Utang Pemerintah

Utang Pemerintah - Bila pemerintah lebih banyak melakukan pengeluaran dari pada
mengumpulkan dana melalui pajak, pemerintah akan meminjam dari sector swasta untuk mendanai
defisit anggaran. Bab ini membahas berbagai aspek debat terhadap efek ekonomi dari utang
pemerintah. Kita mulai saja dengan melihat angka-angka.

Besarnya Utang Pemerintah

Kita mulai dengan menempatkan utang pemerintah dalam perspektif. Salah satu cara untuk menilai
besarnya utang pemerintah adalah membandingkannya dengan jumlah utang-utang negaranegara lain. Tabel 15-1 menunjukkan jumlah uang pemerintah dari 27 negara utama yang
ditunjukkan sebagai persentase dari GDP setiap negara. Di puncak daftar itu terdapat negara
pengutang terbesar, Jepang dan Italia, yang akumulasi utangnya relatif kecil. Paling bawah adalah
Luxemburg dan Australia, yang akumulasi utangnya relatif kecil. Amerika Serikat berada di tengahtengah. Menurut standar internasional, pemerintah AS tidak hemat tetapi juga tidak boros.
Tabel 15-1 Berapakah Utang Negara-Negara di Dunia?
Negara

Utang
Pemerintah
Persentase
GDP

Negara

Utang
Pemerintah
Persentase
GDP

Jepang

158.9

Polandia

53,3

Italia

125,4

Finlandia

53,3

Yunani

108,1

Norwegia

51,7

Belgia

98,5

Denmark

49,7

Prancis

76,7

Spanyol

49,1

Portugal

76,5

Inggris

46,8

Jerman

69,9

Rep. Ceko

42,8

Kanada

69,3

Islandia

32,0

Austria

69,2

Irlandia

29,9

Amerika Serikat

63,8

Selandia Baru

26,0

Belanda

63,7

Korea

20,3

Hungaria

62,5

Australia

15,3

Swedia

61,5

Luxembourg

8,6

Rep. Slowakia

56,8

Sumber: OECD Economic Outlook.. Data berdasarkan estimasi utang pemerintah bruto dan COP untuk
tahun 2005.

Menurut sejarah, penyebab utama kenaikan utang pemerintah adalah perang. Rasio utang-GDP
meningkat tajam selama perang dan turun dengan lambat selama masa damai. Banyak ekonom
berpendapat bahwa pola sejarah ini adalah cara yang tepat untuk menjalankan kebijakan fiskal.
Satu contoh besamya kenaikan utang pemerintah di masa damai dimulai awal 1980-an. Sewaktu
Ronald Reagan terpilih sebagai presiden di tahun 1980, beliau melakukan penurunan pajak dan
meningkatkan belanja militer. Peningkatan utang pemerintah selama tahun 1980-an menimbulkan
keprihatinan diantara banyak pembuat kebijakan.
Pandangan yang Bermasalah dalam Kebijakan Fiskal
Ketika ekonom-ekonom ini melakukan proyeksi jangka-panjang terhadap bijakan fiskal,
mereka menyaksikan masa depan yang merisaukan. alasannya adalah demografi. Kemajuan
dalam teknologi kedokteran telah neningkatkan harapan hidup.
Terkait dengan gambaran fiskal yang bermasalah, adalah peningkatan biaya/perawatan kesehatan.
Pemerintah menyediakan perawatan kesehatan bagi penduduk usia lanjut melalui sistem Medicare
dan bagi penduduk miskin melalui Medicaid. Ketika biaya perawatan; kesehatan naik, pengeluaran
pemerintah pada program-program ini juga mengalami peningkatan.
Pertanyaan besamya adalah bagaimana penyesuaian fiskal akan dibagi antara peningkatan pajak
dan pengurangan pengeluaran. Beberapa ekonom yakin bahwa untuk rnembantu kornitrnenkomitmen ini, kita harus meningkatkan persentase pajak dari total GDP dengan jumlah yang cukup
besar. Ekonom lain yakin bahwa tingkat pajak yang begitu tinggi akan menyebabkan biaya yang
sangat besar bagi pekerja muda.
Masalah Pengukuran
Defisit anggaran pemerintah adalah selisih pengeluaran Pemerintah dengan penerimaan
pemerintah, yang sama dengan jumlah utang baru yang dibutuhkan pemerintah untuk
mendalami operasinya. Definisi ini tampaknya cukup sederhana, tetapi dalam kenyataannya
perdebatan mengenai kebijakan fiskal kadang-kadang mempersoalkan bagaimana defisit anggaran
seharusnya diukur. Dalam bagian ini kita akan membahas empat masalah dengan ukuran defisit
anggaran biasa.
1: Inflasi
Pengukuran yang paling tidak kontroversial adalah koreksi terhadap inflasi. Hampir seluruh ekonom
sepakat bahwa utang pemerintah seharusnya diukur dalam bentuk riil, bukan nominal defisit yang
diukur seharusnya sama dengan perubahan utang riil pemerintah bukan perubahan utang nominal.
Namun demikian, defisit anggaran yang biasa diukur tidak mengoreksi inflasi. Untuk melihat seberapa
besarnya pengaruh kesalahan ini, perhatikanlah contoh berikut. Anggaplah utang pemerintah riil tidak
berubah; dengan kata lain, dalam bentuk riil, anggarannya seimbang. Dalam kasus ini, utang nominal
harus naik pada tingkat inflasi. Yaitu,
D/D = ,
Mana adalah tingkat inflasi dan D adalah stok utang pemerintah.
D =.
Sebagai contoh, pada tahun 1979, pemerintah federal melaporkan defisit anggaran sebesar $28
miliar. Inflasi adalah 8,6 persen, dan utang pemerintah yang dibuat pada awal tahun oleh publik (di
luar Bank Sentral AS) adalah $495 miliar.
D = 0,086 x $495 miliar

