Anda di halaman 1dari 127

PENGANTAR ILMU HUKUM

TATA NEGARA

JILID II

TIDAK DIPERJUALBELIKAN

Persembahan
MAHKAMAH KONSTITUSI
REPUBLIK INDONESIA

1
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqqie, S.H.

PENGANTAR ILMU HUKUM


TATA NEGARA

JILID II

Penerbit
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
Mahkamah Konstitusi RI
Jakarta, 2006

ii iii
PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA
JILID II
DARI PENERBIT

Asshiddiqie, Jimly
Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI
Cetakan Pertama, Juli 2006
Perkembangan tata kehidupan dunia terus me-
xVii + 215 hlm; 14 x 21 cm ngalami perubahan dari waktu kewaktu, baik dalam ke-
hidupan skala kecil maupun dalam skala kehidupan yang
besar; bermasyarakat dan bernegara. Sehingga banyak-
1. Hukum Tata Negara 2. Undang-Undang nya perubahan ini, baik langsung maupun tidak lang-
sung, telah mereduksi kembali cara pandang kita ter-
hadap kehidupan dan nilai-nilainya, termasuk dalam hu-
kum dan ketatanegaraan, yang mau tidak mau harus me-
Hak cipta dilindungi oleh Undang-undang revisi kembali berbagai teori dan konsep-konsep hukum
All right reserved
tata negara yang diproduk pada masa lalu, yang se-
kiranya sudah tidak relevan lagi dengan kebutuhan pada
zaman sekarang.
Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie Fenomena terbentuknya Uni Eropa (European
Cetakan Pertama, Juli 2006 Union), merupakan sebuah contoh perubahan karak-
teristik yang cukup mendasar dari teori susunan negara.
Begitu pula dengan konsepsi tiga fungsi kekuasaan
secara klasik yang kita kenal dengan istilah trias politica
Koreksi naskah: dari Baron de Montesquieu, yang terdiri dari fungsi legis-
Muchamad Ali Safa’at, Pan Muhammad Faiz
setting layout : Ery Satria Pamungkas, Luthfi WE, Rio Tri JP
latif, eksekutif, dan yudikatif. Hampir di seluruh negara
Rancang Sampul : Abiarsya dunia berpandangan bahwa konsepsi yang demikian di-
Indeks : Subhan Hariri, M. Azis Hakim anggap sudah tidak relevan lagi saat ini, mengingat tidak
mungkin lagi dipertahankan secara serta merta bahwa
ketiga fungsi tersebut hanya berurusan secara eksklusif
dengan salah satu kekuasaan dimaksud di atas.
Pengembaraan intelektual dari belantara pe-
mikiran-pemikiran mondial yang bersifat universal ter-
Penerbit: sebut tentu saja harus juga dipadukan dengan pe-
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
Mahkamah Konstitusi RI
mikiran-pemikiran lokal yang bersifat partikularistis.
Jl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat Bertitik-tolak dari hal tersebut, maka berbagai
Telp. (021) 3520173, 3520787 gagasan dan penyempurnaan pemikiran seputar Hukum
www.mahkamahkonstitusi.go.id Tata Negara dan Konstitusi di abad millenium ketiga ini,

iv v
dengan cermat dan teliti berdasarkan pengalaman dan Hakim dan Rio Tri Juli Putranto yang telah mem-
kemampuannya ini telah dituangkan secara sistematis perlancar proses penerbitan.
oleh Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. dalam buku yang Semoga buku ini dapat membantu meretas jalan
berjudul “Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara” ini. bagi terwujudnya sistem ketatanegaraan Indonesia yang
Selaku Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas semakin kokoh dimasa yang akan datang. Akhirnya kami
Indonesia yang telah memiliki andil besar dalam pe- ucapkan, selamat membaca.
ngembangan kehidupan bernegara dan berkonstitusi di
Indonesia untuk menjadi lebih baik dan lebih demo-
kratis, juga sebagai seorang academic writer yang telah Jakarta, Juli 2006
membuahkan berpuluh-puluh karya monumental di bi- Sekretaris Jenderal
dang hukum tata negara, maka dengan mengambil mo- Mahkamah Konstitusi RI,
mentum penerbitan buku ini pantaslah kiranya kita men-
juluki beliau sebagai “Pakar Hukum Tata Negara Modern Janedjri M. Gaffar
Indonesia”.
Terbitnya buku ini juga merupakan tambahan bagi
khazanah pustaka dan ilmu pengetahuan yang mengulas
secara khusus dan komprehensif mengenai Hukum Tata
Negara sebagai Ilmu Hukum (the science of con-
stitutional law). Kalaupun terdapat buku yang sejenis,
itupun kita sadari bersama bahwa beberapa bagiannya
dirasa sudah cukup ketinggalan zaman (achterlijk). Buku
ini merupakan jilid kedua sebagai lanjutan dari jilid I.
Pada awalnya antara jilid I dan jilid II merupakan satu
naskah buku. Namun karena mengingat ketebalan nas-
kah yang disiapkan, naskah tersebut dijadikan dua jilid
yang tetap merupakan satu kesatuan.
Atas itu semua, pantaslah kiranya kita memberikan
penghargaan kepada Beliau atas pemikiran-pe-
mikirannya dalam buku “maha karya” ini, yang di-
percayakan kepada kami untuk menerbitkannya. Selain
itu kami, ucapkan terima kasih pula kepada Sdr.
Muchamad Ali Safa’at dan Pan Mohamad Faiz, yang
dengan cermat dan tekun mengedit naskah ini. Demikian
pula kepada Sdr. Abiarsya yang telah men-design cover
dan juga me-lay out buku ini, serta kepada Sdr. Ery
Satria, Luthfi Widagdo Eddyono, Subhan Hariri, M. Azis

vi vii
KATA PENGANTAR

Bismilahhirrahmanirrahim,

Buku ini saya persembahkan sebagai bahan kajian


bagi para mahasiswa dan pemula, para dosen, pemerhati
hukum, serta para peminat pada umumnya yang tertarik
untuk mempelajari seluk-beluk mengenai hukum tata
negara sebagai ilmu pengetahuan hukum. Sebenarnya,
banyak buku yang sudah ditulis oleh para ahli mengenai
hal ini sebelumnya. Akan tetapi, di samping tidak dimak-
sudkan sebagai buku teks yang bersifat menyeluruh,
pada umumnya buku-buku tersebut ditulis pada kurun
waktu sebelum reformasi. Oleh karena itu, buku-buku
teks yang sampai sekarang masih dipakai sebagai
pegangan dalam perkuliahan hukum tata negara di ber-
bagai fakultas hukum di tanah air kita dewasa ini sudah
banyak yang ketinggalan zaman.
Buku-buku dimaksud dapat dikatakan ketinggalan
zaman, karena dua sebab utama. Pertama, dunia pada
umumnya di abad ke-21 sekarang ini telah berubah
secara sangat mendasar, sehingga menyebabkan struktur
dan fungsi-fungsi kekuasaan negara juga mengalami per-
ubahan yang sangat significant apabila dibandingkan
dengan masa-masa sebelumnya. Perubahan-perubahan
mendasar itu tidak hanya terjadi di lapangan per-
ekonomian global, tetapi juga di bidang kebudayaan dan
di bidang sosial politik yang mau tidak mau telah pula
mempengaruhi format dan fungsi kekuasaan di hampir
semua negara di dunia.
Dikarenakan perubahan-perubahan yang bersifat
global atau mondial itu, hubungan saling pengaruh
mempengaruhi antara sistim konstitusi menjadi semakin
niscaya. Dikotomi antara nasionalisme versus interna-

viii ix
sionalisme sistim hukum dan konstitusi juga semakin politik yang berusaha untuk mengubah atau bahkan me-
tipis batasan-batasannya. Bahkan, karena perkembangan ngembalikan hasil perubahan yang sudah ditetapkan itu
Uni Eropa yang semakin menguat tingkat kohesi dan ke naskah UUD 1945 yang asli sebagaimana disahkan
integrasinya, maka kedaulatan sistim hukum dan kons- pada tahun 1945. Namun, terlepas dari perbedaan-per-
titusi masing-masing negara anggotanya juga semakin bedaan pendapat yang demikian, naskah Undang-
cair. Apalagi, sebagai akibat kuat dan luasnya pengaruh Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945
gelombang liberalisme di hampir semua negara di dunia, sudah berubah dan perubahannya itu sudah disahkan
peran pemerintah dan negara pada umumnya terus me- secara konstitusional. Oleh karena itu, sekarang bukan
nerus dituntut untuk dikurangi melalui kebijakan demo- lagi saatnya untuk menyatakan setuju atau tidak setuju.
kratisasi, privatisasi, deregulasi, debirokratisasi, dan pe- Akan tetapi, sekarang adalah saatnya untuk melak-
majuan hak asasi manusia di semua sektor kehidupan. sanakan segala ketentuan UUD 1945 pasca perubahan itu
Akibatnya, format organisasi negara dan fungsi-fungsi secara konsekuen.
kekuasaan negara juga dipaksa oleh keadaan untuk Jikapun perbedaan pendapat yang terjadi dapat di-
berubah secara mendasar. kembangkan dalam tataran ilmiah, maka tentunya per-
Kedua, setelah era reformasi, Negara Kesatuan bedaan-perbedaan itu justru dapat memperkaya pers-
Republik Indonesia (NKRI) juga telah mengalami pektif bagi perkembangan ilmu hukum tata negara
perubahan yang sangat mendasar di hampir semua positif di Indonesia. Akan tetapi, para jurist dan para ca-
aspeknya. Undang-Undang Dasar Negara Republik lon jurist di bidang hukum tata negara harus pula me-
Indonesia Tahun 1945 sebagai hukum dasar dan hukum mahami bahwa norma hukum dasar sebagai hukum yang
tertinggi dalam sistim hukum Indonesia telah mengalami tertinggi sebagaimana tertuang dalam ketentuan UUD
perubahan secara besar-besaran. Jumlah ketentuan yang Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah sah dan
tercakup dalam naskah UUD 1945 yang asli mencakup 71 mengikat secara konstitusional sejak ditetapkan. Oleh
butir ketentuan. Sekarang, setelah mengalami empat kali karena itu, sistim hukum dan ketatanegaraan Indonesia
perubahan dalam satu rangkaian proses perubahan dari pasca Perubahan UUD 1945 harus pula berubah secara
tahun 1999 sampai dengan tahun 2002, butir ketentuan mendasar sesuai dengan tuntutan baru UUD 1945. Ber-
yang tercakup di dalamnya menjadi 199 butir. Dari ke- samaan dengan itu, buku-buku teks dan buku-buku pela-
199 butir ketentuan itu, hanya 25 butir ketentuan yang jaran lainnya yang berkenaan dengan sistim hukum dan
berasal dari naskah asli yang disahkan oleh Panitia ketatanegaraan Indonesia dewasa ini juga harus diubah
Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal dan disesuaikan secara besar-besaran pula. Oleh sebab
18 Agustus 1945. Selebihnya, yaitu sebanyak 174 butir itulah, buku ini dipersembahkan dengan harapan agar
ketentuan, dapat dikatakan merupakan ketentuan yang dapat membantu para mahasiswa, para dosen, dan para
baru sama sekali. peminat pada umumnya yang berusaha untuk me-
Banyak pihak yang merasa kecewa atau bahkan me- mahami segala seluk-beluk hukum tata negara sebagai
nentang perubahan secara besar-besaran dan mendasar satu cabang ilmu pengetahuan hukum.
demikian. Bahkan di kalangan guru besar hukum tata Oleh karena luasnya masalah yang perlu dibahas,
negara sendiri banyak juga yang terlibat dalam gerakan saya sengaja membagi dua buku ini menjadi (i)

x xi
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, dan (ii) Pengantar satu buku pedoman Hukum Tata Negara bagi siapapun.
Hukum Tata Negara Indonesia. Buku pertama adalah Syukur-syukur buku ini dapat pula dijadikan sebagai
pengantar bagi kajian hukum tata negara pada umumnya buku pegangan bagi setiap mahasiswa Fakultas Hukum
sebagai satu cabang ilmu pengetahuan hukum. Materi dalam mempelajari seluk-beluk ilmu hukum tata negara.
buku pertama inilah yang biasa disebut sebagai Hukum Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa memberkati kita
Tata Negara Umum. Namun karena pembahasan yang semua. Amiin.
dilakukan secara mendalam, buku pertama tersebut di-
jadikan dua jilid, yaitu Jilid I dan Jilid II yang
merupakan satu rangkaian. Jakarta, Juli 2006
Sedangkan buku yang kedua berkenaan dengan
materi Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.
Indonesia. Oleh karena banyaknya materi yang penting,
maka pada Buku kedua ini juga diberi judul “Pengantar
Hukum Tata Negara Indonesia”, karena sifatnya hanya
sebagai pengantar saja. Artinya, bagi mereka yang ber-
minat untuk mengkaji materi tertentu secara lebih men-
dalam lagi, perlu membaca buku yang tersendiri
mengenai hal-hal dimaksud.
Namun sebenarnya, buku mengenai apa saja yang
berkenaan dengan buku Hukum Tata Negara, baik yang
bersifat umum ataupun yang bersifat positif, sangat ter-
asa masih sangat kurang di Indonesia. Terlebih lagi,
buku-buku yang sengaja diabdikan untuk membahas hu-
kum tata negara sebagai ilmu pengetahuan di antara se-
dikit buku tentang hukum tata negara, pada umumnya
hanya membahas mengenai hukum tata negara positif
yang berlaku di Indonesia. Sangat sedikit yang secara
khusus membahas teori umum tentang hukum tata
negara. Oleh sebab itu, saya berusaha mengisi ke-
kosongan tersebut dengan menerbitkan buku ini
sebagaimana mestinya.
Lahirnya buku ini tentunya juga atas dukungan dan
keterlibatan dari berbagai pihak. Untuk itu saya ucapkan
terima kasih kepada seluruh pihak yang telah ikut mem-
bidani dalam penyusunan buku ini. Besar harapan saya
bahwa kiranya buku ini dapat dijadikan sebagai salah

xii xiii
DAFTAR ISI

Dari Penerbit ~ v
Kata Pengantar ~ ix
Daftar Isi ~ xv

BAB I
PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG ~ 1
B. RUANG LINGKUP PEMBAHASAN ~ 7
C. PENDEKATAN PEMBAHASAN ~8

BAB II
ORGAN DAN FUNGSI KEKUASAAN NEGARA

A. PEMBATASAN KEKUASAAN ~ 11
1. Fungsi-Fungsi Kekuasaan ~11
2. Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan~ 14
3. Desentralisasi dan Dekonsentrasi~ 26
B. CABANG KEKUASAAN LEGISLATIF~ 32
1. Fungsi Pengaturan (Legislasi) ~ 32
2. Fungsi Pengawasan (Control) ~35
3. Fungsi Perwakilan (Representasi)~39
C. CABANG KEKUASAAN YUDISIAL ~ 44
1. Kedudukan Kekuasaan Kehakiman ~ 44
2. Beberapa Prinsip Pokok Kehakiman ~ 52
3. Struktur Organisasi Kehakiman~ 56
D. CABANG KEKUASAAN EKSEKUTIF~ 59
1. Sistim Pemerintahan ~ 59
2. Kementerian Negara ~ 61
E. PERKEMBANGAN ORGANISASI NEGARA ~
65

xiv xv
1. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan ~ 65 C. SISTEM PEMILIHAN UMUM ~ 178
Perubahan Kelembagaan Negara 1. Sistim Pemilu Mekanis dan Organis ~ 178
2. Belajar dari Negara Lain ~ 76 2. Sistim Distrik dan Proporsional ~ 181
D. PENYELENGGARA DAN SENGKETA
HASIL PEMILU ~ 185
BAB III 1. Lembaga Penyelenggara ~ 185
HAK ASASI MANUSIA DAN MASALAH 2. Pengadilan Sengketa Hasil Pemilu ~ 187
KEWARGANEGARAAN
Daftar Pustaka ~ 191
A. HAK ASASI MANUSIA ~ 85 Daftar Indeks ~ 203
1. Selintas Sejarah HAM ~ 85 Tentang Penulis ~ 209
2. Gagasan HAM dalam UUD 1945 ~ 96
3. HAM dalam UUD 1945 Pasca Reformasi ~ 104
B. KEWAJIBAN DAN TANGGUNG
JAWAB MANUSIA ~ 110
1. Asal Mula Prakarsa ~ 110
2. Aspirasi tentang Kewajiban Asasi Manusia ~ 118
3. Kampanye dan Sosialisasi Deklarasi ~ 122
C. WARGA NEGARA DAN
KEWARGANEGARAAN ~ 131
1. Warga Negara dan Penduduk ~ 131
2. Prinsip Dasar Kewarganegaraan ~ 135
3. Perolehan dan Kehilangan Kewarganegaraan ~
145

BAB IV
PARTAI POLITIK DAN PEMILIHAN UMUM

A. PARTAI POLITIK ~ 153


1. Partai dan Pelembagaan Demokrasi ~ 153
2. Fungsi Partai Politik ~ 159
3. Kelemahan Partai Politik ~ 163
B. PEMILU DAN KEDAULATAN RAKYAT ~ 168
1. Pemilu Berkala ~ 168
2. Tujuan Pemilihan Umum ~ 175

xvi xvii
Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

BAB I Oleh karena itu, buku yang bermutu juga menjadi


PENDAHULUAN sangat kurang jumlahnya. Kata kuncinya tidak lain ada-
lah bahwa konsumen dan konsumsi buku di masyarakat
kita masih sangat tipis jumlahnya, sehingga tidak dapat
A. LATAR BELAKANG menggerakkan roda industri buku untuk dapat tumbuh
sehat. Untuk itu, sebagai seorang guru dalam pendidikan
Ada beberapa sebab yang mendorong saya menulis hukum yang kebetulan mendapat kepercayaan menjadi
buku ini. Pertama, dunia pustaka kita di tanah air sangat Ketua Mahkamah Konstitusi, di tengah kesibukan kerja
miskin dengan buku-buku yang berisi informasi yang sehari-hari, saya merasa bertanggung jawab secara moral
luas dan mendalam dengan perspektif yang bersifat untuk terus menulis buku untuk kepentingan mahasiswa
alternatif. Saya berusaha menyajikan informasi dan hasil dan masyarakat peminat lainnya.
analisis kritis mengenai berbagai soal dalam bidang ilmu Ketiga, perkembangan ketatanegaraan Indonesia
hukum tata negara sebagai alternatif pilihan terhadap sendiri sesudah terjadinya reformasi nasional sejak
semua buku dan karya yang sudah ada selama ini. tahun 1998 yang kemudian diikuti oleh terjadinya Per-
Kadang-kadang buku-buku yang tersedia hanyalah buku ubahan UUD 1945 secara sangat mendasar sebanyak em-
yang berisi kumpulan peraturan perundang-undangan di pat kali, yaitu pada tahun 1999, 2000, 2001, dan 2002,
bidang politik dan ketatanegaraan dengan tambahan telah mengubah secara mendasar pula cetak biru (blue-
komentar dan catatan yang serba sumir, tanpa keda- print) ketatanegaraan Indonesia di masa yang akan da-
laman analisis dengan berbasis teori-teori yang telah ber- tang. Oleh karena itu, diperlukan banyak buku baru yang
kembang pesat di lingkungan negara-negara maju. Oleh dapat menggambarkan perspektif-perspektif baru itu, ti-
karena itu, buku dengan kedalaman pengertian tentang dak saja di dunia teori, tetapi juga di bidang hukum
berbagai aspek ilmiah tentang hukum tata negara sung- positif yang sekarang berlaku.
guh sangat banyak diperlukan. Sampai sekarang, pemasyarakatan UUD 1945 pasca
Kedua, dari segi jumlahnya, buku-buku yang terse- Perubahan Keempat relatif masih sangat terbatas. Pada-
dia di perpustakaan dan di toko buku pun juga sangat hal, isinya telah mengalami perubahan lebih dari 300
terbatas. Oleh sebab itu, makin banyak buku tentulah di- persen. Sebagai gambaran, sebelum diadakan Perubah-
harapkan dapat semakin mendorong peningkatan peng- an, naskah UUD 1945 berisi 71 butir ketentuan ayat atau
kajian-pengkajian yang lebih intensif oleh para maha- pasal. Akan tetapi sekarang, setelah mengalami 4 (em-
siswa dan peminat masalah ketatanegaraan selanjutnya. pat) kali perubahan, ketentuan yang terkandung di da-
Budaya baca di kalangan masyarakat kita sangatlah le- lamnya menjadi 199 butir. Dari rumusan ketentuan yang
mah, dan demikian pula budaya menulis juga sangat ter- asli, hanya tersisa 25 butir saja yang sama sekali tidak
batas, apalagi untuk menjadi penulis buku-buku yang berubah. Sedangkan selebihnya, yaitu 174 butir, sama
bermutu. Menjadi penulis yang baik saja pun sekarang sekali merupakan butir-butir ketentuan baru dalam UUD
ini belumlah dapat dijadikan andalan untuk hidup. Ka- Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Artinya, meski-
rena tidak ada orang yang mampu hidup hanya dengan pun namanya masih menggunakan nama lama dengan
mengandalkan kemampuan menulis. penegasan kembali dengan nama resmi “Undang-

2
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”, kap sebagai jurist. Perhatian para sarjana hukum keba-
tetapi isinya sudah lebih dari 300 persen baru. Untung- nyakan tertuju kepada politik hukum (legal policy) dari-
lah bahwa pembukaannya tidak mengalami perubahan, pada norma hukum itu sendiri. Para sarjana hukum,
dan naskah standar yang dijadikan pegangan dalam apalagi di kalangan aktivis di lapangan, para advokat,
melakukan perubahan itu adalah naskah UUD 1945 ataupun para dosen yang terlibat aktif sebagai pengamat,
sebagaimana Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Dengan demi- cenderung bertindak sebagai sarjana patriotis yang ingin
kian, meskipun isinya sudah mengalami perubahan lebih memperjuangkan nilai agar dapat turut memperbaiki
dari 300 persen, tetapi jiwanya tetap jiwa proklamasi, hukum.
dan orisinalitas ideologinya tetap terpelihara sesuai nas- Kecenderungan demikian biasanya dibungkus pula
kah aslinya yang diwarisi dari tahun 1945. oleh alasan yang bersifat psedo-ilmiah, dengan menda-
Namun, sebagai akibat dari perubahan yang sangat sarkan diri pada teori-teori ilmiah yang secara salah
mendasar dan bersifat besar-besaran itu, tidak ada jalan kaprah dipergunakan. Misalnya, dikatakan bahwa sarja-
lain, harus ada upaya bersengaja untuk menyebarluaskan na hukum tidak boleh berpikir dogmatis-posivistik, atau
pengertian-pengertian baru dalam UUD 1945, terutama sarjana hukum sudah seharusnya mengutamakan pera-
di kalangan para calon ahli hukum sendiri, yaitu para saan keadilan yang hidup dalam masyarakat, sehingga
mahasiswa hukum di seluruh tanah air. Untuk itu, pe- tidak perlu terpaku kepada bunyi teks. Padahal, ukuran
nulisan buku ini termasuk dalam rangka kebutuhan yang perasaan keadilan itu sangat relatif dan cenderung
amat mendesak mengenai pemasyarakatan kesadaran menyebabkan penerapan hukum menjadi sangat dipe-
akan konstitusi “baru” Indonesia, yaitu UUD Negara ngaruhi oleh faktor-faktor kekuatan politik majoritarian.
Republik Indonesia Tahun 1945 pasca perubahan. Ba- Apabila dipandang dari segi kebutuhan akan pem-
nyak kalangan dosen dan bahkan banyak pula para guru baruan hukum di negara kita yang dewasa ini sedang
besar hukum tata negara sendiri serta para ahli hukum berubah menjadi lebih demokratis dan berkeadilan, hal
pada umumnya yang belum sungguh-sungguh memaha- itu tentu merupakan fenomena yang baik dan positif
mi pengertian-pengertian baru dalam substansi perubah- saja. Upaya melakukan perombakan memerlukan sikap
an yang terjadi dalam Undang-Undang Dasar Negara kritis dari banyak kalangan, terutama dari kalangan para
Republik Indonesia Tahun 1945. ahli hukum sendiri. Akan tetapi, kebiasaan semacam itu,
Lagi pula, di kalangan para sarjana hukum Indo- jika tidak terkendali, justru dapat menyebabkan terjadi-
nesia sejak dulu, terdapat pula kebiasaan buruk menge- nya destabilisasi dan disharmoni dalam diskursus publik
nai cara berpikir politis tentang hukum. Para sarjana (public discourse) yang pada gilirannya menyebabkan
hukum sering berpikir mengenai apa yang ia inginkan semakin kacaunya tertib hukum nasional kita.
dengan suatu ketentuan hukum, bukan apa yang diingin- Dalam memahami ketentuan undang-undang da-
kan oleh perumusan norma hukum itu sendiri. Orang sar, para sarjana hukum kita juga terbiasa dengan cara
sering terjebak dalam keinginannya sendiri mengenai berpikir demikian. Orang tidak berusaha memahami apa
apa yang semestinya diatur, bukan apa yang dikehendaki yang terkandung di dalam UUD 1945, melainkan meng-
oleh peraturan itu sendiri. Para sarjana hukum kita cen- ajukan pikirannya sendiri yang seharusnya ada dalam
derung bersikap sebagai politisi hukum daripada bersi- UUD 1945. Pikiran dan harapannya itulah yang dijadikan

-3- 4
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

bahan dalam memahami apa yang diatur dalam pasal- (bondstaat), dan negara konfederasi (confederation).
pasal UUD 1945. Akibatnya, yang berkembang di antara Sekarang kita menyaksikan terbentuknya wadah Uni
para ahli hukum bukanlah pengertian-pengertian yang Eropa (European Union) di antara negara-negara Eropa
terkandung di dalam rumusan-rumusan naskah UUD Bersatu yang dari waktu ke waktu terus menguat derajat
1945, melainkan apa yang mereka setuju atau yang mere- integrasinya menjadi suatu komunitas kenegaraan yang
ka ingin untuk dirumuskan dalam naskah UUD 1945 itu. sama sekali tidak dapat dikategorikan sebagai salah satu
Hal inilah sebenarnya yang membedakan seorang dari ketiga bentuk susunan organisasi negara tersebut di
ilmuwan hukum dari seorang politisi hukum. Norma hu- atas. Oleh sebab itu, sangat banyak fenomena baru yang
kum bagi jurist dan ilmuwan hukum adalah apa adanya harus dipelajari dengan intensif oleh para mahasiswa hu-
(das sein), sedangkan bagi para politisi hukum merupa- kum yang menaruh minat kepada teori-teori mutakhir
kan norma yang seharusnya (das sollen). Para jurist tentang hukum tata negara pada umumnya.
lebih mengutamakan norma hukum yang mengikat atau Kelima, sebagai akibat dari gelombang globalisasi
ius constitutum, sedangkan para politisi hukum lebih ekonomi dan kebudayaan umat manusia, meluas pula
menekankan ius constituendum atau hukum yang dicita- hubungan saling pengaruh mempengaruhi mengenai
citakan. Kebiasaan demikian itu pada gilirannya dapat pola-pola kehidupan bernegara dan aspek-aspek ketata-
semakin mempersulit upaya kita untuk memasyarakat- negaraan di berbagai negara, sehingga hukum tata nega-
kan kesadaran dan menyebarluaskan pengertian-penger- ra sebagai bidang ilmu pengetahuan juga tidak lagi ter-
tian baru dalam Undang-Undang Dasar 1945 pasca Per- kungkung dalam ruang-ruang nasionalisme norma
ubahan Pertama, Kedua, Ketiga, dan Perubahan Keem- konstitusi masing-masing negara. Para mahasiswa hu-
pat. kum harus menangkap pula kecenderungan baru dimana
Keempat, keadaan dunia dewasa ini juga telah me- hukum tata negara sebagai bidang hukum yang bersifat
ngalami perubahan yang sangat pesat dan mendasar, internal suatu negara mulai menyatu atau setidaknya
apabila dibandingkan dengan keadaan di masa-masa lalu saling pengaruh mempengaruhi dengan bidang kajian
pada abad ke-20. Kehidupan kenegaraan di seluruh hukum internasional publik. Hukum tata negara meluas
dunia dewasa ini juga berubah dengan sangat fundamen- dari sempitnya orientasi selama ini yang hanya bersifat
tal sehingga teori-teori dan konsep-konsep hukum yang internal ke arah orientasi eksternal, sehingga ilmu hu-
berlaku di masa lalu juga banyak yang menjadi tidak kum tata negara di samping harus dipelajari sebagai bi-
relevan lagi dengan kebutuhan zaman sekarang. Demi- dang ilmu hukum tata negara positif, juga harus dipela-
kian pula halnya dengan bidang hukum tata negara, jari sebagai bidang ilmu hukum tata negara umum.
banyak sekali konsep-konsep baru yang muncul dan Hukum tata negara positif hanya berkisar kepada
pengertian-pengertian lama yang sudah tidak cocok lagi norma-norma hukum dasar yang berlaku di satu negara,
untuk dijadikan pegangan ilmiah. sedangkan hukum tata negara umum mempelajari juga
Misalnya saja, teori mengenai susunan organisasi fenomena hukum tata negara pada umumnya. Hukum
negara yang selama berabad-abad dipahami terdiri atas Tata Negara Positif hanya mempelajari hukum yang ber-
tiga kemungkinan bentuk, yaitu negara kesatuan (unit- laku di Indonesia saja dewasa ini. Tetapi Hukum Tata
ary state atau eenheidsstaat), negara serikat atau federal Negara Umum mempelajari gejala-gejala ilmiah hukum

-5- 6
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

tata negara pada umumnya. Oleh karena itu, judul yang positif yang berlaku di Indonesia, tetapi hal itu bukanlah
dipilih untuk buku ini bukanlah “Pengantar Hukum Tata menjadi muatan utamanya.
Negara Indonesia”, melainkan “Pengantar Ilmu Hukum Pada Jilid I telah diuraikan beberapa aspek pemba-
Tata Negara” saja. hasan yang berkenaan dengan (i) disiplin ilmu hukum
tata negara sebagai salah satu cabang ilmu pengetahuan
B. RUANG LINGKUP PEMBAHASAN hukum kenegaraan, (ii) gagasan umum tentang konsti-
Buku merupakan Jilid II sebagai kelanjutan dari tusi, (iii) sumber-sumber hukum tata negara atau the
buku Jilid I yang dimaksudkan sebagai bacaan bagi laws of the constitution, (iv) konvensi ketatanegaraan
mahasiswa Strata-1 dan para pemula yang ingin menge- atau the conventions of the constitution, dan (v) metode-
tahui mengenai garis besar ruang lingkup ilmu pengeta- metode penafsiran yang dikenal dalam hukum tata nega-
huan hukum yang dinamakan ilmu Hukum Tata Negara. ra; dan (vi) berbagai aspek mengenai praktik hukum tata
Dari judul ini, pertama dapat diketahui bahwa buku ini negara.
hanyalah merupakan bagian pengantar untuk pengkajian Pada Jilid II ini akan dibahas masalah (i) organ dan
yang lebih mendalam mengenai ilmu hukum tata negara. fungsi kekuasaan negara; (ii) hak asasi manusia dan
Artinya, yang dibahas dalam buku ini barulah kulit atau masalah kewarganegaraan; serta (iii) partai politik dan
hal-hal yang belum merupakan substansi pokok ilmu pemilihan umum. Pembahasan masalah-masalah terse-
hukum tata negara itu. Misalnya, di sini belum dibahas but dilakukan secara umum dengan perspektif teoritis.
mengenai prinsip-prinsip dasar dalam hukum tata nega-
ra seperti konsep pembatasan kekuasaan dan implikasi- C. PENDEKATAN PEMBAHASAN
nya terhadap struktur kekuasaan yang biasanya dibagi Dalam menyusun buku ini, penulis sangat menya-
dalam cabang-cabang legislatif, eksekutif, dan yudisial. dari bahwa banyak buku-buku teks yang biasa dipakai
Buku ini benar-benar baru bersifat pengantar ke arah sehari-hari sebagai buku wajib oleh mahasiswa dan do-
studi yang lebih mendalam mengenai materi ilmu hukum sen hukum di tanah air kita, banyak yang sudah keting-
tata negara itu. galan atau obsolete. Akan tetapi, saya sendiri tidak ber-
Kedua, dalam judul ini, juga tergambar bahwa isi maksud meniadakan atau menafikan sumbangan yang
buku ini merupakan pengantar terhadap kajian ilmu hu- telah diberikan oleh buku-buku tersebut sebelumnya.
kum tata negara yang bersifat umum, yang tidak hanya Buku-buku lama itu menurut saya masih tetap berguna
terbatas kepada hukum tata negara positif, dalam arti dan bagi mereka yang memilikinya masih tetap dapat
hukum tata negara Indonesia yang dewasa ini sedang menggunakannya sebagai bahan perbandingan.
berlaku. Oleh karena itu, lingkup pembahasan dalam Misalnya saja, di lingkungan Fakultas Hukum Uni-
buku ini bersifat mengantarkan studi yang lebih luas dan versitas Indonesia, buku karya Mohammad Kusnardi dan
mendalam mengenai berbagai aspek hukum tata negara Harmaily Ibrahim (keduanya sudah almarhum) dengan
sebagai bidang ilmu pengetahuan hukum. Di dalamnya judul “Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia” masih
dapat saja tercakup pula aspek-aspek hukum tata negara terus dipakai sebagai buku pegangan mahasiswa sampai
sekarang. Isinya jelas sudah sangat banyak ketinggalan,

-7- 8
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

tetapi tetap penting untuk dijadikan pegangan bagi do-


sen dan mahasiswa. Bahkan, oleh sebab itu, buku ini juga
ditulis dengan berpatokan pada apa yang ditulis oleh
Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim tersebut. Dengan
demikian, buku teks yang lama ini tidak perlu seluruhnya
dihapuskan, karena banyak bagian yang masih tetap da-
pat dipakai sampai sekarang.
Hanya saja, jika buku teks lama ini dibaca tanpa di-
lengkapi dengan buku baru, pemahaman pembacanya
dapat tergelincir kepada kesalahan fatal. Banyak sekali
pengertian-pengertian baru yang telah berubah secara
fundamental baik karena pengaruh perubahan global,
nasional, regional, maupun perubahan yang bersifat lo-
kal. Semua itu memerlukan keterangan-keterangan dan
penjelasan-penjelasan baru yang hanya dapat dibaca
dalam buku-buku yang baru pula.
Di samping itu, pembahasan dalam buku ini tidak
dilakukan semata-mata secara normatif ataupun menu-
rut peraturan hukum positif, melainkan melalui deskrip-
tif-analitis. Pembahasan dilakukan melalui pendeskripsi-
an pendapat ahli mengenai persoalan yang dibahas de-
ngan contoh-contoh yang dipraktikkan di berbagai nega-
ra. Baru setelah itu, pembahasan dikaitkan pula dengan
pengalaman praktik ketatanegaraan di Indonesia.

