Polticas Pblicas

CONTENIDO
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................... 3
.................................................................................................................................................................... 4
1.1 POLTICAS PBLICAS: CONCEPTOS, TEORAS Y HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE LAS POLTICAS
PBLICAS ..................................................................................................................................................... 4
1.1.1
1.1.2
i)
ii)
iii)
1.1.3
1.1.4

MARCO CONCEPTUAL DE LAS POLTICAS PBLICAS ....................................................................................... 5

POLTICA PBLICA ................................................................................................................................ 9
Un Estado como responsable principal......................................................................................... 11
Una sociedad como finalidad principal ......................................................................................... 12
Necesidades sociales y problemas pblicos................................................................................... 13
ENFOQUES TERICOS .......................................................................................................................... 14
HERRAMIENTAS PARA ANALIZAR POLTICAS PBLICAS ................................................................................ 15

.................................................................................................................................................................. 18
1.2

FASES DE LAS POLTICAS PBLICAS ................................................................................................... 18

1.2.1
1.2.2
i)
ii)
iii)
iv)
1.2.3
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
1.2.4
i)
ii)
iii)
1.3

IDENTIFICACIN Y AGENDA POLTICA ...................................................................................................... 18

FORMULACIN Y DECISIN ................................................................................................................... 21
Formulacin de soluciones ............................................................................................................ 22
Reducir las incertidumbres y las incoherencias ............................................................................. 22
La toma de decisin ....................................................................................................................... 23
Modelos de toma de decisin ........................................................................................................ 23
LA IMPLEMENTACIN .......................................................................................................................... 25
El enfoque clsico de la administracin racional ........................................................................... 26
El enfoque del buen gobierno ........................................................................................................ 26
El enfoque de gestin pblica ........................................................................................................ 26
El enfoque contingente .................................................................................................................. 27
La implementacin como proceso y aprendizaje........................................................................... 27
La implementacin como ambigedad y simbolismo ................................................................... 27
LA EVALUACIN ................................................................................................................................. 29
El momento de evaluacin ............................................................................................................ 30
Finalidad y objeto de la evaluacin ............................................................................................... 30
Niveles de evaluacin .................................................................................................................... 31

HERRAMIENTAS DE APOYO PARA EL ANLISIS ................................................................................. 33

1.3.1
i)
ii)
1.3.2

INTRODUCCIN AL PENSAMIENTO SISTMICO ........................................................................................... 33

El efecto es proporcional a la causa?........................................................................................... 36
Perspectivas ................................................................................................................................... 36
LA ESENCIA DEL ANLISIS (RELACIONES CAUSALES)..................................................................................... 38

Introduccin
La necesidad de disear intervenciones sociales pertinentes y eficaces obliga a
revisar los criterios y orientaciones de poltica que sirvan de base a los programas
y proyectos sociales que conforman la oferta pblica de servicios y beneficios.
El conocimiento de poltica pblica es un conocimiento necesario para quienes
pretenden reflexionar y actuar con responsabilidad en poltica. El estudio de las
polticas pblicas surge a partir del crecimiento del intervencionismo del Estado en
muchos aspectos de la vida social de nuestras sociedades, independientemente de
sus niveles de desarrollo.
De esta manera el crecimiento de las inversiones por parte del Estado, constituye
una cara del llamado Estado de Bienestar o Estado Providencia y coincide tambin
con un desarrollo importante de las ciencias sociales. En Latinoamrica se toma en
cuenta el estudio de las polticas pblicas en la ltima dcada del siglo XX, se
presupona que las polticas pblicas no eran ms que el resultado de los
gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema mediante los
partidos polticos. La aplicacin de las buenas polticas, eficaces y eficientes slo
trataba de disear una buena estrategia para lograr el buen gobierno.

1.1 Polticas
pblicas:
conceptos,
teoras y herramientas para el
anlisis de las polticas pblicas
El anlisis de las polticas pblicas permite una renovacin de los estudios para la
comprensin del Estado y de sus acciones. El Estado y sus instituciones pueden ser
analizados como organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos
persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales. El
Estado es una institucin que formaliza las reglas de juego en mbitos que
pretende regular. Lo hace por medio de la promulgacin de textos jurdicos y
administrativos, de la creacin de organizaciones y de redes de interaccin que
sirven de enlace (relais) (Crozier, Friedberg, 1977:166).

Las polticas pblicas, representan la realizacin concreta de decisiones tomadas

por el Estado, con el fin de modificar comportamientos mediante el cambio de las
reglas de juegos operantes hasta entonces. Siguiendo a Burdeau (1970) se puede
decir que para que exista estado no basta la presencia de las condiciones objetivas
que definen un Estado: un territorio, una poblacin y una autoridad. El Estado, en
su concepcin moderna, corresponde a un proceso cultural e ideal por medio del
cual la idea de un poder no individualizado se concreta histricamente (Burdeau,
1970:33).
La inexistencia del Estado, tomando en sentido estricto, es particularmente
evidente en el continente africano y en el mundo musulmn. En estas regiones la
obediencia y la lealtad de los habitantes hacia la forma de Estado, elemento
importado de la cultura occidental, estn fuertemente limitadas por los lazos
comunitarios o religiosos, lo que dificulta la constitucin de una sociedad civil
compuesta de ciudadanos tal como se los concibe en el mundo occidental (Badie,
1992b).

1.1.1

Marco conceptual de las polticas pblicas

Plantearse si resulta necesario o no evaluar una poltica pblica, quiz pueda

interpretarse como una banalidad, si tomamos en consideracin que la
imperfeccin natural que generalmente acompaa a las actividades humanas y,
sobre todo, al ambiente de incertidumbre en el que estas se desarrollan,
aconsejan, por lo menos, una revisin ex post que nos indique si su ejecucin ha
obtenido los resultados previstos; es decir, una evaluacin.
Existen, sin embargo, una serie de matices que se debe realizar, dado que no
todas las evaluaciones se desarrollan del mismo modo. As, por ejemplo:

No es igual una evaluacin realizada por el propio actor, una

autoevaluacin, que la efectuada por un tercero.
Son diferentes las evaluaciones de una actividad realizada con fines y
financiacin privados, que la de una accin que se desarrolla con fines y
fondos pblicos.

Es distinta la evaluacin efectuada por sujetos del mismo nivel jerrquico,

que la realizada por sujetos de niveles jerrquicos diferentes (inferiores o
superiores).

De tal modo, podramos continuar exponiendo distintos tipos de evaluacin,

dependiendo de la relacin existente entre evaluador y evaluado o en virtud de las
actividades objeto de examen.
El papel evaluador correspondera, por tanto, a los sujetos financiadores y
receptores de dichas polticas, es decir, a los ciudadanos. Podramos pensar que
una cierta evaluacin se produce, con periodicidad, cada vez que somos
convocados a las urnas para elegir a los responsables de poner en marcha las
distintas polticas, es decir, mediante el sistema electoral de las sociedades
democrticas. Sin embargo, este modo de fiscalizacin de las polticas pblicas
presenta ciertos inconvenientes que aconsejan la puesta en marcha de otros
mecanismos adicionales de evaluacin.
La evaluacin electoral, en los sistemas democrticos, no basta por s sola para
valorar la eficacia, la eficiencia y los efectos reales, buscados o no, de una
intervencin gubernamental. Por ello, en los ltimos aos se ha puesto en marcha
otros sistemas de evaluacin que conciben esta como una herramienta para la
gestin, contribuyendo as a avanzar hacia una cultura de la calidad en la
Administracin pblica y a la consideracin del ciudadano como cliente, y no como
administrado, donde la credibilidad y la transparencia se perfilen como las
principales pautas de comportamiento. En este marco es en el que debemos situar
la evaluacin de polticas y programas pblicos, que se convierte en una prctica
esencial en esta nueva forma de entender la accin pblica.
Aunque una poltica pblica refleja la actividad de una autoridad gubernamental, el
trmino no debe ser empleado como cajn de sastre en el que tenga cabida
cualquier tipo de accin. Una poltica pblica comprende el conjunto de actos y no
actos comprometidos de una autoridad pblica frente a un problema o un sector
relevante de su competencia. En este sentido, resulta til distinguir dos facetas de
la actividad gubernamental: la gestin interna y la gestin de las polticas
pblicas.
La gestin interna consiste en la movilizacin que hace una autoridad pblica de
sus recursos propios. El gasto real origina una serie de realizaciones materiales en
forma de producto o servicio, que reflejan los progresos de la ejecucin de una
medida concreta. Esta actividad est regulada de manera interna.
6

