constitucional
Jos Silva
Santistevan
Curso de derecho
constitucional
Jos Silva
Santisteban
Presentacin
CARLOS RAMOS NEZ
Impreso en Per
Tiraje: 500 ejemplares
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
DEL PER
Presidente
scar Urviola Hani
Vicepresidente
Manuel Miranda Canales
Magistrados
Ernesto Blume Fortini
Carlos Ramos Nez
Jos Luis Sardn de Taboada
Marianella Ledesma Narvez
Eloy Espinosa-Saldaa Barrera
CENTRO DE ESTUDIOS
CONSTITUCIONALES
Director General
Carlos Ramos Nez
CONTENIDO
Presentacin ................................................................
Prlogo .......................................................................
Introduccin ...............................................................
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PARTE GENERAL
I.
II.
III.
IV.
V.
Ciudadana .................................................
Soberana ....................................................
Sufragio ......................................................
Constitucin ..............................................
Formas de gobierno ....................................
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PARTE ESPECIAL
PRIMERA PARTE ESPECIAL: DERECHOS INDIVIDUALES
CAPTULO I: DERECHOS CIVILES ...............................
I.
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II.
III.
IV.
V.
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............................
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I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
I.
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I.
II.
III.
IV.
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COMENTARIO ..........................................................
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I.
De la Nacin ..............................................
II.
De la religin ..............................................
III. Garantas nacionales ...................................
IV. Garantas individuales ................................
V.
De los peruanos ..........................................
VI. De la ciudadana .........................................
VII. De la forma de gobierno .............................
VIII. Del Poder Legislativo ..................................
IX. Cmaras legislativas ....................................
X.
De la formacin y promulgacin
de las leyes ..................................................
XI. Poder Ejecutivo ..........................................
XII. De los ministros de Estado .........................
XIII. Comisin permanente del cuerpo
legislativo ...................................................
XIV. Rgimen interior de la Repblica ................
XV. Municipalidades .........................................
XVI. Fuerza pblica ............................................
XVII. Poder Judicial .............................................
XVIII.Reforma de la Constitucin ........................
XIX. Disposiciones transitorias ...........................
Conclusin ..................................................................
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PRESENTACIN
De los juristas lcidos que el siglo XIX nos ha legado debe relevarse,
sin duda, al maestro universitario, abogado, senador, juez, editor,
pensador de singular nota y prolfico autor de textos sobre gramtica, filosofa del derecho, derecho penal, civil y, desde luego, derecho constitucional, don Jos Silva Santisteban (Cajamarca, 13 de
1
marzo de 1825 - Lima, 1 de agosto de 1889) .
Miembro de una connotada familia local, en la que abundaban abogados y militares, Jos Silva Santisteban Bringas (o Santisteban, como entonces se estilaba), hijo del general Juan Silva Santisteban y de doa Nicolasa Bringas, comenzara su educacin en el
recin fundado Colegio Central de Ciencias y Artes. Emigra luego
* Magistrado del Tribunal Constitucional del Per, director general del Centro de Estudios Constitucionales y profesor principal de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
1
Sus datos biogrficos estn registrados en DAMMERT BELLIDO, Jos A. La
generacin ms brillante de Cajamarca egresada de su Colegio Central de Ciencias y
Artes. Cajamarca: Impresiones MACS, 1983; del mismo, El Colegio Central de
Ciencias y Artes de Cajamarca, 1831-1856. Cajamarca: Ediciones de la Univer-
13
sidad Nacional de Cajamarca, 1983. Vase tambin TAURO DEL PINO, Alberto. Enciclopedia ilustrada del Per. 6 tomos. Lima: Peisa, 1987, t. 6, pp. 19831984. Sobre el entorno vase BURGA LARREA, Carlos. Diccionario geogrfico e
histrico de Cajamarca. Lima: s. d., 1983.
2
AGN. Grados de Abogados. Legajo 13, Expediente nm. 690, de 5 de marzo de 1849, ff. 1v-2.
3
Ib., ff. 3, 5-5v.
4
Grado de abogado de Jos Silva Santisteban, f. 12.
Presentacin
All se integra al cuerpo de redactores del quincenario La Aurora, el
segundo peridico ms antiguo de Cajamarca, que Mariano Felipe
Paz Soldn haba fundado en noviembre de 1848. En 1852, Silva
Santisteban sucede a Paz Soldn en la direccin de La Aurora, a la
que aadir el encabezado inequvoco de peridico liberal, y apoya
desde sus columnas el combate por la departamentalizacin de Cajamarca. La accin gubernamental acarrea el cierre del peridico a
fines de 1852 y Silva Santisteban se ve forzado a abandonar Cajamarca. Se traslada entonces a la ciudad de Piura para asumir la direccin del Colegio de Ciencias de San Miguel, que ocupa hasta el
5
ao de 1853 .
A inicios de 1854, Silva Santisteban retorna a la capital para
consagrarse a la abogaca y la docencia. Se asocia al estudio de Pedro Glvez e instala un plantel educativo, el Liceo de Lima. En el
recin creado Liceo de Lima, el 15 de marzo de 1854, Silva Santisteban inicia un curso de Economa Poltica, a la vez que ofrece lecciones privadas de Derecho Natural y Pblico, Legislacin, Filoso6
fa e Historia . Entretanto, el inquieto letrado accede a la ctedra de
Derecho Natural en la Universidad de San Marcos.
En 1855, el triunfo de Castilla ofrece un ambiente propicio a
las convicciones liberales del jurista. As, el nuevo rgimen no tarda
en designarlo como oficial mayor del Ministerio de Justicia y Culto, mientras que en 1856 parte a Trujillo, para ejercer como vocal
de la Corte Superior de Justicia. Es por esa misma poca que Silva
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SILVA SANTISTEBAN, Jos. Curso de derecho constitucional [...]. Al joven espaol Emilio Castelar, en homenage a sus ideas liberales. Lima: Impreso por M.
Lagori, 1856.
8
Id., Curso de derecho constitucional [...], corregido y mejorado. Lima: Imprenta del autor, 1859.
9
Id., Curso de derecho constitucional. 3 ed., corregida y aumentada. Pars:
Librera de A. Bouret e hijo, 1874.
10
Vase TAURO DEL PINO, Alberto, op. cit., t. 6, p. 1984.
11
SILVA SANTISTEBAN, Jos. Curso de derecho constitucional. 4 ed., corregida y aumentada. Pars: Librera de la Vda. de Ch. Bouret, 1914.
Presentacin
lom Herrera en el Convictorio de San Carlos. La temtica constitucional era para el jurista cajamarquino uno de sus terrenos de
eleccin. Incluso haba concurrido, representando a Cajamarca, al
Congreso que redact la Carta poltica de 1860.
Para satisfaccin del autor, las principales reformas a la Constitucin de 1856 se haban limitado a extender determinadas atribuciones del Poder Ejecutivo, a hacer electivo el Senado y a revocar
la movilidad del Poder Judicial. Calificaba a las restantes modificaciones introducidas por los conservadores como detalles de poco
momento.
En la versin parisina de 1874, que es la que hoy tenemos el
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placer de presentar al pblico , el Curso de derecho constitucional se
compone de un prlogo (que incluye el de la primera edicin), una
introduccin, una parte general (o terica), tres partes especiales y
una pequea seccin de conclusiones. La parte general contiene
secciones dedicadas a la ciudadana, la soberana (con una crtica a
la doctrina de la soberana de la inteligencia propugnada por Herrera), el sufragio, la Constitucin y la forma de gobierno. La primera parte especial versa sobre los derechos civiles, los derechos
polticos y las obligaciones de los ciudadanos. La segunda parte especial, se ocupa de los tres poderes del Estado. La tercera parte es-
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Para elaborar este texto nos hemos valido de los originales de la tercera edicin publicada por Bouret. Estamos, pues, frente a una versin fidedigna, aunque, para facilitar la tarea de los lectores, hemos aclimatado la redaccin al ordenamiento gramatical contemporneo, eso s, sin traicionar las palabras del autor.
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Este Curso, es, sin ambages, fundacional para el derecho constitucional en nuestro pas (y aun en Latinoamrica), pues afronta,
con temple sistemtico y crtico, el anlisis de las principales instituciones del derecho constitucional entonces imperantes, con el auxilio de una versacin notable y una militante uncin liberal. Esta
labor de espiga se despliega en una inteligencia preclara, una extraordinaria capacidad de sntesis y, sobre todo, un temperamento
moderno, plasmado en la sensibilidad del autor para adherirse a las
ms avanzadas (y por ello resistidas en un contexto predominantemente conservador) conquistas de los derechos y libertades del
hombre.
El autor es un constitucionalista convencido de la singularidad y virtudes de su ciencia; prueba de ello es la frase, de admonitoria conviccin, con la que inicia el texto: Los destinos de la humanidad se hallan en gran manera encomendados al derecho constitucional; certeza que hace contrastar con la carencia de un texto
digno de ponerse en manos de la juventud, lo que no hace otra
Presentacin
cosa que revelar la urgencia que lo mueve a difundir el texto, que
sabe propicio para el debate, y tambin, y acaso de manera ms acusada, la vocacin que anima al maestro: En tales circunstancias
[dir ms adelante], cuando no vienen de Europa sino tratados de
administracin, o esqueletos descarnados en materia constitucional [...], es un deber de los hijos de Amrica, que respiramos el aire
libre de los Andes, que no tenemos abusos por extirpar, ni preocupaciones por combatir, el hacer los esfuerzos posibles para llenar de
algn modo aquel vaco.
En un balance tentativo puede adelantarse que don Jos Silva
Santisteban fue uno de los exponentes ms equilibrados del pensamiento liberal en la segunda mitad del siglo XIX. Al decir de Fernando de Trazegnies que utiliza el modelo explicativo de la modernizacin tradicionalista, el jurista cajamarquino se encuentra
en los lmites tolerables del liberalismo de la sociedad decimonnica. Esto le representara la necesidad de, por un lado, adoptar una
actitud liberal mejor definida; de otro lado, siempre segn De Trazegnies, se cuidar mucho de que su ataque a la tradicin no pueda
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ser entendido como una toma de posicin cercana al socialismo .
Destaquemos que en el prlogo a la edicin de 1874 del Curso,
recordar la cada de la Comuna parisina. Las convicciones y los
apremios, ciertamente nostlgicos, del autor quedaran condensados en estas palabras: [...] llevamos avanzando ya mucho camino
[...], ya no hay esclavos, las castas se asimilan, la propiedad territo-
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PRLOGO
Los destinos de la humanidad se hallan en gran manera encomendados al derecho constitucional; y sin embargo, no tenemos un
texto digno de ponerse en manos de la juventud. Los ingenios de
Europa duermen a la sombra de sus tronos, de su historia, de sus
instituciones seculares: esa Francia, llamada con razn la Atenas
moderna, y destinada a ser el emporio de las ciencias y presidir la
marcha de los progresos sociales, duerme tambin al arrullo de Napolen; ve proscrita de sus colegios la enseanza del derecho filosfico; y sus publicistas y sabios se limitan a explicarnos la Constitucin del 48 y las modificaciones producidas por el golpe de Estado
que trasform en imperio la repblica.
En tales circunstancias, cuando no vienen de Europa sino tratados de administracin, o esqueletos descarnados en materia constitucional, como los de Ahrens y Pinheiro, es un deber de los hijos
de Amrica, que respiramos el aire libre de los Andes, que no tenemos abusos por extirpar, ni preocupaciones por combatir, el hacer
los esfuerzos posibles para llenar de algn modo aquel vaco.
Por fortuna, los pueblos se han adelantado a los publicistas,
obedeciendo a su instinto y buen sentido, para plantificar reformas
que debieron iniciarse en el campo de la filosofa; nosotros mismos
acabamos de presenciar la promulgacin de una de las cartas ms
liberales del mundo, sin que en nuestros colegios, excepto Guada-
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La Santa Sede ha perdido su poder temporal; ya la Italia unida tiene su capital en Roma; y desde la expulsin de los tarquinos es
Vctor Manuel el primer rey que pisa el Capitolio. El legendario
trono de las Espaas ha cado hecho pedazos; la Francia est desmembrada y humillada; y sobre sus despojos y los de esa especie de
mosaico de naciones llamado Austria, se levanta el nuevo imperio
alemn, con la Prusia por metrpoli.
Pero, la situacin es precaria; nada hay estable, nadie cuenta
con el da de maana. Mal seguro est en el Quirinal el trono saboyardo, combatido a la vez por los rayos del Vaticano y la propaganda mazinista.
La poltica imprevisora y vacilante del gobierno espaol y las
exageradas pretensiones de los intransigentes federalistas, que amenazaban destruir en un momento la unidad nacional fruto de heroicos esfuerzos y trabajos seculares, han desprestigiado en aquella
tierra la repblica, y trado en pos una dictadura reaccionaria que
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INTRODUCCIN
SUMARIO.- Resea histrica.- Rgimen constitucional en Inglaterra.- El contrato social.- Vindicacin de Rousseau.- Examen de su teora.- Doctrina de Hobbes.- Escuela racionalista.Nocin de derecho constitucional.- Sus relaciones con la legislacin, el derecho internacional, el administrativo y la poltica.- Importancia y utilidad de su estudio.- Plan del curso.
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PARTE GENERAL
I
CIUDADANA
SUMARIO.- Idea de nacin.- Ciudadana. Examen de su divisin en activa y pasiva.- Debe ser exclusiva de un Estado, pero
renunciable.- Amplitud en su concesin.- Naturalizacin, en
la antigedad y en los tiempos modernos.- Lo que dispone
nuestra Constitucin.
Llmese nacin una sociedad fundamental, cuyos miembros tienen un mismo gobierno y obedecen a unas mismas leyes. Prescindiendo de las diferencias que algunos establecen entre nacin y Estado, limitarmonos a decir que no consideramos como nacin
sino a la sociedad que presenta una entidad poltica, una personalidad, ya ofrezca o no, continuidad territorial, unidad de razas o de
idiomas.
Los individuos que componen esta sociedad se llaman ciudadanos. Los publicistas dividen generalmente los ciudadanos en dos
clases, activos y pasivos. Estos calificativos no merecen la suerte que
les ha cabido, porque no envuelven con exactitud y precisin las
ideas que se pretende expresar: en efecto, la relacin que hay entre
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De aqu se deduce, que un individuo puede ser presunto ciudadano de varias naciones, a pesar de que la ciudadana no debe
ejercerse sino en una sola, porque la nacin es una sociedad fundamental, y no se concibe cmo un hombre pueda seguir todos sus fines racionales sino perteneciendo completa y exclusivamente a una
sola. Esto no arguye, sin embargo, que haya de permanecer perpetuamente adherido a una determinada sociedad, pues si el individuo cree que alcanzar su destino ms cmodamente en otra nacin, derecho tiene para cambiar de ciudadana; pero el hecho mismo de contraerla en el nuevo Estado, extingue la ciudadana anterior, por la consagracin completa que para ello se requiere.