-9- 10
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

BAB II hendak pribadi sang raja atau ratu tersebut tanpa adanya
ORGAN DAN FUNGSI kontrol yang jelas agar kekuasaan itu tidak menindas
KEKUASAAN NEGARA atau meniadakan hak-hak dan kebebasan rakyat.
Bahkan, ketika kekuasaan Raja itu berhimpit pula
dengan paham teokrasi yang menggunakan prinsip ke-
A. PEBATASAN KEKUASAAN daulatan Tuhan, maka doktrin kekuasaan para raja ber-
kembang menjadi semakin absolut. Suara dan kehendak
1. Fungsi-Fungsi Kekuasaan raja identik dengan suara dan kehendak Tuhan yang ab-
Salah satu ciri negara hukum, yang dalam bahasa solut dan tak terbantahkan. Dalam sejarah, kekuasaan
Inggris disebut the rule of law atau dalam bahasa Belan- Tuhan yang menyatu dalam kemutlakan kekuasaan Raja
da dan Jerman disebut rechtsstaat, adalah adanya ciri ini dapat ditemukan dalam semua peradaban umat ma-
pembatasan kekuasaan dalam penyelenggaraan kekuasa- nusia, mulai dari peradaban Mesir, peradaban Yunani
an negara. Pembatasan itu dilakukan dengan hukum dan Romawi kuno, peradaban Cina, India, serta pengala-
yang kemudian menjadi ide dasar paham konstitusi- man bangsa Eropa sendiri di sepanjang sejarah masa lalu
onalisme modern. Oleh karena itu, konsep negara hu- hingga munculnya gerakan sekularisme yang memisah-
kum juga disebut sebagai negara konstitusional atau kan secara tegas antara kekuasaan negara dan kekuasaan
constitutional state, yaitu negara yang dibatasi oleh gereja.
konstitusi. Dalam konteks yang sama, gagasan negara Upaya untuk mengadakan pembatasan terhadap
demokrasi atau kedaulatan rakyat disebut pula dengan kekuasaan itu tidak berhenti hanya dengan munculnya
istilah constitutional democracy yang dihubungkan gerakan pemisahan antara kekuasaan raja dan kekuasa-
dengan pengertian negara demokrasi yang berdasarkan an pendeta serta pimpinan gereja. Upaya pembatasan
atas hukum. kekuasaan juga dilakukan dengan mengadakan pola-pola
Dalam empat ciri klasik negara hukum Eropa Kon- pembatasan di dalam pengelolaan internal kekuasaan
tinental yang biasa disebut rechtsstaat, terdapat elemen negara itu sendiri, yaitu dengan mengadakan pembedaan
pembatasan kekuasaan sebagai salah satu ciri pokok dan pemisahaan kekuasaan negara ke dalam beberapa
negara hukum.1 Ide pembatasan kekuasaan itu dianggap fungsi yang berbeda-beda. Dalam hubungan ini, yang
mutlak harus ada, karena sebelumnya semua fungsi dapat dianggap paling berpengaruh pemikirannya dalam
kekuasaan negara terpusat dan terkonsentrasi di tangan mengadakan pembedaan fungsi-fungsi kekuasaan itu
satu orang, yaitu di tangan Raja atau Ratu yang memim- adalah Montesquieu2 dengan teori trias politica-nya,3
pin negara secara turun temurun. Bagaimana kekuasaan yaitu cabang kekuasaan legislatif, cabang kekuasaan
negara itu dikelola sepenuhnya tergantung kepada ke- eksekutif atau administratif, dan cabang kekuasaan yudi-
sial.
1
Mengenai rechtsstaat, lihat dan cermati beberapa tulisan para pakar dalam
2
Sri Soemantri, dkk, Ketatanegaraan Indonesia Dalam Kehidupan Politik Nama lengkap Montesquieu yang sebenarnya adalah Charles de Secondat
Indonesia: 30 Tahun Kembali ke Undang-Undang Dasar 1945, (Jakarta: Baron de Labriede et de Montesquieu.
3
Pustaka Sinar Harapan, 1993). Lihat C.L. Montesquieu, The Spirit of Laws, 2nd edition, (Hafner, 1949).

- 11 - 12
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Menurut Montesquieu, dalam bukunya “L’Esprit itu terkait dengan fungsi pelaksanaan hukum. Tetapi
des Lois” (1748), yang mengikuti jalan pikiran John bagi Montesquieu, fungsi pertahanan (defence) dan hu-
Locke, membagi kekuasaan negara dalam tiga cabang, bungan luar negerilah (diplomasi) yang termasuk ke
yaitu (i) kekuasaan legislatif sebagai pembuat undang- dalam fungsi eksekutif, sehingga tidak perlu disebut
undang, (ii) kekuasan eksekutif yang melaksanakan, dan tersendiri. Justru dianggap penting oleh Montesquieu
(iii) kekuasaan untuk menghakimi atau yudikatif. Dari adalah fungsi yudisial atau fungsi kekuasaan kehakiman.
klasifikasi Montesquieu inilah dikenal pembagian keku- Mirip dengan itu, sarjana Belanda, van Vollenhoven
asaan negara modern dalam tiga fungsi, yaitu legislatif membagi fungsi kekuasaan juga dalam 4 (empat) fungsi,
(the legislative function), eksekutif (the executive or ad- yang kemudian biasa disebut dengan “catur praja”, yaitu:
ministrative function), dan yudisial (the judicial func- 1) Regeling (pengaturan) yang kurang lebih identik de-
tion).4 ngan fungsi legislatif menurut Montesquieu;
Sebelumnya, John Locke juga membagi kekuasaan 2) Bestuur yang identik dengan fungsi pemerintahan
negara dalam 3 (tiga) fungsi, tetapi berbeda isinya. Me- eksekutif;
nurut John Locke, fungsi-fungsi kekuasaan negara itu 3) Rechtspraak (peradilan); dan
meliputi: 4) Politie yang menurutnya merupakan fungsi untuk
1) Fungsi Legislatif; menjaga ketertiban dalam masyarakat (social order)
2) Fungsi Eksekutif; dan peri kehidupan bernegara.
3) Fungsi Federatif.
Di samping itu, dalam studi ilmu administrasi pu-
Dalam bidang legislatif dan eksekutif, pendapat ke- blik atau public administration dikenal pula adanya teori
dua sarjana itu nampaknya mirip. Tetapi dalam bidang yang membagi kekuasaan ke dalam dua fungsi saja.
yang ketiga, pendapat mereka berbeda. John Locke Kedua fungsi itu adalah (i) fungsi pembuatan kebijakan
mengutamakan fungsi federatif, sedangkan Baron de (policy making function), dan (ii) fungsi pelaksanaan
Montesquieu mengutamakan fungsi kekuasaan kehakim- kebijakan (policy executing function). Semua usaha
an (yudisial). Montesquieu lebih melihat pembagian atau membagi dan membedakan serta bahkan memisah-mi-
pemisahan kekuasaan itu dari segi hak asasi manusia sahkan fungsi-fungsi kekuasaan itu ke dalam beberapa
setiap warga negara, sedangkan John Locke lebih meli- cabang, pada pokoknya adalah dalam rangka membatasi
hatnya dari segi hubungan ke dalam dan keluar dengan kekuasaan itu sendiri sehingga tidak menjadi sumber
negara-negara lain. Bagi John Locke, penjelmaan fungsi kesewenang-wenangan.
defencie baru timbul apabila fungsi diplomacie terbukti
gagal. Oleh sebab itu, yang dianggap penting adalah 2. Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan
fungsi federatif. Sedangkan, fungsi yudisial bagi Locke
Seperti diuraikan di atas, persoalan pembatasan ke-
cukup dimasukkan ke dalam kategori fungsi legislatif, ya-
kuasaan (limitation of power) berkaitan erat dengan te-
ori pemisahan kekuasaan (separation of power) dan te-
4
O. Hood Phillips, Paul Jackson, and Patricia Leopold, Constitutional and ori pembagian kekuasaan (division of power atau distri-
Administrative Law, (London: Sweet & Maxwell, 2001), hal. 10-11.

- 13 - 14
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

bution of power). Pada umumnya, doktrin pemisahan yudikatif hanya dilakukan oleh cabang kekuasaan
kekuasaan (separation of power)5 atau pembagian keku- yudisial. Sehingga pada intinya, satu organ hanya dapat
asaan dianggap berasal dari Montesquieu dengan trias memiliki satu fungsi, atau sebaliknya satu fungsi hanya
politica-nya. Namun dalam perkembangannya, banyak dapat dijalankan oleh satu organ.
versi yang biasa dipakai oleh para ahli berkaitan dengan Menurut Montesquieu dalam bukunya L’Esprit des
peristilahan pemisahan dan pembagian kekuasaan ini. Lois (1748) yang kemudian diterjemahkan dalam bahasa
Sebenarnya, konsep awal mengenai hal ini dapat Inggris dengan “The Spirit of Laws”:7
ditelusuri kembali dalam tulisan John Locke, “Second
“When the legislative and executive powers are united
Treaties of Civil Government” (1690) yang berpendapat in the same person, or in the same body of magistrate,
bahwa kekuasaan untuk menetapkan aturan hukum there can be no liberty; because apprehensions may
tidak boleh dipegang sendiri oleh mereka yang menerap- arise, lest the same monarch or senate should enact
kannya. Oleh sarjana hukum Perancis, Baron de Montes- tyrannical laws, to execute them in a tyrannical
quieu (1689-1755), yang menulis berdasarkan hasil pe- manner.”
nelitiannya terhadap sistim konstitusi Inggris, pemikiran “Again, there is no liberty, if the judiciary power be not
John Locke itu diteruskannya dengan mengembangkan separated from the legislative and executive. Were it
konsep trias politica yang membagi kekuasaan negara joined with the legislative, the life and liberty of the
dalam 3 (tiga) cabang kekuasaan, yaitu legislatif, ekse- subject would be exposed to arbitrary control; for the
kutif, dan yudikatif.6 Pandangan Montesquieu inilah judge would be then the legislator. Were it joined to the
yang kemudian dijadikan rujukan doktrin separation of executive power, the judge might behave with violence
power di zaman sesudahnya. and oppression”.
Istilah “pemisahan kekuasaan” dalam bahasa Indo- “There would be an end of everything, were the same
nesia merupakan terjemahan perkataan separation of man or the same body, whether of the nobles or of the
power berdasarkan teori trias politica atau tiga fungsi people, to exercise those three powers, that of enacting
kekuasaan, yang dalam pandangan Montesquieu, harus laws, that of executing the public resolutions, and of
dibedakan dan dipisahkan secara struktural dalam trying the causes of individuals”. 8
organ-organ yang tidak saling mencampuri urusan ma- Tujuh belas tahun sesudah Montesquieu menulis
sing-masing. Kekuasaan legislatif hanya dilakukan oleh hal yang demikian, seorang sarjana hukum Inggris,
lembaga legislatif, kekuasaan eksekutif hanya dilakukan Blackstone, juga mengemukakan pandangan yang seru-
oleh lembaga eksekutif, dan demikian pula kekuasaan pa. Menurutnya:
5
“In all tyrannical governments, the supreme magis-
Lihat dan bandingkan W.B. Glyn, The Meaning of the Separation of tracy, or the right both of making and of enforcing the
Powers (1965); M.J.C. Vile, Constitutionalism and the Separation of Powers
laws, is vested in one and the same man, or one and the
(1967); G. Marshall, Constitutional Theory (1971); Colin Munro,”The Sepa-
ration of Powers” (1981) dalam Munro, Studies in Constitutional Law,
7
(London: Butterwoths Law), hal. 295-307. Buku ini diterjemahkan ke dalam bahasa Inggris dengan judul “The Spirit
6
Michael T. Molan, Constitutional Law: Machinery of Government, 4th of Laws”. Lihat C.L. Montesquieu, Op Cit.
8
edition, (London: Old Bailey Press, 2003), hal. 63-64. Ibid., XI, Chapter VI.

- 15 - 16
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

same body of men; and wherever these two powers are Banyak sekali pro dan kontra yang timbul di kala-
united together, there can be no public liberty. The ngan para sarjana mengenai pandangan Montesquieu di
magistrate may enact tyrannical laws, and execute lapangan ilmu politik dan hukum.11 Oleh karena itu,
them in a tyrannical manner, since he is possessed in dengan menyadari banyaknya kritik terhadap teori trias
quality of dispenser of justice with all the power which
he as legislator thinks proper to give himself. ... Were it
politica Monstesquieu, para ahli hukum di Indonesia se-
(the judicial power) joined with the legislative, the life, ringkali menarik kesimpulan seakan-akan istilah pemi-
liberty, and property of the subject would be in the sahan kekuasaan (separation of power) yang dipakai
hands of arbitrary judges, whose decisions would be oleh Montesquieu itu sendiri pun tidak dapat dipergu-
then regulated only by their own opinions, and not by nakan. Kesimpulan demikian terjadi, karena penggunaan
any fundamental principles of law; which, though istilah pemisahan kekuasaan itu biasanya diidentikkan
legislators may depart from, yet judges are bound to dengan teori trias politica Montesquieu, dan seolah-olah
observe. Were it joined with the executive, this union istilah pemisahan kekuasaan itu hanya dipakai oleh
might soon be an overbalance for the legislative”.9 Montesquieu. Padahal, istilah pemisahan kekuasaan itu
Pada umumnya, doktrin pemisahan kekuasaan sendiri konsep yang bersifat umum, seperti halnya kon-
seperti yang dibayangkan oleh Montesquieu itu, diang- sep pembagian kekuasaan juga dipakai oleh banyak sar-
gap oleh para ahli sebagai pandangan yang tidak realistis jana dengan pengertian-pengertian yang berbeda-beda
dan jauh dari kenyataan. Pandangannya itu dianggap satu dengan yang lain.
oleh para ahli sebagai kekeliruan Montesquieu dalam Sebagai sandingan atas konsep pemisahan keku-
memahami sistim ketatanegaraan Inggris yang dijadi- asaan (separation of power), para ahli biasa menggu-
kannya objek telaah untuk mencapai kesimpulan menge- nakan pula istilah pembagian kekuasaan sebagai terje-
nai trias politica-nya itu dalam bukunya L’Esprit des mahan perkataan division of power atau distribution of
Lois (1748). Tidak ada satu negara pun di dunia yang power. Ada pula sarjana yang justru menggunakan
sungguh-sungguh mencerminkan gambaran Montes- istilah division of power itu sebagai genus, sedangkan
quieu tentang pemisahan kekuasaan (separation of po- separation of power merupakan bentuk species-nya.
wer) demikian itu. Bahkan, struktur dan sistim ketata- Bahkan, misalnya, Arthur Mass membedakan pengertian
negaraan Inggris yang ia jadikan objek penelitian dalam pembagian kekuasaan (division of power) tersebut ke
menyelesaikan bukunya itu juga tidak menganut sistim dalam 2 (dua) pengertian, yaitu: (i) capital division of
pemisahan kekuasaan seperti yang ia bayangkan. Oleh power, dan (ii) territorial division of power. Pengertian
beberapa sarjana, Baron de Montesquieu malah dikritik yang pertama bersifat fungsional, sedangkan yang kedua
bahwa pandangannya merupakan “an imperfect under- bersifat kewilayahan atau kedaerahan.
standing of the eighteenth-century English Constitu-
tion”.10
11
Lihat misalnya ulasan G.H. Sabine mengenai kontroversi ini dalam A
History of Political Theory, (New York: Holt, Rinehart and Winston,
9
Commentaries on the Laws of England, volume 1, 1765, hal. 146-269. 1961), hal. 559; Lihat juga John Alder and Peter English, Constitutional and
10
Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 12. Administrative Law, (London: Macmillan, 1989), hal. 53-54.

- 17 - 18
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Kadang-kadang istilah separation of power diiden- terakhir inilah yang disebut oleh Arthur Mass sebagai
tikkan pula dengan istilah distribution of power atau capital division of power.
setidaknya dipakai sebagai penjelasan atas kata separa- Dengan demikian, dapat dibedakan penggunaan
tion of power. Misalnya, O. Hood Phillips dan kawan- istilah pembagian dan pemisahan kekuasaan itu dalam
kawan menyatakan:12 dua konteks yang berbeda, yaitu konteks hubungan
“The question whether the separation of power (i.e. the kekuasaan yang bersifat horizontal atau vertikal. Dalam
distribution of the various powers of government konteks yang vertikal, pemisahan kekuasaan atau pem-
among different organs), in so far as is praticable, is bagian kekuasaan itu dimaksudkan untuk membedakan
desirable, and (if so) to what extent, is a problem of antara kekuasaan pemerintahan atasan dan kekuasaan
political theory and must be distinguished from the pemerintahan bawahan, yaitu dalam hubungan antara
question which alone concerns the constitutional law- pemerintahan federal dan negara bagian dalam negara
yer, namely, whether and to what extent such a federal (federal state), atau antara pemerintah pusat dan
separation actually in any given constitution”. pemerintahan daerah provinsi dalam negara kesatuan
Separation of power diartikan oleh O. Hood (unitary state). Perspektif vertikal versus horizontal ini
Phillips dan yang lainnya sebagai the distribution of the juga dapat dipakai untuk membedakan antara konsep
various powers of government among different organs. pembagian kekuasaan (division of power) yang dianut di
Dengan perkataan lain, kata separation of power diiden- Indonesia sebelum perubahan UUD 1945, yaitu bahwa
tikkan dengan distribution of power. kedaulatan atau kekuasaan tertinggi dianggap berada di
Oleh karena itu, istilah-istilah separation of po- tangan rakyat dan dijelmakan dalam Majelis Permusya-
wers, division of powers, distribution of powers, dan waratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi negara. Sistem
demikian pula istilah-istilah pemisahan kekuasaan dan yang dianut oleh UUD 1945 sebelum perubahan itu dapat
pembagian kekuasaan, sebenarnya mempunyai arti yang dianggap sebagai pembagian kekuasaan (division of
sama saja, tergantung konteks pengertian yang dianut. power) dalam konteks pengertian yang bersifat vertikal.
Misalnya, dalam konstitusi Amerika Serikat, kedua isti- Sedangkan sekarang, setelah Perubahan Keempat, sistem
lah separation of power dan division of power juga yang dianut oleh UUD 1945 adalah sistim pemisahan ke-
sama-sama digunakan. Hanya saja, istilah division of kuasaan (separation of power) berdasarkan prinsip
power itu digunakan dalam konteks pembagian kekuasa- checks and balances.
an antara federal dan negara bagian, atau yang menurut Oleh sebab itu, istilah division of power, distri-
pengertian Arthus Mass yang terkait dengan pengertian bution of power, dan separation of power sebenarnya
territorial division of powers. Sedangkan, istilah separa- dapat saja dipertukarkan maknanya satu sama lain.
tion of powers dipakai dalam konteks pembagian keku- Misalnya, Arthur Mass menggunakan istilah division of
asaan di tingkat pemerintahan federal, yaitu antara legis- power sebagai genus yang terbagi menjadi capital
lature, the executive, dan judiciary. Pembagian yang division of power dan territorial division of power. Se-
perti juga dinyatakan oleh John Alder, “There are
several aspects of the separation of powers doctrine
12
Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit.

- 19 - 20
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

which are not entirely consistent”.13 Namun demikian, pemerintahan parlemen, hal ini tidak diterapkan secara
istilah pemisahan kekuasaan (separation of powers) itu konsisten. Para menteri pemerintahan kabinet di Inggris
sendiri sudah biasa digunakan di kalangan para ahli, justru dipersyaratkan harus berasal dari mereka yang du-
tidak saja dalam pengertian yang mutlak seperti dalam duk sebagai anggota parlemen.
pandangan Montesquieu, tetapi mencakup pula penger- Ketiga, doktrin pemisahan kekuasaan juga menen-
tian-pengertian baru yang berkembang dalam praktik tukan bahwa masing-masing organ tidak boleh turut
selama abad ke-20 yang sedikit banyak mencakup juga campur atau melakukan intervensi terhadap kegiatan or-
pengertian-pengertian yang kadang-kadang terdapat gan yang lain. Dengan demikian, independensi masing-
pula istilah division of powers ataupun distribution of masing cabang kekuasaan dapat terjamin dengan sebaik-
powers. baiknya. Keempat, dalam doktrin pemisahan kekuasaan
Untuk membatasi pengertian separation of powers itu, yang juga dianggap paling penting adalah adanya
itu, dalam bukunya Constitutional Theory,14 G. Marshall prinsip checks and balances, di mana setiap cabang
membedakan ciri-ciri doktrin pemisahan kekuasaan mengendalikan dan mengimbangi kekuatan cabang-ca-
(separation of powers) itu ke dalam 5 (lima) aspek, bang kekuasaan yang lain. Dengan adanya perimbangan
yaitu: yang saling mengendalikan tersebut, diharapkan tidak
1) differentiation; terjadi penyalahgunaan kekuasaan di masing-masing or-
2) legal incompatibility of office holding; gan yang bersifat independen itu. Kemudian yang ter-
3) isolation, immunity, independence; akhir, kelima, adalah prinsip koordinasi dan kesedera-
4) checks and balances; jatan, yaitu semua organ atau lembaga (tinggi) negara
5) co-ordinate status and lack of accountability. yang menjalankan fungsi legislatif, eksekutif, dan yudi-
sial mempunyai kedudukan yang sederajat dan mem-
Pertama, doktrin pemisahan kekuasaan (separa- punyai hubungan yang bersifat co-ordinatif, tidak bersi-
tion of powers) itu bersifat membedakan fungsi-fungsi fat sub-ordinatif satu dengan yang lain. 15
kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial. Legislator Dalam pengalaman ketatanegaraan Indonesia, isti-
membuat aturan, eksekutor melaksanakannya, sedang- lah “pemisahan kekuasaan” (separation of power) itu
kan pengadilan menilai konflik atau perselisihan yang sendiri cenderung dikonotasikan dengan pendapat Mon-
terjadi dalam pelaksanaan aturan itu dan menerapkan tesquieu secara absolut. Konsep pemisahan kekuasaan
norma aturan itu untuk menyelesaikan konflik atau tersebut dibedakan secara diametral dari konsep pemba-
perselisihan. Kedua, doktrin pemisahan kekuasaan gian kekuasaan (division of power) yang dikaitkan de-
menghendaki orang yang menduduki jabatan di lembaga ngan sis-tim supremasi MPR yang secara mutlak meno-
legislatif tidak boleh merangkap pada jabatan di luar ca- lak ide pemisahan kekuasaan ala trias politica Mon-
bang legislatif. Meskipun demikian, dalam praktik sistem tesquieu. Dalam sidang-sidang BPUPKI pada tahun

13
Alder and English, Op Cit., hal. 56.
14
G. Marshall, Constitutional Theory, (Clarendon: Oxford University Press,
15
1971), chapter 5. Alder and English, op. cit., hal. 57-59.

- 21 - 22
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

1945,16 Soepomo misalnya menegaskan bahwa UUD 1945 hakim dianggap hanya dapat menerapkan undang-
tidak menganut doktrin trias politica dalam arti paham undang dan tidak boleh menilai undang-undang;
pemisahan kekuasaan ala Montesquieu, melainkan 3) Diakuinya bahwa lembaga pelaku kedaulatan rakyat
menganut sistim pembagian kekuasaan.17 itu tidak hanya terbatas pada MPR, melainkan semua
Namun demikian, sekarang setelah UUD 1945 me- lembaga negara baik secara langsung atau tidak lang-
ngalami empat kali perubahan, dapat dikatakan bahwa sung merupakan penjelmaan kedaulatan rakyat. Pre-
sistim konstitusi kita telah menganut doktrin pemisahan siden, anggota DPR, dan DPD sama-sama dipilih se-
kekuasaan itu secara nyata.18 Beberapa bukti mengenai cara langsung oleh rakyat dan karena itu sama-sama
hal ini antara lain adalah: merupakan pelaksana langsung prinsip kedaulatan
1) Adanya pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan rakyat;
Presiden ke DPR. Bandingkan saja antara ketentuan 4) Dengan demikian, MPR juga tidak lagi berstatus
Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan sebagai lembaga tertinggi negara, melainkan meru-
dengan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD pakan lembaga (tinggi) negara yang sama derajatnya
1945 setelah perubahan. Kekuasaan untuk mem- dengan lembaga-lembaga (tinggi) negara lainnya,
bentuk undang-undang yang sebelumnya berada di seperti Presiden, DPR, DPD, MK, dan MA;
tangan Presiden, sekarang beralih ke Dewan Perwa- 5) Hubungan-hubungan antar lembaga (tinggi) negara
kilan Rakyat; itu bersifat saling mengendalikan satu sama lain se-
2) Diadopsikannya sistim pengujian konstitusional atas suai dengan prinsip checks and balances.
undang-undang sebagai produk legislatif oleh Mah-
kamah Konstitusi.19 Sebelumnya tidak dikenal ada- Dari kelima ciri tersebut di atas, dapat diketahui
nya mekanisme semacam itu, karena pada pokoknya bahwa UUD 1945 tidak lagi dapat dikatakan menganut
undang-undang tidak dapat diganggu gugat di mana prinsip pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal,
tetapi juga tidak menganut paham trias politica Montes-
quieu yang memisahkan cabang-cabang kekuasaan legis-
16 latif, eksekutif, dan yudisial secara mutlak dan tanpa
Lihat risalah sidang BPUPKI dalam Saefroedin Bahar, dkk. (Ed.), Risalah
Sidang BPUPKI-PPKI, (Jakarta: Sekretariat Negara Republik Indonesia, diiringi oleh hubungan saling mengendalikan satu sama
1992), hal. 137-290 (Sidang BPUPKI) dan hal. 292-324 (Sidang PPKI). lain. Dengan perkataan lain, sistem baru yang dianut
17
Hal ini tergambar, misalnya, dalam pernyataan Soepomo ketika menyam- oleh UUD 1945 pasca perubahan keempat adalah sistim
paikan penolakannya atas ide Muhammad Yamin yang mengusulkan agar pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip checks and
kepada Balai Agung, nama semula Mahkamah Agung, diberi kewenangan
balances. Kalaupun istilah pemisahan kekuasaan
untuk membanding undang-undang atau yang sekarang kita kenal dengan
istilah pengujian undang-undang. Salah satu alasan yang dikemukakan oleh (separation of power) itu hendak dihindari, sebenarnya,
Soepomo ketika itu adalah karena UUD 1945 tidak menganut paham pemi- kita dapat saja menggunakan istilah pembagian ke-
sahan kekuasaan berdasarkan prinsip trias politica Monstesquieu. kuasaan (division of power) seperti yang dipakai oleh
18
Lihat Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Arthur Mass, yaitu capital division of power untuk pe-
Konpress, Jakarta, 2005.
19
Lihat Pasal 24C UUD 1945 dan UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahka-
ngertian yang bersifat horizontal, dan territorial division
mah Konstitusi, LNRI Tahun 2003 Nomor 98, TLN-RI Nomor 4316. of power untuk pengertian yang bersifat vertikal.

- 23 - 24
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Akan tetapi, perlu dicatat bahwa mengenai istilah Untuk mengatasi hal itu, maka ketika rancangan
“pembagian” itu telah dipergunakan oleh Pasal 18 ayat Perubahan Kedua UUD 1945 dibahas pada tahun 2000,
(1) UUD 1945 untuk pengertian pembagian dalam ketentuan Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 tersebut dengan
konteks pengertian yang bersifat vertikal atau territorial sengaja menggunakan istilah “... dibagi atas daerah-
division of power. Pasal 18 ayat (1) tersebut berbunyi: daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas
“Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas kabupaten dan kota...”. Dengan penggunaan istilah ini,
daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi ingin ditegaskan bahwa hubungan antara pusat dan
atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, daerah, dan antara provinsi dan kabupaten/kota kembali
kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan dae- bersifat hierarkis vertikal. Dengan demikian, UUD 1945
rah yang diatur dengan undang-undang”. secara sadar menggunakan istilah “pembagian” itu dalam
konteks pengertiannya yang bersifat vertikal, sehingga
Artinya, dalam wadah NKRI terdapat provinsi-pro-
konsep pembagian kekuasaan (division of power) harus-
vinsi yang merupakan daerah-daerah bagiannya, dan di
lah diartikan sebagai pembagian dalam konteks penger-
tiap-tiap daerah provinsi terdapat pula kabupaten-kabu-
tian yang bersifat vertikal pula.
paten dan kota yang merupakan daerah-daerah bagian
Oleh karena itu, maka untuk pengertian pembagian
dari provinsi-provinsi tersebut. Adanya konsep daerah
kekuasaan dalam konteks pengertian yang bersifat hori-
bagian ini terkait erat dengan kekecewaan umum terha-
zontal atau seperti yang diartikan oleh Arthur Mass de-
dap penerapan ketentuan Undang-undang Nomor 22
ngan capital division of power, haruslah diartikan seba-
Tahun 199920 yang menganggap pola hubungan antar
gai pemisahan kekuasaan (separation of power), meski-
pemerintahan pusat dan provinsi serta kabupaten/kota
pun bukan dalam pengertian trias politica Montesquieu.
di seluruh Indonesia sebagai hubungan yang tidak
Dengan perkataan lain, saya menganjurkan orang tidak
hierarkis, melainkan bersifat horizontal. Ekses-ekses
perlu ragu-ragu menggunakan istilah pemisahan keku-
yang timbul sebagai akibat ketentuan Undang-undang
asaan berdasarkan prinsip checks and balances untuk
Nomor 22 Tahun 1999 yang demikian itu, menyebabkan
menyebut sistim yang dianut oleh UUD 1945 pasca Per-
banyaknya Bupati dan Walikota yang seolah-olah tidak
ubahan Keempat, asalkan tidak dipahami dalam konteks
mau tunduk di bawah koordinasi Gubernur selaku
pengertian trias politica Montesquieu.
Kepala Pemerintah Daerah Provinsi.21
3. Desentralisasi dan Dekonsentrasi
20
Indonesia, Undang-undang tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 22 Di samping terkait dengan persoalan pemisahan
Tahun 1999, LN No. 60 Tahun 1999, TLN No. 3839. kekuasaan (separation of power) dan pembagian keku-
21
Dikarenakan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Peme- asaan (division of power), pembatasan kekuasaan juga
rintahan Daerah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan, ketata ne-
dikaitkan dengan desentralisasi dan dekonsentrasi keku-
garaan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah, maka Undang-undang
tersebut diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang asaan. Menurut Hoogerwarf, desentralisasi merupakan
Pemerintahan Daerah. Lihat Indonesia, Undang-undang tentang Pemerin- pengakuan atau penyerahan wewenang oleh badan-
tahan Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004, LN Nomor 125 Tahun 2004, badan publik yang lebih tinggi kepada badan-badan
TLN Nomor 4437.

