkat bawah yang merindukan kembalinya stabilitas dan
taraf hidup yang relatif lebih baik seperti pada masa Orde Baru. Kedua, Kemenangan Golkar
menunjukkan bahwa mesin partai politik ini di daerah masih sangat kuat dan menentukan. 44
[44]
Kembalinya Partai Golkar sebagi patai pemenang pemilu mengharuskannya mencari seorang
sosok pemimpin yang dekat dengan pemerintah yang bisa membimbing partai ini kembali ke
masa-masa kejayannya seperi dulu. Dalam Musyawarah Nasional (Munas) Golkar yang
diselenggarakan pada pertengahan Desember 2004, Memilih Jusuf Kalla sebagai ketua umum
43
44

partai itu menggantikan Akbar Tandjung.45[45] Terpilihnya Jusuf Kalla sebagai ketua umum
Golkar merupakan sebuah siasat politik yang dimainkan oleh Golkar sebagai batu loncatan,
karena Jusuf kalla saat ini menjabat sebagai wakil presiden. Golkar membutuhkan seorang
pemimpin yang dekat dengan pemerintah untuk mendukung konsistensi partainya dan
terpilihnya jusuf Kalla merupakan pilihan yang tepat. Terpilihnya Jusuf Kalla telah menyeret
haluan politik Golkar sebagai partai politik pendukung pemerintah (government supporter).
Tidak ada pilihan lain kecuali mendekat kepada orang-orang yang sedang berkuasa. Namun,
setelah dua tahun kepemimpinan SBY-JK mulai muncul riak-riak kecil memgiringi
pemerintahannya. Dalam Rapat Pimmpian Nasional (rapimnas) Golkar yang diselenggarakan
pada tanggal 13-16 November 2006, daerah mengangkat wacana reshuffle kabinet yang
kedua. Bahkan, beberapa Dewan Pimpinan Daerah (DPD) berniat menarik dukungannya
terhadap pemerintahan SBY karena kekecewaan beberapa DPD di daerah karena SBY tidak
mengikutsertakan Jusuf Kalla dalam membentuk Unit kerja Presiden untuk Pengelolaan
Program dan Reformasi (UKP3R).46[46] Akan tetapi, permasalahan ini dapat segera diatasi
dengan dikeluarnya hasil rapimnas pada tanggal 16 November 2006 bahwa Partai Golkar
tetap menyatakan diri sebagai partai politik pendukung pemerintah
Gerak politik Golkar yang selalu ingin mendekat dengan para penguasa ini menarik untuk
dicermati. Ternyata, Golkar masih melestarikan budaya politik (politcal culture) mereka
selama Orde Baru dulu. Sikap selalu beriringan dan saling mendukung dapat dilihat dari pola
politik Golkar saat ini.
Penutup
Secara umum dapat disimpulkan bahwa politisasi birokrasi di Indonesia telah
berlangsung sejak lama, hingga saat ini. Dimulai dari periode prakolonial (kerajaan), kolonial
(penjajahan) dan pascakolonial. Politisasi birokrasi pada masa kerajaan mengambil bentuk
dari lemahnya posisi tawar birokrasi terhadap raja, karena dominannya kekuasaan raja.
Akibatnya, birokrasi lebih berorientasi kepada kepentingan raja dan keluarga raja,
dibandingkan melayani rakyat. Pada periode kolonial, kuatnya dominasi penjajah Belanda
telah berimplikasi menyebabkan terjadinya politisasi birokrasi. Belanda memiliki otoritas
penuh untuk memilih pejabat-pejabat pribumi (birokrat) dari kalangan priyayi untuk
menerapkan kebijakannya kepada rakyat. Rakyat semakin menderita karena birokrasi publik
45
46

sebagai aktor pelayanan publik (public service actor) lebih mengabdi kepada kepentingankepentingan Belanda ketimbang melayani rakryat.
Sedangkan, pada masa Orde Lama gerakan revolusi yang dirancang oleh Soekarno
membuat birokrasi ikut terseret dalam permainan politik pemerintah, sehingga birokrasi
menjadi tidak bebas nilai (unvalue free). Selanjutnya, Pada masa Orde Baru dominannya
kekuasaan presiden yang ditopang oleh kekuatan militer dan birokrasi mengharuskan
birokrasi bersikap loyal terhadap pemerintah yang sedang berkuasa. Monoloyalitas yang telah
diterapkan, memaksa birokrasi untuk memainkan peranan politiknya secara intens. Pada era
Reformasi, dengan diterapkannya sistem multipartai di Indonesia berdampak pada kuatnya
posisi tawar partai politik di parlemen. Sehingga Gus Dur, Megawati dan SBY di dalam
kabinetnya harus mengakomodasi kepentingan-kepentingan partai-partai politik yang telah
memilih dan mendukungnya. Penentuan susunan kabinet yang merupakan hak prerogatif
presiden tidak dapat terwujud secara nyata karena SBY harus mengakomodasi pihak-pihak
yang telah mendukungnya untuk menjamin stabilitas pemerintahannya.

