Anda di halaman 1dari 11

Pendahuluan

Output akuntansi adalah informasi keuangan dan non keuangan


yang digunakan oleh seluruh stakeholder dalam pengambilan keputusan
maupun pertanggungjawaban. Informasi yang akurat dan akuntabel
sangat berguna untuk menilai kinerja pemerintah sebagai dasar untuk
memperbaiki pelayanan terhadap masyarakat. Aspek transparasi dan
akuntabilitas menjadi hal penting dalam pengelolaan keuangan negara.
Oleh karenanya untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas
pengelolaan keuangan negara, diperlukan suatu reformasi keuangan
menyeluruh sebagai bagian dari pelayanan sektor publik yang dalam
hal ini fokus utamanya adalah terhadap reformasi akuntansi.

Perlu

diketahui bahwa peran reformasi dalam akuntansi sektor publik untuk


mewujudkan pelayanan publik yang lebih baik.
Suksesnya reformasi akuntansi sektor publik guna menghasilkan
pelaporan keuangan pemerintah yang akuntabel akan memberi banyak
manfaat terutama kaitannya untuk mewujudkan pelayanan publik
maupun sebagai upaya untuk pemberantasan korupsi yang telah
memporak porandakan sistem sosial kita. Secara ekonomi, korupsi dan
rendahnya akuntabilitas institusi publikbukan saja telah mengurangi
anggaran

pelayanan

bagi

rakyat

banyak.

Melainkan

pula

telah

menghambat perekonomian. Bukti-bukti empiris di banyak negara


memperlihatkan bahwa korupsi memiliki dampak negatif yang signifikan
dan luas terhadap investasi dan perdagangan. Sebaliknya, korupsi yang
rendah memacu investasi dan pertumbuhan ekonomi.
Perkembangan akuntansi pemerintahan dapat dilihat dari era orde
baru hingga era pasca-reformasi. Kemudian perkembangan akuntansi
pemerintahan di Indonesia tidak bisa dilepaskan dengan reformasi
dibidang keuangan negara. Reformasi dibidang keuangan negara
ditandai

dengan

beberapa

perubahan

yaitu:

perubahan

sistem

akuntansi: dari single entry menjadi double entry. dan perubahan basis
pencatatan akuntansi dari basis kas menjadi basis akrual.

Reformasi Akuntansi Sektor Publik


Peraturan perundangan yang menjadi landasan hukum bagi
pelaksanaan akuntansi pemerintahan sebelum era reformasi antara
lain : Undang-Undang No. 5 Tahun 1974, Peraturan Pemerintah No. 5
dan 6 Tahun 1976 dan Manual Adminsitrasi Keuangan Daerah (MAKUDA)
Tahun 1981. Sebelum era reformasi pengelolaan keuangan negara
sistem pencatatan pada akuntansi di sektor pemerintahan masih
menggunakan single entry. Pada sistem pencatatan ini, menurut Abdul
Halim (2004) pencatatan transaksi ekonomi dilakukan dengan mencatat
satu kali, transaksi yang berakibat bertambahnya kas akan dicatat pada
sisi penerimaan dan transaksi ekonomi yang berakibat berkurangnya
kas akan dicatat pada sisi pengeluaran. Akibat dari sistem pencatatan
ini, pemerintah tidak memiliki catatan mengenai aktiva tetap, piutang,
utang dan ekuitas dari suatu entitasnya. Sehingga pemerintah tidak
pernah menampilkan neraca sebagai bentuk laporan keuangan yang
umumnya

dikenal

yang

dapat

menggambarkan

posisi

keuangan

pemerintah. Hal ini disebabkan juga karena basis akuntansi yang


digunakan selama ini adalah basis kas. Menurut Indra Bastian (2006)
basis kas hanya mengakui arus kas masuk dan arus kas keluar.
Perbedaan dalam penerapan sistem akuntansi pada masa pra
reformasi dan sistem yang baru adalah sistem akuntansi penatausahaan
keuangan daerah
tercermin

yang berlaku pada

dalam

pembukuan tunggal

perhitungan

masa

APBN/APBD

lalu

dan

saat

ini

menggunakan sistem

yang berbasis kas. Prinsip basis kas adalah

mengakui pendapatan pada saat diterimanya kas dan mengakui belanja


atau biaya pada saat dikeluarkannya kas. Hal tersebut tentu saja

sangat terbatas, karena informasi yang dihasilkan hanya berupa kas


yang terdiri dari informasi kas masuk, kas keluar, dan saldo kas.
Dengan

demikian

reformasi

akuntansi

pemerintahan

di

Indonesian adalah perubahan single entry menjadi dauble entry.


