Anda di halaman 1dari 10

Review atas Reformasi Sektor Publik di Indonesia: New Public Management dan

Implementasi Akuntansi Berbasis Akrual


Rian Andriono
Universitas Brawijaya
Abstrak
Akuntansi pada sektor publik menjadi alat pengukuran untuk
menentukan apakah sektor publik telah mencapai efisiensi, efektifitas dan
akuntabilitas. Salah satu reformasi di akuntansi sektor publik adalah perubahan
basis akuntansi dari akuntansi kas ke akuntansi akrual yang merupakan ciri dari
adopsi paradigma NPM oleh sektor publik. Saat ini, implementasi basis akrual
menjadi tren dalam sektor pemerintah di berbagai negara. Artikel ini bertujuan
untuk menjelaskan apa yang mendasari implementasi basis akrual dan bagaimana
implementasi basis akrual yang dilakukan entitas pemerintah di beberapa negara,
serta sejauh mana implementasi basis akrual di Indonesia. Pendekatan yang
digunakan dalam penulisan artikel ini adalah pendekatan interpretif.
Kata kunci: akuntansi berbasis akrual, new public management, implementasi
akuntansi akrual.

Pendahuluan
Dalam kehidupan di Indonesia, masyarakat sudah terbiasa berhadapan dengan keberadaan
organisasi (kantor/instansi) yang bergerak di bidang pelayanan. Bidang pelayanan inilah yang
disebut dengan sektor publik. Kegiatan pelayanan yang dilakukan organisasi (kantor/instansi) ini
baik itu dalam penyediaan barang maupun jasa kepada masyarakat mempunyai prinsip nirlaba dan
mengutamakan kegiatannya demi kesejahteraan masyarakat, atau tidak seperti organisasi
(kantor/instansi) swasta yang mempunyai prinsip mencari laba (keuntungan) maksimum.
Pada kondisi yang nyata, organisasi (kantor/instansi) sektor publik seringkali digambarkan
tidak produktif, tidak efisien, selalu mengalami kerugian (dilihat dari laporan keuangan), kualitas
pelayanan rendah, kurang inovasi dan kreativitas dalam pemberian pelayanan serta berbagai
kekurangan lainnya (Mahmudi, 2010:34). Keadaan ini sesungguhnya sangat merugikan, mengingat
fakta bahwa organisasi (kantor/instansi) sektor publik mengelola dana besar yang berasal dari
masyarakat (pembayaran pajak) dan digunakan untuk peningkatan kesejahteraan mesyarakat.
Buruknya pengelolaan organisasi (kantor/instansi) sektor publik memunculkan kritik keras dari
berbagai pihak dalam masyarakat sehingga mendorong dilakukannya reformasi pada sektor publik
(pengelolaan dalam pemberian pelayanan).
Diantara negara-negara yang ada di dunia, terjadinya reformasi pada sektor publik tidak dapat
dihindari dan ini terjadi bukan hanya di negara maju, tetapi juga di beberapa negara berkembang
dan negara tertinggal. Negara-negara tersebut secara aktif terus melakukan reformasi pada
organisasi (kantor/instansi) yang memberikan pelayanan pada masyarakat. Dorongan dalam
terjadinya gerakan reformasi pada sektor publik ini didasari oleh paradigma yang disebut dengan
New Public Management (NPM).
NPM adalah paradigma baru dalam manajemen sektor publik. Konsep NPM ini mulai
muncul pada tahun 1980-an dan berasal dari pendekatan atas manajemen sektor publik dan
birokrasi. Jika selama ini manajemen sektor publik dan birokrasi erat dikaitkan dengan keengganan
untuk maju, lambat dan kompleksitas hirarki jabatan, maka fokus dari NPM sebagai sebuah
gerakan adalah pengadopsian keunggulan teknik dari manajemen perusahaan (sektor swasta) untuk
diimplementasikan dalam organisasi (kantor/instansi) sektor publik (Hood, 1991).
Paradigma NPM telah menyebabkan terjadinya perubahan manajemen sektor publik yang
drastis, dari sistem manajemen tradisional yang kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi manajemen
yang fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Penerapan NPM dapat dipandang sebagai
modernisasi atas manajemen dan administrasi publik yang mendorong demokrasi dalam rangka
mewujudkan good governance government.
1

