ASPECTOS TERICOS DAS POLTICAS DE CIDADANIA:

UMA APROXIMAO AO BOLSA FAMLIA

Walquiria Leo Rego
Uma crise nos obriga a voltar s questes mesmas e
exige respostas novas ou velhas, mas de qualquer modo
julgamentos diretos. Uma crise s se torna um desastre
quando respondemos a ela com juzos pr-formados, isto ,
com preconceitos. Uma atitude dessas no apenas agua
a crise como nos priva da experincia da realidade e da
oportunidade por ela proporcionada reflexo
HANNAH ARENDT (1972)
O presente artigo persegue dois objetivos. O primeiro deles
consiste em rememorar brevemente a histria e a teoria
dos direitos e da cidadania, procurando-se fazer parte de
seu inventrio temtico. Busca, ainda, articul-las ao campo
de tenses mais amplo constitudo pelas relaes Estado e
sociedade, participao poltica, mercado e justia distributiva, e a conexo deste conjunto com a questo democrtica.
No segundo, a inteno foi esboar as conexes normativas de algumas teorias da cidadania, com a pesquisa
em andamento sobre o atual programa governamental de
transferncia de renda pelo Estado brasileiro: o Programa
Bolsa Famlia, em vigor desde 2004.
A pergunta fundamental que sustenta a construo das
hipteses orientadoras da investigao a seguinte: o atual
Programa Bolsa Famlia pode se configurar como poltica de
cidadania? Se esta potencialidade for real, impe-se, ento,
examinar as vrias dimenses pelas quais se pode ou no consider-lo uma poltica de formao de cidados.
Para tanto, impem-se tambm algumas consideraes de natureza terica feitas com o escopo de efetuar um
balano crtico da bibliografia sobre a questo. Foram eleiLua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

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tos alguns temas conexos problemtica em tela, como, por

exemplo, a questo dos direitos e do acesso a eles a partir
da afirmao de que a cidadania, sua conquista e sua consolidao constituem motivo e objeto permanente de conflito.
Desta forma, o prprio ordenamento democrtico da sociedade tem seu campo de provas configurado pelo reconhecimento normativo e positivo da legitimidade do conflito.
Por ltimo, pretende-se apontar alguns pontos em torno dos quais se pode organizar o modelo interpretativo do
Programa Bolsa Famlia como poltica de cidadania. Todavia, uma advertncia: o presente trabalho ainda no examinar os dados empricos recolhidos na pesquisa em curso.
Seu objetivo fundamental, bom que se destaque, foi tosomente recortar o campo terico no qual, possivelmente,
se desenvolver a anlise do referido programa. Constituir
matria de futuro trabalho a articulao dos dois diferentes
planos analticos mencionados anteriormente.
Contudo, no se pode deixar de sublinhar que entre as
questes articuladoras da interpretao, uma delas merece
destaque especial como condio preliminar da democracia e da cidadania: a garantia pelo Estado do direito vida
como direito primordial conquista de outros direitos que
fazem de uma pessoa um cidado, um titular de direitos,
enfim, uma pessoa social (Calamandrei, 1946)1 e, nesta condio, reconhecida pelo Estado nacional.

Cidadania: problemas conceituais e histricos

Por todas estas razes, torna-se imperativo esclarecer algumas premissas indispensveis conceituao de cidadania.
1
Neste artigo o jurista italiano discute a transformao no Direito da categoria
de indivduo poltico para indivduo social. Esta distino foi fundamental para
o reconhecimento mais tarde pelo Estado de que fazia parte de suas obrigaes
a garantia aos membros da nao de um mnimo de condies materiais para
assegurar sua independncia social. Esta mudana, ainda segundo Calamandrei,
transformou as bases do Estado de direito liberal clssico e se corporificou em
vrias constituies europias do aps Primeira Guerra Mundial.

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A primeira delas diz respeito ao seu estatuto de princpio

poltico e terico que designa o status social de cidado, e,
por isso, remete necessariamente a um complexo de condies polticas, sociais, econmicas e culturais que so garantidas plenamente aos membros de uma nao.
A segunda, conectada intimamente primeira, sustenta
que o conceito de cidadania supe um status normativo que
designa uma adscrio, um aditamento aos sujeitos sociais
devido sua pertinncia territorial, ou seja, sua predicao
por nascimento ou por opo e que por isso estar submetida ao ordenamento jurdico de um Estado.
Desta forma, a cidadania se constitui em um arcabouo
de direitos, prerrogativas e deveres que configura um sistema de reciprocidades determinantes da natureza das relaes entre os indivduos entre si e com o Estado. Seu enraizamento na vida coletiva como sentimento, cultura e sistema de referncias valorativas torna-se medida fundamental
do grau de democratizao alcanado por uma dada sociedade. Sua configurao poltica normativa mais ampla se
expressa atravs de um conjunto de valores morais e regras
jurdicas e sociais que sustentam as relaes de reciprocidade e de interdependncia entre os indivduos e os diversos
grupos sociais na concretude da ao coletiva.
A dimenso normativa da cidadania configurou-se concretamente em condio de igualdade de direitos civis, polticos e sociais. No entanto, deve-se lembrar que semelhante
situao resultou historicamente em vertentes paradoxais
relativas pertinncia social e poltica dos vrios grupos
sociais. De um lado, o status de cidado transformou-se em
importante fora inclusiva dos indivduos na vida nacional.
Contudo, tambm funcionou como significativa fora de
excluso de grandes parcelas de pessoas das comunidades
polticas nacionais (Carboni, 1986).
Em seguida sero desenvolvidos alguns aspectos do
argumento em pauta.
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Para se constatar o afirmado acima, basta lembrar que

o grau de universalismo presente nos Estados nacionais de
Bem-Estar Social variou muito, sobretudo quanto formao de solidariedades fortes, necessrias para garantir grandes transferncias de renda, e, mais forte ainda, atravs de
medidas legislativas verdadeiramente distributivas indispensveis construo dos direitos sociais. Os dispositivos legais
e polticos postos em movimento exigiram qualificadas polticas educacionais e de formao cvica responsveis pela
introduo dos valores prprios do universalismo. Sucederam-se importantes debates pblicos sobre a educao,
seguidos de reformas nos sistemas educacionais.
Em muitos casos, conseguiu-se reduzir significativamente a concepo particularista de comunidade, como
tambm do individualismo negativo dos sujeitos sociais. De
modo geral, com diferenas importantes entre os diversos
pases, a poltica europia aps a Segunda Grande Guerra
conheceu, na maioria das vezes atravs dos grandes partidos polticos de massa, fortes e significativas experincias
de cooperao democrtica entre os diferentes atores polticos, alargando e aprofundando as expectativas cvicas dos
cidados. Cooperao democrtica no significa de modo
algum eliminao do conflito social, mas possibilidades
reais de alargamento da base de legitimao desse prprio
conflito. As diversas identidades foram forjadas no seio desse processo conflitivo.
Ao longo do sculo XX, a tenso resultante da ambivalncia ligada questo identitria no foi resolvida de
maneira simples e fcil. Algumas vezes foi possvel dilu-la
no sentimento nacional mais amplo, outras vezes ela permaneceu como fator de excluso e tenso social.
Em inmeros casos, o status de cidadania esteve longamente bloqueado a certas etnias, como os negros nos Estados Unidos, e mesmo em outros pases, como o Brasil, para
no falar do caso das mulheres, cujos direitos civis, polticos
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e sociais, como indivduos particulares, chegaram muito

mais tarde que para a maioria dos homens. Nestes grupos,
devem-se incluir os analfabetos. Nestes casos, as clusulas de
excluso, em grande parte das vezes, remontam s questes
doutrinrias existentes no corpus terico do liberalismo clssico, cujas bases repousavam na problemtica relao entre
capacitao civil para o exerccio dos direitos, como, por
exemplo, o direito eleitoral de votar e ser votado. Alm disto, se deve adicionar persistente interdio participao
poltica e eleitoral das mulheres, dos negros e dos analfabetos e outras etnias minoritrias e religiosas, fundada na
suposta ausncia de autonomia decisria.
Estes dispositivos excludentes, enraizados em fundamentaes doutrinrias, paradoxalmente oriundos das
antigas ordens regidas por privilgios e hierarquias sociais,
garantiram por muito tempo a cultura poltica da excluso
de grandes contingentes de pessoas que conviviam no mesmo espao de uma nao.
No Ocidente, no geral, estes conjuntos de privilgios e
prerrogativas que garantiram as antigas ordens foram sendo
paulatinamente cancelados pelas lutas por direitos democrticos. Muitas vezes isto ocorreu no bojo de movimentos
nacionalistas de tipo cvico e de outros movimentos reivindicatrios de paridade social. Assim, na cena pblica, compareciam novos sujeitos demandantes de direitos de igualdade e de liberdade.
Na maioria dos casos, a detonao destes processos,
aps longa germinao, deu-se durante e depois da Primeira Grande Guerra. Assim, surgiram importantes experincias democrticas, como as democracias participativas dos
conselhos de soldados, de mulheres e de operrios etc.,
tanto no bojo da Repblica de Weimar, como no incio da
revoluo russa, na revoluo hngara de 1919, nos conselhos de fbrica de Turin e, ainda, na experincia da Viena
Vermelha de 1919-1934.
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Depois da trgica experincia dos fascismos alemo e