Single entry yang pada awalnya digunakan sebagai dasar pembukuan
dengan alasan utama demi kemudahan dan kepraktisan, namun Seiring
dengan

tingginya

tuntutan

perwujudan

good

public governance,

perubahan tersebut dipandang sebagai solusi yang mendesak untuk


diterapkan karena pengaplikasian double enrty dapat menghasilkan
laporan keuangan yang lengkap dan auditable (Mardiasmo:2006).
Kemudian dalam perkembangannya sistem pencatatan akuntansi dari
basis kas berubah menjadi akuntansi berbasis kas menuju akrual.
Perubahan di bidang akuntansi pemerintahan ini sangat penting karena
melalui proses akuntansi dihasilkan informasi keuangan yang tersedia
bagi berbagai pihak untuk digunakan sesuai dengan tujuan masingmasing.

Proposisi

konsekuensi

penting.

ini

juga diharapkan akan membawa

Pertama,

ketika

sistem

akuntansi

dua
baru

diperkenalkan, sistem tersebut harus memenuhi semua kebutuhan


dan persyaratan penting sebagai alat manajerial.
Karena begitu eratnya keterkaitan antara keuangan pemerintahan
dan akuntansi pemerintahan maka sistem dan proses yang lama dalam
akuntansi

pemerintahan

banyak

menimbulkan

berbagai

kendala

sehingga tidak mendukung terwujudnya good governance dalam


penyelenggaraan pemerintahan (Simanjuntak, 2012). Kemudian setelah
era reformasi, ditetapkan Undang- Undang No. 22 dan 25 Tahun 1999
yang

mengatur

tentang

pemerintahan

daerah

dan

perimbangan

keuangan Pusat dan Daerah. Selanjutnya ditetapkan Undang- Undang


No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang No. 1
Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Undang-undang No. 17
Tahun

2003

tentang

Keuangan

Negara mensyaratkan

pemerintah

untuk menerapkan sistem akuntansi berbasis akrual paling lambat

5 tahun sejak diterbitkannya Undang-undang tersebut. Dari sinilah


tonggak reformasi pengelolaan keuangan negara mulai dijalankan.
Selain itu juga ditetapkan Undang- Undang No. 15 Tahun 2004 tentang
Pemeriksaan Pengelolaan dan Tangung Jawab Keuangan Negara.
Nah, kemudian Tahun 2006

dianggap sebagai momentum

perubahan yang berarti bagi bangsa Indonesia karena pada tahun inilah
akan terbit laporan keuangan pemerintah yang disusun berdasarkan
Standar Akuntansi Pemerintahan. Memang, pada bulan Juni 2005, telah
ditetapkan

PP

24

yang

menyatakan

bahwa

Laporan

Keuangan

Pemerintah baik Pusat maupun Daerah harus disusun berdasarkan


Standar Akuntansi Pemerintahan yang berlaku untuk Laporan Keuangan
Tahun Anggaran 2005. Namun, hingga batas waktu yang ditetapkan,
pemerintah belum berhasil menerapkan sistem akuntansi yang baru.
Hingga terbit Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 tentang
Standar Akuntansi Pemerintahan untuk mengganti PP No. 24 Tahun
2005. Pada PP No. 71 Tahun 2010 batas waktu penerapan sistem
akuntansi akrual secara penuh (full accrual) diundur sampai dengan
tahun 2014.
Secara terinci dan spesifikasi, menurut Mahmudi (2011), ada
beberapa fase penting perkembangan akuntansi pemerintahan di
Indonesia yaitu:
1. Tahun 1975
Pada tahun ini belum ada sistem akuntansi, yang ada baru sebatas
sistem administrasi atau dikenal dengan istilah tata usaha keuangan
daerah.

Pelaksanaan

pengelolaan

keuangan

pemerintahan

khususnya pemerintah daerah mendasarkan pada:


o Undang-Undang

No.