Tipe Birokrasi dan Reformasi Administrasi Negara di Indonesia


Birokrasi merupakann sebuah entitas pada sebuah negara. Secara etimologi, birokrasi
merupakan berasal dari kata biro yang berarti meja dan kratein yang berarti pemerintah. Jika
disintesakan, maka birokrasi memiliki pengertian sebuah pemerintahan yang dijalankan dari
balik meja. Artinyaa adalah dalam birokrasi semua dikendalikan oleh orang-orang yang
bekerja di meja masing-masing. Menurut Michael G. Roskin, pengertian birokrasi adalah
"setiap organisasi yang berskala besar yang terdiri atas para pejabat yang diangkat, di mana
fungsi utamanya adalah untuk melaksanakan (to implement) kebijakan-kebijakan yang telah
diambil oleh para pembuat keputusan (decision makers). Birokrsi juga memiliki beberapa
tipe. Berikut merupakan tipe-tipe birokrasi yang dilihat dari berbagai perspektif:
1. Perspektif Sumber Otoritas
a. Birokrasi Tradisional
b. Birokrasi Karismatik
c. Birokrasi Legal-Rasional

2. Perspektif Derajat keterbukaan


Derajat keterbukaan birokrasi dapat dilihat dari aksesibilitas masyarakat untuk
berhubungan dengan birokrasi, luasnya pelaksanaan recruitment, kebebasan kelompok lain

untuk memasuki jajaran eselon birokrasi untuk mendistribusikan kekuasaanya pada


kelompok lain. Klasifikasi ini sangatlah relevan dengan reformasi administrasi. Hal ini
berkaitan erat dengan tingkat keseringan birokrasi melakukan kontak dan transaksi dengan
masyarakat luas, sehingga akan tampak derajat kepekaan birokrasi terhadap perubahan yang
terjadi yang mana umumnya terjadi di kebanyakan negara yang sedang berkembang.
Perspektif Derajat keterbukaan (menurut Hahn Been Lee), dibagi menjadi :
a. Birokrasi Terbuka

Ditandai dengan adanya pola recruitment yang relatif fleksibel atau bahkan tidak ada
pola recruitment sama sekali. Semua orang tanpa terkecuali, dipandang dapat memenuhi
syarat untuk menjadi anggota birokrasi. Kualifikasi untuk menduduki suatu jabatan birokrasi
seperti tingkat pendidikan, tidaklah dituntutdengan ketat. Antara pemerintah dan perusahaan
industri sering dilakukan saling tukar dan kontak.
Parpol pada birokrasi ini sangatlah berkuasa dan pengaruhnya bersifat langsung
terhadap birokrasi. Berlakunya sistem spoil pada semua birokrasi. Birokrasi menjadi semakin
terpolitisasi karena sering terjadi pengaruh dan intervensi dari legislatif dan partai terhadap
birokrasi. Pamong praja dalam hal ini hanya sekedar kelompok elite dalam masyarakat,
sedangkan kelompok swasta sangat kuat, baik dalam bidang bisnis maupun bidang
pendidikan. Mudahnya keluar masuk dalam birokrasi , karena pintu masuk dan keluar dari
jajaran birokrasi terbuka lebar.
Contoh dari birokrasi ini (menurut Siagian;1967) yaitu : Indonesia dibawah pimpinan
Soekarno dan Filipina di bawah pimpinan Raymond Magsaysay.
b. Birokrasi Tertutup

Ditandai dengan adanya ciri yang sangat elitis dikalangan birokrasi dan menjadi kelas
yang memiliki hak privelese tertentu. Untuk bisa menjadi anggota birokrasi harus melalui
ujian pamong praja yang dikaitkan dengan lamanya kuliah di perguruan tinggi. Sekali
seseorang menjadi pamong praja, maka pelayanan terhadap birokrat akan dijamin terus tanpa
harus melakukan kegiatan dengan masyarakat luas. Terjadi rotasi antar bagian namun tidak
diikuti dengan pemberian fasilitas. Kesetiaannya hanya pada pekerjaanya. Moral mereka
tinggi namun orientasinya sempit. Keunggulan pun diutamakan pada fase pertama masuk
jajaran birokrasi, tapi fase berikutnya aturan senioritaslah yang diutamakan dan diberlakukan.
Para anggota birokrasi sering curiga pada kelompok lain seperti perguruan tinggi, pers,
militer, usahawan, dll. Jadi jika terdapat perubahan sosial yang mengakibatkan kelompok lain
berkuasa birokrasi akan menentangnya dan menghalanginya dalam melakukan kegiatan
politik. Sehingga kelompok lain tidak bisa maju dan menentang birokrasi.

