PENDEKATAN DAN TEORI DASAR DALAM PERSPEKTIF

ORTODOK ADMINISTRASI PUBLIK

Ahmad Nurcholish1

1 Tugas Mata Kuliah Filsafat dan Teori Ilmu Administrasi Publik, Dosen pengajar :
DR. Lely Indah Mindarti, M.Si

PENDEKATAN DALAM PERSPEKTIF ORTODOKS

ADMINISTRASI PUBLIK

A. PENDEKATAN HUKUM ( LEGAL APPROACHMENT )

Pendekatan hukum menekankan pada paham legalistik
dimana pendekatan ini mendasarkan pada asumsi bahwa
kewenangan legal adalah kewenangan yang efektif. Dalam
pendekatan ini aturan tertulis merupakan sumber hukum utama
dalam sistem pemerintahan. Isu utama yang menjadi fokus sentral
dari pendekatan ini berkaitan dengan dengan persoalan bagaimana
menilai (keabsahan) suatu tindakan yang dilakukan oleh setiap
lembaga atau pejabat administrasi publik.
Adanya konsep limited government ( pemerintahan yang
terbatas ) dan rechstaat ( pemerintahan berdasarkan atas hukum )
menunjukkan arti pertingnya paham legalistis yang menjadi faktor
penentu legitimasi dari setiap keputusan dan tindakan pejabat
administrasi publik. Isu legitimasi ini seringkali harus dipecahkan
dengan dasar merujuk pada konstitusi, undang-undang, ketetapan
eksekutif, peraturan badan administratif serta keputusan badan
peradilan.
Pendekatan hukum tidak sekedar memusatkan perhatian pada
cabang eksekutif, namun juga pada lembaga legislatif dan
peradilan. Melalui perundang-undangan yang diciptakan atau
resolusi yang dibuat, lembaga legislatif menjadi penggerak bagi
kebanyakan tindakan para pejabat administrasi publik. Kehendak
legislatif yang spesifik dan tidak membingungkan juga menjadi
sumber kewenangan hukum bagi pembuatan kebijakan dan
tindakan pejabat administrasi publik.
Pada kondisi tertentu, para pejabat administrasi publik
dilembaga eksekutif sendiri dapat menjadi sumber kewenangan
hukum bagi dirinya sendiri. Ketetapan badan eksekutif juga memiliki
kekuatan hukum.
Kelebihan dan kelemahan dari Pendekatan Hukum
Terdapat beberapa kelebihan pokok dalam pendekatan
perspekstif hukum. Dalam hal ini, pendekatan hukum sejalan
dengan teori demokrasi. Aspek paksaan dari lembaga administrasi
publik dibatasi oleh serangkaian pembatas sistem hukum yang
kompleks. Pembatasan ini diwujudkan dalam bentuk bentuk
konstitusi dan undang-undang, ketentuan-ketentuan yang dibuat
badan legislatif, keputusan-keputusan badan pengadilan dan
peradilan administratif. Penggunaan kekuasaan dalam arti positif
dan penyalahgunaan kekuasaan dalam arti negatif, keduanya