Tahun

1974

tentang

Pokok-Pokok

Pemerintahan di Daerah
o Peraturan Pemerintah No. 5 Tahun 1975 tentang Pengurusan ,
Pertanggungjawaban, dan Pengawasan Keuangan Daerah.

o Peraturan Pemerintah No. 6 Tahun 1975 tentang Penyusunan


APBD, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, dan Penyusunan
Perhitungan APBD.
2. Tahun 1979-1980
o Sistem administrasi

pemerintahan

masih

dilakukan

secara

manual, belum dikenal sistem komputerisasi yang terintegrasi.


o Belum dimiliki Standar Akuntansi Pemerintah.
o Satu-satunya laporan pertanggungjawaban keuangan pemerintah
kepada DPR berupa Perhitungan Anggaran Negara (PAN) yang
disajikan berdasarkan sumbangan perhitungan anggaran dari
Departemen/Lembaga yang disusun secara manual dan single
entry.
o Penyampaian

laporan

PAN

oleh

pemerintah

kepada

DPR

dilaksanakan dalam waktu 2-3 tahun.


o Departemen keuangan mulai membuat rencana studi modernisasi
sistem akuntansi pemerintah.
o Departemen Dalam Negeri mengeluarkan Keputusan Menteri
Dalam

Negeri

No.

900-099

Tahun

1980

tentang

Manual

Administrasi Keuangan Daerah (MAKUDA), yang menjadi pedoman


pencatatan keuangan daerah yang pada dasarnya sebatas tata
buku bukan merupakan suatu sistem akuntansi.
3. Tahun 1986
o Dibuat desain pengembangan Sistem Akuntansi Pusat dan Sistem
Akuntansi Instansi dengan mengusulkan disusunnya bagan akun
standar dan standar akuntansi pemerintahan serta pembentukan
unit

eselon

di

lingkungan

Departemen

Keuangan

yang

memegang fungsi akuntansi dan pelaporan.


o Sistem yang disetujui Departemen Keuangan pada saat itu adalah
menyusun alokasi anggaran, proses penerimaan dan pengeluaran
melalui

Kantor

Pelayanan

Perbendaharaan

Negara

(KPPN),

pembuktian bukti jurnal dan daftar transaksi sebagai dasar


pembukuan dalam buku besar secara manual.
4. Tahun 1987-1988

o Mulai

dilakukan

simulasi

sistem

manual

Pekerjaan Umum, Sosial, Perdagangan

pada

Departemen

pada wilayah Jakarta,

Medan, dan Surabaya.


o Pada saat bersamaan, timbul pemikiran penggunaan komputer
untuk proses akuntansi dan pada tahun 1989
5. Tahun 1990-1991
Usulan pengembangan

sistem

akuntansi

pemerintah

berbasis

komputer disetujui Departemen Keuangan dan Bank Dunia dalam


bentuk Proyek Pengembangan Sistem Akuntansi Pemerintah tahap I,
tetapi sistem fungsional masih berdasar pada desain manual
sebelumnya, belum sampai proses yang menyeluruh yang dapat
menghasilkan laporan keuangan.
6. Tahun 1992
Dibentuk

Badan

Akuntansi

Keuangan

Negara

(BAKUN)

yang

mempunyai fungsi sebagai Central Accounting Office, yang bukan


sekadar
akuntansi

membukukan

namun

pemerintahan

dan

memerlukan

adanya

selanjutnya

standar

melaksanakan

implementasi sistem yang telah dirancang.

7. Tahun 2001-2002
o 1 Januari 2001 otonomi daerah dan desentralisasi fiskal serentak
dilaksanakan di Indonesia
o Terdapat perubahan format anggaran dan pelaporannya.
o Dikeluarkan Kepmendagri No. 29 Tahun 2002 yang
mengenalkan

penggunaan

akuntansi

basis

kas

mulai

modifikasian

(modified cash basis) serta pembukuan berpasangan (double


entry bookkeeping) untuk pencatatan keuangan pemerintah
daerah.
8. Tahun 2003-2004
Reformasi akuntansi sektor publik dimulai dengan diterbitkannya 3
Undang-undang Keuangan Negara, yaitu :
o Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara

o Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan


Negara
o Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan
Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara
9. Tahun 2005
o Komite Standar Akuntansi Pemerintahan - KSAP (Standard Setter
Body) dibentuk dengan Keppres No. 84 tahun 2004, diubah
dengan Keppres No. 2 Tahun 2005, Keppres No. 3 Tahun 2009.
o Standar Akuntansi Pemerintahan untuk pertama kali dimiliki
dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun
2005. PP No. 24 Tahun 2005 menggunakan pendekatan cash
towards accrual (CTA) dalam sistem pencatatan akuntansinya.
o Mulai tahun 2005, Laporan Keuangan Pemerintah Pusat dan
daerah disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan.
10.