- 25 - 26
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

publik yang lebih rendah kedudukannya untuk secara pahan kekuasaan di bidang perundang-undangan dan di
mandiri dan berdasarkan kepentingan sendiri meng- bidang pemerintahan (regelende en besturende bevoeg-
ambil keputusan di bidang pengaturan (regelendaad) heiden) kepada unit-unit pemerintahan daerah otonom.
dan di bidang pemerintahan (bestuursdaad). Namun, secara umum, pengertian desentralisasi itu
Sementara itu, menurut Dennis A. Rondinelli, John sendiri biasanya dibedakan dalam 3 (tiga) pengertian,
R. Nellis, dan G. Shabbir Cheema mengatakan: yaitu:
“Decentralization is the transfer of planning, decision 1) Desentralisasi dalam arti dekonsentrasi;
making, or administrative authority from the central 2) Desentralisasi dalam arti pendelegasian kewenangan;
government to its field organizations, local govern- 3) Desentralisasi dalam arti devolusi atau penyerahan
ment, or non-gevernmental organizations”.22 fungsi dan kewenangan;
Menurut ketiga sarjana ini, desentralisasi merupa-
Desentralisasi dalam pengertian dekonsentrasi
kan pembentukan atau penguatan unit-unit pemerintah-
merupakan pelimpahan beban tugas atau beban kerja
an “sub-nasional” yang kegiatannya secara substansial
dari pemerintah pusat kepada wakil pemerintah pusat di
berada di luar jangkauan kendali pemerintahan pusat
daerah tanpa diikuti oleh pelimpahan kewenangan untuk
(the creation or strengthening of sub-national units of
mengambil keputusan. Sebaliknya, desentralisasi dalam
government, the activities of which are substantially
arti pendelegasian kewenangan (transfer of authority)
outside the direct control of central government).
berisi penyerahan kekuasaan untuk mengambil keputus-
Jika dikelompokkan, desentralisasi itu dapat dibe-
an dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah
dakan ke dalam 2 (dua) kelompok besar, yaitu (i) de-
atau unit organisasi pemerintahan daerah yang berada di
konsentrasi yang merupakan ambtelijke decentralisatie
luar jangkauan kendali pemerintah pusat. Sementara itu,
atau desentralisasi administratif, dan (ii) desentralisasi
desentralisasi dalam arti devolusi merupakan penyerah-
politik atau staatskundige decentralisatie. Dalam
an fungsi pemerintahan dan kewenangan pusat kepada
hubungannya dengan bidang kajian hukum administrasi
pemerintahan daerah. Dengan penyerahan itu, pemerin-
negara dan hukum tata negara, desentralisasi adminis-
tah daerah menjadi otonom dan tanpa dikontrol oleh
tratif itu dapat kita namakan sebagai desentralisasi
pemerintah pusat yang telah menyerahkan hal itu kepada
ketatausahanegaraan, sedangkan staatskundige decen-
daerah.
tralisatie merupakan desentralisasi ketatanegaraan.
Pada hakikatnya, desentralisasi itu sendiri dapat di-
Dalam ambtelijke decentralisatie, terjadi pelimpahan ke-
bedakan dari segi karakteristiknya, yaitu:
kuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat atas ke-
1) Desentralisasi teritorial (territorial decentralization),
pada alat perlengkapan negara tingkat bawahannya guna
yaitu penyerahan urusan pemerintahan atau pelim-
melancarkan pelaksanaan tugas pemerintahan. Sedang-
pahan wewenang untuk menyelenggarakan suatu
kan, dalam staatskundige decentralisatie terjadi pelim-
urusan pemerintahan dari pemerintah yang lebih
22
tinggi kepada unit organisasi pemerintah yang lebih
Krishna D. Darumurti, Umbu Rauta, Otonomi Daerah: Perkembangan
Pemikiran, Pengaturan dan Pelaksanaan, (Bandung: Citra Aditya Bakti,
rendah berdasarkan aspek kewilayahan;
2003), hal. 47.

- 27 - 28
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

2) Desentralisasi fungsional (functional decentra- konsentrasi juga diharapkan dapat terwujud fungsi-
lization), yaitu penyerahan urusan-urusan pemerin- fungsi kekuasaan negara yang efektif dan efisien, serta
tahan atau pelimpahan wewenang untuk menyeleng- terjaminnya manfaat-manfaat lain yang tidak dapat
garakan suatu urusan pemerintahan dari pemerintah diharapkan dari sistim pemerintahan yang terlalu ter-
yang lebih tinggi kepada unit-unit pemerintah yang konsentrasi dan bersifat sentralistis.
lebih rendah berdasarkan aspek tujuannya (seperti Oleh karena itu, ada beberapa tujuan dan manfaat
Subak di Bali); yang biasa dinisbatkan dengan kebijakan desentralisasi
3) Desentralisasi politik (political decentralization), dan dekonsentrasi itu, yaitu:
yaitu pelimpahan wewenang yang menimbulkan hak 1) Dari segi hakikatnya, desentralisasi dapat mencegah
untuk mengurus diri kepentingan rumah tangga terjadinya penumpukan (concentration of power)
sendiri bagi badan-badan politik di daerah-daerah dan pemusatan kekuasaan (centralised power) yang
yang dipilih oleh rakyat. Ini terkait juga dengan dapat menimbulkan tirani;
desentralisasi teritorial; 2) Dari sudut politik, desentralisasi merupakan wahana
4) Desentralisasi budaya (cultural decentralization), untuk pendemokratisasian kegiatan pemerintahan;
yaitu pemberian hak kepada golongan-golongan ter- 3) Dari segi teknis organisatoris, desentrali-sasi dapat
tentu untuk menyelenggarakan kegiatan kebudaya- menciptakan pemerintahan yang lebih efektif dan efi-
annya sendiri. Misalnya, kegiatan pendidikan oleh sien;
kedutaan besar negara asing, otonomi nagari dalam 4) Dari segi sosial, desentralisasi dapat membuka
menyelenggarakan kegiatan kebudayaannya sendiri, peluang partisipasi dari bawah yang lebih aktif dan
dan sebagainya. Dalam hal ini sebenarnya tidak berkembangnya kaderisasi kepemimpinan yang ber-
termasuk urusan pemerintahan daerah; tanggung jawab karena proses pengambilan kepu-
5) Desentralisasi ekonomi (economic decentralization), tusan tersebar di pusat-pusat kekuasaan di seluruh
yaitu pelimpahan kewenangan dalam penyelenggara- daerah;
an kegiatan ekonomi; 5) Dari sudut budaya, desentralisasi diselenggarakan
6) Desentralisasi administratif (administrative decen- agar perhatian dapat sepenuhnya ditumpahkah
tralization), yaitu pelimpahan sebagian kewenangan kepada kekhususan-kekhususan yang terdapat di da-
kepada alat-alat atau unit pemerintahan sendiri di erah, sehingga keanekaragaman budaya dapat ter-
daerah. Pengertiannya identik dengan dekonsentrasi. pelihara dan sekaligus didayagunakan sebagai modal
yang mendorong kemajuan pembangunan dalam
Keenam karakteristik desentralisasi tersebut dapat bidang-bidang lainnya;
dikaitkan dengan tujuan dan manfaat yang dapat dipe- 6) Dari sudut kepentingan pembangunan ekonomi, ka-
roleh dengan diterapkannya kebijakan desentralisasi dan rena pemerintah daerah dianggap lebih banyak tahu
dekonsentrasi yang pada pokoknya merupakan kebijakan dan secara langsung berhubungan dengan kepen-
yang diperlukan untuk mengatasi kecenderungan terja- tingan di daerah, maka dengan kebijakan desen-
dinya penumpukan kekuasaan di satu pusat kekuasaan. tralisasi, pembangunan ekonomi dapat terlaksana de-
Di samping itu, dengan kebijakan desentralisasi dan de- ngan lebih tepat dan dengan biaya yang lebih murah.

- 29 - 30
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

sud, (iii) diurus atau dipimpin oleh pejabat yang dipilih


Kegiatan desentralisasi menurut Cohen dan di tingkat lokal, (iv) berwenang membuat kebijakan dan
Peterson dapat dikaitkan dengan sistem klasifikasi.23 peraturan daerah, (v) berwenang memungut pajak, (vi)
Desentralisasi dapat dilihat sebagai konsep dan sebagai memiliki kewenangan mengelola anggaran sendiri, peng-
alat untuk pembangunan yang berkembang sangat dina- gajian, dan sistem keamanan.
mis dalam teori dan praktik. Oleh karena itu, desen- Keenam, dari segi tujuannya, desentralisasi dapat
tralisasi juga dapat dipahami secara lebih luas melalui pula dibedakan untuk tujuan politik, tujuan perhubung-
berbagai pendekatan. Pertama, dari segi historis, konsep an, tujuan pasar, dan tujuan administratif. Sedangkan
dan corak desentralisasi itu sendiri terus berkembang dari segi sifatnya, desentralisasi yang bertujuan adminis-
dari waktu ke waktu, sehingga oleh sebab itu, pengertian tratif tersebut dapat dibedakan lagi dalam tiga jenis,
dan pemahaman baku tentang desentralisasi juga terus yaitu (i) dekonsentrasi, (ii) devolusi, dan (iii) delegasi.
berkembang. Kedua, konsep desentralisasi juga biasa
dibedakan dari segi desentralisasi teritorial versus desen- B. CABANG KEKUATAN LEGISLATIF
tralisasi fungsional. Ketiga, desentralisasi juga dapat
1. Fungsi Pengaturan (Legislasi)
dilihat dari pendekatan produksi, yaitu fungsi produksi
dan penetapan barang dan jasa, serta pengiriman barang Cabang kekuasaan legislatif adalah cabang keku-
dan jasa. asaan yang pertama-tama mencerminkan kedaulatan
Namun, keempat, menurut Berkeley, desentralisasi rakyat. Kegiatan bernegara, pertama-tama adalah untuk
itu dapat dibedakan dalam 8 (delapan) bentuk. Kede- mengatur kehidupan bersama. Oleh sebab itu, kewe-
lapan bentuk desentralisasi itu adalah: (i) devolusi, (ii) nangan untuk menetapkan peraturan itu pertama-tama
devolusi fungsional, (iii) organisasi permasalahan, (iv) harus diberikan kepada lembaga perwakilan rakyat atau
dekonsentrasi prefectoral, (v) dekonsentrasi ministerial, parlemen atau lembaga legislatif. Ada tiga hal penting
(vi) delegasi kepada unit-unit otonom, (vii) keder- yang harus diatur oleh para wakil rakyat melalui par-
mawanan, (viii) marketisasi. Di samping itu, kelima, lemen, yaitu (i) pengaturan yang dapat mengurangi hak
desentralisasi juga dipandang tidak hanya sekedar dan kebebasan warga negara, (ii) pengaturan yang dapat
memindahkan tanggung jawab, kekuasaan personil, dan membebani harta kekayaan warga negara, dan (iii) peng-
resources. Lebih dari itu, dengan desentralisasi, unit-unit aturan mengenai pengeluaran-pengeluaran oleh penye-
pemerintahan di daerah (i) dibentuk oleh badan per- lenggara negara. Pengaturan mengenai ketiga hal terse-
wakilan rakyat sehingga menjadi legal unit tersendiri di but hanya dapat dilakukan atas persetujuan dari warga
depan pengadilan, (ii) berada dalam wilayah tertentu de- negara sendiri, yaitu melalui perantaraan wakil-wakil
ngan unsur masyarakatnya didukung oleh kebersamaan mereka di parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat.
dan kesadaran akan adanya unit pemerintahan dimak- Oleh karena itu, yang biasa disebut sebagai fungsi
pertama lembaga perwakilan rakyat adalah fungsi legis-
23
lasi atau pengaturan. Fungsi pengaturan (regelende
Lihat GTZ, “Pegangan Memahami Desentralisasi: Beberapa Pengertian functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk me-
tentang Desentralisasi”, terjemahan Decentralization: A Sampling of Defini-
tions, cet-1, (Yogyakarta: Pembaharuan, 2004), hal. 8. nentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan

- 31 - 32
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi. atau otonomi, meskipun tidak diperintah oleh undang-
Sehingga, kewenangan ini utamanya hanya dapat dila- undang.
kukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat Selain itu, fungsi legislatif juga menyangkut empat
dengan norma hukum dimaksud. Sebab, cabang keku- bentuk kegiatan sebagai berikut:
asaan yang dianggap berhak mengatur pada dasarnya 1) Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative ini-
adalah lembaga perwakilan rakyat, maka peraturan yang tiation);
paling tinggi di bawah undang-undang dasar haruslah 2) Pembahasan rancangan undang-undang (law ma-
dibuat dan ditetapkan oleh parlemen dengan persetujuan king process);
bersama dengan eksekutif. 3) Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-un-
Dalam sistem UUD 1945, peraturan inilah yang di- dang (law enactment approval);
namakan Undang-undang yang dibentuk oleh DPR atas 4) Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi
persetujuan bersama dengan Presiden. Di Amerika Seri- atas perjanjian atau persetujuan internasional dan
kat, Undang-undang itu disebut law atau legislative act, dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya
di Belanda disebut wet, sedangkan di Jerman disebut (Binding decision making on international agree-
gessetz. Untuk menjalankan semua bentuk undang- ment and treaties or other legal binding documents).
undang, wet, gessetz, atau act tersebut, biasanya diper-
lukan peraturan pelaksanaan, seperti di Indonesia yaitu Dalam berbagai peraturan perundang-undangan di
dengan Peraturan Pemerintah ataupun Peraturan Presi- Indonesia, fungsi legislasi ini biasanya memang dianggap
den. yang paling penting. Sejak dulu, lembaga parlemen atau
Selanjutnya, kewenangan pengaturan lebih opera- lembaga perwakilan biasa dibedakan dalam tiga fungsi,
sional itu dianggap berasal dari delegasi kewenangan yaitu: (a) fungsi legislasi, (b) fungsi pengawasan, dan (c)
legislatif dari lembaga perwakilan rakyat, dan karena itu, fungsi anggaran. Pembedaan ini, misalnya, dapat dilihat
harus ada perintah atau pendelegasian kewenangan dalam Undang-undang tentang Susunan dan Kedudukan
(legislative delegation of rule-making power) kepada anggota MPR, DPR, DPR, dan DPRD.24 Dalam praktik di
lembaga eksekutif untuk menentukan pengaturan lebih Indonesia, fungsi legislasilah yang dianggap utama, se-
lanjut tersebut. Pengecualian terhadap doktrin pende- dangkan fungsi pengawasan dan penganggaran adalah
legasian kewenangan pengaturan yang demikian itu fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebu-
hanya dapat diterima berdasarkan prinsip freijsermessen tannya dalam undang-undang. Padahal, ketiga-tiganya
yang dikenal dalam hukum administrasi negara, di mana sama-sama penting. Bahkan dewasa ini, di seluruh
pemerintah dengan sendirinya dianggap memiliki kele- penjuru dunia, yang lebih diutamakan justru adalah
luasaan untuk bertindak atau bergerak dalam rangka fungsi pengawasan daripada fungsi legislasi. Hal ini
penyelenggaraan administrasi pemerintahan untuk ke-
pentingan umum. Dalam hal yang terakhir ini, tanpa
24
delegasi pun pemerintah dianggap berwenang menetap- Indonesia, Undang-undang tentang Susunan dan Kedudukan Majelis
kan peraturan di bawah undang-undang secara mandiri Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan
Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, UU Nomor 22 Tahun 2003,
LN Nomor 92 Tahun 2003, TLN Nomor 4310.

- 33 - 34
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

terjadi karena sistim hukum di berbagai negara maju terjerumus ke dalam kecenderungan alamiahnya sendiri
sudah dianggap cukup untuk menjadi pedoman penye- untuk menjadi sewenang-wenang. Oleh karena itu,
lenggaraan negara yang demokratis dan sejahtera, se- lembaga perwakilan rakyat diberikan kewenangan untuk
hingga tidak banyak lagi produk hukum baru yang melakukan kontrol dalam tiga hal itu, yaitu (i) kontrol
diperlukan.25 atas pemerintahan (control of executive), (ii) kontrol atas
Di samping itu, perlu ditelaah secara kritis pula pengeluaran (control of expenditure), dan (iii) kontrol
mengenai fungsi penganggaran (budgeting), apakah atas pemungutan pajak (control of taxation).
tepat disebut sebagai satu fungsi yang tersendiri. Masa- Bahkan, secara teoritis, jika dirinci, fungsi-fungsi
lahnya, anggaran pendapatan dan belanja negara itu kontrol atau pengawasan oleh parlemen sebagai lembaga
dituangkan dalam baju hukum undang-undang, sehingga perwakilan rakyat dapat pula dibedakan sebagai berikut:
penyusunan anggaran dan belanja negara identik dengan 1) Pengawasan terhadap penentuan kebijakan (control
pembentukan undang-undang tentang APBN, meskipun of policy making);
rancangannya selalu harus datang dari Presiden.26 2) Pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan
Sementara itu, pelaksanaan APBN itu sendiri harus pula (control of policy executing);
diawasi oleh DPR, dan pengawasan itu sendiri termasuk 3) Pengawasan terhadap penganggaran dan belanja ne-
kategori fungsi pengawasan oleh parlemen. Oleh karena gara (control of budgeting);
itu, sebenarnya, lebih tepat untuk mengelompokkan 4) Pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran dan be-
fungsi-fungsi parlemen itu menjadi tiga, yaitu (i) peng- lanja negara (control of budget implementation);
awasan, (ii) legislasi, dan (iii) representasi. 5) Pengawasan terhadap kinerja pemerintahan (control
2. Fungsi Pengawasan (Control) of government performances);
6) Pengawasan terhadap pengangkatan pejabat publik
Seperti dikemukakan di atas, pengaturan yang (control of political appointment of public officials)
dapat mengurangi hak dan kebebasan warga negara, dalam bentuk persetujuan atau penolakan, atau pun
pengaturan yang dapat membebani harta kekayaan dalam bentuk pemberian pertimbangan oleh DPR.
warga negara, dan pengaturan-pengaturan mengenai
pengeluaran-pengeluaran oleh penyelenggara negara, Parlemen pertama-tama haruslah terlibat dalam
perlu dikontrol dengan sebaik-baiknya oleh rakyat sen- mengawasi proses perumusan dan penentuan kebijakan
diri. Jika pengaturan mengenai ketiga hal itu tidak pemerintahan, jangan sampai bertentangan dengan
dikontrol sendiri oleh rakyat melalui wakil-wakilnya di undang-undang yang telah mendapat persetujuan ber-
parlemen, maka kekuasaan di tangan pemerintah dapat sama oleh parlemen bersama dengan pemerintah. Pada
pokoknya, undang-undang dasar dan undang-undang
25
Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam serta peraturan perundang-undangan pelaksana lainnya
Sejarah, (Jakarta: UI-Press, 1996). mencerminkan norma-norma hukum yang berisi kebi-
26
Lihat Pasal 23 ayat (3) UUD 1945, “Rancangan undang-undang anggaran jakan atau state policy yang dituangkan dalam bentuk
pendapatan dan belanja negara diajukan oleh Presiden untuk dibahas
bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan Dewan
hukum tertentu yang tidak boleh bertentangan dengan
Perwakilan Daerah”. state policy yang tertuang dalam bentuk hukum yang

- 35 - 36
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

lebih tinggi. Setiap kebijakan dimaksud, baik menyang- dipilih oleh DPR untuk selanjutnya ditetapkan dengan
kut bentuk penuangannya, isinya, maupun pelaksana- Keputusan Presiden. Panglima TNI dan Kepala POLRI
annya haruslah dikontrol dengan seksama oleh lembaga diangkat oleh Presiden dengan persetujuan DPR, dan
perwakilan rakyat. lain sebagainya.
Demikian pula dengan kegiatan penganggaran dan Keterlibatan lembaga perwakilan rakyat dengan
pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, adanya hak untuk memberikan atau tidak memberikan
yang terkait erat dengan kinerja pemerintahan, harus persetujuan ataupun pertimbangan ini dapat disebut
pula dikontrol dengan sebaik-baiknya oleh lembaga per- juga sebagai hak untuk konfirmasi (right to confirm)
wakilan rakyat. Daya serap anggaran dan pelaksanaan lembaga legislatif. Hak untuk konfirmasi (right to
anggaran menurut peraturan perundang-undangan yang confirm) ini khusus diberikan dalam rangka pengang-
berlaku berhubungan erat dengan kinerja pemerintahan katan pejabat publik melalui pengangkatan politis (poli-
(government performances). Oleh karena itu, kontrol tical appointment). Dengan adanya hak ini, lembaga
terhadap kedua hal ini, sama-sama penting dalam rangka perwakilan rakyat dapat ikut mengendalikan atau meng-
fungsi kontrol oleh lembaga perwakilan rakyat. awasi kinerja para pejabat publik dimaksud dalam
Bahkan, pengawasan oleh parlemen juga berkaitan menjalankan tugas dan kewenangannya masing-masing
dengan pengangkatan dan pemberhentian pejabat-peja- agar sesuai dengan ketentuan konstitusi dan peraturan
bat publik tertentu yang memerlukan sentuhan pertim- perundang-undangan yang berlaku.
bangan yang bersifat politik. Semua pejabat yang dipilih Dalam praktik, sebenarnya fungsi kontrol atau
secara tidak langsung oleh rakyat, maka pemilihannya pengawasan inilah yang harusnya diutamakan. Apalagi,
dilakukan oleh lembaga perwakilan rakyat. Demikian pada hakikatnya, asal mula munculnya konsep parlemen
pula pejabat publik lainnya yang perlu diangkat dengan sebagai lembaga perwakilan rakyat itu sendiri dalam
pertimbangan politik tertentu, maka pengangkatannya sejarah berkaitan erat dengan kata le parle yang berarti
ditentukan harus dengan pertimbangan atau bahkan to speak yang berarti “berbicara”. Artinya, wakil rakyat
dengan persetujuan lembaga perwakilan rakyat. Misal- itu adalah juru bicara rakyat, yaitu untuk menyuarakan
nya, para hakim agung dipilih oleh Dewan Perwakilan aspirasi, kepentingan, dan pendapat rakyat. Parlemen
Rakyat untuk selanjutnya ditetapkan menjadi hakim sebagai lembaga perwakilan rakyat tak ubahnya merupa-
agung dengan Keputusan Presiden. 27 Tiga orang hakim kan wadah, di mana kepentingan dan aspirasi rakyat itu
konstitusi, dipilih oleh DPR untuk selanjutnya ditetap- diperdengarkan dan diperjuangkan untuk menjadi mate-
kan dengan Keputusan Presiden. Duta Besar, diangkat ri kebijakan dan agar kebijakan itu dilaksanakan dengan
oleh Presiden dengan pertimbangan Dewan Perwakilan tepat untuk kepentingan seluruh rakyat yang aspirasinya
Rakyat. Pimpinan atau Dewan Gubernur Bank Sentral diwakili.
Sehingga, fungsi kontrol inilah yang sebenarnya
27
Calon hakim agung yang akan dipilih oleh DPR adalah calon hakim agung lebih utama daripada fungsi legislasi. Fungsi kontrol ti-
yang diusulkan dari Komisi Yudisial. Lihat Pasal 24A UUD 1945, Pasal 8 dak saja berkenaan dengan kinerja pemerintah dalam
UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 14
Tahun 1985 Tentang Mahkamah Agung dan Pasal 13 Undang-undang
melaksanakan ketentuan undang-undang ataupun kebi-
Nomor 22 Tahun 2004 tentang Komisi Yudisial. jakan yang telah ditentukan, melainkan juga berkaitan

- 37 - 38
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

dengan penentuan anggaran dan pelaksanaan anggaran Untuk menjamin keterwakilan substantif itu, prin-
pendapatan dan belanja negara yang telah ditetapkan. sip perwakilan dianggap tidak cukup hanya apabila se-
Oleh sebab itu, dalam fungsi pengawasan sudah terkan- suatu pendapat rakyat sudah disampaikan secara resmi
dung pula pengertian fungsi anggaran (budgeting) yang ke lembaga perwakilan rakyat. Untuk menjamin hal itu,
di Indonesia biasanya disebut sebagai fungsi yang tersen- masih diperlukan kemerdekaan pers, kebebasan untuk
diri. Sesungguhnya, fungsi anggaran itu sendiri meru- berdemo atau berunjuk rasa, dan bahkan hak mogok bagi
pakan salah satu manifestasi fungsi pengawasan, yaitu buruh, dan sebagainya, sehingga keterwakilan formal di
pengawasan fiskal. Dengan demikian, yang penting dise- parlemen itu dapat dilengkapi secara substantif. Dengan
but tersendiri sebagai fungsi parlemen itu sebenarnya demikian, perwakilan formal memang dapat dianggap
adalah fungsi legislasi, fungsi pengawasan (control), dan penting, tetapi tetap tidak mencukupi (it’s necessary, but
fungsi representasi (representation). not sufficient) untuk menjamin keterwakilan rakyat seca-
3. Fungsi Perwakilan (Representasi) ra sejati dalam sistem demokrasi perwakilan yang dikem-
bangkan dalam praktik.
Fungsi parlemen sebagai lembaga perwakilan rak- Dalam rangka pelembagaan fungsi representasi itu,
yat yang paling pokok sebenarnya adalah fungsi repre- dikenal pula adanya tiga sistem perwakilan yang diprak-
sentasi atau perwakilan itu sendiri. Lembaga perwakilan tikkan di berbagai negara demokrasi. Ketiga fungsi itu
tanpa representasi tentulah tidak bermakna sama sekali. adalah:
Dalam hubungan itu, penting dibedakan antara penger- 1) Sistem perwakilan politik (political representation);
tian representation in presence dan representation in 2) Sistem perwakilan teritorial (territorial atau regional
ideas. Pengertian pertama bersifat formal, yaitu keter- representation);
wakilan yang dipandang dari segi kehadiran fisik. 3) Sistem perwakilan fungsional (functional represen-
Sedangkan, pengertian keterwakilan yang kedua bersifat tation).
substantif, yaitu perwakilan atas dasar aspirasi atau idea.
Dalam pengertian yang formal, keterwakilan itu sudah Sistem perwakilan politik menghasilkan wakil-
dianggap ada apabila secara fisik dan resmi, wakil rakyat wakil politik (political representatives), sistem perwakil-
yang terpilih sudah duduk di lembaga perwakilan rakyat. an territorial menghasilkan wakil-wakil daerah (regional
Akan tetapi, secara substansial, keterwakilan rakyat itu representatives atau territorial representatives). Se-
sendiri baru dapat dikatakan tersalur apabila kepenting- dangkan, sistem perwakilan fungsional menghasilkan
an nilai, aspirasi, dan pendapat rakyat yang diwakili wakil-wakil golongan fungsional (functional representa-
benar-benar telah diperjuangkan dan berhasil menjadi tives). Misalnya, anggota Dewan Perwakilan Rakyat
bagian dari kebijakan yang ditetapkan oleh lembaga (DPR) yang berasal dari partai politik merupakan contoh
perwakilan rakyat yang bersangkutan, atau setidak- dari perwakilan politik, sementara anggota Dewan Per-
tidaknya aspirasi mereka itu sudah benar-benar diper- wakilan Daerah (DPD) yang berasal dari tiap-tiap daerah
juangkan sehingga mempengaruhi perumusan kebijakan provinsi adalah contoh dari perwakilan teritorial atau
yang ditetapkan oleh parlemen. regional representation. Sedangkan, anggota utusan
golongan dalam sistem keanggotaan MPR di masa Orde

- 39 - 40
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Baru (sebelum perubahan UUD 1945) adalah contoh dari the United States of America. The House of Represen-
sistem perwakilan fungsional (functional representa- tatives mirip dengan The House of Commons di Inggris,
tives). yaitu sama-sama merupakan wakil-wakil partai politik
Dianutnya ketiga sistem perwakilan politik (poli- yang dipilih melalui pemilihan umum. Akan tetapi, ber-
tical representation), perwakilan territorial (territorial beda dengan The House of Lords di Inggris, Senat
representation), dan perwakilan fungsional (functional Amerika Serikat beranggotakan wakil-wakil rakyat di ne-
representation) menentukan bentuk dan struktur pe- gara bagian yang juga dipilih melalui pemilihan umum
lembagaan sistim perwakilan itu di setiap negara. Pilihan setempat. Calon anggota senat tidak diharuskan berasal
sistem perwakilan itu selalu tercermin dalam struktur ke- dari partai politik tertentu, meskipun dapat saja para
lembagaan parlemen yang dianut di suatu negara. Pada calon senator itu berasal dari orang-orang partai politik.
umumnya, di setiap negara, dianut salah satu atau paling Akan tetapi, karakteristik para anggota Senat itu sangat
banyak dua dari ketiga sistem tersebut secara bersa- berbeda dari karakteristik anggota House of Lords. Para
maan. Dalam hal negara yang bersangkutan menganut senator itu adalah wakil negara bagian atau regional
salah satu dari ketiganya, maka pelembagaannya tercer- representatives berdasarkan prinsip territorial repre-
min dalam struktur parlemen satu kamar. Artinya, struk- sentation, sedangkan para Lords termasuk kategori
tur lembaga perwakilan rakyat yang dipraktikkan oleh wakil-wakil dari golongan fungsional (functional repre-
negara itu mestilah parlemen satu kamar (unicameral sentatives).
parliament). Jika sistem yang dianut itu mencakup dua Dalam sistim bikameral di Irlandia, juga dianut dua
fungsi, maka kedua fungsi itu selalu dilembagakan dalam sistim perwakilan, yaitu sistim perwakilan politik dan
struktur parlemen dua kamar (bicameral parliament). perwakilan fungsional. Anggota Sienad Ieramm bersifat
Misalnya, Kerajaan Inggris memiliki parlemen dua fungsional, yaitu dari kelompok profesi, perguruan ting-
kamar, yaitu House of Lords dan House of Commons. gi, dan golongan fungsional lainnya, sedangkan Dewan
The House of Lords beranggotakan tokoh-tokoh yang Perwakilan beranggotakan para wakil partai politik.
mempunyai ciri sebagai kelompok fungsional. Sedang- Dengan demikian, dalam praktik di berbagai negara, sis-
kan, The House of Commons beranggotakan mereka tem unikameral selalu mencerminkan satu sistem perwa-
yang berasal dari partai politik yang dipilih melalui pemi- kilan saja, yaitu perwakilan politik, sedangkan dalam
lihan umum, sehingga disebut sebagai political represen- sistem bikameral dianut dua dari ketiga sistem perwa-
tatives. Dengan perkataan lain, dapat dikatakan bahwa kilan tersebut di atas. Ada parlemen bikameral yang
Inggris menganut sistem perwakilan fungsional dan per- menganut sistem perwakilan politik dan perwakilan
wakilan politik yang masing-masing tercermin di lemba- fungsional, dan ada pula parlemen bikameral yang
ga parlemen bikameralnya, yaitu the House of Lords dan menganut sistem perwakilan politik dan perwakilan teri-
the House of Commons. torial (regional).
Berbeda dari Inggris, Amerika Serikat juga memi- Justru yang menarik adalah bahwa Majelis Permu-
liki parlemen dua kamar atau bicameral parliament, syawaratan Rakyat Republik Indonesia berdasarkan
yaitu The House of Representative dan The Senate yang UUD 1945 sebelum mengalami perubahan menggabung-
secara bersama-sama disebut sebagai The Congress of kan ketiga sistim perwakilan tersebut di atas sekaligus.