menjadi pokok perhatian dalam pendekatan hukum. Peradilam

merupakan jalur utama guna memecahkan dan menangani konflikkonflik yang bersumber pada keputusan administrasi publik.
Kelemahan dari pendekatan hukum adalah pendekatan ini
cenderung memandang sempit terhadap proses administrasi publik.
Pedoman-pedoman hukum seringkali memperlemah kegiatan
administrasi. Sementara itu penonjolan berlebihan terhadap
peraturan sebagai pedoman dalam membentuk keleluasaan dan
kekuasaan administratif seringkali gagal dalam memberikan standar
positif maupun negatif dari setiap penggunaannya. Kalimat
konstitusi dan badan legislatif seringkali samar-samar, kadangkala
penuh maksud dan menghasilkan ketidaktentuan yang mendorong
kearah terjadinya berbagai konflik dalam usaha menafsirkannya.
Kelemahan ditujukan pada ketidakmampuan pendekatan
hukum untuk memperhitungkan dinamika yang melekat dalam
proses administratif. Hal ini akibat pemusatan perhatian kepada
prinsip
dan
kewenangan
legal
formal,
dan
kurang
mempertimbangkan dinamika manusia di dalam organisasi
administratif. Pendekatan hukum cenderung memandang perilaku
manusia (administrator) dapat diramalkan sesuai dengan tingkat
kewenangan legalnya.
B. PENDEKATAN SEJARAH ( THE HISTORICAL APPROACH )
Pendekatan sejarah berusaha memahami perkembangan
sistem administrasi publik dalam konteks masa lalu tertentu.
Pendekatan ini mencakup banyak pusat perhatian. Ada yang
memusatkan pada peradaban tertentu atau kisah sejarah
perjuangan tertentu. Ada yang memusatkan pada prestasi
administrasi dari rezim politik tertentu. Ada yang menekankan pada
filosofi administrasi dari partai politik.
Pendekatan ini berasumsi bahwa kejadian masa lalu dan
sekarang akan selalu saling berkaitan dalam berbagai cara dan pola
yang banyak sekali. Oleh karena itu, usaha memahami lebih baik
tentang kehidupan masa lalu akan sangat membantu usaha untuk
dapat memahami persoalan dewasa ini secara lebih efektif.
Beberapa aliran pendekatan ini meyakini bahwa hakikat kehidupan
manusia berjalan secara circular ( berulang ). Berbagai kejadian
dimasa lalu untuk memperkaya kehidupan manusia pada masa
sekarang ini merupakan sumbangan besar bagi para pembentuk
peradaban klasik membantu usaha menilai tingkat perkembangan
kebudayaan dan dilema-dilema moral kita.
Kelebihan dan Kelemahan Pendekatan Sejarah
Pendekatan sejarah memberikan contoh nyata tentang
pelaksanaan administrasi publik di zaman dulu sehingga sistem

administrasi publik di masa belakangan bisa mengambil pelajaran

tentang sistem yang terdahulu. Pendekatan sejarah ini memberikan
landasan fondasi bagi perkembangan sistem administrasi publik dari
sistem yang bersifat tradisional dan sederhana berkembang menjadi
sistem yang lebih kompleks dan maju.
Kelemahan dari pendekatan sejarah dimana sistem
administrasi publik yang terjadi pada masa dulu tidak semuanya
bisa diterapkan di zaman yang modern seperti ini, hal ini berkaitan
dengan perubahan zaman seperti perkembangan teknologi dan
sistem informasi, tingkat cakupannya dari teritori yang sempit
kearah teritori yang lebih luas dalam bentuk sistem negara.

C. PENDEKATAN BAGAN ORGANISASI ( THE ORGANIZATION

CHART APPROACH )
Pendekatan bagan organisasi mendasarkan diri pada
keyakinan bahwa karakteristik dan hubungan-hubungan pokok
dalam struktur administrasi dapat digambarkan. Prinsip hirakhi yang
mencakup pembagian organisasi ke dalam tingkat-tingkat
kewenangan atasan dan bawahan menggambarkan suatu arus
kewenangan yang bergerak dari atas ke bawah ( downward ).
Selanjutnya pendekatan bagan organisasi memandang bahwa
kewenangan ini pada hakikatnya bersifat legal. Bagan organisasi
dan bagan alur proses merupakan sarana yang dipakai oleh para
manajer ilmiah dan para perancang efisiensi.
Kelebihan dan Kelemahan Pendekatan Bagan Organisasi
Kelebihan dari pendekatan Bagan Organisasi sebagai berikut :
1. Dengan menganggap kebenaran dari struktur piramidal
organisasi, tanggung jawab legal dapat ditunjukkan secara tepat
pada jenjang hirarki paling atas. Oleh karena itu, manajemen
tingkat atas dapat dimintai pertanggungjawaban tentang
efektifitas dan efisiensi organisasi. Jenjang manajemen yang
lebih tinggi dapat meminta pertanggungjawaban dari jenjang
manajemen yang berada di bawahnya.
2. Tanggung jawab dan hak preogratif dapat ditegaskan secara
empiris dan digambarkan secara tepat melalui bagan dimana
posisi yang ditempatinya, atasan bertanggungjawab kepada
bawahan dan bawahan bertanggungjawab untuk atasan.
3. Dari pendekatan bagan organisasi adalah adanya kesan bahwa
suatu kesatuan dari seluruh kehidupan organisasi tanpa adanya
perhatian terhadap kompleksitas dari setiap jenjang tertentu
ataupun adanya perembesan kewenangan antara pemimpin
pusat dengan pejabat yang ditempatkan di daerah, dan unit-unit
di sub-sub daerah tersebut.