italiano, sua derrota sangrenta nos campos de batalha na
Europa durante a Segunda Grande Guerra, refora-se, com
exigncias normativas diferentes, a crena na necessidade
da democracia como modo de resolver as contendas sociais
das sociedades capitalistas ocidentais. Contudo, o ritmo de
lutas e conquistas foi muito diverso em razo das diferenas histricas imperantes nas diversas sociedades nacionais
decorrentes das diferenas de sistemas polticos e partidrios, da natureza dos partidos, assim como das tradies
polticas e ideolgicas nelas existentes (Bendix, 1996; Zolo e
Costa, 2002; Zincone, 1992; Gourevitch, 1986; Zolo, 1994).

Lutas sociais: conexes

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Historicamente, na luta por direitos foi constante o entrelaamento entre questes de ordem interna s sociedades e
influncias externas. Goran Therborn faz referncia a esta
varivel lembrando a presena de fatores intra-societrios
e fatores extra-societrios na conquista dos direitos, de sua
ampliao e redefinio de contedos. Estes elementos
so fatores importantes a serem considerados na expanso
das lutas por direitos. Trata-se da influncia externa como
momento permanente na histria dos movimentos e lutas
pela cidadania. Seu pressuposto de que o mercado capitalista foi e intrinsecamente voltado para o mundo, sendo
constitutivo de sua natureza a vocao internacionalista.
As mudanas de padro interativo, mais profundo e
mais estreito, explicam em parte muitas questes, mas a
conexo externa esteve sempre presente no encaminhamento das especficas e diversas questes nacionais no
encaminhamento dos direitos de cidadania. Donde se pode
depreender que as idias e os processos polticos animados
por elas migravam com muita facilidade de uma sociedade
para outra, por vezes levadas literalmente nas malas dos imigrantes e dos viajantes de toda ordem (Therborn, 1977).
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O movimento de idias e princpios polticos, como

lembra Quentin Skinner (1978), uma das coisas que mais
migra na vida das sociedades, passando de um lado a outro
do mundo e redefinindo os mtodos de luta e contedos
programticos, e, por vezes, formas de entendimento e de
orientao da ao coletiva2.

Cidadania, status e identidade

Diante desta complexa configurao, o status de cidado
se conecta a uma das questes cruciais da modernidade:
os modos de constituio da identidade individual e social
e sua relao com o funcionamento das instituies. Por
conseguinte, est referido constituio mesma da esfera
pblica, entendida como espao de reconhecimento pblico, fundador de processos de legitimao das diversas identidades e de suas demandas vrias.
Importa lembrar, para o argumento que se procurar
desenvolver neste trabalho, que a cidadania possui uma
natureza mltipla. Pode-se falar atualmente, em meio forte controvrsia, em cidadania individual, mas tambm em
cidadania comunitria, social e institucional, so dimenses
que nos dias de hoje no podem ser negligenciadas sob o
risco de se ameaar profundamente de destruio todo um
patrimnio de conquistas emancipatrias fundamentais do
universalismo moderno.
Estas questes referem-se diretamente s trs grandes
classes de direitos: os direitos civis, os polticos e os sociais,
os quais se desdobraram em direitos culturais, ambientais
e em tantos outros, demandados pelos titulares de direitos
das comunidades polticas nacionais.
Nesta medida, o conjunto de direitos torna-se um
padro valorativo, um sistema que orienta as aes e atitudes
dos cidados. Para tanto, precisa cimentar-se em princpios
2

Ver tambm o clssico estudo de Venturi (1954).

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voltados progressiva emancipao humana. Isto posto, o

princpio fundamental da vivncia de direitos assenta-se na
conquista progressiva, por parte dos sujeitos, de autonomia
poltica e moral, com destaque para sua capacitao em
projetar politicamente seu destino social. Em relao a esta
questo, Pietro Costa chama a ateno para o fato de que:
[...] o discurso dos direitos muda o seu estatuto retrico e
d lugar ao projeto de uma ordem futura (Costa, 2005, pp.
102-121; Pitkin, 1984).
Cidadania como princpio de pertinncia, como status
e como pathos igualitrio, constitui-se ainda em ponto de
observao imprescindvel para se medir o grau de coeso
social alcanado pelas diferentes sociedades, bem como a
magnitude de suas fraturas sociais e polticas. Constituirse cidado em sentido jurdico significa acesso plenitude
dos direitos democrticos de cidadania, ou seja, o gozo dos
direitos polticos, civis e sociais.
No obstante esta prerrogativa, sabe-se muito bem que
nos diferentes pases o dficit de cidadania atinge mesmo os
co-nacionais, segundo certas classes sociais, etnias ou raas.
So cidados a pleno jure dos diversos Estados nacionais os
cidados que habitam ou circulam em certas regies bonificadas pela circulao mais intensa de informaes. Ou
ainda, pela fora atuante de tradies polticas preservadas
na memria pblica, quando no pela proximidade a centros mais desenvolvidos na questo. Para no falar de zonas
e cidades que foram, por razes polticas diversas, beneficiadas com importantes investimentos econmicos e sociais
por parte do Estado nacional. As outras que no receberam nada ou muito pouco possuem, sob muitos ngulos,
gravssimos dficits de cidadania. Entre ns temos inmeros
exemplos desta assimetria na fruio de direitos nas vrias
regies do pas. As abissais desigualdades sociais e econmicas existentes entre as diferentes classes sociais podem
ser ocultas sob as vestes do discurso da identidade tnica,
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racial, regional, mas, contrariamente, as torna ainda mais

profundas, aumentando ainda mais as imensas disparidades
regionais em termos de vigncia e prtica dos direitos.
Observe-se apenas uma das tantas situaes em que a
desigualdade refora as assimetrias polticas. O status de
cidado iguala todos para o exerccio de certos direitos e
separa radicalmente ou at torna impossvel a vivncia de
outros tantos. Por exemplo, todos podem votar no Brasil, o
direito de voto teoricamente amplo, com a incluso dos
analfabetos pela Constituio de 1988 e, decnios antes, das
mulheres. Todavia, a desigualdade social profunda aumenta
e amplifica de modo brutal a assimetria informativa e educacional destes segmentos, ou, como diriam Amartya Sen
e a filsofa Martha Nussbaum, sua capacitao (capability e
functioning) operativa para o exerccio deste direito.
Formulao muito semelhante na sua substncia a
realizada por Habermas (2002, p. 136), quando se refere
necessidade dos cidados de experimentarem o que chama
de valor de uso dos seus direitos, ou seja, quando as formas de
vida por eles desejadas se tornam realidade efetiva.
No encaminhamento poltico e efetivo destas questes
reside o ponto fundamental, a democratizao da democracia, quem sabe o incio de sua marcha rumo sua transformao em uma democracia substancial, tema caro ao debate da esquerda europia mundial dos anos de 1920 e 1930.