La poltica de cada pas exige tales y tales requisitos para conceder la ciudadana. No negamos que una sociedad tiene derecho
de permitir o no la incorporacin de un nuevo miembro, de proponer condiciones a su admisin y de separarlo absolutamente; mas,
la nacin de miras elevadas debe renunciar a esa poltica mezquina,
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II
SOBERANA
SUMARIO.- Nocin de la soberana.- Su fundamento y cualidades.- Doctrinas opuestas a la soberana popular.- Examen y refutacin de la teora del derecho divino de los reyes, y de la llamada soberana de los ms inteligentes.- Consideracin poltica
sobre esta doctrina.- Contradicciones del seor Herrera.- Soberana de los principios absolutos.- Ejercicio de la soberana
por el pueblo.- Sufragio y aceptacin.- Peticin.- Opinin pblica.- Levantamiento nacional.
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Levntanse contra la soberana popular la doctrina del derecho divino de los reyes y otra que campea con aire de triunfo, y tiene
su propaganda entre nosotros, la soberana de los ms inteligentes.
Hubo un tiempo en que, consolidado el poder real, se le supona emanacin de la voluntad divina, que haca nacer los reyes
como amos y seores del mundo. Cuntase que Jacobo I de Inglaterra, apellidado el Sabio, prorrumpi en quejas contra el cardenal
de Belarmino por no haber igualado este la potestad de los reyes a la
de los pontfices romanos; y sabido es, que los monarcas se han llamado siempre reyes por la gracia de Dios; y conservan aun el pomposo dictado de Majestad, asaltado por Carlos V en un rapto de orgullo. A pesar de tales pretensiones, esta doctrina no es temible:
gracias a las luces de la filosofa y a los esfuerzos del pueblo, nadie se
atreve ya a sostener el origen divino de los reyes; y al vigoroso em-
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Avancemos ms todava. Estn allanadas todas las dificultades: hemos podido dar con el hombre nacido para mandarnos; y el
pueblo, reconociendo sus buenas prendas, inclina dcil su cabeza a
la obediencia. Bien. Ese soberano puede ser algn da depuesto legalmente? No, porque en s mismo tiene el ttulo de su derecho, y
aun cuando se desve de la justicia no hay quien lo juzgue: el pueblo
est destinado nicamente a obedecer; y pues que por su incapacidad se le priva de participar en los asuntos pblicos, ser inepto
tambin para la grave y delicada operacin del juicio, que requiere
simultneamente el conocimiento de los principios morales y jurdicos, que se le niega, y el de la conducta observada por el soberano.
Podr ser responsable de sus actos? No, porque esto acreditara la
existencia de un poder superior, incompatible con su soberana.
Debera recibir las leyes de otro? Tampoco, supuesto que es el destinado a mandar al pueblo sealndole las reglas de conducta que
ha de observar, y que no puede recibir de ajena mano sin mengua
de sus derechos de soberano. Este debe ser, pues, perpetuo, irresponsable y absoluto. He aqu como la doctrina del Sr. Herrera conduce rectamente al absolutismo, que l condena, llamndolo sistema destructor de la justicia y de la libertad.
Descendiendo ahora al campo de la poltica, tal doctrina
consagra el predominio de unas clases de la sociedad sobre otras,
perpetuando el fenmeno de los directores y dirigidos, de los opre-
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Aceptada la organizacin, quedan todos obligados a obedecerla y guardarla, respetando cuanto de ella emane. Pueden sin embargo ocurrir circunstancias anormales, pueden violarla los altos
magistrados especialmente encargados de hacerla cumplir; y para
este caso, es indispensable establecer remedios oportunos, como la
peticin y la opinin pblica, cuyo vehculo es la imprenta, tribuna
levantada en medio de la sociedad, y a todas las clases accesibles. Si
nada basta, si el Gobierno rompe el pacto, si se sobrepone a l y conduce la nacin a su ruina, llega el tremendo caso del levantamiento
nacional, que otros llaman resistencia activa o armada.
Resulta de lo expuesto, que el sufragio y el levantamiento son
dos derechos inherentes a la nacin, que no necesitan expresarse
para existir, bien que su ejercicio pueda ser regularizado.
III
SUFRAGIO
SUMARIO.- Divisin del sufragio.- Naturaleza de la eleccin.Preferencia de la directa.- Necesidad de consultar la verdad e
independencia en la eleccin.- Fuente de sus vicios entre nosotros.- Reformas convenientes.- Universalidad del sufragio.Examen de las teoras que exigen el requisito de saber leer y escribir, o poseer alguna renta.- Modos de votar: voto pblico; voto secreto.- Dificultades de obtener siempre una eleccin genuina.Si el voto debe ser o no obligatorio.- Resumen de la doctrina.
Sufragio es, como lo hemos indicado ya, el derecho de cada ciudadano para intervenir en la organizacin y marcha del Estado, por
medio de la eleccin; y suele dividirse en directo e indirecto: llmase
directo, cuando la eleccin emana inmediatamente de los ciudadanos: e indirecto, cuando la emanacin es mediata; y aqu se establecen varios grados, segn los cuerpos intermedios entre el electo y el
ciudadano.
Como la eleccin implica un acto de confianza y voluntad, y
siendo la voluntad esencialmente individual no suele expresarse
bien por medio de otro, se deduce que el sufragio directo es consecuencia lgica de una organizacin verdaderamente racional. Esto
no obstante, para evitar la dispersin de votos entre los diversos
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candidatos que pueden presentarse, para hacer ms fciles y expeditivos los trabajos electorales, y lo que es ms, se dice, para consultar el acierto encomendando la eleccin a un corto nmero de personas que por sus relaciones sociales, su prctica y versacin en los
negocios, puedan apreciar mejor las cualidades del candidato, han
establecido muchos pueblos, y se observaba entre nosotros antes de
la revolucin del 54, el sufragio indirecto. Los ciudadanos eligen
en proporcin a su nmero ciertas personas llamadas electores, los
cuales en cada distrito forman un colegio parroquial, para el nombramiento de los funcionarios locales, y se renen luego en la capital de provincia para elegir presidente de la Repblica, senadores,
diputados y otros magistrados. De este modo, se sacrifica de ordinario ante un simulacro la genuina expresin de la voluntad nacional, poniendo el sufragio a merced de algn capitulero, audaz y traficante. Para justificar tal sistema sera necesario suponer que la voluntad del colegio es en todo caso fiel expresin de la voluntad nacional, lo cual no es verdad. Aceptamos por lo tanto con todos sus
inconvenientes la eleccin directa, ya como una exigencia del derecho, ya como escuela en que ha de educarse el pueblo.
Pero es preciso cuidar con esmero de consultar la verdad en el
sufragio; quiere decir, que lo que se presenta como eleccin sea una
expresin genuina de la voluntad general. Debe por consiguiente,
evitarse toda coaccin que vicia la espontaneidad del acto, emplendose cuantos medios se crea conducentes a tan importante objeto. Entre nosotros, la precipitacin y el desorden con que se ha pro-
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Alegan en favor del voto pblico: la mayor seguridad que asiste al candidato de que no lo engaar el elector, sino que ha de cumplirle su palabra; el elector tiene ms garanta de que no se adultere
o falsifique su voto; y hay de parte suya ms respeto a la opinin pblica y mayor circunspeccin y veracidad en sus compromisos. El
que ha de dar su voto en pblico y echar sobre s la responsabilidad
de su acto, se guardar bien de no ofrecer sino lo que tenga intencin de cumplir y sea ms conforme a los intereses del pas y a las exigencias de la opinin. Pero, estas mismas influencias pesan gravemente sobre su conciencia y coactan su libertad, porque se ve arrastrado, a pesar suyo, por la corriente de opiniones tempestuosas, o
poderosas exigencias personales, tal vez ineludibles.
En el voto secreto se consulta ms y mejor la independencia
del votante; puede sustraerse a influencias perniciosas y dar su voto
en conciencia, aunque sea faltando a las promesas que la petulancia
de los unos, o la presin de la autoridad, le hubiesen arrancado;
pero, en cambio, esta forma se presta a abusos y engaos, puede
convertirse en inicuo trfico y se aventura la eleccin a la merced de
los escrutadores que, no estando debidamente vigilados, son rbitros de leer el mismo nombre escrito en la cdula, u otro distinto.
De aqu, el empeo que los partidos toman en ganar las mesas re-
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IV
CONSTITUCIN
SUMARIO.- Necesidad de una Constitucin poltica.- Cmo
debe formularse.
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V
FORMAS DE GOBIERNO
La organizacin especial de un pas, contenida en su ley fundamental, se llama forma de gobierno. Son varias las formas de gobierno
que nos presenta la historia; y los polticos suelen distinguir tres clases principales: monarqua, aristocracia y democracia. Monarqua, o
gobierno de uno; aristocracia, o gobierno de una clase; y democracia, o gobierno del pueblo. Cuando las ms nfimas clases de la sociedad se apoderan del mando, la democracia degenera en oclocracia, o sea, gobierno de la plebe; cuando el gobierno est en manos
de una familia, la aristocracia se llama oligarqua; y teocracia, si la
clase privilegiada es de sacerdotes; ltimamente, la monarqua es
constitucional, absoluta o desptica: constitucional, cuando el mo-
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Pueden alegarse otras razones que si bien tengan fuerza respecto de un pas brbaro, carecen de valor para un pueblo culto. Y
consideremos adems que, en la monarqua se sanciona la irresponsabilidad del gobernante, y se abre ancha puerta a los abusos de su
poder. Aunque se dice que es neutro el poder real, esto es absurdo
en principios y falso en la prctica; absurdo, porque la negacin y el
poder son ideas que se destruyen; falso, porque el monarca ejerce el
poder ejecutivo; organizando a su beneplcito el ministerio, y predomina en el legislativo con la iniciativa y el veto, y en el judicial
con el nombramiento y remocin de los magistrados. Tiene, pues,
mayor suma de poder que un jefe de repblica, y sin embargo es de
todo en todo irresponsable.
No estar de ms extendernos en consideraciones sociales y econmicas. Hase dicho, y con verdad, que el trono es una rueda brillante pero muy costosa en la mquina social: la altura a que se halla
un monarca exige rodearlo de un fausto y esplendor, que no puede
justificarse en la economa. Por otra parte, el trono ha menester en
torno suyo de una nobleza que le sirva de sustentculo, y como pretenden algunos publicistas, ejerza el doble oficio de sostener la Co-
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PRIMERA PARTE
ESPECIAL
DERECHOS INDIVIDUALES
Los publicistas dividen los derechos individuales en dos clases, a saber: civiles y polticos. Esta clasificacin, aunque viciosa en la forma, no carece de lgica en su esencia. Civiles son los derechos que
corresponden a un individuo por su calidad de persona; y polticos,
los que disfruta como a ciudadano de un Estado; y bien se advierte
la diferencia que hay entre ambos: los unos, emanan de la naturaleza humana; los otros, de las relaciones especiales de un socio con la
sociedad. De aqu se deduce, que aunque sean determinados los individuos de una nacin que gocen de derechos polticos, no puede
haber quien se halle privado de los civiles, los cuales son menos susceptibles que aquellos de modificacin.
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CAPTULO PRIMERO
DERECHOS CIVILES
I
PERSONALIDAD.- IGUALDAD.- PROPIEDAD.ASOCIACIN
SUMARIO.- Garantas relativas a la personalidad.- Honor.Dignidad.- Inviolabilidad de la vida.- Seguridad personal.- Inmunidad del domicilio.- Lo que se observa en Inglaterra, Francia y el Per.- Idea de la igualdad.- Privilegios.- Desigualdades
accidentales.- Igualdad civil y poltica.- Lo que dispone la
Constitucin.- Garantas relativas a la propiedad.- Casos de
expropiacin.- Consecuencias de la doctrina.- Disposiciones
constitucionales.- Concesin de este derecho a los extranjeros.- Enajenacin perpetua.- Vinculaciones. Accin del Estado respecto de las asociaciones.- Reunin.- Sociedades.- Consecuencias.- Disposiciones vigentes.
El cuadro de los derechos primitivos puede reducirse a la personalidad, libertad, igualdad, asociacin y propiedad; todos los cuales deben consignarse en la Constitucin, sin sealarles ms lmite que
los derechos anlogos de otros individuos, o de la sociedad.
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Por la personalidad, debe garantirse a cada ciudadano la inviolabilidad de su persona, y el respeto debido a su honor y dignidad. En cuanto a la dignidad y el honor todos los publicistas estn
conformes, pues la ley no puede autorizar ni la infamia del hombre,
ni su degradacin y envilecimiento; mas difieren en cuanto a la inviolabilidad de la persona; el mismo Rousseau, arrastrado por lo
absurdo de su sistema, legaliza la pena de muerte, como lo hacen
tambin los sistemas utilitario y sentimentalista; pero la escuela racionalista se ocupa en derecho penal de manifestar la injusticia de
tal pena, que no es posible aceptar, sino como un medio supletorio
de garanta social; y as, desde el momento en que pueda ponerse la
sociedad a cubierto de los ataques del criminal, es de todo punto
insostenible la pena capital, que en vez de corregir al delincuente le
destruye.
En homenaje a la personalidad ha de garantirse a todos, nacionales, o extranjeros, la seguridad personal y la inviolabilidad de su
domicilio, como que el Estado debe proteger toda vida donde quiera que aparezca y asegurarle una esfera de accin propia. En Inglaterra se expresa este derecho por la celebre frmula hbeas corpus: la
persona y el domicilio son cosas sagradas; ningn individuo puede
ser arrestado sino en mrito de mandamiento escrito de la autoridad y por causa justiciable; de manera que los alcaides, o carceleros,
son responsables si reciben un detenido sin que se exprese el motivo
suficiente de su detencin por la autoridad respectiva. Y en cuanto
al domicilio, no se allana jams: cuando se refugia en l algn malhechor, o hay necesidad de extraer a alguien, la polica rodea la manzana, asedia la casa, pone en entredicho a los vecinos y emplea otros
medios, hasta conseguir su objeto; pero no penetra en ella: la casa
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Los publicistas consideran dos clases de igualdad, a saber, civil y poltica: la igualdad civil, reconocida aun en las monarquas
constitucionales, consiste, en que las leyes civiles y penales obliguen generalmente a todos sin distincin de clases, lo mismo a los
nobles que a los plebeyos, a los ricos que a los pobres, a los sabios
que a los ignorantes: todos deben ser igualmente amparados en su
persona y bienes, observar las mismas solemnidades en sus contratos, estar sujetos a los mismos jueces, y sufrir los mismos castigos.
La igualdad poltica estriba en que todos los ciudadanos puedan
indistintamente desempear los cargos pblicos y aspirar a los honores.
Nuestra Constitucin consigna expresamente este principio,
declarando que las leyes protegen y obligan igualmente a todos;
dispone, que al establecerse leyes especiales sea cuando lo requiera
la naturaleza de las cosas, mas no por la diferencia de personas; y,
como para ser ms explcita, dice en otros artculos: Todo Peruano
est obligado a servir a la Repblica con su persona y bienes; todo
ciudadano puede obtener cualquier cargo pblico, en reuniendo
las calidades que la ley exija.