4. Hubungan legal formal yang kompleks dapat digambarkan diatas

satu lembar kertas.
Hubungan erat antara pendekatan hukum dan pendekatan
organisasi, pada akhirnya merupakan suatu sumber kelemahannya.
Kritik-kritik menilai bahwa kekuasaan legal belum tentu menjadi
kekuasaan
yang
efektif.
Konsekuensinya,
permasalahan
ketidakjelasan dan permasalahan interpretasi sumber kewenangan
legal dan petunjuk-petunjuk legal tidak selalu menjadi pedoman
yang absah bagi tindakan administrasi. Selain itu, pendekatan
bagan organisasi tidak dapat menunjukkan adanya perbedaan
pengaruh efektif dari faktor kualitas pribadi dimana individu
mungkin menggunakannya, terlepas dari kewenangan legal yang
ada.
Kelemahan terakhir dari pendekatan bagan organisasi adalah
penekanannya kepada rasionalitas, logis dan simetris. Pendekatan
ini menganggap para anggota organisasi akan bereaksi sesuai
kedudukan mereka sebagaimana terdapat dalam bagan organisasi.
D. PENDEKATAN
PERBANDINGAN
(
THE
COMPARATIVE
APPROACH )
Pendekatan komparatif mendasarkan diri pada asumsi adanya
prinsip administrasi yang bersifat universal ( berlaku umum ).
Prinsip administrasi yang terlepas dari batas-batas politik yang
memisahkan negara satu dengan lainnya, negara dari negara
bagian, negara bagian dengan negara bagian lainnya, negara
bagian dengan administrasi lokal serta antar administrasi lokal
sendiri. Dengan menekankan keterpisahan unit politik yang
berbeda, ketergantungan seluruh unit politik tersebut terhadap
proses administrasi membuat perlunya dilakukan studi dan usaha
pemahaman tentang proses administrasi yang terlepas dari batasbatas politik. Oleh karena itu tujuannya adalah mengamati dan
menilai kesamaan-kesamaan administrasi yang bebas dari
latarbelakang negara tertentu, demikian pula perbedaan-perbedaan
pada latar belakang seperti yang telah dikemukakan sebelumnya.
Beberapa studi komparatif telah membuahkan hasil yang
menarik dan penting. Studi komparatif dengan pendekatan ekologis
yang dilakukan oleh Fred W. Riggs (1964) yang dikenal dengan
teori masyarakat prismatik (the theory of prismatic society )
mengidentifikasi adanya tiga tipe perkembangan masyarakat, yaitu
tipe masyarakat agraris, tipe masyarakat prismatis dan tipe
masyarakat industrialis. Tipe masyarakat agraris atau disebut pula
sebagai tipe fused society ditandai dengan tidak adanya
(rendahnya) tingkat diferensiasi dan spesialisasi terhadap struktur
dan fungsi atas kelembagaan
(organisasi) yang ada. Tipe

masyarakat
industrialis
atau
disebut
pula
sebagai
tipe
defused/refracted society ditandai dengan adanya tingkat
diferensiasi dan spesialisasi yang relatif tinggi terhadap gap struktur
dan fungsi atas kelembagaan sosial yang ada.
Kebanyakan masyarakat termasuk dalam tipe prismatis, yaitu
campuran antara kedua tipe masyarakat atau tidak lagi sepenuhnya
masih bersifat agraris tetapi juga belum sepenuhnya mencapai tipe
industrialis. Tipe masyarakat prismatis ini ditandai dengan adanya
sifat heterogenitas, formalisme dan overlapping yang relatif tinggi
dalam kehidupan kelembagaan sosialnya.
Kelebihan dan Kelemahan Pendekatan Perbandingan
Ada dua tujuan dan manfaat utama yang hendak dicapai
melalui studi komparatif. Pertama, yang berorintasi pada
kepentingan teoritis atau pengembangan ilmu ( science building ),
terutama pengembangan studi administrasi publik sebagai disiplin
ilmu yang berdiri sendiri. Kedua, berorintasi kepada kepentingan
praktis pembangunan (development oriented).
Pendekatan perbandingan ini memandang lingkungan
keseluruhan (environment ) sebagi sesuatu yang sangat penting
dalam membentuk proses dan nilai administrasi.
Terdapat problem dalam pendekatan komparatif. Pertama,
kesulitan menghindarkan diri dari sikap stereotip. Para peniliti
seringkali mengalami kesulitan melepaskan dirinya dari nilai-nilai
dan kecenderungan budaya yang dimilikinya pada waktu
mengamati dan menilai sistem administrasi publik di negara lain.
Kedua, kesulitan dalam menemukan segmen administrasi publik
yang representatif untuk dijadikan sasaran perbandingan. Ketiga,
kesulitan dalam memilih perangkat metodologi yang tepat untuk
digunakan dalam studi komparatif.
E. PENDEKATAN EKONOMI ( THE ECONOMIC APPROACH )
Pendekatan ini berpijak pada asumsi bahwa hubunganhubungan ekonomi telah ikut membentuk arah dan prioritas
kebijakan publik, baik kebijakan publik yang bersifat domestik
maupun luar negeri. Para pemikir dan peniliti yang berhaluan
marxim dan neo marxis telah lama dan banyak mengungkapkan
adanya ketergantungan struktural dari negara kepada kaum
kapitalis.
Dalam sistem ekonomi kapitalis, kaum kapitalis akan menjadi
kelompok yang mendominasi kekuasaan politik negara. Dengan
demikian, para pejabat publik akan berfungsi tidak lebih sebagai
alat kaum kapitalis untuk melakukan akumulasi kapital. Demikian
pula yang diungkapkan para pemikir dan peneliti yang berhaluan