Estado, nao e cidadania

A juno dos trs elementos acima anunciados constitui campo problemtico ineludvel, pois se radica nas relaes do
Estado com a cidadania e desta com a sociedade. Tocqueville,
em sua clssica reflexo sobre o tema, dizia que, nos Estados
Unidos, a cidadania nascera antes do Estado, fundamentalmente atravs do associacionismo dos membros da comunidade, para enfrentar problemas comuns, cuja base residiu na
relativa homogeneidade ideolgica advinda da religio.
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Se a cidadania for pensada apenas na sua dimenso civil

e poltica, ou seja, da participao mais ou menos igualitria na vida pblica da cidade, talvez se possa concordar com
as afirmaes tocquevilleanas (Quirino dos Santos, 2001).
Mas, no que diz respeito a outras dimenses novas e fundamentais, como os direitos sociais, seria anacronismo esperar
dele ateno a semelhantes aspectos3. Portanto, se entendermos a cidadania em uma perspectiva mais abrangente e
mais profunda, evidentemente tal definio insuficiente.
O Estado, como agncia pblica que concede, reconhece e garante os direitos, desempenhou e desempenha
um papel central na formao e na manuteno da cidadania contempornea. Sua atuao atravs do papel normativo de suas instituies indispensvel garantia da
cidadania plena.
Para delimitar melhor esta questo, depois do recente
vendaval neoliberal, precisamos recuperar o Estado como
categoria analtica e como categoria poltica. O resgate torna-se imperativo. De um lado, como modo de compreender o complexo de articulaes institucionais normativas
e polticas que fundaram e organizaram a reconstruo
poltica do capitalismo na segunda metade do sculo vinte. De outro, como agncia formativa e implementadora
de polticas distributivas de renda e de recursos sociais, ou
seja, de realizador e garantidor de polticas de cidadania.
Efetivamente, no auge da devastao neoliberal, a ameaa
maior que se configurou esteve mesmo na tentativa de sua
destruio como instituio, cujas finalidades funcionais, ao
menos como garantidor da vida, foram e so sua razo de
ser na histria dos homens e estiveram presentes fortemente em sua prpria fundao.
3
Ver sobre o tema do anacronismo a partir das consideraes feitas por Lucien
Febvre sobre a inadequao da anlise que no respeita a especificidade de um
tempo histrico, seus mitos, possibilidades de compreenso e valores. De modo
diverso, mas reforando esta direo, ver tambm Gadamer (2003).

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Que fatos so percebidos no inventrio da cidadania e

de seu processo de institution-building? Em primeiro lugar,
amplia-se com a evidente demolio das instituies do
velho Estado liberal do sculo XIX. Os experimentos mais
significativos, como referido anteriormente, fincam razes
na transformao da forma estatal e de expanso da cidadania em experincias histricas concretas, ocorridas na Europa ocidental nos incios do sculo XX.
As experincias nacionais dos anos de 1920 e 1930,
como foi o caso sueco e suas criaes no campo do alargamento mesmo da noo de cidadania e direitos, patenteiam
cabalmente a emergncia de um novo tipo de regulao
estatal que, desde ento, redefinir normativamente as funes do Estado, alterando fortemente seu funcionamento
clssico. Nasce, ento, uma nova forma poltica estatal que
refunda as relaes entre a sociedade, a poltica, os mercados e o Estado. Esta configurao filha legtima das lutas
operrias desenvolvidas e conduzidas pelos grandes partidos socialistas, social-democratas, trabalhistas, comunistas.
Emerge e por vezes se consolida na esfera pbica um conjunto novo de instituies mediadoras: partidos polticos,
sindicatos, associaes profissionais, corporaes novas e
instituies culturais.
A organizao de interesses se amplia e ganha novas
formas de mediao. Se quisermos desdobrar esta problemtica podemos faz-lo introduzindo um tema difcil e controverso: o da re-constituio mesma dos Estados-Nao.
Charles Tilly distingue Estados nacionais de Estado-Nao.
Para este ltimo, o fenmeno da Nao contm caractersticas e funes muito especificas. A Nao pressupe a existncia de um povo que compartilha de forte identidade
lingstica, religiosa e simblica (Tilly, 1996, pp. 47 e ss.).
Sabendo do risco que a questo suscita, no se deve perder
de vista que, medida que a cidadania foi avanando e deitando razes mais fundas na cultura poltica das sociedades,
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simultaneamente se configuravam naes mais igualitrias

e mais universalistas. Os laos de pertinncia e de integrao lingstica e simblica se aprofundam, conformando a
Nao como uma mais autntica comunidade de lembranas e de destino.
Neste sentido, o crescente processo de reduo das
desigualdades sociais incrementava o grau de coeso das
pessoas como povo-nao. A funo de argamassa do Estado-Nao no necessariamente foi cumprida pela religio,
como sugeriu Tocqueville; muitas vezes o foi atravs das utopias democrticas abrigadas em partidos polticos socialistas,
comunistas ou sociais-democratas. O telos destas instituies
agregadoras de interesses e de esperanas se patenteava na
ao poltica realizada cotidianamente.
No entanto, sua temporalidade estava fincada no futuro, na construo de uma sociedade socialista. Para se ter
uma idia desta questo basta recorrer memorialstica
do tempo. Os livros de memria de militantes, polticos e
intelectuais do perodo, em especial os italianos, mostram
bem como a existncia da utopia como fator de orientao
poltica cumpriu a funo de cimento e de impulso ao
no conjunto da vida dos trabalhadores, dos intelectuais e
do povo em geral, alimentando suas fantasias e amainando
suas dores4.
O desenvolvimento da cultura democrtica e sua f na
construo de outro vivere civile cumpriram o papel de propiciar mais coeso e cooperao social no interior dos grupos
subalternos. Em outras palavras, a liberdade da cidadania
tomara o lugar da transcendncia metafsica. A tenso ut-

4
Ver os apaixonados depoimentos de militantes muito empenhados, como Pietro
Ingrao, importante lder do Partido Comunista Italiano (PCI), em suas memrias
recentemente publicadas na Itlia: Ingrao, 2005; Rossanda, 2005; Foa, 1991. Especialmente Pietro Ingrao se refere claramente como a idia de construo da nao
italiana, ao lado da idia de via italiana ao socialismo, se constituram em fortes
motivos e impulsos de luta social na poltica do Partido Comunista Italiano.

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pica atuou como religio laica. Logo, a cidadania ampliada

e redefinida permanentemente atualizava tambm os termos do que se entendia por Nao. Gunnar Myrdal sustenta que a construo do Estado de Bem-Estar Social supe
necessariamente o fortalecimento da nacionalidade. Fala:
O Estado do Bem-Estar democrtico nacionalista e
protecionista. Dentro das fronteiras do Estado individual, os
ideais herdados de liberdade, igualdade de oportunidades
para todos, e fraternidade comum se tornaram realidades
em um impulso poderoso na legislao e administrao
estatal e, dentro do quadro geral de tais regulamentaes
estatais, em vigorosa atividade organizativa a favor de todos
os grupos locais e seccionais da comunidade nacional. A
integrao nacional estava avanando rapidamente [...]
(Myrdal, 1962, pp. 165-180).

Importa sempre lembrar que semelhante processo no

supe harmonia social. Ao contrrio, foram e so processos eivados de conflito poltico e social. Os direitos foram
desejados e obtidos pelos seus destinatrios, foram ganhos,
conquistados. Contudo, foram e so um motivo e um objeto
de conflito permanente, longe de se constiturem em amortizadores do conflito social.
De certo modo, pode-se afirmar que a grande tradio
do pensamento poltico e social ocidental sempre soube
que cidadania (civitas) um processo social essencialmente
poltico constitudo de um fazer-se contnuo. Seu aprendizado poltico equivale a uma espcie de flaubertiana educao sentimental. No caso em questo, a educao cvica
como educao sentimental. Os sentimentos, as sensaes,
as emoes, os valores morais so moldados pela fora dos
costumes e das instituies polticas e sociais, tal como na
Bildung, to cara ilustrao alem. A educao para a vida
pblica, em sentido amplo, significa no apenas aprender
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a viver em uma civitas, mas capacitar-se para o exerccio de

