Anda di halaman 1dari 186

B

A
B
l

REKONSTRUKSl
KEAMANAN
NASIONAL
A
n
d
i
W
i
d
j
a
j
a
n
t
o

Dalam suatu sistem negara demokratis, ada


tiga perspektif dasar yang cenderung dijadikan
panduan untuk mewujudkan keamanan nasional.
Perspektif-perspektif
tersebut
menawarkan
beragam
strategi,
seperti
(1) upaya untuk
melakukan humanisasi perang yang ditawarkan
oleh kelorn- pok humanitarian;
(2) upaya untuk
menegakkan aspek normatif-legal yang berpihak
kepada hak asasi manusia; dan (3) upaya untuk
menciptakan
ke- bebasan kembar bagi setiap
individu yang ditawarkan oleh kelompok hu

man security.
Humanitarian
Perspektif
pertama
adalah
perspekstif
humanitarian.
Perspektif ini berupaya untuk
mengurangi tingkat kehancuran perang dengan
cara menginisiasi
metode-metode humanisasi
perang yang diharapkan
akan dapat menjaga

keselamatan
insani
di
wilayah-wilayah
pertempuran.
Perhatian
utama
dari
penganut
perspektifhumanitarian adalah kese- lamatan
masyarakat
sipil yang tidak terlibat
di
pertempuran
(noncombat ans) saat konflik
bersenjata terjadi. Keselamatan noncombatants
dilindungi dengan menegakkan hak moral dan legal
non-combatants sekaligus menyediakan bantuan
kemanusiaan.
Ketentuan tentang hak moral dan legal
non-combants pada dasarn- ya mengatur bahwa
tindakan-tindakan aktor militer yang
mengakibatkan terjadinya trauma psikologis,
cedera fislk, serta kematian bagi masyarakat sipil
dipandang sebagai tindakan yang tidak
bermoral dan melawan hu- kum. Secara formal,
ketentuan tersebut diatur dalam beberapa
konvensi internasional, yaitu: Hague Conventions
(1899 dan 1907), Geneva Conven- tions (1864,
1906, 1929, dan 1949), Declaration of St.
Petersburg (1868),

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

serta Geneva Conventions and their Protocols (I11) (1977).


Konvensi-konvensi internasional tersebut
pada dasarnya mengatur tiga jenis perlindungan
bagi non-combatants (Deter, 2000, h.315-339).
Pertama, adanya praktek-praktek kekerasan
yang dinyatakan terlarang untuk dilakukan
seperti pembunuhan atau eksekusi massal,
penyiksaan fisik maupun mental, hukuman fisik,
mutilasi, sandera, degradasi kehor- matan
individu, serta perbudakan dalam segala
bentuk. Kedua, adanya perlakuan dan perawatan
khusus bagi korban perang yang terluka, sakit,
atau terdampar di laut. Ketiga, adanya
perlindungan khusus bagi kelom- pok
masyarakat sipil tertentu, yaitu, perempuan dan
anak-anak, jurnalis, staf pertahanan sipil,
petugas kesehatan, rohaniawan, tawanan
perang, serta tahanan politik.
Perlindungan bagi non-combatants
tersebut dilengkapi penguatan kapasitas
berbagai mekanisme internasional untuk
melakukan intervensi kemanusian. Gagasan

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

intervensi kemanusiaan yang bermula dari


pem- bentukan International Committee of the
Red Cross di abad 19 ditindak- lanjuti paska
Perang Dunia II dengan pembentukan berbagai
institusi in- ternasional. lnstitusi pertama yang
terbentuk untuk melakukan bantuan
kemanusiaan adalah United Nations Relief and
Rehabilitation Administra- tion. Organisasi ini
dibentuk tahun 1943 untuk membantu negaranegara Eropa yang dilanda Perang Dunia II dan
mandatnya selasai pada tahun
1949. Keberhasilan UNRRA menjadi inspirasi
pembentukan badan serupa di PBB seperti Office
of the High Commissioner for Refugees (UNHCR)
yang dibentuk oleh Majelis Umum PBB (1950).
Badan-badan lain dibawah PBB juga banyak
terlibat dalam aksi kemanusiaan global seperti
World Health Organization (WHO), United
Nations Relief and Works Agency (UNRWA),
United Nations Children's Fund (UNICEF), serta
United Nations Develop- ment Program (UNDP)
(Moore, 1996).
Aksi kemanusian global PBB ini juga
diimbangi oleh partisipasi or-

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

ganisasi masyarakat sipil global. Organisasiorganisasi


seperti Red Cross, Catholic Relief
Services, Doctors Without Borders, World Vision,
Oxfam, dan CARE memainkan
peran signifikan
dalam pemberian
bantuan kemanu- siaan di
daerah-daerah konflik (Anderson, 1996: 346).
Penerapan intervensi kemanusiaan terutama
dilakukan untuk mer- ingankan
beban
penderitaan
korban-korban
konflik. lntervensi
kemanu- siaan ini dilakukan dengan menerapkan
prinsip mid-war operations (Loe-

scher dan Dwoty: 1996; Widjajanto: 2000a).


Prinsip ini -yang merupakan salah satu
perubahan dasar dari intervensi kemanusiaan di
dekade 90-an, mengharuskan
intervensi
kemanusiaan untuk tidak lagi bergerak di lingkungan pinggiran konflik bersenjata tetapi harus
bisa mendekati titik sen- tral peperangan. Hal ini
didasarkan pada kenyataan bahwa korban sipil
dan potensi pelanggaran HAM terbesar ada di
pusat peperangan dan di lokasi tersebut tidak
ada yang bisa melakukan operasi penyelamatan
se- lain pihak ketiga. Deng an demikian, bentukbentuk aksi kemanusian mini- malis yang hanya
menangani masalah defisiensi komoditas pokok
(com- modity-based humanitarianism) dianggap
tldak
lagi
memadai.
Pergeseran
ini
menyebabkan agen-agen aksi kemanusiaan
harus bergerak di tengah- tengah desingan
peluru dan ini membuat mereka sebagai target
potensial dari kekerasan bersenjata yang tengah
berlangsung
Operasi kemanusiaan di daerah konflik
merupakan suatu tugas be- rat yang mendapat

perhatian besar dari beberapa badan


internasional. UNHCR,misalnya, telah
menerbitkan suatu panduan operasi militer
pada tahun 1995 yang berjudul "A
UNHCRHandbook For The Military On Humanitarian Operations''. Panduan yang sama juga

telah dipublikasikan oleh In- stitute for


International Studies, Brown University pada
tahun 1997 den- gan judul "A Guide to Peace
Support Operations''. Kedua panduan tersebut
pada dasarnya menghendaki adanya sinergi
antara operasi militer yang dilakukan oleh
pasukan penjaga perdamaian ( ) dengan badanbadan in- ternasional yang akan melakukan
intervensi kemanusiaan.
H
a
k
A
s
a
s
i
M

a
n
u
s
i
a

Perspektif kedua untuk menciptakan


keamanan nasional adalah per- spektif hak
asasi manusia. Perspektif ini berlandaskan
pada definisi luas konsep keamanan yang
mencakup berbagai dimensi hak-hak asasi
manu- sia. Ciri khas utama dari perspektif ini
adalah adanya jangkar aturan hu- kum dan
konvensi internasional yang digunakan untuk
menghilangkan masalah-masalah ketidakamanan
insani. Perspektif ini melihat bahwa an- caman
utama bagi perdamaian adalah penolakan hakhak asasi manusia dan tidak adanya supremasi
hukum (Donnelly, 1993; Lauren, 1998).
Penganut perspektif hak asasi manusia
selain berupaya untuk memperkuat kerangka legal normatif
di level
regional dan global, juga beru-

saha untuk mempertajam dan memperkuat


hukum hak asasi manusia serta sistem peradilan
di level nasional. Bagi mereka, institusi
internasional merupakan titik sentral untuk
mengembangkan norma-norma hak asasi
manusia yang pada akhirnya akan
menimbulkan konvergensi di tingkat nasional
sesuai dengan standar-standar dan praktekpraktek peradilan yang terjadi di masing-masing
negara.
Penekanan akan pentingnya hak asasi
manusia sebagai komponen
dasar human security sebenarnya sudah berasal
sejak perjanjian Peace of Westphalia, yang
tertuang dalam Traktak Osnabruck dan
Munster 1648. Traktat ini tidak hanya mengakhiri
perang agama di Eropa dan formalisasi dari
prinsip kedaulatan negara, tetapi juga
menandai diakuinya hak-hak kelompok
minoritas [agama] (Krasner, 1999; Hampson,
2002, h.18-19.) Hak-hak kelompok minoritas
menjadi topik utama politik internasional saat
Woodrow Wilson mengkaitkan hak minoritas

dengan hak penentuan nasib sendiri (self


determination). Jaminan formal tentang hak
minoritas ini diperoleh dengan adanya
pengakuan Liga Bangsa-Bangsa yang membentuk Komisi Minoritas untuk melakukan abritrasi
terhadap tuntutan-tuntut- an kelompok
minoritas akan pemenuhan hak mereka.
Pengakuan formal komunitas
internasional tentang hak-hak asasi
manusia mencapai kulminasinya saat
Perserikatan Bangsa-Bangsa ter- bentuk.
Walaupun Piagam PBB tidak secara eksplisit
mencatumkan sub- stansi hak-hak asasi
manusia, Piagam PBB berhasil menunjukkan
adanya keterkaitan antara hak-hak asasi manusia
dengan keamanan internasional serta perdamain
dunia. Keterkaitan tersebut muncul di
Mukadimah Pi- agam PBB serta Pasal 1, 55 dan
56 Piagam PBB. Pembukaan Piagam PBB secara
lugas menyatakan 'reaffirms faith in fundamental
human rights, in the
dignity and worth of the person, in the equal rights
of men and women and of nations large and
small'. Pasal 1 Piagam PBB juga secara tegas

menyatakan bahwa tujuan pendirian PBB adalah


'to develop friendly relations among na- tions
based on respect for the principle of equal rights
and self-determination of people: Pasal 1 Piagam

PBB jug a menetapkan bahwa tujuan PBB adalah


mendorong penghormatan terhadap hak asasi
manusia dan kebebasan- kebebasan
fundamentasl untuk seluruh umat manusia
tanpa membeda- kan ras, jenis kelamin, bahasa,
dan agama. Dalam Pasal 55 dan 56, seluruh
anggota PBB mengikat diri dalam suatu
komitmen 'to promote the condi- tions of stability
and we/I-being which are necessary for peaceful
and friendly

relations among nations based on respect for the


principle of equal rights and self-determination of
peoples'.
Kodifikasi formal terhadap substansi hakhak asasi manusia akhirnya
berhasil dilakukan dengan diadopsinya
Universal Declaration of Human Rights Majelis
umum PBB (1948). Deklarasi ini memuat 30
prinsip-prinsip hak asasi manusia, yang oleh
Morsink (1998) dikelompokkan dalam enam
kluster hak, yaitu (1) hak-hak individu, yang
mencakup antara lain hak hid up, kedudukan
sama di mata hukum, perlindungan terhadap
perlakuan diskriminasi yang berbasis ras, etnik,
jenis kelamin, atau agama; (2) hak-hak legal, yang
mencakup antara lain akses untuk mendapatkan
perlindungan hukum, serta hak untuk
mendapatkan proses hukum yang sah, netral
dan imparsial; (3) kebebasan sip ii, yang mencakup
kebebasan berpikir, berpen- dapat, dan
menjalankan ibadah agama/kepercayaan; (4)
hak-hak pemenu- han kebutuhan dasar, yang
mencakup akses ke bahan pangan, jaminan

dasar kesehatan, dan terpenuhinya kebutuhan


hidup minimum; (5) hak- hak ekonomi, yag
mencakup hak untuk bekerja, hak rekreasi, serta
hak atas jaminan sosial; dan (6) hak-hak politik
yang mencakup hak untuk dipilih dan memilih
dalam pemilihan umum serta hak untuk
berpartisipasi dalam penyelenggaraan negara.
Deklarasi Universal tentang Hak Asasi
Manusia ini kemudian dileng- kapi oleh berbagai
konvensi internasional yang lebih operasional
(Laurren,
1998; Alston, 1992). Konvensi-konvensi tersebut
adalah:
1. Convention on the Prevention and
Punishment of the Crime of Gen- ocide
(1948).
2. Convention relating to the Status of
Refugees (1955).
3. International Convention on the
Elimination of All Forms of Racial
Discrimination (1965).
4. International Convenant on Civil and
Political Rights (1966).

5. International Convenant on Economic,


Social, and Cultural Rights
(1966).
6. Convenant on the Elimination of All Forms
of Discrimination against
Women (1977).
7. Declaration on the Elimination of All
Forms of Intolerance and of
Discrimination Based on Religion or Belief
(1981 ).

8. Convention against Torture and Other


Cruel, Inhuman, or Degrad- ing Treatment
and Punishment (1984).
9. Convention on the Rights of the Child
(1989).
lmplementasi dari kodifikasi formal tersebut
dilakukan dengan mengandalkan tiga instrumen
untuk mempromosikan human security (Moravcik,
1995). lnstrumen
pertama adalah pemberian
sanksi kepada suatu kelompok domestik atau
bahkan negara dengan menutup akses ke lalu
lintas serta pasokan barang, jasa, serta modal
internasional. Sanksi ini pernah diberikan oleh
PBB kepada Rhodesia/Zimbabwe
(1966-1979)
untuk kasus proklamasi unilateral regim Smith,
Afrika Selatan selama masa apart- heid, lrak
untuk kasus invasi Kuwait (1990), serta Haiti
untuk kasus kudeta Jenderal Cedras (1993-1994)
(Doxey, 1996). lnstrumen
kedua adalah manipulasi opini publik untuk menyorot kebijakan
dan praktek negara yang melanggar prinsipprinsip universal hak asasi manusia. lnstrumen

kedua
ini
dilakukan
oleh
badan-badan
interansional yang bergerak di bidang hak asasi
manusia sepert UN Human Rights Commission,
Amnesty Internation- al, Human Rights Watch,
dan juga organisasi-organisasi masyarakat sipll
lokal. lnstrumen ketiga adalah kooptasi terhadap
kerangka legal formal di suatu negara. Hal ini
dilakukan dengan melakukan reformasi hukum
na- sional
sesuai dengan prinsip-prinsip
universal tentang hak asasi manusia. Kooptasi
terhadap sistem hukum nasional bisa dilakukan,
misalnya, den- gan menjadikan
konvensikonvensi internasional tentang hak asasi manusia sebagai sumber hukum yang menjadi
bagian dari jurisprudensi dan statuta hukum
nasional.
Human Security

Perspektif ketiga untuk menciptakan


keamanan nasional adalah per- spektif human
security. Kaji literatur tentang human security
akan menem- patkan Laporan United Nations
Development Program (UNDP) tentang Human

Development Report 1994 sebagai titik awal


kemunculan termi- nologi Human Security

(UNDP,1994). Dalam laporan tersebut, UNDP


untuk pertama kalinya menggunakan
terminologi human security sebagai upaya untuk
mencapai kebebasan kembar (twin freedoms),
yaitu kebebasan dari rasa takut dan kebebasan
untuk dapat memenuhi kebutuhan hidup.

Perspektif ini memberikan definisi yang


ekspansif bagi konsep kea- manan yang
meliputi dimensi ekonomi, kesehatan, pangan,
lingkungan hidup, individu, komunitas, serta
politik. Perspekfif ini juga melihat anca- man
utama bagi human security adalah kemunculan
isu-isu transnasional seperti HIV-AIDS,
penyelundupan obat terlarang, terorisme,
kemiskinan global, serta degradasi lingkungan
hidup. lsu-isu ini cenderung tidak da- pat
diselesaikan secara lokal sehingga dibutuhkan
suatu cara pandang serta kerjasama global baru
untuk mengatasinya.
Dalam arena diplomasi internasional,
konsep human security semakin gencar digulirkan.
Di sesi khusus Majelis Umum PBB tahun 1995,
bersa- maan dengan acara SOtahun PBB, Perdana
Menteri JepangTomiichi Muray- ama
merekomendasi human security sebagai strategi
baru PBB. Hal serupa dilakukan oleh Menteri Luar
Negeri Kanada Lloyd Axworthy yang memberi
penekanan kepada program-program untuk
mengurangi ketidak-amanan manusia (human

insecurity) yang muncul saat ada konflik


bersenjata (DFAIT, 1999). Dal am pandangan
Axworthy, human security adalah jaminan atas
keamanan individu yang pencapaiannya
ditopang oleh Piagam PBB, Deklarasi Universal
Hak Asasi Manusia, serta Konvensi Jenewa.
Usaha Kanada menggulirkan konsep
human security juga didukung oleh antara lain
Norwegia yang bersama-sama membentuk
suatu Human Security Partnership. Kemitraan ini
merumuskan sembilan agenda human security,
yaitu ranjau darat, pembentukan International
Criminal Court, Hak Asasi Manusia, Hukum
Humaniter lnternasional, perlindungan
perempuan dan anak-anak di kontlik bersenjata,
buruh anak, proliferasi senjaja kecil dan ringan,
serta tentara anak-anak.
Dilihat dari tradisi pemikiran,
perspektif
pembangunan
lebih dekat dengan pemikiran
strukturalis
yang
menekankan
pentingnya
upaya un- tuk menghilangkan sebab-sebab dasar
konflik seperti ketidak-adilan
dan ketimpangan
sosial di sistem internasional (Hampson et.al.,
2002, h.18). Perspektif ini juga lebih dekat dengan

konsepsi UNDP tentang human se- curity yang


tertuang
dalam laporan Human Development
Report
1994 yang menjadikan
konsepsi
pembangunan sebagai strategi utama untuk meningkatkan human security.
Pembangunan merupakan salah satu solusi
klasik yang ditawarkan
untuk menghilangkan instabilitas sosial-politik.
Konsep paska Perang
Dunia II ini berkembangkan menjadi konsep
rekonstruksi negara paska

perang di tahun 1950-an. Di dekade 1960-an


konsep pembangunan terkait dengan program
pemerintah yang terencana berdasarkan tiga
kurun waktu pendek, menengah panjang yang
mengutamakan proses industrialiasi dan
investasi infrastruktur. Di dekade 1970-an
seiiring den- gan merebaknya krisis ekonomi
dunia yang didahului oleh krisis minyak global,
konsep pembangunan lebih berasosiasi dengan
upaya untuk me- menuhi kebutuhan dasar,
pengurangan kemiskinan, serta redistribusi
pendapatan. Pergeseran cukup mendasar
terjadi di dekade 1980-an ke- tika konsep
pembangunan lebih ditujukan untuk melakukan
perubahan struktural ekonomi makro negara
dengan cara melakukan perimbangan anggaran
belanja negara serta neraca perdagangan,
efisiensi pengeluaran di sektor publik, serta
penghapusan subsidl. Saat ini, konsep
pembangu- nan didominasi oleh upaya untuk
menghilangkan kemiskinan ekonomi serta
kesenjangan sosial melalui pertumbuhan
eknonomi yang didasarkan pada investasi dan

penerapan kemajuan ilmu pengetahuan dan


teknologi (Elson, 1997, h.50).
Namun, sejarah menunjukkan bahwa
pembangunan ekonomi tidak
selalu membawa masyarakat ke arah keamanan
dan perdamaian. Untuk menghilangkan
kesenjangan antara pembangunan dan
perdamaian, kea- manan harus ditempatkan
sebagai tujuan eksplisit dari pembangunan.
Kondisi ketidakamanan bagi negara dan bangsa
selalu menjadi hambatan utama pembangunan
di banyak negara. Jika suatu negara berusaha
ke- luar dari lingkaran setan dimana instabilitas,
kriminalitas, kemiskinan, dan kekerasan komunal
saling memperkuat satu sama lain, maka
pembangu- nan dan keamanan harus didekati
secara simulatan.
Strategi simultan
antara pembangunan
dan keamanan telah terus menerus dilakukan
oleh PBB. Boutros Boutros-Ghali (1992) dan
Kofi An- nan (1999, h. 4,7), misalnya, tegas
menyatakan bahwa ada keterkaitan erat antara
kemiskinan, kesenjangan sosial, dan konflik.
Strategi simultan glob- al yang telah dilakukan
pada dasarnya merupakan fusi dari dua agenda

pembangunan:

pembangunan berkelanjutan
(sustainable
development) dan pembangunan
manusia (human development) (Hampson et.al.,
2002, h. 152-3).
Konsep pembangunan
berkelanjutan
diperkenalkan oleh Brundt- land Commission.
Komisi ini mendesak negara-negara dunia untuk
segera menjadikan
pelestarian
lingkungan
sebagai bagian integral dari agenda