Paradigma NPM berfokus pada efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas atas sumber daya
(dana) yang dialokasikan kepadanya. Dalam hal ini, akuntansi yang memainkan peran penting
dalam perkembangan NPM berkaitan dengan pengukuran kinerja dan capaian. Struktur
akuntabilitas, kebijakan akuntansi, dan prosedur pelaporan telah mengalami perubahan yang
signifikan (Ismawati, 2011:2). Sebelum adanya paradigma NPM, peran akuntansi pada sektor
publik dianggap tidak penting dan hal ini menyebabkan sumber daya yang dikelola oleh sektor
publik menjadi tidak efisien, efektif dan akuntabel. Padahal pada sektor swasta, akuntansi memiliki
peranan yang sangat penting.
Lahirnya paradigma NPM menyebabkan reformasi akuntansi di sektor publik, sehingga
dimulailah adopsi prinsip-prinsip akuntansi yang ada di manajemen perusahaan (sektor swasta)
oleh sektor publik. McKendrick (2007:2) menjelaskan bahwa akuntansi akrual telah menyebar ke
banyak Negara seiring dengan perkembangan New Public Management. Hal ini merupakan bagian
dari bentuk adopsi proses dan teknik manajemen swasta ke manajemen sektor publik.
Dari uraian diatas terlihat bahwa reformasi di bidang akuntansi merupakan bagian dari
paradigma NPM. Akuntansi pada sektor publik menjadi alat pengukuran untuk menentukan
apakah sektor publik telah mencapai efisiensi, efektifitas dan akuntabilitas. Salah satu reformasi di
akuntansi sektor publik adalah perubahan basis akuntansi dari akuntansi kas ke akuntansi akrual
yang merupakan ciri dari adopsi paradigma NPM oleh sektor publik.
Akuntansi Akrual
Akuntansi akrual dianggap dapat memberikan informasi yang valid tentang kewajiban dan
hak yang akan diterima di masa depan sehingga keputusan ekonomi yang diambil dapat lebih
baik. Akuntansi akrual telah menjadi asumsi dasar dalam kerangka konseptual penyusunan
laporan keuangan dengan International Financial Reporting Standards (IFRS). Basis akrual
menjelaskan bahwa transaksi yang mempengaruhi keuangan perusahaan dicatat pada saat terjadi
bukan didasarkan pada saat menerima atau mengeluarkan uang (Kieso et al, 2011:51).
Organisation for Economic Co-operation and Development (2002:2) menjelaskan bahwa
penggunaan basis akuntansi akrual yang menjadi tren di berbagai Negara saat ini tentu sangat
terkait dengan tujuan dan manfaat dari penggunaanya itu sendiri. Penggunaan basis akrual
merupakan salah satu ciri dari praktik manajemen keuangan modern (sektor publik) yang bertujuan
untuk memberikan informasi yang lebih transparan mengenai biaya (cost) pemerintah dan
meningkatkan kualitas pengambilan keputusan di dalam pemerintah dengan menggunakan
informasi yang diperluas, tidak sekedar memperhatikan kas.
Tujuan kunci akuntansi akrual adalah untuk meminta pertanggungjawaban para manajer dari
sisi keluaran (output) dan/atau hasil (outcome) dan pada saat yang sama melonggarkan kontrol atas
masukan (input). Dalam konteks ini, para manajer diminta agar bertanggung jawab atas seluruh
biaya yang berhubungan dengan output/outcome yang dihasilkannya, tidak sekedar dari sisi
pengeluaran kas. Karena itu, hanya basis akrual yang memungkinkan untuk mengakui semua
biaya, dan dengan demikian dapat mendukung pengambilan keputusan oleh para manajer
organisasi sektor publik secara efisien dan efektif.
New Public Management (NPM) dan Akuntansi Akrual
NPM telah mereformasi pengelolaan keuangan sektor publik dengan menggunakan
pendekatan-pendekatan yang ada pada sektor swasta dalam rangka mencapai efisiensi dan
efektivitas penyelenggaraan sektor publik. Untuk mencapai tujuan ini maka diperlukan sebuah alat
pengukuran kinerja dan pertanggungjawaban
Akuntansi yang berperan sebagai alat pengukuran kinerja dan pertanggungjawaban juga
menjalani sebuah perubahan. Perubahan yang dimaksud adalah penerapan sistem akrual yang
merupakan adopsi dari sektor swasta menggantikan sistem kas. Bunea dan Cosmina (2008:1)
menjelaskan bahwa konsep NPM yang berfokus pada efisiensi memaksa seluruh pemerintahan
yang mengadopsinya untuk bekerja lebih keras dan bertanggungjawab secara akuntabel kepada
masyarakat mengenai sumber daya yang digunakan, sehingga akuntansi memainkan peranan
penting dalam perkembangan NPM berkaitan dengan pengukuran kinerja penggunaan sumber
daya.
2

