KAJIAN EVALUASI PROYEK PEMBANGUNAN :

ANALISIS PROJECT COMPLETION REPORT

(PCR)

RINGKASAN

DIREKTORAT PENDAYAGUNAAN PENDANAAN

PEMBANGUNAN BAPPENAS
2008

RINGKASAN
KAJIAN EVALUASI PROYEK PEMBANGUNAN :
ANALISIS PROJECT COMPLETION REPORT (PCR)

Abstrak
Kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri yang selesai diindikasikan belum
seluruhnya menghasilkan output yang telah dicapai, sehingga laporan akhir pelaksanaan
proyek yang selanjutnya disebut Project Completion Report (PCR) seringkali belum
menggambarkan kondisi lengkap terhadap pelaksanaan kegiatan yang dilakukan. Untuk
itu kajian ini melakukan evaluasi terhadap PCR agar hasilnya dapat memberikan
pembelajaran (lesson learned) untuk kegiatan di masa yang akan datang. Kajian
dilakukan dengan menggunakan pendekatan yaitu analisis relevansi dan signifikansi serta
analisis model DAC Evaluation Quality Standard.
Hasil kajian ini menympulkan beberapa hal antara lain: PCR tidak dapat digunakan
untuk penilaian kinerja output, kinerja pelaksanaan dan pencapaian output proyek yang
dituangkan dalam PCR belum seluruhnya menggambarkan kondisi yang sebenarnya,
semua PCR belum memuat rencana tindak lanjut dan pengaturan, baik yang berkaitan
dengan institusi/unit kerja, sistem-prosedur, dan pendanaan untuk keberlanjutan
pemanfaatan hasil proyek, serta belum semua pembelajaran yang tertuang dalam PCR
dapat dijadikan bahan acuan pembelajaran untuk kegiatan di masa yang akan datang.
Alternatif kebijakan yang diusulkan sebagai rekomendasi dari hasil kajian ini
utamanya adalah perlu dibuat pedoman (guidelines) yang standar dan baku oleh
Pemerintah Indonesia sebagai borrower yang dapat mengakomodir baik untuk
kepentingan kreditur maupun kepentingan borrower, mengingat pedoman (guidelines)
yang diterbitkan oleh krediutr sulit dirubah oleh borrower, perlu adanya payung hukum
yang mengatur tentang pedoman penyusunan PCR yang baku untuk tujuan
pertanggungjawaban/akuntabilitas dan pembelajaran bagi seluruh proyek yang didanai
pinjaman luar negeri, serta perlu disebutkan rencana-rencana tindak lanjut yang perlu
dilakukan agar hasil proyek yang telah diselesaikan dapat berkesinambungan.

1.

Latar Belakang

1.1. Pendahuluan
Laporan akhir pelaksanaan proyek yang selanjutnya disebut Project Completion
Report (PCR) atau dokumen lainnya yang setara Implementation Completion Report
(ICR) dan Final Report (FR) merupakan bukti pertanggungjawaban dan alat bagi
manajemen/pimpinan dalam mengambil keputusan, seringkali belum menggambarkan
kondisi lengkap terhadap pelaksanaan kegiatan yang dilakukan. Penelitian atau evaluasi