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

Pertama, negara memberikan hak kepada


aktor militer untuk tumbuh menjadi satusatunya aktor legal yang melakukan
akumulasi kekuatan bersenjata. Konsekuensi
logis dari akumulasi ini adalah hanya aktor militer
yang dapat menangkal aksi-aksi kekerasan
bersenjata yang mengancam suatu negara.
Kedua, saat aktor militer mengaktifkan fungsi
keamanan- nya, ia memang diarahkan untuk
menjelma menjadi leviathan yang profe- sional.
Saat leviathan beraksi maka tidak bisa
diharapkan bahwa sang aktor akan
mengindahkan kaidah-kaidah moral yang
berlaku. Namun, aksi pe- nyelematan negara ini
menjadi suatu keharusan dan karena itu aktor
mi- liter dilatih untuk dapat menggunakan segala
cara yang dipandang perlu.
Namun, kajian tradisional tersebut tidak
menjawab masalah yang
berkaitan dengan jenis aktor keamanan yang
harus berperan jika ancaman terhadap negara
sama sekali tidak melibatkan aksi kekerasan
bersenjata. Masalah ini bisa dipecahkan dengan

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

dua cara. Cara pertama dilakukan dengan


meletakkan aktor militer sebagai satu-satunya
aktor keamanan (super actor) yang harus dapat
menerapkan beragam strategi untuk menangkal semua bentuk ancaman. Namun,
karena aktor memang pakar dalam melakukan
aksi kekerasan bersenjata maka entitas lni
cenderung untuk menggunakan strategi-strategi
represif. Cara kedua dilakukan den- gan
menugaskan aktor keamanan utama (negara)
untuk mengembang- kan berbagai derivasi
aktor keamanan untuk mengatasi karakter
multi- dimensional konsep keamanan.
Perluasan konsep dan aktor keamanan ini
sebenarnya merupakan
gagasan dari kaum constructivist. Kaum
constructivist ini mengembang- kan critical
security studies yang memandang konsep
keamanan sebagai suatu konsep fleksibel yang
tergantung dari proses securitization yang dilakukan aktor keamanan terhadap obyek
keamanan. Simon Dalby (1997), misalnya, melihat
adanya proses politisasi wacana keamanan
yang me- nyebabkan timbulnya kecenderungan

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

dominasi aktor politik dan militer dalam


kerangka kerja keamanan negara. Keith Krause
(1997) juga beru- saha mengembangkan
tinjauan kritis dengan melakukan proses
human- isasi konsep keamanan. Proses ini
dilakukan dengan menempatkan per- timbangan
individu, warga negara dan kemanusiaan sebagai
acuan utama bagi perkembangan strategi
keamanan negara.
Kontribusi penting kaum constructivist
diberikan oleh Barry Buzan
(1998). Buzan memperingatkan para pembuat
kebijakan untuk tidak terI
I

Penataan Kebijakan
Kebijakan Keamanan Nasional
Nasional

buru-buru mengeskalasi suatu isu menjadi isu


keamanan. Suatu isu hanya dapat dikategorikan
sebagai isu keamanan jika isu tersebut menghad
irkan ancaman nyata (existential threats) terhadap
kedaulatan dan keutuhan te- ritorial negara. lsu
keamanan jug a hanya akan ditangani oleh aktor
militer jika ancaman yang muncul
disertai
dengan aksi kekerasan bersenjata dan telah ada
kepastian bahwa negara telah mengeksplorasi
semua kemung- kinan penerapan strategi nonkekerasan.
Metode konstruktivis tersebut merupakan
metode yang lebih dapat diterima
untuk
menjalankan
strategi
keamanan
nasional.
Dengan
de- mikian, seperti usulan kaum
konstruktivis, negara perlu membentuk
kerjasama lintas departermen dan lintas lembaga
(inter-agency
cooperation). Kerjasama tersebut
diarahkan untuk memperkuat kapasitas institusi
sipil untuk mengatasi secara dini masalahmasalah
keamanan
non-militer
dan
mempersiapkan kemampuan teknis angkatan
bersenjata untuk secara proporsional menggelar

Penataan Kebijakan
Kebijakan Keamanan Nasional
Nasional

operasi militer selain perang. Operasi militer selain perang ini digelar sebagai tugas perbantuan
angkatan bersenjata un- tuk mengisi lobanglobang teknis yang tidak dapat ditutup oleh
institusi
s
i
p
i
i
.
Kemunculan strategi humanitarian
mengarahkan negara untuk lebih mengutamakan
perlindungan keselamatan warga negara
terutama saat konflik bersenjata merebak di
suatu wilayah. Perlindungan warga nega- ra
oleh negara menjadi perhatian International
Commission on Interven- tion and State
Sovereignty (ICISS). Komisi yang diketuai oleh

Gareth Evans dan Mohamed Sahnoun ini


berupaya untuk menghentikan perdebatan
tentang hak negara untuk melakukan
intervensi kemanusiaan dengan
memperkenalkan konsep "kewajiban untuk
melindungi" (responsibility to protect) (ICISS,

Penataan Kebijakan
Kebijakan Keamanan Nasional
Nasional

2001, h.17). Konsep "kewajiban untuk


melindungi" meng- haruskan negara untuk
melakukan evaluasi terutama untuk melindungi
komunias tertentu dari pembunuhan massal,
melindungi perempuan dari kekerasan seksual
massal, serta melindungi perempuan dan
anak- anak dari bencana kelaparan massal.
Untuk melakukan "kewajiban untuk melindungi"
negara harus mengembangkan kapasitas
institusional agar dapat mengimplementasi tiga
bentuk operasional dari strategi "kewajiban untuk
melindungi''. Ketiga bentuk operasional tersebut
adalah kewajiban untuk melakukan tanggapan
(responsibility to react), kewajiban untuk rnelakukan tindakan pencegahan (responsibility to
prevent), dan kewajiban un1
2

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

Berdasarkan kebutuhan untuk menciptakan


suatu sistem keamanan nasional, naskah RUU
Keamanan Nasional yang diinisiasi oleh
Departeman Pertahanan menawarkan tujuh
substansi pengaturan keamanan nasional, yaitu:
(1) Empat Dimensi Keamanan Nasional; (2)
Dewan Keamanan Na- sional: (3) Gradasi
Keadaan Bahaya/Darurat; (4) Pengaturan
Kewenangan Politik dan Operas ion al di sektor
keamanan nasional; (5) Hirarki Kebijakan
Keamanan Nasional; (6) Pelibatan Aktor
Keamanan Nasional, serta (7) Pen- gawasan
Keamanan Naisonal.
Substansi pertama dalam RUU Keamanan
Nasional adalah pengaturan tentang dimensi keamanan nasional. RUU
Keamanan Nasional berpijak dari suatu kerangka
teoritik bahwa terminologi keamanan nasional
meru- pakan
konsep
utama
dalam sistem
keamanan nasional. Secara akademik, keamanan
dipandang
sebagai konsep multidimensional
yang
memiliki empat
dimensi yang saling
berkaitan, yaitu dimensi pertahanan
negara,

14

14

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

dimensi stabilitas dalam negeri, dimensi ketertiban


publik, dan dimensi keselamatan insani. Em pat
dimensi tersebut harus menjadi bagian integral
dari sistem keamanan nasional dengan tidak
menghilangkan
kemungki- nan pengembangan
sistem-sistem nasional lain yang dikembangkan
oleh negara yang dapat dipergunakan
untuk
memecahkan
masalah keamanan di dimensidimensi yang spesifik dalam tingkatan eskalasi
yang lebih rend
a
h
.
Pengembangan sistem-sistem nasional lain
terutama berlaku untuk dimensi-dimensi
ketertiban publik dan keselamatan insani.
Untuk ting- katan eskalasi yang rendah,
masalah-masalah yang muncul di dimensi
ketertiban publik dan keselamatan insani
diharapkan dapat diselesaikan dengan
mengaplikasikan kebijakan dan strategi yang
dikembangkan oleh instansi-instansi fungsional
dalam sistem-sistem lain. lsu-isu keamanan
yang berada dalam dimensi ketertiban publik,

15

15

Penataan
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Keamanan
Keamanan
Nasional
Nasional

misalnya, seharusnya dapat diatasi oleh berbagai


kebijakan dan strategi politik nasional, hukum
dan peradilan nasional, serta ekonomi nasional.
Dengan logika yang sama, isu- isu keamanan
yang berada dalam dimensi keselamatan insani,
seharusnya dapat diselesaikan dengan
menerapkan kebijakan dan strategi kesejahteraan nasional, ekonomi nasional, kesehatan
nasional, atau pendidikan na- sional.
Perluasan cakupan kerja sistem keamanan
nasional ke dalam empat
dimensi keamanan nasional ditujukan untuk
membangun suatu sistem

16

16

nasional yang efektif dan efisien, yang


menghindari adanya suatu cakupan kerja yang
tumpang-tindih antar instansi pemerintah.
Perluasan cakupan kerja juga ditujukan untuk
meningkatkan
profesionalisme aparat keamanan nasional dengan memberikan cakupan
kerja yang spesifik dalam suatu kerangka kerja
sistemik yang kokoh.
Substansi kedua RUU Keamanan Nasional
adalah pembentukan Dewan Keamanan Nasional (DKN).
Dalam
pengelolaan sistem keamanan na- sional yang
terdiri dari beragam aktor keamanan, Presiden
dibantu oleh DKN. DKN merupakan perangkat
kepresidenan
yang
berfungsi
membantu
Presiden untuk: (1) menentukan
masalahmasalah yang dapat dikategori- kan sebagai
masalah
keamanan
nasional;
dan
(2)
merekomendasikan al- ternatif kebijakan dalam
menangani
masalah
keamanan
nasional
tersebut. DKN diketuai oleh Presiden dengan
keanggotaan
dari pemerintah
dan nonpemerintah. Anggota DKN terdiri dari Wakil

Presiden, Menteri Perta- hanan, Menteri Luar


Negeri,
Menteri
Dalam Negeri, Menteri
Kehakiman, Jaksa Agung dan kepala lembagalembaga intelijen (BIN dan lembaga- lembaga
yang menjalankan fungsi intelijen). Anggotaanggota
DKN ini diangkat dan diberhentikan
oleh Presiden.
Berdasarkan rekomendasi kebijakan yang
dibuat oleh DKN, Presiden
dapat menggunakan
institusi-institusi
yang
sudah ada (seperti TNI, POLRI, lembagalembaga intelijen, dan departemen-departemen)
untuk me- nangani masalah keamanan nasional,
atau jika diperlukan Presiden dapat membentuk
unit pelaksana operasi keamanan nasional
(executing agen- cies) yang bersifat ad hoc.
Syarat-syarat pembentukan unit pelaksana ad
hoc perlu diatur secara tegas dan rinci. Unit
pelaksana operasi pertahanan dan keamanan
negara tersebut
merupakan
instrumen
pelaksana kebija- kan keamanan nasional.
Substansi ketiga RUU Keamanan Nasional
adalah Gradasi Keadaan
Bahaya/Darurat. Gradari ini
perlu diatur
mengingat
masalah-masalah
kea- manan

nasional dapat bereskalasi dari situasi normal ke


situasi perang. Es- kalasi konflik ini dapat terjadi
untuk lima tingkatan eskalasi, yaitu situasi
normal, krtsis, konflik terbuka/perang, situasi
pemulihan, dan stabilisasi. Sistem keamanan
nasional
yang
baik akan
membangun
mekanisme dan prosedur kerja yang spesifik
untuk masing-masing tingkat eskalasi.
Mekanisme dan prosedur kerja tersebut
dapat dikembangkan dengan menetapkan
keadaaan darurat
yang
berbeda-beda untuk masing-

masing tingkat
eskalasi konfllk. Penetapan
keadaan tertib sipil, darurat, slpll, darurat militer,
dan darurat perang perlu dirumuskan secara
rinci un- tuk memperjelaskan
perluasan dan
normalisasi peran negara.
Selain itu, mekanisme dan prosedur kerja
keamanan nasional perlu
juga dikembangkan
dengan
memperhatikan
fungsi-fungsi keamanan yang
akan
diutamakan
digelar
di tiap-tiap
tingkatan
eskalasi. Fungsi- fungsi
keamanan tersebut
meliputi fungsi peringatan dini, cegah tangkal,
penindakan, pemulihan, dan stabilisasi. Fungsi
peringatan dini dan cegah tangkal
seharus
lebih diutamakan saat tingkatan eskalasi konflik
masih be- rada dalam tingkatan normal atau
krisis. Fungsi penindakan terpaksai dlan- dalkan
saat eskalasi konflik meningkat ke arah konflik
terbuka dan perang. Fungsi pemulihan
dan
stabilisasi harus segera dilakukan
saat plhakplhak yang berkonflik sud ah bersepakat untuk
meninggalkan metode kekerasan dan masuk ke
tahap perdamaian.

Substansi keempat RUU Keamanan


Nasional adalah kewenangan
politik dan operasional dalam sistem
keamanan nasional. Sistem kea- manan
nasional bukanlah suatu sistem yang dapat
diselenggarakan hanya oleh satu fungsi dan
dilaksanakan oleh satu instansi. Pengelolaan
negara modern memerlukan sekaligus diferensiasi
struktur, spesialisasi fungsi, dan kompetensi
instrumen pelaksana. Sebagai
penanggungjawab keamanan nasional, Presiden
dibantu oleh beberapa departemen
pemerintahan, termasuk, tetapi tidak sematamata, Departemen Pertahanan. Penyelenggaraan keamanan nasional juga melibatkan
keikutsertaan Departemen Dalam Negeri,
Departemen Luar Negeri, dan beberapa
departemen lain. lnstrumen yang digunakan
untuk itu dapat berupa diplomasi, intelijen,
penegakan hukum, hingga kekuatan militer.
Pengaturan tentang aktor keamanan
nasional juga harus dapat secara tegas memisahkan antara pejabat politik
pemegang tanggung jawab politik
dengan
pimpinan instansi keamanan nasional yang

merupakan pejabat karir dan memegang


tanggung jawab operasional. Setiap instansi
keamanan nasional dipimpin oleh seorang
pejabat karir yang berasal dari lingkungan dalam
instansi tersebut. Pimpinan instansi keamanan
nasional ini adalah Panglima TNI, Kapolri, Kepala
BIN, para kepala dinas-dinas inteli- jenyang
tersebar di berbagai instansi, dan para
kepala/ketua unit di de- partemen
teknis yang
terkait dengan penanganan isu keamanan
nasional. Seluruh pimpinan instansi keamanan
nasional ini merupakan pemegang

tanggung jawab operasional yang memiliki


kewajiban untuk mengimple- mentasikan
kebijakan keamanan nasional.
Masing-masing pimpinan instansi
keamanan nasional tersebut harus
ditempatkan dibawah kendali pejabat politik
yang memegang tanggung jawab dan
akuntabilitas politik. Pejabat politik ini ditunjuk
oleh Presiden dan bertugas unntuk
merumuskan kebijakan-kebijakan keamanan
na- sional yang sesuai dengan cakupan kerja
masing-masing instansi. Penun- jukan pejabat
politik ini selain ditujukan untuk meningkatkan
legitimasi politik pelaksanaan fungsi keamanan
nasional, juga untuk menghindari politisasi dan
pelibatan politik para pimpinan instansi
keamanan nasional. Hal ini penting untuk diatur
agar tercipta kemandirian pimpinan instansi
keamanan nasional dari proses tarik menarik
politik yang terjadi di bidang keamanan nasional.
Pejabat politik bidang keamanan nasional
ini terdiri dari beberapa variasi jabatan. Menteri
Dalam Negeri merupakan pejabat politik yang

bertanggung
jawab atas perumusan dan
pelaksanaan kebijakan stabilitas dalam negeri;
Menteri Luar Negeri merupakan pejabat politik
yang ber- tanggung jawab atas perumusan dan
pelaksanaan kebijakan luar negeri Indonesia;
Menteri Pertahanan merupakan pejabat politik
bidang perta- hanan negara. Ketiga menteri
utama bidang keamanan nasional tersebut dapat
juga didampingi
oleh pejabat politik intelijen
nasional yang dijabat oleh seorang kepala
lembaga koordinator
intelijen
nasional.
Mekanisme serupa dapatjuga diterapkan untuk
menetapkan pejabat politik untuk Ke- polisian
Negara dengan menetapkan seorang pejabat
politik yang mem- impin suatu komisi kepolisian
nasional yang bertanggung
jawab atas perumusan dan penerapan kebijakan kepolisian
nasional.
Substansi kelima adalah tentang hirarki
kebijakan keamanan nasional. Keberadaan beragam aktor keamanan
nasional tersebut perlu disertai dengan hirarki
kebijakan keamanan nasional yang jelas.
Presiden dan
DKN harus memberikan
panduan umum kebijakan keamanan nasional

dengan
menetapkan
Kebijakan
Umum
Keamanan Na- sional dan Strategi Keamanan
Nasional di awal masa kepresidenannya. Di
dimensi pertahanan negara, Presiden memiliki
kewajiban untuk menetap- kan Kebijakan Umum
Pertahanan Negara, yang oleh
Menteri
Pertahanan dioperasionalkan
dalam bentuk
Kebijakan Penyelenggaraan Pertahanan Negara.
Dua kebijakan politik tersebut diterjemahkan
oleh Panglima TNI

Bab
I:
Rek
ons
tru
ksi
Kea
ma
nan
Nas
ion
al

sistem
keamanan nasional dikenal dengan
sebutan "pengawasan berla- pis" (multi-layered
oversight). Yang dimaksud dengan pengawasan
berlapis adalah sistem pengawasan konsentrik
yang dilakukan oleh berbagai dinas atau instansi
di mana secara berurutan pengawasan yang
dilakukan oleh sebuah dinas menjadi cakupan
pengawasan lapisan dinas berikutnya. Pengawasan berlapis seperti ini dilakukan dengan
menempatkan pengawasan terhadap aktor
keamanan nasional
di titik pusat lingkaran
dengan tujuan menjamin
dan meningkatkan
akuntabilitas
politik, hukum dan keuangan.
Pengawasan berlapis
ini terdiri
dari empat
lapisan, yaitu pengawasan me- lekat di dalam

instansi
keamanan
nasional, pengawasan
eksekutif, penga- wasan parlemen,
hingga
pengawasan oleh masyarakat sipil.
Titik Debat
RUU
Keamanan
Nasional
Polemik tentang Draft Rancangan UndangUndang
Keamanan Na- sional yang terjadi
antara Departemen Pertahanan dan Mabes TNI
dengan POLRI terfokus pada tiga titik debat
utama, yaitu (1)
restrukturisasi organ- isasi
instansi keamanan nasional, terutama tentang
penempatan organisa- si POLRI di bawah suatu
departemen tertentu; (2) pelibatan TNI di dimensi
non-pertahanan
negara yang dipandang
sebagai perluasan kewenangan TNI ke wilayah
kerja POLRI; dan (3) gelar operasi militer satuan
TNI
tanpa prosedur pengerahan yang
melibatkan Presiden dan DPR.
Debat di ruang publik menunjukkan bahwa
substansi yang seharusn-

ya menjadi tiang
utama RUU Keamanan
Nasional luput dari perhatian publik. Substansi
tersebut
adalah sistem keamanan nasional.
Sistem kea- manan nasional menyediakan
instrumen
bagi negara untuk
mengambil
langkah-langkah
strategis untuk
menjaga
kedaulatan
negara, integritas teritorial, serta
keselamatan
bangsa dari segala
bentuk
ancaman. Jnst- rumen tersebut disiapkan oleh
Dewan Keamanan Nasional (DKN) yang bekerja
berdasarkan suatu tata laksana pengelolaan
keamanan nasional. Dal am forum DKN inilah
Presiden membahas alternatif-alternatif tanggap
strategis
yang
harus
diambil
untuk
menyelesaikan masalah-masalah
kea- manan
nasional.
Seharusnya, perdebatan utama tentang RUU
Keamanan Nasional lebih difokuskan untuk mencari bentuk sistem
keamanan nasional yang dibu- tuhkan Indonesia
dalam proses proses transisi regim politik dan
demok1
9