Oleh karena itu, akuntansi akrual merupakan konsep yang ada akibat munculnya NPM. Hal
ini diperkuat oleh Watkins dan Edward (2007:34) yang menjelaskan bahwa Accounting is seen
within this domain as an integral component of what is now termed New Public Management.
Lebih lanjut Coonnely and Hyndmen menjelaskan The move from cash to accruals accounting by
many governments is viewed as an aspect of an ongoing New Public Management agenda
designed to achieve a more business- like and performance-focused public sector.
Dari uraian diatas tentu sangat jelas konsep akuntansi akrual adalah sebuah konsep turunan
dari NPM karena akuntansi akrual merupakan bentuk sistem manajemen sektor swasta yang
diadopsi ke sektor publik sebagai alat pengukuran kinerja. Pentingnya akuntansi akrual terhadap
NPM diungkapkan oleh Liekerman (2003:3) yang menjelaskan bahwa pemerintah yang
mengadopsi NPM maka dalam bidang akuntansi harus juga menjalankan akuntansi akrual. Tanpa
akuntansi akrual maka adopsi NPM akan berjalan kurang lancar.
Perkembangan Akuntansi Akrual Sektor Publik
Pada tahun 1980-an terjadi fenomena perubahan gaya manajemen di sektor publik akibat
stagnansi ekonomi yang menghantam beberapa Negara seperti New Zealand, Australia dan
Inggris. Fenomena perubahan ini sering disebut sebagai NPM. Alasan utamanya adalah
ketidakpuasan masyarakat terhadap kinerja pemerintah. Ketidakpuasan ini dipicu oleh keadaan
utang pemerintah yang terus meningkat, pajak yang tinggi, dan turunnya pertumbuhan ekonomi.
Pemerintah diminta untuk mereview perannya dalam kegiatan dan operasi serta menigkatkan
efisiensi dan efektivitas. Pemerintah diinginkan untuk berbuat lebih banyak dengan diiringi
tuntutan agar manajer sektor publik menjadi lebih akuntabel (Buhr, 2010:12).
Konsep NPM mulai diterapkan di Inggris pada tahun 1979 dimasa pemerintahan Perdana
Menteri Margareth Tacther sebagai bentuk perbaikan dari konsep administrasi publik tradisional
yang terlihat tidak berjalan efisien. Bentuk reformasi yang dilakukan Margareth Tacther adalah
melakukan pengurangan jumlah kota, mengurangi biaya dan meningkatkan pelayanan (Gruening,
2001:2). Stagnansi ekonomi yang dihadapi New Zealand mendorong mereka untuk melakukan
inovasi. Inovasi yang dilakukan adalah menjalankan privatisasi dan desentralisasi di sektor
publik. Sedangkan Australia pada tahun 1980-an juga mengalami kesulitan ekonomi yang
sangat rumit sehingga pada tahun 1983 Perdana Menteri Australia saat itu Robert Hawke telah
mendukung gagasan pengelolaan berdasarkan hasil (output) dengan memulai reformasi manajemen
keuangan di sektor publik untuk mencapai tujuan ini. Atas dasar ini pula Australia melakukan
privatisasi, restrukturisasi pemerintah dan evaluasi program dilakukan untuk mencapai tujuan ini
(Janet dan Robert, 2007:15).
Watkins dan Edward (2007: 34) menjelaskan salah satu konsep yang turun dari NPM adalah
adopsi gaya manajemen sektor swasta ke sektor publik. Kebutuhan transparansi, akuntablitas dan
penilaian kinerja dalam sistem NPM mendorong penggunaan akuntansi akrual. Sektor swasta sudah
sangat familiar menggunakan akuntansi akrual, sedangkan sektor publik baru mengenal
penggunaan akuntansi akrual pada tahun 1992 ketika New Zealand menjadi Negara pertama yang
mengadopsi akuntansi akrual sebagai basis pelaporan keuangan. Dalam pemilihan basis akuntansi,
akuntansi kas masih mendominasi di seluruh dunia. Akan tetapi tren yang terjadi adalah perubahan
secara bertahap dari akuntansi kas menuju akuntansi akrual. International Federation of
Accountants (2010:1) merekomendasikan akuntansi akrual akan mendorong transparansi dan
akuntabilitas pada pengelolaan keuangan sektor publik.
Pemerintah memberikan pelayanan publik tanpa memprioritaskan keuntungan. Tujuan utama
dari akuntansi dan penganggaran pemerintah adalah menjelaskan kualitas barang dan jasa publik
yang diberikan kepada warganya. Sebelumnya Pemerintah tidak perlu melaporkan biaya operasi
dan penerimaan kepada masyarakat dengan model yang sama sebagaimana sektor swasta
melaporkannya kepada para pemegang saham. Tujuan akuntansi penganggaran Pemerintah lebih
sederhana karena hanya berfokus pada pengendalian input. Pengelolaan keuangan Pemerintah
menekankan bahwa dana harus digunakan secara ketat sesuai dengan anggaran yang telah
disetujui oleh lembaga legislatif.
Penerapan akuntansi berbasis kas pada akuntansi dan penganggaran konsisten dengan
kebutuhan manajemen sektor publik sehingga basis ini banyak diadopsi. Situasi mulai berubah
pada 1990-an ketika muncul peristiwa yang memicu kekhawatiran dan gencarnya implementasi
3