terhadap hasil (output) yang diharapkan atas pelaksanaan kegiatan yang dibiayai dari
pinjaman luar negeri yang telah selesai belum banyak dilakukan, akibatnya terdapat
kegiatan-kegiatan baru dengan jenis yang sama disusun tanpa mempertimbangkan lesson
learned dari kegiatan yang telah selesai sebelumnya.
Program kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri yang selesai
diindikasikan belum seluruhnya menghasilkan output yang telah dicapai. Hal ini
misalnya digambarkan dalam laporan The Asian Development Bank: In Its Own Words
(ADB Watch, 2003) yang menyebutkan berdasarkan laporan Operation Evaluation
Department (OED) ADB menentukan setengah dari Audit Report proyek ADB di
Indonesia yang dikategorikan satisfactory atau successful dengan kondisi
keberlanjutan (sustainability) dipertanyakan. Lebih jauh jika hanya setengah yang
dikategorikan successful maka pertanyaan selanjutnya adalah bagaimana dengan
kegiatan yang dikategorikan partly satisfactory (setengah memuaskan). Kategori
setengah memuaskan dapat dipersepsikan sebagai eufiminisme untuk setengah gagal
atau bermasalah. Kondisi ini tidak jauh berbeda dengan kegiatan pinjaman dari Bank
Dunia maupun JBIC, meskipun harus diteliti lebih dalam.
Dari uraian singkat di atas maka hipotesis yang diajukan adalah belum seluruh PCR
memberikan gambaran yang sebenarnya tentang keluaran (output) dari pelaksanaan
kegiatan dan kurang memberi pembelajaran (lesson learned) yang bermanfaat untuk
kegiatan yang sama di masa akan datang baik yang berkaitan dengan perencanaan,
pelaksanaan maupun monitoring dan evaluasi..
1.2. Permasalahan
Dari hasil pemantauan dan evaluasi yang dilakukan terdapat indikasi bahwa
seringkali output yang seharusnya dicapai dari pinjaman luar negeri yang telah selesai,
tidak sesuai dengan tujuan awal yang ditetapkan (meskipun kasusnya dilaporkan hanya
untuk beberapa kegiatan). Seringkali dokumen PCR tidak menggambarkan kondisi yang
sebenarnya atas hasil pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri. PCR seringkali
dianggap hanya sebagai syarat pemenuhan administratif pinjaman luar negeri karena
kewajiban membuat PCR tercantum dalam Loan Agreement.
Seperti diketahui pinjaman luar negeri untuk kegiatan pembangunan berakibat pada
beban biaya yang besar dan harus dibayar oleh rakyat melalui Pemerintah Indonesia.
Beban tersebut berupa pembayaran kembali pinjaman pokok yang akan berlangsung
selama puluhan tahun ditambah bunga, commitment charge dan tambahan fee (biaya)
lainnya. Menyadari konsekuensi yang demikian berat akibat menggunakan pinjaman luar
negeri, maka diperlukan kebijakan yang dapat dijadikan acuan atau pedoman bagi
pelaksana kegiatan untuk menyusun PCR secara lengkap dan benar yang dapat dijadikan
bahan evaluasi atas output yang telah dicapai dan pembelajaran untuk kegiatan lain di
masa yang akan datang.

2.

Tujuan
Ruang lingkup kajian ini meliputi identifikasi guidelines (pedoman) PCR baik
dari World Bank, ADB, JBIC, Kreditur Bilateral dan Multilateral lain berikut analisisnya,
pengumpulan data berikut analisis dokumen PCR, dan penyusunan rekomendasi
kebijakan.
Tujuan dari kajian ini adalah melakukan evaluasi terhadap PCR yang berfungsi
sebagai laporan pertanggungjawaban pelaksanaan kegiatan sesuai ketentuan yang berlaku
dan dapat memberikan pembelajaran (lesson learned) untuk kegiatan sejenis sebagai
bahan perbaikan penyusunan PCR di masa yang akan datang.
3.

Metodologi

3.1. Alur Pikir

Terdapat dua hal yang akan dituju dari kegiatan kajian ini yaitu :
1) Mengetahui dan menilai efektifitas pengelolaan dana pinjaman/hibah luar negeri dari
suatu proyek/program dilihat dari sudut proses pelaksanaan kegiatan, keluaran
(output) dan hasil (outcome) proyek/program.
2) Mengetahui dan menilai format, kandungan isi dan cara penyusunan laporan apakah
telah mengikuti dan sesuai dengan pedoman (guidelines) yang dikeluarkan oleh
donor/lender.
Untuk dapat mencapai tujuan tersebut di atas maka kajian terhadap PCR dilakukan
melalui tahapan sebagai berikut:
1) Membandingkan antara PCR dengan pedoman yang menjadi acuan dalam
penyusunan laporan akhir pelaksanaan proyek tersebut yaitu :
a) Guideline for Preparing Implementation Completion Report (ICR) dan format
template yang dikeluarkan Bank Dunia.
b) Project Administration Instruction (PAI)/Project Completion Report dan Project
Completion Report Template dari Asian Development Bank (ADB).
c) The Project Management Guidelines
Project Completion Report yang dikeluarkan oleh JBIC.
Untuk proyek dengan kreditur bilateral dan multilateral lain tidak ada pedoman yang
digunakan untuk menyusun laporan akhir pelaksanaan proyek.
2) Melakukan kajian terhadap dokumen LA/SAR/PAD untuk mengetahui dan
memahami tujuan, komponen, kegiatan, biaya, jadwal pelaksanaan serta target yang
akan dicapai dan lain-lain.
3) Melakukan kajian terhadap laporan akhir pelaksanaan proyek yang disusun oleh
Executing Agency (EA).
Laporan akhir pelaksanaan proyek yang disusun oleh Executing Agency disebut :
- Final Evaluation Report untuk Bank Dunia dan JBIC
- The Borrowers Project Completion Report untuk ADB
4) Melakukan kajian terhadap PCR guna melihat dan menilai efektifitas pengelolaan
PHLN. Kajian dilakukan melalui pembandingan antara PCR dengan dokumen