- 41 - 42
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan menen- e) Pengawasan atas kinerja pemerintahan (control
tukan: of government performances);
“MPR terdiri atas anggota-anggota DPR ditambah de- f) Pengawasan terhadap pengangkatan pejabat pu-
ngan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan- blik (control of political appointment of public
golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan officials) dalam bentuk persetujuan atau peno-
undang-undang”. lakan, atau pun dalam bentuk pemberian pertim-
bangan oleh DPR.
Di dalamnya terdapat tiga unsur anggota, yaitu (i)
3) Fungsi Pengaturan atau Legislasi menyangkut 4 (em-
anggota DPR sebagai perwakilan politik (political repre-
pat) bentuk kegiatan, yaitu:
sentatives), (ii) Utusan Daerah dari daerah provinsi
a) Prakarsa pembuatan undang-undang (legislative
(regional representatives), dan (iii) Utusan Golongan
initiation);
yang berasal dari golongan fungsional (functional repre-
b) Pembahasan rancangan undang-undang (law
sentaitves). Sekarang, setelah Perubahan Keempat UUD,
making process);
Pasal 2 ayat (1) UUD 1945 berbunyi:
c) Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-
“MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang undang (law enactment approval);
dipilih melalui pemilihan umum dan diatur lebih lanjut d) Pemberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi
dengan undang-undang”. atas perjanjian atau persetujuan internasional
Dengan demikian, unsur utusan golongan fungsi- dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat
onal dihilangkan sama sekali dari keanggotaan MPR pas- lainnya (Binding decision making on internati-
ca reformasi. onal agreement and treaties or other legal bin-
Dari uraian di atas, dapat diringkaskan bahwa ding documents).
fungsi parlemen atau lembaga perwakilan rakyat itu pada
pokoknya ada tiga, yaitu: C. CABANG KEKUASAAN YUDISIAL
1) Fungsi Representasi (Perwakilan): 1. Kedudukan Kekuasaan Kehakiman
a) Representasi formal; dan
b) Representasi aspirasi. Kekuasaan kehakiman merupakan pilar ketiga da-
2) Fungsi Pengawasan (Control): lam sistim kekuasaan negara modern. Dalam bahasa
a) Pengawasan atas penentuan kebijakan (control of Indonesia, fungsi kekuasaan yang ketiga ini seringkali di-
policy making); sebut cabang kekuasaan “yudikatif”, dari istilah Belanda
b) Pengawasan atas pelaksanaan kebijakan (control judicatief. Dalam bahasa Inggris, di samping istilah le-
of policy executing); gislative, executive, tidak dikenal istilah judicative,
c) Pengawasan atas penganggaran dan belanja nega- sehingga untuk pengertian yang sama biasanya dipakai
ra (control of budgeting); istilah judicial, judiciary, ataupun judicature.
d) Pengawasan atas pelaksanaan anggaran dan be- Dalam sistem negara modern, cabang kekuasaan
lanja negara (control of budget implementation); kehakiman atau judiciary merupakan cabang yang dior-
ganisasikan secara tersendiri. Oleh karena itu, dikatakan

- 43 - 44
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

oleh John Alder, “The principle of separation of powers kenegaraan, tetapi kata akhir dalam memahami maksud-
is particuarly important for the judiciary”.28 Bahkan, nya tetap berada di tangan para hakim.
boleh jadi, karena Montesquieu sendiri adalah seorang Lagi pula, sebagai buatan manusia, hukum dan
hakim (Perancis), maka dalam bukunya, “L’Esprit des peraturan perundang-undangan seringkali memang ti-
Lois”, ia mengimpikan pentingnya pemisahan kekuasaan dak sempurna. Kadang-kadang, ada undang-undang
yang ekstrim antara cabang kekuasaan legislatif, ekse- yang agak kabur perumusannya dan membuka kemung-
kutif, dan terutama kekuasaan yudisial. kinan banyak penafsiran mengenai pengertian-penger-
Baik di negara-negara yang menganut tradisi civil tian yang terkandung di dalamnya. Akibatnya, peraturan
law maupun common law, baik yang menganut sistim yang demikian itu menyebabkan terjadinya kebingungan
pemerintahan parlementer maupun presidentil, lembaga dan ketidakpastian yang luas. Karena itu, diperlukan
kekuasaan kehakiman selalu bersifat tersendiri. Di nega- hakim yang benar-benar dapat dipercaya untuk memu-
ra yang menganut sistim parlementer, terdapat percam- tuskan hal tersebut sebagai solusi akhir. Untuk itu,
puran antara fungsi legislatif dan eksekutif. Di Inggris, diperlukan pula pengaturan mengenai tipe manusia yang
misalnya, untuk menjadi menteri seseorang justru diper- seperti apa yang seharusnya diangkat menjadi hakim.
syaratkan harus berasal dari anggota parlemen. Parle- Banyak sekali komentar dan pandangan negatif ter-
men dapat membubarkan kabinet melalui mekanisme hadap hakim mengenai sejauh mana hakim dapat beker-
mosi tidak percaya. Sebaliknya, pemerintah juga dapat ja dengan objektif, dan apakah tidak mungkin terjadi
membubarkan parlemen dengan cara mempercepat pe- bahwa hakim yang dikonstruksikan sebagai manusia
milihan umum. Akan tetapi, meskipun demikian, cabang bebas dan tidak berpihak kecuali kepada kebenaran tidak
kekuasaan kehakiman atau judiciary tetap bersifat inde- akan “bias”. Apakah benar bahwa seorang hakim baik
penden dari pengaruh cabang-cabang kekuasaan lainnya. secara sadar ataupun tidak sadar tidak akan dipengaruhi
Pemisahan kekuasaan juga terkait erat dengan oleh sikap prejudice yang disebabkan oleh latar belakang
independensi peradilan. Prinsip pemisahan kekuasaan sosial dan politik kehidupannya sendiri dalam memutus
(separation of powers) itu menghendaki bahwa para ha- setiap perkara, di mana untuk itu ia diharapkan bersikap
kim dapat bekerja secara independen dari pengaruh ke- objektif dan imparsial.29 Sikap “bias” itu sendiri kadang-
kuasaan eksekutif dan legislatif. Bahkan, dalam mema- kadang dipengaruhi pula oleh cara hakim sendiri mema-
hami dan menafsirkan undang-undang dasar dan hami atau memandang kedudukan dan fungsinya itu.30
undang-undang, hakim harus independen dari pendapat Misalnya, dalam memutus sesuatu perkara, pastilah ada
dan bahkan dari kehendak politik para perumus undang- yang pihak senang dan ada pihak tidak senang, termasuk
undang dasar dan undang-undang itu sendiri ketika dalam perkara yang bersangkutan dengan pertentangan
perumusan dilakukan. Meskipun anggota Parlemen dan antara negara dengan warga negara. Dalam hal demi-
Presiden yang dipilih langsung oleh rakyat mencermin-
kan kedaulatan rakyat dalam menentukan kebijakan
29
Lihat misalnya Griffith, The Politics of the Judiciary, (London: Fontana
Press, 1985).
30
Lihat misalnya Lord Hailsham, The Dilemma of Democracy, (Collins,
28
Alder and English, Op Cit., hal. 267. 1978).

- 45 - 46
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

kian, apakah hakim akan tetap dapat bersikap netral atau and impartiality of the judiciary haruslah benar-benar
akan merasa menjadi hero bagi rakyat dalam mengha- dijamin di setiap negara demokrasi konstitusional (cons-
dapi negara. titutional democracy).
Dalam kegiatan bernegara, kedudukan hakim pada Lembaga peradilan tumbuh dalam sejarah umat
pokoknya bersifat sangat khusus. Dalam hubungan ke- manusia dimulai dari bentuk dan sistimnya yang seder-
pentingan yang bersifat triadik (triadic relation) antara hana. Lama-lama bentuk dan sistim peradilan berkem-
negara (state), pasar (market), dan masyarakat madani bang menjadi semakin kompleks dan modern. Oleh
(civil society), kedudukan hakim haruslah berada di karena itu, seperti dikemukakan oleh Djokosoetono,32
tengah. Demikian pula dalam hubungan antara negara ada empat tahap dan sekaligus empat macam rechts-
(state) dan warga negara (citizens), hakim juga harus praak yang dikenal dalam sejarah, yaitu:
berada di antara keduanya secara seimbang.31 Jika ne- 1) Rechtspraak naar ongeschreven recht (hukum adat),
gara dirugikan oleh warga negara, karena warga negara yaitu pengadilan yang didasarkan atas ketentuan
melanggar hukum negara, maka hakim harus memutus- hukum yang tidak tertulis, seperti pengadilan adat;
kan hal itu dengan adil. Jika warga negara dirugikan oleh 2) Rechtspraak naar precedenten, yaitu pengadilan
keputusan-keputusan negara, baik melalui perkara tata yang didasarkan atas prinsip presedent atau putusan-
usaha negara maupun perkara pengujian peraturan, ha- putusan hakim yang terdahulu, seperti yang diprak-
kim juga harus memutusnya dengan adil. Jika antar- tikkan di Inggris;
warga negara sendiri atau pun dengan lembaga-lembaga 3) Rechtspraak naar rechtsboeken, yaitu pengadilan
negara terlibat sengketa kepentingan perdata satu sama yang didasarkan atas kitab-kitab hukum, seperti da-
lain, maka hakim atas nama negara juga harus memu- lam praktik dengan pengadilan agama (Islam) yang
tusnya dengan seadil-adilnya pula. Oleh karena itu, menggunakan kompendium atau kitab-kitab ulama
hakim dan kekuasaan kehakiman memang harus ditem- ahlussunnah wal-jama’ah atau kitab-kitab ulama
patkan sebagai cabang kekuasaan yang tersendiri. syi’ah; dan
Oleh sebab itu, salah satu ciri yang dianggap 4) Rechtspraak naar wetboeken, yaitu pengadilan yang
penting dalam setiap negara hukum yang demokratis didasarkan atas ketentuan undang-undang atau pun
(democratische rechtsstaat) ataupun negara demokrasi kitab undang-undang. Pengadilan demikian ini
yang berdasar atas hukum (constitutional democracy) merupakan penjelmaan dari paham hukum positif
adalah adanya kekuasaan kehakiman yang independen atau moderne wetgeving yang mengutamakan per-
dan tidak berpihak (independent and impartial). Apa- aturan perundang-undangan yang bersifat tertulis
pun sistim hukum yang dipakai dan sistim pemerintahan (schreven wetgeving).
yang dianut, pelaksanaan the principles of independence
Pengadilan adalah lembaga kehakiman yang men-
jamin tegaknya keadilan melalui penerapan undang-
31
Jimly Asshiddiqie, The Role of Constitutional Court in Guaranteeing
Access to Justice in a New Transitional State, Keynote Address at the
32
Conference of “Comparing Access to Justice in Asian and European Djokosoetono, Hukum Tata Negara, kuliah dihimpun oleh Harun Alrasid
Transitional Countries”, Bogor, Indonesia, 27-28 June 2005. pada tahun 1959, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1982), hal. 117.

- 47 - 48
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

undang dan kitab undang-undang (wet en wetboeken) 4) Pengadilan Militer (PM) dan Pengadilan Tinggi
dimaksud. Strukturnya dapat bertingkat-tingkat sesuai Militer dalam lingkungan peradilan militer.38
dengan sifat perkara dan bidang hukum yang terkait. Ada
perkara yang cukup diselesaikan melalui peradilan per- Di samping itu, dewasa ini, dikenal pula beberapa
tama dan sekaligus terakhir, ada pula perkara yang dise- pengadilan khusus, baik yang bersifat tetap ataupun Ad
lesaikan dalam dua tingkat, dan ada pula perkara yang Hoc, diantaranya yaitu:
diselesaikan dalam tiga tahap, yaitu tingkat pertama, 1) Pengadilan Hak Asasi Manusia (HAM);39
tingkat banding, dan tingkat kasasi.33 2) Pengadilan Tindak Pidana Korupsi;40
Dalam sistim peradilan di Indonesia dewasa ini, 3) Pengadilan Niaga;41
terdapat 4 (empat) lingkungan peradilan, yang masing- 4) Pengadilan Perikanan;42
masing mempunyai lembaga lembaga pengadilan tingkat 5) Pengadilan Anak;43
pertama dan pengadilan tingkat banding. Pada tingkat 6) Pengadilan Hubungan Kerja Industrial;44
kasasi, semuanya berpuncak pada Mahkamah Agung 7) Pengadilan Pajak; 45
(MA).34 Pengadilan tingkat pertama dan kedua dalam
keempat lingkungan peradilan tersebut adalah:
1) Pengadilan Negeri (PN) dan Pengadilan Tinggi (PT) Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara
dalam lingkungan peradilan umum;35 (LN No. 35 dan TLN No. 4380).
2) Pengadilan Agama (PA) dan Pengadilan Tinggi Aga- 38
Indonesia, Undang-undang Tentang Peradilan Militer, UU No. 84 Tahun
ma (PTA) dalam lingkungan peradilan agama;36 1977, LN No. 84 Tahun 1997, TLN No. 3713.
39
3) Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) dan Pengadil- Lihat dalam BAB IX Undang-undang Nomor 39 Tahun 1999. Indonesia,
Undang-undang tentang Hak Asasi Manusia, UU No. 39 Tahun 1999, LN
an Tinggi Tata Usaha Negara dalam lingkungan per- No. 165 Tahun 1999, TLN No. 3886.
adilan tata usaha negara; 37 dan 40
Indonesia, Undang-undang tentang Tindak Pidana Korupsi, UU No. 31
Tahun 1999, LN No. 140 Tahun 1999, TLN No. 140.
41
Lihat Indonesia, Undang-undang tentang Kepailitan dan Penundaan
Kewajiban Pembayaran Utang, UU No. 37 Tahun 2004, LN No. 131 Tahun
33
Dalam Pasal 24 UUD 1945 dan Pasal 24 UU tentang Kekuasaan 2004, TLN No. 4443.
42
Kehakiman, disebutkan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Lihat BAB XIII dst. dalam Undang-undang Nomor 31 Tahun 2004. Indo-
Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya, dan oleh nesia, Undang-undang tentang Perikanan, UU No. 31 Tahun 2004, LN No.
sebuah Mahkamah Konstitusi. 118 Tahun 2004, TLN No. 4433.
34 43
Lihat UU No. 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (LN No. 73 dan Indonesia, Undang-undang tentang Pengadilan Anak, UU No. 3 Tahun
TLN 3316) jo UU No. 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas UU No. 14 1997, LN No. 3 Tahun 1997, TLN 3668.
44
Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung (LN No. 9 dan TLN No.4359). Indonesia, Undang-undang tentang Penyelesaian Perselisihan Hubungan
35
Lihat UU No. 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum jo. UU No. 8 Tahun Industrial, UU No. 2 Tahun 2004, LN No. 6 Tahun 2004, TLN No. 4356.
45
2004 tentang Perubahan Atas UU No. 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Indonesia, Undang-undang tentang Pengadilan Pajak, UU No. 14 Tahun
Umum (LN No. 24 dan TLN No. 4379). 2002, LN No. 27 Tahun 2002, TLN No. 4189. Lihat juga Undang-undang
36
Indonesia, Undang-undang Tentang Peradilan Agama, UU No. 7 Tahun Nomor 2 Tahun 2005 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti
1989, LN No. 73 Tahun 1989, TLN No. 3316. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2005 Tentang Penangguhan Mulai
37
Lihat UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara (TL No. Berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2004 Tentang Penyelesaian
77 dan TLN No. 3344) jo. UU No. 9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Perselisihan Hubungan Industrial Menjadi Undang-Undang.

- 49 - 50
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

2. Beberapa Prinsip Pokok Kehakiman


8) Mahkamah Syar’iyah Provinsi Nanggroe Aceh Darus-
Secara umum dapat dikemukakan ada 2 (dua) prin-
salam;46
sip yang biasa dipandang sangat pokok dalam sistim per-
9) Pengadilan Adat di Papua. 47
adilan, yaitu (i) the principle of judicial independence,
dan (ii) the principle of judicial impartiality. Kedua prin-
Pengadilan HAM, Pengadilan Tipikor, Pengadilan
sip ini diakui sebagai prasyarat pokok sistem di semua
Niaga, Pengadilan Perikanan, Pengadilan Anak, serta
negara yang disebut hukum modern atau modern consti-
Pengadilan Hubungan Industrial termasuk ke dalam
tutional state.
lingkungan peradilan umum, sedangkan Pengadilan Pa-
Prinsip independensi itu sendiri antara lain harus
jak dapat digolongkan termasuk lingkungan peradilan
diwujudkan dalam sikap para hakim dalam memeriksa
tata usaha negara. Untuk Mahkamah Syar’iyah digolong-
dan memutus perkara yang dihadapinya. Di samping itu,
kan pada Peradilan Agama, sedangkan Pengadilan Adat
independensi juga tercermin dalam berbagai pengaturan
juga pada Peradilan Umum juga. Di samping itu ada
mengenai hal-hal yang berkaitan dengan pengangkatan,
pula, badan-badan quasi pengadilan yang berbentuk ko-
masa kerja, pengembangan karir, sistim penggajian, dan
misi-komisi yang bersifat ad hoc. Misalnya, Komisi Peng-
pemberhentian para hakim.
awas Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indo-
Sementara itu, prinsip kedua yang sangat penting
nesia (KPI), Komisi Banding Merek, dan sebagainya.
adalah prinsip ketidakberpihakan (the principle of im-
Semua lembaga pengadilan Ad Hoc dan quasi pe-
partiality). Bahkan oleh O. Hood Phillips dan kawan-
ngadilan sebagaimana disebutkan di atas mempunyai ke-
kawan mengatakan, “The impartiality of the judiciary is
dudukan yang khusus dalam sistim hukum Indonesia,
recognized as an important, if not the most important
dan dapat saja selalu berubah di masa yang akan datang,
element, in the administration of justice”.48 Dalam
baik itu bertambah maupun berkurang. Akan tetapi yang
praktik, ketidakberpihakan atau impartiality itu sendiri
jelas, kesemuanya berfungsi untuk menjamin agar hu-
mengandung makna dibutuhkannya hakim yang tidak
kum dan keadilan dapat ditegakkan dan diwujudkan
saja bekerja secara imparsial (to be impartial), tetapi ju-
dengan sebaik-baiknya.
ga terlihat bekerja secara imparsial (to appear to be
impartial).49
Namun, di samping kedua prinsip tersebut, dari
perspektif hakim sendiri berkembang pula pemikiran
46
Lihat Bab XII mengenai Mahkamah Syar’iyah Provinsi Naggroe Aceh mengenai prinsip-prinsip lain yang juga dianggap pen-
Darussalam dalam Undang-undang Nomor 18 Tahun 2001. Indonesia, ting. Misalnya, dalam forum International Judicial
Undang-undang tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Daerah Istimewa Conference di Bangalore, India, 2001, berhasil disepakati
Aceh Sebagai Provinsi Naggroe Aceh Darussalam, UU No. 18 Tahun 2001,
draft kode etik dan perilaku hakim se-dunia yang
LN No. 114 Tahun 2001, TLN 4143.
47
Lihat Bab XIV Kekuasaan Kehakiman dalam Undang-undang Nomor 21
Tahun 2001. Indonesia, Undang-undang tentang Otonomi Khusus Bagi
48
Provinsi Papua, UU No. 21 Tahun 2001, LN No. 135 Tahun 2001, TLN No. Phllips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 437.
49
4151. Lihat kasus McGonnell vs United Kingdom (2000), 30 E.H.R.R. 241.

- 51 - 52
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

kemudian disebut The Bangalore Draft. Selanjutnya, kan memberikan pemecahan terhadap setiap perkara
setelah mengalami revisi dan penyempurnaan berkali- yang diajukan kepadanya. Ketidakberpihakan mencakup
kali, draft ini akhirnya diterima luas oleh berbagai ka- sikap netral, menjaga jarak yang sama dengan semua
langan hakim di dunia sebagai pedoman bersama dengan pihak yang terkait dengan perkara, dan tidak meng-
sebutan resmi The Bangalore Principles of Judicial Con- utamakan salah satu pihak mana pun, disertai pengha-
duct. yatan yang mendalam mengenai keseimbangan antar
Dalam The Bangalore Principles itu, tercantum kepentingan yang terkait dengan perkara. Prinsip ke-
adanya 6 (enam) prinsip penting yang harus dijadikan tidakberpihakan senantiasa melekat dan harus tercermin
pegangan bagi para hakim di dunia, yaitu prinsip-prinsip dalam setiap tahapan proses pemeriksaan perkara sam-
independence, impartiality, integrity, propriety, equa- pai kepada tahap pengambilan keputusan, sehingga pu-
lity, dan competence and diligence. tusan pengadilan dapat benar-benar diterima sebagai
solusi hukum yang adil bagi semua pihak yang
1) Independensi (Independence Principle) berperkara dan oleh masyarakat luas pada umumnya.
Independensi hakim merupakan jaminan bagi tegak-
nya hukum dan keadilan, dan prasyarat bagi terwujud- 3) Integritas (Integrity Principle)
nya cita-cita negara hukum. Independensi melekat sa- Integritas hakim merupakan sikap batin yang men-
ngat dalam dan harus tercermin dalam proses peme- cerminkan keutuhan dan keseimbangan kepribadian
riksaan dan pengambilan keputusan atas setiap perkara, setiap hakim sebagai pribadi dan sebagai pejabat negara
dan terkait erat dengan independensi pengadilan sebagai dalam menjalankan tugas jabatannya. Keutuhan kepriba-
institusi yang berwibawa, bermartabat dan terpercaya. dian mencakup sikap jujur, setia, dan tulus dalam men-
Independensi hakim dan pengadilan terwujud dalam ke- jalankan tugas profesionalnya, disertai ketangguhan ba-
mandirian dan kemerdekaan hakim, baik sendiri-sendiri tin untuk menepis dan menolak segala bujuk-rayu, goda-
maupun sebagai institusi, dari pelbagai pengaruh yang an jabatan, kekayaan, popularitas, ataupun godaan-
berasal dari luar diri hakim berupa intervensi yang ber- godaan lainnya. Sedangkan, keseimbangan kepribadian
sifat mempengaruhi dengan halus, dengan tekanan, mencakup keseimbangan ruhaniah dan jasmaniah atau
paksaan, kekerasan, atau balasan karena kepentingan mental dan fisik, serta keseimbangan antara kecerdasan
politik atau ekonomi tertentu dari pemerintah atau spiritual, kecerdasan emosional, dan kecerdasan intelek-
kekuatan politik yang berkuasa, kelompok atau golong- tual dalam pelaksanaan tugasnya.
an, dengan ancaman penderitaan atau kerugian tertentu,
atau dengan imbalan atau janji imbalan berupa keun- 4) Kepantasan dan Kesopanan (Propriety Principle)
tungan jabatan, keuntungan ekonomi, atau bentuk Kepantasan dan kesopanan merupakan norma kesu-
lainnya. silaan pribadi dan kesusilaan antarpribadi yang tercer-
min dalam perilaku setiap hakim, baik sebagai pribadi
2) Ketidakberpihakan (Impartiality Principle) maupun sebagai pejabat negara dalam menjalankan
Ketidakberpihakan merupakan prinsip yang melekat tugas profesionalnya, yang menimbulkan rasa hormat,
dalam hakikat fungsi hakim sebagai pihak yang diharap- kewibawaan, dan kepercayaan. Kepantasan tercermin

- 53 - 54
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

dalam penampilan dan perilaku pribadi yang berhu- ketelitian, ketekunan, dan kesungguhan dalam pelaksa-
bungan dengan kemampuan menempatkan diri dengan naan tugas profesional hakim.
tepat, baik mengenai tempat, waktu, tata busana, tata
suara, atau kegiatan tertentu. Sedangkan, kesopanan ter- Keenam prinsip etika hakim itu dapat dijadikan
wujud dalam perilaku hormat dan tidak merendahkan oleh hakim Indonesia untuk merumuskan sendiri kode
orang lain dalam pergaulan antarpribadi, baik dalam etik yang berlaku di Indonesia. Dalam hubungan ini,
tutur kata lisan, tulisan, atau bahasa tubuh, dalam ber- Mahkamah Konstitusi telah menetapkan Kode Etik
tindak, bekerja, dan bertingkah laku ataupun dalam ber- Hakim Konstitusi sebagaimana tertuang dalam Peratur-
gaul dengan sesama hakim, dengan karyawan atau pega- an Mahkamah Konstitusi No. 07/PMK/2005.50
wai pengadilan, dengan tamu, dengan pihak-pihak dalam
3. Struktur Organisasi Kehakiman
persidangan atau pihak-pihak lain yang terkait dengan
perkara. Dalam struktur organisasi kekuasaan kehakiman,
terdapat beberapa fungsi yang dilembagakan secara in-
5) Kesetaraan (Equality Principle) ternal dan eksternal. Terkait dengan jabatan-jabatan ke-
Kesetaraan merupakan prinsip yang menjamin perla- hakiman itu, terdapat pula pejabat-pejabat hukum yaitu
kuan yang sama terhadap semua orang berdasarkan ke- (a) pejabat penyidik, (b) pejabat penuntut umum, dan (c)
manusiaan yang adil dan beradab, tanpa membeda- advokat yang juga diakui sebagai penegak hukum. Di
bedakan satu dengan yang lain atas dasar perbedaan aga- lingkungan pejabat penyidik, terdapat (i) polisi, (ii) jaksa,
ma, suku, ras, warna kulit, jenis kelamin, status perkawi- (iii) penyidik Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), dan
nan, kondisi fisik, status sosial-ekonomi, umur, pan- (iv) penyidik pegawai negeri sipil, yang dewasa ini di
dangan politik, ataupun alasan-alasan lain yang serupa. Indonesia berjumlah kurang lebih 52 macam. Mereka
Prinsip kesetaraan ini secara esensial melekat dalam si- yang menjalankan fungsi penuntutan adalah (i) jaksa
kap setiap hakim untuk senantiasa memperlakukan se- penuntut umum, dan (ii) Komisi Pemberantasan Korupsi
mua pihak dalam persidangan secara sama sesuai de- (KPK).
ngan kedudukannya masing-masing dalam proses per- Sementara itu, dalam lingkungan internal organisa-
adilan. si pengadilan, dibedakan dengan tegas adanya 3 (tiga)
jabatan yang bersifat fungsional, yaitu (i) hakim, (ii)
6) Kecakapan dan Keseksamaan (Competence and Dili-
gence Principle) 50
Kecakapan dan keseksamaan hakim merupakan pra- Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Pemberlakuan Deklarasi Kode
Etik dan Perilaku Hakim Konstitusi, Peraturan Mahkamah Konstitusi
syarat penting dalam pelaksanaan peradilan yang baik Republik Indonesia Nomor 07/PMK/2005 bertanggal 18 Oktober 2005.
dan terpercaya. Kecakapan tercermin dalam kemampuan PMK ini merupakan penyempurnaan dari PMK Nomor 02/PMK/2003 ten-
profesional hakim yang diperoleh dari pendidikan, pela- tang Kode Etik dan Pedoman Tingkah Laku Hakim Konstitusi bertanggal 24
tihan, dan/atau pengalaman dalam pelaksanaan tugas. September 2003, yang telah disesuaikan dengan tuntutan pe rkembangan baik
Sedangkan, keseksamaan merupakan sikap pribadi ha- nasional maupun internasional, juga setelah adanya Deklarasi dari para
Hakim Konstitusi mengenai Kode Etik dan Perilaku Hakim Konstitusi yang
kim yang menggambarkan kecermatan, kehati-hatian, lebih dikenal dengan nama Sapta Karsa Hutama.

- 55 - 56
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

panitera, dan (iii) pegawai administrasi lainnya. Ketiga- da Sekretaris Mahkamah Agung atau Sekretaris Jenderal
nya perlu dibedakan dengan tegas, karena memiliki Mahkamah Konstitusi.52
kedudukan yang berbeda dalam hukum tata negara dan Oleh karena itu, di lingkungan pengadilan, ada tiga
hukum administrasi negara. Hakim adalah pejabat nega- pejabat yang memegang tampuk kepemimpinan, yaitu (i)
ra yang menjalankan kekuasaan negara di bidang yudi- Ketua pengadilan yang bersangkutan, (ii) Panitera, dan
sial atau kehakiman. Sementara itu, panitera adalah (iii) Sekretaris yang kadang-kadang dirangkap oleh Pani-
pegawai negeri sipil yang menyandang jabatan fungsi- tera. Di lingkungan Mahkamah Konstitusi dan demikian
onal sebagai administratur perkara yang bekerja berda- pula di Mahkamah Agung, ketiga jabatan ini dipisahkan
sarkan sumpah jabatan untuk menjaga kerahasiaan se- secara tegas. Pada Mahkamah Konstitusi, terdapat
tiap perkara.51 Sedangkan, pegawai administrasi biasa kedudukan Sekretaris Jenderal yang bertanggung jawab
adalah pegawai negeri sipil yang tunduk pada ketentuan di bidang administrasi umum dengan status sebagai
kepegawainegerian pada umumnya. Pejabat Eselon IA, dan ada pula Panitera yang bertang-
Independensi hakim dalam menjalankan tugas ke- gung jawab di bidang administrasi peradilan dengan
hakimannya pada pokoknya terletak dalam diri setiap status sebagai Pejabat yang disetarakan dengan Eselon
hakim itu sendiri. Hakim tidak bertanggung jawab ke- IA. Dengan demikian, kedua pejabat penunjang ini tidak
pada Ketua Majelis Hakim, kepada Ketua Mahkamah saling tumpang tindih tanggung jawabnya dalam mendu-
Agung, ataupun kepada Ketua Mahkamah Konstitusi. kung kelancaran pelaksanaan tugas hakim. Pemisahan
Hakim memutus berdasarkan Ketuhanan Yang Maha kedua jabatan administrasi penunjang ini jelas diatur
Esa, dan karena itu bertanggung jawab langsung kepada dalam Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang
Tuhan Yang Maha Esa, yang wajib diyakini dan diimani Mahkamah Konstitusi.53
oleh setiap Hakim Indonesia sebagai Tuhan Yang Maha Dalam perkembangan selanjutnya, pemisahan se-
Kuasa. Panitera sebagai pejabat fungsional di bidang rupa juga dilakukan di lingkungan Mahkamah Agung.
administrasi tunduk dan bertanggungjawab kepada Ke- Bahkan organisasi struktural di lingkungan Mahkamah
tua Mahkamah, Ketua Pengadilan, atau kepada Ketua Agung lebih besar dan lebih kompleks, mengingat seba-
Majelis Hakim dalam bidang administrasi perkara. Akan gian fungsi administrasi kehakiman yang sebelumnya
tetapi, dari segi administrasi kepegawaian tunduk kepa- ditangani oleh Pemerintah c.q. Departemen Kehakiman,
sekarang beralih penanganannya oleh Mahkamah Agung
di bawah manajemen satu atap. Pemerintah tidak lagi
51
berwenang menangani masalah administrasi pembinaan
Dalam hal ini, yang dimaksud dengan “bersifat fungsional” tidaklah iden-
hakim dan sebagainya. Oleh karena itu, pemisahan jabat-
tik dengan “jabatan fungsional” yang dikenal dalam hukum kepegawaian.
Hal yang dapat dikategorikan sebagai jabatan fungsional dalam arti yang
biasa di sini adalah “panitera”, sedangkan hakim bukan lagi pegawai negeri
52
seperti dulu, sehingga tidak dapat disebut sebagai jabatan fungsional kepe ga- Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden Republik Indonesia
waian. Hakim, dewasa ini, diakui sebagai pejabat negara. Lihat ketentuan- Tentang Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi,
ketentuan pada UU No. 43 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang- Keputusan Presiden Nomor 51 Tahun 2004 bertanggal 22 Juni 2004.
53
undang No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, LN No. 169 Indonesia, Undang-undang Tentang Mahkamah Konstitusi, UU Nomor 24
Tahun 1999, TLN. 3890. Tahun 2003, LN Nomor 98 Tahun 2003, TLN Nomor 4316.