= $43 miliar
Koreksi terhadap inflasi membuat defisit anggaran yang dilaporkan sebesar $28 miliar berubah
menjadi surplus anggaran sebesar $15 miliar! Dengan kata lain, meskipun utang nominal pemerintah
naik, utang riil pemerintah turun.
2: Aset Modal
Banyak ekonom percaya bahwa penilaian yang akurat atas defisit anggaran pemerintah memerlukan
penghitungan atas aset pemerintah serta kewajibannya. Biasanya, ketika mengukur utang pemerintah
secara keseluruhan, kita seharusnya mengurangi aset pemerintah dari utang pemerintah. Karena itu,
defisit anggaran seharusnya diukur sebagai perubahan utang dikurangi perubahan aset.
Prosedur anggaran yang memperhitungkan aset dan kewajiban disebut penganggaran modal (capital
budgeting), karena memperhitungkan perubahan modal. Masalah utama dalam penganggaran modal
adalah sulitnya memutuskan pengeluaran pemerintah mana yang seharusnya dihitung sebagai
pengeluaran modal.
3: Kewajiban yang Tidak Dihitung
Sebagian ekonom berpendapat bahwa defisit anggaran yang diukur adalah keliru karena
mengabaikan beberapa kewajiban pemerintah yang penting. Sebagai contoh, perhatikanlah pegawai
negeri. Pegawai negeri memberikan jasanya kepada pemerintah saat ini, tapi bagian kompensasi
mereka dipotong untuk masa depan. Pada dasarnya, mereka memberikan pinjaman kepada
pemerintah. Manfaat pensiun masa depan mereka menunjukkan kewajiban pemerintah tidak jauh
berbeda dengan utang pemerintah. Namun kewajiban ini tidak dimasukkan sebagai bagian dari utang
pemerintah, dan akumulasi kewajiban ini tidak dimasukkan sebagai baian dari defisit anggaran.
Menurut beberapa perkiraan, besar kewajiban implisit ini nyaris sama dengan utang pemerintah.
Bentuk kewajiban pemerintah yang sangat sulit diukur adalah kewajiban kontinjen (contingen liability)
kewajiban yang muncul hanya jika peristiwa-peristiwa khusus terjadi. Sebagai contoh pemerintah
menjamin berbagai bentuk kredit perseorangan, seperti pinjaman mahasiswa, untuk keluarga
berpendapatan rendah dan sedang, serta deposito di bank dan lcmbaga-lembaga simpan pinjam.
Jika peminjam melunasi utangnya, pemerintah tidak perlu mengeluarkan dana; tetapi jika peminjam
tidak mampu melunasi, pemerintah yang melunasinya. Ketika memberikan pinjaman ini pemerintah
mengambil alih kewajiban kontinjen dari ketidakmampuan peminjam membayar utang. Tetapi
kewajiban kontinjen ini tidak tercermin dalarn defisit anggaran, sebagian karena nilainya tidak jelas.
4: Siklus Bisnis
Banyak perubahan dalam defisit anggaran pemerintah terjadi secara otomatis menanggapi
perekonomian yang berfluktuasi. Misalnya, kerika perekonomian mengalami resesi, pendapatan
turun, sehingga kemampuan seseorang untuk membayar pajak berkurang. Laba juga turun, sehingga
perusahaan membayar lebih sedikit pajak pendapatan. Semakin banyak orang yang menjadi
tergantung pada bantuan pemerintah, seperti asuransi kesejahteraan dan pengangguran, sehingga
pengeluaran pemerintah naik. Bahkan, tanpa adanya perubahan dalam undang-undang perpajakan
dan pengeluaran, defisit anggaran akan meningkat.
Untuk memecahkan masalah ini, pemerintah menghitung defisit anggaran yang disesuaikan secara
siklis (cyclically adjusted budget deficit) yang kadangkala disebut defisit anggaran kesempatan kerjapenuh. Defisit yang disesuaikan secara siklis didasarkan pada estimasi mengenai berapa
pengeluaran pemerintah dan penerimaan pajak yang terjadi jika perekonomian beroperasi pada
tingkat output dan kesempatan kerja alamiahnya. Defisit yang disesuaikan secara siklis adalah
ukuran yang berguna karena mencerminkan perubahan kebijakan tetapi bukan tahapan dari siklus
bisnis saat ini.