Penataan
Keamanan
Nasional
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Kearn an
an Nasional

tian seperti itu perlu disusun dengan


memperhatikan kapasitas politik nasional,
dinamika hubungan antarnegara di kawasan
tertentu maupun global, demokrasi, hak-hak
asasi manusia serta norm a, kaidah, dan hukumhukum internasional. Konsep maupun modalitas
tersebut perlu ditempat- kan dalam konteks dan
perspektif yang tepat sehingga memberi
peluang bagi
pendayagunaan instrumen
negara dan sekaligus menjamin perlind- ungan
kepada kepentingan masyarakat baik
sebagai kelompok maupun perorangan.
Pertimbangan kedua, dari sudut politik
perumusan UU Keamanan
Nasional merupakan kebutuhan mendesak
untuk mengatur kembali per- an dan posisi
institusi-institusi yang bertanggung jawab untuk
mewujud- kan sistem keamanan nasional. Dalam
sistem politik demokrasi, keamanan nasional tidak
lagi semata-mata menjadi wilayah kekuasaan
negara secara eksklusif tetapi menjadi wilayah
bersama dari aktor-aktor yang lebih luas. Oleh
karena itu, perlu adanya pengaturan tentang

23

Penataan
Keamanan
Nasional
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Kearn an
an Nasional

keamanan nasional yang mencerminkan


kepentingan aktor-aktor (stakeholders) yang
lebih
luas.
Pertimbangan ketiga berkaitan dengan
kerangka legal. UU Keamanan
Nasional
diperlukan
untuk:
(1)
mengoperasionalkan ketentuan UUD 1945
Pasal 30; (2) menutup ketidakkonsistenan
dan
sekaligus menyelaraskan regulasi-regulasi
yang
menyangkut
pertahanan
dan
keamanan
negara seperti tertera di UU No. 2/2002 tentang
POLRI dan UU No. 3/2002 tentang Pertahanan
Negara, UU No. 34/2004 tentang TNI, dan UU No
17/2011 ten- tang lntelijen Nasional; dan (3)
mengisi sebagian kekosongan hukum di bidang
keamanan nasional.
Berdasarkan tiga pertimbangan strategis
tersebut, UU Keamanan Nasional merupakan
simpul
strategis
yang
dbutuhkan negara untuk mem- bentuk sistem
keamanan nasional yang integratif dalam suatu
sistim politik yang demokratis. UU Keamanan
Nasional dibutuhkan
untuk
memberikan

23

Penataan
Keamanan
Nasional
Bab I:Kebijakan
Rekonstruksi
Kearn an
an Nasional

pedoman
yang jelas terhadap
arah gerak
instansi-instansi keamanan na- sional.

23

R
E
F
E
R
E
N
S
I
Alston, Philip, (ed.). The United Nations and
Human Rights: A Critical Apprais
al (Oxford: Oxford University Press, 1992).
Anderson, Mary B. "Humanitarian NGOs in
Conflict Intervention'; dalam Crocker et al.,
Managing Global Chaos: Sources of and
Responsesto In ternational Conflict
(Washington: USIP, 1996).
Annan, Kofi A. Facing the Humanitarian
Challenge: Towards A Culture of Pre- vention

(New York: UN Department of Public


Information, 1999).
Boutros-Ghali, Boutros. An Agenda for Peace Preventive Diplomacy, Peace- making and
Peacekeeping: Report of the SecretaryGeneral. UN GAOR/ SCOR, 47th Sess.,
Preliminary List Item 10, at 55, UN Docs,
A/47 /277 & S/2411 (1992).
Brown, Chris. International Relations Theory:
New Normative Approaches
(New York: Columbia University Press, 1992}.
Buzan, Barry (et.al.}. Security: A New Framework
for Analysis (London: Lynne
Rienner, 1998).
Clausewitz, Carl von. On War (1833, 3 Volumes.),
Ed. dan terj. Michael How- ard dan Peter
Paret. (Princeton: Princeton University
Press, 1976).
Dalby, Simon. "Contesting an Essential Concept:
Reading the Dilemma in Contemporary
Security Discourse" dalam Krause, Keith
dan Williams, M.C. (eds.}, Critical Security

Studies: Concept and Cases (London: UCL


Press, 1997}.
Department of Foreign Affairs and International
Trade (DFAIT), Human Se- curity: Safety for
People in a Changing World (Ottawa: DFAIT,
1999}.
Deter, Ingrid. The Law of War (Cambridge:
Cambridge University Press,
2000}.
Donnelly, Jack. International Human Rights
(Boulder, Colorado: Westview
Press, 1993 }.

2
4

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional

negara yang memiliki


kapasitas aksi secara
global.
Hal ini tentu
saja akan memiliki
konsekwensi yang sangat besar bagi terciptanya
keamanan
dan ketidakamanan
baik dalam
tataran lokal, nasional, maupun global.
Berbagai perkembangan
di atas,
tentunya, juga membawa
konsekwensi yang sangat besar dan tinggi bagi
pemahaman menyeluruh terhadap istilah
keamanan, ancaman dan kebijakan keamanan
baik dalam lingkup nasional dan internasional.
Berbagai hal di atas pula lah yang telah
menciptakan polemik berkelanjutan tentang
RUU Keamanan Nasional (Kamnas) selama ini.
Mengingat berbaga i pro-kontra yangterjadi
di masyarakat, pertanyaan penting yang relevan
bukan lah semata-mata perlu atau tidaknya
kita memiliki perangkat regulasi dan penataan
kebijakan keamanan nasional yang terpadu
namun akan lebih terfokus untuk menjawab
pertanyaan yang jauh lebih penting yakni,
bagaimana kita dapat memaknakan dua konsep
(keamanan nasional dan ancaman keamanan

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional

nasional) di atasdalam konteks kekinian di


Indonesia dan bagaimana relevansinya dengan
pro- kontra RUU Keamanan Nasional kita
beberapa tahun belakangan ini?
Tulisan singkat ini mencoba untuk
menyoroti problematika definisi,
hakikat dan relevansinya dengan
pro-kontra
penyusunan RUU Kamnas dan perlunya prinsip
kehati-hatian
dalam menyusun regulasi dan
penataan kebijakan keamanan nasional sesuai
dengan dinamika keamanan lokal, nasional dan
internasional.
K
e
a
m
a
n
a
n
:
Definisi, hakikat dan relevansinya
dalam kehidupan nasional5

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional

Secara etimologis konsep keamanan


(security) berasal dari bahasa latin "securus" (se

cura) yang bermakna terbebas dari bahaya,


terbebas dari ketakutan (free from danger, free
from fear). Kata ini juga bisa bermakna dari
gabungan kata se (yang berarti tanpa/without)
dan curus (yang berarti
'uneasiness). Sehingga bila digabungkan kata ini
bermakna
'liberation from uneasiness, or a
peaceful situation without any risks or threats'.6
5 Beberapa bagian dari tulisan ini pernah dimuat dalam
buku "Transformasi Dalam Studi Hubungan
Internasional:
Aktor,
Jsu
dan
Metodologt"
(2007), editor
Yulius
P.Herma,van, Yogyakarta: PT Craha Umu.
6 lihat Liota P. H (2002). Boomerang Effect: The Convergence
of National and Human Security.

2
9

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

Sementara itu dalam berbagai literatur ilmu Hubungan


para sarjana Hubungan lnternasional
berargumen ba
keamanan merupakan
sebuah "contested
concept''. Pendekatan tradisional
yang didominasi
oleh
mashab Realisme
menyatakan bahwa konsep keamanan
merupakan sebuah kondisi yang terbebas
dari an ca man militer atau kemampuan suatu
negara untuk melindungi negara-bangsanya
dari serangan militer yang berasal
dari
lingkungan eksternal (the absence of a
military threat or with the protection of the
nation from external overthrow or attack)7

Sejalan dengan pemahaman di atas,


kapabilitas militer suatu negara
untuk mempertahankan diri merupakan
sebuah keharusan. Hal senada juga
diungkapkan Walter Lippmann, misalnya, yang
menyatakan bahwa"
a nation issecure to the extent to which it is not in
danger of having to sacrifice core values if it
wishes to avoid war, and is able, if challenged, to
maintain them

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

by victory in such a war"8 Sedangkan,

Arnold

Wolfers memaknakan konsep


keamanan sebagai berikut," Security, in any
objective sense, measures the absence of threats
to acquired values and in a subjective sense,the
absence of fear that such values will be attacked":

Kendati pun beberapa contoh definisi


keamanan di atas menunjukkan
persamaan dalam hal kebebasan terhadap
ancaman-ancaman (militer) namun, konsepsi di
atasjuga secara jelas mengindikasikan
perbedaan "reterenr'v atau aktor keamanan
(individual, nasional atau internasional). Secara
tradisional, konsep keamanan selama ini
memang hanya merujuk pada sifat ancaman
yang bersifat militer semata sehingga
responnya pun hanya bersifat militer serta
hanya memfokuskan pada unit/aktor negara.
Sejalan dengan perkembanganperkembangan
yang begitu cepat
yang terjadi dalam hubungan internasional,
Barry Buzan yang merupakan tokoh penggerak
pendekatan
"the
widening
School/the
widerner"

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

Dalam
Dialogue.
No.4.
47~488.

Se.:urity
Vol.33.
hlm.

7 Helga Haftendorn (1991). The Security Puzzle: Theory Building and


Discipline
in International Security. Dalam International Studies
Quarterly. Vol35. No. L.hlm.3-17.
8 Sebagaimana dikutip dalam Baylis, John, Smith, Steve (200 I).
The Globalization of World Politics: An
Introduction
to International
Relations.
Oxford: Oxford University Press. L llm. 255.
9
I
b
i
d
.
10 Banyak tcoritisi Hubungan lntcrnasional yang berargumen bahwa
pada dasarnya konsep ini mcngacu pada peringkat analisis. Lihat
misalnya Alagappa, Muthiah (1998). Rethinking Security: A Critical
Re,,iew and Appraisal of the Debate. Dalam Alagappa, Muthiah. Asian
Security practice: 1\1aterial and ldeational Practices. California:
Stanford University press. Hlm.28-31.

3
0

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

memperluas makna konsep keamanan dengan


argumentasi bahwa keamanan tidak hanya
meliputi aspek militer dan aktor negara
semata melainkan akan meliputi aspek-aspek non
militer dan melibatkan pula aktivitas aktor nonnegara. 11
Sementara itu, konferensi negara-negara
Afrika yang tergabung dalam Organization for
Afrian Unity (OAU) yang diselenggarakan
pada tahun 1991 telah pula memberikan
artikulasi baru terhadap konsep keamanan,
yakni:
The concept
of security
goes
beyond military
considerations. It
must be construed in terms of the
security of the individual citizens to
live in peace with accessto basic
necessities
of
life
while
fully
participating in the affairs of his/her
society in freedom and enjoying all
fundamental human rights. 11

31

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

Dalam konteks ini, hirauan utama


pembahasan keamanan baik tradisional dan
non-tradisional juga mengacu pada definisi
ancaman terhadap keamanan. Richard Ullman,
misalnya, mendefinisikan ancaman keamanan,
sebagai berikut:
'. .. a threat to national security is an
action or sequence of events that (1)
threatens drastically
and over a
relatively brief span of time to
degrade the quality of life for the
inhabitants of a state, or
(2)
threatens significantly
to narrow
the range of policy choices avalaible
to the government of a state or to
private, non- governmental entities
(persons, groups, corporations) within
the state' 13

Dengan demikian, cakupan, derajat, dan


spektrum keamanan dan ancaman keamanan
pun telah berubah secara signifikan. Berbagai

32

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

hal inilah yang kemudian harus diakomodasi


secara terpadu, utuh dan terukur
I l Buzan, Barry (1997). Rethinking Security After the Cold War.
Dalam Cooperation and Conflict: T'1e
Nordic
[ournal
of
International
Studies.
Vol.32.No.1.hlm. 5-28.
12 Sebagaimana dikutid dari Peter I-lough (2004).
Understanding Global Security.London:Routledge. Hhu.13.
l3 Ullman, Richard (1983).
Redefining Security. Dalam
International Security. Vol.8.No. l, hlm, 133.

33

dalam
berbagai
regulasi dan
kebijakan
keamanan nasional dewasa ini, khususnya di
Indonesia.
Pro-KontraRUU Keamanan Nasional: Dilema
antara Problematikadan
K
e
b
u
t
u
h
a
n
.
Polemik yang selama ini terjadi di tengah
masyarakat mengenai RUU Keamanan Nasional
(RUU KamNas) pada dasarnya terjadi
diakibatkan belum matangnya, setidaknya hal
ini terjadi karena belum disepakatinya berbagai
istilah mendasar di atas. Problema definisi,
hakikat dan tujuan keamanan nasional,

misalnya, merupakan bukti kuat betapa


sulitnya mencari kesepakatan dari berbagai
aktor keamanan (baik militer, polisi dan
masyarakat sipil lainnya).
Penyusunan RUU Kamnas, pada
dasarnya, merupakan bagian
dari kebijakan pemerintah
dimana
lebih
menekankan pada penataan regulasi kebijakan
dan perumusan, serta implementasi kebijakan
dan strategi
keamanan nasional dalam
menciptakan
lingkungan
keamanan yang
sesuai dengan kepentingan
(keamanan)
nasional.
Pada titik
inilah, persoalan lain
mengemuka dimana belum terfomulasikannya
kepentingan (keamanan) nasional secara utuh
dan terpadu. Kepentingan (keamanan) nasional
juga akan menjadi pijakan arah
bagi
kebijakan pemerintah dalam menciptakan suatu
kondisi politik nasional dan internasional yang
sesuai untuk perlindungan
nilai - nilai dan
kepentingan vital
nasional dari berbagai
ancaman fisik dan non fisik yang berasal dari
lingkungan internal dan eksternal. Absennya
formulasi kepentingan (keamanan) nasional ini
lah yang kemudian menjadi titik
awal

penolakan sebagian besar elemen masyarakat


terhadap RUU Kamnas dan bahkan kalangan
masyarakat sipil mencurigai adanya kepentingankepentingan
tersembunyi Pemerintah dalam
menggagas RUU ini.14
Dalam konteks ini, RUU keamanan
nasional akan melibatkan
berbagai spektrum kebijakan publik dari
beragam
interaksi
kebijakan dimana
di
dalamnya
mencakup
kerja sama serta
persuasi,
hingga kepada
penggunaan
pendekatan dengan kekerasan. Arti penting
suatu

14 Lihat berbagai reaksi kalangan masyarakat sipil terhadap


penolakan RUU Kamnas dalam berbagai media ccrak nasional
dalam bcberapa bulan tcrkahir ini.
3
2

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional

kepentingan nasional, tingkatan dari suatu


ancaman, serta kapabilitas suatu negara akan
dikombinasikan dalam menentukan aksi apa
yang akan dipilih serta kebijakan seperti apa
yang akan digunakan
sebagaimana (akan)
tergambar dalam UU Keamanan Nasional.15
Untuk menghasilkan suatu UU keamanan
nasional
yang
komprehensif
tentunya
dibutuhkan
pemahaman
menyeluruh
terhadap
berbagai dimensi keamanan itu
sendiri
baik
dari
kalangan
pemerintah,
parlemen dan masyarakat sipil
lainnya. lsu
berikutnya
yang juga
dapat (dan telah)
berpotensi menjadi sorotan masyarakat adalah
yang terkait
dengan sifat ancaman. Secara
tradisional, dimensi ini menyoroti ancaman yang
bersifat militer, namun berbagai perkembangan
nasional dan internasional sebagaimana disebut
di atastelah mengubah pula sifat ancaman
menjadi jauh lebih rumit.
Dengan demikian,
persoalan ancaman
keamanan menjadi jauh lebih komprehensif
dikarenakan
menyangkut pula aspek-aspek

33

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional

lain seperti ekonomi, sosial-budaya, lingkungan


hidup dan bahkan isu-isu penting lainnya yang
sangat dikedepankan
oleh hampir semua
kalangan masyarakat sipil seperti demokratisasi,
dan HAM. Khusus mengenai dua isu terakhir ini
masyarakat berpandangan bahwa RUU Kamnas
dapat menjadi alat
bagi
negara
untuk
memaksakan kehendak Negara dan menekan
masyarakat dalam menjalankan hak-hak sipilnya.
Alhasil, sebagaimana dikemukakan Peter
Chalk, fenomena global
kontemporer diwarnai oleh "fenomena abuabu" (Grey Area Phenomena). Fenomena ini
secara longgar dapat didefinisikan sebagai
"ancaman- ancaman terhadap keamanan,
stabilitas nasional dan internasional yang
diakibatkan dari proses-proses interaksi aktor
negara dan non negara"16 Fenomena abu-abu
ini pula lah yang kemudian menimbulkan
multitafsir dan polemik berkepanjangan
mengenai beberapa pasal dalam RUU
Kamnas yang terkait dengan ancaman
keamanan nasional.17

34

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional
15 Hal ini misalnya terlihatdari draft RUU Keamanan Nasional (Draft
Oktober 2012) dimana menyebutkan spektrum dan sasaran ancaman
keamanan nasional tanpa mernberikan penjelasan yang utuh dan
terukur dan aturan
tentang hal ini akan
diberikan dalam
Keputusan Presiden, Tentunya hal ini akan sangat rawan terhadap
penyelewengan dan atau setidaknya interpretasi subyektif yang akan
diberikan institusi negara tcntang ancaman kearnanan nasional.
Lebih jauh, ha! ini justru akan membahayakan keamanan nasional
yang sesungguhnya.
16 Chalk, Peter (2000).Non military security and global
order. Oxford: Oxford University Press.
17 Pada draft RUU Kamnas (draft Oktobcr 2012) tcrtulis jcnis
ancaman tcrdiri dari : ancarnan militcr,

35

Persoalan yang jauh lebih rumit mengemuka


tatkala draft RUU Kamnas ini menyatakan
bahwa ancaman-ancaman yang dapat
membahayakan keamanan nasional akan diatur
tersendiri dalam Keputusan Presiden.'8
Hal inilah yang kemudian semakin menjadikan
sebagian besar kalangan
masyarakat sipil menolak dengan tegas draft
RUU Kamnas ini karena sangat berpotensi
untuk memberangus demokrasi dan nilai-nilai
HAM.
Akibatnya, issue-issue yang dapat menjadi
ancaman keamanan pun semakin beragam
sehingga kemudian akan menimbulkan
problematika lain berupa jenis dan bentuk
respon dalam menghadapi, mengatasi dan
bahkan mencegah berbagai ancaman keamanan
tersebut.
Bila selama ini respon yang muncul adalah
tindakan kekerasan/militer
semata, maka kini isu-isu tersebut harus pula di
atasi dengan berbagai pendekatan
non-militer.
Dengan kata lain, pendekatan keamanan yang

bersifat
militeristik sepatutnya
digeser oleh
pendekatan-pendekatan
non- militer seperti
ekonomi, politik, hukum dan sosial-budaya.
Elemen berikutnya yang mungkin juga
akan mengarahkan kita pada
polemik ini adalah unsur-unsur keamanan
nasional. Bagi para pengusung konsep keamanan
tradisional, negara adalah 'organisasi
politik'terpenting yang berkewajiban
menyediakan keamanan bagi seluruh
warganya. Sementara itu, para penganut konsep
keamanan 'baru' menyatakan bahwa tingkat
keamanan yang begitu tinggi akan sangat
bergantung pada seluruh interaksi individu pada
tataran global. Hal ini dikarenakan "human
security" merupakan agenda pokok semua
insan manusia di muka bumi ini dan
olehkarenanya dibutuhkan kerjasama erat antar
semua individu. Dengan kata lain, tercapainya
keamanan tidak hanya bergantung pada negara
melainkan akan ditentukan pula oleh
kerjasama transnasional antar-aktor non-negara.
Elemen
terakhir
yang
juga
patut
diperhatikan
secara untuh, menyeluruh
dan
terpadu
adalah
mengemukakan
nilai-nilai

baru baik dalam tataran individual


maupun
global yang perlu dilindungi. Nilai-nilai baru in i
antara lain penghormatan
pad a HAM,
demokratisasi, perlind ungan terhadap lingkungan
hidup dan upaya-upaya memerangi kejahatan
lintas batas (transnational crime) seperti misalnya
perdagangan narkotika, money
ancaman bersenjata dan ancarnan tidak bersenjata,
terakhir ini kemudian menimbulkan

Ancaman

multitafsir yang rawan diselewengkan oleh negara unruk memaksakan


kehendaknya.
18 Lihat pcnjclasan dalarn catatan kaki no.JS.