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II
LIBERTAD
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Debe asimismo garantirse a los ciudadanos la libertad del trabajo. Los socialistas han pretendido establecer el derecho al trabajo,
a saber, que todos los ciudadanos pueden exigir del Gobierno trabajo y salario. Esta doctrina, al parecer tan liberal y que ha producido notable sensacin en los pases plagados de proletarios, es esencialmente tirnica, supuesto que, si el ciudadano tuviera derecho
de exigir salario ofreciendo su trabajo, el Gobierno tendra tambin
el de exigirle trabajo en ofrecindole salario. De consiguiente, no
podra el ciudadano disponer del ejercicio de sus facultades y de su
actividad, sin previo permiso del gobierno, que tendra preferente
derecho de emplearlo. Y en qu se funda tal doctrina? En una falsa
idea del Estado. Crese que el Estado debe realizar todos los fines
individuales y proveer a todas las necesidades del ciudadano; pero
esto no es exacto: si debe proteger a los individuos, no puede sustituirse en lugar suyo, para proveer a sus necesidades, porque atentara contra su libertad, y se desviara de sus fines esenciales: para el
Estado, su objeto directo e inmediato es el fin social; el individual
es indirecto y mediato, pues que de l est encargado cada ciudadano. Por otra parte, el Estado no tiene la suma absoluta de los medios que la sociedad y los ciudadanos necesitan; y no hay por consiguiente derecho de exigrselos: su accin est limitada a providencias generales de fomento, y remocin de estorbos.
Dedcese de aqu, que el ejercicio de la industria debe ser libre.
Si el Gobierno no tiene obligacin de suministrar a todos y cada
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III
LIBERTAD DE ENSEANZA
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Conseguidas las garantas de moralidad y suficiencia, y sistematizado el plan de estudios, es un derecho de la sociedad y un deber del Gobierno, conceder amplia libertad a la enseanza: lo primero, porque la educacin oficial del Estado es incapaz de satisfacer todas las necesidades, y llenar cumplidamente todas las exigencias sociales; y segundo, porque se privara a la sociedad de las luces
y adelantos de un profesor hbil. Y la libertad no solo debe extenderse a la instalacin y fomento de escuelas particulares dirigidas
por maestros idneos y morales, sino tambin a los mismos establecimientos pblicos u oficiales, en los cuales, salvando la unidad de
sistema en el plan de estudios, debe dejarse al talento del profesor
reformar y mejorar la facultad de su asignatura, en armona con el
movimiento cientfico del siglo. Este progreso en la enseanza es
indispensable para elevar la instruccin de un pueblo a la altura de
otro ms culto y conduce siempre al esclarecimiento de la verdad.
Como en una materia de tan grave importancia conviene
descender a consideraciones sociales y polticas, para fecundizar los
abstractos principios de la ciencia, no estar fuera de propsito examinar la enseanza en sus grados principales. Concense generalmente tres: popular, social y profesional.
La instruccin popular, llamada tambin primaria, comprende las nociones ms generales del idioma, la religin, el clculo y la
escritura. Estos conocimientos son indispensables a todo hombre
que tiene necesidad de comunicarse con los dems por medio de la
palabra, escrita o hablada, tributar culto a Dios, y hacer enumeraciones, cualquiera que sea su ocupacin u oficio. De consiguiente,
es un deber del Estado costear por lo menos una escuela nacional
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IV
LIBERTAD RELIGIOSA
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Entre nosotros, hemos visto al discutirse las bases constitucionales, estallar una tempestad parlamentaria entremezclada de
acalorados discursos y miserables rechiflas: mientras declamaban
los oradores desde las tribunas, una cohorte de devotas inundaba
las galeras para victorear a los apstoles de la intolerancia, reputando a los defensores de la libertad religiosa, como ministros de Satans, encargados de derribar los Santos para colocar en sus altares los
mitos del paganismo. Mahoma o Lutero podan suplantar a Jesucristo. Necios temores! El protestantismo, sin efigies ni fiestas, sin
magnificencia ni fausto, sin procesiones ni milagros, no puede hallar proslitos en un pueblo cuyas masas desnudas de fe y disciplina,
no tienen otra religin sino la que perciben por los sentidos, o habla a su imaginacin. La publicidad del culto reformado llevara en
pos de s su inevitable descrdito.
No pretendemos por esto, que haya de desplegarse torpemente la bandera del tolerantismo. Decir en medio de una sociedad que tiene una sola creencia: se autoriza a cada cual para profesar la religin que ms le plazca, es lanzar una provocacin insensata y nociva, subvertir el orden establecido y falsear los cimientos
de la sociedad. Ntese bien, que la unidad religiosa es el bello ideal
a que debe encaminar sus esfuerzos la sana poltica; por consiguiente, en los pueblos donde exista, lejos de desquiciarla, o combatirla,
es necesario trabajar con ahnco por sostenerla y confirmarla; donde no la haya, debemos procurar establecerla, destruyendo la diver-
Muchos aos han pasado desde que escrib estas lneas; y en vez de haber
cambiado mis ideas con la edad y la experiencia, estn ms arraigadas todava.
Cun inefable gozo no experiment al llegar a Londres y poder asistir tranquila-
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V
LIBERTAD DE IMPRENTA
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Cierto que se abusa de la prensa, como del talento y de la belleza; mas de aqu no se deduce la necesidad de una censura previa,
que entraba el libre uso por corregir los abusos. Sera necesario suponer llenos de sabidura y desnudos de pasiones a los censores. El
censor tiene facultad de autorizar, o prohibir, la publicacin de un
escrito, segn su conviccin y su juicio individual; su resolucin es
inapelable. Y quin puede responder de que esa conciencia sea
pura y exacto ese juicio? Con la mejor buena fe del mundo puede
prohibir el censor, por falta de conocimientos, la publicacin de un
escrito, que fuera sin embargo provechoso a la humanidad.
En la censura no hay reglas fijas para fallar sobre el mrito de
los escritos; el censor resuelve segn su juicio propio; es irresponsable e inapelable en sus fallos; puede con plena impunidad prohibir
la publicacin de un escrito por importante y provechoso que sea; y
no quedar al autor ni siquiera el consuelo de que la opinin pblica condene la prohibicin de su obra, porque no pudiendo imprimirla, no hay medio de hacerla conocer, ni de apelar al criterio pblico. De este modo, toda idea grande perecer estril con el pensamiento que la concibi, toda reforma opuesta a las ideas del censor
ser imposible: este libro, que nosotros creemos inspirado por nobles sentimientos, habra de pasar tambin por las horcas caudinas
de la censura y no ver acaso la luz pblica.
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CAPTULO SEGUNDO
DERECHOS POLTICOS
SUMARIO.- Derechos polticos.- Clasificacin.- Teora de los destinos.- No deben considerarse como un derecho de los ciudadanos.- Derechos de los empleados pblicos.- La herencia y
propiedad de los destinos carecen de ttulo filosfico.- Aplicacin.- Medios que pueden adoptarse para corregir los abusos.
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empleado viva, o sus facultades fsicas se lo permitan; y los en comisin, pueden ser variados a juicio del que los confiere, sin lugar a
queja por parte del empleado; concejiles son los de aceptacin obligatoria y que de ordinario no tienen renta; y renunciables los que
pueden aceptarse y dejarse libremente. Tambin hubo antiguamente destinos hereditarios, o por juro de heredad: un individuo compraba, por ejemplo, una vara de alcalde y la trasmita a sus hijos. Estos abusos del feudalismo han subsistido hasta nuestros das y subsisten aun en muchos pueblos cultos. El error de suponer que los
destinos son para los hombres y no los hombres para los destinos,
ha producido tan daosas consecuencias. En los tiempos modernos se ha evidenciado la injusticia de tal institucin y va perdiendo
terreno: as como la esclavitud romana se convirti en la servidumbre de corvea, mediante las ideas regeneradoras de los brbaros, as
tambin, a impulsos de la filosofa, el juro de heredad se halla trasformado en la propiedad de los empleos. Nosotros expondremos
con franqueza nuestra doctrina.
En otro tiempo, los magistrados eran seores del pueblo, no
tenan respecto de l obligaciones. Esa clebre frase de Luis XIV el
Estado soy yo, no era ms que la frmula abreviada de lo que pasaba en todas las esferas de la magistratura: antes de aquella poca
existan ya seores de horca y cuchillo, dueos de vidas y haciendas. Ms tarde, al elevar su voz la nueva filosofa, al extirpar esos vicios que hall radicados, por aquella ley fsica que regula las reacciones y que suele igualmente efectuarse en el mundo moral, los
publicistas del ltimo siglo sostuvieron que los empleados no tenan derechos sino nicamente obligaciones. Ambas opiniones son
errneas: los empleados necesitan llenar un fin social y tienen por
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licado cargo, por su conducta inmoral, por abandono en el cumplimiento de sus deberes, o por perder el respeto y estima que su augusto ministerio reclama.
CAPTULO TERCERO
OBLIGACIONES
DE LOS CIUDADANOS
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Algunos exaltados liberales, o tal vez demagogos, en su animadversin contra el ejrcito, querran que desapareciera, encomendando a las milicias urbanas los servicios que ahora presta. Es
un hecho generalmente observado, que los que ms declaman contra esta institucin, en subiendo al poder, la invocan como su ms
firme apoyo; de tal manera que, sus propios actos vienen a ser la
ms elocuente refutacin de su doctrina.
Una necesidad no se extingue con suprimir el medio que la
satisface; una funcin vital no deja de ser indispensable por amputar el rgano que la ejerce; as, los gobiernos que tienen la imprescindible necesidad de conservar el orden interior y la paz con otros
pases, no pueden extirpar la institucin que llena estos importantsimos fines sociales.
Ahora, encomendar tan sagrada misin a la guardia nacional,
sera convertirla en verdadero ejrcito y desnaturalizarla, o sembrar
una espantosa confusin en sus funciones y en su razn de ser. Si la
guardia nacional se consagrase exclusivamente a desempear este
servicio, degenerara, trasformndose en ejrcito permanente; ya
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respetabilidad externa del pas, para comprender que debe ser obediente por esencia, como brazo de que se sirve el Gobierno para
realizar el derecho; no puede, sin embargo, ser obligada a la obediencia cuando se le mande atacar la Constitucin, o las leyes del
pas. No decimos que tenga derecho para sublevarse, pues muy
bien puede haber equivocacin, o mala inteligencia del mandato, y
un individuo por su juicio privado no tiene facultad de insurreccionarse; sino que los jefes de cuerpo, al recibir una orden contraria a
su conciencia, u opuesta segn su dictamen a las leyes, deben dar su
dimisin. Esta es una aplicacin de los principios generales sobre
obediencia: para que una orden sea cumplida es necesario que el
superior tenga facultad de darla y que no pugne con la moral, o la
justicia; de consiguiente, una orden refractaria de la ley, que es la
justicia escrita, no debe ser de obligatorio cumplimiento.
Para concluir este captulo, vamos a exponer sencillamente lo
que la Constitucin dispone a este respecto. He aqu sus preceptos:
Todo Peruano est obligado a servir a la Repblica con su persona;
la obediencia militar ser arreglada a las leyes y ordenanzas del
ramo; la fuerza pblica se compone del ejrcito, de la armada naval
y guardias nacionales; y tiene por objeto, asegurar los derechos de la
Nacin en el exterior y la ejecucin de las leyes y el orden en el interior; y por ltimo, el reclutamiento es considerado como un crimen.
Entre las atribuciones del Poder Ejecutivo est consignada la
de organizar las fuerzas de mar y tierra, distribuirlas y disponer de
ellas; y tambin de las guardias nacionales, mas sin poder sacarlas
de sus provincias, sino en caso de sedicin de las de los limtrofes, o
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CAPTULO PRIMERO
CLASIFICACIN
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Difcil por dems nos parece obtener una clasificacin completa y filosfica, porque ni est bien marcado el carcter de cada
funcin, ni es dable apartarlas y definirlas con rigor. Pero en qu
ciencia, aun de las ms adelantadas y familiares, no existe ese sello
de imperfeccin ms o menos saltante? Quin ha podido presentar
hasta ahora una perfecta clasificacin de las facultades del alma? Sin
aspirar, pues, a la perfeccin en tan til trabajo, debemos concretarnos a exponer y examinar la clasificacin ms recibida; la cual se reduce a los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Conservador. Algunos publicistas aaden el Real y el Electoral; pero aquel es neutro,
supone la negacin de poder y no tiene por consiguiente sentido en
filosofa, ms bien puede estimarse como una especie de moderador, o conservador; y en cuanto a la eleccin, lejos de ser un poder
especial, una institucin poltica, es la fuente constitutiva de todos
los poderes, su fundamento y ttulo jurdico. No falta quienes presenten tambin las municipalidades como un poder pblico; mas,
los que as piensan desconocen la verdadera naturaleza de los poderes polticos y no advierten la enorme y esencial diferencia que hay
entre las instituciones generales de la nacin y las peculiares de los
distritos, o municipios.
Para justificar aquella clasificacin se razona de esta manera:
la sociedad ha menester de leyes que regulen su marcha y las recprocas relaciones de los socios; he aqu la necesidad de un poder legislador, o legislativo. Es asimismo indispensable examinar la conducta de los ciudadanos con sujecin a las leyes, decidiendo si los
casos dudosos estn o no comprendidos en ella, y dictar las providencias necesarias para el cumplimiento de las leyes y de las resoluciones judiciarias; y aqu est el fundamento de los poderes ejecuti-
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CAPTULO SEGUNDO
PODER LEGISLATIVO
I
NATURALEZA DEL
PODER LEGISLATIVO
SUMARIO.- Naturaleza de este poder.- Origen del sistema representativo.- Teora del mandato.- Nuestra doctrina.- El mandato imperativo en los tiempos antiguos y en la revolucin francesa.- Su refutacin.
Justificada la existencia del poder encargado de formular la ley, cmplenos precisar su naturaleza. En todos tiempos ha habido legisladores, y cada nacin, por pobre que sea su historia, puede envanecerse de algunos nombres ilustres. Foy y Confucio en la China, Moiss en la Palestina, Soln y Licurgo entre los griegos, Numa y Justiniano entre los romanos, Manco Cpac en el Per, y otros distinguidos legisladores, aparecen en los anales de los diversos pueblos.
Como en la 3 parte especial hemos de exponer detalladamente la organizacin y atribuciones de nuestros poderes polticos, nos limitaremos por ahora a
simples referencias.
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Ms tarde, en las repblicas de Grecia, el pueblo toma algunas veces parte directa en la legislacin; y Roma nos presenta su
Senado, encargado de formar la ley y ofrecerla al pueblo. Pero el
Senado aparece como una institucin permanente, una clase especial de la sociedad, que funcionaba en su propio nombre. La historia de los pueblos antiguos no ofrece, pues, en ninguna parte una
muestra del sistema representativo: donde el pueblo no interviene
directamente, hay individuos o clases especiales que legislan por
derecho propio. Vienen despus los concilios y hallamos all reunidos los obispos en nombre y representacin de sus iglesias: de entonces data, como lo observa bien Csar Cant, el sistema representativo que las sociedades modernas han plantificado.