PANDANGAN TERHADAP UTANG PEMERINTAH

Pandangan tradisional atas utang pemerintah.
Asumsinya adalah bahwa ketika pemerintah memotong pajak dan menjalani
defisit anggaran, konsumen menanggapi pendapatan setelah pajak mereka yang
lebih tinggidengan melakukan pengeluaran lebih banyak.
Pandangan Richardian atas utang pemerintah
Menurut pendapat ini, konsumen melihat kedepan dan karena itu, mendasarkan
pengeluaran mereka tidak hanya pada pendapatan sekarang, tetapi juga pada
pendapatan masa depan yang mereka harapkan
Logika dasar atas pandangan Richardian
Kosumen yang melihat kedepan memahami bahwa pinjaman pemerintah saat ini
berarti pajak yang lebih tinggi di masa depan. Pemotongan pajak yang didanai
oleh utang pemerintah tidak akan mengurangi beban pajak ; pemotongan pajak
tersebut hanya menjadwal ulang pajak. Karena itu, pemotongan pajak
seharusnya tidak mendorong konsumen melakukan pengeluaran lebih banyak.
Implikasi dari equivalensi Richardian adalah bahwa pemotongan pajak yang
didanai utang tidak mempengaruhi konsumsi. Rumah tangga menabung
kelebihan pendapatan disposible untuk membayar kewajiban pajak masa depan
yang ditunjukkan oleh pemotongan pajak. Kenaikan dalam tabungan swasta ini
mengoffset penurunan tabungan publik. Tabungan nasional jumlah tabungan
swasta dan publik tetap sama. Karena itu, pemotongan pajak tidak memiliki
dampak seperti yang diprediksi analsisis tradisional.
Konsumen dan pajak masa depan
Esensi dari pandangan Richardian adalah bahwa ketika orang orang memilih
konsumsi mereka, secara nasional mereka melihat pajak masa depan yang
diakibatkan oleh utang pemerintah. Para pendukung pandangan tradisional atas
utang pemerintah percaya bahwa prospek pajak masa depan tidak memiliki
pengaruh yang besar terhadap konsumsi saat ini seperti yang diasumsikan oleh
pandangan Richardian.
Para pendukung pandangan Richardian terhadap kebijakan fiskal
mengansumsikan bahwa masyarakat bersikap rasional ketika mengambil
keputusan, seperti memilih berapa banyak dari pendapatan mereka yang
dikonsumsi dan seberapa banyak yang ditabung. Ketika pemerintah meminjam
untuk membayar pengeluaran saat ini, konsumen yang rasional melihat pajak
masa depan yang dibutuhkan untuk mendukung utang tersebut. Jadi pandangan
Richardian mengasumsikan bahwa masyarakat memiliki pengetahuan dan
pandangan jauh kedepan yang baik.
Salah satu pendapat terhadap pandangan tradisional mengenai pemotongan
pajak adalah bahwa masyarakat berpandangan pendek, barang kali karena
mereka tidak sepenuhnya memahami implikasi dari defisit anggaran pemerintah.
Adalah mungkin bahwa beberapa orang mengikuti metode historis ( rules of
thumb) yang sederhana dan tidak sepenuhnya rasional ketika memutuskan

berapa banyak yang akan ditabung.