Contoh birokrasi ini banyak dijumpai di negara-negara bekas jajahan inggris, atau
menganut paham inggris. Misal klasiknya India dan Pakistan.
c. Birokrasi Campuran

Tipe birokrasi ini merupakan hasil kontak yang sangat terbatas antara birokrasi
dengan masyarakat. Hal ini berawal dengan masuknya individu ke dalam jajaran birokrasi
pemerintahan guna mengurangi kelemahan birokrasi, seperti kekurangmampuan birokrasi
(lama) untuk membuat perencanaan, statistik, industrialisasi,dll. Posisi tersebut diharuskan
untuk diisi dan ditempati oleh orang-orang yang ahli dalam birokrasi, yang memungkinkan
proses recruitment agak bersifat fleksibel, yang sebenarnya tidak terjadi pada birokrasi
tertutup. Hal ini pun bersifat parsial, dan secara subtantif tidaklah mengubah corak dan warna
birokrasi secara keseluruhan.
Perubahan besar-besaran dalam birokrasi hanya akan terjadi jika terdapat perubahan
sosial politik yang mendasar seperti perang, revolusi, coup detat. Dan sebagai akibatnya
birokrasi pun mengalami perkembangan dalam bentuk menerima masukan besar-besaran dari
kelompok sosial lain, misal dari golongan intelektual mahasiswa dan militer sebagai motor
penggeraknya. Birokrasi ini pun sering terdapat pada negara yang sedang berkembang yang
berbentuk aliansi sipil dan militer.
Pada birokrasi ini perlu dilakukan perbaikan yang mendasar terhadap prosedur dan
tata cara recruitment dan promosi yang disesuaikan dengan tuntutan baru, meskipun hal
tersebut mempunyai kecenderungan menghantam tatanan birokrasi yang relatif sudah mapan,
lama kelamaan akan menjadi harmonis. Contoh birokrasi ini (menurut Bent;1969) Korea,
Thailand, dan Turki pada masa tahun 1970-an.

Tipe Birokrasi di Indonesia


Bisa dikatakan tipe birokrasi di Indonesia agak aneh. Disatu sisi seperti tipe birokrasi

terbuka dan di sisi lain seperti birokrasi tertutup. Birokrasi Indonesia bertipe terbuka pada
jabatan-jabatan puncak atau pimpinan-pimpinan dari birokrasi tersebut. Untuk menjadi
pimpinan dalam sebuah birokrasi di Indonesia, proses recruitment cukup fleksibel karena
semua orang bisa mendapatkannya karena tidak perlu kualifikasi pendidikan yang tinggi atau
melalui serangkaian test yang rumit. Satu-satunya kualifikasi yang wajib dimiliki adalah
kemampuan berpolitik yang cakap. Contoh adalah Presiden maupun Menteri-Menteri.

Sementara itu, birokrasi Indonesia bertipe tertutup pada jabatan-jabatan yang bukan
termasuk pimpinan atau pegawai biasa. Mereka yang ingin menduduki posisi ini haruslah
memiliki kualifikasi pendidikan yaang tinggi dan melakukan serangkaian test untuk bisa
masuk ke dalam birokrasi tersebut. Contoh yang paling sederhana adalah tes PNS.
Akan tetapi jika melihat penjelasan tipe-tipe birokrasi yang ada di atas, maka dengan
pertimbangan-pertimbangan yang sudah dijelaskan kami mengambil sebuah kesimpulan
bahwa Birokrasi di Indonesia bertipe campuran walaupun tidak sepenuhnya sama dengan
penjelasan mengenai tipe biorkrasi campurang yang telah dijelaskan di atas.