En el Pacto Social se proclama tambin el principio representativo, que se estima como un mandato del pueblo a sus diputados.
Esta doctrina, admitida con entusiasmo y rodeada de aparato filosfico, ha sido generalmente profesada; mas no resiste un examen
serio, estriba sobre un falso supuesto. Desde luego, nos bastar ob-
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Pretender aplicar a nuestros congresos el mandato imperativo, es desconocer la naturaleza de su institucin, reproducir los
errores del contrato social y retrogradar. El Congreso es un cuerpo
deliberante, destinado a dictar leyes sobre toda clase de materias; y
para llenar tan sagrada misin, han menester los diputados de proceder segn su conciencia propia y con plena independencia. La
formacin de la ley entraa una delicada operacin de juicio; y el
juicio es de suyo individual; nadie puede pensar por mano de otro,
sin abdicar su personalidad y convertirse en autmata.
Se concibe que los electores prefieran como diputado a un
hombre que participe de sus opiniones sobre determinadas cuestiones polticas, que lo ilustren y conforten con su activa cooperacin, con la correspondencia epistolar, la discusin en los comicios,
y sobre todo, por medio de la imprenta que, bien dirigida, est llamada a ser la nube luminosa de los congresos; algo ms, que si traiciona a sus esperanzas, le apliquen la sancin social negndole sus
sufragios en las nuevas elecciones; pero, exigir que el diputado haya
de pensar siempre como sus comitentes y no dar un paso sin consultarles, es ultrajar su dignidad y trasformarlo en vil juguete.
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Supongamos empero que todos estos inconvenientes se allanaran y que las instrucciones pudieran obtenerse luego al punto de
haberlas menester, si estuviesen en desacuerdo con la opinin de
los diputados, fuerza sera que estos dieran su dimisin, manteniendo as al Congreso en perpetua incertidumbre y desconcierto.
Y en todo caso, los diputados no procederan racionalmente, segn
su juicio propio, sino como simples rganos de ajenas voluntades.
En conclusin, el mandato imperativo ataca la independencia y libertad del cuerpo legislador, le obligara a marchar sin orden,
ni concierto, avasallndolo a las turbulencias populares y al furor
de los partidos; es un hiriente ultraje a la dignidad del representante, de quien exige el sacrificio de su conciencia y una servil sumisin; y lo diremos de una vez, es un principio disolvente arrojado
por la demagogia en medio de la sociedad, para mantenerla en perpetua discordia.
II
ORGANIZACIN
DEL PODER LEGISLATIVO
De los principios anteriormente sentados se deduce que la formacin del Poder Legislativo debe emanar del sufragio, vehculo indispensable para elegir y autorizar a las personas destinadas a la augusta misin de legislar. Esta eleccin ha de hacerse de un modo determinado; y los candidatos deben reunir los requisitos, que la ley
exija. En toda eleccin, hay por consiguiente necesidad de un doble juicio: examinar si se han llenado las formalidades prescritas
para el acto eleccionario; y si el electo rene las calidades de la ley.
Esto es lo que en lenguaje parlamentario se conoce con el nombre
de calificacin de las actas. Todas las constituciones que conocemos
atribuyen al Congreso la facultad de calificar; en nuestro concepto,
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Ahora, el Poder Legislativo estar formado por un solo individuo, o constar de muchos? Desde luego, el nmero no altera la naturaleza de las funciones y, sin cambiar fundamentalmente el sistema
representativo, podra autorizarse para legislar a uno, o a muchos
individuos. Descendamos, empero, a un examen poltico.
La unidad tiene en su favor la del pensamiento, la celeridad
en las funciones, la mayor facilidad de reducir a sistema la legislacin, la economa de tiempo y de dinero y muchas otras ventajas;
en cambio, hay menos garantas de acierto y un inminente peligro
de caer en el despotismo. Cierto es que un individuo laborioso puede, en poco tiempo y a poca costa, formular una Constitucin y
aun una legislacin civil, si tiene los talentos y la robustez orgnica
que demanda aquel trabajo; pero nadie negar que ese individuo
puede saturar la legislacin de sus preocupaciones y errores, dar leyes inadecuadas al pas y enderezar sus trabajos a su engrandecimiento personal. Aun dado que reuniera las ms preciosas dotes de
inteligencia a los ms puros sentimientos y a la ms fecunda experiencia, es indudable que podr servir en una Asamblea tan bien
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Aun para los asuntos triviales y de poco momento, es asimismo conveniente la divisin de Cmaras, porque tambin en ellos
caben la irreflexin y los errores de concepto; y muchas veces acontece que suelen tener ms alcance del que a primera vista se advierte. Ocasiones habr, a la verdad, en que con tal procedimiento se
retarden, o aplacen, algunas resoluciones; pero, esta atingencia no
es tan grave: lo primero, porque la Cmara revisora suele despachar
de preferencia los asuntos que con semejante objeto se le mandan y
rara vez retarda lo que no ha menester de nuevo examen; y luego,
que la demora viene a quedar suficientemente compensada con la
mayor autoridad y prestigio que a la ley confiere un voto confirmatorio. Por otra parte, si la iniciativa se ejerce simultneamente en
ambas Cmaras, ninguna de ellas permanecer inactiva, aguardando las resoluciones de la otra, y el tiempo que no se emplee en revisiones, se utilizar para los proyectos que en ella se propongan; consiguindose as las ventajas que la divisin del trabajo ofrece en
todo ramo.
En suma, aunque la divisin del Poder Legislativo en dos Cmaras no sea una consecuencia rigorosa del sistema republicano,
tampoco le repugna y es una exigencia de la sana poltica. Donde
quiera establecerse instituciones slidas y seriamente liberales, con-
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III
CMARA DE DIPUTADOS
Estando aceptada en nuestro curso y consagrada por la Constitucin la existencia de dos Cmaras, vamos a ocuparnos especialmente de ellas.
La Cmara de diputados, llamada tambin en otras partes,
Cmara baja, de los comunes, de los representantes, cuerpo legislativo, Congreso de los diputados, Estados generales, etc., tiene en
todos los pases por origen la eleccin y por base la poblacin respectiva. No hay Constitucin de cuantas conocemos, que no considere a esta Cmara como una emanacin del sufragio popular, directo, o en 2 grado, y no la estime como representante de las ideas,
sentimientos, intereses y actividad del pueblo, como una fuerza
impulsiva del movimiento social.
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En todas partes, est consagrado el principio de la alternabilidad; pero, su aplicacin vara: en algunas, la renovacin es total,
cada dos legislaturas, como sucede en Estados Unidos y Chile; en
otras, la renovacin es parcial, por mitad o por terceras partes, en
cada legislatura, segn se observa entre nosotros, pues nuestras Cmaras se renuevan por terceras partes. Cul de estos procedimientos ser preferible? La cuestin, como se ve, no es de principios, sino
de poltica administrativa; en conservando la alternabilidad, que es
lo esencial, el tiempo y modo de verificarla juegan un papel secundario y deben amoldarse a las costumbres y necesidades de cada pas,
compulsando bien las ventajas y los inconvenientes prcticos. Cierto es que en las renovaciones totales, todos los pueblos pueden nombrar simultneamente diputados nuevos que merezcan ms su confianza y representen mejor las necesidades y las ideas de la actualidad, sin encontrarse con la rmora que puedan oponerles los antiguos; pero, en cambio, si estas renovaciones no han de ser anuales,
tienen los departamentos en las parciales la notable ventaja de mandar constantemente a cada legislatura, si no todos, algunos diputados nuevos; y luego, la permanencia de los antiguos, lejos de daar
favorece a la regularidad de los trabajos de la Cmara, y los recientes
hallan en aquellos un caudal de datos, de experiencia y versacin en
los negocios. Intil nos parece aadir que optamos por la renovacin parcial.
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En la eleccin por departamentos podemos hacer respectivamente anlogas observaciones: las provincias ms populosas sofocaran el voto de las que lo fuesen menos, las cuales ya podran renunciar a la esperanza de tener diputados de su predileccin. Los
que viven en la capital suelen tener ms influencia y mayor facilidad para trabajar en las otras provincias, que un candidato tan solo
conocido y de valimiento en su propio pueblo; y aun contando con
la buena voluntad de este, luchara con notable desventaja.
La eleccin por provincias tiene un vicio radical, a saber, falsea
la base del sistema, dando igual representacin a diputados que han
obtenido una enorme desigualdad de sufragios y excluyendo muchas veces a quienes alcanzan mayor nmero que otros que entran a
ser legisladores. Este vicio es de irrefragable evidencia en el Per,
por la gran diferencia de poblacin de nuestras provincias: las hay
de 80 mil habitantes y hasta de 7 mil. Cmo equiparar, pues, una
representacin a otra, tomando por base el nmero? Supongamos
en un mismo departamento un colegio provincial compuesto de
120 electores y otro de 25; este proclamar diputado al que obtenga 13 votos, mientras que en el otro, aun cuando uno de los candidatos alcance cuatro veces este nmero, no podr ir a la Cmara; y
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IV
SENADO
SUMARIO.- Origen y formacin del Senado.- Discurso del duque de Broglie.- En las repblicas su nica fuente debe ser la
eleccin.- Cmo conviene que esta se verifique.- Calidades de
los senadores.- Facultades de la Cmara.- Lo que se observa en
el Per.- Examen de las facultades judiciales, la iniciativa y la
intervencin en asuntos diplomticos.- Renovacin.- Organizacin interior.
La Cmara de senadores, o simplemente el Senado, llamado tambin Alta Cmara, Cmara de los lores, de los pares, de los seores,
etc., reconoce un cudruple origen; a saber, la herencia, el nombramiento, la adscripcin a otras dignidades y la eleccin.
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La ordenanza de 9 de agosto de 1815, que reproduca lo que sobre esta materia ordenaba el acta adicional de los Cien-Das, decidi que no se creara en adelante pares vitalicios, e instituy la paira hereditaria.
La ley de 29 de diciembre de 1831, suprimi la herencia y dej al rey el derecho de nombrar pares vitalicios; pero escogindolos en ciertas categoras, justificadas por la gran fortuna, las importantes funciones pblicas, o bien un cargo poltico continuado.
Segn los trminos de la Carta de 1814 y la de 1830, el nmero de pares era
ilimitado; pero el rey no abus nunca de la prerrogativa de nombrar nuevos pares, hasta traspasar el lmite impuesto por la Constitucin del ao III, segn la
cual el nmero de los miembros del Consejo de los Ancianos deba ser igual a la
mitad del Consejo de los Quinientos.
La Constitucin de 14 de enero de 1852, completada por el Senado-Consulto de 25 de diciembre del mismo ao, al restablecer el Senado del imperio,
fij en 150 el nmero de senadores que deba escoger el emperador, agregando
como senadores de derecho los cardenales, los mariscales, los almirantes y los
prncipes de la familia imperial.
Segn el Senado-Consulto de 20 de abril de 1870, ratificado por el plebiscito del 8 de mayo del mismo ao, el nmero de senadores poda igualar a los dos
tercios del de diputados, incluidos los senadores de derecho.
En cuanto a sus atribuciones, el Consejo de los Ancianos, bajo la repblica y
el Senado bajo el imperio, eran los nicos poderes constituyentes; y a ttulo de
tales, podan expedir Senado-Consultos orgnicos, interpretar la Constitucin
existente, suplir a sus vacos, mantener su eficacia, anulando los actos contrarios
a sus disposiciones y proponer la modificacin o revisin de estas.
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cionarios que traiga acusados a su barra una mocin votada por la Cmara de los
comunes; pero este derecho, en lo que toca a la aplicacin de la pena, solo pueden ejercerlo pares legistas.
Portugal.- En Portugal, segn el art. 39 de su Carta constitucional, la Cmara de pares se compone de miembros hereditarios o vitalicios, nombrados por el
rey sin nmero determinado.
Prusia.- En Prusia, segn la Constitucin de 31 de enero de 1850, la Cmara
de los seores, se compone de miembros que ejercen sus funciones por ttulos
diferentes; su nmero, hoy de 230, no es limitado. Unos 40 son miembros de
derecho: estos son los prncipes de la familia real, los jefes de los antiguos principados incorporados a Prusia por disposicin del Congreso de Viena de 1815, los
titulares de los cuatro grandes empleos de la Corte y los catorce sndicos de la
Corona. Los otros, en nmero de ciento, lo son por herencia, sea en razn de sus
derechos de familia, sea a consecuencia de nombramiento real. El mayor nmero lo es por vida, ya por nombramiento directo del rey, ya por haber sido escogidos por l en listas de presentacin. El derecho de presentacin pertenece a ciertos colegios de nobles y de propietarios de bienes races; y cuarenta y dos, a las
seis universidades y treinta y seis ciudades las ms importantes del reino. El rey
puede disolver la Cmara de los seores y privar as de su dignidad aun a los
miembros hereditarios.
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Austria.- En Austria (Ley fundamental del 21 de diciembre de 1867), la Cmara de los seores comprende; los miembros de derecho, que son los prncipes
de la familia imperial, as como los arzobispos y obispos; los miembros de las familias nobles que nombra el emperador a ttulo hereditario; y los vitalicios que
nombra en recompensa de servicios prestados. Esta misma organizacin la adoptan la Constitucin de Baviera de 19 de mayo de 1818, la de Wurtemberg de 25
de setiembre 1819 y el Acto constitucional del gran ducado de Badn de 22 de
agosto de 1818.
En estos pases, lo mismo que en Prusia y Austria, la Constitucin confirma
el poder de los nobles, que en Alemania ms que en ninguna otra parte forman
una clase separada.
Alemania.- En el imperio alemn, el Consejo federal (Bundesrath), que posee
casi todos los poderes legislativos, se compone de los gobernantes mismos representados por comisarios: es una asamblea de plenipotenciarios.
El Consejo federal estatuye en las proposiciones que hayan de someterse a la
Asamblea federal (Reichstag); las leyes y resoluciones que esta Asamblea vota son
sometidas a su deliberacin. Adems, con sus 8 comisiones permanentes dispone de los diferentes servicios pblicos. Los miembros del Consejo federal son en
nmero de 58; pero los votos estn repartidos por Estados y la Prusia tiene 17.
Ninguna modificacin a la Constitucin del imperio puede ser aceptada cuando
tiene 14 votos en contra en el Consejo federal. La presidencia pertenece al canciller del imperio, nombrado por el emperador.
Italia.- En Italia, el Senado est constituido poco ms o menos como lo estaba la Cmara de los pares de Francia bajo el gobierno de 1830. Los senadores
italianos son vitalicios y nombrados por el rey: deben tener 40 aos de edad y
pertenecer a ciertas categoras que representan las notabilidades, o la fortuna.