La autoridad pblica es responsable de su eficiencia, de ajustar los recursos y los

productos, ejerciendo tambin una funcin de produccin. Para lograrlo dispone de
una serie de instrumentos que forma parte del sistema administrativo pblico y la
gestin de todos ellos en el cumplimiento de las funciones de la autoridad
gubernamental constituye la gestin pblica:

Contabilidad.
Endeudamiento.
Adquisiciones.
Recursos humanos.
Patrimonio.
Planeamiento e Inversiones.
Presupuesto.
Tesorera.
Informtica.

Estas herramientas permiten asegurar una relacin entre los medios consumidos y
los resultados que se desea obtener. Desde este punto de vista, la actividad de
una autoridad pblica no es diferente a la de una empresa. Ambas administran
situaciones susceptibles de ser valoradas con parmetros de productividad, de
costes y de eficiencia.
Sin embargo, existe una diferencia radical entre la autoridad pblica y la empresa
que obedece a sus finalidades respectivas. La empresa o la organizacin privada es
introvertida, persigue una finalidad interna, por cuenta de sus propietarios, que
puede definirse con variables como la del bienestar, el prestigio, la satisfaccin que
experimentan sus miembros, el incremento de la facturacin, la cuota de mercado,
etc., en suma aumentar el valor de la empresa. La empresa busca maximizar su
valor intertemporal. Por su parte, la autoridad pblica es extrovertida: sus
actividades, sus productos, su gestin interna, su eficiencia, estn subordinados a
la solucin de problemas o al logro de objetivos externos. Es decir, la autoridad
pblica busca maximizar la prosperidad de la poblacin.

Prosperidad y los cinco factores de la competitividad

Fuente: CCD

Con frecuencia, trata de modificar aquellas caractersticas del tejido social que las
autoridades pblicas juzgan necesario proteger frente a ciertas amenazas o bien
transformar algunas variables macroeconmicas (empleo, inflacin, produccin,
educacin, etc.) en niveles ms adecuados. Esta dimensin externa de la actividad
pblica la impulsa a la accin. De ah la doble funcin de produccin que esta debe
asumir: los productos se ofrecen para producir efectos o impactos.
Esta segunda funcin de produccin constituye la base principal para evaluar el
xito o el fracaso de la intervencin en cuestin. Se trata de transformar productos
en efectos o impactos, como se muestra en la figura siguiente. Es decir, toda
actuacin pblica concreta produce una alteracin del estado natural de las cosas
en la sociedad, y puede unirse a uno o varios efectos o impactos.
La evaluacin de las polticas pblicas es una tentativa metodolgica para lograr un
mayor control de esta segunda funcin de produccin, que permita conocer mejor
por qu y cmo los productos suministrados por la autoridad pblica no surten los
efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones.
Dicha evaluacin se basa, entre otros aspectos, en la identificacin de los efectos
reales generados por las actividades administrativas, que no tienen por qu
coincidir con los efectos esperados al inicio de la intervencin, e incluso puede
8

ocasionar efectos perjudiciales, inducidos, o incluso contrarios a los deseados en

un principio.

Funciones de produccin de una accin pblica

Medios, recursos

Productos,
realizaciones

Funcin de produccin
1 (gestin interna)

Efectos, impactos

Funcin de produccin 2
(evaluacin de las
polticas pblicas)

Fuente: Meny y Thoenig (1922).

La dificultad estriba en encontrar aquellos indicadores que mejor midan estos

efectos, ya que puede suceder que los que se hayan elegido no muestren
fielmente los aspectos que se pretende evaluar, o que el impacto que se estudia
no sea imputable al proyecto considerado, sino a otro tipo de actuacin o, incluso,
a la evolucin natural de los acontecimientos.

1.1.2

Poltica Pblica

Para entender el concepto de Poltica pblica debemos tener en cuenta tres

conceptos, el primer concepto que surge es que la poltica es concebida como el
mbito del gobierno de las sociedades humanas. Segundo, la poltica como la
actividad de organizacin y lucha por el control del poder. Y, finalmente, la poltica
como designacin de los propsitos y programas de las autoridades pblicas.
Existe evidencia bibliogrfica que define la teora pblica, por ejemplo, Heclo y
Wildavsky (1974:xv) han propuesto para ello una definicin simple: una poltica
pblica es una accin gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de
ella misma. Mny y Thoening (1986:8) proponen una definicin cercana; para ellos
la poltica pblica es la accin de las autoridades pblicas en el seno de la
9

sociedad, luego, segn los mismos autores (1986:12), la poltica pblica se

transforma en un programa de accin de una autoridad pblica. Para otro autor
(Dubnick, 1983:7) la poltica pblica est constituida por las acciones
gubernamentales lo que los gobiernos dicen y lo que hacen con relacin a un
problema o a una controversia.
A partir de lo anterior se puede considerar cuatro acciones que permiten reconocer
una poltica pblica: implicacin del gobierno, percepcin de los problemas,
definiciones de objetivos y proceso. Concluyendo que una poltica pblica existe
siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de
alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un
proceso destinado a cambiar un estado de las cosas percibido como problemtico.
Empero tomando en cuenta a Muller y Surel (1998:14), se debe especificar que la
poltica pblica no existe naturalmente en la realidad, si no que se trata a la vez de
una construccin social y de una construccin de un objetivo de investigacin. Esto
implica dificultades para la identificacin de sus contornos exactos.
Roth (1999) define a la poltica pblica como el conjunto conformado por uno
o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por
medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una
institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una
situacin percibida como insatisfactoria o problemtica. Por su parte
Vargas Velsquez (1999) seala que la poltica pblica es el conjunto de
sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a
situaciones socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las
mismas o llevarlas a niveles manejables.
Gobernar y administrar en nombre y representacin del bien comn es gobernar y
administrar por polticas pblicas; as que se requiere saber qu son y qu
deben ser, y, sobre esa base, cmo estudiarlas, disearlas y gestionarlas.
Desde este enfoque, las polticas pblicas son proyectos y actividades que un
estado disea y gestiona a travs de un gobierno y una administracin con fines
de satisfacer las necesidades de una sociedad.
Las polticas son pblicas por dos razones principalmente:

Una, porque su sujeto (o responsable) principal es un Estado.

10

Otra, porque su objeto (o finalidad) principal debe ser una sociedad.