Tahun 2010

Dikeluarkan Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010 tentang


Standar Akuntansi Pemerintahan menggantikan PP No. 24 Tahun
2005. Berdasarkan PP No. 71 Tahun 2010 pemerintah pusat dan
daerah harus menerapkan akuntansi akrual penuh (full accrual
accounting) tidak lagi cash towards accrual selambat-lambatnya
tahun 2015.
Reformasi

struktural

menghendaki adanya perubahan

mendasar pada seluruh aktifitas sebuah entitas, tak terkecuali adalah


sektor publik. Seperti kita ketahui
prinsip

sebagai

UNDP mengajukan 9 (sembilan)

karakteristik good

governance

rule of law, transparansi, responsi veness,


equity,
Reformasi

efektifitas
struktural

dan

yaitu:

partisipasi,

consensus orientation,

efisiensi, akuntabilitas, strategic vision.

yang kemudian mengarahkan pada

reformasi

akuntansi membawa pemikiran pada pentingnya penyusunan dan


implementasi
keuangan

sistem akuntansi

sektor

publik

keuangan sektor publik. Laporan

merupakan

kendaraan

menunjukkan akuntabilitas publik (Tayib, 1999).

utama

untuk

Dibidang
diperlukan

akuntansi,

pelaporan

dan

pertanggungjawaban

adanya standar dan sistem akuntansi yang baku dan

diterapkan

secara

konsisten

sehingga

pelaporan

dan

pertanggungjawaban keuangan dapat disajikan secara lengkap dan


tepat waktu. Transparansi dan akuntabilitas juga perlu diwujudkan
dalam pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara yang meliputi realisasi anggaran (penerimaan dan pengeluaran),
neraca

(aset

dan

kewajiban/hutang),

serta

arus

kas

(termasuk

penyimpanan uang negara) oleh pemeriksa eksternal. Oleh karena


itu, pelaksanaan pemeriksaan harus dilakukan berdasarkan standar
dan

sistem pemeriksaan

pemeriksa

eksternal

yang

baku

dan

dilaksanakan

oleh

yang independen serta hasil pemeriksaannya

tersedia secara terbuka untuk publik.


Dalam beberapa dekade terakhir, reformasi sektor publik dan
akuntansi pemerintahan telah terjadi di berbagai negara.

Reformasi

tersebut telah membawa berbagai praktik di sektor publik semakin


mendekati

praktik-praktik

di

sektor

swasta. Reformasi

dan

perubahan-perubahan tersebut memperlihatkan berbagai karakteristik


yang seringkali disebut dengan istilah New Public Management (NPM).
Menjadi salah satu bagian penting dari NPM, reformasi akuntansi
seringkali merupakan tahap pertama

dari

reformasi

pemerintahan,

lalu diikuti oleh reformasi manajemen pemerintahan, organisasi dan


bagian lain dari administrasi publik (Christiaens, 1999).
Keuntungan yang mungkin timbul atas kepemilikan pemerintah
antara lain : tax exemption (pembebasan pajak), keuntungan regulasi,
jaminan eksplisit atau implisit terhadap utang, dan subsidi silang.
Sebaliknya,

kelemahan

antara lain:

pasar

akuntabilitas yang

atau

yang
lebih

persyaratan gaji/upah

kerugian

yang

terbatas, kewajiban
besar,

pengurangan

pemerintah,

kebijakan

mungkin

terhadap
otonomi

timbul
tuntutan

manajerial,

pekerja/buruh

dan

hubungan industri, dan kenyataan bahwa pemerintah mengusahakan

barang dan jasa yang tidak realistis diusahakan oleh pihak swasta
tanpa

pembebanan biaya yang tinggi pada konsumen (Independent

Comitte of Inquiry into a National

Competiti on Policy, 1993). Oleh

karena itu, untuk memperbaiki kinerja sektor publik, perlu diadopsi


beberapa praktik dan teknik manajemen yang diterapkan di sektor
swasta ke dalam sektor publik, seperti pengadopsian mekanisme
pasar,