3
4

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

laundering dan terorisme.

Perlindungan terhadap nilai-nilai baru di


atasmenjadi titik puncak mengemukanya
keamanan non-tradisional dalam konteks
global yang kini patut menjadi perhatian
utama dari institusi negara. Sebagaimana telah
ditekankan oleh UNDP (sejak 1994 lalu) dalam
Human Development Report yang menyatakan
bahwa:
"The concept of security must thus
change urgently in two basic
ways-from an exclusive stress on
national security to a much greater
stress on people security, from
security through armaments to
security through human

development':"
Dalam konteks ini, negara diharapkan
dapat menjamin nilai-nilai keamanan di atas
dan justru bukan menjadi sumber masalah
bagi perlindungan terhadap nilai-nilai tersebut.

35

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

Hal inilah yang dikritisi sebagian besar


masyarakat (sip ii) terkait dengan beberapa pasal
dalam RUU Kamnas yang berhubungan
dengan penyelenggaraan, pengelolaan
dan pelaksanaan keamanan nasional. Lebih
jauh ketiga istilah ini memiliki pemaknaan
yang masih sangat kabur. Bahkan ketiga
istilah ini saling tumpang tindih terkait
dengan wewenang dan cakupan implementasi
kebijakan keamanan nasional.>
Penutup
Dari uraian di atas, kita dapat menarik
kesimpulan bahwa mengingat perkembangan
global yang kini sedang melanda dunia,
definisi, isu maupun agenda keamanan patut
dijawab secara multidimesional. Oleh
karenanya pemahaman menyeluruh terhadap
hakekat, prinsip, tujuan keamanan nasional
dan berbagai opsi kebijakan dan
penyelesaian berbagai persoalan keamanan
yang tertuang dalam agenda dan RUU
keamanan nasional tidak hanya cukup dengan

36

Bab II: Dimensi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
dan Penataan
Keamanan
Kebijakan
Nasional
Keamanan Nasional

menggunakan pendekatan militer belaka


namun perlu mengintegrasikan berbagai
pendekatan
19 Lihat UNDP (1994). Human Development Report. New York:
Oxford University Press, hlm.24.
20 Lihat draft RUU Kamnas (draft Otkober 2012) ten tang
penyelenggaraan, pengelolaan dan pelaksanaan kebijakan kearnanan
nasional. Garis tebal diberikan oleh penulis untuk memperlihatkan
secara jelas kctiga konscp yang saling tumpang tindih ini.

37

lainnya
dan melibatkan
semua komponen
masyarakat secara jelas dan terukur.
Dengan demikian, RUU keamanan nasional
yang komprehensif akan memiliki empat
elemen penting yang harus kita perhatikan.
Pertama, kebijakan keamanan nasional tidak lagi
hanya didominasi oleh komponen militer semata.
Kedua, kebijakan keamanan nasional
merupakan produk dari kebijakan yang
dihasilkan beragam aktor {negara maupun
non- negara). Ketiga, kebijakan keamanan
nasional merupakan interaksi yang bersifat
interdependen yang dihasilkan dari interaksi pad
a kebijakan pada tataran lokal, nasional, regional
dan global. Dan terakhir, agenda kebijakan
keamanan nasional juga bersifat majemuk yang
saling terkait satu dengan lainnya secara terpadu,
terukur dan utuh.
Oleh karena itu, kehati-hatlan
(prudence) sangatlah dibutuhkan
dalam penyusunan
berbagai rumusan yang
akan dimasukkan dalam UU Keamanan Nasional.
Kegagalan kita dalam merumuskan secara hati-

hatl, terukur
dan terpadu
berbagai aspek
keamanan nasional hanyalah akan
membawa negeri ini semakin terperosok ke
dalam ju rang kekacauan. Dan
ironisnya, kekacauan yang mungkin terjadi justru disulut
negara itu send iri.

R
E
F
E
R
E
N
S
I
Alagappa, Muthiah. (1998). Asian Security
practice: Material and ldeational
Practices. California: Stanford University
Press.

Baylis, John, Smith, Steve .(2001 ). The


Globalization of World Politics: An
Introduction to International Relations.
Oxford: Oxford University Press.
Buzan, Barry (7997)" New Patterns of Global
Security in the Twenty-first
Century". Dalam International Affairs, 67.3
(1991 ).
Buzan, Barry. {1997). Rethinking Security
After the Cold War. Dalam Cooperation and
Conflict: The Nordic Journal of International
Studies. Vol. 32. No.1.
Caldwel, Dan I, Williams, Robert E. Jr. {2012).
Seeking Security in an Insecure
3
6

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional

World. Lanham: Rowman and Littlefield


Publisher Inc.
Chalk, Peter (2000).Non military security and
global order. Oxford: Oxford
University Press.
Haftendorn,
Helga.
(1991 ). The Security
Puzzle: Theory Building and Discipline in
International Security. Dalam International
Studies Quarterly. Vol. 35. No. l.
Hermawan,
Dalam

Yulius
Studi

P. (2007). Transformasl
Hubungan lnternasional:
Aktor, lsu dan Metodologi,
Yogyakarta: PT Graha llmu.

Hough, Peter. (2004). Understanding Global


Security.London:Routledge.
Liota P. H. (2002). Boomerang Effect: The
Convergence of National and
Human Security. Dalam Security Dialogue.
Vol. 33. No.4.

373

Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab II: Dimensi AncamanPenataan
Keamanan
dan Pcnataan
Kebijakan
Keamanan Nasional

Ullman, Richard. (1983). Redefining Security.


Dalam International Security.
Vol.8.No.1.
UNDP (1994). Human Development Report. New
York: Oxford University
Press.draft RUU Keamanan
Nasional (Draft Oktober 2012).
http://www.trumanlibrary.org/hstpaper
/nsc.htm

383

3
8

B
A
B
I
l
l

PfRSf PSI ANCAMAN


KfAMANAN NASIONAL
DAN PfRKUATAN
PfRTAHANAN NEGARA
T
e
u
k
u
R
e
z
a
s

y
a
h

P
e
n
d
a
h
u
l
u
a
n
Draft Rancangan Undang-Undang Tentang
Keamanan
Nasional (RUU- Kamnas)
yang
dihasilkan Kementerian
Pertahanan Republik
Indonesia pada bulan Januari tahun 2007 lalu,
kembali
menjadi
perhatian
publik. Naskah

setebal 33 halaman yang berisi 8 Bab dan 70


Pasal ini, yang walaupun tidak termasuk dalam
prioritas Program Legislasi Nasional (Prolegnas),
dalam
kenyataannya
semakin
ramai
diperbincangkan.
Secara garis besar, masyarakat mengamati
terdapattiga (3) tanggapan kritis berikut ini.
Dalam hal ini, adanya rencana memunculkan
sebuah lembaga baru, dengan nama Dewan
Keamanan Nasional (DKN), yang berfungsi
sebagai penasehat Presiden dalam
menetapkan Kebijakan Keamanan Nasional
dan penanganan
masalah-masalah
keamanan nasional yang bersifat darurat dan
atau yang bernilai strategis. Uniknya dalam
RUU ini, Presiden merangkap juga sebagai Ketua
DKN.
Selanjutnya, terdapatnya tiga menteri baru
dengan kedudukan yang
belum jelas, yakni menteri yang membidangi
urusan luar negeri; menteri yang membidangi
urusan dalam negeri; dan
menteri
yang
mendalami urusan pertahanan. Struktur baru in i
jug a berpotensi mengeser ked udukan Kepolisian
Negara Republik Indonesia (Polri), yang secara

tidak
langsung akan dimasukkan
dalam
Departemen Dalam Negeri.
Akhirnya, terbukanya peluang perbenturan
antara TNI dan Polri. Pada
satu sisi, terdapat perbedaan tanggung jawab
antara Menteri Pertahanan yang bertugas sebagai
penasehat pertahanan, dengan Panglima TNI
yang bertugas
sebagai
penasehat
militer.
Namun pada saat yang sama, TNI memberikan
tugas
perbantuan
kepada kepala daerah,
karena kepala daerah
adalah
penanggung
jawab keamanan lokal dan sekaligus wakil

Penataan
Kebijakan
Nasional
Bab Ill: Persepsi Ancarnan
Keamanan
NasionalKeamanan
dan Perkuatan
Pertahanan Negara

pemerintah pusat di daerah. Kondisi ini secara


otomatis
menyulitkan TNI dalam berhubungan
dengan Polri, karena dalam Pasal 41 UU RI No.
2/2002, TNI hanya dapat membantu
Polri kala
diminta.
terutama
sekali dalam
hal
dibutuhkannya perbantuan TNI atas Polri.
Berpijak pada berbagai kebuntuan
diatas, naskah ini dirancang
untuk menjawab beberapa pertanyaan berikut
ini. Pertama, bagaimana ancaman Keamanan
dilihat oleh masing-masing aktor Keamanan?.
Kedua, sejauhmana persepsi ancamanan
Keamanan dalam konteks kebijakan Keamanan
Nasional?. Ketiga, apa saja evaluasi selama
ini berkaitan dengan persepsi ancaman
Keamanan Nasional?. Keempat, Bagaimana
upaya perkuatan pertahanan Negara dalam
mengantisipasi ancaman Keamanan Nasional?.

Aktor Keamanan dan Persepsi Ancaman


Sebenarnya bangsa Indonesia belum memiliki
konsepsi Keamanan Nasional yang akurat.

40

Penataan
Kebijakan
Nasional
Bab Ill: Persepsi Ancarnan
Keamanan
NasionalKeamanan
dan Perkuatan
Pertahanan Negara

Kalaupun
ide ini terdapat
dalam naskah
Pembukaan Undang-Undang
Dasar Tahun 1945
(UUD 1945), yang kemudian berubah namanya
menjadi
Undang-Undang
Dasar Negara
Republik Indonesian Tahun 1945, konsepsi yang
ada hanyalah sebatas perkiraan makro, yang
memang dapat diterapkan sepanjang sejarah
Republik Indonesia.
Dalam kenyataannya saat ini, Keamanan
Nasional Indonesia saat
ini bukan lagi merupakan hirauan Tentara
Nasional Indonesia (TNI) dan
Kepolisian Negara Republik Indonesia (Polri) semata,
mengharuskan terwujudnya koordinasi seluruh potensi
ada, baik di tingkat pusat maupun daerah. Hal
ini perlu sekali ditekankan, mengingat sudah
tingginya potensi
ancaman atas Keamanan
Nasional kita, yang dapat dikenali
melalui
berbagai skenario berikut ini.
Pertama, ancaman yang berbalut
Globalisasi. Dalam kelompok ini dapat
dikemukakan daftar seperti: (a) Eksploitasi isu
Hak Azazi Manusia untuk memaksakan kondisi
politik pada negara-negara berkembang
melalui civil, political, economic, social and cultural

41

Penataan
Kebijakan
Nasional
Bab Ill: Persepsi Ancarnan
Keamanan
NasionalKeamanan
dan Perkuatan
Pertahanan Negara

rights; (b) Pemberdayaan perempuan sebagai


lndikator Human Development Index (HDI);
(c) Turunnya kualitas hid up manusia dalam
bidang-bidang seperti kesehatan, pendidikan,
sandang, pangan, dan pa pan; (d) Tingginya kritik
internasional atas sulitnya kita mengembangkan
sikap harmoni dalam kehidupan antar

42

ras, suku bangsa dan umat beragama; (e)


Tingginya potensi
pemaksaan aturan tata
pemerintahan yang baik (good governance),
homogenitas aturan perdagangan, upah buruh,
dan kom itmen bag i liberalisasi ekonom i,
sebagai indikator bantuan ekonomi luar negeri;
(f)
Merebaknya blok-blok ekonomi regional
yang berpotensi memperlemah kedaulatan
nasional; (g) serta Tingginya subsidi di negaranegara
maju
terhadap
produk-produk
pertaniannya.
Kedua,ancaman yang berbajuTerorisme.
Selain politisasi isu terorisme itu sendiri yang
membuat
stigma RI sebagai sarang Teroris,
negara asing juga
secara tidak
langsung
mengambil manfaat dari tingginya potensi
konflik horizontal di dalam negeri kita, dengan
mengalirkan senjata ke berbagai daerah konflik,
khususnya di Indonesia Bagian Timur.
Ketiga, ancaman
yang
berbaju
kriminalitas, berupa kejahatan lintas negara
yang terorganisir, yang dikenal dengan nama
Transnational Organized Crime (TOC), yang

dapat
diklasifikasikan
dalam: kejahatan
Narkotika; penyelundupan
dan perdagangan
manusia;
pencucian
uang;
korupsi;
penyelundupan
pekerja
migran;
penyelundupan senjata; serta perompakan di
laut.
Keempat, ancaman yang berbaju
kewilayahan, sebagaimana terbukti
dari rentannya stabilitas keamanan batas
wilayah dengan negara- negara tetangga;
tingginya pelangaran atas Zona Ekonomi
Eksklusif (ZEE) Indonesia; kurangnya perjanjian
bilateral untuk mengatasi TOC; lambannya
kemampuan memanfaatkan kemajuan di
bidang teknologi dan informasi dalam
memerangi TOC; serta tingginya mobilitas
penduduk yang memudahkan terjadinya TOC.
Kelima, ancaman yang berbaju
keamanan global, sebagaimana
sudah dicontohkan dengan dukungan media
internasional dari berbagai kalangan di dalam
negeri Amerika Serikat atas kekuatan oposisi di
dalam negeri Iran, Mesir, dan Suriah, baik
melalui dukungan ekonomi dan politik, termasuk
melalui mekanisme Dewan Keamanan PBB.

Hasilnya, kredibilitas negara sasaran menjadi


rusak di dalam dan luar negeri, sehingga
memuluskan sanksi yang tidak manusiawi.
Keenam, ancaman yang berbaju
lingkungan
hidup, seperti
pengrusakan
lingkungan
hidup
oleh
Multinational
Corporations (MNC) dengan
menggunakan teknologi yang tidak terdeteksi,
serta keengganan negara-negara
besar
mendukung
konvensi
internasional
di
bidang
4
1

Bab lll: Persepsi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
NasionalKeamanan
dan Perkuatan Perrahanan Negara
Nasional

lingkungan hidup seperti kesepakatankesepakatan KTT Bumi dan World


Summit on Sustainable Development (WSSD).
Dari kumpulan masalah diatas, tergambar
bahwa Kamnas ternyata mencakup
masalahmasalah yang sangat kompleks, dan bukan
lagi merupakan wilayah kerja TNI dan Polri
semata, karena semuanya langsung maupun tidak
langsung mengancam keutuhan NKRI

Ancaman Keamanan dan KebijakanKeamanan


Nasional
Berdiskusi tentang RUU Kamnas tidak
dapat dilepaskan dari latar belakang lahirnya
TAP MPR No. VI dan No. VII Tahun 2000
tentang pemisahan TNI dan Polri. Dalam
waktu singkat, timbul kesadaran di sebagian
pemangku kepentingan Kamnas bahwa
pemisahan TNI dan Polri yang diikuti
pemisahanan pertahanan dan keamanan
sebagaimana diamanatkan dalam kedua TAP
tersebut tidaklah sepenuhnya tepat. Hal ini

42

Bab lll: Persepsi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
NasionalKeamanan
dan Perkuatan Perrahanan Negara
Nasional

dapat dikaji dari uraian berikut ini, secara


Filosofis dan secara Manajerial.
Pertama, secara filosofis RUU Kamnas
membagi keamanan nasional
ke dalam empat butir
yaitu (i) keamanan
individu, (ii) keamanan publik, (iii) keamanan
negara dan (iv) pertahanan negara. Pembagian
semacam ini, selain menyulitkan ilmuwan untuk
mendefinisikan
Kamnas sesuai dengan
kepentingan
nasional
Indonesia, sekaligus
menjawab
terhadap
persoalan di bidang
keamanan
nasional
yang
berkembang
sedemikian kompleks.
Harus diakui bahwa memang belum ada
satu pemahaman yang
baku di masyarakat internasional mengenai
domain Kamnas ini. Sebagai contoh, di Amerika
Serikat misalnya, pada sepuluh masa jabatan
presiden biasanya terlahir sepuluh kebijakan
Kamnas.1 Akan tetapi esensi yang dapat ditarik
adalah tujuan keamanan nasional adalah
mengamankan kepentingan nasional. Dari
pengertian tersebut terungkap ada dua kata
kunci yaitu kepentingan nasional dan
pengamanannya. Kamnas itu sendiri berurusan

43

Bab lll: Persepsi AncamanPenataan


Keamanan
Kebijakan
NasionalKeamanan
dan Perkuatan Perrahanan Negara
Nasional

dengan pihak luar. Seperti dinyatakan oleh


Donald E.
Nuechterlein berikut ini: the national interest,

the other hand, deals with


the external environment. 2

on

1 Kenyataan ini termuat dalarn www.whitehouse.gov.

2 Strategy and Force Planning Faculty, Naval War College, 'Strategy


and Force Planning' Newport, RI.
1996, Hal. I 09.