As, lo pblico de las polticas es una nocin en trnsito de lo estatal a lo social y

de lo social a lo estatal: una zona de encuentro, ms grande o ms pequea,
segn los casos. Por tanto, no todo lo estatal es pblico ni todo lo social es
pblico. Dicho en otros trminos:

Lo pblico de las polticas pblicas es la interseccin de lo estatal y lo social.

i) Un Estado como responsable principal

Se afirma que el sujeto o responsable principal de las polticas pblicas es un
Estado. En el marco de la globalizacin, se impone un modelo relacional de diseo
(y gestin) de polticas pblicas que reconozca, por una parte, la doble tendencia
hacia la integracin y la descentralizacin de competencias y recursos, y, por otra,
el protagonismo de los sectores privados (con y sin fines de lucro) y los
ciudadanos.
Desde este punto de vista, no importa que los proyectos y las actividades busquen
o no satisfacer necesidades sociales, sino que sean proyectos y actividades
estatales.
Vistas desde el sujeto, si no se puede enumerar e identificar proyectos
gubernamentales y actividades administrativas, no hay polticas pblicas. Por
tanto, puede haber proyectos estatales sin polticas pblicas, y puede haber
actividades estatales sin polticas pblicas.
Se dice proyectos y actividades, decisiones y acciones. No se dice proyectos o
actividades, decisiones o acciones: se trata de una conjuncin y no de una
disyuncin. Una poltica pblica es una decisin gubernamental accionada por una
administracin o una accin administrativa decidida por un gobierno.
Las decisiones o los proyectos de los gobiernos, sin actividades, no son polticas
pblicas. Si los planes o programas gubernamentales aseguran la educacin pero
faltan escuelas o clases, no hay polticas pblicas. Hay decisiones o proyectos,
solamente. Las acciones o las actividades de las administraciones, sin proyectos
11

tampoco son polticas pblicas. Si se construye escuelas o se imparte clases, pero

no se define los objetivos generales y particulares de la educacin que se busca,
no hay polticas pblicas.

Hay acciones o actividades, solamente.

Gobierno y administracin van de la mano. No administrar es desgobernar (Nieto,

1990, p. 5) y no gobernar es desadministrar. Para tener polticas pblicas, son
imprescindibles tanto los proyectos gubernamentales como las actividades
administrativas, las decisiones y acciones estatales (Heller, 1981, pp. 246-256).
Claramente, las polticas pblicas no pueden ser diseadas ni gestionadas sin un
Estado. Y as debe ser entendido por los sectores privados, tanto empresariales
como asociativos. Las polticas pblicas tampoco pueden ser gestionadas con un
Estado a solas, y as debe ser entendido por el sector pblico. Los ciudadanos
aguardan (paciente o impacientemente) que as sea.
ii) Una sociedad como finalidad principal
Se afirma que la finalidad principal de las polticas pblicas debe ser una sociedad.
Luego, en el marco de la globalizacin, se impone un modelo relacional de diseo
(y gestin) que reconozca la primaca, por una parte, de la sociedad sobre el
Estado (Garca Escudero, 1979, p. 12 y Valverde Mucientes, 1979, p. 18) y el
mercado (Butiglione, 1997, pp. 70-73) y, por otra parte, de la persona sobre la
sociedad (Rossetti, 1983, p. 34).
Vistas hacia el objeto, si no se puede enumerar o identificar las necesidades
sociales a satisfacer mediante un proyecto y una actividad estatales, no hay
polticas pblicas.

Puede haber proyectos y actividades estatales sin polticas pblicas.

En las reformas constitucionales (provinciales o nacionales) que han posibilitado

las reelecciones de gobernadores o presidentes, aumentando el nmero de
12

legisladores, por ejemplo, siempre hubo decisiones y acciones gubernamentales y

administrativas, pero no siempre hubo necesidades sociales a satisfacer (Gatts,
2003).
Las polticas pblicas deben ser orientadas a la satisfaccin social,
indefectiblemente. Es decir, a alcanzar una calidad de vida deseada como bien
comn y el consiguiente consenso sectorial y ciudadano. De lo contrario, segn
este enfoque, no deben ser definidas como polticas pblicas.
iii) Necesidades sociales y problemas pblicos
Las necesidades son carencias de una sociedad (internacional, nacional o local), es
decir, lo que esta requiere o precisa para alcanzar una calidad de vida deseada
como bien comn.
Al decir necesidades sociales a satisfacer se las puede considerar en general o
en particular. Se las considera en general cuando se enumera o identifica las
carencias de todos los sectores, en todas las materias y en todos los territorios. En
cambio, se las considera en particular cuando se especifica las carencias:

En relacin con un sector (la niez, la juventud o la adultez, las mujeres o

los varones, los discapacitados, los desempleados o los pobres, por
ejemplo).

En relacin con una materia o rea (necesidades a satisfacer en salud, por

ejemplo, o ms precisamente en atencin primaria de salud o en la
provisin del servicio de agua y saneamiento ambiental, alimentacin y
mejor distribucin de los productos agrcolas, control de las enfermedades
endmicas, educacin para la salud, inmunizacin, medicamentos
esenciales, servicios curativos, preventivos y de rehabilitacin y servicios
materno-infantiles, es decir, los ocho elementos de la atencin
primaria de salud segn la Organizacin Panamericana de la Salud).

En relacin con un territorio o zona (necesidades a satisfacer en el norte,

sur, este u oeste de una ciudad, provincia o nacin, por ejemplo).

Desde este enfoque, las necesidades sociales (generales o particulares) y los

problemas pblicos no son sinnimos. Los problemas son impedimentos que un
13

Estado un gobierno o una administracin (nacional, provincial o municipal)

debe resolver para que una sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Por
ejemplo, la atencin de salud o de educacin pueden ser necesidades mientras
que las deficiencias o insuficiencias de los hospitales o de las escuelas pueden ser
problemas. La seguridad puede ser una necesidad insatisfecha mientras que las
deficiencias o insuficiencias de la legislacin penal, la polica preventiva, la justicia
penal o el servicio penitenciario pueden ser problemas irresueltos.

De esa manera, un Estado debe resolver los problemas pblicos como medio para
que una sociedad pueda satisfacer sus necesidades.

Necesidades sociales

Son carencias de una sociedad (internacional, nacional o local), es decir, lo que esta
requiere o precisa para alcanzar una calidad de vida deseada como bien comn.

Problemas Pblicos

Hechos negativos que impiden la satisfaccin social y cuya resolucin es

responsabilidad del Estado.

1.1.3

Enfoques tericos

Un primer enfoque se encuentra referido a las teoras centradas en la sociedad,

donde el Estado es considerado como una variable dependiente de la sociedad.
Esta teora seala que es fundamentalmente el estado de las relaciones de las
fuerzas entre las diferentes clases, fracciones de clases o naciones entre individuos
y grupos que determina la eleccin de las polticas desarrolladas por la institucin
estatal. Esta teora minimiza la capacidad y el impacto que las instituciones

14

pblicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones hechas en
materia de polticas pblicas.
Un segundo enfoque terico, centrado en el Estado, en el cual el Estado tiende a
ser independiente de la sociedad, reconoce el Estado como un selector de las
demandas y un proveedor de servicios, el Estado es quien determinar de manera
esencial las elecciones en materia de polticas pblicas.
Existe tambin un tercer grupo, el de las teoras mixtas, que trata de situar al
Estado en una posicin media frente a los dos grupos anteriores. Esta posicin
desarrolla tres enfoques tericos: El modelo de Estado corporativista (enfoque
neocorporativista), consiste en la existencia de relaciones privilegiadas o exclusivas
entre un nmero relativamente reducido de grupos o gremios y el Estado. Luego,
el enfoque basado en la teora de las redes (networks theory), llamado tambin
de entramado. Esta concepcin tiende a considerar que las fronteras entre lo
estatal y no estatal son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas
dos esferas. Y por ltimo el enfoque centrado en las instituciones (enfoque
neoinstitucionalista), el cual es considerada como un factor esencial para la
definicin del marco en el cual se desarrollan los comportamientos individuales, la
accin colectiva o las polticas pblicas.