- 57 - 58
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

an Panitera dan Sekretaris menjadi semakin penting dapat dibubarkan oleh pemerintah, apabila dianggap ti-
untuk dilakukan di lingkungan Mahkamah Agung. Sek- dak dapat memberikan dukungan kepada pemerintah.
retaris bertindak menjadi semacam “Menteri Kehakim- Sistem pemerintahan itu dikatakan bersifat presi-
an” masa lalu yang dalam melaksanakan tugasnya dentil apabila (a) kedudukan kepala negara tidak terpi-
bertanggung jawab kepada Ketua Mahkamah Agung. Se- sah dari jabatan kepala pemerintahan, (b) kepala negara
dangkan, Panitera tetap menangani administrasi perkara tidak bertanggung jawab kepada parlemen, melainkan
sebagaimana biasanya. langsung bertanggung jawab kepada rakyat yang memi-
Tugas Sekretaris Mahkamah Agung sangat kom- lihnya, (c) Presiden sebaliknya juga tidak berwenang
pleks, sehingga oleh karena itu diberi kewenangan untuk membubarkan parlemen, (d) kabinet sepenuhnya ber-
mengkoordinasikan pelaksanaan tugas beberapa Direk- tanggung jawab kepada Presiden sebagai pemegang
tur Jenderal yang diadakan khusus di lingkungan Mah- kekuasaan pemerintahan negara atau sebagai adminis-
kamah Agung. Dengan demikian, pembinaan organisasi trator yang tertinggi. Dalam sistim presidentil, tidak
badan-badan peradilan di seluruh Indonesia berada di dibedakan apakah Presiden adalah kepala negara atau
bawah tanggung jawab administratif Sekretaris Mahka- kepala pemerintahan. Tetapi yang ada hanya Presiden
mah Agung.54 dan Wakil Presiden saja dengan segala hak dan kewajib-
annya atau tugas dan kewenangannya masing-masing.
D. CABANG KEKUASAAN EKSEKUTIF Sementara itu, dalam sistem campuran, terdapat
1. Sistim Pemerintahan ciri-ciri presidentil dan ciri-ciri parlementer secara ber-
samaan dalam sistem pemerintahan yang diterapkan.
Cabang kekuasaan eksekutif adalah cabang keku- Sistem campuran ini biasanya oleh para ahli disebut
asaan yang memegang kewenangan administrasi peme- sesuai dengan kebiasaan yang diterapkan oleh masing-
rintahan negara yang tertinggi. Dalam hubungan ini, di masing negara. Misalnya, sistem yang dipraktikkan di
dunia dikenal adanya 3 (tiga) sistem pemerintahan nega- Perancis biasa dikenal oleh para sarjana dengan sebutan
ra, yaitu (i) sistem pemerintahan presidentil, (ii) sistem hybrid system. Kedudukan sebagai kepala negara
pemerintahan parlementer atau sistim kabinet, dan (iii) dipegang oleh Presiden yang dipilih langsung oleh rak-
sistem campuran. Sistem pemerintahan itu dikatakan yat, tetapi juga ada kepala pemerintahan yang dipimpin
bersifat parlementer apabila (a) sistem kepemimpinan- oleh seorang Perdana Menteri yang didukung oleh parle-
nya terbagi dalam jabatan kepala negara dan kepala men seperti dalam sistem parlementer yang biasa. Oleh
pemerintahan sebagai dua jabatan yang terpisah, dan (b) karena itu, sistem Perancis ini dapat pula kita sebut seba-
jika sistem pemerintahannya ditentukan harus bertang- gai sistim quasi-parlementer.
gung jawab kepada parlemen, sehingga dengan demikian Dalam sistem pemerintahan di berbagai negara
(c) kabinet dapat dibubarkan apabila tidak mendapat yang menganut sistem campuran itu, kadang-kadang ciri
dukungan parlemen, dan sebaliknya (d) parlemen juga presidentilnya memang lebih menonjol, tetapi ada pula
negara yang ciri parlementernyalah yang lebih menonjol.
54
Lihat Pasal I angka 17 UU No. 5 Tahun 2004 jo UU No. 14 Tahun 1985
Apabila ciri presidentilnya yang lebih menonjol, maka
tentang Mahkamah Agung. sistim demikian dapat kita sebut sebagai sistim quasi-

- 59 - 60
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

presidentil. Misalnya, sebelum UUD 1945 diubah Berbeda dengan sistem pemerintahan parlementer,
pertama kali pada tahun 1999, UUD 1945 dikatakan maka dalam sistem presidentil, kedudukan menteri sepe-
menganut sistim pemerintahan presidentil. Akan tetapi, nuhnya tergantung kepada Presiden. Para menteri diang-
di samping itu, sistim yang diterapkan tetap mengan- kat dan diberhentikan serta bertanggung jawab kepada
dung ciri parlementernya, yaitu dengan adanya MPR Presiden. Meskipun demikian, dalam pelaksanaan tugas-
yang berstatus sebagai lembaga tertinggi negara, tempat nya, tentu saja, para menteri itu membutuhkan duku-
kemana Presiden harus tunduk dan bertanggung jawab. ngan parlemen agar tidak setiap kebijakannya “dijegal”
Oleh karena itu, sistem pemerintahan yang dianut oleh atau “diboikot” oleh parlemen. Namun demikian, secara
UUD 1945 sebelum perubahan itu adalah sistim quasi- umum, dapat dikatakan bahwa para menteri dalam
presidentil, karena ciri presidentilnya tetap lebih menon- sistem pemerintahan presidentil itu mempersyaratkan
jol, meskipun terdapat pula ciri parlementer. Akan kualifikasi yang lebih teknis profesional daripada politis
tetapi, apabila ciri parlementernya yang lebih menonjol, seperti dalam sistim parlementer. Dalam sistem presi-
maka sistem demikian lebih tepat disebut quasi-parle- dentil, yang bertanggung jawab adalah Presiden, bukan
menter, sebagaimana yang telah dipraktikkan di negara Menteri, sehingga sudah seharusnya nuansa pekerjaan
Perancis. para menteri dalam sistem presidentil itu bersifat lebih
2. Kementerian Negara profesional daripada politis.
Oleh sebab itu, untuk diangkat menjadi menteri se-
Dalam sistem pemerintahan kabinet atau parle- harusnya seseorang benar-benar memiliki kualifikasi
menter, Menteri tunduk dan bertanggung jawab kepada teknis dan profesional untuk memimpin pelaksanaan
parlemen. Sedangkan dalam sistem presidentil, para tugas-tugas pemerintahan berdasarkan prinsip merito-
menteri tunduk dan bertanggung jawab kepada Presiden. krasi. Sistem pemerintahan presidentil lebih menuntut
Dalam sistem parlementer jelas sekali bahwa kedudukan kabinetnya sebagai zaken-kabinet daripada kabinet
menteri adalah bersifat sentral. Perdana Menteri sebagai dalam sistim parlementer yang lebih menonjol sifat
menteri utama, menteri koordinator, atau menteri yang politisnya. Oleh karena itu, dalam menetapkan seseorang
memimpin para menteri lainnya dalam kabinet adalah diangkat menjadi menteri, sudah seharusnya Presiden
kepala pemerintahan, yaitu yang memimpin pelaksanaan dan Wakil Presiden lebih mengutamakan persyaratan
tugas-tugas pemerintahan secara operasional sehari- teknis kepemimpinan daripada persyaratan dukungan
hari. Kinerja pemerintahan sepenuhnya berada di tangan politis.
para menteri yang dipimpin oleh seorang Perdana Men- Hal itu dipertegas lagi oleh kenyataan bahwa dalam
teri itu. Dikarenakan sangat kuatnya kedudukan para sistem pemerintahan presidentil, menteri itu sendiri ada-
menteri, parlemen pun dapat dibubarkan oleh mereka. lah pemimpin yang tertinggi dalam kegiatan pemerintah-
Sebaliknya, kabinet juga dapat dibubarkan oleh parle- an di bidangnya masing-masing. Oleh karena dalam ja-
men apabila mendapat mosi tidak percaya dari parle- batan Presiden dan Wakil Presiden tergabung fungsi
men. Demikianlah perimbangan kekuatan di antara kepala negara dan kepala pemerintahan sekaligus, maka
kabinet dan parlemen dalam sistem pemerintahan parle- tentunya Presiden dan Wakil Presiden tidak mungkin
menter. terlibat terlalu mendetil dalam urusan-urusan operasi-

- 61 - 62
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

onal pemerintahan sehari-hari. Bahkan, untuk kepen- Siapa yang akan diangkat menjadi menteri, tentu
tingan koordinasi, terbukti pula diperlukan adanya sepenuhnya merupakan kewenangan Presiden untuk
jabatan menteri senior, seperti para Menteri Koordi- menentukannya. Pasal 17 ayat (1), (2), dan (3) UUD 1945
nator. Artinya, untuk melakukan fungsi koordinasi teknis menyatakan, “Presiden dibantu oleh menteri-menteri
saja, Presiden dan Wakil Presiden sudah tidak dapat lagi negara”, “Menteri-menteri itu diangkat dan diberhen-
terlalu diharapkan efektif. tikan oleh Presiden”, “Setiap menteri membidangi urus-
Oleh karena itu, jabatan menteri untuk masing- an tertentu dalam pemerintahan”. Akan tetapi, Pasal 17
masing bidang pemerintahan tersebut memang seharus- ayat (4) menentukan pula bahwa “Pembentukan, pengu-
nya dipercayakan penuh kepada para menteri yang kom- bahan, dan pembubaran kementerian negara diatur
peten di bidangnya masing-masing. Itulah sebabnya dalam undang-undang”. Maksudnya ialah, meskipun
dalam Penjelasan UUD 194555 yang diberlakukan sebagai mengenai orangnya merupakan kewenangan mutlak Pre-
bagian yang tidak terpisahkan dari UUD 1945 berdasar- siden, tetapi mengenai struktur organisasinya harus di-
kan Dekrit Presiden 5 Juli 1959, dinyatakan bahwa atur dalam undang-undang.
menteri itu bukanlah pejabat tinggi negara yang biasa. Dengan demikian, organisasi kementerian negara
Menteri itu adalah pemimpin pemerintahan yang se- itu tidak dapat seenaknya diadakan, diubah, atau dibu-
sungguhnya dalam bidangnya masing-masing. Oleh barkan hanya oleh pertimbangan keinginan atau kehen-
karena jabatan Presiden dan Wakil Presiden sendiri se- dak pribadi seorang Presiden belaka. Semua hal yang
bagian fungsinya bersifat simbolik, maka fungsi kepe- berkenaan dengan organisasi kementerian negara itu ha-
mimpinan dalam arti teknis memang seharusnya berada ruslah diatur dalam undang-undang. Artinya, peru-
di pundak para menteri. Oleh sebab itu, dikatakan bahwa bahan, pembentukan, atau pembubaran organisasi ke-
para menterilah yang sesungguhnya merupakan pemim- menterian negara harus diatur bersama oleh Presiden
pin pemerintahan yang riel dan operasional dalam pe- bersama-sama para wakil rakyat yang duduk di lembaga
ngertian sehari-hari. Bahkan, dapat diidealkan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat. Itulah esensi dari ketentuan
perbedaan kualitas antara sifat-sifat kepemimpinan Pre- bahwa hal tersebut harus diatur dalam undang-undang.
siden dan para Menteri dalam proses pemerintahan Selain itu, dalam cabang kekuasaan eksekutif ini,
adalah bahwa Presiden dan Wakil Presiden adalah pe- terdapat pula cakupan bidang kekuasaan yang sangat
mimpin pemerintahan dalam arti politik. Sedangkan, luas, termasuk kekuasaan pemerintahan daerah (local
para menteri merupakan pemimpin pemerintahan dalam government). Fungsi pemerintahan daerah itu terdapat
arti teknis. di tingkat provinsi dan di tingkat kabupaten kota. Di
samping itu, ada pula aspek-aspek pemerintahan desa
55
Lihat pendapat Satyavati S. Jhaveri, “Pada saat ditetapkannya, UUD 1945 yang juga perlu dibahas tersendiri. Oleh karena luasnya
belum ada Penjelasannya. Adapun Penjelasan yang disiarkan dalam Berita cakupan materi yang terkandung di dalam persoalan ke-
RI Tahun II No. 7, bukanlah karya Panitia Hukum Dasar, melainkan dibuat kuasaan pemerintahan eksekutif itu, maka dalam buku
oleh alm. Prof. Dr. Soepomo pribadi dan isinya sesuai dengan penjelasan ini hal tersebut sengaja belum dibahas. Sebab, persoalan
beliau pada Rapat Besar Badan Penyelidik tanggal 5 Juli 1945”. Satyavati S.
Jhaveri The Presidency in Indonesia, Dilemmas of Democraty, Disertasi,
hukum yang menyangkut bidang pemerintahan eksekutif
(Bombay: Populer Prakashan Private Limited, 1975), hal. 2. itu sudah berkaitan dengan materi pokok dalam studi

- 63 - 64
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

hukum tata negara dan hukum administrasi negara, kalah perang dan semua negara bekas jajahan di seluruh
sehingga oleh sebab itu harus dibahas secara khusus dunia, terutama di benua Asia dan Afrika.57 Namun, ge-
dalam buku Hukum Tata Negara yang bukan bersifat lombang kedua ini mulai terhambat sejak tahun 1958
pengantar seperti buku ini. dengan munculnya fenomena rezim bureaucratic
authoritarianism di seluruh dunia. Backlash kedua ini
E. PERKEMBANGAN ORGANISASI NEGARA timbul karena dinamika internal yang terjadi di masing-
1. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan masing negara yang baru merdeka yang memerlukan
Perubahan Kelembagaan Negara konsolidasi kekuasaan yang tersentralisasi dan terkon-
sentrasi di pusat-pusat kekuasaan negara.
Sejak dasawarsa 70-an abad ke-XX, muncul gelom- Gejala otoritarianisme berlangsung beberapa deka-
bang liberalisasi politik, ekonomi, dan kebudayaan di de, sebelum akhirnya ditembus oleh gelombang demo-
seluruh dunia. Di bidang politik, muncul gerakan demo- krasi ketiga, sejak tahun 1974, yaitu dengan munculnya
kratisasi dan hak asasi manusia. Dalam tulisannya, “Will gelombang gerakan pro-demokrasi di Eropa Selatan se-
More Countries Become Democratic?” (1984),56 Samuel perti di Yunani, Spanyol, dan Portugal, dilanjutkan oleh
Huntington menggambarkan adanya tiga gelombang negara-negara Amerika Latin seperti di Brazil dan Argen-
besar demokrasi sejak revolusi Amerika Serikat 1776. Ge- tina. Gelombang ketiga ini berlangsung pula di Asia, se-
lombang pertama berlangsung sampai dengan tahun perti di Filipina, Korea Selatan, Thailand, Burma, dan
1922 yang ditandai oleh peristiwa-peristiwa besar di Indonesia. Terakhir, puncak gelombang demokrasi me-
Amerika Serikat, Inggris, Perancis, Jerman, dan Italia. landa pula negara-negara Eropa Timur dan Uni Soviet
Setelah itu, gerakan demokratisasi mengalami backlash yang kemudian berubah dari rezim komunis menjadi
dengan munculnya fasisme, totalitarianisme, dan stalin- demokrasi.
isme, terutama di Jerman (Hitler), Italia (Musolini), Sementara itu, gelombang perubahan di bidang
Rusia (Stalin), dan Jepang. ekonomi juga berlangsung sangat cepat sejak tahun
Gelombang Kedua terjadi sejak berakhirnya Perang 1970-an. Penggambaran mengenai terjadinya Mega
Dunia Kedua, fasisme dan totalitarianisme berhasil Trends seperti yang ditulis oleh John Naisbitt dan
dihancurkan, pada saat yang sama muncul pula dekolo- Patricia Aburdene memperlihatkan dengan jelas bagai-
nisasi besar-besaran, menumbangkan imperialisme dan mana negara-negara intervensionis di seluruh dunia
kolonialisme. Oleh karena itu, dikatakan bahwa Perang dipaksa oleh keadaan untuk mengurangi campur tangan-
Dunia II berakhir bukan hanya dengan kemenangan ne- nya dalam urusan-urusan bisnis. Sejak tahun 1970,
gara pemenangnya sendiri, melainkan dimenangkan oleh terjadi gelombang privatisasi, deregulasi, dan debirokra-
ide demokrasi, baik di negara-negara pemenang Perang tisasi besar-besaran di Inggris, Perancis, Jerman, Je-
Dunia Kedua itu sendiri maupun di negara-negara yang pang, dan Amerika Serikat. Bahkan hampir semua nega-

56 57
Samuel P. Huntington, “Political Science Quarterly”, 1984, dalam David J. Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dan
Goldsworthy (ed.), Development and Social Change in Asia: Introductory Pelaksanaannya di Indonesia, (Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 1994), hal.
Essays, (Radio Australia-Monach Development Studies Centre, 1991). 231-232.

- 65 - 66
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

ra di dunia dipaksa oleh keadaan untuk mengadakan untuk menjamin efisiensi dan efektifitas pelayanan
privatisasi terhadap berbagai badan usaha yang sebelum- umum yang lebih memenuhi harapan rakyat. 58
nya dimiliki dan dikelola oleh negara. Jika dibandingkan dengan kecenderungan selama
Di bidang kebudayaan, juga serupa dengan gelom- abad ke-20, dan terutama sesudah Perang Dunia Ke-
bang perubahan di bidang politik dan ekonomi. Dengan dua,59 ketika gagasan welfare state atau negara kesejah-
meningkatnya perkembangan teknologi transportasi, ko- teraan60 sedang tumbuh sangat populer di dunia, hal ini
munikasi, telekomunikasi, dan informasi, dunia semakin jelas bertolak belakang. Sebagai akibat kelemahan-
berubah menjadi satu, dan semua aspek kehidupan me- kelemahan paham liberalisme dan kapitalisme klasik, pa-
ngalami proses globalisasi. Cara berpikir umat manusia da abad ke-19 muncul paham sosialisme yang sangat
dipaksa oleh keadaan mengarah kepada sistem nilai yang populer dan melahirkan doktrin welfare state sebagai re-
serupa. Bahkan, dalam persoalan selera musik, selera aksi terhadap doktrin nachwachtaersstaat yang menda-
makanan, dan selera berpakaian pun terjadi proses pe- lilkan doktrin the best government is the least govern-
nyeragaman dan hubungan saling pengaruh mempenga-
ruhi antarnegara. Sementara itu, sebagai respons terha-
58
dap gejala penyeragaman itu, timbul pula fenomena Di kalangan para ahli, kritik dan gugatan terhadap konsep negara kese jah-
teraan (welfate state) ini berkembang sangat luas. Usulan yang paling mo-
perlawanan budaya dari berbagai tradisi lokal di setiap derat mengenai hal ini, menawarkan konsep mengenai corporatist state
negara, sehingga muncul gelombang yang saling bersi- (imtegrated welfare state) yang mengintegrasikan semua kepentingan (inte-
tegang satu sama lain, antara globalisasi versus loka- rest organs) sebagai perkembangan lanjutan dari ide welfare state yang
lisasi, sehingga secara berseloroh melahirkan istilah baru konvensional. Semua kritik para hali ditambah kenyataan bahwa di masa
yang dikenal dengan glokalisasi. depan akan terus berkembang luas, maka gugatan terhadap ide welfare state
sudah pasti akan makin meningkat dan bahkan boleh jadi welfare state akan
Perubahan-perubahan itu menuntut respons yang dianggap tidak relevan lagi. Oleh karena itu, sangat mendesak untuk men da-
lebih adaptif dari organisasi negara dan pemerintahan. lami perkembangan-perkembangan ini dalam konteks ide negara kesejah -
Semakin demokratis dan berorientasi pasar dari suatu teraan dalam UUD Negara RI Tahun 1945. Lihat Jimly Asshiddiqie,
negara, maka semakin organisasi negara itu harus me- Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi Negara Kesejahteraan dan Reali-
ngurangi perannya dan membatasi diri untuk tidak men- tas Masa Depan, pidato pengukuhan Jabatan Guru Besar Fakultas Hukum
Universitas Indonesia, Jakarta, 1998.
campuri dinamika urusan masyarakat serta pasar yang 59
Ian Gough, The Political Economy of the Welfare State, London and
mempunyai mekanisme kerjanya sendiri. Basingstoke: The Macmillan Press, 1979), hal. 1. “The twentieth century,
Dengan perkataan lain, konsepsi negara kesejah- and in particular the period since the Second World War, can fairly be
teraan (welfare state) yang sebelumnya mengidealkan described as the era of the welfare state”.
60
perluasan tanggung jawab negara ke dalam urusan- Bung Hatta pada sidang-sidang BPUPKI dalam rangka penyusunan UUD
1945 menyebut konsepsi negara kesejahteraan ini dengan istilah “negara
urusan masyarakat dan pasar, pada masa kini dituntut pengurus”. Lihat penjelasan umum tentang UUD 1945 dalam naskah UUD
untuk melakukan liberalisasi dengan mengurangi peran 1945 sebelum perubahan, Berita Repoeblik Tahun II No. 7, Percetakan
Repoeblik Indonesia, 15 Febroeari 1946. Lihat juga Risalah Sidang BPUPKI
dan PPKI, Sekretariat Negara Republik Indonesia, Jakarta, 1995.
Bandingkan dengan RM. A.B. Kusuma, Lahirnya Undang-Undang Dasar
1945, (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia,
2004).

- 67 - 68
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

ment. Dalam paham negara kesejahteraan, adalah tang- Dengan adanya tuntutan perkembangan itu, negara
gung jawab sosial negara untuk mengurusi nasib orang modern dewasa ini seakan dituntut untuk berpaling kem-
miskin dan yang tak berpunya. Oleh karena itu, negara bali ke doktrin lama seperti dalam paham nachwachters-
dituntut berperan lebih, sehingga format kelembagaan staat abad ke-18 dengan mengidealkan prinsip the best
organisasi birokrasinya juga menjangkau kebutuhan government is the least government.64 Tentu saja, nega-
yang lebih luas. Begitu luasnya bidang-bidang yang mesti ra modern sekarang tidak mungkin kembali ke masa lalu
ditangani oleh pemerintahan welfare state, maka dalam begitu saja. Dunia terus berkembang. Jarum jam tidak
perkembangannya kemudian muncul sebutan interven- mungkin kembali ke masa lalu. Namun demikian, meski-
sionist state.61 pun negara modern sekarang tidak mungkin lagi kembali
Dalam bentuknya yang paling ekstrim muncul pula ke doktrin abad ke-18, keadaan objektif yang harus diha-
rezim negara-negara komunis pada kutub yang sangat dapi dewasa ini memang mengharuskan semua peme-
kiri. Semua urusan ditangani sendiri oleh birokrasi nega- rintahan negara-negara di dunia melakukan perubahan
ra sehingga ruang kebebasan dalam kehidupan masya- besar-besaran terhadap format kelembagaan yang di-
rakat (civil society) menjadi sangat sempit. Akibatnya, warisi dari masa lalu. Perubahan dimaksud harus dila-
birokrasi negara kesejahteraan di hampir seluruh dunia kukan untuk merespons kebutuhan nyata secara tepat.
mengalami inefisiensi.62 Di satu sisi, bentuknya terus Semua negara modern sekarang ini tidak dapat lagi
berkembang menjadi sangat besar, dan cara kerjanya mempertahankan format lama kelembagaan negara dan
pun menjadi sangat lamban dan sangat tidak efisien. Di birokrasi pemerintahannya yang makin dirasakan tidak
pihak lain, kebebasan warga negara menjadi terkung- efisien dalam memenuhi tuntutan aspirasi rakyat yang
kung, dan ketakutan terus menghantui warga negara. terus meningkat.
Sementara itu, karena perkembangan ilmu pengetahuan Semua negara dituntut untuk mengadakan pemba-
dan teknologi serta dinamika kehidupan nasional, regi- ruan di sektor birokrasi dan administrasi publik. Sebagai
onal, dan internasional yang cenderung berubah, aneka gambaran, setelah masing-masing melakukan pemba-
aspirasi ke arah perubahan meluas pula di setiap negara ruan tersebut secara besar-besaran sejak dasawarsa
di dunia, baik di bidang ekonomi maupun politik. Tuntu- 1970-an dan 1980-an, hampir semua negara anggota
tan aspirasi itu pada pokoknya mengarah kepada aspirasi Organization for Economic Cooperation and Develop-
demokratisasi dan pengurangan peranan negara di se- ment (OECD) mengembangkan kebijakan yang sama.65
mua bidang kehidupan, seperti yang tercermin dalam
gelombang ketiga demokratisasi yang digambarkan oleh 64
Samuel P. Huntington tersebut di atas.63 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka
Utama, 1992), hal. 58.
65
Semula Organization for Economic Cooperation and Development ini
61
Jimly Asshiddiqie, op.cit. berasal dari “The Organization for European Economic Cooperation” yang
62
Donald C. Hodges, The Bureaucratization of Socialism, (Massachussetts: dibentuk setelah Perang Dunia Kedua dengan maksud utamanya “to
The University of Massachussetts Press, 1981), hal. 177. administer the Marshall Plan for the Reconstruction of Europe”. Setelah
63
Samuel P. Huntington, Political Science Quarterly, 1984. Lihat juga dalam penandatanganan konvensi di antara 20 negara anggotanya pada tanggal 14
David J. Goldsworthy (ed.), Development and Social Change in Asia: Intro- Desember 1960, OEEC tersebut berubah menjadi OECD. Lihat
ductory Essays, op. cit., 1991. http://www.oecd.org.

- 69 - 70
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Alice Rivlin, 66 dalam laporannya pada tahun 1996 ketika 6) benchmarking and measuring performance; and
menjabat Director of the U.S. Office of Management and 7) reforms designed to simplify regulation and reduce
Budget menyatakan bahwa sebagian besar dari 24 negara its costs.
anggota OECD sama-sama menghadapi tekanan funda-
mental untuk melakukan perubahan, 67 yaitu karena fak- Menurut Laporan OECD yang dikemukakan oleh
tor ekonomi global, ketidakpuasan warga negara, dan Alice Rivlin tersebut, untuk menghadapi tantangan eko-
krisis fiskal. Dalam laporan itu, Alice Rivlin menyatakan nomi global dan ketidakpuasan warga negara yang tuntu-
bahwa respons yang diberikan oleh hampir semua nega- tan kepentingannya terus meningkat, semua negara
ra relatif sama, yaitu dengan melakukan 7 agenda seba- OECD dipaksa oleh keadaan untuk melakukan serang-
gai berikut: kaian agenda pembaruan yang bersifat sangat mendasar.
1) decentralisation of authority within governmental Pertama, unit-unit pemerintahan harus mendesentra-
units and devolution of responsibilities to lower le- lisasikan kewenangan dan devolusi pertanggungjawaban
vels of government; ke lapisan pemerintahan yang lebih rendah. Kedua, se-
2) a re-examination of what government should both mua pemerintahan perlu mengadakan penilaian kembali
do and pay for, what it should pay for but not do, mengenai (i) apa yang pemerintah harus biayai dan ha-
and what it should neither do nor pay for; rus lakukan, (ii) apa yang harus dibiayai tetapi tidak per-
3) downsizing the public service and the privatisation lu dilakukan sendiri, dan (iii) apa yang tidak perlu dibia-
and corporatisation of activities; yai sendiri dan sekaligus tidak perlu dilakukan sendiri.
4) consideration of more cost-effective ways of deli- Ketiga, semua pemerintah negara modern dituntut
vering services, such as contracting out, market me- untuk memperkecil unit-unit organisasi pelayanan (pu-
chanisms, and users charges; blic services), dan memprivatisasikan serta mengkorpo-
5) customer orientation, including explicit quality stan- ratisasikan kegiatan-kegiatan yang sebelumnya secara
dards for public services; langsung ditangani sendiri oleh pemerintah. Keempat,
semua pemerintahan dianjurkan untuk mengembangkan
66 kebijakan pelayanan yang lebih cost-effective, seperti
David Osborne and Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Stra-
tegies for Reinventing Government, (A Plume Book, 1997), hal. 8. kontrak out-sourcing, mekanisme percaya, dan biaya
67
Sekarang, jumlah negara anggota OECD ini sudah bertambah menjadi 30 konsumen (users charges). Kelima, semua pemerintahan
negara, yaitu: (i) Austria (1961), (ii) Belgium (1961), (iii) Greece (1961), (iv) berorientasi kepada konsumen, termasuk dalam me-
Denmark (1961), (v) Canada (1961), (vi) Finland (1961), (vii) France (1961), ngembangkan pelayanan umum dengan kualitas yang
(viii) Germany (1961), (ix) Normway (1961), (x) Netherlands (1961), (xi)
pasti. Keenam, melakukan benchmarking dan penilaian
Hungary (1996), (xii) Ireland (1961), (xiii) Iceland (1961), (xiv) Luxem-
bourg (1961), (xv) Sweden (1961, (xvi) Switzerland (1961), (xvii) United kinerja yang terukur, dan Ketujuh, mengadakan refor-
Kingdom (1961), (xviii) United States of America (1961), (xix) Italy (1962), masi atau pembaruan yang didesain untuk menye-
(xx) Japan (1962), (xxi) Australia (1971), (xxii) Mexico (1994), (xxiii) derhanakan regulasi dan mengurangi biaya-biaya yang
Czech Republic (1995), (xxiv) South Korea (1996), (xxv) New Zealand tidak efisien.68
(1973), (xxvi) Poland (1996), (xxvii) Portugal (1961), (xxviii) Slovak Repu-
blic (2000), (xxix) Norway, dan (xxx) Turkey. Lihat http://www.oecd.org,
68
dan /www.minagric.gr/ en/agro_pol/OECD-EN-310804.htm. David Osborne and Peter Plastrik, op. cit.

- 71 - 72
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Semua kebijakan tersebut penting dilakukan untuk “Prior to the reorganisation in 1972-4, local authorities
maksud mengadakan apa yang oleh David Osborne dan worked through a variety of joint committees and
Ted Gaebler disebut reinventing government.69 Buku boards to achieve economies of scale in service
tersebut sangat terkenal di Indonesia. Sejak pertama provision (for example in bus operation); to undertake
diterbitkan, langsung mendapat perhatian masyarakat the joint management of a shared facility (for example,
a crematorium); or to plan transport and land-use
luas, termasuk di Indonesia. Bahkan sejak tahun 1990- policies across a number of authorities (Flynn and
an, buku ini dijadikan standar dalam rangka pendidikan Leach, 1984).”72
dan pelatihan pejabat tinggi pemerintahan untuk men-
duduki jabatan eselon 3, eselon 2, dan bahkan eselon 1 “Central government too created a number of powerful
yang diselenggarakan oleh Lembaga Administrasi Negara single-purpose agencies including Regional Hospital
Boards (and later in 1974, Area and Regional Health
(LAN). Ide pokoknya adalah untuk menyadarkan pe-
Authorities)”.73
nentu kebijakan mengenai bobroknya birokrasi negara
yang diwarisi dari masa lalu, dan memperkenalkan ke Di Inggris, gejala perkembangan organisasi non-
dalam dunia birokrasi itu sistem nilai dan kultur kerja elected agencies ini telah muncul sejak sebelum diper-
yang lebih efisien, seperti yang lazim dipraktikkan di kenalkannya kebijakan reorganisasi antara tahun 1972-
dunia usaha dan di kalangan para enterpreneurs. 1974. Pemerintahan lokal di Inggris sudah biasa bekerja
Mengiringi, melanjutkan, dan bahkan mendahului dengan menggunakan banyak ragam dan bentuk organi-
buku David Osborne dan Ted Gaebler ini, banyak lagi sasi yang disebut joint committees, boards, dan seba-
buku-buku lain yang mengkritik kinerja birokrasi negara gainya, untuk tujuan mencapai prinsip economies of
modern yang dianggap tidak efisien.70 Misalnya, seorang scale dalam rangka peningkatan pelayanan umum.
psikolog sosial, Warren G. Bennis, menggambarkan Misalnya, dalam pengoperasian transportasi bus umum,
dalam tulisannya “The Coming Death of Bureaucracy” dibentuk kelembagaan tersendiri yang disebut board
(1966) bahwa bureaucracy has become obsolete.71Untuk atau authority. Sebagian besar badan-badan baru itu
mengatasi gejala the death of bureaucracy tersebut, baik bersifat ad hoc yang menurut John Alder biasa dipakai
di tingkat pusat maupun di daerah di berbagai negara, sebagai:
dibentuk banyak lembaga baru yang diharapkan dapat “a method of dispersing power or as a method of
bekerja lebih efisien. Dalam studi yang dilakukan Gerry concentrating power in the hands of central govern-
Stoker terhadap pemerintah lokal Inggris, misalnya, dite- ment nominees without the safeduard of parliamentary
mukan kenyataan bahwa: or democratic accountability”.74

69
David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government (Addison
72
Wesley Longman: William Bridges and Associaties, 1992). N. Flynn, and S. Leach, Joint Boards and Joint Committees: An
70
Lihat, misalnya, David Osborne and Tedd Gaebler, Reinventing Evaluation, (University of Birmingham: Institute of Local Government
Government, (Longman, 1992); dan David Osborne and Peter Plastrik, Studies, 1984).
73
Banishing Bureaucracy, (A Plume Book, 1997). Gerry Stoker, The Politics of Local Government, 2nd edition, (London:
71
Warren G. Bennis, The Coming Death of Bureaucracy, Think, Nov-Dec. The Macmillan Press, 1991), hal. 60-61.
74
1966, hal. 30-35. Alder and English, op. cit., hal. 225.