kompetisi

tender,

dan privatisasi

publik (Mardiasmo, 2002). Selain


akuntabilitas

itu,

perusahaan-perusahaan

tuntutan

mengharuskan pemerintah

untuk

rakyat

terhadap

mampu

menjawab

pertanyaan atas penggunaan dan pengelolaan sumber-sumber yang


dipercayakan kepada pemerintah. Laporan Keuangan yang disusun
harus

mampu

menjawab

tujuan pengambilan

keputusan

dan

akuntabilitasnya.
Adapun tujuan laporan keuangan sektor publik menurut GASB
(1999) adalah:
1.
2.
3.
4.
5.

Mempertanggungjawabkan pelaksanaan fungsinya (demonstrating


accountability)
Melaporkan hasil operasi (reporting operating result)
Melaporkan kondisi keuangan ( reporting financial condition)
Melaporkan sumber daya jangka panjang (reporting long live
resources)
Tujuan

laporan

keuangan

sektor

publik

di

atas

ternyata

tampak lebih berat jika dibandingkan dengan pihak swasta, terlihat


bahwa

disamping

fungsi

manajerial

juga

nampak

fungsi

pertanggungjawaban.
Sebenarnya, reformasi
dengan

keharusan

adanya

sektor publik
reformasi

juga

pada sisi

diinterpretasikan
akuntansi

sektor

publik dan auditing sektor publik. Jika keduanya tidak dilaksanakan


maka

reformasi yang digulirkan pada sektor publik boleh jadi

hanya merupakan isapan jempol belaka. Akuntan publik harus secara


terus menerus mengikuti perkembangan yang terjadi dalam bisnis dan
profesinya.

Akuntan

publik

harus

mempelajari,

memahami

dan

menerapkan ketentuan-ketentuan baru dalam prinsip akuntansi dan


standar auditing yang ditetapkan oleh organisasi profesi.
Transparansi dan akuntabilitas juga perlu diwujudkan dalam
pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara
yang meliputi realisasi anggaran (penerimaan dan pengeluaran), neraca
(aset dan kewajiban/hutang), serta arus kas (termasuk

penyimpanan

uang

karena

negara)

oleh

pemeriksa

eksternal.

Oleh

itu,

pelaksanaan pemeriksaan harus dilakukan berdasarkan standar dan


sistem pemeriksaan yang baku dan dilaksanakan oleh pemeriksa
eksternal yang independen serta hasil pemeriksaannya tersedia secara
terbuka untuk publik.

Kesimpulan
Reformasi

akuntansi

sektor

publik

di

negara-negara

dunia,

termasuk di Indonesia bermula dari fase akuntansi tradisional menuju

akuntansi modern. Pada awalnya pembukuan akuntansi pemerintahan


secara tradisional menganut basis akuntansi kas dengan pencatatan
single entry. Reformasi menuju akuntansi modern merubah cash basis
menjadi accrual basis.
Di Indonesia, arah utama dari reformasi keuangan negara baik
ditingkat pusat maupun daerah adalah :
1. Perubahan sistem akuntansi: dari single entry menjadi double Entry
2. Perubahan basis pencatatan akuntansi dari basis kas menjadi basis
akrual.
Penerapan sistem akuntansi berbasis akrual merupakan proses
yang berkesinambungan dan terpadu. Dampak yang dihasilkan dari
penerapan sistem ini tidak dapat dilihat dalam waktu yang singkat.
Pemahaman tentang faktor-faktor yang mempengaruhi keberhasilan
atau kegagalan dalam pengenalan

sistem

akuntansi

yang

baru,

khususnya pada konteks pemerintahan adalah penting.


Keberhasilan atau kegagalan penerapan akuntansi berbasis akrual
pada pemerintah tidak lepas dari peran satuan kerja dan pengaruh dari
faktor-faktor

yang ada pada satuan kerja tersebut, mulai dari faktor

sumber daya manusia seperti tingkat pendidikan staf, pelatihan


yang

diberikan,

dan

organisasional seperti

latar belakang
kualitas

pendidikan

teknologi

pimpinan,

informasi

faktor

dan dukungan

konsultan, maupun faktor situasional lainnya seperti pengalaman


satuan kerja dalam menjalankan basis kas menuju akrual dan ukuran
satuan kerja tersebut.