NPM. Peristiwa ini antara lain, keinginan untuk mengatasi kesulitan fiskal atau krisis utang,
keharusan menjaga kredibilitas dan reputasi sektor publik sebagai sektor ekonomi yang modern
atau canggih, adanya tuntutan perubahan oleh organisasi-organisasi internasional, tekanan dari
otoritas audit nasional, dan tuntutan masyarakat agar adanya peningkatan akuntabilitas dan kinerja
pemerintah dalam rangka mendukung efektifitas dan efisiensi (Shi, 2005:7).
Lebih lanjut Shi menjelaskan serangkaian reformasi di sektor publik mulai dilakukan. Salah
satu bentuk reformasi adalah reformasi penyediaan barang publik dengan memungkinkan sektor
swasta untuk berpartisipasi. Masuknya sektor swasta meningkatkan permintaan informasi
akuntansi yang lebih transparan dan akurat dari pemerintah, kemudian hal ini mendorong
pemerintah untuk menyajikan informasi yang cukup memudahkan perhitungan dan perbandingan
biaya. Konversi ke basis akrual dalam akuntansi sektor publik membantu pengukuran biaya yang
lebih akurat. Akuntansi akrual juga diyakini menjadi instrumen penting dan bermanfaat untuk
pemeriksaan efisiensi dan efektivitas biaya pemerintahan.
Tujuan kunci penggunaan akuntansi akrual adalah untuk meminta pertanggungjawaban para
manajer dari sisi keluaran (output), hasil (outcome) dan pada saat yang sama melonggarkan
kontrol atas masukan (input). Para manajer di sektor publik diminta agar bertanggung jawab
untuk seluruh biaya yang berhubungan dengan output/outcome yang dihasilkannya, tidak
sekedar dari sisi pengeluaran kas. Dengan demikian akuntansi akrual dapat mendukung
pengambilan keputusan oleh para manajer secara efisien dan efektif (Organisation for Economic
Co-operation and Development, 2002:11)
Salah satu faktor yang mendorong adopsi akuntansi akrual adalah ketidakpuasan dan
banyaknya kekurangan yang dimiliki oleh basis kas. Meskipun memiliki banyak keterbatasan,
akuntansi berbasis kas memiliki beberapa kelebihan sehingga masih banyak digunakan oleh
sektor publik di beberapa Negara. Kelebihan itu adalah sederhana, lebih murah dan mudah untuk
dipahami oleh non-akuntan (Buhr, 2010:12). Akan tetapi tren dan tuntutan akuntabilitas, efektivitas
dan efisiensi mendorong akuntansi akrual untuk diadopsi oleh sektor publik. Akuntansi akrual
menjadi sangat popular dengan dukungan berbagai organisasi internasional seperti World Bank,
Organization of Economic and Development (OECD), International Monetery Fund (IMF) dan
Lembaga Pemeringkat Kredit (Ellwood, 2007:1).
Implementasi Akuntansi Akrual
Beberapa negara telah mengimplementasikan akuntansi basis akrual dalam entitas
pemerintahannya meskipun masih terdapat perbedaan mengenai derajat akrualnya. Artinya,
terdapat negara yang menerapkan akrual penuh baik untuk laporan keuangan dan anggaran, namun
ada juga negara yang masih mempertahankan basis kas dalam penganggarannya dengan laporan
keuangan berbasis akrual. Sehingga dapat dikatakan bahwa praktik implementasi basis akrual di
berbagai negara berbeda-beda.
New Zealand
Mulyana (2009) memaparkan New Zealand merupakan negara pertama yang
mengimplementasikan basis akrual sebagai bagian dari reformasi sektor pemerintah pada tahun
1990. Komitmen perubahan dari akuntansi kas menjadi akuntansi akrual mendapat dukungan
penuh dari para pemimpin di sektor publik, serta peran aktif dari Treasury (Kantor
Perbendaharaan). Dalam hal ini, semua elemen kunci dari sistem baru yaitu laporan keuangan dan
penganggaran berubah pada saat yang sama berdasarkan akuntansi akrual. Perubahan tersebut
mencakup (Mulyana, 2009):
1. Spesifikasi oleh setiap departemen/lembaga (konsultasi dengan Treasury) atas kelas-kelas
output secara luas, yang akan menjadi dasar untuk alokasi anggaran berbasis akrual.
2. Setiap departemen/lembaga mengembangkan sistem akuntansi berbasis akrual yang dapat
menyediakan pelaporan bulanan kepada Menteri dan Treasury dan laporan tahunan kepada
publik. Laporan bulanan meliputi satu set laporan keuangan dan juga laporan mengenai
realisasi belanja terhadap anggaran
3. Pengembangan sistem alokasi biaya (cost) sehingga memungkinkan alokasi seluruh biaya
input departemental ke output.

