Birokrasi yang Mati Rasa (2)

Dinoroy Aritonang

Dosen di STIA LAN Bandung dan Mahasiswa Pascasarjana Hukum Kenegaraan UGM.

Kasus Gayus Tambunan, mantan pegawai Dirjen Pajak Kementerian Keuangan yang
ditetapkan sebagai tersangka kasus penyelewenangan pajak, semakin menunjukkan bahwa
tabiat birokrasi Indonesia memang amat sulit untuk diubah. Birokrasi masih dipenuhi dengan
spirit dan perilaku yang buruk dan koruptif. Sayangnya, hal ini juga sarat menjangkiti
institusi penegak hukum dalam jenjang dan bidang apa pun. Insitusi yang seharusnya
merealisasikan keadilan dan kebenaran malah mempermainkan keadilan dan kebenaran itu
sendiri.

‘Extraordinary Crime’

Korupsi bukanlah kasus hukum yang biasa. Predikat “tidak biasa” melekat karena tindak
pidana satu ini merupakan imbas negatif penggunaan kekuasaan yang dimiliki oleh penguasa
(birokrasi). Sehingga, aktor pelakunya pasti bukan orang-orang yang biasa pula. Oleh karena
itu, perbuatan pidana ini dinamakan extraordinary karena memang ada sesuatu yang tidak
biasa di dalamnya.

Sifatnya yang ekstra tersebut muncul karena di dalamnya bertemu dua hal saling
"menguntungkan", yaitu, kekuasaan dan kepentingan pribadi atau golongan. Pertemuan
keduanya melanggengkan jalan untuk menyimpangi peraturan yang membatasinya, terutama
secara prosedural. Sebab, apabila suatu perbuatan hukum telah memenuhi secara prosedural,
paling tidak secara kasat mata perbuatan tersebut sah dan tidak melanggar hukum. Tetapi,
belum tentu apabila dilihat dari sisi material perbuatannya.

Selain itu, sifatnya yang elitis telah membuat sistem yang mewadahinya menjadi tidak
transparan dan susah untuk diawasi. Kepentingan yang dipertaruhkan cukup besar, yaitu
kepentingan banyak individu yang berada dalam sistem itu. Bahkan, bisa ditutupi dengan
dalih untuk menyelamatkan kepentingan lembaga atau kepentingan negara.

Penyakit Kekuasaan

Lord Acton pernah berpendapat bahwa power tends to corrupt and absolute power corrupts
absolutely. Hal ini sangat relevan kalau menilik kasus Gayus Tambunan beserta penegak-
penegak hukum yang diduga terlibat dalam rekayasa penyelesaian kasus perpajakan tersebut.
Dengan kekuasaannya yang besar, birokasi menempatkan kewenangan dan jabatan menjadi
“jimat” untuk menguntungkan dirinya sendiri dan pihak-pihak lain.

Ada beberapa hal yang patut diwaspadai dari perilaku buruk birokrasi, terutama yang
memiliki kewenangan mulai dari hilir sampai hulu, seperti Kementerian Keuangan.
Kewenangan hulu sampai ke hilir tersebut terwujud apabila pihak birokrasi berperan menjadi
pelaku pelayanan publik sekaligus sebagai pembuat peraturan (regulator), pengawas
(controller) dan pihak atau wadah penyelesaian sengketa (adjudicator).
Pertama, sebagai regulator, birokrasi dapat bermain-main dalam pasal-pasal yang strategis
dengan cara mengompromikan pasal-pasal tersebut dengan pihak ketiga. Sebagai regulator
tentunya birokrasi mempunyai sejumlah keuntungan, baik legal maupun psikologis. Itulah
kenapa setiap pihak yang berurusan dengan birokrasi seperti ini akan cenderung menjadi
tidak berdaya dan akhirnya mengajukan tawar-menawar untuk lolos dari jeratan hukum.
Ditambah, sebagai regulator, birokrasi sangat paham dengan kelemahan atau celah-celah dari
pasal-pasal strategis tersebut (knowing by design).

Kedua, sebagai controller, birokrasi tentu mempunyai kewenangan untuk memberi sanksi dan
hal inilah yang akan sangat dihindari oleh pihak ketiga. Dalam hal ini, fungsi pengawasan
seharusnya tidak hanya dipahami sebagai tindakan yang represif, tetapi juga harus secara
preventif. Sebelum pihak ketiga melakukan kesalahan maka sudah sepatutnya birokasi yang
terkait memberi masukan untuk perbaikan. Karena ketidaktahuan pihak ketiga terhadap
kesalahan yang dilakukannya, secara formil dia dapat dianggap telah melakukan kesalahan.

Ketiga, sebagai adjudicator, birokrasi berperan sebagai perangkat semiyudisial. Kondisi ini
sangat memungkinkan. Birokrasi akan cenderung untuk memanipulasi penyelesaian sengketa,
baik melalui rekayasa prosedur atau formil hingga kepada rekayasa substansi perkara atau
materiel. Hal ini sangat potensial terjadi dalam kasus "mafia pajak" Gayus Tambunan. Dalam
proses yudisial atau semiyudisial win-win solution adalah hal yang haram untuk dilakukan.

Mati Rasa

Ulah birokrasi memang sudah pada tingkatan yang amat parah. Segala macam batasan, baik
moral, sosial, hukum, bahkan agama, semuanya sudah dilanggar. Seolah-olah memang tidak
ada lagi lembaga atau kaidah kontrol yang bisa diterapkan untuk mengekang kebuasan
birokrasi. Segala macam usaha pun sudah cukup dilakukan pemerintah mulai dari pengetatan
regulasi, perbaikan renumerasi, pembuatan prosedur transparansi dan akuntabilitas, sampai
kepada pembentukan berbagai macam lembaga penegak hukum. Tetapi, tetap tidak mampu
mengubah mind set birokrasi Indonesia. Pemberantasan korupsi dan pemutihan birokrasi dari
upaya suap-menyuap terkesan hanya menjadi lip service belaka.

Wajah birokrasi tidak banyak mengalami perubahan dari waktu-waktu sebelumnya. Lembaga
pemerintah dan penegak hukum seolah-olah masih menjadi bangunan yang tertutup dan kaku,
jauh dari kesan yang terbuka dan milik rakyat. Akibatnya, seperti apa yang diungkapkan oleh
Merton dalam buku Bureaucracy (Martin Albrow, 1970), para pejabat (baca: birokrasi)
mengembangkan solidaritas kelompok yang dapat menimbulkan penolakan terhadap
perubahan yang diperlukan. Sehingga, apabila dikaitkan dengan tugas sebagai pelayan
publik, birokrasi akan cenderung untuk berkonflik dengan individu-individu warga negara.
Alih-alih menolong masyarakat untuk menjadi sejahtera, perilaku dan kebijakan birokrasi
malah menyakiti hati masyarakat.

Oleh sebab itu, sudah seharusnya bagi pelaku birokrasi Indonesia untuk berubah dan
mengganti haluan hatinya kembali kepada kepentingan rakyat agar identitas birokrasi
menjadi jelas, semata-mata hanya untuk kesejahteraan masyarakat.

Lampung Pos, 7 April 2010