En otros pases prevalece el sistema electivo con ciertas condiciones ms o
menos restrictivas:
Brasil.- En el Brasil, la Constitucin de 25 de marzo de 1824, da al Senado
un origen mixto: sus miembros son vitalicios y nombrados por el emperador,
quien solo puede escogerlos en listas formadas por los electores, los que tanto
para la presentacin de los senadores como para la eleccin de los diputados, son
de segundo grado. Las listas deben comprender un nmero de candidatos triple
del de los senadores elegibles.
Los candidatos inscritos en estas listas deben tener 40 aos de edad, haber
prestado servicios y poseer una renta anual de 800,000 reis (980 soles). El examen previo de las leyes o de le iniciativa, no corresponde al Senado brasileo:
est reservado a la Cntara de diputados.
Blgica.- En Blgica (Constitucin de 7 de febrero 1831), el Senado, que
comprende 68 miembros, sale del mismo cuerpo electoral que la Cmara de diputados, elegido por electores censuatarios; pero el nmero de sus miembros es
igual a la mitad del nmero de diputados. Su duracin es de 8 aos, mientras
que la de los diputados es de cuatro. Deben tener 40 aos de edad, mientras que
a los diputados les basta 25. En fin, y esta es la principal garanta buscada, la
elegibilidad para el Senado est limitada a los grandes propietarios que pagan
1,000 florines (425 soles) de contribuciones directas, con adicin, si hay lugar,
de los que ms pagan a razn de un senador por cada 6,000 habitantes. Segn el
ltimo censo, el nmero de elegibles al Senado solo era de 883. El Senado belga
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tiene atribuciones gubernativas que le son peculiares y que ejerce por el derecho
de presentar los vocales de las cortes superiores y presidentes y vicepresidentes
de todos los tribunales.
Pases Bajos.- En los Pases Bajos, la primera Cmara de los Estados generales
se compone nicamente de 39 miembros, elegidos por 9 aos y reelegibles por
tercios. Son elegidos por los Estados provinciales y deben ser escogidos entre los
mayores contribuyentes, a razn de uno por cada 3,000 habitantes. Esta Cmara no tiene el derecho de iniciativa.
Dinamarca.- En Dinamarca (Ley fundamental de 28 de julio de 1866), los
miembros de la primera Cmara, el Landsthing, cuyo nmero es de 66, pertenecen a dos categoras: doce vitalicios, nombrados por el rey, que deben haber sido
miembros de anteriores asambleas legislativas del reino; los otros son elegidos,
segn las reglas del sistema proporcional, por un cuerpo electoral salido de la
eleccin en segundo grado. Los electores del Landsthing son elegidos en Copenhague y en 47 distritos, en nmero igual, los unos por todos los electores de
primer grado a razn de uno por 120 electores, los otros por los electores del primer grado, que tengan una renta lquida de 2,000 rigdalers (1,136 soles) en Copenhague, y 1,000 (568 soles) en los otros distritos, o bien paguen al Estado o al
comn un mnimum de impuestos de 75 rixtdalers (42 soles). De este modo, el
Landsthing representa muy particularmente los intereses de los ricos: es elegido
por 8 aos y se renueva por mitad, al fin de cada cuadrienio.
Suecia.- En Suecia, segn la nueva Constitucin de 22 de junio de 1866, los
miembros de la primera Cmara, en nmero de 125, son elegidos por 9 aos,
por las asambleas provinciales y los consejos municipales, en las ciudades que no
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Los senados locales se distinguen principalmente por el nmero de sus miembros y la duracin de sus funciones. Solo en 15 Estados se estila la renovacin parcial.
Por el contrario, la diferencia de origen entre el Senado y la Cmara de representantes es el artculo fundamental de la Constitucin federal, tal como existe
hoy reformada, despus de la Convencin de 1787. Los miembros de la Cmara
de representantes son escogidos directamente por los ciudadanos de cada Estado, en proporcin del nmero de habitantes; mientras que los senadores federales son elegidos en nmero de dos por cada uno de los 37 Estados de la Confederacin, cualquiera que sea su poblacin, y son elegidos, no por los electores, sino
por los miembros de las dos Cmaras locales que constituyen el cuerpo legislativo de cada Estado. Salen as por medio de la eleccin de dos grados de un cuerpo
electoral escogido.
El Senado federal puede componerse adems: 1 de los delegados de los territorios, esto es, de los Estados que no han sido an admitidos en la Unin, los
que solo tienen voz consultiva: en la actualidad hay siete territorios que envan
14 delegados; 2 de los miembros nombrados provisionalmente por los gobernadores de los Estados, los cuales son elegibles por vacancia ocurrida en el intervalo de las sesiones de la legislatura de cada Estado.
Las condiciones exigidas a los senadores son: residencia actual en el Estado,
30 aos de edad y 9 de naturalizacin, si son extranjeros.
La perpetuidad del poder est asegurada al Senado por su renovacin parcial, que se verifica bienalmente por terceras partes, y hace subir a 6 aos la duracin de los poderes del senador, mientras que la Cmara de representantes se renueva ntegramente cada dos aos.
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Los derechos concedidos al Senado le garantizan un rol preponderante. Esta
preponderancia le est asegurada por la triple atribucin que se le ha conferido:
1 de juzgar la administracin poltica del presidente de los Estados Unidos, si lo
acusa la Cmara de representantes; 2 de examinar exclusivamente las negociaciones diplomticas, dando su sancin a los tratados: 3 de tomar parte en el
nombramiento de los principales cargos, no siendo este vlido sin su aprobacin.
El vicepresidente de la Repblica es el presidente del Senado. En caso de juicio del presidente de la Repblica, el Senado es presidido por el Gran Juez (Chief
Justice).
El Senado de los Estados Unidos no solo debe su poder al federal que representa, sino tambin a su origen popular temperado por la eleccin encomendada a las asambleas locales y limitada de esta manera a nombramientos de personas escogidas, al mismo tiempo que sus atribuciones hacen de l la rueda principal del gobierno americano.*
* El informe no se ocupa de la Constitucin de Espaa, sin duda para la incertidumbre en que se halla la situacin poltica de aquel pas.
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No olvidemos que el rgimen constitucional de la Gran Bretaa ha servido de modelo; pues bien, all el poder constituyente y
el legislativo se ejercan primitivamente por el rey y la nobleza; y no
fue sino despus, cuando llegaron a tomar parte en la formacin de
las leyes los diputados elegidos por los pueblos, o comunes, cuyo
nombre conserva la Cmara por ellos formada, que tanta importancia ha adquirido con el tiempo. Esas facultades legislativas de la
Cmara de los comunes aparecen, pues, como una concesin de la
de los pares, o lores; y no se encontrar, por tanto, extrao que estos
se hayan reservado importantsimas atribuciones.
En Francia, durante el segundo Imperio, el Senado era un verdadero poder constituyente, que ejerca tales actos da soberana por
medio de Senado-Consultos. En el nuevo Imperio alemn, este poder se halla igualmente reservado al Consejo federal (Bundesrath), a
quien competen igualmente casi todas las facultades legislativas.
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En cuanto a lo segundo, conviene que el Senado tenga iniciativa en toda clase de asuntos, o se limite al rol de revisor? En algunos pases se observa esto ltimo; y en verdad, que as se acenta
ms su carcter de conservador, o moderador; pero, tiene dos gravsimos inconvenientes: 1 que esto tiende a crear cierto antagonismo pernicioso en las Cmaras, convirtiendo al Senado en una especie de tribunal superior de apelacin, que sojuzgue a la otra Cmara; y 2, se pierden las ventajas de la divisin del trabajo y de la doble iniciativa: en efecto, el Senado estarase quedo mientras no tuviese asuntos que rever; y lo que es peor, se privara al pas de los
tiles proyectos que pueden concebir los senadores y que pasan a la
Cmara de diputados revestidos ya de la aprobacin del Senado.
Respecto de la facultad privativa de intervencin en los negocios diplomticos, que en Norteamrica se le concede, buenas y poderosas razones debieron tener para ello los legisladores de la Gran
Repblica, y tal vez fue la principal, el que los diversos Estados se
hallan representados en l por una especie de plenipotenciarios suyos, que no otra cosa parecen los senadores americanos, como sucede en el Consejo federal de Alemania; pero, en nuestro concepto,
eso falsea la base del sistema republicano, por la confusa mezcla de
funciones legislativas y administrativas, cercenando las que al Poder Ejecutivo le corresponden; y luego, que al fin, un tratado internacional obliga como ley del Estado y no hay razn plausible para
elaborarla de distinta manera que las dems leyes.
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Aun la duracin muy larga se resiente de estos mismos defectos y desde luego aleja a la corporacin del pueblo que la eligi,
cuya voluntad y opiniones se descuida en consultar, seguros como
estn los funcionarios de no necesitar su voto en mucho tiempo.
Una variacin muy rpida ofrece tambin sus inconvenientes, porque los senadores tendran menos independencia en sus deliberaciones y la Cmara no representara el elemento conservador y de
orden. Debe optarse, pues, por un trmino medio: que la renovacin no se haga muy de tiempo en tiempo, ni tan frecuente como la
de los diputados. En los Estados Unidos, la Cmara de representantes se renueva ntegramente cada dos aos y el Senado por terceras partes, de manera que el cargo dura 6 aos; esta misma disposicin existe entre nosotros y merece conservarse, efectundose la
renovacin de la otra Cmara, tambin por terceras partes, pero
cada ao, como lo hemos dicho anteriormente.
Ahora, la organizacin interna del Senado debe ser anloga a
la de la Cmara de diputados, esto es, constar de una mesa para la
direccin de los trabajos y diversas comisiones para el examen de
los proyectos; y anloga tambin es la del Congreso: en algunas partes preside siempre la mesa del Senado; entre nosotros, la presidencia es alternativa, por sesiones; y las comisiones de ambas Cmaras
se renen en un mismo cuerpo para constituir las de Congreso; en
todo caso, las comisiones deben ser mixtas.
V
MISIN Y FUNCIONES DEL
PODER LEGISLATIVO
SUMARIO.- Funciones del Congreso.- Mocin.- La iniciativa considerada en la monarqua y la repblica.- Discusin.- Diario
de debates.- Votacin.- Sus especies.- Redaccin.- Incoactiva.Formacin de la ley.- Proyecto.- Comisiones.- Debate.- Sancin.- Caso de disentimiento en las Cmaras.- Observaciones
del Ejecutivo.
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La misin del Poder Legislativo se reduce a dictar leyes, esto es, declarar primitivamente un derecho, imponer una obligacin, crear
una relacin jurdica que antes no exista. Las leyes pueden ser generales, o especiales, segn que se refieran indistintamente a todas las
personas, o tan solo a clases o situaciones determinadas. Cuando la
declaracin del derecho se limita a casos particulares, toma el nombre de resolucin legislativa; la cual suele a las veces mandarse observar como regla general en los casos o situaciones anlogas y se convierte entonces en verdadera ley especial. Por ltimo, si a ms de declarar el derecho, o establecer la relacin jurdica, se detalla el modo
y forma de realizarla, esto se llama ley orgnica o reglamentaria.
En las funciones debemos considerar la mocin, discusin y
sancin. La mocin consiste, en proponer un asunto cualquiera a la
consideracin de la Cmara: el derecho de hacer mociones se llama
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mero necesario para constituir mayora, que regularmente es la mitad ms uno del nmero de votantes, y el modo y forma de efectuarse la votacin. La votacin puede ser pblica o secreta: esta se
verifica por cdulas o balotas; la pblica, de un modo nominal, o
bien por signos generales. Ambos sistemas presentan sus ventajas y
sus inconvenientes: la votacin pblica reboza en franqueza y buena fe, tiene ms en cuenta la opinin del pueblo y se presta menos a
las cbalas y ocultos manejos; la secreta, tiende a consultar mejor la
conciencia del votante, libertndole de los compromisos que su
voto pblico le atrajera. Nosotros creemos que se debe emplear con
prudencia uno y otro gnero, segn la importancia del asunto y su
naturaleza: para las elecciones, por ejemplo, es indispensable el uso
de las cdulas; para los asuntos particulares, convendran las balotas; para las votaciones ordinarias, los signos; para otros asuntos de
responsabilidad, la votacin nominal.
Concluida la votacin, debe pasarse el asunto a una comisin
encargada de redactar, a fin de que lo ponga expedito para su promulgacin.
En caso de desecharse, o no admitirse, el proyecto, puede pedirse nuevamente su consideracin a la Asamblea, lo cual se llama
incoactiva. El derecho de incoactiva corre parejas en la monarqua y
la repblica con el de iniciativa: all es una prerrogativa del monarca; ac, un derecho comn de los poderes pblicos. Pero, la insistencia no debe presentarse ante la misma Asamblea, que no podra
cejar sin mengua de su decoro, sino ante la subsecuente legislatura,
en que se haya efectuado la renovacin de miembros y cambiado tal
vez las circunstancias.
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En efecto, siendo el nmero de senadores menor que la mitad del de diputados, se concibe que la mayora de dos tercios es una
garanta en su favor, cuando la insistencia emana de la otra Cmara; pero, una evidente desventaja, un verdadero sacrificio, cuando
es l quien insiste: desde que el voto unnime del Senado es menor
que la ms insignificante mayora de la Cmara de diputados, parece hasta contrasentido la exigencia de los dos tercios; as que, solo
en casos muy raros, ha podido obtener el triunfo, que parece sistemticamente reservado a la Cmara ms numerosa, consagrando
as su preponderancia sobre el Senado. Este es, pues, el vicio capital
de nuestra Constitucin, que debe corregirse requiriendo simple
mayora absoluta cuando la insistencia provenga del Senado.
Si la dificultad se opone por parte del Ejecutivo, como la ejecucin de las leyes no ha de aventurarse a su querer, debe hacer las
objeciones que crea justas, dentro de un breve plazo, que nuestra
Constitucin limita a diez das, para que con vista de ellas sea reconsiderada la ley. Volveremos todava sobre esta materia al ocuparnos de las facultades, o atribuciones, del Poder Ejecutivo.
VI
LOS REPRESENTANTES
SUMARIO.- Representantes.- Calidades que deben tener.- Inmunidad.- Sus lmites.- Renta.- Obligaciones.- Si hay o no incompatibilidad entre la diputacin y los empleos permanentes.
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En cuanto a sus obligaciones, deben proceder por miras desinteresadas y patriticas, concurrir con puntualidad a las sesiones,
trabajar con ahnco en bien de la patria y dar cuenta a la nacin de
su conducta. Muy conveniente sera, a falta de Diario de debates,
que cada diputado publicase un sencillo relato de sus procedimientos, a fin de que sus comitentes viesen si haba correspondido o no a
su confianza. Esto constituira una responsabilidad moral, ya que
no puede caber ninguna legal, como que la opinin no es un delito.