5) Menyimpulkan hasil kajian dan memberikan rekomendasi yang operasional guna

penyusunan laporan akhir pelaksanaan proyek oleh Executing Agency yang lebih baik
dan pengelolaan dana PHLN secara lebih efektif di masa yang akan dating.
3.2. Metode Pelaksanaan Kajian
Metodologi yang digunakan dalam pelaksanaan kajian ini adalah menggunakan
pendekatan dengan alat analisis yaitu relevansi dan signifikansi serta DAC Evaluation
Quality Standard.
Teknik analisis relevansi dan signifikansi dipergunakan untuk mengetahui dan
menilai seluruh faktor-faktor kunci yang terkait dan penting serta mempengaruhi kinerja
program, sedangkan analisis model DAC Evaluation Quality Standard digunakan untuk
mengetahui efektifitas program pembangunan internasional dengan melalui dukungan
evaluasi yang sehat, transparan dan independen. Untuk menuju kepada analisis tersebut
dilakukan serangkaian kegiatan antara lain kajian literatur dan diskusi berseri (serial
discussion).
3.3

Data

Data yang dipergunakan adalah berupa data primer dan sekunder. Data primer akan
diperoleh dari wawancara dan diskusi. Sedangkan data sekunder akan diperoleh dari studi
kepustakaan. Data diambil dari 10 (sepuluh) sampel PCR yang terdiri dari WB sebanyak
3 (tiga) sampel, ADB sebanyak 3 (tiga) sampel, JBIC sebanyak 2 (dua) sampel, kreditur
bilateral dan multilateral lain masing-masing 1 (satu) sampel.

4.

Hasil Kajian dan Analisis

Dalam melakukan analisis PCR, indikator kinerja yang dipergunakan adalah

merupakan kombinasi antara indikator kinerja PCR sendiri dan berdasarkan The DAC
Evaluation Quality Standard dengan indikator kinerja yang diterapkan oleh
Negara/Lembaga pemberi PHLN yaitu World Bank, Asian Development Bank, Japan
Bank for International Cooperation, kreditur bilateral lain dan kreditur multilateral lain
yang tercantum dalam pedoman (guidelines), yaitu :
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)

Penilaian tujuan dan disain proyek

Pencapaian tujuan dan output proyek
Biaya proyek dan disbursement
Jadwal pelaksanaan proyek
Pelaksanaan kegiatan proyek
Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan proyek
Kesinambungan proyek dimasa mendatang (Sustainability)
Penilaian pencapaian secara menyeluruh (overall assessment)
5

9) Kinerja Bank dan Peminjam

10) Kinerja Konsultan/Kontraktor/Pemasok dan partner lainnya
11) Pembelajaran (lesson learned)
Analisis terhadap 10 (sepuluh) sampel PCR dilakukan dengan menggunakan
serangkaian indikator yang telah ditetapkan. Analisis sampel dengan menggunakan
indikator dimaksud ditujukan untuk mengetahui kesesuaian PCR dengan guidelines yang
telah ditetapkan, dan menilai efektifitas pengelolaan dana pinjaman luar negeri.
Secara ringkas hasil analisis diberikan dalam bentuk tabel seperti di bawah ini.
Tabel
No.
1.
2.

3.

4.

5.

6.

7.