cargos pblicos, ou ainda, fazer dela um poder formativo
de sentimentos cvicos profundos nos cidados.
De modo geral, a histria do Welfare State, sem perder
de vista as suas diferenciaes nacionais, demonstrou enfaticamente o papel decisivo da participao ativa dos indivduos, das classes sociais, de suas organizaes e movimentos na construo poltica dos modos de convivncia cvica.
Esta ltima desempenhou e desempenha papel crucial para
que os indivduos no se tornem apenas seres adaptados a
viver conforme a lgica do mercado capitalista.
Suas expectativas de vida boa no devem ser reduzidas fruio de bens de consumo. Ou seja, cidados de
uma plis no podem ser subsumidos em simples consumidores. Marx costumava lembrar que a vida vivida apenas no
interior da lgica mercantil, entre outras coisas, consistia
fundamentalmente na produo incessante da generalidade avassaladora dos interesses egostas. A recomposio
do homem moderno, a partir da superao de suas inmeras fragmentaes e fissuras, somente seria possvel por
meio da refundao da vida societria, cuja tecelagem fosse
refeita em direo realizao das condies materiais da
liberdade e da igualdade.
Ainda dentro desta tenso argumentativa, faz-se mister
recordar mais uma vez que a limitao pela atividade poltica do poder invasivo e desagregador do mercado constituiu
preocupao permanente do economista sueco Gunnar
Myrdal. Sobre isto vaticinou ainda nos anos de 1960:
O povo continuar tanto mais desorientado e com
maior facilidade ser enganado, quanto mais baixa for
sua participao ativa na vida comunitria em seus nveis
nacional, local e seccional. Tudo se reduz ao fato de que
uma democracia mais perfeita necessita de um povo mais
esclarecido e vigilante. Ainda h muito de falso, mesmo em
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nossas reformas redistributivas. Nossa tributao anunciada

como sendo, e geralmente assim se acredita, fortemente
progressiva, mas por diversos dispositivos, as leis fiscais esto
permitindo que os ricos fiquem mais ricos, enquanto vivem
bem, a despeito do fato de pagarem a maior parte de suas
rendas em impostos (Myrdal, 1962, pp. 127 e ss.).

Em outras passagens de sua obra, o autor sueco no

deixa de advertir que as conquistas sociais e cvicas somente
sero mantidas pela
[...] elevao do nvel geral de educao, intensificando
ainda mais a participao ativa do povo nas decises de
todos os nveis, fortalecendo bastante a compreenso que
todos devem possuir do interesse comum [...] (Myrdal,
1962, pp. 116-128).

Esta configurao, sem dvida, remonta ao que Marshall (1976) alude em seu clssico ensaio: ao crculo virtuoso
dos direitos. Os direitos podem se desdobrar infinitamente
em outros direitos, desde que sua capacidade de expandirse no seja bloqueada pela dominncia na sociedade dos
interesses egostas. Contudo, a histria demonstrou que
sua expansividade, e no apenas ela, mas sua prpria manuteno no tempo dependem crucialmente da participao
poltica do povo e de sua transformao em ator poltico
decisivo. Nisto est compreendido seu apreo pela liberdade, ou seja, a profundidade e extenso de sua cultura poltica democrtica.
A dimenso regulatria da poltica como o fazer de
todos permanece sendo a nica garantia para impedir a
reduo da cidadania pura relao mercantil, tal como
est posta hoje no debate econmico de corte neoclssico,
que h tempos vem colonizando fortemente certas disciplinas das Cincias Sociais.
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Mercado e cidadania

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Na seqncia argumentativa, pode-se dizer que a cidadania,

entre outras coisas, uma construo poltica permanente.
Este princpio remete a outro: o cidado se inventa e se reinventa todo o tempo. bom lembrar que a democratizao
crescente da cidadania no significa apenas uma compreenso normativa do seu forte potencial integrativo e igualitrio.
Supe, de um lado, a consecuo de polticas de crescente reconhecimento por parte do Estado da legitimidade do
conflito e das lutas por direitos. E, de outro, que as polticas de renda, ou as polticas distributivas em sentido geral,
tenham seu fundamento fortemente fincado no princpio da
cidadania, no cidado como titular inalienvel de direitos.
Ou seja, os direitos sociais, civis, polticos e culturais,
em senso amplo, constituem patrimnio irrenuncivel do
universalismo fundador da modernidade como projeto
emancipatrio. Neste sentido, tais polticas repousam nos
princpios universais da igualdade, da liberdade e da solidariedade entre os homens.
Por tudo isso, polticas de promoo da cidadania so
antes de tudo fatores de progressiva desmercantilizao do
bem-estar dos participantes de uma comunidade poltica,
de uma nao. Seu objetivo realmente universalista se consubstancia na reduo progressiva de sua dependncia do
particularismo dos interesses privados, ideologicamente
chamados leis de mercado e assim concebidos como leis
da natureza.
O mercado capitalista, com sua vocao intrnseca de
mercantilizar todas as dimenses da vida, foi e sempre ser,
na imagem referida anteriormente feita por Esping-Andersen, o cavalo de Tria da cidadania (Esping-Andersen, 2000,
pp. 19 e ss.)5. Seus guerreiros de todos os tipos estaro sempre a postos para trazer para a cena pblica a verso de que
5

Sobre a mesma questo, ver tambm Crouch, 2003.

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Walquiria Leo Rego

no existem direitos inalienveis da pessoa humana. Existe,

sim, como imperativo natural, o comrcio das necessidades bsicas da vida humana.
A justificativa retrica disto reside na crena mstica de
que as pessoas so, por natureza, talentosas ou desprovidas
de talento, com aptides para a responsabilidade individual
ou indolentes e pouco aptas a lutar pela vida (Costa, 2005)6.
Sem receber educao, a pessoa teria que saber ser responsvel pela prpria vida, para assim estar capacitada a comprar ou no, no mercado, sua sade, sua previdncia, sua
escolaridade, sua habitao e assim por diante.
Esta concepo pressupe uma viso de natureza humana atemporal, teologiza a histria, naturalizando a sociedade como forma histrica diversa no tempo. Segundo esta
lgica, o no cumprimento das leis naturais e eternas do
mercado revela ausncia de talento e de capacitao das
pessoas para assumir sua prpria vida. Logo, devem ser,
no mximo, assistidas pela institucionalizao da caridade
alheia, que pode assumir vrias modalidades de atuao.
Normalmente, os atos caridosos tomam formas de aes
privadas dedicadas a minorar a situao de pobreza dos
incapazes de prover sua prpria subsistncia.
A pobreza um destino incontornvel, um desgnio da
natureza ou da providncia, ou seja, no se consubstancia
em uma questo pblica; portanto, no uma questo de
Estado. Desse modo, liquidando-se a idia mesma de Estado como instituio reguladora da vida social, o movimento seguinte se trava no cancelamento radical da diferena
entre mundo pblico e mundo privado. O privado sacralizado a tal ponto que dele automaticamente deriva toda
a virtude. Conseqentemente, esta sacralizao do privado
refora e refundamenta a destruio do Estado como ente
pblico essencial e potencial de melhoria da vida coletiva.
6

Sobre este assunto, ver tambm Hirschman, 1992.

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Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

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Este ponto do argumento fertiliza abundantemente

o solo do privatismo mais radical. Deste ponto de vista, as
polticas estatais sero seletivas, diretamente formuladas por
agentes de poderes privados, insulados no aparelho estatal,
sem nenhuma delegao da cidadania para execut-las.
Estas polticas caracterizam-se, geralmente, pela aceitao
acrtica da participao, sem disfarces, de agentes privados
ou dos experts que as elaboram para beneficiar diretamente
grandes corporaes privadas das quais so diretos representantes. As decises so tomadas sempre em espaos de
segredo, sem publicizao, fora do alcance dos controles
fundados na soberania popular. A justificativa maior para
que assim seja a rapidez e a eficincia dos processos oligrquicos de deciso.
As privatizaes das empresas pblicas realizadas nos
decnios dos anos de 1980 e 1990 foram, na sua maioria,
buscar sua legitimao na formao massiva, via meios de
comunicao, de retricas e de consensos tambm muito
seletivos. Uma destas retricas apoiava-se na crena da maldade inata das empresas pblicas e na bondade inata das
empresas privadas. Repetiu-se ad nauseam: tudo o que regido pelo Estado por natureza ineficiente; e, inversamente,
tudo o que regido pelo interesse privado eficiente, pois
obedece aos ditames da natureza humana.
Apropriando-se muito livremente de Carl Schmitt, em
seu livro Teologia poltica (1985), a sacralizao do privado,
como dogma secular, constituiu uma das linhas de fora da
teologia poltica de certo liberalismo econmico. Estes princpios foram resgatados como orientao s formulaes das
polticas privatizantes e mercantilizadoras dos direitos de
cidadania nos dias que correm. Ganharam status de princpio
reorganizador da modernidade. O suposto resgate do moderno se fez atravs da retrica privatista e mercadolgica.
Os servios pblicos e suas realizaes prticas, que
foram bastante desenvolvidos ao longo do sculo XX e
Lua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