- 73 - 74
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Inggris. Sebabnya ialah karena berbagai kesulitan ekono-


Sir Ivor Jennings, dalam bukunya “Cabinet Go- mi dan ketidakstabilan akibat terjadinya berbagai per-
vernment”,75 mengemukakan lima alasan utama yang ubahan sosial dan ekonomi memaksa banyak negara me-
melatarbelakangi pembentukan badan-badan yang ber- lakukan eksperimentasi kelembagaan (institutional expe-
sifat ad hoc itu, yakni: rimentation) melalui berbagai bentuk organ peme-
1) The need to provide cultural or personal services rintahan yang dinilai lebih efektif dan efisien, baik di
supposedly free from the risk of political interference tingkat nasional atau pusat maupun di tingkat daerah
(misalnya, BBC); atau lokal. Perubahan-perubahan itu, terutama terjadi
2) The desirability of non-political regulation of mar- pada non-elected agencies yang dapat dilakukan secara
kets (seperti, Milk Marketing Boards); lebih fleksibel dibandingkan dengan elected agencies
3) The regulation of independent professions (seperti, seperti parlemen. Tujuannya tidak lain adalah untuk
medicine and the law); menerapkan prinsip efisiensi agar pelayanan umum (pu-
4) The provision of technical services (seperti, the blic services) dapat benar-benar efektif. Untuk itu, biro-
Forestry Commission); krasi dituntut berubah menjadi slimming down bureau-
5) The creation of informal judicial machinery for cracies yang pada intinya diliberalisasikan sedemikian
settling disputes (seperti, Tribunals). rupa untuk memenuhi tuntutan perkembangan di era
liberalisme baru. 76
Dalam perkembangannya sampai sekarang, peme-
rintah Inggris terus menciptakan beraneka ragam lem- 2. Belajar dari Negara Lain
baga baru yang sangat kuat kekuasaannya dalam urusan- Untuk maksud mulia seperti yang diuraikan di atas,
urusan yang sangat spesifik. Misalnya, pada mulanya di- di berbagai negara dibentuklah berbagai organisasi atau
bentuk Regional Hospital Board dan kemudian pada lembaga yang disebut dengan rupa-rupa istilah seperti
tahun 1974 menjadi Area and Regional Health Authori- dewan, komisi, badan, otorita, lembaga, agencies, dan
ties. New Town Development Corporation juga dibentuk sebagainya. Namun, dalam pengalaman di banyak nega-
untuk maksud menyukseskan program yang diharapkan ra, tujuan yang mulia untuk efisiensi dan efektifitas pela-
akan menghubungkan kota-kota satelit di sekitar kota- yanan umum (public services) tidak selalu belangsung
kota metropolitan seperti London dan lain-lain. Demi- mulus sesuai dengan yang diharapkan. Oleh karena itu,
kian pula untuk program pembangunan perdesaan, kita perlu belajar dari kekurangan dan kelemahan yang
dibentuk pula badan-badan otoritas yang khusus me- dialami oleh berbagai negara, sehingga kecenderungan
nangani Rural Development Agencies di daerah-daerah “ikut-ikutan” di negara-negara sedang berkembang un-
Mid-Wales dan the Scottish Highlands. tuk meniru negara maju dalam melakukan pembaharuan
Perkembangan yang terjadi di negara-negara lain di berbagai sektor publik dapat meminimalisasi potensi
kurang lebih juga sama dengan apa yang terjadi di
76
Stephen P. Robbins, op. cit., hal. 322. Biasanya agencies yang dimak-
75
Lihat juga dalam A.H. Hanson and M. Walles, Governing Britain, 4th sudkan di sini disebut dengan istilah dewan (council), komisi (commission),
edition, (Fontana, 1985), chapter 8. komite (committee), badan (board), atau otorita (authority).

- 75 - 76
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

kegagalan yang tidak perlu. Bentuk-bentuk organisasi, organisasi pemerintahan yang konvensional untuk
dewan, badan, atau komisi-komisi yang dibentuk itu, me- mengatasinya.
nurut Gerry Stoker dapat dibagi ke dalam 6 tipe organi- Di tingkat pusat atau nasional, di berbagai negara
sasi, yaitu: di dunia dewasa ini, tumbuh cukup banyak variasi
1) Tipe pertama adalah organ yang bersifat central go- bentuk-bentuk organ atau kelembagaan negara atau
vernment’s arm’s length agency; pemerintahan yang deconcentrated dan decentralized.
2) Tipe kedua, organ yang merupakan local authority R. Rhodes, dalam bukunya, menyebut hal ini sebagai
implementation agency; intermediate institutions.78
3) Tipe ketiga, organ atau institusi sebagai pub- Menurut R. Rhodes, lembaga-lembaga seperti ini
lic/private partnership organisation; mempunyai tiga peran utama. Pertama, lembaga-
4) Tipe keempat, organ sebagai user-organisation; lembaga tersebut mengelola tugas yang diberikan peme-
5) Tipe kelima, organ yang merupakan inter-govern- rintah pusat dengan mengkoordinasikan kegiatan-kegiat-
mental forum; an berbagai lembaga lain (coordinate the activities of the
6) Tipe Keenam, organ yang merupakan joint boards. various other agencies). Misalnya, Regional Department
of the Environment Offices melaksanakan program Hou-
Lebih lanjut dikemukakan oleh Gerry Stoker dalam sing Investment dan mengkoordinasikan berbagai usaha
bukunya “The Politics of Local Government” bahwa: real-estate di wilayahnya. Kedua, melakukan peman-
“both central and local government have encouraged tauan (monitoring) dan memfasilitasi pelaksanaan ber-
experimentation with non-elected forms of government bagai kebijakan atau policies pemerintah pusat. Ketiga,
as a way encouraging the greater involvement of major mewakili kepentingan daerah dalam berhadapan dengan
private corporate sector companies, banks and building pusat.79
societies in dealing with problems of urban and econo- Dari contoh-contoh di atas, dapat dikemukakan
mic decline”.77 bahwa ragam bentuk organ pemerintahan mencakup
struktur yang sangat bervariasi, meliputi pemerintah pu-
Baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah
sat, kementerian-kementerian yang bersifat teritorial
(lokal) sama-sama terlibat dalam upaya eksperimentasi
(territorial ministeries), ataupun intermediate institu-
kelembagaan yang mendasar dengan aneka bentuk orga-
tions. Organ-organ tersebut pada umumnya berfungsi
nisasi baru yang diharapkan lebih mendorong keter-
sebagai a quasi-governmental world of appointed bo-
libatan sektor swasta dalam mengambil tanggung jawab
dies, dan bersifat non-departmental agencies, single
yang lebih besar dalam mengatasi persoalan ekonomi
purpose authorities, dan mixed public-private institu-
yang terus menurun. Masalah sosial, ekonomi, dan buda-
tions.
ya yang dihadapi juga semakin kompleks, sehingga kita
tidak dapat lagi hanya mengandalkan bentuk-bentuk

78
R. Rhodes, Beyond Westminster and Whitehall: The Sub-Central
Government of Britain, (London: Allen & Unwin, 1988).
77 79
Gerry Stoker, op. cit., hal. 63. Gerry Stoker, op. cit., hal. 144.

- 77 - 78
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Di negara-negara demokrasi yang telah mapan, se- dan ada pula yang semi atau quasi independen, sehingga
perti di Amerika Serikat dan Perancis, pada tiga dasa- biasa juga disebut independent and quasi independent
warsa terakhir abad ke-20, juga banyak bertumbuhan agencies, corporations, committees, and commissions.81
lembaga-lembaga negara baru. Lembaga-lembaga baru Sebagian di antara para ahli tetap mengelompok-
tersebut biasa disebut sebagai state auxiliary organs, kan independent agencies semacam ini dalam domain
atau auxiliary institutions sebagai lembaga negara yang atau ranah kekuasaan eksekutif. Akan tetapi, ada pula
bersifat penunjang. Di antara lembaga-lembaga itu ka- sarjana yang mengelompokkannya secara tersendiri se-
dang-kadang ada juga yang disebut sebagai self regu- bagai the fourth branch of the government. Seperti dika-
latory agencies, independent supervisory bodies, atau takan oleh Yves Meny dan Andrew Knapp:
lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi campuran
“Regulatory and monitoring bodies are a new type of
(mix-function) antara fungsi-fungsi regulatif, adminis- autonomous administration which has been most
tratif, dan fungsi penghukuman yang biasanya dipisah- widely developed in the United States (where it is
kan tetapi justru dilakukan secara bersamaan oleh lem- sometimes referred to as the ‘headless fourth branch’ of
baga-lembaga baru tersebut. the government). It takes the form of what are gene-
Dewasa ini, di Amerika Serikat, lembaga-lembaga rally known as Independent Regulatory Commissi-
independen yang serupa itu di tingkat federal dengan ons”.82
fungsi yang bersifat regulatif dan pengawasan atau pe- Di Perancis, lembaga-lembaga seperti ini juga
mantauan (monitoring) lebih dari 30-an banyaknya. tercatat cukup banyak. Misalnya, Commission des Ope-
Misalnya, di Amerika Serikat, dikenal adanya Federal rations de Bourse, Commission Informatique et
Trade Commission (FTC), Federal Communication Libertes, Commission de la Communication des Docu-
Commission (FCC), dan banyak lagi, seperti yang telah ments Administratifs, dan Haute Autorite de
saya uraikan dalam buku saya yang berjudul “Pergu- l’Audiovisuel yang kemudian menjadi Commission Na-
mulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah” tionale de la Communication des Libertes dan kemudian
(1997).80 pada tahun 1989 diubah lagi menjadi Conseil Superieur
Semua lembaga-lembaga atau organ tersebut bukan de l’Audiovisuel.
dan tidak dapat diperlakukan sebagai organisasi swasta Di Inggris, seperti sudah disinggung di atas, ber-
atau lembaga non-pemerintahan (Ornop) atau NGO’s bagai komisi yang bersifat independen dengan kewe-
(non-govermental organisations). Namun, keberada- nangan regulasi (regulatory power) ataupun kewenang-
annya tidak berada dalam ranah cabang kekuasaan legis- an konsultatif (consultative power) itu juga memainkan
latif (legislature), eksekutif, ataupun cabang kekuasaan peran yang sangat menentukan. Misalnya, the Mono-
kehakiman (judiciary). Ada yang bersifat independen
81
http://courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/cs4_02_admReg/ld008.
80
Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah.., Op Cit.. Dalam buku htm.
82
ini saya hanya menyebutkan lebih dari 30-an independent agencies di Yves Meny and Andrew Knapp, Government and Politics in Western
Amerika Serikat. Tetapi, sebenarnya, seperti akan diuraikan lebih lanjut Europe: Britain, France, Italy, Germany, 3rd edition, (London: Ofxord
dalam buku ini jumlahnya lebih banyak lagi. University Press, 1998), hal. 281.

- 79 - 80
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

polies and Mergers Commission, the Commission for cepat tanpa didasarkan atas desain yang matang dan
Racial Equality, the Civil Aviation Authority, dan lain- komprehensif.
lain sebagainya. Di Italia, lembaga independen dengan Timbulnya ide demi ide bersifat sangat reaktif,
kewenangan regulasi dan monitoring ini juga berkem- sektoral, dan bersifat dadakan, tetapi dibungkus oleh
bang cukup menentukan. Misalnya, CONSOB yang ber- idealisme dan heroisme yang tinggi. Ide pembaruan yang
tanggung jawab dalam rangka pemantauan terhadap menyertai pembentukan lembaga-lembaga baru itu pada
kinerja Stock Exchange, dan Instituto per la Vigilanza umumnya didasarkan atas dorongan untuk mewujudkan
sulle Assicurazioni Private. Di Jerman, juga ada banyak idenya sesegera mungkin karena adanya momentum po-
lembaga sejenis, seperti misalnya Bundeskartellamt yang litik yang lebih memberi kesempatan untuk dilakukan-
bergerak di bidang commercial mergers.83 nya demokratisasi di segala bidang. Oleh karena itu,
Karena demikian banyaknya jumlah dan ragam trend pembentukan lembaga-lembaga baru itu tumbuh
corak lembaga-lembaga ini, maka oleh para sarjana biasa bagaikan cendawan di musim hujan, sehingga jumlahnya
dibedakan antara sebutan agencies, institutions atau banyak sekali, tanpa disertai oleh penciutan peran biro-
establishment, dan quangos (quasi autonomous NGO’s). krasi yang besar.
Dari segi tipe dan fungsi administrasinya, oleh Yves Upaya untuk melakukan slimming down bureauc-
Meny dan Andrew Knapp, secara sederhana juga dibe- racies seperti yang dikemukakan oleh Stephen P.
dakan adanya “three main types of specialized admi- Robbins, belum lagi berhasil dilakukan, lembaga-
nistration”, yaitu: (i) regulatory and monitoring bodies, lembaga baru yang demikian justu sudah banyak diben-
(ii) those responsible for the management of public tuk dimana-mana.85 Akibatnya, bukan efisiensi yang
services; dan (iii) those engaged in productive acti- dihasilkan, melainkan justru menambah inefisiensi ka-
vities.84 rena meningkatkan beban anggaran negara dan menam-
Dari pengalaman di berbagai negara, dapat diketa- bah jumlah personil pemerintah menjadi semakin ba-
hui bahwa semua bentuk organisasi, badan, dewan, nyak. Kadang-kadang ada pula lembaga yang dibentuk
komisi, otorita, dan agencies yang dikemukakan di atas dengan maksud hanya bersifat Ad. Hoc untuk masa wak-
tumbuh dengan sangat cepat. Ketika ide pembaruan tu tertentu. Akan tetapi, saking banyak jumlahnya, sam-
kelembagaan diterima sebagai pendapat umum, maka di pai waktunya habis, lembaganya tidak atau belum juga
semua lini dan semua bidang, orang berusaha untuk dibubarkan, sementara para pengurusnya terus menerus
menerapkan ide pembentukan lembaga dan organisasi- digaji dari anggaran pendapatan dan belanja negara
organisasi baru itu dengan idealisme, yaitu untuk mo- ataupun anggaran pendapatan dan belanja daerah.
dernisasi dan pembaruan menuju efisiensi dan efektifitas Dengan perkataan lain, pengalaman praktik di
pelayanan. Akan tetapi, yang menjadi masalah ialah, banyak negara menunjukkan bahwa tanpa adanya desain
proses pembentukan lembaga-lembaga baru itu tumbuh yang mencakup dan menyeluruh mengenai kebutuhan
akan pembentukan lembaga-lembaga negara tersebut,
yang akan dihasilkan bukanlah efisiensi, tetapi malah se-
83
Ibid., hal. 280-282.
84 85
Ibid., hal. 280. Stephen P. Robbins, op. cit., hal. 322.

- 81 - 82
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

makin inefisien dan mengacaukan fungsi-fungsi antar


lembaga-lembaga negara itu sendiri dalam mengefek-
tifkan dan mengefisienkan pelayanan umum (public ser-
vices). Apalagi, jika negara-negara yang sedang berkem-
bang dipimpin oleh mereka yang mengidap penyakit
inferiority complex yang mudah kagum untuk meniru
begitu saja apa yang dipraktikkan di negara maju tanpa
kesiapan sosial-budaya dan kerangka kelembagaan dari
masyarakatnya untuk menerapkan ide-ide mulia yang
datang dari dunia lain itu.
Perubahan-perubahan dalam bentuk perombakan
mendasar terhadap struktur kelem-bagaan negara dan
birokrasi pemerintahan di semua lapisan dan di semua
sektor, selama sepuluh tahun terakhir dapat dikatakan
sangat luas dan mendasar. Apalagi, dengan adanya peru-
bahan UUD 1945, maka desain makro kerangka kelem-
bagaan negara kita juga harus ditata kembali sesuai
dengan cetak biru yang diamanatkan oleh UUD 1945 ha-
sil 4 (empat) rangkaian perubahan pertama dalam seja-
rah republik kita. Kalau dalam praktik, kita mendapati
bahwa gagasan demi gagasan dan rancangan-rancangan
perubahan kelembagaan datang begitu saja pada setiap
waktu dan pada setiap sektor, maka dapat dikatakan
bahwa perombakan struktural yang sedang terjadi ber-
langsung tanpa desain yang menyeluruh, persis seperti
pengalaman yang terjadi di banyak negara lain yang
justru terbukti tidak menghasilkan efisiensi seperti yang
diharapkan. Oleh karena itu, di masa transisi sejak tahun
1998, sebaiknya bangsa kita melakukan konsolidasi
kelembagaan secara besar-besaran dalam rangka menata
kembali sistem kelembagaan negara kita sesuai dengan
amanat UUD 1945.86

86
Untuk lebih jelasnya mengenai konsepsi konsolidasi sistem kelembagaan Lembaga Negara Pasca Reformasi, Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
di Indonesia, lihat buku saya yang berjudul Perkembangan dan Konsolidasi MKRI, Jakarta, 2006.

- 83 - 84
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

BAB III sudah dimulai. Penandatanganan Magna Charta pada


HAK ASASI MANUSIA DAN tahun 1215 oleh Raja John Lackland biasa dianggap
MASALAH KEWARGANEGARAAN sebagai permulaan sejarah perjuangan hak asasi manu-
sia, meskipun sebenarnya, piagam ini belumlah merupa-
kan perlindungan hak asasi manusia seperti yang dikenal
sekarang. Dari segi isinya, Magna Charta hanya melin-
A. Hak Asasi Manusia dungi kepentingan kaum bangsawan dan gereja. Akan
tetapi, jika dilihat dari segi perjuangan hak-hak asasi ma-
1. Selintas Sejarah HAM nusia, Magna Charta, setidak-tidaknya menurut orang
Doktrin tentang Hak Asasi Manusia sekarang ini Eropa, diakui sebagai yang pertama dalam sejarah per-
sudah diterima secara universal sebagai a moral, juangan hak asasi manusia seperti yang dikenal seka-
political, legal framework and as a guideline dalam rang.88
membangun dunia yang lebih damai dan bebas dari Setelah Magna Charta (1215), tercatat pula penan-
ketakutan dan penindasan serta perlakuan yang tidak datanganan Petition of Rights pada tahun 1628 oleh Raja
adil. Oleh karena itu, dalam paham negara hukum, Charles I. Apabila pada tahun 1215 raja berhadapan de-
jaminan perlindungan hak asasi manusia dianggap ngan kaum bangsawan dan gereja sehingga lahirlah
sebagai ciri yang mutlak harus ada di setiap negara yang Magna Charta, maka pada tahun 1628, Raja berhadapan
dapat disebut rechtsstaat. Bahkan, dalam perkembangan dengan Parlemen yang terdiri dari utusan rakyat (House
selanjutnya, jaminan-jaminan hak asasi manusia itu juga of Commons). Oleh karena itu, menurut Moh. Kusnardi
diharuskan tercantum dengan tegas dalam undang- dan Harmaily Ibrahim, kenyataan ini memperlihatkan
undang dasar atau konstitusi tertulis negara demokrasi bahwa perjuangan hak-hak asasi manusia memiliki
konstitusional (constitutional democracy). Jaminan korelasi yang erat sekali dengan perkembangan
ketentuan tersebut dianggap sebagai materi terpenting demokrasi. Sebab, perjuangan hak-hak asasi manusia itu
yang harus ada dalam konstitusi, di samping materi pada akhirnya berkaitan dengan soal jauh-dekatnya
ketentuan lainnya, seperti mengenai format kelembaga- rakyat dengan ide demokrasi.
an dan pembagian kekuasaan negara serta mekanisme Setelah itu, perjuangan yang lebih nyata terlihat
hubungan antar lembaga negara. pula dalam Bill of Rights yang ditandatangani oleh Raja
Namun, sebelum sampai ke tahap perkembang- Willem III pada tahun 1689 sebagai hasil dari pergolakan
annya yang sekarang, baik yang dicantumkan dalam politik yang dahsyat yang biasa disebut the Glorious
berbagai piagam maupun dalam naskah undang-undang Revolution. Glorious Revolution ini tidak saja
dasar berbagai negara, ide hak asasi manusia itu sendiri
telah memiliki riwayat yang panjang.87 Sejak abad ke-13,
perjuangan untuk mengukuhkan ide hak asasi manusia

87 88
Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Lihat juga Mr. Suwandi, Hak-Hak Dasar Dalam Konstitusi, Konstitusi
Indonesia, (Jakarta: PSHTN-FHUI, 1983). Demokrasi Modern, (Djakarta: Pembangunan, 1957), hal. 8.

- 85 - 86
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

mencerminkan kemenangan parlemen atas raja,89 akan disebut Leviathan yang dijadikan oleh Thomas Hobbes
tetapi juga menggambarkan rentetan kemenangan rakyat sebagai judul bukunya.92
dalam pergolakan-pergolakan yang menyertai per- Menurut Hobbes, keadaan seperti itulah yang men-
juangan Bill of Rights yang berlangsung tak kurang dari dorong terbentuknya perjanjian masyarakat dalam mana
60 tahun lamanya.90 rakyat menyerahkan hak-haknya kepada penguasa. Itu
Dalam perkembangan selanjutnya, gagasan tentang sebabnya pandangan Thomas Hobbes disebutkan se-
hak-hak asasi manusia banyak dipengaruhi pula oleh bagai teori yang mengarah kepada pembentukan monar-
pemikiran-pemikiran para sarjana, seperti John Locke ki absolut.93
dan Jean Jacques Rousseau. John Locke dikenal sebagai Sebaliknya, John Locke berpendapat bahwa
peletak dasar bagi teori Trias Politica Montesquieu. manusia tidaklah secara absolut menyerahkan hak-hak
Bersama dengan Thomas Hobbes dan J.J. Rousseau, individunya kepada penguasa. Hak-hak yang diserahkan,
John Locke juga mengembangkan teori perjanjian menurutnya, hanyalah hak-hak yang berkaitan dengan
masyarakat yang biasa dinisbatkan kepada Rousseau perjanjian negara semata, sedangkan hak-hak lainnya
dengan istilah kontrak sosial (contract social). Per- tetap berada pada masing-masing individu. John Locke
bedaan pokok antara Hobbes dan Locke dalam hal ini juga membagi proses perjanjian masyarakat tersebut
adalah bahwa jika teori Thomas Hobbes menghasilkan dalam dua macam, yang disebutnya sebagai Second
monarki absolut,91 maka teori John Locke menghasilkan Treaties of Civil Government yang juga menjadi judul
monarki konstitusional. bukunya. Dalam instansi pertama (the first treaty)
Dalam konteks hak asasi manusia, Thomas Hobbes adalah perjanjian antara individu dengan individu warga
melihat bahwa hak asasi manusia merupakan jalan yang ditujukan untuk terbentuknya masyarakat politik
keluar untuk mengatasi keadaan yang disebutnya dan negara. Instansi pertama ini disebut oleh John Locke
hommo homini lupus, bellum omnium contra omnes. sebagai Pactum Unionis. Berdasarkan sebuah anggapan
Dalam keadaan demikian, manusia tak ubahnya bahwa:
bagaikan binatang buas dalam legenda kuno yang
"Men by nature are all free, equal, and independent, no
one can be put out of this estate, and subjected to the
89
G.J. Wolhoff, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, (Djakarta: political power another, without his own content, which
Timun Mas, 1960), hal. 140; Mr. Soewandi, op.cit, hal. 8; Muhamad Yamin, other men to join and unite into a community for their
Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, (Djakarta: Djambatan, 1959). comfortable, stafe and peaceable, living one amongst
90
Richard P. Claude, “The Classical Model of Human Rights Development”, another....".94
dalam Richard P Claude (ed), Comparative Human Rights, (London: the
John Hopkins University Press, 1977), hal. 13.
91
Thomas Hobbes sendiri lahir sebagai bayi prematur di tengah suasana
perang saudara (civil war) di Inggris pada tahun 1588. Dalam karirnya,
92
pernah menjadi sekretaris Raja Charles I yang menghadapi parlemen. Oleh A. Appadorai, The Substance of Politics, (India: Oxford University Press,
karena itu, buku utamanya, yaitu De Cive (1643) dan Leviathan (1651) 2005), hal. 24-26.
93
mencerminkan jalan pikiran Hobbes yang demikian itu. Lihat Hari Chand, Ibid. hal. 21-24. Lihat juga dalam Chand, op. cit. hal. 44-46.
94
Modern Jurisprudence, (Kuala Lumpur: International Law Book Services, John Locke, "An Essay Concerning the true original, Extent and of Civil
1994), hal. 43. Government", chapter VIII, dalam saxe coming, Robert N. Linscott (eds),

- 87 - 88
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

dikenal dengan istilah Trias Politica yang dikemukakan-


Dalam instansi berikutnya, yang disebutkannya se- nya dalam buku L'esprit des Lois (1748).95
bagai Pactum Subjectionis, Locke melihat bahwa pada Montesquieu berpendapat bahwa kekuasaan negara
dasarnya setiap persetujuan antar individu tadi (pactum dibagi dalam 3 (tiga) bagian yaitu eksekutif, legislatif dan
unionis) terbentuk atas dasar suara mayoritas. Dikarena- yudikatif. Ketiga bagian tersebut harus dipisahkan baik
kan setiap individu selalu memiliki hak-hak yang tak ter- dari segi organnya maupun dari fungsinya. Pemisahan
tanggalkan yaitu life, liberty, serta estate, maka adalah itu menurutnya sangat penting untuk mencegah bertum-
logis jika tugas negara adalah memberikan perlindungan puknya semua kekuasaan di tangan satu orang. Dengan
kepada masing-masing individu. terpisahnya kekuasaan negara dalam tiga badan yang
Dasar pemikiran John Locke inilah yang di mempunyai tugas masing-masing dan tidak boleh saling
kemudian hari dijadikan landasan bagi pengakuan hak- mencampuri tugas yang lain, maka dapatlah dicegah ter-
hak asasi manusia. Sebagaimana yang kemudian terlihat jadinya pemerintahan yang absolut.
dalam Declaration of Independence Amerika Serikat Sementara itu, Jean Jacques Rousseau melalui
yang pada tanggal 4 Juli 1776 telah disetujui oleh bukunya Le Contrat Social menghendaki adanya suatu
Congress yang mewakili 13 negara baru yang bersatu. demokrasi, di mana kedaulatan ada di tangan rakyat.96
Kalimat kedua dari Declaration of Independence Pandangan Rousseau ini banyak dipengaruhi oleh
tersebut membuktikan adanya pengaruh dari pemikiran pemikiran Thomas Hobbes dan John Locke. Ketika itu,
John Locke: berkembang pernyataan tidak puas dari kaum borjuis
“We hold these truth to be self dent, that all men are dan rakyat kecil terhadap raja, yang menyebabkan Raja
created equal, that they are endowed by their Creator Louis XVI memanggil Etats Generaux untuk bersidang
with certain unalienable Rights, that among these pada tahun 1789. Akan tetapi kemudian, utusan kaum
rights, Governments are instituted among Men, borjuis menyatakan dirinya sebagai Assemble Nationale
deriving their just powers from the consent of yaitu Dewan Perwakilan Rakyat yang mewakili seluruh
governed”. bangsa Perancis. Pada tanggal 20 Juni 1789 mereka
bersumpah untuk tidak membubarkan diri sebelum
Di Amerika Serikat, perjuangan hak-hak asasi Perancis mempunyai konstitusi. Selanjutnya, Assemble
manusia itu disebabkan oleh karena rakyat Amerika Nationale tersebut menyatakan dirinya sebagai Badan
Serikat yang berasal dari Eropa sebagai imigran merasa Konstituante. Pada tanggal 26 Agustus 1789 ditetap-
tertindas oleh pemerintahan Inggris. Hal itu berlainan kanlah "Pernyataan Hak-Hak Asasi Manusia dan Warga
dengan apa yang dialami oleh bangsa Perancis yang pada Negara" (Declaration des droit de l'homme et du
abad ke-17 dan ke-18 dipimpin oleh pemerintahan raja citoyen). Sesudah itu, yaitu pada tanggal 13 September
yang bersifat absolut. Sebagai reaksi terhadap absolu- 1789, lahirlah Konstitusi Perancis yang pertama.
tisme itulah, Montesquieu merumuskan teorinya yang
95
Man and the state: The Political Philosophers, Modern library, (Random Appadorai, op. cit. hal. 516-517.
96
House, 1953), hal. 111. Lihat Chand, op. cit. hal. 46-47; juga Appadorai, op. cit. hal. 26-29.

- 89 - 90
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Pernyataan hak-hak asasi manusia dan warga dan 8 blanko. Meskipun Universal Declaration of Hu-
negara Perancis tersebut (Declaration des droit de man Rights tersebut tidak mengikat bagi negara-negara
l’homme et du citoyen) dapat dikatakan banyak dipenga- yang ikut menandatanganinya, namun diharapkan agar
ruhi oleh Declaration of Independence Amerika Serikat, negara-negara anggota PBB dapat mencantumkannya
terutama berkat jasa antara lain seorang warga negara dalam Undang-Undang Dasar masing-masing atau
Perancis yang bernama La Fayette yang pernah ikut peraturan perundang-undangan lainnya, sehingga norma
berperang di Amerika Serikat. Setelah rakyat Amerika hukum yang terkandung di dalamnya dapat diberlakukan
berhasil mencapai kemenangan dan American Decla- sebagai hukum domestik di masing-masing negara
ration of Independence ditandatangani pada tahun 1776, anggota. Salah satu Undang-Undang Dasar yang secara
La Fayette kembali ke Perancis dengan membawa lengkap memuat ketentuan yang terdapat dalam The
salinan naskah deklarasi tersebut. Pada waktu Perancis Universal Declaration of Human Rights tersebut adalah
menyusun Declaration des droit de l'homme et du Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia
Citoyen (1789), Declaration of Independance Amerika tahun 1950.
Serikat (1776) itu banyak ditiru. Kemudian dalam Namun demikian, dikukuhkannya naskah universal
perkembangan selanjutnya, deklarasi tersebut banyak Declaration of Human Rights ini, ternyata tidak cukup
ditiru pula oleh negara-negara Eropa lainnya. mampu untuk mencabut akar-akar penindasan di semua
Oleh karena itu, kedua naskah deklarasi yaitu negara. Oleh karena itu, tidaklah mengherankan apabila
Declaration of Independence Amerika Serikat (1776) dan PBB terus berupaya mencari beberapa landasan yuridis,
Declaration des Droit de l'homme et du Citoyen Perancis dengan maksud agar naskah tersebut dapat mengikat
(1789) sangat berpengaruh dan merupakan peletak dasar seluruh negara di dunia. Akhirnya, setelah 18 tahun ke-
bagi perkembangan universal perjuangan hak asasi mudian, PBB berhasil juga melahirkan Covenant on
manusia. Kedua deklarasi ini, kemudian disusul oleh The Economic, Social and Cultural Rights (Perjanjian ten-
Universal Declaration of Human Rights tahun 1948 tang hak-hak ekonomi, sosial dan Budaya) dan Covenant
menjadi contoh bagi semua negara yang hendak mem- on Civil and Political Rights (Perjanjian tentang hak-hak
bangun dan mengembangkan diri sebagai negara sipil dan politik).
demokrasi yang menghormati dan melindungi hak-hak Kedua covenant tersebut dapat dipandang sebagai
asasi manusia. peraturan pelaksanaan atas naskah pokok Universal
Kejadian lain yang juga penting yang terjadi dalam Declaration of Human Rights. Sehingga secara yuridis
perkembangan hak-hak asasi manusia adalah keme- meratifikasikan kedua covenant ini, bukan saja menye-
nangan demokrasi atas pemerintahan ditaktor dan facist babkan negara anggota terikat secara hukum, akan tetapi
Jerman, Italia, dan Jepang pada Perang Dunia ke-II. juga merupakan sumbangan terhadap perjuangan hak-
Setelah Perang Dunia ke-II berakhir dengan keme- hak asasi manusia di dunia. Terlebih lagi, apabila diingat
nangan berada di pihak Sekutu, maka melalui Perse- bahwa kedua covenant tersebut baru dapat berlaku
rikatan Bangsa-Bangsa disepakatilah suatu Universal mengikat secara yuridis segera setelah diratifikasikan
Declaration of Human Right di Paris pada tahun 1948, oleh sedikit-dikitnya 35 negara anggota PBB.
dengan perbandingan suara sebagai berikut, 48 setuju

- 91 - 92
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Setelah kedua covenant ini, berbagai instrumen hu- 2) European Social Charter (1961) sebagaimana telah
kum internasional diadopsikan oleh Perserikatan diubah pada tahun 1991 dan 1996, dengan protokol
Bangsa-Bangsa untuk melengkapinya lebih lanjut. tambahan pada tahun 1988 dan 1995;
Sampai sekarang, instrumen-instrumen PBB dimaksud 3) European Convention for the Prevention of Torture
dapat kita susun secara berturut-turut sebagai berikut: and Other Inhuman and Degrading Treatment
1) Universal Declaration of Human Rights, 1948; (1987);
2) Convention on the Prevention and Punishment of the 4) Final Act of Helsinki (1975) and Follow-up Process of
Crime of Genocide, 1948; CSCE/OSCE with Charter of Paris for New Europe
3) International Convention on the Elimination of All (1990);
Forms of Racial Discrimination, 1965 ; 5) European Charter for Regional or Minority
4) International Covenant on Economic, Social, and Languages (1992);
Cultural Rights, 1966; 6) Framework Convention for the Protection of National
5) International Covenant on Civil and Political Rights, Minorities (1994);
1966; 7) Charter of Fundamental Rights of the European
6) Convention on the Elimination of All Forms of Discri- Union (2000).
mination against Women, 1979;
7) Convention against Torture and Other Cruel, Di kawasan benua Amerika, deklarasi yang dapat
Inhuman, and Degrading Treatment or Punishment, dikatakan pertama adalah American Declaration of the
1984 ; Rights and Duties of Man tahun 1948, yaitu bersamaan
8) Convention on the Rights of the Child, 1989. dengan ditandatanganinya The Charter of the Organi-
zation of American States (OAS). Sampai sekarang
Selain itu, ada pula beberapa instrumen hak asasi tercatat ada 7 (tujuh) instrumen98 hak asasi manusia
manusia yang bersifat regional, yaitu yang diberlakukan yang telah diadopsikan di wilayah Amerika, yaitu :
di wilayah Amerika, Eropa, dan Afrika saja. Instrumen 1) American Declaration on Human Rights and Duties
hak asasi manusia yang berlaku sebagai tambahan di of Man (1948);
kalangan negara-negara Eropa atau yang biasa disebut 2) Inter-American Commission on Human Rights
sebagai European Human Rights Instruments adalah:97 (1959);
1) Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms (1950), beserta 13 protokol
tambahan;
98
Dalam Manual on Human Rights Education yang disunting oleh Wolfgang
Benedek dan Minna Nikolova sebagaimana dikutip di atas, juga disebut
adanya Inter-American Commission on Women tahun 1928. Akan tetapi,
97
Wolfgang Benedek and Minna Nikolova (eds.), Understanding Human sebelum diadopsinya American Declaration of the Rights and Duties of Man
Rights: Manual on Human Rights Education, European Training and pada tahun 1948, dapat dikatakan belum banyak pengaruhnya bagi seluruh
Research Center for Human Rights and Democarcy (ETC), (Austria: Graz, kawasan Amerika, dan karena itu sengaja tidak ditambahkan dalam ke-7
2003), hal. 27. daftar instrumen ini.