Tipe Birokrasi dalam Reformasi Administrasi


Reformasi pada dasarnya merupakan suatu gerakan yang menjadikan administrasi

sebagai instrumen yang lebih baik dalam mencapai tujuan umum masyarakat.
Konsekuensinya tersedia beragam alternatif pilihan alat (instrumen) untuk mencapai tujuan
tersebut. Pada negara yang sedang berkembang kebanyakan pilihan terhadap tujuan
mengikuti pilihan terhadap alat yang dipakai, serta apa yang perlu disempurnakan lebih
penting dari bagaimana cara menyempurnakannya. Perbaikan pendekatan dalam hal ini
sangat penting dalam permulaan kegiatan reformasi administrasi. Reformasi administrasi
dalam suatu birokrasi dengan tipe yang berbeda-beda maka reformasi administrasinya pun
juga berbeda, antara lain :
1. Reformasi administrasi dalam birokrasi tertutup
Struktur birokrasi tertutup dalam masyarakat sedang berkembang perlu dibuka agar
tuntutan perubahan sebagai akibat logis dari perkembangan ilmiah dapat terpenuhi. Salah satu
instrumen yang cocok yaitu penciptaan program baru atau penciptaan organisasi baru.
Walaupun program ini dari luar tampak menopang reformasi namun realitasnya menunjukkan
sebaliknya. Jika birokrasi tertutup ini diciutkan dengan reformasi administrasi, terdapat
kecenderungan terjadi hilangnya fleksibilitas, sehingga birokrasi akan bertambah tertutup dan
kaku.
Reformasi yang benar di negara sedang berkembang yakni yang bersifat programatik.
Jadi jika pemerintah melansir suatu program substantif seperti program pertanian, ekonomi,
politik, pendidikan, pembangunan masyarakat desa, dll.memobilisasikan sebagian sumber
daya insani dan keuangan serta melenturkan struktur dan prosedur organisasi untuk
melaksanakan program tersebut, baru kegiatan ini dapat disebut dengan reformasi

administrasi. Dalam kegiatan ini para administrator, teknisi, serta golongan birokrat
profesional dilibatkan untuk menyukseskan program ini.
Contohnya ketika india menjadi negara birokrasi tertutup, pembentukan korporasi
publik menyebabkan india bergeser ke arah birokrasi campuran. Contoh klasik yaitu
pengalaman Brazilia dengan Administrative Department of The Public Service (DASP) yang
pada tahun 1940-an mengintroduksi adanya reformasi manajemen dan personalia yang
dilakukan dengan kontrol yang sangat ketat. Kegfiatan ini dilakukan setelah mendapat
rekomendasi dari Brownlow Committee Report dari Amerika Serikat.

2. Reformasi administrasi dalam birokrasi terbuka


Birokrasi terbuka di negara sedang berkembang secara terus-menerus memerlukan
infusi keteraturan. Selain itu juga diperlukan pengawasan dan penjagaan itu juga diperlukan
pengawasan dan penjagaan. Pada tahap awal kegiatan prosedur dan struktur organisasi
haruslah sederhana, karena jika tidak akan menjadi penghalang bagi reformasi berikutnya.
3. Reformasi administrasi dalam birokrasi campuran
Pada birokrasi sedang berkembang kebanyakan sifat ketertutupannya berangsur-anggsur
berubah ke terbuka dan masuk taraf birokrasi campuran. Birokrasi ini dituntut untuk terus
membuka diri sembari meningkatkan efisiennya. Maka dari itu reformasi yang dibutuhkan
adalah reformasi yang sifatnya programatik dan teknis. Birokrasi campuran punya
kecenderungan untuk kembali ke bentuknya semula yaitu birokrasi tertutup. Karena itu pada
birokrasi ini perlu dijaga dan diwaspadai agar tidak kembali ke bentuknya semula, jika ini
terjadi akan meningkatkan derajat kekakuannya dan menurunkan adaptabilitas dan daya
tanggapnya.
Reformasi Administrasi di Indonesia
Sesuai dengan tipe birokrasinya, dalam melakukan reformasi administrasi juga
sesperti reformasi administrasi yang telah dijelaskan di atas, yaitu reformasi administrasi
pada birokrasi bertipe campuran. Seperti pada penjelasan di atas mengenai reformasi
administrasi dalam birokrasi campuran, maka di Indonesiapun juga harus dilakukan langkahlangkah tersebut. Meningkatkan efisiensi kerja birokrasi merupakan kebutuhan yang utama
dalam birokrasi di Indonesia. Adanya birokrasi yang terbelit-belit dan terkesan eksklusif

harus sedikit dirubah menjadi lebih sederhana dan mampu berinteraksi dengan masyarakat
luas. Selain itu, yang juga perlu direformasi adalah mind-set dan culture-set dari birokratbirokratnya.
Pertama, penigkatan kinerja harus berbanding lurus dengan peningkatan imbalan.
Kedua, memperbaiki budaya kerja agar berorientasi pada pelayanan publik. Ketiga,
melakukan internalisasi dan konsistensi pada proses penataan dan penjalanan pemerintahan
yang baik. Dan yang menjadi pusat perhatian kami disini adalah birokrasi boleh bekerja atau
dijalankan seperti swasta yang mengutamakan profesionalisme, akan tetapi orientasi dan
prinsip utama yang harus dipahami dan dilakukan yaitu birokrasi merupakan pelayan publik
yang harus melayani publik bukan profit oriented.