Walquiria Leo Rego

representaram um componente fundamental no processo

de democratizao da poltica, deixaram de ser pensados
como direitos pblicos dos cidados e se transformaram em
bens a serem vendidos no mercado como qualquer outra
mercadoria a sujeitos privados supostamente soberanos em
suas decises de consumo.
Esta configurao moral e tica destruiu as bases morais
e polticas da idia mesma de direitos de cidadania. O mercado foi sistematicamente fundido com a noo de sociedade, transformou-se mesmo em seu sinnimo. Interesses de
mercado passaram a ser equivalentes aos interesses nacionais ou da sociedade. Nesta lgica, no so mais cabveis os
cidados, apenas so cabveis os consumidores maximizadores do auto-interesse.
O triunfo dos interesses egostas passou a ser visto
como fundador do melhor dos mundos possveis. Afinal, a
racionalidade instrumental, ligada unicamente aos clculos
que fetichizam o mais vulgar individualismo, tornou-se um
cnone interpretativo, um princpio organizativo da retrica dominante; mais que isto, uma apologtica pura e simples de interesses privados poderosos.
A soma desses elementos conduziu os grandes mais
uma vez elaborao de uma teologia poltica avessa a
qualquer elemento de solidariedade social. Na mesma
seqncia de argumentos, apresentaram o popolino como
destinado mesmo ao desemprego e penria, pois ele no
sabe, por indolncia e inpcia, realizar escolhas racionais.
Cumprindo os desgnios da me natureza, se tornaram
definitivamente inempregveis ou, como diria o socilogo francs Robert Castel numa expresso menos perversa,
estas pessoas se constituem em interinos permanentes
(1998, pp. 528 e ss.).
Por fim, o Estado definitivamente foi assaltado pelos
interesses dos grandes. Sua dimenso pblica foi considerada perniciosa razo e boa ordem. Em conseqenLua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

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Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

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cia destas crenas tornadas foras polticas poderosas, as

polticas de autolimitao das capacidades de realizao
estatal, justificadoras de sua desconstruo, danificaram
gravemente a coeso social das naes e deixaram sob risco
a estabilizao de seus processos democrticos (Habermas,
2001, p. 67).
A desconstruo sistemtica dos direitos sociais, como
retrica e como prtica poltica, realizada em vrios pases,
foi efetuada com maior ou menor sucesso exatamente na
proporo das resistncias maiores ou menores dos sujeitos polticos prejudicados por ela. As tradies polticas e
organizacionais funcionaram claramente como motores da
memria pblica das lutas pela conquista e preservao dos
direitos.
Aceitando que a cidadania democrtica vivida como
sentimento e costume encarnados em instituies garantidoras de sua efetivao, pode-se dizer que este o movimento fundamental que configura o corao da democracia.
Por isso no exagerado afirmar que, na desconstruo do
princpio da cidadania como princpio articulador da liberdade e da igualdade, se confirmou a desconfiana de Karl
Polanyi. A de que a democracia poltica e social edificada ao
longo do sculo vinte como reao violncia do mercado
capitalista (chamado por ele de moinho diablico) de
fato incompatvel com certo funcionamento do mercado.
De fato, as conquistas legislativas asseguradoras de
direitos, feitas em ritmos e compassos polticos muito diversos entre si nas diferentes sociedades, foram conquistas das
lutas sociais, derivadas da luta permanente de resistncia
de milhes de homens e mulheres barbrie representada pelo mercado capitalista. Polanyi advertira que o mercado capitalista transforma homens, terras e tudo mais em
mercadorias vendveis; portanto, no pode ser fundamento
sagrado da democracia. Ao contrrio, ser sempre seu cavalo de Tria (Polanyi, 1987; 1980b, cap. 5, p. 79).
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Conceda-se, ainda uma vez, a palavra a Karl Polanyi,

que sintetiza bem o dilema moral e poltico de um tempo
atravessado pelas questes que debatemos acima:
O abandono da utopia do mercado coloca-nos face a face
com a realidade da sociedade. Ela a linha divisria entre o
liberalismo de um lado, o fascismo e o socialismo de outro.
A diferena entre esses dois no basicamente econmica,
moral e religiosa. Mesmo quando professam economias
idnticas, eles no so apenas diferentes, mas so, tambm,
manifestaes de princpios opostos. E a liberdade ,
mais uma vez, o ponto extremo no qual eles se separam.
A realidade da sociedade aceita tanto por fascistas
como por socialistas, com a mesma finalidade com que o
conhecimento da morte moldou a conscincia humana.
O poder e a compulso fazem parte dessa realidade e no
seria vlido qualquer ideal que os banisse da sociedade.
Se a idia da liberdade pode ser mantida ou no, em face
desse conhecimento, o tema sobre o qual eles divergem.
a liberdade uma palavra vazia, uma tentao, destinada
a arruinar o homem e suas obras, ou o homem pode
reafirmar a sua liberdade em face desse conhecimento e
lutar para que a sociedade a atinja sem cair num ilusionismo
moral? Essa questo aflitiva resume a condio do homem.
[...] A descoberta da sociedade , portanto, o final ou o
renascimento da liberdade (Polanyi, 1980b, p. 251)7.

A descoberta da sociedade pode significar ento o reconhecimento da diversidade da vida e da pluralidade dos
sujeitos viventes e dos seus interesses e, conseqentemente,
das infinitas possibilidades expressivas na formao de suas
identidades polticas, sociais e culturais. Por outro lado, o
reconhecimento da sociedade pressupe outro reconheci7

Ver ainda sobre sua crtica cida e radical dita sociedade de mercado, 1980a.
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Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

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mento: o dos espaos visveis nos quais os diversos sujeitos

sociais possam comparecer a fim de poder dizer quem so e
o que desejam para suas vidas. Estamos falando, ainda uma
vez, de esfera pblica, de espao de reconhecimento pblico e de produo de legitimidade s demandas dos diferentes indivduos e grupos sociais.
Nesta medida, a trama societria pode mostrar-se muito mais densa e espessa que o reducionismo expresso na
utopia de mercado. Nela, no h lugar para direitos do
homem, mas somente para a produo e circulao de
mercadorias que se encarnam e se expressam em todas as
relaes sociais. Dessa tica, a liberdade , de fato, uma
palavra vazia.
No tocante sociedade como portadora de mltiplas
dimenses vitais, uma das mais importantes e que conflita
com a lgica do mercado se consubstancia na formao
das identidades dos sujeitos sociais. Tanto aquelas vinculadas ao espao fsico de certo territrio, como uma nacionalidade, ou a que ultrapassa esta determinao para ganhar
outras, como, por exemplo, a de cidado, ser genrico,
cidado do mundo.
A identidade poltica, cultural e de gnero fruto de
uma produo ininterrupta no tempo, uma construo realizada durante um longo processo de enfrentamento coletivo entre o novo e o velho; portanto, um processo no qual
os sujeitos sociais se encaram para poder dizer quem so e
o que desejam da vida. Isto, de per se, supe uma temporalidade que sempre tridimensional porque se refere a trs
modalidades de tempo: o tempo da memria, o tempo do
projeto e o tempo do desejo e do futuro. Somente a poltica, como fazer coletivo, como linguagem unificante, pode
juntar estas trs temporalidades, pois somente atravs dela
possvel o reconhecimento das diferenas e a civilizao
mnima do conflito. Sua dimenso civil, simblica, concede
a medida e o sentido do poder e da luta por ele.
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Neste sentido, demanda instituies visveis e agasalhadoras de suas prticas especficas. Em outras palavras, exige
esfera pblica como espao garantido, legtimo e legitimador
de encontro e de conflitualidade. Somente assim se pode
restituir aos homens e mulheres a sociedade como espao
de vivncia e de reconhecimento do outro como igual e
diverso. E os direitos podem ser atribudos aos homens, ou
brotam dele, apenas na medida em que ele o fundamento
do cidado (apud Agamben, 2004, pp. 135 e ss.).
Neste momento, a sociedade, como espao e tempo do
mltiplo e do diverso, de lugar de homens plenos de necessidades e carncias tambm mltiplas e diversas, triunfa sobre
a nudez e a frieza da homogeneizao prpria do mercado.