4. Kepala Eksekutif Departemen bertanggung jawab secara penuh atas manajemen keuangannya
masing-masing, mencakup integritas dari informasi yang mereka berikan kepada Menteri dan
Treasury.
Mulyana (2009) juga mengungkapkan, beberapa implementasi perubahan membawa risiko
signifikan. Sehingga manajemen risiko adalah elemen kunci dari implementasi reformasi. Hal ini
akan dicapai secara bertahap selama proses reformasi. Elemen dari manajemen risiko meliputi
strategi komunikasi yang intensif, melalui sosialisasi/diklat, seminar, majalah, jurnal, artikel
koran, dan sebagainya.
Upaya komunikasi ini sangat berhasil dalam menanamkan pemahaman umum mengenai
kunci-kunci dasar dari reformasi kepada masyarakat secara luas. Disamping itu, dibentuk fungsi
Financial Management Assurance di dalam Treasury untuk menjalankan peran audit internal, dan
pelayanan konsultasi kepada departemen selama proses reformasi.
Australia
Adopsi akuntansi akrual dan sistem penganggaran menjadi program penting di Australia
sebagai reformasi akuntansi manajemen sektor publik. Pelaksanaan program reformasi dimulai
pada tahun 1984 oleh Australian Public Service Board (APSB) and Department of Finance
(DOF). Keterbatasan utama akuntansi kas dan sistem penganggarannya dalam hal perlakuan
terhadap program dan manajemen sumber daya dicatat meskipun pada saat itu basis akrual belum
diusulkan secara resmi (Barton, 2009). Pada tahun 1994, semua entitas pemerintah mempersiapkan
laporan keuangan berbasis akrual. Berbagai tingkat pemerintahan mensosialisasikan visi akuntansi
akrual yang mencakup pelaporan keuangan akrual, sistem manajemen akrual, laporan keuangan
seluruh entitas pemerintah (laporan konsolidasi), dan penganggaran akrual (Guthrie: 1998).
Pelaporan keuangan akrual diartikan sebagai persiapan laporan keuangan tahunan
berdasarkan informasi akrual. Dengan adanya laporan keuangan berbasis akrual, dapat
meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dengan menggunakan informasi yang diperluas
daripada basis kas. Negara bagian Ausralia yang dipromosikan sebagai pemimpin dalam
mengadopsi akuntansi akrual pada entitas pemerintah adalah New South Wales, yaitu pada
November 1992.
Selanjutnya pelaksanaan sistem manajemen akrual menurut Guthrie (1998) melibatkan
implementasi sistem informasi yang baru antar departemen, pelatihan, serta kebutuhan akan
sumber daya manusia dengan keahlian akuntansi dan keuangan. Kelebihan yang didapat dalam
pelaksanaan sistem manajemen akrual diidentifikasi oleh South Australian Commision of Audit
(SACA) yaitu terkait peningkatan akuntabilitas, berkontribusi dalam kebijakan dan kinerja
keuangan yang lebih baik, pengelolaan kewajiban, pengelolaan peralatan kantor, dan keterukuran
keseluruhan biaya (full cost) pelayanan.
Sementara itu, laporan keuangan seluruh entitas pemerintah yang biasa disebut laporan
konsolidasi berfungsi untuk mengetahui posisi keuangan setiap entitas pemerintah. Laporan
konsolidasi pertama kali disusun oleh entitas pemerintah di New South Wales pada tahun 1992.
Namun, seluruh entitas pemerintah baru dapat menyajikan satu set laporan keuangan
konsolidasi pada tahun 1995 (Guthrie: 1998).
Menurut Barton (2009), pada tahun 1999 penganggaran basis akrual diperkenalkan, seperti
yang telah direkomendasikan oleh Komisi Nasional Audit. Anggaran akrual didasarkan pada dua
set standar yaitu Australian Accounting Standards (AAS) dan Government Finance Statistics
(GFS). AAS diperkenalkan untuk menjadi perbandingan dalam hal format laporan hasil keuangan.
Sedangkan GFS adalah sistem Dana Moneter Internasional yang dirancang untuk memberikan
kerangka konseptual akuntansi yang sesuai dalam menganalisis anggaran sektor publik di berbagai
negara (Barton: 2009). GFS dirancang sesuai dengan karakteristik dan peran pemerintah dalam
menyediakan layanan kepada publik dan untuk mengukur dampak ekonomi atas kegiatan
pemerintah
Malaysia
Sampai saat ini Malaysia masih dalam tahap menuju akuntansi akrual. Dalam suatu
konferensi, yakni National Public Sector Accountants Conference (NAPSAC, 2011) diungkapkan
bahwa Malaysia akan menerapkan basis akrual secara penuh di seluruh entitas pemerintah pada
tahun 2015. Basis akrual menjadi suatu inovasi akuntansi karena dapat menghasilkan informasi
yang lebih baik daripada basis kas. Pernyataan tersebut dibuktikan dalam penelitian Saleh dan
5