1.1.4

Herramientas para analizar Polticas Pblicas

Existe una especie de caja de herramientas en la cual el investigador encuentra

estudios asociados a las distintas posturas tericas, los que permiten descomponer
y a clasificar la complejidad de las actividades pblicas en elementos analticos ms
comprensibles. Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar datos
especficos a los objetos de anlisis.
Las principales herramientas a disposicin de los politlogos y otros estudiosos
varias como por ejemplo: las tipologas, las distinciones entre instrumentos de
intervencin del Estado, los programas de polticas pblicas y el ciclo de la poltica.
Esta ltima, sin duda alguna, es la ms conocida y utilizada, en particular por sus
cualidades heursticas y su flexibilidad de uso.
Las tipologas buscan organizar las acciones pblicas para facilitar su anlisis y su
comparacin nacional e internacional. Por lo general se tratan de encontrar los
15

puntos comunes de las diferentes polticas en momentos o temas distintos. La

clasificacin propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de polticas a partir del
cruce de las siguientes dos variables indicativas del modo de coercin utilizado por
la poltica pblica: coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento
de los afectados versus coercin que se ejerce sobre el entorno del
comportamiento de los afectados; y coercin indirecta o lejana versus coercin
directa o inmediata con la cual opera la poltica pblica.
Para el anlisis de los instrumentos de intervencin del estado se pueden distinguir
los siguientes:

Instrumentos prescriptivos, son aquellos que buscan modificar el

comportamiento mediante la obligacin, la interdiccin y la autorizacin.
Instrumentos incentivos, con estos instrumentos no se pretende obligar
a un comportamiento mediante el miedo a la sancin, sino a inducir a
una conducta mediante la recompensa.

Instrumentos de coordinacin, la multiplicacin de polticas pblicas

obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas.
Instrumentos de organizacin y de procedimiento, la realizacin de una
actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la accin.

Instrumentos materiales, el Estado tiene la posibilidad de proporcionar

directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la educacin o la
salud.

Instrumentos de delegacin a socios, la evolucin reciente del papel del

Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar que
las instituciones pblicas deben colaborar con organizaciones privadas,
paraestatales o con organizaciones no gubernamentales en la
consecucin de sus objetivos en trminos de polticas pblicas,
particularmente en su ejecucin.

El programa de la poltica pblica comprende la definicin de las metas, de las

estrategias y tcticas, los anlisis prospectivos y retrospectivos, la coordinacin
y los mecanismo de evaluacin (Cetel, 2000). Los programas condicionales son
las polticas pblicas que se fundamentan en una concepcin casual de tipo
si, entonces. Esta concepcin ha permitido al Estado resolver con xito los

16

problemas sencillos y los conflictos comunes de regulacin social mediante

represin.
El ciclo poltico propone una descomposicin de la poltica pblica en una serie
de etapas o de secuencias lgicas. Es as como esta herramienta propuestas
por Jones (1970) distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poltica
pblica: identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de
decisin, implementacin y evaluacin.

Ciclo poltico segn Jones (1970)

Fase I
Identificacin de
un problema
- Apreciacin de
los
acontecimientos
- Definicin de un
problema
- Agregado de
intereses
- Organizacin de
las demandas
- Representacin
y acceso ante las
autoridades
pblicas

Demanda de la
accin pblica

Fase II
Formulacin de
soluciones o
acciones

- Elaboracin de
respuestas
- Estudio de
soluciones
- Adecuacin a
los criterios

Propuesta de
una respuesta

Fase III
Toma de
decisin

- Creacin de una
coalicin
- Legitimacin de
la poltica
elegida

Poltica efectiva
de accin

Fase IV

Fase V

Implementacin

Evaluacin

- Ejecucin
- Gestin y
administracin
- Produccin de
efectos

Impacto sobre
el terreno

- Reacciones a la
accin
- Juicio sobre los
efectos
- Expresin

Accin poltica
o reajuste

17

1.2 Fases de las Polticas Pblicas

1.2.1

Identificacin y Agenda Poltica

El problema central de esta fase de la poltica pblica consiste en entender los por
los cuales una autoridad pblica o administrativa est abocada a tratar un tema.
En el proceso de identificacin del problema, consiste en determinar la naturaleza
del problema, las causas, la duracin, el espacio, las consecuencias posibles del
problema, las instituciones pblicas, privadas y la sociedad civil en general
involucrada. Poner en agenda el problema es institucionalizarlo, para ello se debe
tener en cuenta tres aspectos: tiene que ser de competencia de la autoridad
municipal, posible de ser ejecutada (poder pasar de la situacin actual a la
18

situacin deseada) y presentar el problema bajo un lenguaje adecuado para que la

autoridad pblica pueda tratarlo.
Lonoir (1989: 78-98) distingue as tres fases en la construccin de los problemas.
Primero se necesita que haya una transformacin en la vida cotidiana de los
individuos originada por cambios sociales que afectan de manera diferenciada a los
grupos sociales. Esta transformacin de la vida de los individuos es la que genera
una tensin por la cual las personas perciben una situacin, explcita o
implcitamente, como anormal o problemtica. Sin embargo, esta tensin
inicialmente vivida como un problema privado, individual, tiene que transformarse
en un problema social (colectivo), y entonces el problema tiene que encontrar una
formulacin pblica, lo cual constituye una segunda fase. El paso de un problema
privado a un problema social tiene por lo tanto sus vectores. Se necesita que
personas o grupos tengan la capacidad de llevar la vocera del problema, y le den
una definicin y lo expresen en un lenguaje adaptado, para que se vuelva pblico
a travs de los medios de expresin pblica. Definir un problema obliga
necesariamente a dar elementos sobre las causas y, por tanto, a dar soluciones
posibles.
Finalmente, una vez reconocido el problema como un problema social y formulado
como tal, se busca su institucionalizacin; es decir, el reconocimiento de la
necesidad de la intervencin pblica que se traduce generalmente en leyes y
reglamentos. Esta institucionalizacin se realiza a travs de un proceso que tiende
a legitimar tanto la formulacin dada al problema como a sus portavoces o
promotores.
La definicin de un problema es una tarea que debera ser seriamente asumida por
la administracin pblica, las universidades y los centros de investigaciones, con el
objetivo de proporcionar una informacin que permita conocer mejor el problema
antes de que se tome una decisin relativa a la necesidad y forma de regulacin
pblica.
La nocin de agenda no es fcil de definir con precisin. Se pueden especificar las
agendas segn las instituciones; por ejemplo, se puede distinguir la agenda
gubernamental, la agenda legislativa, la agenda administrativa, etc. habra tambin
posibilidad de hablar de una agenda formal y de una agenda informal "oculta: los
temas que figuran pblicamente como tareas de las instituciones no son
necesariamente los que se trabajan. Otra distincin muy comn consiste en
diferenciar la agenda coyuntural de la agenda institucional. Esta ltima
19

correspondera a los temas que regresan peridicamente, de manera previsible, en

la agenda pblica.

En este sentido, Cobb y Elder (1972) consideran que existen tres condiciones para
que un problema logre su inscripcin en la agenda gubernamental. La primera es
que el tema tiene que ser de competencia de las autoridades pblicas, es decir,
que se percibe a las autoridades pblicas como capaces u obligadas a hacer algo.
La segunda condicin es que la distancia entre el deber ser y el ser resulte
suficientemente acentuada como para exigir una accin poltica. La ltima
condicin es que el problema tiene que presentarse bajo un cdigo o lenguaje
adecuado (tcnica, ideolgica y polticamente) para que la autoridad pblica pueda
tratarlo (Meny, Thoenig, 1992:123-124). Cobb y Elder han analizado diferentes
procesos de inscripcin en la agenda pblica para luego clasificarlos en cuatro
tipos segn los objetivos perseguidos por los promotores del problema llamados
empresarios polticos:
Inscripcin de problemas en la agenda pblica segn obejetivos
El reajuste

La explotacin

La reaccin a
una
circunstancia

La mejora

Se
trata
de
corregir
una
situacin porque
se present un
desequilibrio que
pone
en
desventaja a un
grupo que se
constituye
en
empresario
poltico

Los empresarios
amplifican
un
problema que no
es
suyo
para
sacarle ventaja

Un accidente o un
evento
en
particular permite
poner en tela de
juicio una poltica