Cidadania, Estado e Nao: problemas de conceituao

As consideraes tericas realizadas at este ponto servem
fundamentalmente para apoiar as linhas de reflexo possveis de serem desenvolvidas como embasamento pesquisa
em curso sobre a cidadania no Brasil de hoje.
Em primeiro lugar, e ainda no que diz respeito cidadania, participo do ponto de vista de Giovanni Moro, isto
, de conceb-la tambm como um ponto de observao
imprescindvel de diferenas, analogias e desafios comuns.
E ainda como lugar central de processo social gerador de
profundas tenses e dinmicas transformadoras da vida das
pessoas e das instituies polticas e sociais de uma sociedade (Moro, 2004).
Seu percurso foi e longo e difcil. A consolidao da
cidadania, como processo poltico institucional e como fonte de cultura democrtica, est na dependncia do nvel
geral de construo de uma esfera pblica democrtica e
republicana ainda mais complexa, pois sujeita aos ataques
mais imprevistos daqueles que personificam os interesses poderosos, sempre atentos destruio de direitos em
nome da eficincia econmica dos mercados. A construo
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Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

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de cidados atravs de polticas estatais voltadas para esta

tarefa constitui um campo de provas decisivo construo
de uma Nao democrtica, como de democratizao da
prpria democracia.
Nesta medida, os vnculos de pertinncia tradicionais
que ligam os co-nacionais, como a lngua e as tradies
culturais, se reforam como laos comunitrios de uma
nacionalidade se o Estado implementar polticas de cidadania destinadas a realizar polticas de solidariedade social
e cultural indispensveis realizao de justia distributiva
e de transferncias de rendas aos membros e componentes
da nao. As dotaes de recursos destinados a garantir a
subsistncia dos pobres podem, potencialmente, torn-los
titulares efetivos de direitos sociais.
Os direitos sociais so decisivos para dotar as pessoas de
capacitao mnima para a constituio de sujeitos polticos
demandantes de recursos pblicos para atender s vrias
necessidades da vida. Alm disto, possibilitam o que Amartya Sen chamou, como se viu anteriormente, de functionings,
ou seja, o movimentar as capacidades operacionais de uma
pessoa para desenvolver suas habilidades naturais e adquiridas. Sublinha ainda o autor indiano:
A capacidade de uma pessoa depende de vrios fatores,
que incluem suas caractersticas pessoais e os arranjos sociais
postos sua disposio para desenvolv-las e ampliar suas
capacidades potenciais. Donde a liberdade que desfruta no
somente questo daquilo que realmente consiga obter,
mas est referida s opes que teve oportunidade de eleger.
Para isto as polticas pblicas devem garantir-lhe a satisfao
e encaminhamento de desenvolvimento das capacidades
bsicas para viver e atuar na vida. Afinal, [...] a liberdade de
uma pessoa representa a liberdade de desfrutar de vrias
possibilidades de bem-estar. [...] O significado desta liberdade
se liga estreitamente capacitao para satisfazer certas
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habilitaes crucialmente importantes capacidade de existir

e atuar at certos nveis adequadamente plausveis do viver
em sociedade (Nussbaum e Sen, 1994, pp. 318-349).

A identificao de nveis aceitveis de certas capacidades bsicas significa identificar tambm uma renda adequada para se chegar aos nveis de capacidades minimamente
aceitveis para a vida, abaixo dos quais se pode considerar
que as pessoas padecem de privaes escandalosas (Nussbaum e Sen, 1994, pp. 67 e ss. e 318-349).
Neste caso, nenhuma vida comunitria sobrevive, e as clivagens sociais e culturais tornam-se por demais desagregadoras, pois inviabilizam qualquer pacto de convivncia cvica.
A cidadania, como processo de aquisio de direitos e
de capacidades para seu gozo por parte das pessoas, portanto, como direito e capacidade para participar da herana material e cultural da civilizao, funda a possibilidade
de implementao de processos polticos democrticos
incessantes de expanso e normatizao de novos direitos.
Isto faz com que os cidados experimentem mais plenamente sua condio de partcipes de uma comunidade
humana integrada e coesa que pode ser uma Nao, mas
que tenha como medida padres universais de valores e de
bem-estar material.
Neste sentido, a atualizao democrtica do EstadoNao reside ainda na sua funo histrica de conferir
direitos amplos de cidadania, garantindo-os juridicamente
atravs de sua constitucionalizao como direitos inalienveis e universais dos homens e mulheres viventes em uma
comunidade nacional. Os direitos estaro radicados em
valores e exigncias normativas civilizatrias dignas da condio de cidado, de ser genrico, de membro da comunidade humana universal e no reduzido na sua humanidade
e transformado apenas em consumidor dos bens e servios
oferecidos pelo mercado.
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Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

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A discusso da problemtica da cidadania ainda requer

que se precise a natureza normativa dos diferentes contedos
dos direitos e a relao existente entre eles nas suas diversas
dimenses. Para tanto, a pesquisa solicita imperativamente
que se conheam, ou melhor, se esclaream quais pontos
de partida se consideram legtimos e irrenunciveis para
se comear a considerar um programa governamental de
transferncia de renda, uma poltica pblica voltada para a
gerao de cidados.
Afinal, uma teoria normativa da cidadania, como adverte Salvatore Veca (1990), faz parte de nosso vocabulrio de
moralidade e de poltica. Os seus termos constituem de fato
um novo lxico: liberdade, direitos, igualdade, autonomia,
dignidade, justia, eqidade, solidariedade e bem-estar.
Portanto, urge se perguntar quais so os caracteres cruciais
da cidadania que, como diria Esping-Andersen (2000), se
encaminham para a desmercantilizao do cidado.
E, por fim, poderia se afirmar que um ideal exigente
de cidadania pode gerar critrios e princpios para as instituies, para as polticas e, afinal, para a ao coletiva e a
reforma social.
Nesta medida, apenas foram expostos alguns elementos
do campo problemtico e, portanto, do campo de tenso
terica e poltica ineludveis para a constituio do espao
avaliativo fundamental analise do atual programa estatal
de transferncia de renda o Programa Bolsa Famlia como
potencial poltico de cidadania.

O Programa Bolsa Famlia uma poltica de cidadania?

Qualquer ponto de partida para conceituar adequadamente um objeto de investigao emprica obedece a certos critrios de temporalidade e de espacialidade, sem os quais se
repetem frmulas abstratas e vazias de contedo histrico.
No caso brasileiro, que se pretende pesquisar e analisar,
uma palavra deve ser dita: os programas sociais do governo
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atual chegaram muito tarde. O sofrimento social e politicamente evitvel de milhes de brasileiros faz parte de nossa
paisagem como coletividade humana. Sua enormidade e
iniqidade so constitutivas de nossa formao como Estado-Nao. Desde ento permanece jogando sua sombria
realidade sobre os desdobramentos futuros do pas.
A industrializao e conseqente modernizao no sculo XX foram realizadas sem nenhuma poltica, digna deste
nome, de justia distributiva. Os processos seculares de concentrao de renda, advindos ainda de nossa experincia
colonial e escravista, legaram ao pas toda a sorte de iniqidades distributivas e de excluses das grandes maiorias da
vida poltica e da cidadania democrtica.
A cultura do privilgio, como acesso exclusivo a certas
conquistas da civilizao, teve sempre entre ns um lugar
destacado na gramtica moral e poltica do pas. Conformou hbitos e costumes na vivncia concreta do nosso progresso material.
A retrica distributivista existiu sempre como retrica
eleitoral, mas nunca conseguiu efetivar-se politicamente
em um conjunto articulado de polticas pblicas com vistas a promover a cidadania democrtica. Sua histria na
modernizao econmica do pas foi sempre a de veculo
de uma incessante postergao de decises polticas para
efetivar polticas distributivistas. Polticas pblicas voltadas
para a feitura de consistentes investimentos estatais direcionados a encaminhar algumas solues destinadas a reduzir
ao mximo o impacto das imensas desigualdades sociais
foram sistematicamente adiadas em nome de impossibilidades tcnicas.
Desse modo, a era dos direitos no Brasil, como cultura e como moralidade pblica, tardou e tarda ainda. Com
veemncia est a solicitar ordenamentos polticos e institucionais mais adequados consecuo de polticas de cidadania entre ns.
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Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

O cidado, no Brasil, alm de ser um personagem tardio, quando comea a se expandir, de modo lento e tortuo,
encontra diante de si um ambiente hostil que tem a forte
presena dos idelogos do mercado, vaticinando sua condio de personagem fora de moda. A cidadania social
considerada por muitos coisa do passado e, mais do que
isto, uma instituio invivel economicamente, pois onerosa. Cidadania no combina com modernidade e assim
por diante. O mundo privado e seus imperativos sistmicos impelem a pensar e agir no sentido da mercantilizao
completa da grande conquista da civilizao ocidental que
so os direitos sociais.