44

Kepentingan
nasional pada dasarnya
adalah rangkuman
aspirasi suatu bangsa di
bidang politik, ekonomi dan militer. Berdasarkan
sifatnya, kepentingan
nasional
dapat
diklasifikasikan ke dalam dua bentuk besar,
yaitu kepentingan nasional yang kekal dan
kepentingan nasional yang dapat berubah-ubah
sesuai dengan perkembangan waktu. Dari dua
klasifikasi itu, biasanya kepentingan nasional
akan dibagi-bagi dalam strata yang mencakup
keduanya.
Adapun strata kepentingan nasional
secara lengkap, beberapa ahli strategi berbeda
pendapat. Menurut Richmond M. Lloyd,
kepentingan nasional dikelompokkan dalam
strata (l) vital, (ii) secondary, (iii) marginal dan (iv)
peripheral. Sedangkan menurut Donald M.
Snow dan Dennis M. Drew, kepentingan
nasional terdiri atas strata (i) survival, (ii) vital, (iii)
major dan (iv) peripheral.3 Dari sisi akademis,
tidak ada yang keliru dari perbedaan pendapat
antara Lloyd dan Drew, karena strata mana

yang digunakan pada akhirnya kembali pada


hirauan masing-masing individu.
Dalam konteks Indonesia, hingga saat ini
belum terdapat rumusan
yang rinci mengenai kepentingan nasional
berdasarkan stratanya, baik pada tingkatan
bilateral, regional, maupun global. Walaupun
terdapat informasi dalam dalam alinea keempat
Pembukaan UUD 1945, dokumen ini baru
memuat cita-cita bangsa, dan belum
menggapai kepentingan nasional itu sendiri.
Dikaitkan dengan RUU Kamnas,
pertanyaannya adalah tepatkah
filosofis keamanan nasional yang dibagi
berdasarkan em pat butir tersebut? Menurut
hemat kami, filosofis pembagian tersebut
belum akurat karena terkesan ingin membagi
keamanan nasional berdasarkan tanggung
jawab, dan belum bertolak lebih mendalam
seperti tingkat keterikatannya dengan kondisi
geografis Indonesia.
Secarafilosofis, pembagian tanggung
jawab Kamnas berdasarkan
"pembagian lahan" belumlah akurat, karena
apabila
kita
menyimak praktik Kamnas di

Amerika Serikat misalnya, yang terjadi adalah


pelibatan semua aktor pada aspek kebijakan
maupun aspek operasional. Sebagai
3 Pemikiran Richmond M. Lloyd diadopsi secara luas oleh US
Navy, tercerrnin dalam buku berjudul Fundamental of Force
Planning, sedangkan pemikiran Donald M. Snow dan Dennis M.
Drew diadopsi sccara luas olch US Air Force, scpcrti dalam buku
berjudul Making Strategy; Introduction To National Security
Processes and Problems. Lloyd adalah Professor pada National
Security Decision Making Department, US Naval \VarCollege,
Newport, Rl. Adapun Donald M. Snew clan Dennis M, Drew adalah
pengajar di US Air Force.

4
3

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

contoh, perang melawan terorisme tidak saja


melibatkan aktor-aktor di bidang hukum dan
militer
seperti
Departemen
Pertahanan,
Departemen Kehakiman dan FBI, akan tetapi
juga
melibatkan
lembaga
lainnya seperti
Departemen Keuangan, Departemen lmigrasi
dan Naturalisasi, Departemen Perdagangan dan
lain sebagainya.
Menurut hemat penulis, secara filosofis
Kamnas RI hendaknya
memperhatikan kondisi geografis Indonesia
sebagai negara kepulauan. Sebagai negara
kepulauan yang mempunyai
17.499 pulau,
Indonesia juga
mempunyai
3 ALKI yang
merupakan jalur perlintasan bangsa lain. lbarat
rumah, ada ruangan-ruangan
dalam rumah
bangsa Indonesia yang setiap harinya dilewati
oleh
orang
lain
atas nama
hukum
internasional. Hukum internasional itu sendiri
memang pada satu sisi mengakui Indonesia
sebagai negara kepulauan, akan tetapi sebagai
konsekuensinya
mengharuskan
kita

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

menyediakan sebagian dari perairan nasional


bagi kepentingan navigasi pihak-pihak lain.
Mengapa secara filosofis keamanan
nasional harus memperhatikan
kondisi geografis? Karena di situlah salah
satu aspek hidup
matinya suatu negara
bangsa. Untuk Israel misalnya, Kamnas negara
ini sangat dipengaruhi cara pandang dirinya
atas negara-negara disekitarnya yang hampir
semuanya memusuhi dirinya, bahkan berupaya
untuk menghilangkan eksistensinya. Di situlah
alasan mengapa
betapa pentingnya
RI
membangun pemikiran tentang Kamnas yang
berakar di Indonesia, dengan tidak menafikan
apa yang berkembang di negara lain dalam isu
yang sama. Harus dipahami bahwa Kamnas tiap
negara adalah berbeda, yang antara lain
disebabkan oleh faktor geografis. Mengingat
Kamnas negara kita hidup dalam sebuah negara
kepulauan, maka sektor laut hendaknya menjadi
pijakan awalnya.
Kedua, secara manajerial, para konseptor
RUU Kamnas ini hendak
menghindari terjadinya duplikasi dengan
undang-undang yang sudah ada sebelumnya,

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

khususnya UU No. 3 Tahun 2002 tentang


Pertahanan, UU No.34 Tahun 2004 tentang TNI
dan UU No.2 Tahun 2002 tentang Polri. Undangundang Kamnas bahkan dimaksudkan sebagai
perajut di antara ketiga perundangan terkait,
namun tidak berarti UU Kamnas nantinya akan
menjadi undang-undang payung karena
hirarki perundang-undangan saat ini tidak
mengenal hal demikian.4
Sangat disadari bahwa untuk
menerjemahkan Kamnas kedalam
4. Lihal Undang-undang
No. JO Tahun
tentant4Pembentttkan PeraturanPerundang-undangan.

2004

Penataan
Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab Ill: Persepsi Ancarnan
Keamanan
Nasional
dan Perkuatan
Pertahanan Negara

Bagaimana
dengan
aspek
pengorganisasian?
Masalah
pengorganisasian sebenarnya tidak terlalu
sulit apabila konstruksi Kamnas dan
kewenangan yang melekat pada aktor-aktor
terkait tertata dengan baik dan bukan
berdasarkan pada "pembagian lahan''. Salah
satu kelemahan utama dalam konstruksi
keamanan nasional saat ini adalah adanya
"pembagian lahan" padahal lsu-isu keamanan
terus berkembang dan kian rumit. Ketika
Indonesia masih sibuk dengan pola "pembagian
lahan" negara-negara lain justru sudah
menggunakan pendekatan lintas
I em bag a.
Kata kunci dari pengorganisasian yang
baik adalah adanya sikap politik pemerintah
dan kemampuan manajerial pemerintah sendiri,
dalam menata konstruksi keamanan nasional.
Di masa lalu, meskipun belum sepenuhnya
demokratis, namun pemerintah memiliki sikap
yang tegas dalam menyikapi isu-isu keamanan

46

46

Penataan
Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab Ill: Persepsi Ancarnan
Keamanan
Nasional
dan Perkuatan
Pertahanan Negara

nasional, sehingga setiap gejolak yang muncul


dengan cepatnya tertangani.
Evaluasi Terkait Persepsi Ancaman Keamanan
Nasional

Dalam konteks evaluasi, RUU-Kamnas


sudah menghadapi banyak evaluasi, baik di
tingkat Legislatif dan Eksekutif, juga di tingkat
pusat dan daerah. Namun semua evaluasi
tersebut cenderung mengundang polemik yang
berkepanjangan, sehingga melahirkan
berbagai kalangan yang mendukung
pemikiran Polri, yang mendukung pemikiran
TNI, maupun yang mencoba membuat altenatifalternatif baru. Sebuah evaluasi di mas a depan
hendaknya mampu mempertautkan berbagai
persyaratan berikut
In I.

Pertama, hendaknya tidak


menggunakan pendekatan yang berbasis
pertahanan saja, namun mampu
mengintegrasikan konsepsi ldeologi, Politik,
Ekonomi, Sosial Budaya, dan Pertahanan

47

47

Penataan
Kebijakan
Keamanan
Nasional
Bab Ill: Persepsi Ancarnan
Keamanan
Nasional
dan Perkuatan
Pertahanan Negara

Keamanan (lpoleksosbudhankam), sehingga


berujung pada konsepsi yang
interdisipliner dan khas Indonesia.
Kedua, hendaknya memperhitungkan
pentingnya faktor globalisasi
dalam interaksi antar negara, dan karena itu
hendaknya memasukkan komponen globalisasi
yang merupakan faktor penting dalam
basis keamanan non-tradisional. Adapun
konsep-konsep termaksud adalah seperti:
daya saing produk Indonesia,
Soft Power
(Kekuatan Lunak)

48

48

Indonesia, dan Diplomasi Global Indonesia.


Ketiga, para konseptor RUU-Kamnas
hendaknya mencermati muatan- muatan
Psikologis yang ada pad a negara yang
memperkenalkan pemikiran
'keamanan
insani'dan
'keamanan
publik;
sehingga memahami konstruksi sosial ekonomi
dan peradaban yang ada di negara aslinya. lde-ide
moderen diatas belum tentu sejalan dengan
konsepsi yang telah dikenal di dalam negeri
seperti
'keamanan
negara'dan
'pertahanan
negara'. Ada baiknya kita mempelajari
rancang
bangun
dari Undang-Undang
Keamanan
Nasional di Amerika
Serikat yang
bernama
Patriot Act, berhasil menjadi payung dari konsepsi
Kamnas yang lebih kecil, misalnya:
Kamnas
bidang
Ekonomi, Kamnas bidang
Politik,dan
Kamnas bidang Pertahanan.
Keempat, sebuah RUU-Kamnas
hendaknya dibangun
dengan
memperhitungkan skala prioritas, dan tidak
menganggap semua ancaman sebagai
berlawanan dengan kepentingan nasional. Di

negara yang lebih maju, kepentingan nasional


telah diklasifikasikan dalam empat peringkat
sebagaimana berikut ini: a) vital {mematikan);
b) secondary (penting); c) marginal (biasa saja);
dan d) Peripheral {masih bisa diabaikan). Untuk
negara seperti Singapura misalnya, hilangnya
pasokan air dari Indonesia dan Malaysia dapat
melumpuhkan ekonomi nasional, namun juga
mematikan hajat hid up masyarakat Singapura
sendiri.
Kelima, sebuah RUU Kamnas hendaknya
tidak hanya menekankan
pentingnya pengamanan pada aspek fisik
semata, namun juga mengkaji konsepsi
keamanan yang modern, misalnya yang
berbasis ekonomi dan budaya, seperti
terpeliharanya nilai-nilai luhur bangsa, seperti
Hak Atas Karya lntelektual (HAKI) yang
tersebar dalam budaya dan masyarakat
Indonesia send iri.
Keenam, sebuah RUU Kamnas hendaknya
memerhatikan kondisi geografis Indonesia
sebagai negara kepulauan. ldealnya, sebagai
negara maritim, RUU ini hendaknya
memperhitungkan nilai strategis dari status

negara kepulauan. Semangat RUU ini tidak


mengacu pada status RI sebagai negara
kepulauan, sebagaimana dinyatakan dalam
United Nations' Conference on the Law of the Sea
(UNCLOS) tahun 1982, Undang-undang No.17
Tahun 1985 tentang Ratifikasi UNCLOS 1982,
dan Undang-undang No. 6 Tahun 1996 tentang
Perairan Indonesia.
Ketujuh,
sebuah RUU Kamnas
hendaknya
memerhatikan integrasi dalam
aspek darat, laut, dan udara, sehingga dapat
menjamin

terpeliharanya sebuah integrasi ekonomi, politik,


sosial budaya, dan tentu saja Hankam. Dalam
hal ini, RUU ini hendaknya menyadarkan
masyarakat umum akan
betapa strategisnya
Nusantara kita, dan mengenal adanya 3
Alur Laut Kepulauan Indonesia (ALKI). Pertama,
Sumatera; Kedua, Jawa dan Kalimantan; Ketiga,
Sulawesi, Bali dan Nusatenggara; dan Keempat,
Maluku dan lrian Jaya. Seandainya konsepsi
terakhir ini disadari, tentunya RUU Kamnas akan
juga memuat kata-kata kunci seperti:
'pengamanan jalur perhubungan laut dan udara;
'komunikasi antar wilayah; 'keamanan daerah
peslsir; dan 'kelestarian lingkungan maritim'.
Perkuatan Pertahanan Negara
Mengantisipasi Ancaman
Keama nan

dalam

Pada
hakekatnya,
semua
pemikiran
strategis hendaknya berawal dari sebuah studi
kelayakan, yang dibuat oleh kalangan Indonesia
sendiri, dan juga ditujukan
bagi Kamnas

Indonesia. Sebuah upaya hendaknya terlebih


dahulu
menjawab
beberapa
pertanyaan
konseptual berikut ini.
Kesatu, 'apakah RUU Kamnas ini telah
memiliki definisi yang akurat
atas Kamnas itu sendiri?'. Kita hendaknya berani
membuat sebuah definisi, dimanatujuan
Kamnas adalah menjamin terpeliharanya
kepaduan nasional agar bangsa Indonesia
mampu: (i) melindungi segenap bangsa
Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia;
(ii) memajukan kesejaheraan umum; (iii)
mencerdaskan kehidupan bangsa; dan (iv) ikut
memelihara ketertiban dunia.
Kedua, kita hendaknya berani
menggunakan berbagai indikator
sekaligus untuk membunyikan keempat payung
diatas. Misalnya, dalam bidang kesejahteraan
umum,
hendaknya
kita
sudah
memiliki
pemahaman akan mendesaknya 'Keamanan
Pangan' daripada sekedar 'Ketahanan Pangan'.
Kita juga hendaknya mawas diri, jika hutang
luar negeri yang tidak kunjung lunas akan
menghancurkan potensi kesejahteraan umum,
dan dalam jangka panjang menghancurkan

Kamnas Indonesia. Dalam bidang perlindungan


bangsa, kita hendaknya berani mendaratkan
payung
ini
dalam
aspek-aspek
seperti
perlindungan
ZEE, perlindungan TKI, hingga
pelarangan
penjualan
lahan
di
wilayah
perbatasan.
Ketiga, kita perlu membangun
kesepahaman lintas generasi, untuk
meyakini tujuan diatas secara kolektif, dan tidak
mudah dipermainkan oleh

pemerintahan manapun yang belum tentu


berkomitmen pada konstitusi. Komitmen seperti
ini perlu diabsahkan dalam sebuah TAP MPR.
Keempat, kita hendaknya berani
mengidentifikasi tingkat keterlibatan
aktor-aktor di dalam negeri dalam
mengamankan Kamnas tersebut. Misalnya,
dalam aspek kesejahteraan umum, sebuah
perlindungan atas TKI di luar negeri akan
melibatkan koordinasi berbagai kementerian
teknis, yang terpola dalam sebuah Diplomasi
Digital yang dioperasikan oleh Kementerian
Luar Negeri. Diplomasi digital ini
memungkinkan pemerintah memonitor ada
tidaknya masalah hukum yang dialami para TKI
di luar negeri, serta sejak dini menyiapkan
perlindungan dalam hal mereka terjebak
sindikat perdagangan manusia.
Penutup
Pemikiran Kamnas adalah milik seluruh
masyarakat
Indonesia,
dan hendaknya

dirumuskan secara sungguh-sungguh, dengan


tentu
saja menghargai tingkat pencapaian
yang telah dilakukan oleh TNI dan Polri selama
ini.
Sebuah
revisi
Kamnas
adalah
dimungkinkan,
karena
bangsa
ini
membutuhkan sebuah dasar hukum Kamnas
yang lintas generasi, lintas pemerintahan, dan
dapat dibenarkan secara demokrasi modern.
(Teuku Rezasyah adalah dosen pada Jurusan
Hubungan lnternasional
Fisip
Unpad, dan
Direktur Eksekutif pada Indonesia Centre for
Democracy, Diplomacy and Defence, 1(30).

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

5
0

B
A
B
I
V

URGENSI
MEMPERBAIKI RUU
KAMNAS
B
e
g
i
H
e
r
s
u
t
a
n

t
o

Pendahuluan
Salah satu konsekuensi dari penerapan
Demokrasi adalah adanya penerapan Kebebasan
(Freedom) dalam kehidupan bernegara.
Sementara itu kehidupan berbangsa dan
bernegara di tengah lingkungan strategis pada
masa kini, kita menghadapi tantangan dan
ancaman keamanan yang berkarakter sama
sekali berbeda dari masa-masa sebelumnya,
dimana potensi dan hakikatancaman
keamanansudah berkembangtidaklagi hanya
berhakikat Traditional Security Threat yang lebih
bersumber pad a potensi ancaman berasal dari
militer negara lain, tetapi juga telah hadir
berbagai perkembangan potensi ancaman yang

berhakikat Non-Traditional Security Threat yang


berorientasi pada berbagai potensi ancaman
yang berasal selain dari ancaman militer negara
lain dengan actor yang hakikatnya non- state
actor. Berkaitan dengan ancaman dari non-state
actor tersebut, kita tidak hanya berbicara tentang
ancaman terorisme, tetapi juga ancaman dalam
konteks (K)eamanan yang berpotensi
melemahkan sendi-sendi kehidupan berbangsa
dan bernegara.
Menurut berbagai literature dan kajian
para ahli yang mengkaji
interaksi antara isu Security dihadapkan pada
konteks pengembangan Demokarasi, didapati
bahwa hubungan antara Security dan
Freedom adalah berbanding terbalik. Pada suatu
kehidupan bernegara yang lebih meletakkan
prioritas pada pertimbangan Keamanan
(Security Concern) akan mengalahkan Kebebasan
(Freedom). Di sisi lain, pad a suatu kehidupan
bernegara yang lebih meletakkan pilihan
prioritas pada Security Concern akan mengalahkan
pertimbangan Freedom.
Pada perkembangannya di masa sekarang
para pembuat keputusan

di berbagai negara tengah berkutat


dilemma pilihan prioritas

pada

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

diantara Freedom dan Security, serta mencari


titik temu diantara keduanya secara proporsional
sesuai dengan konteks dan perkembangan
yang dihadapi. Dilema semacam ini dihadapi
baik oleh para pembuat keputusan dari negaranegara demokratis, demikian halnya dengan
para pembuat keputusan dari negara-negara
yang kurang demokratis. Bahkan Amerika
Serikat yang dikenal
sebagai promoter
Demokrasi
pun
saat
ini
tengah
mempertimbangkan
peningkatan
Security
Concern dalam kehidupan berdemokrasi yang
telah dijalaninya selama ini.
Urgensi Lahirnya RUU Kamnas & Semangat
Menghindari Abuse of
Power

Sejak awal proses diskusi dan


pembahasan wacana RUU Kamnas sudah
terindikasi adanya ego sektoral yang sang at
tinggi diantara berbagai lembaga/instansi di
bidang keamanan dan pertahanan. Sementara

52

52

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

itu, terdapat adanya suatu urgensi terhadap


adanya regulasi yang mengatur dan mengayomi
hubungan hubungan antar lembaga/instansi
bidang pertahanan dan keamanan.
Urgensi lain dari RUU Kamnas adalah
terkait dengan keberadaan
Dewan Keamanan Nasional untuk memberikan
pertimbangan terhadap Presiden mengenai
kondisi dan langkah kebijakan terkait,
sementara lembaga tersebut tidak perlu
bersifat eksekutorial dan tidak memiliki
personil pasukan tersendiri agar tidak
menciptakan kontestasi dan overlapping
terhadap kedudukan Menkopolkukkam.
Adapun komposisi dari Dewan Keamanan
Nasional ini seyogyanya terdiri dari berbagai
unsure pemangku kebijakan di bidang
pertahanan dan keamanan, serta senantiasa
melibatkan unsure masyarakat dalam
keanggotaannya. Dengan demikian,
keberandaan Dewan tersebut diharapkan dapat
menemukan titik kompomi antara Security
Concern dengan Freedom dalam konteks
Pembangunan Demokrasi, serta meminimalisir

53

53

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

potensi abuse of power oleh Lembaga Eksekutif


dengan dalih Keamanan Nasional.
Sudut pandang yang juga harus mendapat
perhatian adalah, dalam konteks kehidupan
bernegara yang lebih demokratis, dimana saat
ini tengah ditempuh oleh Indonesia sebagai
hasil consensus pasca Gerakan Reformasi,
adalah bahwa salah satu pilar Demokrasi adalah
Perlindungan Bagi Rakyat dari berbagai praktek
autoritarianisme seperti yang terjadi

54

54

pada masa Orde Baru. Perlindungan bagi rakyat


yang dimaksud dalam hal ini adalah pencegahan
terjadinya monopoli pengambilan keputusan
satu pihak,Ancaman
yakni dalam
hal ini oleh
Presiden
dalam halpada
penentuan
Keamanan
Nasional
dan penentua
sebagai Kepala
Pemerintahan,
rumusan Kebijakan
Keamanan
Nasional.