Empresarios, sin
que
tengan
inters
en
particular en el
tema se hacen
cargo de l en
nombre
del
inters
pblico
(en
Thoenig,
1985:23)

20

Modelos para la inscripcin en la agenda poltica

El modelo de la movilizacin corresponde a la visin clsica de la teora
democrtica y consiste en el trabajo de actores sociales por una causa a favor de
la promocin o defensa de unos intereses que buscan movilizar a los ciudadanos.
El modelo de la oferta poltica, la rplica del problema es obra de organizaciones
polticas y se espera ganara apoyo con propuestas polticas.
El modelo de la mediatizacin, los medios de comunicacin masivos logran
condicionar y presionar al gobierno para que se ocupe del problema de su inters
sin que haya realmente una demanda social inicial.
El modelo de la accin corporativista silenciosa, presenta la posibilidad de que solo
un grupo con privilegios tenga acceso a la agenda del gobierno. Por lo general
estos grupos no buscan presencia meditica para evitar controversia y debate.
Finalmente, tomando la importancia del tiempo, la necesidad para las autoridades
pblicas de decidir rpidamente o no, las interferencias con otras agendas, la
existencia o no de coyunturas favorables, influye en muchas ocasiones en el
contenido y las prioridades inscritas en la agenda. En este sentido Kingdon (1984)
desarrolla un enfoque donde propone distinguir tres factores fundamentales en la
dinmica de los procesos de construccin de las agendas pblicas: los problemas,
las respuestas o alternativas y la poltica, cada uno con una vida propia.

1.2.2

Formulacin y decisin

El estado, por medio de su aparato poltico, est obligado a elegir una solucin en
vez de otras. El gobierno fijar prioridades, metodologas, metas y objetivos a
alcanzar. En la formulacin de soluciones a un problema incluido en la agenda
pblica, existen distintas alternativas para reducir la diferencia entre la situacin
presente y la situacin deseada a la que se quiere llegar con la implementacin de
la poltica pblica.
El modo clsico de la toma de una decisin se basa en la formulacin de
soluciones y la legitimacin de una solucin. As a partir del momento cuando se
21

reconoce la existencia de un problema a resolver polticamente, las propuestas y

alternativas de soluciones van a entra a competir entre ellas.
En la fase interactan toda una serie de actores, los cuales son: polticos,
administrativos y especialistas del lobbying o del cabildeo de todo tipo (en funcin
del grado de apertura del sistema poltico). Al final cuando ha culminado un cierto
procedimiento legal, un actor especfico toma la decisin.

i) Formulacin de soluciones
El proceso de formulacin de soluciones a un problema inscrito en la agenda
pblica permite seleccionar cul de las alternativas tendra impacto para cambiar la
situacin presente por la deseable. Para ello es importante aclarar los fines o
metas de la poltica a disear, para luego precisar objetivos concretos. El objetivo
representa la medida operacional apropiada con el cual se espera alcanzar una
meta, entonces se trata de determinar una serie de fines y objetivos siempre ms
concretos. De esta manera se logra establecer una jerarqua de los fines y
objetivos que facilita la determinacin de los niveles de intervencin estatal y la
justificacin de las medidas.

ii) Reducir las incertidumbres y las incoherencias

La reduccin de la incertidumbre involucra el conocimiento previo de la situacin,
por esta razn para la fase de planificacin es necesaria el desarrollo y
perfeccionamiento de los instrumentos de recoleccin de datos e informacin. La
construccin de indicadores (lnea base) es la principal tarea para las
administraciones nacionales con el fin de realizar un seguimiento de los avances a
lo largo del tiempo.

22

iii)

La toma de decisin

Mientras que la planificacin permite ayudar a tomar decisiones ms acertadas, la

realidad del proceso de toma de decisin no corresponde necesariamente al
esquema racional ideal. La toma de decisin se puede ver desde dos enfoques;
uno en el cual el decisor hace la diferencia es decir, goza de una libertad completa
para tomar su decisin y, un segundo enfoque en el cual la decisin del decisor
est determinada por factores que no controla.

iv)

Modelos de toma de decisin

El modelo de la racionalidad absoluta, para tomar una decisin, la razn nos dice
que primero debemos conocer el problema, luego analizar todas las soluciones
posibles, finalmente escoger la solucin ptima. Este modelo corresponde a una
visin taylorista y positiva de que siempre existe una visin superior a otra que se
puede encontrar a travs de un estudio cientfico (Taylor 1911).
El modelo de la decisin racional absoluta en cinco etapas
(adaptacin libre de Meny, Thoenig, 1992: 140)
1. El decisor frente a un problema

Tiempo

2. Identificacin de valores y objetivos

3. Bsqueda y anlisis del conjunto de las

alternativas de soluciones posibles

4. Aplicacin de criterios objetivos

5. Eleccin de la mejor solucin

23

El modelo de racionalidad limitada, propuesto por H. Simon (1983), demuestra que

el modelo racional es inaplicable porque nunca puede ser completa la informacin
tanto acerca del problema como de las alternativas de solucin planteadas. El
decisor nunca toma una decisin siguiendo la lgica racional de manera absoluta,
trata entonces de buscar un trmino medio entre el anlisis del problema y la
urgencia de ofrecer una solucin aceptable. Por lo general trata de buscar una
solucin que no sea la peor.
El modelo de la racionalidad limitada
Problema

Contexto

Preferencias

Obligaciones

Bsqueda de una variedad

restringida de alternativas

Recurso a un criterio
razonable de opciones
Seleccin de una
solucin satisfactoria

El modelo incremental o de ajustes marginales, siguiendo una crtica al modelo

racional, Lindblom (1959) demuestra que ningn administrador puede aplicar el
mtodo racional y que, ms bien, aplica un mtodo instintivo de comparacin
entre soluciones empricas.
El modelo de la anarqua organizada (March, Olson, 1972), representa la anttesis
del modelo de racionalidad absoluta, explicando el mundo de la contingencia y la
ambigedad. Considera que la influencia de las instituciones sobre las decisiones
es baja o casi nula y, ocurre este proceso cuando los valores y objetivos siempre
se presentan en forma ambigua, la informacin a disposicin es incompleta y los
procesos de decisin son complejos y la mayora de veces simblicos.

24

El modelo de public choice, trata de aplicar la teora econmica en el terreno

poltico. Muller (Lane, 1995:205), define la escuela public choice como la economa
de la toma de decisin en los mbitos no mercantiles. El objeto principal del
estudio del public choice es el mismo que el de la ciencia poltica: la teora del
Estado, las reglas electorales, el comportamiento electoral, los partidos polticos,
etc. El modelo considera que las propiedades de los agregados sociales se reducen
a las propiedades de los individuos.

1.2.3

La implementacin

La implementacin se puede definir como la fase de la poltica pblica durante la

cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de
textos o discursos. Los enfoques propuestos por diversos estudiosos tienden a
desarrollarse como modelos normativos de implementacin. Una primera
diferenciacin ya clsica de los modelos los organiza en dos categoras que van en
funcin de la concepcin utilizada para su realizacin prctica.
La primera concepcin, llamada top down, corresponde a la concepcin tradicional
del trabajo administrativo que se desarrolla de arriba hacia abajo o del centro
hacia la periferia. Este enfoque presupone que existe una clara separacin, tanto
conceptual como temporal, entre la formulacin y la decisin poltica, de un lado,
y, del otro, la implementacin de las decisiones. Los problemas surgen por la
coordinacin y el control.
La segunda concepcin se llama botton-up (de abajo hacia arriba); segn esta
segunda concepcin se trata de partir de los comportamientos concretos en el
nivel donde existe un problema para construir la poltica pblica poco a poco, con
reglas, procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso
ascendente, o por retroceso.