Pendlebury (2006) melalui kuisioner yang ditujukan kepada para akuntan pemerintah yang pada
saat itu menerapkan basis kas modifikasi. Hasil kuisioner tersebut menyatakan bahwa responden
setuju untuk melakukan perbaikan atas laporan keuangan salah satunya dengan cara menyajikan
laporan keuangan berbasis akrual. Dalam hal ini, basis akrual memiliki kemampuan dapat
mengukur biaya secara penuh (full cost) mengenai sumber daya yang dikonsumsi.
Diungkapkan dalam NAPSAC (2011), reformasi menuju sistem akuntansi akrual
membutuhkan peran pemerintah untuk menetapkan struktur peraturan, membangun kapasitas dan
kompetensi, serta pengelolaan yang lebih baik terkait aset dan kewajiban. Selain itu, Wakil Akuntan
Umum Malaysia menyatakan bahwa dalam rangka persiapan penerapan basis akrual dibutuhkan
standar akuntansi, pengembangan teknologi informasi, dan peningkatan pengetahuan dan keahlian
para personel pemerintahan.
Sementara itu, untuk penganggaran berbasis akrual ditargetkan tahun 2016 akan dapat
diterapkan. Upaya yang harus dilaksanakan agar anggaran akrual dapat sukses diterapkan meliputi
pelatihan manajemen, perubahan kebudayaan, dan dukungan teknologi informasi. Kesuksesan juga
tergantung pada kesiapan auditor pemerintah. Artinya, auditor harus memiliki pengetahuan yang
memadai dalam mengaudit laporan anggaran berbasis akrual (NAPSAC, 2011).
Implementasi Akuntansi Akrual di Indonesia
Perubahan basis Akuntansi Pemerintahan di Indonesia, yakni dari basis kas menuju basis
akrual dilakukan secara bertahap. Artinya, entitas pemerintah menerapkan basis Cash Toward
Accrual pada masa transisi. Dalam hal ini, basis Cash Toward Accrual mulai diberlakukan untuk
penyusunan laporan keuangan dan anggaran pada tahun 2005. Sebenarnya PP Nomor 1 Tahun
2004 menetapkan basis akrual diterapkan selambat-lambatnya pada tahun anggaran 2008. Namun,
amanat tersebut tidak memungkinkan untuk dilaksanakan. Mengingat SAP berbasis akrual baru
berlaku efektif pada tahun 2010. SAP berbasis akrual ini sebagai pedoman untuk dapat menyajikan
informasi keuangan basis akrual dengan LRA berbasis kas. Dengan mempertimbangkan pengguna
standar yang masih dalam tahap pembelajaran, maka entitas pemerintah dapat menerapkan SAP
basis Cash Toward Accrual sampai paling lambat lima tahun setelah tahun anggaran 2010, yaitu
pada tahun 2015
Untuk mengimplementasikan akuntansi berbasis akrual secara penuh pada tahun 2015
Indonesia memerlukan strategi transisi dan implementasi yang tepat agar dapat mengikuti
keberhasilan penerapan akuntansi berbasis Akrual di New Zealand.
Training Sumber Daya Manusia
Training kepada stakeholders diperlukan untuk menguatkan komitmen, kompetensi Sumber
Daya Manusia dan meminimalisasi resiko ketidakandalan data keuangan. Berdasarkan peta
pemangku kepentingan maka training kesiapan implementasi basis akrual dibagi ke dalam tiga
level yaitu, level penentu komitmen dan politis, level manajerial, dan level teknis. Secara umum
diharapkan semua pemangku kepentingan memahami dan mendukung implementasi basis akrual
dan bersama-sama mengupayakan pencapaian opini terbaik pada Laporan Keuangan Kementerian
Lembaga dan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat tahun 2015.
Teknologi Informasi
Dalam rangka mendukung penerapan basis akuntansi akrual, penggunaan teknologi yang
andal amat diperlukan guna mendukung keberhasilan pengolahan data baik pada masa transisi
maupun pada masa penerapan basis akrual secara penuh. Persiapan di bidang teknologi informasi
terutama diarahkan untuk pengembangan sistem akuntansi.
Pengembangan sistem akuntansi yang dibangun saat ini terdiri dari:
1. SPAN (Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara). Sistem SPAN telah diluncurkan pada
tanggal 19 Agustus 2013.
SPAN itu sendiri merupakan sistem informasi yang menggabungkan beberapa fungsi, seperti
perencanaan anggaran, pelaksanaan anggaran, manajemen kas, akuntansi dan pelaporan dalam
satu sistem aplikasi. SPAN bertujuan meningkatkan efisiensi, efektifitas, akuntabilitas dan
transparansi dalam pengelolaan anggaran dan perbendaharaan negara, menyempurnakan
proses bisnis dan pemanfaatan teknologi informasi keuangan negara yang terintegrasi,
memberikan informasi yang komprehensif dan tepat waktu terkait posisi keuangan pemerintah
pusat dan memudahkan pengambilan keputusan dalam manajemen keuangan pemerintah.
6

2.

SAKTI (Sistem Akuntansi Tingkat Instansi). Pada tahun 2013 telah dilakukan tahapan
Integration Test, sedangkan piloting system telah dilaksanakan tahun 2014.
Dana
Dalam rangka pelaksanaan pelatihan akrual, Pemerintah membutuhkan dana yang sangat
besar dengan mempertimbangkan jumlah satuan kerja (lebih dari 24.000 satker) yang tersebar di
seluruh Indonesia, kelompok pemangku kepentingan serta jenis komunikasi dan pelatihan yang
dibutuhkan untuk berbagai level. Untuk itu, selain dana yang berasal dari APBN, Pemerintah juga
mendapat komitmen untuk bantuan dan dukungan dari negara-negara sahabat dan lembaga
internasional, seperti dari Australia melalui program GPF-AIP dan Bank Dunia.
Dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual pemerintah memiliki peluang antara lain
sebagai berikut (Modul Akuntansi Berbasis Akrual, 2014):
1. Amanat Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tenteng Keuangan Negara dan UndangUndang Nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara serta adanya rekomendasi BPK
dalam penerapan akuntansi berbasis akrual;
2. Komitmen yang tinggi dari pimpinan penyelenggaran negara;
3. Pengalaman dalam mengembangkan dan menyusun sistem akuntansi dan aplikasi laporan
keuangan berbasis Kas Menuju Akrual (CTA);
4. Pengalaman dalam menyiapkan Sumber Daya Manusia di bidang akuntansi dan pelaporan
keuangan melalui Program Percepatan Akuntabilitas Keuangan Pemerintah (PPAKP);
5. Tersedianya Sumber Daya Manusia dalam jumlah yang cukup dalam memahami akuntansi
berbasis Kas Menuju Akrual;
6. Tersedianya lulusan Sekolah Tinggi Akuntansi Negara (STAN) dan lulusan perguruan tinggi
lainnya di Indonesia yang dapat direkrut sebagai Sumber Daya Manusia bidang akuntansi dan
pelaporan keuangan.
7. Pengalaman Kementerian Keuangan RI dalam pembinaan dan penyebarluasan bidang
akuntansi dan keuangan kepada seluruh kementerian negara/lembaga;
8. Dapat dimanfaatkannya dukungan dari BPKP dalam melakukan review dan pendampingan
penyusunan laporan keuangan;
9. Lebih efektifnya pengambilan keputusan yang telah mendapatkan informasi yang lebih
komprehensif;
10. Adanya komitmen bantuan dan dukungan dari negara-negara sahabat dan lembaga
internasional, seperti dari Australia melalui program GPF-AIP dan Bank Dunia.
Selain itu, pemerintah juga menghadapi tantangan di dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual,
antara lain (Modul Akuntansi Berbasis Akrual, 2014):
1. Pengembangan sistem akuntansi berbasis akrual membutuhkan suatu sistem akuntansi untuk
mengakomodasinya. Kementerian Keuangan telah mengembangan SPAN serta SAKTI di
tingkat instansi (satuan kerja) yang dapat digunakan sebagai dasar dalam pengembangan
sistem akuntansi berbasis akrual;
2. Penerapan akuntansi akrual dapat berakibat terhadap penurunan ekuitas sebagai akibat
penyusutan dan amortisasi;
3. Penerapan akuntansi berbasis akrual dapat berakibat pada penurunan kualitas laporan
keuangan (opini audit Laporan Keuangan Kementerian Lembaga dan Laporan Keuangan
Pemerintah Pusat menurun);
4. Kompleksitas akuntansi akrual dapat menimbulkan resistensi di Kementerian/Lembaga,
khususnya bagi para pelaku akuntansi dan penyusunan laporan keuangan;
5. Makin rumitnya proses pelaporan dan audit laporan keuangan.
Menimbang segala peluang dan tantangan yang ada di Indonesia dalam penerapan basis
akuntansi akrual, maka pemerintah Indonesia menerapkan strategi penerapan akuntansi akrual
secara bertahap, yakni:
TAHUN
2009