- 93 - 94
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

3) American Convention on Human Rights yang diadop- States pada tanggal 15 September 1994. Satu-satunya
sikan pada tahun 1969, tetapi baru mulai kawasan yang dikenal paling majemuk dan karena itu
diberlakukan pada tahun 1978; belum dapat memiliki instrumen regional hak asasi
4) Inter-American Court on Human Rights yang diadop- manusia yang tersendiri, yaitu kawasan benua Asia.
sikan tahun 1979, tetapi baru mulai berlaku tahun Di kalangan tokoh-tokoh masyarakat dan lembaga
1984; swadaya masyarakat (NGO’s), tentu sudah banyak pra-
5) Additional Protocol on Economic, Social, and karsa yang dilakukan untuk membicarakan mengenai hal
Cultural Rights (1988); ini. Dalam rangka peringatan 50 tahun Universal Decla-
6) Additional Protocol on the Abolition of the Death Pe- ration of Human Rights 1948, pernah diadakan suatu
nalty (1990); Euro-Asian Dialogue di antara Uni Eropa dan negara-
7) American Convention on the Prevention, Punishment negara ASEAN. Juga pernah diadakan dialog antara Uni
and Eradication of Violence against Women (1994). Eropa dengan Cina. Akan tetapi, forum yang bersifat
resmi belum pernah diadakan. Mungkin Komisi Nasional
Di lingkungan negara-negara Afrika, juga sudah ba- Hak Asasi Manusia Indonesia sebagai negara demokrasi
nyak instrumen hak asasi manusia yang dirumuskan. In- yang terbesar bersama India di kawasan Asia dapat
strumen yang sekarang berlaku sebagai instrumen hak mengambil prakarsa mengenai hal ini di masa yang akan
asasi manusia adalah: datang.

1) African Charter on Human dan Peoples’ Rights 2. Gagasan HAM dalam UUD 1945
(1981);
2) African Commission on Human and Peoples’ Rights Pada mulanya, dalam rancangan naskah UUD 1945
(1987); yang dibahas dalam sidang BPUPKI pada tahun 1945
3) Protocol on the Establishment of an African Court on tidak memuat sama sekali ketentuan mengenai hak asasi
Human and Peopels’ Rights (1997); manusia. Sebabnya ialah bahwa para penyusun
4) Protocol on the Rights of Women (sampai sekarang Rancangan Undang-Undang Dasar sependapat bahwa
belum disahkan oleh African Union); Undang-Undang Dasar yang hendak disusun haruslah
5) African Charter on the Rights and Welfare of the berdasarkan asas kekeluargaan, yaitu suatu asas yang
Child (1990). sama sekali menentang paham liberalisme dan
individualisme.
Sementara itu, ada pula instrumen hak asasi Dalam Rancangan Undang-Undang Dasar yang di-
manusia yang bersifat khusus di kawasan tertentu. susun oleh Panitia Kecil sama sekali tidak dimuat keten-
Misalnya, di kalangan negara-negara Arab yang tuan mengenai hak-hak asasi manusia. Hal ini menim-
tergabung dalam Liga Arab (Arab League) telah pula bulkan pertanyaan dari para anggota. Untuk menjawab
berhasil menyepakati Arab Charter on Human Rights hal itu, anggota Soekarno antara lain berkata:
yang disahkan oleh the Council of the League of Arab

- 95 - 96
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

"Saja minta dan menangisi kepada tuan-tuan dan sarkan aliran kekeluargaan, meskipun sebetulnya kita
nyonya-nyonya, buanglah sama sekali faham ingin sekali memasukkan, di kemudian hari mungkin,
individualisme itu, janganlah dimasukkan dalam umpamanya negara bertindak sewenang-wenang.”
Undang-Undang Dasar kita yang dinamakan rights of
the citizen sebagai yang dianjurkan oleh Republik ”Akan tetapi djikalau hal itu kita masukkan, sebetulnya
Perancis itu adanya. Kita menghendaki keadilan sosial. pada hakikatnya Undang-Undang Dasar itu berdasar atas
Buat apa gronwet menuliskan bahwa manusia bukan sifat perseorangan, dengan demikian sistim Undang-
saja mempunyai kemerdekaan suara, kemerdekaan hak Undang Dasar bertentangan dengan konstruksinya, hal itu
memberi suara, mengadakan persidangan dan berapat, sebagai konstruksi hukum tidak baik, djikalau ada
jika misalnya tidak ada sociale rechtvaardigheid jang kejadian bahwa Pemerintah bertindak sewenang-
demikian itu? Buat apa kita membikin grondwet, apa wenang".100
guna grondwet itu kalau ia tidak dapat mengisi perut
orang yang mati kelaparan.” Dengan demikian, baik bagi Soekarno maupun bagi
"Grondwet yang berisi droit de l'homme et du citoyen Soepomo, paham kenegaraan yang dianggapnya paling
itu, tidak bisa menghilangkan kelaparannya orang yang cocok adalah paham integralistik, seperti yang tercermin
miskin yang hendak mati kelaparan. Maka oleh karena dalam ”sistim pemerintahan di desa-desa yang dicirikan
itu, djikalau kita betul-betul hendak mendasarkan dengan kesatuan hidup dan kesatuan kawulo gusti”. Da-
negara kita kepada faham kekeluargaan, faham tolong lam model ini, kehidupan antar manusia dan individu
menolong, faham gotong royong dan keadilan sosial dilihat sebagai satu kesatuan yang saling berkaitan. 101
enyahkanlah tiap-tiap pikiran, tiap-tiap faham individu-
Oleh karena itu, tidak boleh ada dikotomi antara negara
alisme dan liberalisme dari padanya."99
dan individu warga negara, dan tidak boleh ada konflik
di antara keduanya, sehingga tidak diperlukan jaminan
Hampir tidak berbeda dengan pendapat anggota Ir. apapun mengenai hak-hak dan kebebasan fundamental
Soekarno di atas, anggota Soepomo menyatakan: warga negara terhadap negara. 102
Pemahaman demikian itulah yang kemudian
''Tadi dengan panjang lebar sudah diterangkan oleh ang- mendasari pandangan filosofis penyusunan Undang-
gota Soekarno bahwa, dalam pembukaan itu kita telah Undang Dasar 1945 yang mempengaruhi pula peru-
menolak aliran pikiran perseorangan. Kita menerima akan
musan pasal-pasal Hak Asasi Manusia. Landasan filo-
mengandjurkan aliran pikiran kekeluargaan. Oleh karena
itu Undang-Undang Dasar kita tidak bisa lain dari pada
pengandung sistim kekeluargaan. Tidak bisa kita mema- 100
Ibid.
sukkan dalam Undang-Undang Dasar beberapa pasal- 101
Untuk mendalami mengenai hal ini, lihat Soepomo, "An integralistic
pasal tentang bentuk menurut aliran-aliran yang ber- state", dalam Herbert Feith and Lance Castles (eds), Indonesian Political
tentangan. Misalnya dalam Undang-Undang Dasar kita thinking 1945 - 1965, (Ithaca and London: Cornell University Press, 1970),
tidak bisa memasukkan pasal-pasal yang tidak berda- hal. 190, yang antara lain merumuskannya sebagai: "the inner spirit and
spiritual structure of Indonesian people is characterized by the ideal of the
unity of life, the unity kawulo Gusti, that is, of the outer and the inner world
99
Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, of the macrocosmos and the microcosmos of the people and their leaders".
102
djilid I, (Djakarta: Prapantja, 1959). Ibid, hal. 191.

- 97 - 98
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

sofis yang digunakan sama sekali tidak membutuhkan dimajukan oleh anggota yang terhormat Drs. Moh.
adanya jaminan hak-hak asasi manusia dan jaminan Hatta tadi. Segala constitution lama dan baru diatas
kemerdekaan individu. dunia berisi perlindungan aturan dasar itu, misalnya
Muhammad Hatta dan Muhammad Yamin, yang Undang-Undang Dasar Dai Nippon, Republik Filipina
walaupun menyetujui prinsip kekeluargaan dan sama- dan Republik Tiongkok. Aturan dasar tidaklah
berhubungan dengan liberalisme, melainkan semata-
sama menentang individualisme dan liberalisme, namun mata suatu keharusan perlindungan kemerdekaan yang
dalam rangka mencegah jangan sampai timbul negara harus diakui dalam Undang-Undang Dasar" .
kekuasaan (machtsstaat), memandang perlu untuk me-
masukkan pasal-pasal tertentu tentang hak-hak asasi
manusia ke dalam Undang-Undang Dasar. Mengenai hal Dari kutipan-kutipan di atas, jelaslah bahwa di
ini, Hatta, menyatakan: kalangan para the founding fathers memang terdapat
perbedaan pandangan yang sangat prinsipil satu sama
"... ada baiknya dalam salah satu pasal, misalnya pasal
yang mengenai warga negara, disebutkan juga di sebelah
lain. Oleh karena itu, sebagai komprominya, ketentuan
hak yang sudah diberikan kepada misalnya tiap-tiap UUD 1945 yang berkenaan dengan hak asasi manusia
warga negara jangan takut mengeluarkan suaranya. dapat dikatakan hanya memuat secara terbatas, yaitu
Yang perlu disebutkan di sini hak untuk berkumpul dan sebanyak 7 (tujuh) pasal saja. Sedikitnya, pasal-pasal
bersidang atau menyurat dan lain-lain. Formuleringnya yang berbicara langsung tentang hak-hak asasi manusia
atau redaksinya boleh kita serahkan kepada Panitia dalam Undang-Undang Dasar 1945 bukan disebabkan
Kecil. Tetapi tanggungan ini perlu untuk menjaga, oleh karena naskah undang-undang dasar ini disusun
supaya negara kita tidak menjadi negara kekuasaan, sebelum adanya Universal Declaration of Human
sebab kita mendasarkan negara kita atas kedaulatan Rights. Pada tahun 1945 itu, telah ada Declaration of
rakyat".103 Independence Amerika Serikat dan Declaration des droit
de l'homme et du citoyen Perancis, yang dijadikan bahan
untuk penyusunan pasal-pasal tentang hak-hak asasi
Demikianlah pula dengan anggota Yamin, yang
manusia yang lebih lengkap dari apa yang kemudian
pendapatnya hampir sama dengan pendapat anggota
disepakati dalam Undang-Undang Dasar 1945.
Hatta, dan bahkan menginginkan tidak hanya satu pasal
Dengan hanya memuat 7 (tujuh) pasal saja yang
saja, tetapi lebih luas dari itu. Menurut Muhammad
mengatur secara terbatas mengenai hak-hak asasi ma-
Yamin:
nusia dalam Undang-Undang Dasar 1945, dalam salah
"Supaya aturan kemerdekaan warga negara dimasukkan satu tulisannya, Muhammad Yamin memberi komentar:
dalam Undang-Undang Dasar seluas-luasnya. Saja
menolak segala alasan-alasan yang dimajukan untuk "Bahwa pada waktu Undang-Undang Dasar 1945 diran-
tidak memasukkannya dan seterusnya dapatlah saja cangkan Pembukaannya menjamin demokrasi, tetapi
memajukan, beberapa alasan pula, selain dari pada yang pasal-pasalnya benci kepada kemerdekaan diri dan
menentang liberalisme dan demokrasi revolusioner. Aki-
bat pendirian ini yaitu hak-hak asasi tidaklah diakui
103 seluruhnya, melainkan diambil satu dua saja yang kira-
Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945, op cit.

- 99 - 100
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

kira sesuai dengan suasana politik dan sosial pada tahun absolut. Demikian pula, Universal Declaration of Hu-
1945, yang dipengaruhi oleh peperangan antara facisme man Rights Tahun 1948 lahir karena adanya pemerintah
melawan demokrasi. Waktu merancang Konstitusi 1945 facisme Jerman, Italia, dan Jepang yang dianggap
maka hak-hak asasi yang lebih luas memang dimajukan, menginjak-injak hak-hak asasi manusia.
tetapi usul itu kandas atas alasan, bahwa pada waktu itu
hak asasi dipandang sebagai kemenangan liberalisme
Oleh karena itu, dikatakan oleh Moh. Kusnardi dan
yang tidak disukai.".104 Harmaily Ibrahim, persoalan hak-hak asasi adalah per-
soalan antara individu yang memegang kekuasaan dan
individu yang tidak mempunyai kekuasaan. Persoalan
Dari uraian dan penjelasan di atas, teranglah hak-hak asasi adalah persoalan yang dilahirkan oleh
bahwa pada saat Undang-Undang Dasar 1945 disusun, ketegangan antara yang berkuasa dengan yang dikuasai,
beberapa anggota Panitia berpendapat bahwa hak-hak antara yang memerintah (the ruler, the governor) dan
asasi manusia adalah sesuatu yang bersumber kepada yang diperintah (the ruled, the governed).106
individualisme dan liberalisme, sehingga bertentangan Ketika UUD 1945 digantikan oleh Konstitusi RIS
dengan asas kekeluargaan yang dianut oleh bangsa 1949 atau yang lebih tepat disebut sebagai UUD RIS
Indonesia.105 Padahal, dapat dibuktikan bahwa sejarah 1949, dan kemudian UUDS Tahun 1950, kedua naskah
perkembangannya, hak-hak asasi tidaklah dilahirkan undang-undang dasar ini memuat ketentuan yang lebih
oleh paham liberalisme dan individualisme, melainkan lengkap tentang hak asasi manusia. Hal ini terjadi,
oleh absolutisme. Hak-hak asasi timbul sebagai reaksi karena ketika itu The Universal Declaration of Human
terhadap absolutisme tindakan sewenang-wenang pe- Rights Tahun 1948 sudah ada, dan sedang sangat
nguasa. Dengan perkataan lain, hak-hak asasi timbul populer di dunia. Namun, Undang-Undang Dasar 1950
sebagai akibat adanya pertentangan antara penguasa dan tidak berlaku lagi sejak tanggal 5 Juli 1959. Mulai saat itu
rakyat yang merasa ditindas oleh penguasa yang absolut. berlakulah kembali Undang-Undang Dasar 1945 yang
Lahirnya Petition of Right dan Bill of Right di hanya memuat 7 pasal tentang hak-hak asasi. Itu pun
Inggris adalah akibat kemenangan rakyat atas raja, dalam pengertiannya yang sangat terbatas. Bahkan,
sehingga raja tidak lagi dapat berbuat sewenang-wenang. menurut Harun Alrasid, sebenarnya, UUD 1945 itu sama
Lahirnya Declaration of Independence di Amerika sekali tidak memberikan jaminan apapun mengenai hak
Serikat disebabkan oleh adanya pertentangan antara asasi manusia.
rakyat Amerika yang merasa ditindas oleh Pemerintah Menurutnya, yang diperdebatkan antara Hatta-
Inggris yang menjajah. Declaration des droit de l'homme Yamin di satu pihak dan Soekarno-Soepomo di lain
et du citoyen di Perancis juga merupakan hasil pihak, hanya berkenaan dengan substansi Pasal 28 yang
perjuangan rakyat yang menentang kekuasaan Raja yang akhirnya disepakati berbunyi, ”Kemerdekaan berserikat
dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan
104
Perlu diketahui bahwa Muhammad Yamin sendiri tidak termasuk anggota dan tulisan dan sebagainya ditetapkan dengan undang-
Panitia Kecil yang menyusun Rancangan Undang-Undang Dasar 1945. Lihat undang”. Hatta dan Yamin sudah mengusulkan
Muhammad Yamin, Proklamasi dan Konstitusi Republik Indonesia, op. cit.
hal. 87- 91.
105 106
Lihat juga RM. A.B. Kusuma, Op Cit., 2004. Kusnardi dan Ibrahim, Op Cit.

- 101 - 102
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

pencantuman jaminan hak asasi manusia di sini, tetapi menyusun pembagian kekuasaan di antara lembaga-
oleh Soekarno dan Soepomo ditolak karena hal itu lembaga negara menurut sistem Undang-Undang Dasar
mereka anggap bertentangan dengan paham integra- 1945, dan Panitia Ad Hoc III menyusun tentang peleng-
listik. Oleh karena itu, sebagai jalan tengahnya disepa- kap penjelasan Undang-Undang Dasar 1945. Khusus me-
katilah rumusan tersebut. Akan tetapi, jika diamati ngenai Panitia Ad Hoc IV, dalam melaksanakan
secara seksama, Pasal 28 itu sama sekali tidak mem- tugasnya, pertama-tama mengundang para sarjana,
berikan jaminan mengenai adanya pengakuan cendekiawan, dan tokoh masyarakat untuk memberikan
konstitusional akan hak dan kebebasan berserikat (free- ceramah tentang hak-hak asasi manusia. Berdasarkan
dom of association), berkumpul (freedom of assembly), bahan-bahan yang berhasil dihimpun, Panitia menyusun
dan menyatakan pendapat (freedom of expression). suatu Piagam tentang Hak-Hak Asasi dan Hak-Hak serta
Pasal 28 itu hanya menyatakan bahwa hak-hak tersebut Kewajiban Warga Negara.
akan ditetapkan dengan undang-undang. Artinya, Dengan keputusan Pimpinan Majelis Permusyawa-
sebelum ditetapkan dengan undang-undang, hak itu ratan Rakyat Sementara tanggal 6 Maret 1967 No. 24/B/
sendiri belum ada.107 1967, hasil kerja Panitia Ad Hoc IV serta III dan II
Oleh sebab itu, ide untuk mengadopsikan perlindu- diterima dengan baik sebagai bahan pokok untuk
ngan hak asasi manusia itu, terus diperjuangkan oleh disebarluaskan guna penyempurnaan lebih lanjut. Pada
berbagai kalangan. Lahirnya peme-rintahan Orde Baru, tanggal 12 Maret 1967 diputuskan bahwa Panitia Ad Hoc
misalnya, juga diikuti oleh hidupnya kembali tekad II, III, dan IV diubah menjadi Panitia Ad Hoc B, dan
untuk melindungi hak-hak asasi manusia. Berpedoman masa kerjanya diperpanjang selama 6 bulan sejak keluar-
kepada pengalaman masa Orde Lama yang kurang nya Keputusan MPRS No. 7/MPRS/1967. Setelah ada
mengindahkan hak asasi warga negara, Sidang Umum tanggapan dari masyarakat, maka Panitia Ad Hoc B
Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara ke IV me- mengadakan penyempurnaan atas Piagam tersebut.
netapkan Ketetapan MPRS Nomor XIV /MPRS/ 1966 Akan tetapi sayangnya, hasil karya Panitia Ad Hoc
yang memerintahkan antara lain penyusunan piagam B tersebut tidak menjadi kenyataan, karena pada sidang
hak-hak asasi manusia. Artinya, Majelis Permu- Umum Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara ke V
syawaratan Rakyat sendiri menyadari ketidaklengkapan tahun 1968, anggota-anggota MPRS tidak berhasil men-
Undang-Undang Dasar 1945 dalam mengatur mengenai capai kata sepakat untuk mengesahkannya menjadi
hak-hak asasi manusia. suatu ketetapan. Bahkan, setelah terbentuknya MPR
Berdasarkan TAP MPRS tersebut dibentuklah Pani- hasil Pemilihan Umum tahun 1971 dengan Ketetapan No.
tia-panitia Ad Hoc, yaitu Panitia Ad Hoc IV menyusun V/MPR/1973, MPR menyatakan Ketetapan MPRS No.
tentang perincian hak-hak asasi, Panitia Ad Hoc II XIV/MPRS/1966 tidak berlaku lagi dan dicabut. Dengan
demikian, Piagam Hak Asasi Manusia yang pernah
dihasilkan oleh MPRS itu hanya tinggal sejarah saja.
107
Menurut Prof. H. Azhary dalam pidato pengukuhannya sebagai Guru
Besar pada tanggal 26 Juli 1995 dikatakan bahwa unsur constitution base on
human right dari Rule of Law tidaklah dijumpai dalam UUD 1945, yang ada
3. HAM dalam UUD 1945 Pasca Reformasi
ialah human right base on constitution.

- 103 - 104
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Sekarang, setelah Perubahan UUD 1945, ketentuan 9) Setiap orang berhak untuk tidak dituntut atas dasar
mengenai hak asasi manusia dan hak-hak warga negara hukum yang berlaku surut;
dalam UUD 1945 telah mengalami perubahan yang 10) Setiap orang berhak untuk membentuk keluarga dan
sangat mendasar. Materi yang semula hanya berisi 7 melanjutkan keturunan melalui perkawinan yang
(tujuh) butir ketentuan yang juga tidak sepenuhnya sah;
dapat disebut sebagai jaminan hak asasi manusia, 11) Setiap orang berhak atas status kewarganegaraan;
sekarang telah bertambah secara sangat signifikan, se- 12) Setiap orang berhak untuk bertempat tinggal di
hingga perumusannya menjadi sangat lengkap dan wilayah negaranya, meninggalkan, dan kembali ke
menjadikan UUD 1945 merupakan salah satu undang- negaranya;
undang dasar yang paling lengkap memuat perlindungan 13) Setiap orang berhak memperoleh suaka politik;
terhadap hak asasi manusia. 14) Setiap orang berhak bebas dari segala bentuk
Dengan disahkannya Perubahan Kedua UUD 1945 perlakuan diskriminatif dan berhak mendapatkan
pada tahun 2000, dan apabila materinya digabung perlindungan hukum dari perlakuan yang bersifat
dengan berbagai ketentuan yang terdapat dalam undang- diskriminatif tersebut.
undang yang berkenaan dengan hak asasi manusia, maka
keseluruhan norma hukum mengenai hak asasi manusia Kedua, kelompok hak-hak politik, ekonomi, sosial,
itu dapat kita kelompokkan dalam empat kelompok yang dan budaya yang meliputi:
berisi 37 butir ketentuan. 1) Setiap warga negara berhak untuk berserikat,
Kelompok yang pertama adalah kelompok berkumpul, dan menyatakan pendapatnya secara
ketentuan yang menyangkut hak-hak sipil yang meliputi: damai;
1) Setiap orang berhak untuk hidup, mempertahankan 2) Setiap warga negara berhak untuk memilih dan
hidup dan kehidupannya; dipilih dalam rangka lembaga perwakilan rakyat;
2) Setiap orang berhak untuk bebas dari penyiksaan, 3) Setiap warga negara dapat diangkat untuk
perlakuan atau penghukuman lain yang kejam, tidak menduduki jabatan-jabatan publik;
manusiawi, dan merendahkan martabat 4) Setiap orang berhak untuk memperoleh dan memilih
kemanusiaan; pekerjaan yang sah dan layak bagi kemanusiaan;
3) Setiap orang berhak untuk bebas dari segala bentuk 5) Setiap orang berhak untuk bekerja, mendapat
perbudakan; imbalan, dan mendapat perlakuan yang layak dalam
4) Setiap orang bebas memeluk agama dan beribadat hubungan kerja yang berkeadilan;
menurut agamanya; 6) Setiap orang berhak mempunyai hak milik pribadi;
5) Setiap orang berhak untuk bebas memiliki keyakinan, 7) Setiap warga negara berhak atas jaminan sosial yang
pikiran, dan hati nurani; dibutuhkan untuk hidup layak dan memungkinkan
7) Setiap orang berhak untuk diakui sebagai pribadi di pengembangan dirinya sebagai manusia yang
hadapan hukum; bermartabat;
8) Setiap orang berhak atas perlakuan yang sama di 8) Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan mem-
hadapan hukum dan pemerintahan; peroleh informasi;

- 105 - 106
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

9) Setiap orang berhak untuk memperoleh dan memilih 6) Setiap orang berhak atas lingkungan hidup yang
pendidikan dan pengajaran; bersih dan sehat;
10) Setiap orang berhak mengembangkan dan mem- 7) Kebijakan, perlakuan, atau tindakan khusus yang
peroleh manfaat dari ilmu pengetahuan dan bersifat sementara dan dituangkan dalam peraturan
teknologi, seni dan budaya untuk peningkatan perundang-undangan yang sah yang dimaksudkan
kualitas hidup dan kesejahteraan umat manusia; untuk menyetarakan tingkat perkembangan kelom-
11) Negara menjamin penghormatan atas identitas pok tertentu yang pernah mengalami perlakuan dis-
budaya dan hak-hak masyarakat lokal selaras dengan kriminatif dengan kelompok-kelompok lain dalam
perkembangan zaman dan tingkat peradaban bangsa- masyarakat, dan perlakuan khusus tersebut tidak
bangsa; termasuk dalam pengertian diskriminasi.
12) Negara mengakui setiap budaya sebagai bagian dari
kebudayaan nasional; Keempat, kelompok yang mengatur mengenai tang-
13) Negara menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk gung jawab negara dan kewajiban asasi manusia yang
untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk meliputi:
beribadat menurut kepercayaannya itu. 1) Setiap orang wajib menghormati hak asasi manusia
orang lain dalam tertib kehidupan bermasyarakat,
Ketiga, kelompok hak-hak khusus dan hak atas berbangsa, dan bernegara;
pembangunan yang meliputi: 2) Dalam menjalankan hak dan kebebasannya, setiap
1) Setiap warga negara yang menyandang masalah orang wajib tunduk pada pembatasan yang ditetap-
sosial, termasuk kelompok masyarakat yang terasing kan oleh undang-undang dengan maksud semata-
dan yang hidup di lingkungan terpencil, berhak mata untuk menjamin pengakuan dan penghormatan
mendapat kemudahan dan perlakuan khusus untuk atas hak dan kebebasan orang lain serta untuk
memperoleh kesempatan yang sama; memenuhi tuntutan keadilan sesuai dengan nilai-
2) Hak perempuan dijamin dan dilindungi untuk men- nilai agama, moralitas, kesusilaan, keamanan, dan
dapat kesetaraan gender dalam kehidupan nasional; ketertiban umum dalam masyarakat yang demok-
3) Hak khusus yang melekat pada diri perempuan yang ratis;
dikarenakan oleh fungsi reproduksinya dijamin dan 3) Negara bertanggung jawab atas perlindungan, pema-
dilindungi oleh hukum; juan, penegakan, dan pemenuhan hak-hak asasi ma-
4) Setiap anak berhak atas kasih sayang, perhatian, dan nusia;
perlindungan orangtua, keluarga, masyarakat, dan 4) Untuk menjamin pelaksanaan hak asasi manusia,
negara bagi pertumbuhan fisik dan mental serta per- dibentuk Komisi Nasional Hak Asasi Manusia yang
kembangan pribadinya; bersifat independen dan tidak memihak yang pem-
5) Setiap warga negara berhak untuk berperan-serta da- bentukan, susunan, dan kedudukannya diatur de-
lam pengelolaan dan turut menikmati manfaat yang ngan undang-undang.
diperoleh dari pengelolaan kekayaan alam;

- 107 - 108
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Hak-hak tersebut di atas ada yang termasuk kate- memenuhi tanggung jawabnya untuk menghormati dan
gori hak asasi manusia yang berlaku bagi semua orang mematuhi segala hal yang berkaitan dengan kewenangan
yang tinggal dan berada dalam wilayah hukum Republik konstitusional setiap organ negara yang menjalankan
Indonesia, dan ada pula yang merupakan hak warga fungsi-fungsi kekuasaan kenegaraan menurut undang-
negara yang berlaku hanya bagi warga negara Republik undang dasar dan peraturan perundang-undangan yang
Indonesia. Hak-hak dan kebebasan tersebut ada yang berlaku. Oleh karena itu, timbul doktrin seperti misal-
tercantum dalam UUD 1945 dan ada pula yang nya, no representation without taxation, dan sebagai-
tercantum hanya dalam undang-undang tetapi memiliki nya. Sebaliknya, juga tidak boleh ada pengenaan beban
kualitas yang sama pentingnya secara konstitusional atas kekayaan warga negara berupa pungutan pajak yang
sehingga dapat disebut memiliki constitutional dilakukan oleh pemerintah tanpa persetujuan rakyat
importance yang sama dengan yang disebut eksplisit melalui wakil-wakilnya. Artinya, antara dimensi hak dan
dalam UUD 1945. Sesuai dengan prinsip “kontrak sosial”, kewajiban warga negara dan negara itu saling bertimbal
maka setiap hak yang terkait dengan warga negara balik.
dengan sendirinya bertimbal-balik dengan kewajiban
negara untuk memenuhinya. Demikian pula dengan
kewenangan-kewenangan konstitusional yang dimiliki B. KEWAJIBAN DAN TANGGUNG JAWAB
oleh negara melalui organ-organnya juga bertimbal-balik MANUSIA
dengan kewajiban-kewajiban konstitusional yang wajib
ditaati dan dipenuhi oleh setiap warga negara. 1. Asal Mula Prakarsa
Dalam hubungan ini, sesuai dengan 4 (empat)
rumusan tujuan bernegara di atas, setiap warga negara Dengan maksud melengkapi warisan sejarah umat
berhak atas tuntutan pemenuhan tanggung jawab negara manusia pada pertengahan abad ke-20 yang telah meng-
dalam meningkatkan kesejahteraan umum dan hasilkan Universal Declaration of Human Rights pada
mencerdaskan kehidupan bangsa serta dalam me- tahun 1948, sebuah organisasi bernama Inter Action
lindungi segenap bangsa dan tumpah darah Indonesia, Council, memprakarsai penyusunan deklarasi baru yang
dan dalam turut aktif dalam pergaulan dunia ber- diberi judul Universal Declaration of Human Respon-
dasarkan prinsip kemerdekaan, perdamaian abadi, dan sibilities. Organisasi ini beranggotakan mantan-mantan
keadilan sosial. Keempat tujuan itu tidak hanya bersifat kepala negara dan kepala pemerintahan berbagai negara
kolektif, tetapi juga bersifat individual bagi setiap warga dari berbagai penjuru dunia, antara lain, mantan
negara Republik Indonesia. Kanselir Jerman, Helmut Schmidt, mantan Perdana
Di samping itu, adalah pula kewajiban dan Menteri Belanda, Andreas van Agt, Kurt Furgler,
tanggung jawab negara untuk menjamin agar semua Malcolm Fraser (Australia), Jimmy Carter (USA), Maria
ketentuan tentang hak-hak dan kebebasan asasi manusia de Lourdes Pintasilgo, dan Miguel de la Madrid Hurtado.
ataupun hak dan kebebasan warga negara seperti Sekarang, mantan Presiden B.J. Habibie juga termasuk
tersebut di atas, dihormati dan dipenuhi dengan sebaik- salah seorang anggota dewan ini.
baiknya. Sebaliknya, setiap warga negara juga wajib