25

i) El enfoque clsico de la administracin racional

Corresponde a la concepcin clsica en el cual la administracin pblica es
entendida como el modelo ideal de un ente ejecutor de las decisiones polticas. El
tipo ideal del enfoque top down.

ii) El enfoque del buen gobierno

Consiste en un marco amplio de propuestas tericas y prcticas para determinar y
crear las condiciones necesarias para que un gobierno logre sus objetivos. El
enfoque se centra en una propuesta de renovacin de procesos ms que en los
resultados. Un buen gobierno se basa en otorgar una importancia a aquellos
mecanismos de gobierno que no se basan en los recursos tradicionales de
autoridad y de la sancin, trata de crear escenarios, estrategias y mecanismos de
participacin de organizaciones no estatales para aumentar la posibilidad de existo
de la gestin.
iii) El enfoque de gestin pblica
Sabatier y Mazmanian (1979) han propuesto una gua para aumentar las
posibilidades de una implementacin exitosa de las polticas pblicas. Su modelo
est destinado a evaluar el grado de implementacin de distintas alternativas y de
entender cmo es posible estructurar el proceso de implementacin con el fin de
maximizar las probabilidades de alcanzar objetivos establecidos por la ley o el
programa. Los autores identifican cinco condiciones suficientes, y generalmente
necesarias, bajo las cuales una decisin poltica puede alcanzar sus objetivos.

La ley o la decisin poltica, debe contener directrices de actuacin no

ambiguas y debe de estructurar el proceso de implementacin.

Los dirigentes o responsables de los entes encargados de la implementacin

deben de disponer de capacidades polticas y de gestin, sintindose
comprometidos con los objetivos.

26

El programa debe de disponer de apoyos activos durante todo el proceso de

implementacin por parte de grupos organizados de electores y por algunos
legisladores claves.

La prioridad relativa de los objetivos legales no se encuentra socavada

significativamente con el paso del tiempo por la aparicin de polticas pblicas
conflictivas o por cambios en las condiciones socioeconmicas.

iv) El enfoque contingente

Mayntz (1979,1983), define los procesos de implementacin como procesos
contingentes, es decir, difcilmente previsibles. Tambin, se interesa
particularmente por las condiciones de efectividad de las polticas pblicas y
considera que este aspecto no es tratado con la debida importancia, inclusive
desde su diseo. Para Mayntz es evidente que para la actividad poltica la
efectividad de una poltica no es un asunto prioritario frente a la obtencin y al
mantenimiento de las posiciones de poder.
v) La implementacin como proceso y aprendizaje
Los procesos de implementacin deben ser considerados como un proceso
constante de redefinicin de los objetivos y reinterpretacin de los resultados, de
modo que se a imposible separar las distintas etapas de una poltica pblica y el
proceso es continuo.
vi) La implementacin como ambigedad y simbolismo
A pesar de diversos estudios en los que se intenta definir claramente los objetivos
de un poltica pblica, as como los medios para su implementacin, la ambigedad
no desapareci de los programas pblicos; y esto es a causa de que muchas de las
polticas son el resultado de negociaciones, de ajustes entre contradicciones y
oposiciones, deseados o no, que buscan satisfacer diversos intereses.
El anlisis de la implementacin involucra observar el problema que tienen que
enfrentar los encargados de la formulacin y de la decisin de la poltica. Desde el
27

punto de observar los costos que generan estas decisiones, se pueden identificar
dos tipos de costos: los costos de negociacin que son aquellos que se requieren
para lograr un acuerdo entre distintos valores existentes en el tema y, los costos
de informacin que se derivan de la obtencin de informacin necesaria para
conocer y determinar las consecuencias de las distintas soluciones posibles o la
validez de la accin propuesta.

Tipologa de las polticas pblicas segn costos

Costos de
informacin
bajos

Costos de
informacin
altos

Costos de
negociacin
bajos

Costos de
negociacin altos

Tipo 1:

Tipo 2:

Objetivos claros;
procedimiento
flexible

Objetivos abiertos;
procedimiento flexible

Tipo 3:

Tipo 4:

Objetivos claros;
procedimiento
preciso

Objetivos abiertos;
procedimiento preciso

En el caso de costos de informacin y de negociacin bajos, los implementadores

tienen una amplia autonoma para determinar los procedimientos requeridos para
su implementacin debido a que no se presenta mayor dificultad o duda. Cuando
existen costos de informacin bajos y costos de negociacin altos, los objetivos de
la poltica son poco precisos, ambiguos, pero de igual manera los implementadores
tienen autonoma importante en la eleccin de los procedimientos de
implementacin.
Si los costos de informacin son altos y los de negociacin bajos; los objetivos
estn definidos, pero se establecen procedimientos precisos con el objetivo de
poder controlar al mximo el proceso de implementacin. Por ltimo, en caso de
tener costos de negociacin y de informacin elevados, es probable que la poltica
se caracterice por tener objetivos ambiguos y procesos de implementacin precisa
28

y detallada con el fin de que se pueda tener control y obtener informacin sobre la
implementacin.
Para evaluar en qu medida la poltica ha logrado obtener resultados, es necesario
tener en cuenta el tipo de reglamentacin establecida. A partir de las tipologa de
las polticas pblicas Ingram (1990:473-474) propone diferenciar los enfoques de
implementacin u los criterios de evaluacin.
Implementacin y evaluacin segn tipo de poltica pblica
Tipo de norma

Enfoque de
implementacin

Criterio de evaluacin

Tipo 1

Top-down clsico,
comando y control

Realizacin de los objetivos

Tipo 2

Boton up, por retroceso

Creativiad y liderazgo
administrativo, capacidad de
innovacin

Tipo 3

Experimentos y
reformulaciones

Aprendizaje

Tipo 4

Negociaciones

Acuerdos y respaldos

1.2.4

La Evaluacin

La evaluacin, entendida como una prctica seria de argumentacin basada

informacin, permite opinar de manera ms acertada, con menos subjetividad,
acerca de los efectos de las acciones pblicas. La evaluacin tiende a constituirse
como una nueva disciplina en el mbito del anlisis de las polticas pblicas que se
ocupa de recolectar, verificar, e interpretar la informacin sobre la ejecucin y
eficacia de las polticas y programas pblicos (Majone, 1997:214).

29

i) El momento de evaluacin
Se distinguen tradicionalmente tres posibles oportunidades para la realizacin de la
evaluacin. La evaluacin ex ante, llamada tambin a priori, de factibilidad o
prospectiva, que consiste en realizar un anlisis de una propuesta de ley,
programa o proyecto para determinar los efectos que provocara su
implementacin. La evaluacin concomitante, ocurre cuando la evaluacin
acompaa la puesta en marcha del proyecto o programa; tiene como objetivo
controlar el buen desarrollo de los procedimientos previstos y permitir la deteccin
de problemas para poder realizar los ajustes necesarios a tiempo. Finalmente, la
evaluacin ex post, retrospectiva o a posteriori es la que se realiza con ms
frecuencia; analiza los efectos del programa o una poltica pblica luego de
efectuada su implementacin con la finalidad de obtener conocimientos y
enseanzas para decisiones futuras.
ii) Finalidad y objeto de la evaluacin
Si el objetivo de la evaluacin es informar a los propios actores de un programa
para que estos puedan modificar sus acciones para mejorar y transformar dicho
programa, entonces se habla de una evaluacin endoformativa. Si la finalidad de la
evaluacin es informar al pblico en general para que se formen una opinin sobre
su valor intrnseco, entonces se habla de una evaluacin recapitulativa.
Caractersticas de una evaluacin segn sus finalidades

Tipo de evaluacin

Objetivo del
programa: Creacin
de un programa
innovador
Objetivos:

Endoformativa

Concebir y mejorar la
innovacin

Objetivo del
programa:
Transferencia de un
programa innovador

Objetivo:
Adaptar una innovacin
en un contexto
determinado
30

Destinatarios:

Destinatario:

Los protagonistas de la
innovacin

Equipo local encargado

de la adaptacin

Objetivos:
Validacin o garanta de
la innovacin
Destinatarios:

Recapitulativa

Responsables nacionales
y locales, colegas,
expertos, profesionales,
utilizadores potenciales

Objetivos:
Certificacin o
delimitacin del campo
de aplicacin de la
innovacin
Destinatarios:
Responsables
nacionales, responsables
locales interesados por
la evaluacin

iii) Niveles de evaluacin

Nioche (1982a) propone cinco niveles de evaluacin: evaluacin a nivel de medios,
de resultados, de impactos, de eficiencia y de satisfaccin.