Hasil Analisis PCR

Indikator

Hasil Analisis PCR

Penilaian tujuan dan disain

proyek
Pencapaian tujuan dan output

Sebagian besar disain proyek telah mendukung

pencapaian tujuan, kecuali Loan WB 3854-IND.
Untuk kerjasama multilateral Loan IDB IND
0075 pencapaian tujuan dan output secara
kuantitatif dapat diukur, sedangkan untuk loan
lainnya pencapaian tujuan dan output secara
kuantitatif sulit diukur karena tidak dilaksanakan
monev yang baik.
Biaya proyek dan disbursement Pada umumnya tingkat penyerapan anggaran di
bawah rencana awal, yang disebabkan perbedaan
nilai tukar sebagai dampak ekonomi krisis.
Kecuali untuk kerjasama bilateral terjadi
pelampauan dari anggaran yang disebabkan
karena mundurnya waktu penyelesaian pekerjaan
fisik.
Jadwal pelaksanaan proyek
Pada umumnya pelaksanaan proyek mundur dari
rencana, yang disebabkan antara lain : Misprocurement, perencanaan proyek yang tidak
tepat, krisis ekonomi, lemahnya kinerja SDM
Executing Agency.
Pelaksanaan kegiatan proyek
Sebagian besar pelaksanaan kegiatan proyek
dapat dilaksanakan namun tidak dapat diukur
tingkat capaian dan efektifitasnya yang
disebabkan karena tidak adanya target kuantitatif
yang ditetapkan dan tidak dilakukannya Monev.
Faktor-faktor yang
Faktor-faktor yang mempengaruhi pelaksanaan
mempengaruhi pelaksanaan
proyek antara lain : krisis ekonomi, konflik
proyek
sosial, kapasitas SDM baik dalam perencanaan
dan pelaksanaan, pelaksanaan otonomi daerah
yang belum mapan.
Kesinambungan proyek dimasa Pada umumnya kesinambungan proyek di masa
mendatang (Sustainability)
mendatang dimungkinkan (likely), karena adanya
dukungan dan komitmen dari pemerintah.
6

No.
8.

9.
10.

11.

5.

Indikator

Hasil Analisis PCR

Penilaian pencapaian secara

menyeluruh (overall
assessment)

Pada umumnya penilaian pencapaian secara

menyeluruh dapat dinyatakan memuaskan
kecuali untuk Loan JBIC IP 447 dan Loan JBIC
IP 448.
Kinerja Bank dan Peminjam
Pada umumnya kinerja Bank dan Peminjam
dinyatakan memuaskan.
Kinerja
Pada umumnya kinerja
Konsultan/Kontraktor/Pemasok konsultan/kontraktor/Pemasok dinyatakan
dan partner lainnya
Memuaskan kecuali untuk Loan JBIC IP 447
dinyatakan Tidak Memuaskan.

Pembelajaran (lesson learned)

Pada umumnya pembelajaran (lesson learned)

telah dinyatakan dengan benar dalam laporan
penyelesaian proyek kecuali Loan JBIC IP 447
dan Loan IDB 0075 tidak ada pembelajaran yang
disebutkan dalam laporan penyelesaian proyek.

Kesimpulan dan Rekomendasi

5.1. Kesimpulan
Dari hasil kajian ini dapat disimpulkan bahwa.
5.1.1. World Bank (WB), Asian Development Bank (ADB) dan Japan Bank for
International Cooperation (JBIC) telah menerbitkan pedoman (guidelines) untuk
penyusunan PCR, sedangkan untuk kreditur Bilateral dan Multilateral lain belum
menerbitkan pedoman (guidelines) yang dapat digunakan sebagai acuan dalam
penyusunan Final Report (FR).
5.1.2. Belum semua PCR yang disusun mengikuti pedoman (guidelines) yang telah
ditetapkan oleh kreditur.
5.1.3. Format PCR yang disusun telah mengikuti pedoman (guidelines) tetapi belum
semua PCR yang disusun substansi pengisiannya sesuai guidelines yang telah
ditetapkan oleh kreditur.
5.1.4. Sebagian besar dari sampel belum menyajikan data target awal output yang
diharapkan sehingga tidak dapat dilakukan perbandingan terhadap penilaian
kinerja output.
5.1.5. Beberapa sampel dalam penilaian terhadap kinerja pelaksanaan dan pencapaian
output proyek belum seluruhnya menggambarkan kondisi yang sebenarnya.
5.1.6. Semua PCR belum memuat rencana tindak lanjut dan pengaturan, baik yang
berkaitan dengan institusi/unit kerja, sistem dan prosedur, sumber daya manusia,
dan pendanaannya untuk kesinambungan (sustainability) pemanfaatan hasil
proyek.
7