libelar dan neo liberal. Kehidupan ekonomi suatu masyarakat dan

negara akan berkembang dengan baik apabila lebih bertumpu pada
mekanisme pasar dan berfungsinya mekanisme pasar itu dengan
baik.
Para ahli teori pilihan publik selanjutnya berkesimpulan bahwa
hasil terbaik akan diperoleh apabila melibatkan peranan yang
maksimum dari mekanisme pasar dan peranan yang minimum dari
pemerintah. Pada tataran teoritis, teori pilihan publik menjadi
landasan teoritis yang memicu lahirnya pendekatan atau perspektif
baru, seperti manajemen publik baru ( new public management ),
administrasi publik yang berbasis pasar (market base public
administration ), pemerintahan berjiwa kewirausahaan
(enterpreneur government ), reinventing government dan
sejenisnya. Disamping dilandasi dan diwarnai berbagai teori pilihan
publik, konsep manajemen publik ( new public management ) juga
banyak dilandasi dan diwarnai oleh teori pasar (market theory)
seperti yang diajukan oleh B.G Peters (1995) sebagai berikut:
1. Persoalan struktur sektor publik. Teori pasar melihat
masalah mendasar yang ada pada sektor publik tradisional
sebagai struktur organisasi birokrasi yang sangat besar,
sangat monopolistis, serta tidak peka terhadap tuntunan
lingkungan yang terus berubah.
2. Persoalan manajemen. Manajemen sektor publik harus
dapat menerapkan berbagai teknik manajemen swasta.
Untuk itu manajemen sektor publik harus menerapkan
politik penggajian berdasarkan system merit, yaitu
penggajian yang didasarkan pada efektifitas pencapaian
kontrak kinerjanya.
3. Persoalan pembuatan kebijakan. Teori pasar menghendaki
adanya desentralisasi pembuatan kebijakan pada agensiagensi yang memiliki karakter enterpreneurial di jenjang
bawah yang diberi otonomi untuk membuat kebijakan
sehingga mereka akan mampu menangkap sinyal pasar,
lebih inovatif, dan berani mengambil resiko.
4. Persoalan kepentingan publik. Kepentingan publik dapat
terlayani dengan memberi peluang bagi semua warga
negara untuk melaksanakan pilihan bebasnya dengan
memperoleh akses pelayanan lebih besar di pasar dengan
cara memecah monopoli pelayanan yang secara tradisional
semula hanya dipegang oleh dinas pemerintah.
Kelebihan dan kelemahan dari Pendekatan Ekonomi
Pendekatan ekonomi mempunyai kelebihan dalam pelayanan
publik karena melibatkan kepentingan pasar, dimana publik bebas

memilih dalam hal pelayanan yang diebrikan oleh pemerintah.

Selain itu pemerintah tidak hanya berfungsi melayani tapi juga
berperan sebagai enterpreneur dalam pelayanan dengan tetap
memperhatikan publik sebagai warga negara bukan sebagai
konsumer.
Kelemahan dari pendekatan ekonomi, dimana pemerintah
bergantung dengan kaum kapitalis atau pemilik modal sebagai
sponsornya hal ini secara langsung akan mengintervensi kebijakan
yang di ambil oleh pemerintah, biasanya kebijakan itu akan
menguntungkan pihak kaum kapitalis.