KEGIATAN

LKPP Berbasis Kas Menuju Akrual (CTA), dilengkapi Informasi Pendapatan dan
Belanja secara Akrual
Penyiapan SAP Akrual dan Kajian Akrual
7

Penyiapan Informasi
Negara/SPAN)

2010

Penerbitan dan sosialisasi PP 71/2010 tentang SAP (Berbasis Akrual)

2011

Sosialisasi PP 71/2010 tentang SAP (Berbasis Akrual)


Penerbitan Pedoman Umum Sistem Akuntansi Pemerintahan (PUSAP)

2012

Penyiapan kebijakan akuntansi berbasis akrual

Ujicoba SPAN, penyiapan Sistem Aplikasi Keuangan Tingkat Instansi (SAKTI)


Deklarasi Akuntansi Berbasis Akrual pada Pemerintah Pusat dan pemda
Penyiapan kebijakan dan peraturan akuntansi berbasis akrual (RPMK Kebijakan
Akuntansi, SAPP, BAS, JURNAL), serta modulnya
High Level Meeting (Menkeu, Ketua BPK, Mendagri, dan Ketua KSAP)
Sosialisasi dan training reformasi akuntansi akrual untuk Pejabat K/L dan trainer

2013

2014

2015

Teknologi/IT (Sistem

Perbendaharaan

dan Anggaran

LKPP CTA, dilengkapi Informasi Pendapatan dan Belanja secara Akrual


Rollout SPAN dan Piloting SAKTI
Penyiapan kebijakan dan peraturan akuntansi berbasis akrual
Sosialisasi dan training reformasi akuntansi akrual untuk BPK, DPR, DPD, BAKN
dan end user
Monitoring dan evaluasi persiapan implementasi akuntansi berbasis akrual

LKPP Berbasis Akrual


Training reformasi akuntansi akrual untuk end user
Monitoring dan evaluasi implementasi akuntansi berbasis akrual

(Sumber: Modul Akuntansi Berbasis Akrual, 2014)


Kesimpulan
Akuntansi akrual merupakan salah satu bagian dari paket reformasi keuangan negara dan
daerah yang berperan penting dalam peningkatan akuntabilitas, efisiensi dan kinerja pemerintah.
Reformasi menuju penerapan basis akrual pada sektor pemerintahan dilatarbelakangi oleh
keterbatasan basis kas, yang selama ini digunakan sebagai dasar dalam penyusunan anggaran,
pelaksanaan anggaran dan penyusunan laporan keuangan pemerintah.
Standar akuntansi pemerintah yang dijadikan pedoman dalam penerapan basis akrual
berbeda-beda pada setiap negara, disesuaikan dengan kondisi negara. Terdapat dua negara, yakni
New Zealand dan Australia yang menerapkan konsep netralitas, dimana satu set standar ditetapkan
untuk digunakan oleh sektor swasta dan publik. Selain itu, terdapat juga negara yang masih
mempertahankan basis kas dalam penganggarannya dengan laporan keuangan berbasis akrual.
Keberhasilan New Zealand dalam implementasi basis akrual karena peran aktif dari Treasury dan
badan akuntansi professional yang memberikan dukungan berupa penyelenggaraan pelatihan, serta
pelayanan konsultasi kepada entitas pemerintah. Sementara itu, Australia dinyatakan berhasil
mengimplementasikan basis akrual berkat keterlibatan dari berbagai tingkat pemerintahan dalam
mensosialisasikan visi akrual, serta pelaksanaan tahapan reformasi menuju akuntansi akrual yang
berhasil dicanangkan. Sementara Malaysia, dan Indonesia sedang dalam tahap menuju akrual.
Terdapat berbagai manfaat yang dapat diperoleh dalam penerapan basis akrual, diantaranya
dapat menyajikan informasi seluruh posisi keuangan yang terdiri dari aset, hutang, dan ekuitas
suatu entitas pemerintah, juga dapat meningkatkan kualitas pengambilan keputusan di dalam
pemerintah dengan menggunakan informasi yang diperluas, tidak sekedar informasi yang berbasis
kas. Sementara itu, kelemahan penerapan basis akrual dikaitkan dengan kompleksitas teori akrual
dan besarnya biaya yang diperlukan dalam upaya penerapannya. Adanya identifikasi mengenai
peluang dan tantangan diharapkan dapat menjadi membantu dalam menetapkan strategi penerapan
akuntansi basis akrual pada entitas pemerintah Indonesia.