En cuanto a la incompatibilidad de la diputacin con los destinos pblicos, no la hallamos justificada en principios, ni habra
razn plausible para privar a la nacin de los servicios que un diputado hbil pudiera prestarle en la magistratura, la hacienda, u otro
ramo. Mas, atendiendo al vergonzoso trfico que de su alta misin
suelen hacer algunos representantes, sera conveniente no solo prohibirles recibir, durante su perodo, empleo que no fuera diplomtico, o ministerio de Estado, sino hasta ponerse en contacto particular con los miembros del Gabinete. Los diputados que sin amistad personal se ocupan de importunar con sus visitas al presidente y
los ministros, y los distraen de las atenciones del servicio abrumn-
CAPTULO TERCERO
PODER EJECUTIVO
I
NATURALEZA
DEL PODER EJECUTIVO
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En las monarquas electivas, el monarca es elegido por el pueblo o la nobleza; y algunas veces, la designacin de sucesor se hace
durante el reinado del actual gobernante para evitar cualquiera conmocin popular, o peripecia poltica.
En las repblicas, el jefe, que de ordinario se titula presidente,
es elegido por el pueblo, su duracin es corta y tiene responsabilidad. Bien pudiera establecerse una repblica de modo que el presidente fuera irresponsable y aun perpetuo, organizando hbilmente
el consejo de ministros; lo cual prueba que ni la perpetuidad ni aun
la irresponsabilidad, son esencialmente contrarias a la repblica;
pero, la buena poltica exige que la divisin e independencia de poderes, carcter distintivo de la repblica, est acompaada de la alternabilidad y responsabilidad.
El Ejecutivo, sea cual fuere la forma de gobierno, no ejerce su
poder por s mismo, sino en nombre de la nacin, que como libre y
II
ATRIBUCIONES
DEL PODER EJECUTIVO
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En cuanto a las relaciones exteriores, debe cultivarlas con esmero y tino; de aqu, la facultad de nombrar y remover a su satisfaccin los agentes diplomticos. No decimos que sea rbitro de entrar en relaciones nuevas, o cortar las existentes; no, eso es atributivo de la Representacin Nacional: ella debe determinar las potencias con las cuales el pas haya de entrar en relacin; pero una vez resuelto, el nombramiento de los ministros pblicos atae al Gobierno, sobre cuya responsabilidad pesa el buen o mal resultado de las
negociaciones: son por lo tanto defectuosas las constituciones de
Huancayo y la actual; aquella, en cuanto restringa la facultad del
Gobierno exigiendo la aprobacin del Senado para el nombramiento de los ministros; y esta, por haber ensanchado con exceso
tal atribucin, dejando a voluntad del Gobierno el entrar o no en
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III
VETO
SUMARIO.- Origen y fundamento del veto en la monarqua.Su modificacin en la repblica.- Aplazamiento de las cuestiones.- Disolucin de las Cmaras apelando al pueblo.
En las monarquas la facultad de objetar se llama veto, del verbo latino vetare, prohibir; y consiste en que el monarca no puede ser
obligado a cumplir la ley, o bien tiene facultad de oponerse a su
ejecucin, como suceda con los tribunos de la antigua Roma. Es
una consecuencia lgica del sistema, porque el monarca tendra, o
que abdicar, o que envilecerse, o violentarse para cumplir una ley
contraria a su honor, o convicciones. El veto, primitivamente fue
absoluto, reliquia del poder omnmodo de los reyes; y visto que se
poda emplear, y con efecto se empleaba, para impedir la promulgacin de leyes favorables a los intereses del pueblo y enderezadas a
desarraigar algunos vicios de la administracin, redjose a temporal o suspensivo, como si se dijera, que el monarca tiene derecho de
no cumplir la ley durante cierto tiempo. El veto temporal, si bien
no cierra completamente la puerta a las reformas, entorpece los
progresos y mejoras sociales aplazndolas indefinidamente a juicio
del monarca, vicio inherente al sistema monrquico.
En la repblica, se reduce esta facultad a la manifestacin de
los motivos que impiden al Ejecutivo hacer promulgar y cumplir la
ley: la Cmara debe reconsiderar el asunto; pero tiene libertad de
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Un principio de orden y buena armona entre los poderes exige tambin que el Ejecutivo convoque a las Cmaras y asista a su instalacin y clausura. Esta facultad no es esencial, las Cmaras pueden
reunirse y funcionar en las pocas determinadas por la Constitucin, sin necesidad de convocatoria; pero, sera preestablecer el desacuerdo entre los grandes poderes de la nacin el privar al Ejecutivo
de una facultad, que en rigor tiende solo al cumplimiento de una ley
y de una ley fundamental. Adems, la reunin de los representantes,
esparcidos por todo el territorio de la nacin, requiere auxilios y facilidades que debe proporcionar el Ejecutivo como poder central y
mediador; y de aqu, la conveniencia, si no la necesidad, de que expida a la vez la convocatoria y las rdenes sobre la traslacin. En la instalacin debe exponer de un modo rpido y solemne la situacin actual del pas y las grandes mejoras o reformas que pudieran plantificarse: ese discurso, que en lenguaje parlamentario se denomina mensaje, debe contener el cuadro sinptico de la actualidad y el programa poltico del Gabinete; y en su redaccin, ser breve, elegante y
majestuoso.
Suelen asignrsele tambin algunas otras atribuciones que,
sin ser rigorosamente de su instituto, no pugnan con su naturaleza,
tal como el nombramiento de los jueces, etc.
IV
MINISTROS DE ESTADO
Los ministros de Estado, grandes dignatarios de la nacin, encargados de dirigir ms inmediatamente los ramos especiales de la administracin pblica, constituyen en las monarquas el Poder Ejecutivo; y lo forman asimismo en las repblicas, haciendo un cuerpo
moral con el presidente, con quien comparten la responsabilidad y
el trabajo. Cada ministro debe tener a su cargo el despacho de uno
o ms ramos de la administracin, segn sean su importancia o
desarrollo: en las monarquas hay alguno llamado sin cartera, porque no dirige especialmente ningn despacho, pero interviene en
todos para dar unidad al Gabinete y suele servir de orador en las
Cmaras.
El nmero de ministerios no es el mismo en todas las naciones, porque esto depende del desarrollo y multiplicidad de los asuntos. No podemos por lo tanto establecer una clasificacin lgica; y
hemos de contentarnos con indicar en general que el despacho de
los asuntos debe ser rpido y pblico, para ahorrar a los ciudadanos
los inconvenientes y molestias de la demora y ofrecer al pas con la
publicidad una garanta de justicia. Los principales ramos de la ad-
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V
RESPONSABILIDAD
DEL GABINETE
SUMARIO.- Responsabilidad del Gabinete.- Dificultad de hacerla efectiva.- Motivos principales, la posicin social del enjuiciado, la naturaleza de los actos, los intereses comprometidos,
los elementos de defensa.- Motivos especiales en la monarqua
y en la repblica.- Vanidad de la pronta responsabilidad del
ministro aplazando la del presidente.- Nuestra doctrina.
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VI
SUCESIN EN EL GOBIERNO
SUMARIO.- La sucesin en el Gobierno.- Examen de los principales medios propuestos.- Los perodos largos.- Los cortos.- La
reeleccin.- La candidatura civil.- La simultaneidad en la eleccin.- La corta dotacin del presidente.- Nuestra opinin.- Suplencia.
Cuestin no menos importante que la responsabilidad es la de sucesin, expuesta a violentos y frecuentes choques en las repblicas.
He aqu el principal escollo de nuestro sistema y que los monarquistas nos enrostran con ufana. Conocemos su magnitud y sus peligros; pero debemos lanzarnos con fe en pos de una solucin, que si
no extirpe de raz el vicio, rehabilite a lo menos el sistema. Cunto
mal nos ha hecho la insensata ambicin de los caudillos! Vamos a
examinar los principales medios propuestos y ensayados en diferentes pueblos; y expondremos luego nuestra opinin.
PRIMER MEDIO.- Los perodos de larga duracin.- Si los riesgos aparecen con la lucha eleccionaria, si entonces se inflama la ambicin de los pretendientes y despliega cada cual sus recursos, el
medio ms eficaz ser aplazar esa lucha, alargar los perodos, poner
ms distantes las pocas de conmocin; as, el pueblo, estando mucho tiempo en reposo, adquiere hbitos de paz, saborea sus frutos y
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VII
CONSEJO DEL ESTADO
SUMARIO.- Naturaleza de la institucin.- Bases sobre que podra establecerse.- Importancia de su misin.- Juntas consultivas.- Motivos porque se suprimi la institucin.- Cmo fue
sustituida en la Constitucin vigente.
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El Consejo de Estado est llamado a ser el cerebro de la nacin y llenar el vaco que se nota en nuestras instituciones. El Ministerio y las Cmaras, preocupndose siempre de la poltica militante y siempre en continua agitacin, solicitados por multitud de
intereses y asuntos de todo gnero, no tienen ni el tiempo necesario, ni la tranquilidad de espritu que se requiere para los trabajos serios y profundos; de all, el que nuestras leyes ms graves salgan imperfectas y lleven impreso el indeleble sello de la precipitacin y de
las pasiones del momento.
Es por consiguiente de gran necesidad e importancia una corporacin compuesta de las personas ms competentes en todos los
rangos sociales y las diversas profesiones, que, desnuda de las vertiginosas pasiones polticas, se consagre con toda la calma de la reflexin a estudiar detenidamente nuestras necesidades y preparar proyectos de ley, los cuales, maduramente discutidos por ella, se presenten a la deliberacin del Congreso, con todo el caudal de luz que
haga patentes su justicia y conveniencia. As, el trabajo de las Cmaras sera ms fecundo en menos tiempo; y los debates parlamentarios iran tomando el carcter de gravedad y mesura con que deben
ser tratados los grandes intereses de la patria.
Tan se siente ya la necesidad de llenar este vaco, que el actual
Gobierno ha creado juntas consultivas, por ilustrar su juicio en los
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En 1860, hubo el pensamiento de restablecerla, mas sin purgarla de sus vicios principales, y con el especial carcter de poder
conservador. La combatimos, por tanto, optando ms bien por la
comisin permanente, con que se crey proveer al largo interregno
de las clausuras y establecer una segura salvaguardia de la Constitucin y de las leyes.
Esta institucin es esencialmente defectuosa porque carece
de poder; y no se le podra conferir sin grandsimo peligro; su accin conservadora se limita a dirigir representaciones al Gobierno
para que enmiende la infraccin, de continuo ineficaces; y si tuviera facultades para ms, estara sobre el Gobierno y acabara por usurpar, o entrar en pugna. Cierto que debiera ocuparse tambin de los
trabajos que las Cmaras le encomienden; pero ni lo han hecho, ni
pueden hacerlo, porque no son hombres especiales y su cargo dura
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VIII
RGIMEN MUNICIPAL
SUMARIO.- Carcter y necesidad de la institucin.- Juntas departamentales.- Causales de su extincin.- Concejos municipales.
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CAPTULO CUARTO
PODER JUDICIAL
I
NATURALEZA
DEL PODER JUDICIAL
Para que las leyes no sean una letra muerta, para que no permanezcan estriles en el campo de la especulacin, es necesario aplicarlas,
darles un soplo de vida, encarnarlas, por decirlo as, en los casos
particulares: la ley es una regla general, una frmula abreviada que
necesita desenvolverse para la solucin de los diarios problemas de
la vida prctica. Aquella clebre mxima fiat iustitia ne pereat mundus entraa un preciossimo fondo de sabidura y manifiesta a toda
luz la necesidad e importancia de la administracin de justicia.
Puede una legislacin ser tan rica y tan completa como fuera dable;
no estando acompaada de una buena administracin de justicia,
ser una bella utopa y nada ms; al contrario, la buena administracin de justicia suple los defectos de la legislacin, neutraliza
hasta cierto punto los vicios de un Gobierno desptico y hace efec-
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II
ORGANIZACIN
DEL PODER JUDICIAL
SUMARIO.- Organizacin del Poder Judicial.- Fuente de su autoridad.- Necesidad de una autorizacin nacional.- Eleccin
de los jueces de hecho y de los letrados.- Necesidad de la confianza pblica.- Arbitraje.- Sistemas de organizacin.- Ventajas
o inconvenientes del jurado.- Los juzgados y tribunales permanentes.- Aspecto poltico.- Aplicacin al Per.- Juzgados unipersonales.- Tribunales.- Jerarqua judicial.- Candidaturas.
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neutralicen la justicia. 3 Hay ms inters en el examen y justa resolucin del asunto, por cuanto esos que ahora ocupan el estrado de
los jueces, pueden comparecer maana en el banco de los acusados;
y por consiguiente, su nica salvaguardia es la justicia. Est ms viva
la confianza de los ciudadanos recientemente expresada por su sufragio y hay ms garantas de escrupulosidad y justificacin de parte
de unos hombres, que ven como suyo propio el asunto que juzgan y
se consideran exentos de prevenciones y pasiones. En cambio, no
podr negarse que su accin no es tan expeditiva y oportuna como
si fuera juzgado permanente; y si no por malicia, por ignorancia o
error de concepto, se hallan ms expuestos a frecuentes extravos,
que los que por su consagracin especial tienen mayor expedicin y
destreza. Adems, la plantificacin del jurado requiere costumbres
preparadas y cierto grado de moralidad no comn en todas las poblaciones. Cun tristes desengaos hemos tocado en nuestros primeros ensayos!
Los tribunales permanentes ofrecen las garantas de acierto
inherentes a su consagracin y diarios estudios: profesores del derecho, empleados especialmente en el estudio de la legislacin y en la
aplicacin de las leyes, van adquiriendo cotidianamente destreza y
acierto; sus primeros pasos son trmulos y vacilantes; los posteriores, seguros y firmes. Mas no desconocemos que los sentimientos
de justicia pierden su exquisita delicadeza con el hbito; y que, erigidos los jueces en una clase especial y privilegiada de la sociedad,
no pueden inspirar tanta confianza, ni tomar tan vivo inters en los
asuntos, como aquellos que salidos del pueblo vuelven a su seno
despus de su veredicto y tocan con la mano los efectos de su fallo.
Es innegable tambin, que sobre los jueces permanentes ejercen
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III
FUNCIONES
DEL PODER JUDICIAL
SUMARIO.- Funciones del Poder Judicial.- Publicidad en los juicios.- Administracin gratuita.- Carcter de permanencia.Necesidad de motivar los fallos.- Procedimientos judiciales.Instancias.- Ejecutorias.- Indulto.- Conmutacin.
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mutacin de la pena y el indulto. He aqu una reliquia de la monarqua absoluta: creanse los reyes dueos y seores de la vida y hacienda de sus vasallos, representantes de la justicia divina y rbitros de
castigar o perdonar: los jueces no eran sino delegados suyos; y por
consiguiente, podan alterar o modificar los fallos a su antojo y absolver a esos mismos que aquellos encontraban delincuentes. Muchas veces los monarcas han hecho un uso benfico de esta suprema
facultad, especialmente cuando el servilismo, o excesivo celo de los
jueces, pona en manos del soberano la suerte de algn enemigo, o
de algn desgraciado; pero la generosidad no es justicia, y si se deja a
voluntad de otro poder la revocacin de los fallos, queda proclamada la impunidad. nicamente en algunos casos muy excepcionales,
en que la penitencia del criminal aparezca probada, podra ejercerse
el sublime acto del perdn, mas no por el Ejecutivo, sino por la Representacin Nacional en nombre del pueblo.