Bolsa Famlia: direito fundamental ou assistencialismo?

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Diante destas questes que se interpenetram e se articulam

de modo complexo, como equacionar o Programa Bolsa
Famlia no interior de um quadro democrtico mais amplo?
Trata-se de poltica compensatria diante da impotncia
poltica do governo de fazer funcionar com eficcia uma
sociedade salarial, fundada no pleno emprego, com sua
seqncia de direitos sindicais, trabalhistas, formadores da
cidadania democrtica?
Concretamente, sob certos aspectos, pode ser considerada uma compensao assistencialista. Mas importa indagar de que assistencialismo se trata. Que conseqncias tem
para as populaes mais miserveis do pas? Possui algum
sentido emancipatrio ou se trata apenas de uma medida
de amortizao de conflitos? um meio de administrar os
pobres ou ainda possui carter malfico de uma esmola
estatal de natureza perversa formao de cidados?
Todas estas perguntas precisam ser respondidas. Todavia, prescreve a cautela analtica que se fixe, ao menos em
parte, na busca de outras dimenses que podem estar contidas na experincia do Programa Bolsa Famlia. Importa
ressaltar que a titularidade do benefcio foi colocada na
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mo das mulheres. So as mulheres que tm sob seu controle, mediante senha pessoal, o Carto da Cidadania Bolsa
Famlia.
Neste ponto, vale a pena lembrar um aspecto relevante para os fins do debate que estamos desenvolvendo. As
mulheres chegaram ao mundo dos direitos e da cidadania
muito tardiamente. Isto, de per se, teve conseqncias polticas profundas sobre a vida democrtica em geral. Ainda
no foram adequadamente avaliados os efeitos sobre as
mulheres, que so detentoras de responsabilidades educativas sobre as novas geraes, da ausncia de cultura pblica radicada em valores cvicos democrticos e republicanos, deste tardio ingresso nas prerrogativas do universo da
cidadania.
Certamente, as primeiras impresses sobre o mundo
fornecidas aos filhos por pessoas destitudas de civic culture configuram um profundo dficit de cultura democrtica
em qualquer sociedade. O movimento feminista colocou a
nu esta questo. A educao feminina no est voltada para
a formao de cidados democrticos e republicanos. Os
valores veiculados por ela estiveram sempre muito mais voltados para a reproduo de sujeitos privados. Como mulheres, sua educao sempre se pautou normativamente para
a vida privada e domstica. E, ainda mais do que isto, este
pathos se projeta para a vida pblica.
Lembro aqui uma rpida observao de Tocqueville
que, em suas lembranas sobre a revoluo de 1848 na Frana, relata um episdio domstico que envolve sua cunhada,
nas suas palavras, excelente pessoa, mas pssima cidad.
As duas valoraes e suas respectivas aes podem ser e
normalmente so antinmicas. As investigaes feministas
demonstraram exausto que esta antinomia, de modo
diverso nas diferentes sociedades, se mantm viva e atuante
ainda nos dias de hoje, conformando grave lacuna formativa da cidadania em geral.
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O mundo domstico das mulheres, independentemente da provenincia de classe social, culturalmente voltado
para a valorao suprema das virtudes privadas. So comumente exaltados valores ligados vida privada destitudos
de contedos ligados aos princpios da autonomia moral e
do autogoverno, com isto formando pessoas avessas a deveres e direitos pblicos. Sua dinmica se processa em sentido oposto compreenso normativa do que um cidado
democrtico. O resultado deste processo a reproduo de
sujeitos modelados para a dominao, no caso masculino, e
para o servilismo, no caso das mulheres.
Ambas as subjetividades so formadas de maneira a
encontrar grandes dificuldades para a vida democrtica
que supe, entre tantas coisas, relaes igualitrias entre os
sexos. Seu reflexo no mundo pblico no tem como no ser
negativo.
Por tudo isto, a estrada da cidadania para as mulheres
sempre foi feita de muitos outros caminhos, exatamente
porque so vrias as modalidades de sua excluso da vida
pblica. As excluses se superpem antes mesmo da excluso propriamente poltica. Giovanna Zincone fala em excluso no plano pr-poltico, referindo-se dominao econmica e cultural sofrida pela mulher na famlia que, como
observamos acima, porta conseqncias graves na vida
poltica democrtica, pois, como primeiras pedagogas dos
futuros adultos, tendem a reproduzir este padro formativo
(Zincone, 1992, p. 189; 1989).
Nancy Fraser comenta o carter hbrido da excluso
que atinge muitas categorias sociais. Referia-se explicitamente aos negros e s mulheres. Seu raciocnio pode ser
estendido s vrias situaes vividas por outros grupos
sociais, tnicos e culturais. Segundo a autora, estas categorias sociais constituem o que chama de coletividades ambivalentes, ou seja, portam traos de excluso duplos, trazendo
para o mbito mais amplo da vida duplas marginalizaes.
Lua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

Walquiria Leo Rego

Por isso, exigem polticas de reconhecimento que contemplem as vrias dimenses das injustias econmicas, sociais
e culturais que as vitimam. Nos limites deste trabalho, no
considero oportuno fazer uma discusso sobre a complexa problemtica do reconhecimento, que, no entanto,
importantssima para a questo da cidadania. Contudo, no
h como no anotar, por exemplo, que o reconhecimento
dos direitos de cidadania das mulheres implica o reconhecimento do que Fraser, muito apropriadamente, sublinhou: o
reconhecimento das duplas injustias que as atingem. Logo,
a reparao delas tem de ser feita por polticas pblicas de
cidadania que atuem fortemente naquelas dimenses fundantes de suas ambivalncias como coletividades. Concretamente, precisam de polticas pblicas que lhes forneam
renda no mbito econmico e social, e, simultaneamente,
de polticas culturais e educacionais voltadas mudana dos
paradigmas valorativos da sociedade. Seria o nico modo
de alterar substantivamente a formao de subjetividades
dominadas, como ainda o de modificar as estruturas de preconceitos, de sentimentos e esteretipos que sustentam as
excluses e marginalizaes mltiplas sofridas pelas coletividades ambivalentes (Fraser, 1997, pp. 22 e ss.).
A marginalizao cultural aliada econmica atua
como elemento restritivo fruio de direitos civis e polticos por parte destes sujeitos sociais. As restries experincia da vida regida por direitos e prerrogativas democrticas de expresso e direito de voz na sociedade limitam significativamente sua constituio como sujeitos capacitados
politicamente a formular e ampliar demandas cvicas.
Desta feita, a experincia das mulheres na vida pblica
carrega na grande maioria das vezes a dificuldade de utilizar suas capacidades humanas argumentativas e persuasivas.
Ou seja, este dficit de capacidade funcional tem origem
na vida privada resultante da dominao e explorao a
que so submetidas. Um dos mais gritantes impedimentos,
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Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

anotado por vrios autores, deita razes na dificuldade de

as mulheres desenvolverem habilidades retricas, condio fundamental para poder participar plenamente na
vida pblica. Afinal, somos seres de fala; logo, a habilitao
comunicativa crucial para a constituio mesma da nossa
humanidade comum.
Ainda nesta linha argumentativa, Susan Moller Okin mostra outras facetas do problema, donde sua afirmao que

178

a vida pblica para as mulheres menos distinta da pessoal

e domstica que para os homens. Sua experincia em
cada uma afeta radicalmente suas possibilidades na outra.
Idealmente o cidado que sabe buscar o argumento mais
persuasivo tem muito mais oportunidade de conseguir o
que pretende. Acontece que [...] freqentemente se retira,
se priva o discurso das mulheres de toda a autoridade. [...]
Por causa da passada e da presente diviso do trabalho
no lar, para as mulheres o pblico e o privado no so
em absoluto e de muitas maneiras, mbitos separados e
distintos (Okin, 1987, pp 110 e ss.).