Evaluacin a nivel de medios, es la forma ms elemental de realizar una

evaluacin y consiste en verificar si lo medios presentados para la
implementacin de una decisin han sido puestos a disposicin y han sido
utilizados.

Evaluacin a nivel de resultados, indica los resultados de la accin pblica y los

compara con los objetivos previstos.

Evaluacin a nivel de impactos, considera datos ms cualitativos para

determinar los efectos previstos que ocasiono la accin pblica en el entorno
social y econmico.

Evaluacin a nivel de eficiencia, relaciona los efectos realmente obtenidos con

los medios utilizados.

31

Evaluacin a nivel de satisfaccin, responde a la pregunta los efectos del

programa han satisfecho las necesidades fundamentales? Aqu se considera, no
sin lgica, que la razn de ser de la accin pblica no es necesariamente la de
cumplir con unos objetivos, sino de resolver los problemas esenciales de la
poblacin.

32

1.3 Herramientas de apoyo para el

anlisis
1.3.1

Introduccin al pensamiento sistmico

La Teora General de Sistemas es el origen del pensamiento sistmico; este surgi

como parte de una discusin sobre la idea de ciencia a finales de siglo XIX y
principios del siglo XX, suceso que los autores consideran una crisis dentro de la
33

ciencia. En ese periodo naci la idea de sistema como un mtodo cientfico

opuesto al mtodo reduccionista tradicional de la ciencia; es, pues, el inicio del
origen de la idea de sistema como la entendemos hoy.
La sistmica nace del debate relacionado con la ciencia, de ese debate Ludwig von
Bertalanffy plante la Teora General de Sistemas, en ella postul la idea de un
mtodo alternativo al mtodo cientfico que piensa en las partes. La visin de
Bertalanffy, la ms conocida dentro de la teora sistmica, es una visin mecnica
y matemtica de lo que es un sistema. Esta teora entr en crisis en la dcada
de1960.
En la dcada de 1960, el constructivismo cuestion qu es un sistema y cmo
definirla; introdujo la idea de la subjetividad como elemento central en todo
sistema y la idea de la individualidad, elementos no presentes en la versin
clsica.
El pensamiento sistmico es un pensamiento circular, lo cual implica que est
asociado con una estructura que permite, a travs de bucles de retroalimentacin,
una transformacin constante: en funcin de que todas las partes cambien,
cambiar tambin el sistema. Es posible plantear que el estmulo inicial se
transforma a travs de la retroalimentacin, es decir de la reaccin que tiene el
sistema que se regenera en forma de estmulo.
Segn OConnor y McDermott (1998, p. 53) 1, respecto a la retroalimentacin:

Es un vehculo de dos direcciones, es decir es un bucle; por eso el pensamiento en funcin de

la retroalimentacin es un pensamiento en crculos.

Los procesos de retroalimentacin no solo estn presentes en todas las

dimensiones de la vida humana, sino tambin en todas sus construcciones, como
en el caso de las mquinas.
Sin retroalimentacin no hay sistema. Segn los autores los bucles de
retroalimentacin son de dos tipos:

O'Connor, Joseph; McDermott, Ian (1998). Mar Guerrero Ros (tr.). Ediciones Urano.
34

Retroalimentacin de refuerzo. Cuando los cambios registrados en el

sistema se producen para generar siempre el cambio en la misma direccin.

Retroalimentacin de compensacin. Cuando los cambios originados

en el sistema se oponen al cambio original y buscan mitigar los efectos.

La retroalimentacin de refuerzo no siempre lleva al crecimiento exponencial

pero s a una amplificacin, ya que siempre va en la misma direccin. Cuando la
retroalimentacin es negativa se busca una contraposicin a sus efectos.
Esta contraposicin se hace en torno a la retroalimentacin de compensacin. Los
sistemas de retroalimentacin buscan siempre mantener el equilibrio del sistema.
Todos los sistemas plantean objetivos; estos objetivos establecen una diferencia
entre dnde est el sistema y dnde quiere estar. Esta diferencia puede ser
un llamado a la transformacin conocido como proalimentacin. La
proalimentacin se da cuando se busca pasar de un estado a otro, y, al ser una
proyeccin o anticipacin del futuro, influye en el futuro, dando origen a una
profeca que se cumple a s misma.
Dado que se tiene un modelo centrado en causas y efectos, a veces se acta sin
conciencia o sin retroalimentacin. En los bucles de pensamiento, la
retroalimentacin no es inmediata; el bucle de pensamiento, al ser ms complejo,
tarda ms tiempo en completarse.
Cuanto ms complejo es un sistema, ms tarda en completarse. Lo que hacemos
hoy conforma y afecta nuestro futuro.
Cmo lo vemos en Kuhn: Todos los procesos estn asociados. Por ejemplo: las
comunidades cientficas; en cada pas, cada comunidad tiene su propio contexto;
todo est unido, es decir en un sistema todos sus componentes interactan.
Un ejemplo de lo que implica el bucle puede analogarse a cuando tenemos sed:
tenemos esa sensacin porque hay un desequilibrio en nuestro organismo, el
cuerpo requiere agua, al saciar la sed no podemos ingerir agua eternamente, sino
hasta que se equilibre nuestra necesidad.
Sin retroalimentacin no hay sistema.

35

i) El efecto es proporcional a la causa?

Esta idea no se puede generalizar y aplicar a todos los sistemas vivos y mecnicos.
En muchos sistemas mecnicos podemos obtener un gran efecto mediante un
pequeo estmulo, por ejemplo pisar el acelerador de un auto. La influenza AH1N1
puede causar un gran dao en una poblacin, y de hecho en la comunidad
mundial, y fue algo tan insignificante como un virus. Tambin puede darse el caso
en que una accin no tenga efecto alguno, ya que los sistemas tienen umbrales.
La fsica convencional maneja sistemas cerrados, estos pueden ser considerados
aislados en su entorno. En un sistema cerrado, el estado ltimo est totalmente
determinado por las condiciones iniciales. Los sistemas abiertos son
extremadamente sensibles; una pequea diferencia en las condiciones iniciales
puede dar un resultado totalmente diferente ante el mismo estmulo. Este es el
punto de partida de la teora del caos, que se ocupa del comportamiento de los
sistemas complejos.
Existe la complejidad inherente, la cual a pequeas variaciones iniciales puede
producir con el tiempo grandes diferencias; los bucles de realimentacin forman tal
entramado que todo el sistema se convierte en un nudo imposible de deshacer.
Existe tambin la complejidad aparente, que esboza complejidad, pero
responde a un orden. En el pensamiento sistmico, el inters se sita en el grado
medio, en el que la complejidad aparente es elevada y real, y la complejidad
inherente es baja.
Los sistemas complejos tienden a revertir a una condicin estable, llamados
atractores en la teora de la autoorganizacin. Estos estados ordenados son
emergentes y son el resultado de determinada organizacin de la realimentacin
en cada sistema. Por ejemplo, el cambio organizativo supone primero
desestabilizar el sistema en su estado presente y crear despus otro estado
atractor que conlleve no solo una estructura empresarial y sus correspondientes
procedimientos, sino tambin visin y valores.

ii) Perspectivas
Una perspectiva es un punto de vista; los puntos de vista ajenos entre s producen
interpretaciones muy diferentes. Con la perspectiva se consigue que las cosas
emerjan. Las capacidades de comprender y conocer proceden de la perspectiva.
36

Pensamiento lateral, horizontal, vertical y multidimensional

El pensamiento sistmico es una perspectiva diferente. Observa la forma en que se
relacionan las diferentes experiencias, cmo se combinan para formar conjuntos
ms grandes. Al mismo tiempo, uno de los principios fundamentales del
pensamiento sistmico es adoptar tantas perspectivas distintas como sea posible.
Tener perspectivas diferentes ampliar nuestros modelos mentales, y los modelos
mentales an ms abiertos nos llevarn a ampliar an ms las perspectivas, y as
acabar formndose un bucle de refuerzo que ampliar nuestra visin del mundo.
Qu nos impide disfrutar de manera cotidiana de las distintas perspectivas y
aprender de ellas?