En cuanto a la conmutacin, no se estila ni puede justificarse
sino en cuanto a la pena capital, y su fundamento no est, como
cree el ilustrado Dr. Arenas, en la imperfeccin de las leyes humanas, sino en la intrnseca injusticia de la pena de muerte: si tal no
fuera, la conmutacin as sera aplicable a la pena capital como a
otra cualquiera, supuesto que tan susceptibles de error son el legislador que establece y el juez que impone aquella pena, como el que
instituye o aplica la de prisin o cualquiera otra.
IV
FUEROS
SUMARIO.- Fueros reales.- Fueros personales.- Accin del Poder Judicial respecto de los otros poderes.
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I
HISTORIA Y PLAN
SUMARIO.- Primera Constitucin de 1823.- La boliviana, o vitalicia.- La de 1828.- La de 1834.- La de Huancayo.- La del
ao 1856.- Circunstancias que precedieron a su reforma.- Carcter general.- Plan de la Constitucin vigente.
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II
TEXTO DE LA CONSTITUCIN
DE 1860
TTULO PRIMERO
DE LA NACIN
Art. 1.- La Nacin Peruana es la asociacin poltica de todos los Peruanos.
Art. 2.- La Nacin es libre e independiente, y no puede celebrar pacto
que se oponga a su independencia o integridad, o que afecte de algn modo
su soberana.
Art. 3.- La soberana reside en la Nacin, y su ejercicio se encomienda a
los funcionarios que esta Constitucin establece.
TTULO II
DE LA RELIGIN
Art. 4.- La Nacin profesa la religin catlica, apostlica, romana: el
Estado la protege, y no permite el ejercicio pblico de otra alguna.
TTULO III
GARANTAS NACIONALES
Art. 5.- Nadie puede arrogarse el ttulo de soberano: el que lo hiciere,
comete un atentado de lesa patria.
Art. 6.- En la Repblica no se reconocen empleos ni privilegios hereditarios, ni fueros personales. Se prohben las vinculaciones; y toda propiedad
es enajenable, en la forma que determinan las leyes.
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Art. 11.- Todo el que ejerce cualquier cargo pblico, es directa e inmediatamente responsable por los actos que practique en el ejercicio de sus funciones. La ley determinar el modo de hacer efectiva esta responsabilidad.
Los fiscales son responsables, por accin popular, si no solicitan el cumplimiento de lo dispuesto en este artculo.
Art. 12.- Nadie podr ejercer las funciones pblicas, designadas en esta
Constitucin, si no jura cumplirla.
Art. 13.- Todo Peruano est autorizado para entablar reclamaciones
ante el Congreso, ante el Poder Ejecutivo, o ante cualquiera autoridad competente, por infracciones de la Constitucin.
TTULO IV
GARANTAS INDIVIDUALES
Art. 14.- Nadie est obligado a hacer lo que no manda la ley, ni impedido de hacer lo que ella no prohbe.
Art. 15.- Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivo.
Art. 16.- La ley protege el honor y la vida contra toda injusta agresin; y
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Art. 42.- El gobierno del Per es republicano, democrtico, representativo, fundado en la unidad.
Art. 43.- Ejercen las funciones pblicas los encargados de los Poderes,
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que ninguno de ellos pueda salir de los
lmites prescritos por esta Constitucin.
TTULO VIII
DEL PODER LEGISLATIVO
Art. 44.- El Poder Legislativo se ejerce por el Congreso, en la forma que
esta Constitucin determina.
El Congreso se compone de dos Cmaras: la de senadores y la de diputados.
Art. 45.- La eleccin de los senadores y de los diputados se har conforme a la ley.
Art. 46.- Se elegir un diputado propietario y un suplente, por cada
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TTULO X
DE LA FORMACIN Y
PROMULGACIN DE LAS LEYES
Art. 67.- Tienen derecho de iniciativa en la formacin de las leyes:
1 Los senadores y diputados;
2 El Poder Ejecutivo;
3 La Corte suprema, en asuntos judiciales.
Art. 68.- Aprobado un proyecto de ley en cualquiera de las Cmaras,
pasar a la otra para su oportuna discusin y votacin. Si la Cmara revisora
hiciese adiciones, se sujetarn estas a los mismos trmites que el proyecto.
Art. 69.- Aprobada una ley por el Congreso, pasar al Ejecutivo para
que la promulgue y haga cumplir. Si el Ejecutivo tuviese observaciones que
hacer, las presentar al Congreso, en el trmino de diez das perentorios.
Art. 70.- Reconsiderada la ley en ambas Cmaras con las observaciones
del Ejecutivo, s, no obstante ellas, fuese aprobada nuevamente, quedar
sancionada y se mandar promulgar y cumplir. Si no fuese aprobada, no podr volver a tomarse en consideracin hasta la siguiente legislatura.
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TTULO XIII
COMISIN PERMANENTE DEL
CUERPO LEGISLATIVO
Art. 105.- La comisin permanente del Cuerpo legislativo se compone
de siete senadores y ocho diputados, elegidos, en Cmaras reunidas, al fin de
cada legislatura ordinaria. Para suplentes, sern elegidos tres senadores y cuatro diputados.
Art. 106.- No podr haber en esta comisin individuos que tengan entre s parentesco dentro del 4 grado civil.
Art. 107.- Son atribuciones de la comisin permanente, a ms de las
que le sealan otros artculos constitucionales:
1 Vigilar el cumplimiento de la Constitucin y de las leyes, dirigiendo al Poder Ejecutivo dos representaciones sucesivas, para que enmiende cualquiera infraccin que hubiese cometido, o para que proceda contra las autoridades subalternas, si ellas hubiesen sido las infractoras;
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Art. 114.- Los prefectos estarn bajo la inmediata dependencia del Poder Ejecutivo; los sub-prefectos, bajo la de los prefectos, y los gobernadores
bajo la de los sub-prefectos.
Art. 115.- Los prefectos y sub-prefectos sern nombrados por el Poder
Ejecutivo; los gobernadores lo sern por los prefectos, a propuesta en terna
de los sub-prefectos, y los tenientes gobernadores por los sub-prefectos, a
propuesta en terna de los gobernadores.
El Poder Ejecutivo podr remover a los prefectos y sub-prefectos, con
arreglo a la ley.
Art. 116.- Las atribuciones de estos funcionarios y su duracin sern
determinadas por una ley.
Art. 117.- Los funcionarios encargados de la polica de seguridad y orden pblico, dependen inmediatamente del Poder Ejecutivo, quien los nombrar y remover conforme a la ley.
TTULO XV
MUNICIPALIDADES
Art. 118.- Habr municipalidades en los lugares que designe la ley; la
cual determinar sus funciones, responsabilidades, calidades de sus miembros y el modo de elegirlos.
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COMENTARIO
TTULO I
DE LA NACIN
SUMARIO.- Idea de la nacin peruana.- Libertad.- Independencia.- Soberana.- Prohibicin de celebrar pacto que la menoscabe, o ataque la integridad territorial.
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TTULO II
DE LA RELIGIN
Art. 4.- Tres partes contiene este artculo: por la primera, se declara
que la nacin profesa la religin catlica, apostlica, romana; por la
segunda, se impone al Estado la obligacin de protegerla; y por la
tercera, se prohbe el ejercicio pblico de cualquiera otra religin.
Muy reida fue la discusin; pero, como en 1856, como despus en 1866, sali derrotado el partido liberal y con la palma del
triunfo el ultramontano. Aleccionados por la experiencia, debemos
proceder con firmeza y prudencia, procurando antes ilustrar al pueblo y desarraigar las preocupaciones. Ensemosle, que la fe no se
ordena por la ley, sino que nace del corazn y la conciencia; que los
disidentes no son gente proterva y vitanda; que la intolerancia aleja
de nuestro pas la inmigracin de hombres ilustrados y dignos, que
no en holocausto al lucro han de sacrificar fcilmente sus creencias;
y por ltimo, que la religin catlica, hija de la libertad en los pasados tiempos, nada tiene que temer de su comparacin con otras,
como que sostiene la verdad. Despus de esto, la reforma ser fcil y
sencilla.
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TTULO III
GARANTAS NACIONALES
SUMARIO.- Prohibicin de arrogarse el ttulo de soberano.Abolicin de empleos y privilegios hereditarios, fueros personales y vinculaciones.- Libre disposicin de las propiedades.Requisitos para la enajenacin de bienes nacionales.- Contribuciones.- Observaciones a este respecto.- Quin debe determinar las rentas y los gastos pblicos.- Exacciones.- Mala inversin.- Nulidad de los actos practicados por quienes usurpan
funciones pblicas.- Responsabilidad de los empleados.- Necesidad del juramento.- Accin popular para reclamar contra las
infracciones de la Constitucin.- Puntos reformados de la del
56.- Juicio crtico.
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El artculo 11 proclama la inmediata y directa responsabilidad de los funcionarios pblicos, por los actos que con tal carcter
practiquen; de manera que, luego al punto de atacar los derechos individuales, o sociales, abusando de sus facultades, o de faltar a los
deberes que la ley les impone, deben ser sometidos a juicio en el
modo y forma que la ley de responsabilidad determine y sufrir la
pena merecida. La autoridad que los magistrados ejercen debe emplearse en bien de la sociedad que es su objeto, y no convertirse en
arma para daar a nadie, ni cometer tropelas; quien tal hiciere, sea
inmediatamente castigado. Esta responsabilidad inmediata, en que
la pena sigue al delito, vale ms que los vagos, e inoficiosos juicios
de residencia que en la Constitucin del 56 se prescriban.
Para dar ms fuerza a asta disposicin, se impone responsabilidad a los fiscales, que como custodios que son de las leyes, no cuiden de su cumplimiento, facultando a cualquiera del pueblo para
pedir esta responsabilidad; en lo cual consiste la accin popular,
quiere decir, accin, en el sentido jurdico de la palabra, que corresponde a todos y a cada uno de los ciudadanos, para ocurrir a la justicia; mas no a las vas de hecho, como vulgarmente se cree.
Lo prescrito en el artculo 12 no es sino una disposicin administrativa: que se jure, que no se jure la Constitucin por los empleados, al tomar posesin de su puesto, eso nada influye en la organizacin poltica, y con juramento, o sin l, ha de hacerse efectiva la
responsabilidad del que en ella incurriere. Sin embargo, el jura-
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puntualmente a cabo, habra sido un inagotable semillero de juicios intiles y de serios embarazos para utilizar oportunamente los
servicios de muchos buenos empleados. Se comprende que en la
poca del coloniaje empleara tal expediente el Gobierno espaol, a
fin de aliviar de algn modo la triste condicin de las colonias que
tenan invencibles obstculos para elevar sus justsimas quejas hasta
los odos del rey; mas en los tiempos actuales, cuando en el momento de recibir el agravio est expedito el derecho de hacer reclamaciones y entablar acusacin contra los malos empleados, qu
razn de ser tiene la residencia? Si el funcionario falta a sus deberes,
hgase desde luego efectiva su responsabilidad: esto es ms llano. El
auto en que se abre la residencia nos parece un pregn que llama a
los enemigos gratuitos y malquerientes del empleado para cebar en
l su zaa y herirle cobardemente despus de cado.
Ms vulnerable todava era la otra peligrossima disposicin
del artculo 10, as concebida: Es nula y sin efecto cualquiera ley
en cuanto se oponga a la Constitucin: arma de dos filos, que sirvi para cortar la cabeza al Congreso de 1858. Esta es su ms completa y elocuente refutacin.
No hay necesidad de declarar que es nula una ley secundaria
opuesta a la fundamental: ese es un principio evidente en s mismo y
que basta enunciarlo en cualquiera de las Cmaras para que se le
rinda homenaje y se deseche, o no tome siquiera en consideracin
un proyecto de ley; ahora, si por un inexplicable y rarsimo extravo
llegase a pasar desapercibida la inconstitucionalidad en las Cmaras
y el Gobierno, que antes de promulgar una ley debe examinarla maduramente dentro del trmino legal, no queda otro camino que aca-
TTULO IV
GARANTAS INDIVIDUALES
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Los artculos 26, 27 y 28 se refieren a la propiedad: en el primero se declara inviolable toda especie de propiedad, no autorizando la expropiacin forzada sino cuando lo exija la utilidad pblica
legalmente probada (debi agregarse la necesidad) y previa indemnizacin; por el segundo, se garantiza la exclusiva a los autores de
inventos tiles, y tambin, por tiempo limitado, a los introductores, bajo las condiciones que la ley determine; y ltimamente por el
tercero, se concede a los extranjeros el derecho de adquirir no solo
bienes muebles, sino tambin races, o territoriales; tales disposiciones son en todo conformes a los principios de la ciencia y revisten un marcado carcter de liberalismo.
En el artculo 29 se consagra el derecho de asociacin: todos
los ciudadanos pueden formar asociaciones transitorias, o permanentes, reunindose en pblico, o en privado, pero pacficamente y
sin comprometer el orden pblico. Aunque se comprende bien la
mente de esta disposicin, habra convenido tal vez expresarla en
estos u otros trminos anlogos: todos (peruanos o extranjeros),
pueden reunirse con un objeto lcito, pacficamente y sin comprometer el derecho ajeno y formar sociedades que no estn prohibidas por la ley. Sujetndose estrictamente a la letra constitucional,
podran ahora formarse reuniones, o sociedades pacficas, para robar, defraudar, o cometer torpezas, pues que concurren las dos con-
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TTULO V
DE LOS PERUANOS
Trtase en este ttulo de los individuos que forman la sociedad llamada nacin peruana y de su obligacin general.
Los tales individuos, denominados peruanos, estn distribuidos en dos categoras (artculo 33); a saber, peruanos de nacimiento y naturalizados.
Hay tres clases de peruanos de nacimiento (artculo 34): 1 los
que nacen en el territorio de la Repblica, aunque sea de padres extranjeros, a diferencia de algunas partes en que se requiere que los
padres sean sbditos del reino; antes de 1856, nuestras constituciones decan: Los hombres libres nacidos en el territorio: los pobres
esclavos no formaban parte de la familia peruana; 2 los hijos de
padre peruano, o madre peruana, y por mayora de razn si ambos
a dos lo fueren, que nacen en el extranjero, o mejor dicho fuera del
pas, supuesto que el nacimiento puede ocurrir en alta mar, a bordo
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TTULO VI
DE LA CIUDADANA
SUMARIO.- Definicin de ciudadana.- Requisitos para su ejercicio.- Derecho de elegir.- Requisitos para el ejercicio del sufragio.- Empleos pblicos.- Suspensin y prdida del derecho de
ciudadana.- Su carcter respectivo.- Causales de suspensin.Causales para la prdida total.