Nesta medida, afirma-se para as mulheres uma espcie de perpetuao de um crculo vicioso de no direitos,
de no cidadania e de no participao igualitria na vida
pblica. Na viso de Okin, uma das causas disto reside no
fato de o discurso poltico dominante ocultar o fato poltico de que a famlia tambm uma instituio poltica. Isto
ocorre por muitas razes, mas sobretudo, por seu poder
designatrio de papis e funes aos seus componentes,
fazendo-o de modo invasivo e totalitrio, legitimado pela
tradio e pelos costumes. Com isto, alm de plasmar subjetividades muito diferentes entre homens e mulheres, a
questo principal reside na destituio nelas da capacidade retrica e outras para a participao mais plena na vida
pblica (Okin, 1987).
Lua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

Walquiria Leo Rego

Amartya Sen e Marta Nussbaum lembram que as mulheres em geral e as pobres em especial vivenciam, na sociedade, um sistemtico processo cultural e poltico de expropriao das funes humanas que as capacitam para a ao
pblica e para a fruio de direitos (capability). Nussbaum
reala, ainda, que a desigualdade de condies sociais e
polticas se traduz para as mulheres em desigualdade de
capacidades humanas (2002, pp. 52 e ss.).
Por estas razes, Nancy Fraser insiste na necessidade de
que o desenho de polticas pblicas de cidadania leve em
conta estas ambivalncias constitutivas das diversas coletividades presentes na sociedade, se se quiser fazer realmente
das polticas de cidadania um passo importante da luta pela
emancipao humana de homens e mulheres.
Em face destas reflexes, vale a pena comear a pensar
o caso do Programa Bolsa Famlia como potencial programa de cidadania e, com isso, iniciar outro debate de fundamental importncia: sua ampliao e transformao em
renda bsica universal e permanente e, por conseguinte,
a requisio de sua constitucionalizao especfica, como
direito fundamental dos cidados brasileiros.
Nas entrevistas realizadas com as mulheres beneficiadas
com a renda advinda do Programa Bolsa Famlia evidenciouse inmeras vezes durante as entrevistas o sentimento de vergonha e humilhao de seus maridos, sempre desempregados, ou fazendo trabalhos ocasionais (a expresso local trabalha de belisco). Normalmente, permanecem cabisbaixos,
falam muito pouco e exibem rostos tristes e ansiosos.
Por vrias razes, as entrevistas e conversas realizadas at
ento mostraram que possvel apreender muitas outras
facetas da situao da pobreza de mulheres e homens. Contudo, deve-se insistir nas potencialidades emancipatrias
presentes na dotao de recursos monetrios vinculados ao
programa de transferncia estatal de renda. Este o objetivo
fundamental que a pesquisa se dispe a considerar. Alm disLua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

179

Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

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so, a investigao exige a formao de um espao avaliativo

das possibilidades de autonomizao mnima das mulheres,
as quais transcendem o nvel puramente monetrio, embora
este seja o cho concreto de qualquer outra considerao.
O motivo da escolha de uma das regies mais tradicionalmente miserveis do pas, o alto serto de Alagoas, foi
tentar perceber as dimenses morais e ticas presentes nas
dotaes monetrias feitas pelo Estado. Se a aquisio da renda confere um mnimo de dignidade humana s pessoas que
a recebem, torna-se imperativo lembrar que dignificao da
vida uma idia poltica, um valor democrtico inegocivel; portanto fundamental para a redefinio dos padres
da vida poltica democrtica de uma sociedade (Nussbaum,
2004, pp. 322 e ss.).
Deve ser lembrado, com vigor, que na grande maioria
das famlias pesquisadas a Bolsa Famlia vem representando o nico rendimento monetrio e, mais do que isto, em
vrios casos, constituiu a primeira experincia regular de
obteno de rendimento. Antes da obteno deste rendimento, a vida se resumia luta diria como fazem os animais para caar comida.
Diante deste conjunto de fatos, a principal hiptese da
investigao se organiza no sentido de considerar o Programa Bolsa Famlia uma poltica de cidadania. Seu aprofundamento e ampliao como referidos acima constituem
passo fundamental na luta poltica pelo aprofundamento
substantivo da democracia brasileira. Desde que se parta da
exigncia que o debate da agenda democrtica brasileira
possua seu corao na agenda da cidadania.
Sempre bom lembrar que o liberal sir William Beveridge, em 1942, j havia dito, diante do parlamento britnico, em seu famoso informe sobre seguro social e servios
afins, que: Libertar os homens da misria algo que no se
pode impor e nem oferecer democracia, seno que deve
ser conquistado por ela.
Lua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

Walquiria Leo Rego

Deve-se acrescentar que o direito dotao de recursos materializados em programa estatal como o Programa
Bolsa Famlia pode ser inscrito em uma noo de direitos
fundamentais primrios (Ferrajoli, 2002)8 semelhantes aos
direitos de cidadania definidos, por exemplo, por Bertram
Pickard, que os considera equivalentes ao direito terra
e ao direito vida (apud Pateman, 2004). Do conjunto de
direitos que conforma a cidadania democrtica, o direito
vida se configura como direito primordial. Sem este direito,
sequer se configura a situao limite da cidadania, que se
consubstancia no direito da pessoa a ter direitos.
Desta feita, sem que haja a concesso pelo Estado de
condies materiais expressas em dotao de recursos efetivos para garantir o direito vida, emerge com fora a este
respeito a reflexo de Hannah Arendt: a situao destas pessoas equivale de fato sua expulso da humanidade (Arendt,
1989, pp. 330-331; Gourevitch, 1986).
A continuidade da investigao ter como linha de fora terica orientadora da construo das hipteses e da formulao do modelo explicativo os pressupostos analticos e
histricos expostos ao longo destas consideraes.
Walquiria Leo Rego
professora do Departamento de Cincia Poltica do IFCH/
Unicamp

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correntes constitucionalistas, sobretudo no tocante a uma tipologia dos direitos
como primrios e secundrios que requerem do Estado garantias tambm primrias ou secundrias.

Lua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

181

Aspectos tericos das polticas de cidadania: uma aproximao ao Bolsa Famlia

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Lua Nova, So Paulo, 73: 147-185, 2008

185

Resumos / Abstracts

Palavras-chave: Noam

Chomsky; Retrica global; Intervenes

humanitrias.
NOAM CHOMSKY AND THE POWER OF GLOBAL RHETORIC ON
HUMANITARIAN INTERVENTIONS

196

A controversial author, mix of an intellectual and an activist, Avram

Noam Chomsky has been a hard critic of international politics since
the years 1960, and especially of his own country, the United States
of America, which accuses of developing a program of imperial
globalization, with serious consequences for citizenship of millions of
human beings on the planet. This paper emphasizes the contribution of
Chomsky on the analysis of situations related to recent humanitarian
conflicts in many parts of the world. By making a panel on which he
describes nearly to exhaustion the so-called terrible crimes committed
in the new era, Chomsky casts light on the political discourse of
governors, representatives of international organizations, journalists
and authors in the field of international politics, seeking to reveal
what not everyone can or want to see.
Keywords: Noam Chomsky; Global rhetoric; Humanitarian
interventions.

ASPECTOS TERICOS DAS POLTICAS DE CIDADANIA: UMA

APROXIMAO AO BOLSA FAMLIA
WALQUIRIA L. REGO.
O artigo visa a trs objetivos. O primeiro, destacar muito
rapidamente a histria recente das teorias dos direitos e da
cidadania. O segundo uma tentativa de compreender o
sentido das tenses existentes nas relaes entre o Estado e
a sociedade civil, a participao poltica, o mercado e a justia distributiva. Este conjunto problemtico ser examinado
no mbito mais amplo da questo democrtica. Finalmente,
estabelecer as conexes entre as bases normativas de alguLua Nova, So Paulo, 73: 189-197, 2008

Resumos / Abstracts

mas teorias da cidadania para construir o quadro conceitual

de uma pesquisa em curso sobre a atual poltica de transferncia de renda focada nas pessoas mais pobres, pelo Programa Bolsa Famlia cujo foco so as mulheres pobres.
Palavras-chave: Teorias da cidadania; Direitos e justia distributiva; Questo democrtica; Bolsa Famlia.
SOME THEORETICAL ISSUES FROM CITIZENSHIP POLICIES: AN
APPROACH TO BRAZILS FAMILY GRANT
This article has three objectives. The first is to point out very briefly
the recent history of the rights and citizenship theories. The second
is an attempt to understand the meaning of the tensions between
the State and civil society, and political participation, market and
distributive justice. This problematic whole is seen from the wider
range of the democratic question. Finally, the article sets out the
connections between the normative basis of some citizenship theories
in order to build up a framework for a research in course about the
Brazilian government income program (the Family Grant) whose
focus is poor women.
Citizenship theories; Rights and distributive justice;
Democratic question; Family Grant.

Keywords:

Lua Nova, So Paulo, 73: 189-197, 2008

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