Batasan Peminjaman : Pandangan Richardian atas utang pemerintah
mengasumsikan bahwa konsumen mendasarkan pengeluarannya tidak hanya
pada pendapatan saat ini, tetapi juga pendapatan seumur hidupnya, yang
meliputi pendapatan sekarang dan pendapatan yang diharapkan dimasa depan.
Menurut pandangan Richardian, pemotongan pajak yang didanai oleh utang
akan meningkatkan pendapatan sekarang, tetapi tidak mengubah pendapatan
atau konsumsi seumur hidup seseorang. Para pendukung pandangan tradisional
berpendapat bahwa pendapatan sekarang lebih penting daripada pendapatan
seumur hidup untuk konsumen yang menghadapi hambatan hambatan dalam
meminjam. Batasan peminjaman adalah batas seberapa banyak seseorang bisa
meminjam dari bank atau lembaga keuangan lain.
Seorang yang ingin mengkonsumsi lebih banyak daripada pendapatan sekarang
mungkin karena ia mengharapkan pendapatan yang lebih penting di masa depan
harus melakukannya dengan cara meminjam. Jika ia tidak dapat meminjam
untuk membayar konsumsi sekarang, atau hanya bisa meminjam dalam jumlah
yang terbatas, maka pendapatannya sekarang menentukan pengeluarannya,
tanpa memperhatikan berapa pendapatannya seumur hidup. Dalam hal ini,
pemotongan pajak yang didanai oleh utang meningkatkan pendapatan dan
konsumsi sekarang, meskipun pendapatan masa depan lebih kecil. Esensinya,
bila pemerintah memotong pajak sekarang dan meningkatkan pajak masa
depan, pemerintah memberi pinjaman kepada pembayar pajak. Untuk seseorang
yang ingin mendapatkan pinjaman tetapi tidak mampu, pemotongan pajak akan
memperbesar peluangnya dan mendorong konsumsi.
5. PROSPEKTIF LAIN TENTANG UTANG PEMERINTAH
Anggaran berimbang versus kebijakan fiskal optimal
Terdapat tiga alasan kebijakan fiskal terkadang mengakibatkan defisit atau
surplus anggaran
1. Stabilisasi
Defisit atau surplus anggaran dapat membantu stabilisasi perekonomian, pada
dasarnya aturan anggaran berimbag akan menarik kembali kekuatan penstabil
otomatis dari sistem pajak dan transfer. Saat resesi pajak turun dan transfer
naik. Meskipun membantu menstabilkan ekonomi, respon otomatis ini
mendorong anggaran menjadi defisit. Aturan anggaran berimbang yang ketat
akan mendorong pemerintah menaikkan pajak atau mengurangi pengeluaran di
masa resesi, tetapi tindakan ini menekan permintaan agregat
2. Tax smoothing
Defisit atau surplus anggaran dapat digunakan untuk mengurangi distorsi
insentif yang disebabkan oleh sistem pajak. Tarif pajak yang tinggi akan
meningkatkan biaya dalam masyarakat dengan menekan aktivitas ekonomi. oleh
karenanya pemerintah dituntut untuk mempertahankan tarif pajak yang stabil
(relatif rendah), dengan cara menerapkan anggaran defisit saat pendapatan
rendah atau resesi yang tidak biasa atau pengeluaran tinggi (perang) yang tidak
biasa.
3. Re-distribusi intergenerasi
Defisit anggaran dapat digunakan untuk menggeser beban pajak dari generasi
sekarang ke generasi mendatang, misalnya untuk membiayai biaya perang,
generasi sekarang dapat mendanai perang dengan defisit anggaran dan
pemerintah bisa melunasi utang dengan mengenakan pajak pada generasi
mendatang.

Dimensi internasional
Utang pemerintah dapat mempengaruhi peran negara dalam perekonomian
dunia. Ketika defisit anggaran, pemerintah menurunkan tabungan nasional, hal
ini sering mngakibatkan defisit perdagangan yang nantinya akan di danai oleh
pinjaman luar negeri. Hubungan antara kedua defisit ini menyebabkan dampak
lanjutan atas utang pemerintah.
Pertama, tingkat utang pemerintah yang tinggi dapat meningkatkan resiko
bahwa perekonomian akan mengalami penurunan yang merugikan dalam
permintaan atas aset nasional dalam pasar uang dunia (capital flight). Hal ini
biasa dimanfaatkan oleh negara-negara untuk melarikan diri dari utang, dengan
menyatakan pailit. Jadi ketika utang pemerintah melonjak, investor asing akan
membatasi jumlah pinjaman. Jika hilangnya kepercayaan ini terjadi secara tibatiba, maka nilai mata uang akan terguncang dan tingkat suku bunga naik.
Kedua, tingginya tingkat utang pemerintah yang di danai oleh pinjaman luar
negeri dapat menurunkan pengaruh politis negara tesebut di mata dunia.