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Estas condiciones son cuatro: 1 saber leer y escribir; 2 ser jefes, o maestros, de taller; 3 tener alguna propiedad raz, cuyo valor
no est sin embargo determinado como deba estarlo; o 4 pagar al
tesoro pblico alguna contribucin, que no puede ser sino directa,
pues que las indirectas pesan indistintamente sobre todos los habitantes del pas, nacionales o extranjeros, que las pagan da a da sin
que el tesoro pblico les otorgue recibo. Basta que cualquiera de estas condiciones concurra con la edad, o el matrimonio, para, ejercer el sufragio, lo que corresponde tanto a los peruanos de nacimiento, cuanto a los naturalizados.
Ahora, para los empleos pblicos estn llamados todos los ciudadanos que renan las calidades que para cada cual de ellos exijan
las leyes: de manera que, los empleos y honores no estn vinculados, como estaban antes, y en algunas partes continan, a ciertas y
determinadas clases sociales; basta el mrito personal, las virtudes y
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TTULO VII
DE LA FORMA DE GOBIERNO
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Las colonias angloamericanas, en gran parte fruto de las emigraciones causadas por las guerras civiles de Inglaterra en el siglo
XVII, tenan vida propia y eran independientes unas de otras, cuando sacudieron el yugo de la metrpoli; as que, para constituirse en
un solo Estado, habran tenido necesidad de sacrificar su autonoma, perder su personalidad poltica y convertirse en simples provincias. De consiguiente, no pudieron hacer otra cosa, sino formar
una confederacin de Estados, e pluribus unum; y la Constitucin
fue formulada en Filadelfia el ao de 1787, por una Convencin de
delegados, o sea plenipotenciarios de los Estados. La Gran Repblica fue federal, porque no poda ser otra cosa; pero, ms tarde ha
dado buena prueba de su apego a la unidad, con la formidable y tenaz guerra que acaba de sostener contra los Estados separatistas del
Sur.
Entre nosotros, nada es federal, todo unitario: tradiciones,
historia, costumbres, afectos, necesidades, aspiraciones, conveniencias polticas, todo, todo nos conduce a la unidad. Cierto, que en los
tiempos ms remotos poblaban nuestro territorio no pocas naciones populosas e independientes; pero, la poltica asimiladora de los
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TTULO VIII
DEL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO.- Exposicin general.- 1 Parte. Organizacin.- Congreso, dividido en Cmaras.- Eleccin y calidades de los diputados.- Eleccin y calidades de los senadores.- Exclusiones.Prohibiciones absolutas y parciales.- Reunin del Congreso.Resea histrica.- Examen de las razones aducidas en favor de
la reunin bienal.- Ventajas de los congresos anuales.- Congresos extraordinarios.- Instalacin sin necesidad de convocatoria.- Quorum.- Inmunidad.- Vacancia a causa de empleo.- Renovacin de las Cmaras.- 2 Parte. Atribuciones.- Clasificacin.- Atribuciones propiamente legislativas.- Majestticas.Administrativas.- Orgnicas.
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Eleccin y calidades de los diputados.- Adptase por base (artculo 46) el nmero de habitantes, a razn de 30 000 por cada diputado, propietario o suplente: las provincias ms populosas, tienen derecho de elegir un diputado ms por cada 30 000, o fraccin
que pase de 15 000; pero las que lo fuesen menos darn siempre un
diputado, aunque su poblacin sea diminuta. De manera que, la
verdadera base es mixta, a saber, la entidad provincial combinada
con la poblacin; de donde resultan en la Cmara, diputados con
diversas mayoras. El nmero de diputados que a cada provincia
corresponda debe fijarlo una ley, que an no se ha dado, por no haber merecido todava la aprobacin del Congreso el censo general
de la Repblica.
Para ser diputado se exige la concurrencia simultnea de cinco requisitos; ser peruano de nacimiento y ciudadano en ejercicio,
tener 25 aos de edad, ser natural del departamento, o tener en l
tres aos de residencia y poseer una renta de 500 pesos, o ser profesor de alguna ciencia.
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Formando esta voz de majestad, lo que a propio, o atributivo de la majestad, o del soberano.
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TTULO IX
CMARAS LEGISLATIVAS
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TTULO X
DE LA FORMACIN Y
PROMULGACIN DE LAS LEYES
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TTULO XI
PODER EJECUTIVO
SUMARIO.- Exposicin.- Calidades del presidente.- Eleccin.Perodo de mando.- Resea histrica.- Casos de vacancia.- Lo
que dispona la Constitucin de 1856.- Casos de suspensin
temporal.- Vicepresidentes.- Por qu se estableci el 2.- Reforma conveniente.- Atribuciones.- Clasificacin.- Carcter de
la conservacin del orden y seguridad exterior.- Ejecutivas.- Legislativas.- Majestticas.- Moderadoras.- Restricciones.- Otras
disposiones.
El Poder Ejecutivo se ejerce por un ciudadano con la denominacin de presidente de la Repblica y el Consejo de Ministros; de
manera que, el presidente no es (artculo 78) sino el jefe del poder; y
a l exclusivamente se contrae este ttulo. Trtase de las calidades
que debe tener, modo y forma de la eleccin, perodo del mando,
casos de cesacin o vacancia, y de suspensin temporal; de los suplentes, o vicepresidentes de la Repblica y de las atribuciones y
prohibiciones.
Calidades.- Requirense para ser presidente de la Repblica
cuatro condiciones: ser peruano de nacimiento, ciudadano en ejercido, 35 aos de edad y 10 de domicilio en la Repblica. En todas
partes se exige la nacionalidad, porque ningn pueblo soporta, y
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TTULO XII
DE LOS MINISTROS DE ESTADO
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Calidades.- Para ser ministro se requiere (artculo 98) ser peruano de nacimiento, y ciudadano en ejercicio, esto es, menos condiciones legales que para diputado. Puede por consiguiente ser ministro un ciudadano de nacimiento aunque solo tenga 21 aos de
edad. Ya se ve que la Constitucin no puede ser ms liberal; y si exigi el requisito de nacionalidad, fue justamente por lo que hemos
dicho al tratar de los diputados.
Derechos.- Los ministros son los jefes de todos los ramos de la
administracin que corren a su cargo; y tienen derecho de presentar proyectos de ley (artculo 403), tomar la palabra en los debates
de las Cmaras y entrar con ellas en relaciones oficiales; solo s, que
carecen de voto. Ya hemos manifestado en otra parte, cun conveniente sera para el rgimen representativo, el que conservaran su
carcter de representantes, bien que no ejercieran el cargo durante
su permanencia en el Gabinete.
Obligaciones y responsabilidad.- Todos los ministros estn obligados (artculo 101) a presentar al Congreso ordinario una memoria
del estado de los ramos de su despacho, y a dar informes y datos,
TTULO XIII
COMISIN PERMANENTE
DEL CUERPO LEGISLATIVO
SUMARIO.- Resea histrica.- Organizacin.- Atribuciones conservadoras, judiciales y legislativas.- Disposiciones varias.
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TTULO XIV
RGIMEN INTERIOR
DE LA REPBLICA
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Orden jerrquico.- Los prefectos (artculo 114) dependen inmediatamente del supremo Gobierno y estn en comunicacin directa con el Ministerio; los subprefectos, de los prefectos; y los gobernadores y sus tenientes de los subprefectos: estos ltimos funcionarios estn subordinados a los subprefectos; estos a los prefectos; y los prefectos, al Ministerio. Tal es igualmente la escala para su
correspondencia oficial.
Los funcionarios especiales (artculo 117) encargados de la
polica de seguridad y orden pblico, dependen del Poder Ejecutivo. Estos no pueden ser otros, sino los jefes de la gendarmera, que
aunque de libre nombramiento y remocin del Gobierno, estn en
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TTULO XV
MUNICIPALIDADES
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TTULO XVI
FUERZA PBLICA
Atenta la importancia de su destino (artculo 119), asegurar los derechos de la nacin, el orden y la ejecucin de las leyes, est considerada la fuerza pblica como una institucin social, que merece
un peculiar captulo en la Carta. Consta (artculo 120) de guardias
nacionales y ejrcito permanente, subdividido en fuerzas de tierra y
armada naval. Una ley secundaria determina el pie de fuerza y nmero de generales y jefes; con lo cual se ha salvado la irregularidad
de fijar en la Constitucin cuantos generales y almirantes haba de
haber; la ley debe determinar tambin (artculo 121) en qu proporcin ha de ser organizada la guardia nacional; lo cual se ha hecho en el ltimo Congreso. La fuerza pblica es esencialmente obediente (artculo 119), como ley fundamental de su instituto; y esa
obediencia se sujeta a las leyes y ordenanzas militares.
El aumento y la renovacin de la fuerza pblica (artculos
123) no pueden hacerse sino conforme a la ley, que ahora es la de
conscripcin. El reclutamiento est prohibido y es considerado
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TTULO XVII
PODER JUDICIAL
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Alta y delicada es la misin del Poder Judicial; destinado a fallar
sobre la propiedad, la libertad, el honor y aun la vida, debe hallarse
premunido a la vez contra las exigencias y demasas del Poder y el
encarnizado odio de los malos litigantes. Por eso, todas nuestras
constituciones han proclamado la independencia e inamovilidad
del Poder Judicial; solo la del 56, lo declar amovible. Litigantes
perdidos convirtieron la tribuna parlamentaria en pregn de improperios contra los provectos magistrados de la Corte Suprema,
ponindolos en parangn con los salteadores de caminos; y por el
prurito de reformarlo todo, la innovacin pas: en adelante, los
jueces iban a quedar a merced de las venganzas polticas y personales; el Gobierno que se creyera desairado, el litigante malicioso que
atribuira a injusticia y venalidad del juez la prdida de su pleito,
haran estallar sobre l todo el furor de su clera y despecho; y no le
quedara ms refugio, para conservar su puesto, que adular a los
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La jurisdiccin, o sea, el poder de administrar justicia, corresponde (artculo 124) a los tribunales y juzgados; pero, no pueden
proceder discrecionalmente, sino en el modo y forma que previenen las leyes, observando para cada juicio los trmites y formalidades que le corresponden. Las formas judiciales son una preciossima garanta de justicia e imparcialidad para los litigantes y la sociedad en general.
Organizacin.- Estos tribunales y juzgados son los siguientes
(artculo 125): la Corte Suprema, en la capital de la Repblica; cortes superiores en las de departamento, a juicio del Congreso; juzgados de primera instancia, en las de provincia (debera esto tambin
quedar al prudente juicio del Congreso); y juzgados de paz en todas
las poblaciones. Hay adems (artculo 136) tribunales y juzgados
privativos en materia de hacienda, minera y comercio; y los consejos de guerra militares, jurados de imprenta y curias eclesisticas,
para los asuntos de su fuero y competencia.
Nombramiento.- Los vocales y fiscales de la Corte Suprema
(artculo 126) son nombrados por el Congreso, a propuesta en terna doble del Gobierno; los de las superiores, por este, a igual propuesta de la Suprema; y los jueces de primera instancia y agentes
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TTULO XVIII
REFORMA DE LA CONSTITUCIN
SUMARIO.- Fundamento de esta disposicin.- Ojeada histrica.- Constitucin del 23.- Del 28.- Del 34.- Del 39.- Del 56.Disposiciones vigentes.- Observaciones.
Nada sale perfecto de manos del hombre; y aunque tal fuera, como
la perfeccin es relativa y con el progreso social aparecen nuevas
necesidades, nueva vida, no hay ley alguna que no sea susceptible
de mejoras o reforma, as fuera tan acabada, como cuenta la fbula
que sali Minerva de la cabeza de Jpiter. Todas las constituciones
han previsto, por tanto, el caso de una reforma, y solo se diferencian en el modo ms o menos circunstanciado y difcil de efectuarla, para rodearse de ms autoridad y prestigio. Las diferentes disposiciones a este respecto dictadas, retratan fielmente la fisonoma de
nuestros congresos y tal vez de su poca.
La primera Constitucin, de 1823, se ofrece nada ms que
como un ensayo, como un medio supletorio, como una institucin
incierta y vacilante, sujeta a la ratificacin, o reforma, de un Congreso general, compuesto de diputados elegidos por todas las provincias. Era el primer paso que se daba en el sendero de la vida poltica y los representantes, que no tenan la conciencia de su misin,
que hablaban en nombre de provincias que geman aun bajo el
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La Convencin de 1834, asume este carcter y aspira con todos sus conatos a hacer perdurable su obra, rodeando la reforma de
tales formalidades que tendan a imposibilitarla. Era necesario: que
la peticin de reforma fuese firmada, a lo menos por el tercio de individuos de la cmara, leda tres veces, con intervalo de seis das,
esto es, veintin das; y en caso de ser admitida a discusin, previa
deliberacin, pasar a una comisin especial de 9 individuos, elegidos por la Cmara, para presentar dentro de ocho das su informe
sobre la necesidad de hacer la reforma. Vena luego la discusin; y
para aprobar era necesaria la mayora de dos tercios; despus de lo
cual, pasaba a revisin en que se necesitaba igualmente la misma
mayora. Sancionada la necesidad de hacer la reforma deban reunir ambas Cmaras para formar y discutir el proyecto sustitutorio;
y aprobado, se remitira al Ejecutivo, quien, oyendo al Consejo de
Estado, deba presentarlo con un mensaje especial al prximo Congreso, que deliberara sobre l en Cmaras reunidas. Dgase en vista
de esto, qu reforma era posible? Fatal destino! Esta Carta cuya
larga vida quiso asegurarse, muri a poco de nacer.
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TTULO XIX
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
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CONCLUSIN
Tal es la obra que cumpli, rodeado de graves dificultades, el Congreso de 1860. Jams, Asamblea alguna se ha instalado bajo peores
auspicios: hija de un golpe de Estado y un plebiscito, destinada a demoler el edificio de la Convencin Nacional y dirigida por un prelado cuyas ideas absolutistas eran de todos conocidas, tena contra
s la opinin pblica; y de otro lado, vea delante de sus ojos el palpitante ejemplo de dos congresos disueltos y la victoriosa espada del
general Castilla. Comenz, pues, pisando sobre un terreno movedizo que se hunda bajo sus plantas y hubo de marchar muy pasito a
paso, con gran tiento y exquisita cautela, para no perderse y arrastrar consigo la suerte del pas. Al cabo, logr salvar del naufragio las
libertades pblicas, vencer al vencedor de La Palma y Arequipa, y
dar a la nacin instituciones positivas, liberales y susceptibles de fcil mejora. Tres presidentes han salido ya de las nforas bajo su imperio; y abrigamos la fundada esperanza de que dentro de dos aos, el
primer domingo de mayo de 1876, saldr el cuarto, y quedar para
siempre afianzado el rgimen constitucional, que debe ser el credo
poltico y la constante aspiracin de todo buen peruano.
Y con esto, doy fin a mi trabajo: debe resentirse de la precipitacin y desconcierto con que me he visto precisado a escribir en
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