Permasalahan Substansi RUU Kamnas

Berbagai dinamika dan problem yang


melara belakangi meledaknya isu RUU
Keamanan nasional, meliputi; adanya
kelemahan sosialisasi yang dilakukan sejak
tahun 2005 dalam hal ini oleh Kemhan, adanya
ego sektoral yang tinggi, adanya kecenderungan
DPR yang kejar tayang karena performanya yang
disorot oleh masyarakat. Berkaitan dengan poin
yang ketiga ini, hal tersebut adalah hal yang
berbahaya. Begijuga menyampaikan kelemahan
Pemerintah dan DPR yang memilikinketerbatasan
besar dalam melakukan Legal Drafting
(Perancangan Perundang-Undangan).

Dalam berbicara mengenai KAMNAS,


sampai dengan saat ini masih
belum terdapat adanya konsesnsus tentang
definisi dan cakupan dari terminology
Keamanan Nasional. Dalam menentukan kinerja
keseluruhan konsep Keamanan Nasional yang
diterapkan perlu untuk lebih dahulu dijabarkan
dengan jelas tentang, apa yang dimaksudkan
dengan ancaman terhadap keamanan nasional.
Mengingat akan beragam pengertian dan
cakupan pembahasan tersebut, pemikiran yang
sejalan dengan kenyataan dan perkembangan
adalah bahwa KAMNAS merupakan salah
satu fungsi dasar yang harus dikembangkan
oleh negara dalam melindungi kedaulatannya,
dan dalam memberikan jaminan rasa aman
bagi setiap individu yang ada dalam negara dari
berbagai bentuk ancaman.
Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945
telah merumuskan tujuan nasional yang
mengaskan bahwa negara melindungi
segenap bangsa dan seluruh tumpah darah
Indonesia, memajukan kesejahteraan umum,
mencerdaskan kehidupan bangsa dan seluruh
tumpah darah Indonesia, dan ikut serta

melaksanakan ketertiban dunia. Dalam


mewujudkan tujuan nasional tersebut, negara
mempunyai dua kewajiban yangf sekaligus
menjadi dasar/alasan keberadaan negara dilihat
dari aspek kontrak sosial antara rakyat dan
masyarakat. Deengan demikian, keamanan
nasional adalah salah satu pilar dari keberadaan
negara.

Kepentingan keamanan nasional selalu


berubah, tetapi secara umum, keamanan nasional
sering dilihat dari dua pandangan, yaitu;
Pertama, issue atau threatbased national security
yang melihat keamanan nasional dari rnasalahrnasalah atau ancaman-ancaman militer dan nirmiliter, misalnya ancaman militer negara lain
(invasi), terorisme, gangguan separatisme,
pemberontakan bersenjata, dan lain
sebagainya. Kedua, keamanan nasional juga
bisa dilihat dari perspektif interestbased
national security. Hal ini terkait dengan
kepentingan yang harus dipenuhi untuk
mencapai tujuan nasional tersebut, misalnya
mempertahankan integritas wilayah dan
kedaulatan Indonesia, melindungi demokrasi
dan pluralisme, dan lain sebagainya. Pandangan
kedua ini lebih bersifat mendasar dan jangka
panjang. Namun, harus ditegaskan bahwa sulit
untuk memisahkan kedua pandangan tersebut.
Sebagai contoh, kepentingan
mempertahankan integritas wilayah dan
kedaulatan dapat terancam oleh

pemberontakan bersenjata, atau pluralisme


yang menjadi landasan keberadaan negara
dapat terancam oleh radikalisme golongan dan
agama yang secara aktual terjadi.
Lebih lanjut, istllah keamanan nasional
memang masih menimbulkan perdebatan baik
secara akademis maupun secara praktis.
Kajian-kajian dibidang keamanan dan strategis
tel ah sejak lama diwarnai oleh perbedaan
paradigma tentang keamanan nasional.
Namun pada dasarnya, tanpa harus
menjabarkan lebih rinci tentang perbedaan
paradigma yang ada, dapat dikatakan bahwa
perdebatan tentang keamanan nasional akan
berkisar pad a; Keamanan bagi siapa? Keamanan
dari apa? Dan Bagaimana memenuhi
kepentingan keamanan tersebut?
Jawaban atas ketiga pertanyaan tersebut
sangat subyektif. Keamanan
bagi negara belum tentu keamanan bagi
individu dan atau kelompok. Ancaman bahkan
bisa sipersepsikan secara berbeda oleh
kelompok atau entitas yang berbeda. Lebih
jauh, bahkan suatu masalah bisa dianggap

menjadi keamanan nasional bagi suatu


kelompok dan negara, tetapi bukan merupakan
suatu ancaman bagi individu atau masyarakat.
Oleg sebab itu, implikasi dari perbedaan
persepsi tersebut adalah keamanan nasional
menjadi konsep yang sangat lentur karena
berbagai masalah berpotensi dapat dianggap
sebagai masalah keamanan nasional.
Sementara itu, jika kita memperhatikan literatur review tenta
berbagai kajian di bidang keamanan/strategis
dan kajian tenta

Penataan
Bab IV: Kebijakan
Urgensi Memperbaiki
Keamanan Nasional
RUU Karnuas

demokrasi, terdapat adanya dikotomi yang saling


bertolak belakang antara keamanan (security)
dengan demokrasi. Di satu sisi, jika concern
tentang security meningkat, tentunya hal terse but
akan berimplikasi mengorbankan demokrasi,
bahkan mengorbankan HAM dan konstitusi.
Sebaliknya jika concern tentang demokrasi lebih
diprioritaskan, tentunya hal tersebut akan
berimplikasi mengorbankan pertimbanganpertimbangan security. Oleh sebab itu, perlu
menjadi perhatian bersama bahwa dalam
menjalankan roda berbangsa dan bernegara,
kita harus senantiasa menemukan titik harmoni
antara concern keamanan nasional, dengan
concern demokrasi dan konstitusi. Tentu saja
kita semua menginginkan negara yang aman,
namun tentunya hal tersebut tidak dengan
mengorbankan demokrasi, HAM dan Konstitusi.
Terkaitdenganupayauntukmenatakembalim
asalahpenyelenggaraan
keamanan nasional, RUU Kamnas diajukan oleh
pemerintah
untuk dibahas di
DPR. RUU
Kamnas diharapkan
dapat
menciptakan

Penataan
Bab IV: Kebijakan
Urgensi Memperbaiki
Keamanan Nasional
RUU Karnuas

sinergi diantara para stakeholders di bidang


pertahanan, keamanan, dan penegakkan hukum.
Dalam hal pelaksanaan dari KAMNAS terdapat
banyak aktor-aktor dibidang
Keamanan
Nasional, yang diantaranya
mellputi;
TNI,
POLRI, lntelijen, Bea dan Cukai, Coast Guard,
dan lmigrasi. Namun dalam draft rancangan
tersebut terdapat 6 hal krusial yang menjadi
sorotan
publik dan berpotensi terhadap
terjadinya Judicial Review terhadap RUUtersebut
dikemudian hari.
Pertama, dari sisi terminologi, judul
RUU tersebut "Keamanan
Nasional" mengundang kerancuan tersendiri.
Prinsip umum tata urutan perundangan
menggariskan bahwa perancangan UndangUndang harus senantiasa mengacu dan
mendasari pada urutan ketentuan yang lebih
tinggi, yaitu terhadap Konstitusi (UUD 1945).
Undang-Undang Dasar 1945 tidak mengenal
penggunaan terminologi Keamanan Nasional.
Adapun terminologi yang dikenal dan digunakan
dalam rumusan Undang-Undang Dasar 1945
adalah "Keamanan Negara''.Hal tersebut
merupakan titik poin yang berpotensi

Penataan
Bab IV: Kebijakan
Urgensi Memperbaiki
Keamanan Nasional
RUU Karnuas

mengundang pandangan bahwa RUU ini tidak


konsisten dengan Konstitusi/UUD 1945. Lebih
lanjut, Pasal 8 UU No. 10 Tahun 2004 ttg
Pembentukan Peraturan Perundang_undangan
menyatakan bahwa Materi muatan yang harus
diatur dengan Undang-Undang berisi hal-hal
yang:

mengatur lebih lanjut ketentuan


UndangUndang Dasar Negara
Republik Indonesia Tahun 1945
yang meliputi: hakhak asasi
manusia; hak dan kewajiban warga
negara; pelaksanaan dan penegakkan
kedaulatan negara serta
pembagian kekuasaan negara;
wilayah negara dan pembagian daerah;
kewarganegaraan dan kependudukan;
keuangan negara.
Berdasarkan Pasal 8 tersebut
perlu
dipertanyakan
dasar hukum pembentukan
RUU Kamnas. Apakah kepentingan RUU ini
diamanatkan oleh UUD 1945 ataukan oleh UU ?
Apabila disimak Pasal 30 UUD 1945, maka
nampak adanya ketentuan sebagai berikut:

Tiaptiap warga negara berhak dan


wajib ikut serta dalam usaha
pertahanan dan keamanan Negara;

56

565

Usaha pertahanan dan keamanan


negara dilaksanakan melalui sistem
pertahanan dan keamanan rakyat
semesta
oleh Tentara Nasional
Indonesia dan Kepolisian Negara
Republik Indonesia, sebagai kekuatan
utama, dan rakyat, sebagai kekuatan
pendukung;
Tentara Nasional Indonesia terdiri
atas Angkatan Darat, Angkatan
Laut, dan Angkatan Udara sebagai
alat
negara
bertugas
mempertahankan, melindungi,
dan
memelihara keutuhan dan kedaulatan
Negara;
Kepolisian
Negara
Republik
Indonesia sebagai alat negara
yang menjaga keamanan dan
ketertiban
masyarakat bertugas
melindungi, mengayomi,
melayani
masyarakat,
serta menegakkan
hukum;

57

575

Susunan dan kedudukan Tentara


Nasional
Indonesia,
Kepolisian
Negara
Republik
Indonesia,
hubungan
kewenangan Tentara
Nasional Indonesia dan Kepolisian
Negara Republik Indonesia di dalam
menjalankan tugasnya, syarat syarat
keikutsertaan warga negara dalam
usaha pertahanan
dan keamanan
negara, serta hal hal yang terkait
dengan pertahanan dan keamanan
diatur dengan

58

585

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

u
n
d
a
n
g
u
n
d
a
n
g
.

Kedua, Dalam Lampiran UU No. 1 OTahun


2004 tentang Pembentukan
Peraturan perundangan, disebutkan bahwa:
Konsiderans
memuat
uraian
singkat
mengenai
pokokpokok
pikiran
yang
menjadi
latar
belakang
dan alasan pembuatan
Peraturan Perundangundangan.

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

Pokokpokok pikiran pada konsiderans


undangundang atau peraturan daerah
memuat unsur filosofis, yuridis, dan
sosiologis yang menjadi latar belakang
pembuatannya.
Pokokpokok
pikiran yang hanya
menyaiakan
bahwa
Peraturan
Perundangundangan
dianggap
perlu untuk dibuat adalah kurang
tepat karena tidak mencerminkan
tentang latar belakang dan alasan
dibuatnya
peraturan
perundangundangan tersebut.

Mendasarkan pada lampiran UU No. 10


Tahun 2004 terse but, nampak bahwa
konsiderans yang tercantum
dalam RUU
Kamnas tidak memenuhi kriteria sebagaimana
tersebut di atas. Landasan filosofis, yuridis
dan sosiologis tidak nampak pada Konsiderans
RUU Kamnas.

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

Ketiga, RUU tersebut tidak secara jelas


dan dengan cakupan yang
tleksibel mendefisisikan arti ancaman.
Sementara itu di sisi lain, RUU tersebut
memberikan kewenangan sepenuhnya
terhadap presiden untuk melakukan justifikasi
terhadap ancaman yang bersifat potensial dan
ancaman yang bersifat aktual (pasal 17 ayat 3
&4). Adapun yang dimaksud dengan Ancaman
Potensial, dalam penjelasan RUU dijelaskan
sebagai ancaman yang mungkin terjadi namun
belum pernah terjadi atau sangat jarang terjadi
dan diperkirakan dari tingkat signifikansi
yang ditimbulkan
apabila benar-benar
sehingga dampak
dapat dikatakan
bahwa ancaman
tersebut berada di dep
terjadi akan
fatal dan luas presiden
terhadapuntuk melakuk
mata. Selanjutnya
terkaitberakibat
dengan kewenangan
eksistensi dan keselamatan bangsa dan negara.
Sementara Ancaman Aktual didefinisikan sebagai
ancaman nyata yang sudah pernah terjadi atau
akan terjadi lagi dengan mengacu pada
persoalan waktu

justifikasi terhadap ancaman potensial dan


ancaman nyata dijelaskan dalam
penjelasan
RUU dengan "cukup jelas''. Pada titik poin
ini,
RUU Kamnas dapat berpotensi
untuk
digunakan sebagai sarana Abuse of Power dalam
menentukan ancaman negara serupa
dengan Undang-Undang Anti Subversi di masa
lalu, atau semacam Internal Security Act (ISA)
yang berlaku
di Malaysia,
mengingat
kewenangan dan proses penilaian tersebut
berada pada satu aktor yaitu Presiden.
Keempat, keberatan terhadap substansi
dari RUU tersebut adalah
tidak dimuatnya rincian tentang bagaimana
aspek-aspek keamanan akan dilakukan pada
setuap gradasi situasi keamanan, yaitu tertib
sipil, darurat sipil, darurat militer, dan perang.
Sementara itu, pada masing-masing gradasi
situasi tersebut, tidak dijelaskan
secara jelas dan baik tentang kondisi-kondisi
yang dapat diklasifikasikan pad a
gradasi situasi tersebut.

Kelima, walaupun RUU tersebut


menyebutkan acuan terhadap
Undang-Undang Nomor 2 tahun 2002 tentang
POLRI, Undang-Undang Nomor 3 tahun 2002
tentang Pertahanan Negara, dan UndangUndang Nomor 34 tahun 2004 tentang TNI di
bagian konsideran, namun sayangnya RUU
tersebut tidak secara jelas menggambarkan
keterkaitannya dengan Perundangn yang telah
disebutkan. Pada penentuan gradasi situasi
keamanan tersebut tidak diatur secara jelas
siapa yang menjadi aktor sentral dalam setiap
gradasi situasi keamanan. Undang-Undang
No.2 tahun 2002 pasal 5 menggariskan
bahwa, Kepolisian Negara Republik Indonesia
merupakan alat negara yang berperan dalam
memelihara keamanan dan ketertiban
masyarakat (public order), menegakkan
hukum, serta memberikan perlindungan,
pengayoman, dan pelayanan kepada
masyarakat dalam rangka terpeliharanya
keamanan dalam negeri {domestic security).
Sementara itu, Undang-Undang No.34 tahun
2004 pasal 6 menggariskan bahwa TNI
merupakan Komponen Utama sebagai;

penangkal terhadap setiap bentuk ancaman


militer dan ancaman bersenjata dari luar dan
dalam negeri terhadap kedaulatan, keutuhan
wilayah, dan keselamatan bangsa, penindak
terhadap setiap bentuk ancaman, dan pemulih
terhadap kondisi keamanan negara yang
terganggu akibat kekacauan keamanan.
Lebih lanjut dalam pasal 7 dijelaskan pula
tentang tugas pokok TNI untuk menegakkan
kedaulatan negara, mempertahankan keutuhan
wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia
yang berdasarkan Pancasila dan UndangUndang Dasar Negara

Penataan
Bab IV: Kebijakan
Urgensi Memperbaiki
Keamanan Nasional
RUU Karnuas

Republik Indonesia Tahun 1945, serta


melindungi segenap bangsa dan seluruh
tumpah darah Indonesia dari ancaman dan
gangguan terhadap keutuhan bangsa dan
negara. Tugas pokok tersebut dilaksanakan
melalui Operasi militer Perang (OMP) dan
Operasi Militer Selain Perang (OMSP) yang
diantaranya meliputi mengatasi terorisme dan
membantu kepolisian Negara Republik Indonesia
dalam rangka tugas keamanan dan ketertiban
masyarakat yang diatur dalam undang-undang.
Keenam,
Pasal 30
UUD
1945,
menjelaskan
bahwa TNI dan Polri memiliki
tugas dan fungsi yang berbeda. Tugas dan fungsi
yang berbeda tersebut diatur dalam UU UU No 2
Tahun 2002 Tentang Polri dan UU No 34
Tahun 2004 tentang TNI. Dalam UU tersebut
telah membagi fungsi POLRI sebagai
penjaga
keamanan
dan TNI sebagai
kekuatan
pertahanan.
RUU Kamnas yang diperlukan
seharusnya mengacu pada Pasal 30 ayat (5) UUD
1945. Ada hal yang harus diperhatikan,
yaitu
bahwa RUU Kamnas boleh mengatur hubungan

Penataan
Bab IV: Kebijakan
Urgensi Memperbaiki
Keamanan Nasional
RUU Karnuas

antara TNI dan Polri dalam melaksanakan tugas


dan fungsi. Hubungan ini tentunya tidak boleh
meniadakan hal-hal yang telah diatur
dalam
masing-masing
UU. Menjadikan
UU Kamnas
sebagai UU payung yang membawahi UU No.
2 Tahun 2002 serta UU No. 34 Tahun
2004, adalah sebuah gagasan yang keliru.
Apalagi merubah posisi Polri, jelas merupakan
tindakan yang keliru dan inkonstitusional. RUU
Kamnas harus memperhatikan
eksistensi kedua
UU tersebut.
Dari keseluruhan sudut pandang
diatas, nampaknya prospek
pembahasan RUU Kamnas akan berpotensi
menghasilkan Undang- Undang yang tidak
efektif, dan berpotensi untuk mendukung
terjadinya abuse of power oleh pemerintah
melalui pendefinisian "Ancaman" secara lentur
dan multi-tafsir. Lebih lanjut, substansi dari
RUU Kamnas banyak bertentangan dengan
berbagai perundangan yang sudah ada
sebelumnya. Dan bahkan terdapat adanya
substansi yang tidak selaras antara konsideran
RUU tersebut (bersifat outward looking) dengan
batang tub uh RUU tersebut (banyak yang bersifat

Penataan
Bab IV: Kebijakan
Urgensi Memperbaiki
Keamanan Nasional
RUU Karnuas

inward looking). Deng an melihat prospek yang


demikian adanya, pengesahaan RUU Kamnas
berpotensi akan berujung pada proses Judicial
Review di Mahkamah Konstitusi maupun di
Mahkamah Agung. Pada akhirnya,
pengesahan draft RUU
tersebut tan pa adanya proses perbaikan lebih
lanjut sesuai dengan concern
pandangan
masyarakat sipil, konstitusi, serta
prinsip demokrasi dan HAM, hanya merupakan
proses
yang
mubazir
dan
mendukung
terjadinya