En primer lugar, el hecho de establecer un umbral muy alto para los fallos.
El segundo factor es el modelo mental que nos dice que el significado de lo
que hacemos reside en nuestras intenciones.
El tercero y ms importante es la falta de curiosidad, porque este factor
cuestiona los modelos mentales, ya que nos empuja a averiguar cmo
funcionan las cosas y por qu (o por qu no), as los modelos mentales se
flexibilizan y responden con ms receptividad a la realimentacin.

Hay dos perspectivas bsicas en el pensamiento sistmico:

Perspectiva objetiva. Significa mirar desde afuera un sistema. La

perspectiva objetiva total no existe, pues esta carece de sentido ya que
nadie puede salirse del sistema del que forma parte.

Perspectiva subjetiva. Significa mirar desde adentro un sistema. La

perspectiva subjetiva se divide en:
o Nuestra propia perspectiva, de adentro hacia afuera. Esto es,
lo que el mundo nos parece a travs de nuestros propios filtros,
intereses, nuestra mente y nuestro cuerpo.
o La perspectiva de otra persona. Intento sincero de comprender a
otra persona, como si furamos ella (no es interpretacin).

El pensamiento sistmico usa ambas perspectivas: objetiva y subjetiva.

37

1.3.2

La esencia del anlisis (relaciones causales)

Para la gestin por resultados es fundamental entender los conceptos de causa y

efecto, dado que las polticas pblicas deben ser diseadas para causar el efecto
esperado en la poblacin a la que va dirigida, es decir su bienestar. Debemos
tambin entender que las causas actan dentro de una organizacin, un ente
estructurado que hace posible la aplicacin de las polticas pblicas, por lo cual se
asocian a un sistema, as que el pensamiento sistmico tambin debe ser
entendido.
Desde los comienzos de la reflexin misma, la nocin de causalidad ha estado
presente en las explicaciones acerca de la sociedad; la definicin clsica del
concepto nos la brinda David Hume 2 en su Tratado sobre la naturaleza humana,
en el cual seala tres criterios:

Contigidad entre causa y efecto.

La precedencia temporal entre causa y efecto.
La conjuncin constante entre causa y efecto (siempre que la causa est
presente se debe observar el efecto y a la inversa).

Para decirlo de una manera ms criolla, la nocin de Hume plantea que la misma
causa produce el mismo efecto; es decir, que el
condicional plantea que si ocurre X entonces (y solo
entonces) ser sucedido por Y.
En el caso de las ciencias sociales, donde la
multicausalidad es un factor caracterstico,
esta definicin rgida de causalidad simple es
prcticamente imposible de aplicar, aunque, como
veremos a continuacin, algunas de sus premisas
deben ser respetadas. Esta nocin positivista de la
causalidad brindada por Hume se enfrenta a un

David Hume (Edimburgo, 7 de mayo de 1711) fue un filsofo, economista, socilogo e historiador escocs.
Constituye una de las figuras ms importantes de la filosofa occidental y de la Ilustracin escocesa. Afirma
que todo conocimiento deriva, en ltima instancia, de la experiencia sensible, pues esta es la nica fuente de
conocimiento, y sin ella no se lograra saber alguno.
38

obstculo importante: nula diferencia entre correlaciones y relaciones

causales. En otras palabras, no se plantea la existencia de un argumento terico
previo que ligue causa y efecto.
Siempre que exista una relacin causal debemos encontrar algn tipo de
correlacin entre la(s) variable(s) independiente(s) y el efecto, pero no es
posible decir lo mismo en el caso contrario. Que exista correlacin no quiere decir
necesariamente que estemos frente a una relacin causal, y es en este punto en
el que la definicin tradicional de Hume no da respuestas frente al problema de las
relaciones espurias.
Segn Przeworski y Teune (1970) 3:

La naturaleza misma de las ciencias sociales se distancia de la causalidad simple, ya que

predomina la nocin de que la naturaleza social es aleatoria y, por lo tanto, lo que prima son
las regularidades estadsticas.

A diferencia de las ciencias duras, en las que es posible determinar que bajo la
aparicin de ciertas causas se producir determinado efecto, en el mundo de los
fenmenos polticos se convierte en una afirmacin un tanto inapropiada. Esta
acepcin implicara una visin de la sociedad al estilo de los relojes de Karl
Popper 4, en el cual el mundo no podra ser diferente de cmo es, un mundo en
donde todo efecto tendra su correspondiente causa.
Tomando la nocin de control frreo del mencionado Popper, la causa produce el
efecto y por la tanto la causa es la explicacin del suceso siguiente. Ahora bien,
podramos afirmar que siempre que exista un sistema electoral mayoritario con
circunscripciones uninominales (causa), tendremos un sistema bipartidario

Przeworski, Adam; Teune, Henry (1970). The Logic of Comparative Social Inquiry .

El artculo de Karl Popper titulado Sobre nubes y relojes trata, con cierta profundidad, los siguientes
problemas: el indeterminismo, las implicaciones humanas del indeterminismo fsico, el problema mentecuerpo. El objetivo central de esta conferencia (dictada en la Universidad de Washington en 1966) es el de
proponer una teora alternativa al determinismo, diferente, al mismo tiempo, del indeterminismo, que nos
permita dar razn de la vida, la libertad y el pensamiento, entre otros aspectos de la realidad cotidiana de los
hombres. Esto quiere decir un sistema del mundo abierto, en el que lo impredecible se pueda explicar por un
camino diferente al del azar.
39

(efecto)? En realidad lo que podramos afirmar es que existe una alta

probabilidad de que suceda eso.

La realidad poltica y social es el producto de una multiplicidad de fuentes; por lo tanto, el

objetivo de la explicacin es identificar mecanismos causales.

Como menciona Angelo Panebianco:

Elaborar una explicacin adecuada significa entonces individualizar, con el auxilio de

generalizaciones (si... entonces...), un conjunto de condiciones causales y reconstruir sus
interrelaciones. (...) Si bien, realsticamente (sic), debemos ser conscientes del hecho de que
nuestras explicaciones podrn significar solo algunos aspectos (nunca todos) del complejo
engranaje causal que preside el fenmeno que se examina.

La causalidad, desde el punto de vista metodolgico, debe ser:

Condicional, es decir, E se cumple si y solo si ocurre C.

Asimtrica, en tanto C antecede a E.
Regular, ya que siempre que se produce C sobreviene E.
Gentica, es decir que C produce E.

Vale hacer una aclaracin en cuanto a la temporalidad existente entre la causa y el

efecto (principio de asimetra). Existe una correlacin entre un suceso que ocurre
en un lugar y tiempo determinado, y otro que sucede casi inmediatamente
despus. Esto quiere decir que la causa y el efecto no son intercambiables, por lo
cual aquel suceso que denominamos causa debe acontecer antes del
efecto.
DIAGRAMA DE CAUSA Y EFECTO

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Fuentes utilizadas en la elaboracin del Documento:

Ministerio de Economa y Fianzas

Andr-Noel Toth Deubel, Polticas Pblicas, Formulacin, Implementacin

y Evaluacin, 2007.

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