Daftar Pustaka
Barton, D. 2004. How to Profit from Defence: A Study in The Misaplication of Business
Accounting to the Public Sector in Australia. Financial Accountability and Management.
10: 281-304
Barton, Allan. 2009. The Use and Abuse of Accounting in the Public Sector Financial
Management Reform Program in Australia Journal. Vol. 45 No. 2. The University of
Sydney.
Buhr, N. 2010. From Cash to Accrual and Domestic to International Government Accounting
Standard Setting in Last 30 Years. Sixth Accounting History International Conference,
Welington. 19 Agustus
Bunea, C. B dan Cosmina. 2006. Arguments for Introducing accrual based accounting in Public
Sector.
Connolly, C. Hyndman, N. 2010. Accrual Accounting in public sector : a road not always taken.
Seminar Institute of Public Administration. IPA. Rome, 28-30 November.
Djamhuri, A. dan Mahmudi. 2006. New Public Mananagement, accounting reform and
institutional perspective of public sector accounting in indonesia. Jurnal Bisnis dan
Akuntansi, 3:301-321
Ellwood, S. Newberry, S. 2006. Public Sector Accrual Accounting Institutionalising Neo-Liberals
Principles. Accounting, Auditing, Accountability Journal vol 20, 4: 549-573
Guerning, G. 2001. Origin and theoretical basis of New Public Management. International Public
Management Journal 4 (2001) 125.
Guthrie, James. 1998. Application of Accrual Accounting in The Australian Public SectorRhetoric or Reality?. Blackwell P ublishing Ltd.
Harun, H. Van Peursem, K. Eggleton, I. 2012. Institutionalization of Accrual Accounting in the
Indonesian Public Sector. Journal of Accounting & Organizational Change. Vol 8-3: 257285.
Hood, C. 1991. A Public Management for All Season. Royal Institute Public Admnistration
Journal Volume 69, 1: 1-19.
Ibrahim, P. 2013. Akuntansi Akrual dan Penerapannya di Sektor Publik: Telaah Pustaka. Universitas
Hasanuddin: Skripsi.
International Accounting Standard Board (IASB). 2010. Conceptual Framework for Financial
Reporting: The Reporting Entity. United Kingdom.
Ismawati, K. 2011. Accrual Accounting dalam New Public Management.
Janet, V. dan Robert, B. 2007. The New Public Service. New York: M.E. Sharpe
Kieso, D et al. 2011. Intermediate Accounting IFRS Edition. Danvers: John Wiley & Sons
Likierman, A., 2003. Planning and controlling UK public expenditure on a resource basis,
Public Money & Management 23, 45-50.
Mahmudi. 2010. Manajemen Kinerja sektor Publik (edisi 2). Yogyakarta: Unit Pemerbit dan
Percetakan Sekolah tinggi Ilmu Manajemen YKPN
Mckendrick, J. 2007. Moderrnization of the Public Sector Accounting System in Central and
Eastern European Countries : The Case of Romania. International Public Management
Review,8 :165-185.
Modul Akuntansi Berbasis Akrual. 2014. Program Percepatan Akuntablitas Pemerintah Pusat.
Kementerian Keuangan RI.
Mulyana, Budi. 2009. Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara negara Lain: Tren di Negaranegara Anggota OECD.
National Public Sector Accountants Conference (NAPSAC). 2011. Accrual Accounting the Way
Forward. Accountants Today.
National Public Sector Accountants Conference (NAPSAC). 2011. Adopting Accrual-Based
Accounting. Accountants Today.
Organisation for economic Co-Operation and Development. 2002. Accrual Accounting and
Budgeting. Twenty-third Annual Meeting of OECD Senior Budget Officials, OECD,
Washington DC, 3-4 Juni.
9

Sari, Dita. Putra, Hendrawan. 2012. Menelisik Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual. JEAM
Vol XI No. 2/2012.
Shi, Y. 2005. Accrual Reform in Public Sector in China. Stanfoed Center for International
Development. 1: 1-46.
Watkins, A. Edward, C. 2007. Accounting, New Public Management and American Politics:
Theoretical Insights into the National Performance Review. Critical Perspectives on
Accounting, 18: 3358
Widjajarso, Bambang. 2009. Penerapan Basis Akrual Pada Akuntansi Pemerintah Indonesia:
Sebuah Kajian Pendahuluan.

10