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

preseden buruk di masa depan. Di sisi lain


adanya proses pembahasan RUU lntelijen
maupun RUU Kamnas yang datang hampir
bersamaan di DPR, mengindikasikan bahwa
rejim Pemerintah saat ini dalam masa sisa
jabatannya ingin mendapatkan taring
kekuatan lewat perundang- undangan,
dengan tanpa menghiraukan bahwa
Undang-Undang tersebut menabrak konstitusi
maupun bertentangan dengan berbagai
perundangn-undangan yang sudah ada. Dalam
hal ini perlu ditekankan, bahwa tanpa upaya
perbaikan, lahirnya Undang-Undang ini
mengesankan pemerintah ingin mendapatkan
legitimasi sistem otoritarian (maghstaat).
Penutup
Dengan melihat berbagai permasalahan di
atas, berbagai perbaikan perlu untuk segera
dilakukan dalam merumbak susunan subtansi
dari RUU tersebut melalui proses Legal Drafting
yang baik dan ditunjang
dengan kemampuan

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

Sumber Daya Manusia yang memadai, serta


dilakukan dengan melibatkan expertise dari
berbagai Kementerian/lnstani terkait, dan tidak
menjadi
monopoli
dari
suatu
Kementerian/lnstansi/Lembaga tertentu.
Penyusunan RUU ini harus dilakukan
dengan dengan penuh kehatihatian, kecermatan, namun juga harus memiliki
tenggat waktu yang proporsional.
Jangan
sampai, kelahiran RUU ini oleh Lembaga
Legislasi merupakan bentuk dari langkah kejartayang
produksi
Undang-Undang untuk
memperbaiki image kinerja Lembaga Legislasi.
Hal tersebut
akan mengundang
bahaya
komplikasi lebih besar bagi negara ini di masa
depan.
Perlu disadari bersama, bahwa menurut
Konstitusi baik TNI maupun
Polri adalah sama-sama sebagai aktor
keamanan nasional dimana Polri lebih pada
Keamanan dalam Negeri dan Ketertiban Umum,
sementara TNI adalah fungsi Pertahanan. Oleh
sebab itu, sangat di sayangkan dan sangat
absurd kiranya jika ditengah urgensi yang ada
masih harus dihadapkan pada tantangan ego-

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

sektoral. Terkait dengan hal tersebut, saran


bagi perumusan RUU lni adalah pentingnya
menetapkan standar implementasi dalam kondisi
damai dan kondisi perang, dimana pada
masa damai semua memiliki fungsinya masingmasing dan pada masa perang semua
terintegrasi dibawah koordinasi TNI sebagai
Komponen Utama dan Polri beserta instansi
lainnya sebagai Komponen Pendukung
6
0

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

Muncul pertanyaan tentang, siapa yang


sebenarnya diuntungkan, dan siapa yang
dirugikan dengan disahkannya RUU Kamnas.
Pertanyaan tersebut muncul sebagai reaksi
dari adanya pernyataan bahwa bahwa RUU
Kamnas akan men-degradasi peranan Polri.
Menanggapi pertanyaan tersebut, muncul
tanggapan bahwa jika dipandang dari segi
subtansi RUU yang ada saat ini dan tengah
menjadi kontroversi, dikaitkan dengan masalah
alokasi APBN, tentu saja yang akan diuntungkan
adalah TNI dan yang dirugikan adalag Polri,
mengingat anggaran Pertahanan adalah Rp.67
Triliun dibagi oleh 5 instansi (Kemhan, Mabes
TNI, TNI AD, TNI AL, TNI AU), sementara Polri
mendapat alokasi Rp.30 Triliun yang tidak
dibagi dengan instansi mana pun. Dialog
seperti ini muncul di kalangan masyarakat
didorong oleh kecemasan bahwa polemic RUU
ini berujung pada konsekuensi alokasi anggaran.
Perlu dipahami, bahwa kita memerlukan
undang-undang
yang dapat mensinergikan
peran dan tugas dari berbagai aktor keamanan

61

Penataan
Keamanan Nasional
Bab IV:Kebijakan
Urgensi Mernperbaiki
RUU Kamnas

dan pertahanan secara proporsional baik di


waktu
damai,
maupun
di waktu perang.
Berlakunya Undang-Undang
semacam itu
seyogyanya demi untuk menguntungkan rakyat,
Negara, dan bangsa. Bukan demi golongan
atau Lembaga tertentu.

62

6
2

B
A
B
U
KERJASAMA DAN
KOOROlNASl ANTAR-AKTOR
KEAMANAN:
PERSPEKTlFlNTELlJEN
NEGARA
L
u
d
i
r
o
M
a
d
u

Pendahuluan
Rancangan Undang-Undang
Keamanan
Nasional {RUU Kamnas) sebenarnya merupakan
bagian dari upaya demokratis untuk melakukan
reformasi sektor keamanan {RSK) di Indonesia
sejak reformasi 1998. RSK menegaskan bahwa
reformasi militer merupakan bagian dari proses
besar menata kembali lembaga-lembaga
keamanan (Polisi, TNI, dan Badan lntelijen
Negara) dan sistem tata kelola pemerintahan
secara umum. Selain itu, RSK juga melihat
bahwa persoalan utama hubungan sipil-militer
di negara-negara paska-otoritarian tidak hanya
kebutuhan untuk mengurangi kekuasaan militer
{TNI) dalam politik, namun juga adanya jaminan
bahwa proses reformasi ini tidak akan
menghasilkan erosi kondisi keamanan secara
umum (berkaitan dengan transisi dan
konsolidasi demokrasi). Oleh karena itu,
kontroversi pembahasan RUU Kamnas perlu

ditempatkan dalam kerangka besar RSK dengan


tujuan membangun struktur tata kelola
pemerintahan (governance) berdasarkan
prinsip-prinsip demokrasi dan hak azasi manusia
(HAM).
Salah satu isu penting dan mendasar
yang selalu harus mendapat perhatian adalah
isu kerjasama dan koordinasi antar-aktor
keamanan. Banyak kalangan akademisi dan
masyarakat kritis berpandangan bahwa isu ini
kurang berjalan baik sehingga tidak
menghasilkan kemampuan preventif yang
mencegah potensi-potensi
ketidakamanan
di dalam
masyarakat. Aktor-aktor keamanan
sebenarnya tidak hanya mengacu
pada kepolisian yang secara fungsional telah mereduksi
(security) itu sendiri. Dalam konteks RSK, aktor-aktor
Indonesia meliputi TNI, intelijen negara, dan
kepolisian. Beberapa kasus konflik di berbagai
daerah di Indonesia pada akhir-akhir ini
menunjukkan

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

bahwa isu kerjasama dan koordinasi antar-aktor


keamanan di negara ini perlu mendapat
perhatian. Tulisan ini mencoba melihat isu
kerjasama dan koordinasi di antara institusiinstitusi keamanan negara itu dalam kerangka
RUU Kamnas yang sedang menjadi kontroversi
hangat pada saat ini.

Strong
Democratic
State melalui RUU
Kamnas
Dalam konteks RSK, pembuatan RUU
Kamnas sebenarnya merupakan salah satu
upaya penguatan
negara. Secara teoritits,
penguatan
negara dalam
menghadapi
ancaman militer (traditional threat) dan nonmiliter (nontraditional threat) menjadi perlu untuk
dilakukan. Upaya-upaya penguatan
negara
selama ini seringkali
dihadapkan
pada
kecurigaan masyarakat sipil terhadap upaya
negara untuk mengembalikan otoritas militer ke
dalam kehidupan
politik
dan masyarakat

64

64

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

sehari-hari, dengan merujuk pada pengalaman


militer di era Orde Baru. Padahal reformasi
politik
sejak 1998 telah
mengacu dan
berdasarkan pada prinsip-prinsip demokratis
dan HAM. Oleh karena itu,
upaya-upaya
penguatan
negara harus didasarkan pada
prinsip demokratis dan HAM.
Searah dengan prinsip-prinsip tersebut,
maka negara seperti ini dikenal sebagai strong
democratic state. Meminjam konsep Joel S.
Migdal mengenai strong societies dan weak
states', maka aplikasi konsep strong state perlu
ditambah kata sifat 'demoratic' agar sesuai
dengan konteks Indonesia paska-reformasi
1998. Penambahan kata sifat 'democratic' ini
juga dimaksudkan untuk mengurangi
kecurigaan kelompok masyarakat yang
cenderung memiliki persepsi bahwa konsep
strong state hanya merujuk pada negara
otoritarian. Dengan penambahan kata sifat itu,
upaya membangun strong state harus
didasarkan pada nilai-nilai demokratis dan HAM.
Keberadaan strong democratic state ini bukan
berarti mendorong terciptanya weak society.

65

65

Penataan Kebijakan Keamanan Nasional

Dalam strong democratic state, negara


memiliki
kapabilitas
dalam merumuskan
berbagai
kebijakan (state capability) dan
kapasitas dalam menjalankan
kebijakan
tersebut (state capacity), khususnya berkaitan
dengan keamanan negara. Indonesia paskareformasi 1998 sebagai strong

I Lihat karya klasik Joel S. Migdal, Strong Societies and Weak


States: StateSociety Relations and State
Capabilities it1
the Third
World,
Princeton University Press, Princeton,
1998.

66

66

Bab V: Kerjasarna
dan
Koor
dinas
i
antar
Akto
r
Kea
man
an:
Pers
pekti
f
Inte
hjen
Neg
ara

democratic state diharapkan dapat memiliki


state capababiliy dan capacity itu, termasuk
dalam upaya membangun sistem keamanan
nasional. Di pihak lain, masyarakat sipil juga
harus diberdayakan secara politik dalam upaya
mengawasi kebijakan dan
pelaksanaan kebijakan pemerintah melalui
lembaga-lembaga yang dibentuk atau
perwakilan rakyat yang dipilih secara

demokratis. lni berarti strong democratic state


tetap harus
diimbangi oleh strong society.
Struktur politik Indonesia paska 1998 telah
menempatkan masyarakat sipil dalam posisi
yang relatif seimbang dengan negara. Realitas
soslal- politik ini sangat berbeda secara
mendasar dengan kondisi sebelum reformasi
politik demokratis 1998. Pada masa
pemerintahan Suharto, masyarakat berada
dalam posisi lemah (weak society). Masyarakat
dianggap tidak mampu mengelola negara dan
tidak perlu mengetahui pengelolaan pertahanan
dan keamanan negara, sehingga negara menjadi
satu-satunya
otoritas tunggal. Monopoli negara atas otoritas
itu mendorong pemerintah dan masyarakat tidak
berada dalam posisi seimbang dan, bahkan,
saling mencurigai. Ketika transformasi politik
terjadi dan memasuki era reformasi, masyarakat
(sipil) memilikl veto power yang relatif kuat
untuk mengawasi dan menegaskan prinsipprinsip demokratis tetap dilakukan dalam rangka
reformasi politik ini.

Strong democratic state dan strong society


tetap harus diperjuangkan
oleh masyarakat dan negara untuk menjamin
sustainabilitas penegakan demokrasi dan HAM.
Kontroversi mengenai RUU Kamnas
sebenarnya merupakan manifestasi dari situasi
strong state dan strong society tersebut. Situasi
tersebut sebaiknya tidak membuat
pembahasan mengenai RUU Kamnas justru
menemui jalan buntu (dead lock). Kedua
belah pihak perlu mengedepankan dialog
untuk menghasilkan RUU Kamnas yang
memenuhi pandangan pihak masyarakat sipil dan
pemerintah berdasarkan prinsip-prinsip
demokrasi dan HAM. Pada akhirnya, ketika
RUU Kamnas bisa diundangkan oleh DPR pada
masa mendatang, maka UU Kamnas tersebut
merupakan hasil diskursus antara masyarakat
dan pemerintah secara demokratis dalam
rangka penguatan negara berkaitan dengan
upaya penyelenggaraan sistem keamanan
negara yang responsifterhadap ancaman
mendesak.
Konstruksi politik mengenai strong
democratic state dan strong society

ini perlu selalu dikedepankan dalam berbagai


upaya mereformasi sektor

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor
Nasional Keamanan:

Perspcktif Intelijen Negara

keamanan di Indonesia. Keamanan nasional


merupakan kepentingan negara dan
masyarakatnya. Kepentingan negara dan
masyarakat perlu memperoleh space yang sama
dalam diskursus tentang keamanan. Kea ma nan
nasional tidak hanya berhenti pada definisi
keamanan negara (state security), namun harus
meluas pada aspek-aspek keamanan seperti
keamanan masyarakat, dan keamanan individu
atau insani (human security).2 Prinsip
keseimbangan antara keamanan negara dan
manusia ini harus dipegang teguh dalam
penyusunan RUU Kamnas. Selanjutnya, negara
harus mampu menjamin keamanan masyarakat
sebagai bagian dari kedaulatan nasional (national
sovereignty) yang tidak hanya berhenti pada
keamanan negara. Ketidakmampuan negara
dalam memberikan jaminan kehidupan dan
keamanan kepada masyarakatnya bahkan sudah
dimasukkan sebagai bagian dari kedaulatan
nasional melalui konsep responsibility to protect
(RtoP).3
Di sisi lain, karakteristik dan bentuk
ancaman telah berubah menjadi sangat

66

666

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor
Nasional Keamanan:

Perspcktif Intelijen Negara

kompleks.4 Ancaman tidak lagi terbatas bersifat


militer dan tidak hanya melibatkan konflik antarnegara, seperti penyerangan dan invasi. Pada saat
ini, ancaman memiliki karakteristik non-militer,
melintas batas negara (transnasional), dan
melibatkan aktor-aktor non-negara. Selain itu,
ancaman dapat juga berasal dari bidang ekonomi,
sosial, budaya, bahkan gaya hidup. Ancaman tidak
melulu berasal dari luar negara, namunjuga
meliputi ancaman dalam negeri. Dalam konteks
strong democratic state, upaya-upaya untuk
mencegah dan menanggulangi ancaman harus
dilakukan tan pa mengancam prinsip-prinsip
demokrasi dan HAM. Akibat langsung dari
demokrasi adalah memandang dan
menempatkan rakyat dalam keamanan
individu dan masyarakat sebagai entitas politik
yang sejajar dengan keamanan negara dalam
sistem keamanan nasional, termasuk melalui RUU
Kamnas.
Kerjasama dan Koordinasi melalui Dewan
Keamanan Nasional

67

676

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor
Nasional Keamanan:

Perspcktif Intelijen Negara

Sebelum
membahas
peran
Badan
lntelijen
Negara
sebagai salah satu unsur
penyelenggara Keamanan Nasional (pasal 20
RUU Kamnas) dan
isu kerjasama-koordinasi
dengan aktor-aktor keamanan nasional

r,

2 Oliver Ramsbotham dan Woodhouse


Humanitarian intervention
in Contemporary Conflict, Oxford
University Press, Oxford, 1996, ha!. 14.
3 Lihar misalnya Theresa Reinold, Sovereignty and the Responsibility to
Protect: the Power of Norms and
Norms of the Powerful, Routledge, London, 2012
4 Benyamin Miller, "The Concept of security: Should it be redefined':
Journal of Strategic Studies, Vol. 24, No. 2, 2001, ha!. 13-42

68

686

lainnya, bahasan mengenai Dewan Keamanan


Nasional atau DKN perlu dikedepankan terlebih
dahulu untuk memahami konteks dan posisi
DKN serta, pada gilirannya, peran aktor-aktor
keamanan nasional di dalam DKN itu. DKN
merupakan salah satu gagasan di dalam
RUU Kamnas yang menimbulkan kontroversi.
Perbedaan pandangan mengenai DKN berkaitan
dengan perannya dalam koordinasi dan
kerjasama di antara lembaga-lembaga atau
aktor-aktor keamanan. Dewan ini menjadi
pusaran utama dalam pembuatan keputusan
yang bertindak sebagai forum utama dalam
memberikan pilihan kebijakan dan respon
mengenai keamanan negara kepada Presiden.
Melalui DKN ini, proses pengambilan keputusan
tidak lagi mengacu kepada persepsi
pemimpin (Presiden). Sebaliknya, proses check
and balance berdasarkan prinsip demokrasi
dan HAM dapat lebih diterapkan. Selain itu,
Dewan ini juga membuka mekanisme
keterlibatan pihak di luar pemerintah yang

memiliki kapabilitas untuk tu rut terlibat dalam


pembuatan keputusan.
Pembahasan RUU Kamnas
menimbulkan
kontroversi antara masyarakat
sipil dan pemerintah. Pemetaan yang lebih
rinci berkaitan dengan perbedaan
pandangan itu menunjukkan bahwa
koalisi masyarakat sipil memiliki pandangan
yang relatif sama dengan mayoritas fraksi di
Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Kepolisian.
Sementara itu, pemerintah (khususnya
Kementerian Pertahanan) sebagai pihak
pengusul tetap mengajukan RUU tersebut
dibahas di DPR menjadi Undang-Undang (UU)
sebelum Pemilihan Umum 2014. Hingga
draft ke-s tertanggal
16 Oktober 2012, RUU Kamnas belum dapat
menghasilkan kesamaan
pandangan antara kedua pihak itu. Bahkan
pada akhir November 2012, koalisi masyarakat
sipil bersepakat menolak RUUtersebut.
Berdasarkan pasal 23 dan 24 RUU
Kamnas,
tugas
DKN adalah: pertama,
merumuskan
ketetapan
kebijakan
dan
strategi
keamanan nasional; kedua, menilai

perkembangan kondisi ancaman yang bersifat


potensial dan aktual serta kondisi keamanan
nasional sesuai dengan eskalasi ancaman; ketiga,
menetapkan unsur utama dan unsur pendukung
penyelenggaran
keamanan nasional sesuai
dengan
eskalasi
ancaman;
keempat,
mengendalikan
penyelenggaraan keamanan
nasional; kelima, menelaah dan menilai risiko dari
kebijakan dan strategi yang ditetapkan; dan
keenam, menelaah
dan menilai kemampuan
dukungan sumber daya bagi penyelenggaraan
Keamanan Nasional.