5.1.7. Belum semua pembelajaran (lesson learned) yang tertuang dalam PCR dapat
dijadikan bahan acuan pembelajaran untuk kegiatan proyek sejenis di masa yang
akan datang.
5.1.8. PCR yang disusun oleh executing agency hanya disampaikan ke kreditur saja
namun tidak disampaikan kepada pemerintah.
5.2. Rekomendasi
Beberapa alternatif kebijakan yang diusulkan sebagai rekomendasi dari hasil kajian
ini adalah sebagai berikut:
5.2.1. Perlu dibuat pedoman (guidelines) yang standar dan baku oleh Pemerintah
Indonesia sebagai borrower yang dapat mengakomodir baik untuk kepentingan
kreditur maupun kepentingan borrower, mengingat pedoman (guidelines) yang
diterbitkan oleh krediutr sulit dirubah oleh borrower,.
5.2.2. Perlu adanya payung hukum yang mengatur tentang pedoman penyusunan PCR
yang baku untuk tujuan pertanggungjawaban/akuntabilitas dan pembelajaran bagi
seluruh proyek yang didanai Pinjaman/Hibah Luar Negeri.
5.2.3. Dalam PCR perlu disebutkan rencana-rencana tindak lanjut yang perlu dilakukan
agar hasil proyek yang telah diselesaikan dapat berkesinambungan (sustainable).
5.2.4. PCR yang disusun oleh Executing Agency harus disampaikan tidak hanya kepada
pihak kreditur, tetapi juga kepada Bappenas dan Departemen Keuangan sebagai
bahan pertimbangan dalam perencanaan dan pendanaan.
---------------

Contact person: Direktur Pendayagunaan Pendanaan Pembangunan (bennysk@bappenas.go.id)

Daftar Pustaka
Bappenas, Strategi Peningkatan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman/Hibah Luar Negeri,
Laporan Akhir, Desember 2004, Jakarta.
Bappenas, Studi Evaluasi Penggunaan Dan Pinjaman Luar Negeri, Laporan Akhir,
Desember 2003, Jakarta.
Bappenas, Tim Kajian Lintas Direktorat Kedeputian Pendanaan Pembangunan, 2004,
Kajian Strategi Pendanaan Luar Negeri, Jakarta.
Keputusan Presiden Republik Indonesia No.42 tahun 2002 Pedoman Pelaksanaan
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.
Kunarjo, Perencanaan dan Pengendalian Program Pembangunan, Penerbit
Universitas Indonesia, 2002, Jakarta.
Peraturan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas
No.005/MPPN/06/2006 tentang Tata Cara Perencanaan dan Pengajuan Usulan
serta Penilaian Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman dan/atau Hibah Luar
Negeri.
PP No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementrian
Negara/Lembaga.
PP No. 2 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman dan/atau Penerimaan
Hibah serta Penerusan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri.
Sianipar, J.P.G, Drs, MM, dan Entang, H.M, Drs, MA, Dipl. Ed, Teknik-Teknik
Analisis Manajemen, Lembaga Administrasi Negara RI, 2003, Jakarta.
UU No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
UU No.15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan, Pengelolaan dan Tanggung Jawab
Keuangan Negara.
UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.
Dunn, William N., Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Edisi Kedua, Gadjah Mada
University Press, Yogyakarta, 1999.
Buku pedoman penyusunan indikator, pemantauan dan evaluasi anggaran berbasis
kinerja dari Bappenas
ICR Guidelines, Guidelines for Preparing Implementation Completion Report (ICRs),
World Bank
James B. Whittaker, The Government Performance Results Act of 1993
Project Administration Instruction, Project Completion Report, General Guidelines
for Preparing Project Completion Reports, ADB