Gagasan tentang
DKN ini
telah
menimbulkan
banyak pertanyaan, misalnya
berkaitan dengan perannya dalam koordinasi
substantif. Namun kemungkinan
reformulasi
pasal-pasal terkait dengan DKN tetap perlu
dilakukan mengingat urgensi RUU Kamnas ini.
Pembahasan lebih lanjut mengenai DKN tidak
boleh
menimbulkan
masalah baru. DKN
harus dipastikan tidak boleh menjadi superbody
yang bisa diperalat untuk kepentingan politik
Presiden ataupun untuk memperalat Presiden.
Dalam konteks menghindari kepentingan politik
Presiden terhadap
DKN, maka DKN harus
dirumuskan
sebagai
penasihat presiden
(advisory). DKN tidak boleh dirumuskan sebagai
pemegang fungsi koordinatif. Dengan fungi
semacam ini, DKN tidak perlu overlapping
dengan
Kantor Menko dan/ atau menterimenteri.
DKN
hanya berfungsi
memberi
masukan kepada Presiden dalam pengambilan
keputusan mengenai berbagai pilihan kebijakan
strategis untuk menanggulangi
ancaman.
Dewan
Keamanan Nasional tidak
boleh

berfungsi sebagai pembuat kebijakan agar


tidak bersinggungan
dengan
peran
perunmusan kebijakan sektoral yang berada di
tangan para menteri. Oleh karena itu, Presiden
harus berada di luar struktur DKN.
Upaya menempatkan Presiden di luar
struktur DKN ini sebenarnya berkaitan dengan
upaya RSK yang tidak lagi berkonsentrasi pada
kontrol sipil (civilian control), namun tel ah
mentransformasikannya menuju kontrol
demokratis (democratic control). Kontrol sipil
terhadap lembaga-lembaga keamanan negara
hanya menimbulkan kecenderungan kelompok
sipil menggunakan lembaga keamanan
negara untuk kepentingan politik kelompok
atau jangka pendek. Selain itu,
kecenderungan lembaga- lembaga keamanan
negara untuk mengembalikan otoritas politiknya
juga berpotensi terbuka melalui kontrol sipil
itu. Realitas politik itulah yang menimbulkan
semacam trauma dan upaya-upaya antisipatif dari
kelompok koalisi masyarakat sip ii untuk
menentang kecenderungan-kecenderungan
tersebut. Oleh karena itu, berbagai upaya

sistematis dan demokratis harus dilakukan untuk


mencegah kembalinya potensi kekuasaan
otoritarian dalam sistem politik demokratis
Indonesia paska-reformasi 1998.
Peran sebagai advisor akan
menempatkan Dewan Keamanan
Nasional sebagai "pemberi
saran" kepada
Presiden dalam
pengambilan keputusan
strategis operasional yang langsung dimaksudkan
untuk menjawab
tantangan-tantangan
mendesak. Sifat ancaman yang

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor Keamanan:
Nasional Perspcktif Intelijen Negara

mendesak dan berbahaya ini perlu


digarlsbawahi agar peran DKN tidak perlu
melebar ke dalam situasi damai dan tertib sip ii
(yang menjadi otoritas kepolisian). Struktur
keanggotaan yang relevan, mekanisme kerja
yang efektif dan bertanggungjawab,
akan
mendorong DKN menjadi sarana yang penting
bagi penyelenggaraan pemerintahan yang
responsif dan bertanggungjawab. Selain itu,
fungsi DKN perlu dipersempit hanya dalam
konteks penanggulangan agar dapat
menghapus kekhawatlran bahwa DKN bisa
dimanfaatkan oleh Presiden dalam pengelolaan
pemerintahan negara dan politik sehari-hari,
khususnya menjelang pemilihan umum/
presiden 2014.
Selain isu mengenai
posisi dan peran
Presiden dalam DKN, isu lain yang menarik
adalah
mengenai
kerjasama
aktor-aktor
keamanan nasional. RUU Kamnas ini diharapkan
dapat mengisi celah antara UU Nomor 34
Tahun 2004 tentang TNI, UU Nomor 2 Tahun
2002 tentang Polri, dan UU Nomor 3 Tahun
2002 tentang Pertahanan Negara. Namun

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor Keamanan:
Nasional Perspcktif Intelijen Negara

demikian, ruang lingkup keamanan nasional yang


luas dalam RUU ini cenderung diserahkan
penanganannya kepada TNI, Polri, dan lntelijen.
Ketiga lembaga keamanan ini berperan
menangani ancaman keamanan mulai dari
ancaman mlliter sampai ancaman tak
bersenjata. Hal ini menimbulkan peluang
bagi terjadinya tumpang tindih dalam tata kelola
sistem keamanan nasional.
RUU Kamnas ini diharapkan dapat
menutup persoalan yang ada
selama ini melalui pengaturan hubungan
kerjasama dan koordinasi antar- aktor keamanan.
Pasal 20 RUU Kamnas menyebutkan Badan
lntelijen Negara (BIN) sebagai salah satu unsur
penyelenggara keamanan nasional (Kamnas) di
tingkat pusat di dalam DKN, dengan struktur
komando BIN di daerah propinsi dan
kabupaten/kota melalui Forum Komunikasi
Pimpinan Daerah (FKPD) propinsi dan
kabupaten/kota (pasal 28 dan 29 RUU Kamnas).
Koordinasi penyelenggaraan Kamnas dilakukan
oleh presiden melalui DKN, gubernur melalui
FKPD Propinsi, dan bupati/walikota melalui
FKPD Kabupaten/Kotamadya. Sebagaimana

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor Keamanan:
Nasional Perspcktif Intelijen Negara

posisi Presiden yang sebaiknya berada di luar


DKN, posisi gubernur dan bupati/walikota juga
sebaiknya di luar FKPD, sehingga potensi-potensi
penggunaan lembaga keamanan untuk
kepentingan politik sipil atau oknum militer bisa
dihindarkan.
Berkaitan dengan peran aktor keamanan,
khususnya BIN, RUU Kamnas
hanya menyebutkan d I pas al 22 ayat 1 dan 2
bahwa 1) penyelenggaraan
Kamnas melibatkan peran aktif
penyelenggara lntelijen Negara; 2)
6
9

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor Keamanan:
Nasional Perspcktif Intelijen Negara

penyelenggaraan
lntelijen
Negara
sebagaimana dimaksud pada ayat (1)
digunakan untuk menentukan kemungkinan
Ancaman. Sedangkan ayat
3 pasal 22 menjelaskan bahwa kemungkinan
Ancaman sebagaimana dimaksud pada ayat (2)
ditindaklanjuti DKN guna perumusan kebijakan
dan strategi. Pasal ini tidak secara jelas dan
tegas
merumuskan
peran
BIN
dalam
DKN,khususnya dalam rangka menentukan
kemungkinan Ancaman. Ketidakjelasan itu juga
ditambah
dengan tidak adanya perumusan
yang tegas mengenai
cara-cara untuk
memperoleh informasi intelijen dalam rangka
menentukan
bentuk Ancaman itu sendiri.
Padahal praktek-praktek untuk memperoleh
informasi itu selama ini cenderung melanggar
prinsip- prinsip
HAM. Kecenderungan
ini
menunjukkan bahwa dalam konteks intelijen
negara itu sendiri diperlukan
penegasan
mengenai cara-cara menjalankan
perannya
sebagai salah satu unsur penyelenggara
Kamnas melalui DKN.

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor Keamanan:
Nasional Perspcktif Intelijen Negara

Penataan kerjasama di antara lembagalembaga keamanan nasional


juga perlu diperhatikan secara kritis dalam
pengertian bahwa walaupun TNI pada dasarnya
telah menerapkan profesionalisme militer dan
tidak lagi
terlibat langsung dalam
politik, namun beberapa fakta politik
memperlihatkan kecenderungan berbeda.
Hingga saat ini, komitmen Tentara Nasional
Indonesia (TNI), Kepolisian Negara Republik
Indonesia (Polri) dan Badan lntelijen Negara
(BIN) terhadap interpretasi dan pelaksanaan
nilai-nilai demokrasi dan HAM masih sering
dipertanyakan.5
Beberapa faktor yang mendorong kecurigaan
itu, meliputi: 1 ). Kurangnya
pengaruh nyata dan langsung pada perubahan
kebijakan terhadap tata kelola internal institusiinsitusi keamanan tersebut. Beberapa contoh
kecenderungan itu adalah penghindaran dari
wilayah politik praktis, penghentian keterlibatan
dalam praktek bisnis, dan komitmen lembaga
dan
individual
dalam
melaksanakan
kebijakan
yang
dihasilkan
oleh lembagalembaga demokratis; 2). tetap berlangsungnya

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor Keamanan:
Nasional Perspcktif Intelijen Negara

praktek-praktek kekerasan dan penyalahgunaan


wewenang
(walaupun dalam skala yang
berbeda)
dan
kesulitan
meminta
pertanggungjawaban
hukum yang adil dan
akuntabel;
dan
3).
Kurangnya
upaya
membangun
mekanisme akuntabilitas
dan
memperbaiki penampilan melalui perubahan
pola
5 Mufti Makaarim A., "Tantangan dalam Reformasi Sektor
Pertahanan dan Kemanan di Indonesia': http:[[ww,v.kon

trasaceh.org/tanta nga n -dala 111- reformas-isektor-perta ha nan-dan


-keamanan-d i-indonesia. html, diakscs 29 Desember 2012.
7
0

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor
Nasional Keamanan:

Perspcktif Intelijen Negara

dapat memperkuat kerjasama TNI, Polri, dan


BIN untuk menghadapi ancaman keamanan
dan pertahanan, dari dalam maupun luar
negeri. Walaupun keberadaan UU No. 3
tahun 2002 mengenai Pertahanan Negara, UU
No. 3 tahun 2004 tentang TNI dan UU
No.2/2002 tentang Polri menunjukkan tidak ada
sinergi dengan RUU Kamnas, RUU Kamnas
diharapkan dapat menempatkan setiap
komponen keamanan nasional yang ada dalam
UU sebelumnya dalam fungsi kerjasama dan
koordinasi yang saling bersinergi. Oleh karena
itu, upaya-upaya korektif terhadap draft RUU
Kamnas tetap perlu dilakukan untuk
membangun kerjasama dan koordinasi yang lebih
baik di antara aktor-aktor keamanan nasional.
Penutup
Melalui
RUU Kamnas, reformasi
sektor
keamanan tetap berjalan dalam bingkai prinsipprinsip demokrasi dan HAM. DKN sebagai wujud
nyata dari sistem
keamanan nasional menjadi
lembaga
konsultatif
dan
koordinatif bagi

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor
Nasional Keamanan:

Perspcktif Intelijen Negara

presiden dalam
rangka penguatan
negara
demokratis, tanpa harus
menafikan kecenderungan strong society
melalui koalisi masyarakat
sipil paska-reformasi 1998. Pemberdayaan
negara dalam rangka strong democratic state
tetap perlu diperjuangkan agar negara dapat
berfungsi secara efektif dan efisien dalam
merumuskan dan menjalankan kebijakan.
Oleh
karena itu, pembentukan
DKN perlu
mendapat dukungan masyarakat, walaupun kritik
dan saran masyarakat tetap diperlukan untuk
penataan sistem
keamanan
nasional secara
demokratis dan tetap berpegang pada nilai-nilai
HAM.
Dalam DKN, aktor-aktor keamanan nasional
seperti TNI-BIN-dan Polri perlu bersinergi tanpa
harus meninggalkan fungsi-fungsi utama
masing- masing dalam upaya pertahanan dan
keamanan nasional. Penegasan fungsi, peran,
dan otoritas aktor-aktorkeamanan nasional perlu
dirumuskan ulang agar kerjasama dan
koordinasi di antara aktor-aktor keamanan itu
dapat berjalan baik. Pada akhirnya,
keterbukaan sikap pemerintah, parlemen,

Bab Penataan
V: Kerjasama
Kebijakan
dan Koordinasi
Keamananantar-Aktor
Nasional Keamanan:

Perspcktif Intelijen Negara

masyarakat sipil, dan aktor-aktor keamanan


nasional tetap diperlukan dalam rangka
merumuskan RUU Kamnas yang lebih sesuai
dengan aspirasi masing-masing pihak dalam
rangka membangun sistem keamanan nasional
dan menjamin keamanan insani masyarakat
Indonesia.

7
3

Penataan Kebijakan
Penataan
Kebijakan Keamanan
Keamanan Nasional
Nasional

Penataan Kebijakan
Penataan
Kebijakan Keamanan
Keamanan Nasional
Nasional

7
4

Penataan Kebijakan
Penataan
Kebijakan Keamanan
Keamanan Nasional
Nasional

Pilihan kedua
adalah
membentuk
Kementerian Keamanan Dalam Negeri, yang
mana Polri menjadi salah satu dari institusi
yang
ada di dalamnya,
selain Kejaksaan
Agung,
Kementerian
Dalam
Negeri,
Kementerian
Pertahanan, khususnya pada
pembinaan Brimob serta institusi penegakan
hukum dan keamanan lainnya. Namun pilihan
kedua
ini
dirasakan
akan
mengundang
permasalahan baru, karena ide ini pernah
dilontarkan oleh Menteri Kehakiman Mr. Djodi
Gondokoesomo ketika era Presiden Soekarno,
yang ditolak tidak hanya oleh Polri dan P3RI, tapi
juga institusi lainnya.3
Dan pilihan ketiga, yakni memosisikan
Polri menjadi bagian dari Kementerian Dalam
Negeri dan atau Kementerian Huum dan
HAM. Langkah ini sesungguhnya bukan hal baru,
namun membuatpermasalahan makin rumit;
selain karena telah adanya kompleksitas
permasalahan di masing-masing kementerian
tersebut, juga mengintegrasikan Polri pada
kementerian tersebut di atas dianalogikan

Penataan Kebijakan
Penataan
Kebijakan Keamanan
Keamanan Nasional
Nasional

sebagai "Macan diberi Sayap" yang akan


membuat kementerian dimaksud akan makin
sulit pula dikontrol.
Tak heran apabila membuat posisi Polri
bawah otoritas Presiden
akan terus digugat. Meski pada draft RUU
Kamnas tertanggal 16 Oktober
2012 tidak
secara eksplisit
ditegaskan,
sebagaimana pada draft-draft
RUU Kamnas
sebelumnya. Namun, diyakini oleh internal Polri
dan purnawiran Polri bahwa RUU Kamnas draft
manapun
diyakini
berpotensi
melakukan
pereduksian
kewenangan
Polri
secara
sistematik.4
Artinya penolakan Polri untuk
membahas lebih lanjut RUU Kamnas harus
dilihat sebagai bagian dari upaya untuk menjaga
agar kewenangan Polri, terutama
dalam
hubungannya
dengan
kemandirian
dan
profesionalisme
Polri. menjadi bagian dari
kementerian
atau menjadi
kementerian
memberikan ruang yang lebih luas pada upaya
politisasi Polri oleh kekuasaan.
Paska pemisahan Polri dari ABRI membawa
konsekuensi positif bagi

Penataan Kebijakan
Penataan
Kebijakan Keamanan
Keamanan Nasional
Nasional

3 Djamin, Awaloeddin. (2006). Sejarah Perkeml,angan Kepolisian di


Indonesia: Dari Zaman Kuno Sampai
Sekarang. Jakarta:Yayasan Brata Bhakti Polri. Terutama pembhasan
Bab 3.
4 Lihat misalnya, Tempo. (2012). "DPR Terbelah Soal RUU
Karnnas" http://www.tempo.co/read/ ncws/2012/09/ !
3/078429372/DPR-Terbclah-Soal-RUU-Kamnas
(diakses 31
Descmber 2012). Republikaonline.(2012). "Purnawirawan Polri:
RU U Kamnas Tidak Perlu" http://www.republika.eo.id/
berita/nasional/umum/12/01/ I 4/lxsa lg-purnawirawan-polisi-ruukam nas-tidak-perlu (Diakses 31
Descmbcr 2012).
7
8

Bab
Penataan
VJ: RUU
Kebijakan
Kearnanan
Keamanan
Nasional
Nasional
dan Sikap Polri

daerah bersifat koordinatif, dan tidak terikat


oleh kepentingan
politik secara langsung. Tak
heran apabila pada berbagai kesempatan, baik
yang bersifat formal maupun informal, pimpinan
Polri di tingkat lokal memiliki hubungan
yang
baik
dengan
pimpinan
daerah.
Forum
Muspida
dan Komunitas
lntelijen
Daerah
(Kominda) yang dahulu didominasi oleh militer di
tingkat lokal, paska pemisahan dari ABRI, Polri
memiliki
peran yang signifikan.
Meski dalam
beberapa kasus kewenangan besar yang dimiliki
tersebutjuga disalahgunakan untuk kepentingan
sejumlah oknum Polri di tingkat
lokal untuk
memperkaya diri.5
Pada bagian yang terkait dengan aktor
keamanan lain, kewenangan
Polri harus berinteraksi dengan aktor keamanan
lain, selain TNI, jug a Badan lntelijen Negara
(BIN). Penyelenggaraan fungsi Kamtibmas dan
Trantib, serta pembinganan keamanan
lingkungan misalnya, kewenangan Polri akan
cenderung terkoreksi oleh keberadaan Babinsa
TNI, yang diyakini oleh internal Polri akan makin

Bab
Penataan
VJ: RUU
Kebijakan
Kearnanan
Keamanan
Nasional
Nasional
dan Sikap Polri

menguat apabila RUU Kamnas diundangkan.


Sedangkan pada penanganan konflik soslal
dan penangan gangguan keamanan. Pada
penanganan konflik sosial telah diatur dalam UU
PKS No.
7 /2012, namun pada penanganan gangguan
keamanan yang memiliki
banyak nuansa dan motif, mulai kriminalitas,
politik, hingga separatisme akan terkoreksi
apabila draft undang-undang Keamanan
Nasional jadi diundangkan.6
Sementara dengan BIN, Komunitas lntelijen
Daerah (Kominda) yang
sebelum UU lntelijen Negara diundangkan,
Kominda dipimpin oleh Kepala Daerah setempat,
namun seiring dengan adanya UU No. 17 /2011
tentang lntelijen Negara, dan adanya struktur
BIN di daerah, yang dipimpin oleh Kepala BIN
Daerah (Kabinda), maka Kominda seyogyanya
dipimpin oleh Kabinda setempat dan kepala
daerah dapat mengakses setiap informasi yang
terkumpul untuk kepentingan menjaga
kondusifitas keamanan daerah setempat. Hal
yang lebih buruk akan terjadi apabila kemudian
UU Kamnas diundangkan, karena ada

Bab
Penataan
VJ: RUU
Kebijakan
Kearnanan
Keamanan
Nasional
Nasional
dan Sikap Polri

kekuatiran dari internal Polri bahwa Binda akan


difungsikan sama dengan BAKIN ketika era
Orde Baru dulu,

5 Lihat Muradi. (2010). Polri, Politik, dan Korupsi. Bandung: PSKN


UNPAD. Hal. 12-15.
6 Meski pada RUU Kamnas draft 16 Oktober 2012, pcncntuan
tingkat ancaman kearnanan di daerah tergantung dari rekomendasi
Forum Koordinasi Pirnpinan Daerah (FKPD) yang tetap
membutuhkan rekornendasi dari DPRD setempat, Tapi internal Polri
masih melihat akan mengaut dominasi TNI daam Forum
Muspida/FKPD karena ada lcgalitas UU Kamnas tcrsebut,

8
0

Bab VJ: RUU Kearnanan Nasional dan Sikap Polri

yang lebih banyak menopang kepentingan


penguasa dan aktor keamanan tertentu.
Sedangkan pada bagian kewenangan
Polri yang terkait dengan
pemerintah lokal sebagaimana uraian di atas
juga cenderung mengurangi
'daya jelajah' Polri di daerah apabila RUU Kamnas jadi diun
kecenderungan elit politik lokal lebih nyaman berhubun
TNI dari pada Polri, hal itu disebabkan karena pendekata
formal, yang berkebalikan
dengan apa yang
dilakukan oleh Polri selama
ini. apalagi kewenangan kepala daerah yang
menjadi
coordinator
dalam mekanisme
penentuan ancaman keamanan di tingkat lokal
dalam bentuk FKPD menjadikan TNI lebih
memiliki akses yang luar biasa dari pada Polri.
hal ini mempengaruhi hubungan antara Polri
dan Pemda selama ini.

,
'

Bab VJ: RUU Kearnanan Nasional dan Sikap Polri

Posisi Polri dalam


pembahasan RUU Kamnas
tersebut dalam situasi
yang mendilema,
mengingat secara
institusi Polri telah
diuntungkan dengan
statusnya saat ini, dengan
segala kewenangan, peran
dan fungsinya. Sebab
apabila Polri menerima
RUU Kamnas tanpa
mengajukan keberatan dan
memberikan draft pasalpasal atau bagian yang
dirasa belum pas untuk
diundangkan, maka
konsekuensi politik yang

Bab VJ: RUU Kearnanan Nasional dan Sikap Polri

diterima adalah
berkurangnya peran dan
fungsi strategis Polri, baik
di nasional maupun lokal.
Sebaliknya, apabila menolak
pembahasan RUU Kamnas,
maka Polri secara
institusi dianggap melawan
arus penataan kelembagaan
sektor keamanan
demokratik.

8
1