- 109 - 110
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Rancangan naskah deklarasi pertama kali disusun nya niat untuk menyusun deklarasi universal tentang
oleh satu tim yang bekerja di bawah arahan guru besar tanggung jawab manusia itu. Argumen yang dibangun
Jerman, Prof. Dr. Hans Kung yang secara khusus dalam makalah ini kemudian diringkaskan menjadi
diundang sebagai tenaga ahli. Tim bekerja tidak lama pengantar untuk penyusunan deklarasi universal tentang
setelah berakhirnya Pertemuan Tahunan Inter Action tanggung jawab manusia. Premis dasar yang digunakan
Council di Vancouver Kanada pada musim panas tahun dalam makalahnya itu disetujui oleh semua peserta, yaitu
1996. Naskah awal dari Profesor Hans Kung diusahakan kesadaran bahwa di satu pihak perlu usaha yang sekuat-
sedapat mungkin dekat dengan naskah Piagam PBB ten- kuatnya untuk mencapai sebanyak mungkin kebebasan
tang Hak Asasi Manusia Tahun 1948, baik dalam yang dapat dicapai, tetapi pada saat yang sama diper-
bentuknya maupun dalam inspirasinya. Naskah awal itu lukan usaha untuk meningkatkan rasa tanggung jawab
dibahas mendalam dalam berbagai pertemuan ahli yang juga sebesar-besarnya untuk memungkinkan
antara lain pertemuan Vienna tanggal 20-22 April kebebasan itu sendiri dapat berkembang (to aim at the
1997.108 greatest amount of freedom possible, but also to develop
Salah seorang ahli yang juga diundang dalam perte- the fullest sense of responsibility that will allow that
muan Vienna itu tetapi tidak jadi datang karena freedom itself to grow).
mendadak batal adalah Prof. Dr. Oscar Arias, seorang Konsep kewajiban manusia (human obligetions) di-
laureate Nobel Perdamaian. Meskipun Professor Arias sadari dan diakui sebagai penyeimbang atas pemahaman
tidak jadi hadir, tetapi makalahnya yang sudah mengenai kebebasan dan tanggung jawab. Sementara
diedarkan lebih dulu menjadi makalah utama yang hak berhubungan erat dengan kebebasan, kewajiban
didiskusikan dalam pertemuan Vienna itu. Judul maka- berkaitan dengan konsep tanggung jawab. Di samping
lah Oscar Arias adalah It’s Time to Talk about perbedaan, kebebasan dan tanggung jawab juga bersifat
Responsibility. Judul makalah Arias inilah yang ke- saling ketergantungan satu sama lain (interdependent).
mudian menjadi kata kunci yang mendorong disepakati- Tanggung jawab dan pertanggungjawaban, sebagai suatu
kualitas moral, merupakan wujud pengendalian yang
108 alamiah dan bersifat sukarela (voluntary) atas
Pertemuan tersebut dipimpin oleh mantan Kanselir Jerman, Helmut
Schmidt, dengan dihadiri oleh peserta yang antara lain yaitu Andreas van kebebasan. Kebebasan tidak akan mungkin dapat
Agt, dan Miguel de la Madrid Hurtado dari Inter Action Council. Peserta dilaksanakan atau diwujudkan tanpa adanya batas dalam
lainnya yang juga hadir pada kesempatan itu adalah para agamawan, yaitu: masyarakat mana pun juga. Oleh karena itu, makin bebas
Cardinal Franz Konig (Vienna, Austria), Prof. Dr. Hassan Hanafi (University kehidupan yang dinikmati oleh seseorang, makin besar
of Cairo), Dr. Ariyaratne (President of Sarvodaya Movement of Sri Lanka),
pula tuntutan akan tanggung jawab, baik kepada orang
the Rt. Rev. James H. Ottley (Anglican observer di PBB), Dr. M. Aram
(President, World Conference on Religion and Peace, MP of India), Dr. Julia lain maupun pada diri sendiri. Makin tinggi atau besar
Ching (mewakili Confucianism), Dr. Anna-Marie Aagaard (World Council bakat yang dimiliki seseorang, makin besar pula
of Churches), Dr. Teri McLuhan (Author, Canada), Prof. Yersu Kim tanggung jawab yang dituntut untuk mengembangkan
(Director of the Division of Philosophy and Ethics, UNESCO), Prof. Richard bakat itu ke arah kapasitasnya yang terbaik. Dapat
Rorty (Stanford Humanities Center), Prof. Peter Landesmann (European
Academy of Sciences, Salzburg), dan Ambassador Koji Watanabe (Former
dikatakan bahwa dalam kesadaran baru ini, kita
Japanese Ambassador to Russia). sebenarnya dianjurkan untuk berubah dari prinsip kebe-

- 111 - 112
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

basan tanpa perbedaan (freedom of indifference) menuju tentang pentingnya liberalisme yang berpijak pada prin-
kebebasan dalam keterlibatan (freedom of involvement). sip dasar individualisme. Akan tetapi, dalam kurun seja-
Sebaliknya, dapat pula digambarkan bahwa rah selanjutnya, ketika kebebasan dan liberalisme sudah
manakala seseorang mengembangkan rasa tanggung meluas sedemikian rupa ke segenap aspek dan penjuru
jawabnya, pada dasarnya yang bersangkutan meningkat- kehidupan, termasuk ekses-ekses negatifnya mulai
kan pula kebebasan internalnya sendiri, yaitu dengan dirasakan menghantui kehidupan yang ideal, orang
cara meningkatkan (fortifying) karakter moralnya mulai mengidealkan pandangan yang sebaliknya yang
sendiri. Jika kebebasan kita gambarkan dengan berpijak dari paham kolektivisme. Itulah dinamika
kemungkinan bagi seseorang untuk menentukan pilihan sejarah kehidupan umat manusia.
tindakan, untuk berbuat baik atau jahat, benar atau Dr. M. Aram dari India, yang juga berpartisipasi
salah, maka sikap moral yang bertanggung jawab dengan dalam pertemuan Vienna tersebut di atas, meng-
sendirinya akan menuntun seseorang ke arah pilihan gambarkan pendapat Mahatma Gandhi mengenai dosa
yang pertama. Begitulah kurang lebih pentingnya masyarakat. Menurut Mahatma Gandhi, ada tujuh jenis
keperluan untuk mengutamakan tanggung jawab di dosa yang biasanya menghinggapi masyarakat (seven
samping kebebasan. Akan tetapi disayangkan, hubungan social sins), yaitu: (i) Politik tanpa prinsip (Politics
antara kebebasan dan tanggung jawab ini tidak selalu without principles), (ii) Perniagaan tanpa moralitas
dimengerti secara jelas. Ideologi tertentu cenderung (Commerce without morality), (iii) Kekayaan tanpa
sangat mengutamakan kebebasan individu di atas bekerja (Wealth without work), (iv) Pendidikan tanpa
segalanya, sedangkan ideologi lain mengutamakan nilai- akhlaq (Education without character), (v) Ilmu
nilai kebersamaan dan prinsip-prinsip kolektivisme serta pengetahuan tanpa kemanusiaan (Science without
berkonsentrasi pada prinsip-prinsip kelompok secara humanity), (vi) Hiburan tanpa kesadaran (Pleasure
berlebihan dan cenderung tanpa kritik. without conscience), dan (vii) Ibadah tanpa pengorbanan
Perdebatan di antara kecenderungan pandangan ini (Worship without sacrifice). Globalisasi dewasa ini,
sebenarnya bukanlah sesuatu yang baru. Dalam buku betapapun juga, telah menyebabkan timbulnya kesadar-
“Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi dalam an umum mengenai perlunya memberikan perhatian
Pelaksanaannya di Indonesia”,109 secara panjang lebar pada ajaran etika dari berbagai tokoh umat manusia
telah saya gambarkan bagaimana kedua pandangan itu seperti Mahatma Gandhi, Isa al-Masih, dan Nabi
saling berkompetisi satu sama lain di sepanjang sejarah Muhammad SAW.
umat manusia. Pandangan yang satu berpegangan pada Kekerasan yang kita tonton bersama-sama keluarga
paham individualisme, sedangkan yang lain berpijak di layar kaca televisi rumah tangga kita, ditransmisikan
pada paham kolektivisme. Kadang-kadang, umat melalui jaringan satelit dan sistem teknologi informasi
manusia sampai pada satu perkembangan keadaan lainnya dari seluruh penjuru dunia. Spekulasi yang
kemanusiaan yang menyebabkan orang mulai berpikir dibuat orang di pasar saham sehingga menyebabkan
pasar uang mengalami bencana di dunia nun jauh di
109
Lihat Jimly Asshiddiqie, Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam Konstitusi
sana, dapat tiba-tiba mempengaruhi peri kehidupan
dan Pelaksanaannya di Indonesia, (Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 2004). anak-anak di suatu desa terpencil. Pengaruh dunia usaha

- 113 - 114
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

swasta dewasa ini juga sudah berkembang sangat gation to participate and ensure that the best leaders
dahsyat. Kekuasaan seseorang atau sekelompok are chosen;
pengusaha multinasional dapat menentukan kehidupan 5) If we have a right to work under just and favourable
kita melebihi para penguasa yang duduk dalam conditions to provide a decent standard of living for
pemerintahan yang memang dipilih melalui prosedur our families and ourselves, we also have the
demokrasi. Terhadap para konglomerat berkuasa seperti obligation to perform to the best of our capacities;
itu sama sekali tidak tersedia mekanisme untuk 6) If we have a right to freeedom of thought, conscience
memaksanya bertanggung jawab kepada masyarakat, se- and religion, we also have the obligation to respect
perti hal keharusan seorang politisi yang dipilih oleh other’s thoughts or religious principles;
rakyat untuk bertanggung jawab kepada konstituennya. 7) If we have a right to be educated, then we have the
Saking luas dan mendalamnya skala perubahan dalam obligation to learn as much as our capabilities allow
kehidupan umat manusia sekarang ini, oleh UNESCO us and, where possible, share our knowledge and
bahkan digambarkan seakan-akan kita sedangkan experience with others;
menyaksikan lahirnya satu peradaban baru sebagai 8) If we have a right to benefit from the earth’s bounty,
akibat dari gelombang globalisasi yang demikian then we have the obligation to respect, care for and
dahsyatnya dewasa ini (Birth of a Civilization: The Shock restore the earth and its natural resources;
of Globalization). Oleh karena itu, pantaslah kita
dituntut untuk membuat sebuah deklarasi baru yang Kelompok kerja yang merancang deklarasi ini juga
lebih memberikan tekanan mengenai pentingnya sependapat bahwa banyak kalangan generasi muda di
tanggung jawab di samping kebebasan. berbagai belahan dunia, setidaknya pada prinsip-
Hal tersebut tentu tidak perlu dipahami sebagai prinsipnya, mengakui pentingnya kesadaran tentang
tandingan. Universal Declaration of Human tanggung jawab, moralitas, dan keinginan untuk
Responsibilities lebih tepat untuk disebut sebagai konsep mencapai kebajikan bersama tertinggi (common virtue).
sandingan terhadap the Universal Declaration of Para peserta pertemuan Vienna itu juga berpendapat
Human Rights Tahun 1948. Seperti diringkaskan oleh bahwa tendensi ke arah ekses-ekses yang makin
Oscar Arias dalam makalahnya: berlebihan dalam penerapan paham individualisme dan
1) If we have a right to life, then we have the obligation sekularisasi kehidupan yang makin menjadi-jadi dalam
to respect life; kehidupan masyarakat modern telah menyebabkan
2) If we have a right to liberty, then we have the terjadinya perubahan-perubahan struktural yang bersifat
obligation to respect other people’s liberty; ambivalen. Perubahan-perubahan besar yang terjadi di
3) If we have a right to security, then we have the oblige- satu segi menyediakan keuntungan, kemudahan, dan
tion to create the conditions for every human being to kesempatan, tetapi di pihak lain membawa potensi ben-
enjoy human security; cana yang terkirakan. Respons yang realistis dan cerdas
4) If we have a right to partake in our country’s political untuk situasi yang demikian itu diyakini tentu tidak
process and elect our leaders, then we have the obli- dapat dilakukan dengan cara memutar arah jarum jam,

- 115 - 116
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

tetapi justru perlu dihadapi dengan mengumumkan bahasa di dunia serta mengundang diskusi hangat di
tanda-tanda zaman yang baru (signs of the new era). berbagai belahan dunia sebagai cermin luasnya
Setelah diskusi panjang mengenai berbagai soal kesadaran baru di kalangan umat manusia mengenai
filosofis seputar naskah deklarasi, akhir pertemuan pentingnya menyeimbangkan pemahaman mengenai
Vienna yang dipimpin oleh Helmut Schmidt sampai pada soal-soal kemanusiaan, baik dari sisi hak-hak dasar
kesepakatan untuk menjadikan naskah yang maupun dari sisi kewajiban-kewajiban dasar
dipersiapkan oleh Prof. Hans Kung sebagai pegangan kemanusiaan itu sendiri. Sejak pertama kalinya itu pula
utama ditambah berbagai masukan yang diajukan dalam nama organisasi Inter Action Council mulai mencuat
pertemuan tersebut. Setelah diperbaiki lagi melalui karena fokus perhatiannya semakin dirasakan gaungnya
sistem sirkulasi, draft terakhir dibawa lagi ke pertemuan pada tingkat global.
Inter Action Council di Noordwijk, Belanda, tanggal 1-4
Juni 1997, yang dipimpin oleh Andreas van Agt, mantan 2. Aspirasi tentang Kewajiban Asasi Manusia
Perdana Menteri Belanda. Dikarenakan masih banyak-
nya perdebatan mengenai formulasi tekstualnya, naskah Aspirasi mengenai pentingnya hak asasi manusia
deklarasi ini belum mendapat kesepakatan dalam selama ini sebenarnya telah berkembang luas di luar
pertemuan di Belanda tersebut. Oleh sebab itu, dibentuk paradigma pemikiran “barat”. Seluruh negeri-negeri
lagi tim perumus yang terdiri dari tiga orang untuk Muslim di dunia yang tercermin dalam pandangan para
menyelesaikan redaksi akhirnya yang harus diselesaikan pemimpinnya ataupun kaum intelektualnya, telah terus
sebelum akhir Juli 1997. 110 menerus menyuarakan pandangan berbeda dari pers-
Setelah diselesaikan, akhirnya naskah final pektif yang lazim mengutamakan prinsip-prinsip Hak
Deklarasi Universal Tanggung Jawab Manusia ini per- Asasi Manusia (HAM) dan mengabaikan pentingnya
tama kali ditandatangani oleh para anggota Inter Action prinsip Kewajiban Asasi Manusia (KAM). Demikian pula
Council pada awal Agustus 1997, dan diterbitkan di Republik Rakyat Cina, dan di beberapa negara Ameri-
pertama kali pada tanggal 1 September 1997 oleh mantan ka Selatan, pada umumnya, prinsip-prinsip kewajibanlah
Perdana Menteri Austria, Malcolm Fraser, yang terpilih yang lebih diidealkan di atas hak-hak. Setidak-tidaknya
menjadi Ketua Inter Action Council yang baru. yang diidealkan adalah hubungan yang seimbang antara
Segera setelah diterbitkan, deklarasi universal ini hak-hak dan kewajiban-kewajiban asasi manusia itu.
dikirimkan ke semua pemerintahan negara-negara di Jika ditelusuri lebih lanjut, dapat dikatakan bahwa
dunia dan juga kepada Sekretaris Jenderal Kofi Annan. aspirasi mengenai kewajiban asasi manusia itu berkem-
Sejak itu, naskah deklarasi tanggung jawab manusia ini bang luas di tiga kelompok negara. Pertama, negara-
beredar luas dan diterjemahkan ke dalam berbagai negara Islam yang tergabung dalam Organisasi
Konperensi Islam (OKI). Dalam masyarakat Islam,
110
Ketiga perumus tersebut yaitu Andreas van Agt, Helmut Schmidt, dan berkembang pandangan bahwa kehidupan manusia tidak
Kurt Furgler. Setelah perumusan diselesaikan, tugas akhir didelegasikan dimulai dengan hak-hak, melainkan disadari ataupun
kepada Thomas Axwrothy dan Hans Kung, dengan menampung usul-usul
penting dari Malcolm Fraser, Jimmy Carter, Maria de Lourdes Pintasilgo,
tidak dimulai oleh kewajiban-kewajiban yang bersifat
dan Miguel de la Madrid Hurtado. asasi. Hak dipahami sebagai konsekuensi logis dari

- 117 - 118
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

adanya kewajiban, dan hak itu selalu bertimbal balik itu cenderung dinilai oleh kalangan barat, baik para
secara seimbang dengan kewajiban. Dalam upaya untuk pemimpin politik maupun para ilmuwan, sebagai
mempromosikan pandangan yang menekankan keseim- sekedar alibi rezim totaliter untuk menutupi kedikta-
bangan antara hak dan kewajiban itulah maka pada torannya sendiri. Kebetulan sekali, justru di ketiga
tahun 1996 diadakan Konferensi OKI yang menghasilkan kelompok negara-negara itulah kasus-kasus pelanggaran
Deklarasi Konferensi Kairo. Deklarasi Kairo ini hak asasi manusia dinilai paling banyak terjadi. Catatan
mendapat perhatian serius para ahli, termasuk Prof. Dr. pelanggaran hak asasi manusia seperti yang terjadi di
Hans Kung yang menjadi perancang awal naskah Republik Rakyat Cina, di negeri-negeri Muslim, dan juga
Deklarasi Universal Tanggung Jawab Manusia itu, di negara-negara Amerika Latin terus menerus meng-
ataupun Prof. Dr. Oscar Arias yang memberikan inspirasi hiasi berbagai laporan media massa di Amerika dan
penting dalam rangka penyusunan deklarasi itu dengan Eropa. Sehingga, setiap kali dari lingkungan ketiga
judul makalahnya yang sangat provokatif “It’s Time to kelompok negara itu yang berusaha mengajukan pemiki-
Talk about Responsibility”. ran alternatif tentang konsepsi hak asasi manusia, per-
Kedua, negara-negara yang menganut paham sepsi yang muncul selalu dikaitkan dengan usaha negara-
komunisme seperti di Republik Rakyat Cina, Vietnam, negara yang bersangkutan untuk menutupi pelanggaran-
Korea Utara, Kuba, dan negara-negara komunis lainnya pelanggaran yang dilakukan.
seperti Uni Soviet yang kemudian terpecah-pecah Persepsi demikian juga mempengaruhi peta perde-
menjadi beberapa negara demokrasi. Semua negara- batan mengenai konsepsi hak asasi manusia yang
negara ini menentang paham liberalisme, indivi- berkembang di antara kutub pandangan universalisme
dualisme, dan kapitalisme. Paham hak asasi manusia dan paham relativisme kultural (cultural relativism).
yang mengutamakan individu di atas nilai-nilai kolek- Paham pertama cenderung mengabaikan adanya realitas
tivistas, dinilai sebagai konsepsi yang bertentangan de- yang beragam antar satu masyarakat ke masyarakat yang
ngan falsafah dasar komunisme itu sendiri. Ketiga, lain dalam upaya menerapkan prinsip-prinsip hak asasi
kelompok negara-negara yang dipimpin oleh rezim manusia yang bersifat universal. Sedangkan, paham
militer atau rezim otoriter lainnya, seperti beberapa kedua, lebih melihat adanya kenyataan budaya yang
negara di Amerika Selatan. Semua negara yang bersifat tidak seragam, sehingga universalitas nilai-nilai hak asasi
totaliter, baik dipimpin oleh diktator sipil ataupun manusia tidak dapat diterapkan secara seragam pula
dipimpin oleh rezim militer, untuk kepentingan membela untuk semua realitas sosial. Pandangan kedua ini
dan mempertahankan kekuasaannya, selalu menghadapi kebanyakan datang dari para ahli yang berasal dari dunia
tuntutan-tuntutan hak asasi manusia dari warganya. timur, ataupun dari kalangan ketiga kelompok negara
Oleh sebab itu, perjuangan hak asasi tidak populer di tersebut di atas. Kedua kutub pandangan inilah yang
mata pemerintahan-pemerintahan otoriter itu, sehingga mempengaruhi perdebatan di Roma, sehingga melahir-
paham dan konsepsi dasar hak asasi manusia yang kan naskah yang dianggap sebagai hasil kompromi yang
bersifat Universal itu sendiri sering dikritik dan dikecam. paling realistis, Konvensi Roma.
Dikarenakan hal-hal tersebut di atas, pandangan Sementara perdebatan-perdebatan berkenaan
yang berkembang di lingkungan tiga kelompok negara dengan universalitas versus relativisme budaya itu

- 119 - 120
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

berkembang, persepsi-persepsi dan prasangka-prasang- pemerintahan di negaranya masing-masing, dan hal itu
ka yang meliputi pandangan pro dan kontra terhadap ide menyebabkan mereka berubah menjadi negarawan yang
kewajiban asasi manusia juga terus berkembang, hanya mempunyai kepedulian mengenai soal-soal
terutama di kalangan para politisi dan para aktivis atau kemanusiaan, barulah mereka dapat menerima prinsip
pejuang hak asasi manusia. Di tengah kontroversi dan bahwa konsepsi hak asasi manusia perlu diimbangi atau
perdebatan-perdebatan tersebut, munculnya kesadaran dilengkapi dengan konsepsi kewajiban asasi manusia.
mengenai pentingnya kesadaran bahwa it’s time to talk Kebebasan yang selama ini mereka agung-agungkan
about responsibility seperti istilah Oscar Arias, disadari perlu diimbangi atau dilengkapi dengan
merupakan sesuatu yang tepat waktu. Kesadaran yang tanggung jawab, sehingga keberadaan the Universal
mendorong lahirnya gagasan untuk menyusun suatu Declaration of Human Rights Tahun 1948 perlu
deklarasi universal baru tentang tanggung jawab diimbangi dan dilengkapi dengan the Universal Declara-
manusia itu dapat dikatakan merupakan kesadaran tion of Human Responsibilities. Kesadaran semacam ini
kemanusiaan yang murni manusiawi. Mengapa? Karena tentu sangat sulit dicapai jika orang yang bersangkutan
ide pokok deklarasi ini tidak lahir dari kalangan politisi masih terlibat aktif dalam perjuangan hak asasi manusia
ataupun pejuang hak asasi manusia, melainkan dari ataupun masih menduduki jabatan-jabatan politik yang
tokoh-tokoh negarawan yang senior yang sudah tidak mengharuskannya mengabdi kepada konstituen dengan
terlibat lagi dalam urusan politik praktis sehari-hari.111 cara menjaga tingkat popularitasnya sebagai tokoh dari
Para tokoh negarawan yang menjadi anggota Inter masyarakat politik yang bersangkutan. Inilah makna
Action Council (IAC) adalah mantan-mantan kepala pentingnya keberadaan Inter Action Council yang para
negara atau kepala pemerintahan yang sudah tidak lagi anggotanya adalah para tokoh negarawan yang pernah
terlibat atau melibatkan diri dalam aneka perjuangan menduduki jabatan-jabatan tertinggi dalam pemerintah-
kepentingan politik kelompok partai ataupun kelompok an di negaranya masing-masing.
pandangan tertentu. Oleh karena itu, dapat dikatakan
mereka juga tidak lagi merasa perlu melibatkan diri 3. Kampanye dan Sosialisasi Deklarasi
dalam kontroversi perbedaan kepentingan antara
negara-negara barat yang mengklaim penganut de- Setelah disepakati bersama oleh para anggota Inter
mokrasi dan pejuang hak asasi manusia berhadapan de- Action Council (IAC), naskah Universal Declaration of
ngan negara-negara “terdakwa” di bidang hak asasi Human Responsibilities segera memperoleh dukungan
manusia. luas dari berbagai kalangan pemimpin dan pemikir di
Dengan perkataan lain, setelah para politisi tidak dunia. Lebih dari seratus pemimpin dunia dan inte-
lagi menduduki jabatan-jabatan tertinggi dalam lektual yang berkonsultasi selama proses penyiapan
rancangan naskah akhir deklarasi itu menyatakan
dukungannya. Bahkan tokoh-tokoh seperti Henry
111
Beberapa diantaranya yaitu mantan Kanselir Jerman, Helmut Schmidt , Kissinger, Robert S. McNamara, dan Weizsacker bersau-
mantan Perdana Menteri Belanda, Andreas van Agt, Kurt Furgler, Malcolm
Fraser (Australia), Jimmy Carter (USA), Maria de Lourdes Pintasilgo, dan
dara, memberikan dukungan mereka sebelum naskah
Miguel de la Madrid Hurtado. akhir deklarasi itu sendiri resmi dikeluarkan oleh IAC.

- 121 - 122
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Almarhum Yehudi Menuhin, seorang violinist ter- currency for true human exchange, it is firm and stable.
masyhur, pada tanggal 10 April 1998 menuliskan It will protect us from wars, civil wars – all wars are
pendapat dalam pengantar buku yang ditulis oleh becoming ever more ‘civil’ as we acknowledge our
Helmut Schmidt dan Hans Kung tentang deklarasi ini interdependence – from human exploitation, from
sebagai berikut: misery, economic disaster, and will, in fact, strengthen
human rights, not to speak of human trust, human
“I have found profound encouragement for human thinking, human happiness.”
advance in this Declaration of Human Responsibilities.
“As we are possessed by the infinite and eternal, as
It is in a way the first assertion of human dignity. The
every cell and every atom is forever propelled and
claim to human rights is generally made on behalf of
those many denied human rights. The responsibilities attracted to an ever higher enlightenment, the
acknowledgement of obligation in return for the
are exercised by the fewer, often at the expense of
freedom of learning and giving draws us to our
human rights. Therefore, a new dignity, inalienable to
intermost religious nature – compatible with religious
each individual, group or culture, is recognized: the
dignity of responsible one, the one in charge, the expression, whether Christian, Jewish, Buddhist,
animist, or even pagan, as in Greece. Man is by
momentarily stronger, the dignity of responsibility”.
definition is religious, a moral animal, even in
“The responsibility of the responsible, the rights of the madness, but redeemable”.112
defendant; this is the right way. Often we face the
wrong way; i.e. the abused rights of the responsible, the
lack of rights and the responsibilities of the defendent". Catatan Menuhin yang berisi penuh pujian
terhadap naskah deklarasi ini sangat penting karena dari
“This document, which corrects a flawed form of situ dapat diperoleh gambaran bagaimana dan betapa
thinking, should be adopted by all institutions in the
pandangan yang menekankan pentingnya “tanggung
free world and taught in every school, and introduced
into every society of exclusion. It can serve as a jawab manusia” itu mencerminkan kesadaran yang luas
measure for the civilising process in humanity. It is dari umat manusia, tidak peduli apa latar belakang
indeed the first time that we all have a really workable paham keagamaan, dan kebudayaan yang dimilikinya.
common denominator for all human life under Sangat boleh jadi, karena Menuhim adalah orang Yahudi,
whatever flag, allegiance or faith it may exist”. ia tidak mengenal sedikitpun pandangan orang Islam
“Humanity and, in fact, all life on earth is crying for a mengenai soal ini. Oleh karena itu, dalam kalimat
voice which will carry moral authority. This is an terakhirnya tersebut di atas, ia berusaha menggam-
authority without which our laws — and even barkan universalitas kesadaran akan tanggung jawab
international laws — can never exercise their mandated manusia itu bersifat lintas paham keagamaan dengan
functions, for law depends in the final analysis on hanya menyebut agama Kristen, Yahudi, Buddhist,
general consensus. We need to agree on at least this one animist, atau bahkan paganist, tanpa menyebut Islam
self-evident truth, this axiom that humanity will never dan Hindu sama sekali. Padahal, baik dalam ajaran Islam
progress humanely unless we all recognize that human
rights can never exist without human reponsibilities. 112
Hans Kung and Helmut Schimdt, A Global Ethic and Global
They form one coin. It is the one and only universal Responsibilities: Two Declaration, (SCM Press, 1998).

- 123 - 124
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

maupun Hindu, prinsip kewajiban dan tanggung jawab masih terpecah dua. Sebagian kalangan yang mulai
asasi manusia itulah yang selama ini selalu diagung- menyadari ketiadaan sikap bertanggung jawab dalam
agungkan untuk melengkapi paham yang terkait dengan masyarakat telah menyebabkan makin menurunnya
konsepsi hak asasi manusia. Bahkan, dari kalangan nilai-nilai etika dan meluasnya sikap permisif dalam
dunia Islamlah awal lahirnya pandangan tersebut seperti kehidupan masyarakat modern, cenderung menyambut
yang tercermin dalam Deklarasi Kairo yang berisi dengan antusias kehadiran deklarasi ini. Akan tetapi,
prinsip-prinsip penting tentang kewajiban asasi manusia sebagian terbesar lainnya, yang telah terbiasa dan
yang diharapkan menjadi pelengkap konsepsi hak asasi bahkan telah terbentuk cara berpikirnya dalam kerangka
manusia. perjuangan dan kegiatan advokasi hak asasi manusia,
Namun, terlepas dari persoalan itu, yang terpokok sebagian terbesar salah mengerti dan cenderung menen-
dari tulisan Menuhin itu adalah bahwa ia berusaha tang deklarasi ini karena dianggap akan melemahkan
menggambarkan bahwa kesadaran akan tanggung jawab skema perjuangan untuk pemajuan hak asasi manusia.
manusia itu penting untuk seluruh umat manusia tanpa Asosiasi pers di PBB juga salah paham dan
kecuali. Dengan menekankan tanggung jawab, umat cenderung bersikap menentang deklarasi ini atas dasar
manusia dari segala latar belakang justru dapat lebih kenyataan bahwa Pasal 14 Deklarasi Tanggung Jawab
mudah diajak untuk bersatu dan bersama-sama Manusia ini berisi hal-hal yang mereka nilai mengancam
menyumbang bagi upaya penyelesaian masalah-masalah kebebasan pers dan kemerdekaan berekspresi. 113 Pasal 14
kemanusiaan global. Kutipan-kutipan tersebut di atas itu sendiri memang menentukan bahwa kebebasan
sengaja dipilih sekedar sebagai contoh untuk menggam- media untuk memberikan informasi kepada masyarakat
barkan bagaimana para tokoh dunia dan kaum intelek- dan untuk mengeritik lembaga-lembaga masyarakat
tual dari aneka latar belakang memberikan pujian terha- serta tindakan-tindakan pemerintahan yang penting bagi
dap kelahiran sebuah naskah deklarasi yang dinilai akan suatu masyarakat yang berkeadilan, harus digunakan
sangat menentukan perjalanan sejarah umat manusia ke dengan tanggung jawab dan kebijaksanaan (discretion).
depan. Bahkan, karena itu pula, dalam semangat pujian Kebebasan media juga membawa tanggung jawab khusus
yang sama, seperti digambarkan dalam buku terbitan untuk pelaporan yang akurat dan benar (accurate and
Inter Action Council tentang deklarasi ini, ada tokoh truthful reporting). Pelaporan sensasional yang meren-
enterpreuner Amerika yang menyebut the Universal dahkan pribadi orang atau martabat seseorang haruslah
Declaration of Human Responsibilies ini sebagai “Magna selalu dihindari kapan saja. Rumusan ketentuan Pasal 14
Charta abad ke-21”. inilah antara lain yang mendorong kalangan pers
Sejak diumumkan, sampai sekarang, sudah lebih
dari 100.000 surat masuk ke sekretariat Inter Action
Council dari berbagai kalangan yang menawarkan 113
Pasal 14 Deklarasi Tanggung Jawab Manusia berbunyi: “The freedom of
bantuan dan kerjasama untuk penyebarluasan deklarasi the media to inform the public and to criticize institutions of society and
ini. Banyak media massa yang mengambil bagian dari government actions, which is essential for a just society, must be used with
kegiatan kampanye itu. Namun, pandangan masyarakat responsibility and discreation. Freedom of the media carries a special
responsibility for accurate and truthful reporting. Sensational reporting that
di dunia barat atas kehadiran deklarasi ini harus diakui degrades the human person or dignity must all times be avoided”.

- 125 - 126
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

menolak ikut serta dalam upaya memasyarakatkan Republik Arab Mesir yang secara resmi mengajukan mosi
kelahiran deklarasi ini lebih jauh. agar Sidang Umum (the General Assembly) mengadopsi
Untungnya, dalam World Conference of News Edi- deklarasi baru ini. Sedangkan, sebagian terbesar negara-
tors yang diadakan di Moskow awal musim panas tahun negara lainnya menolak, terutama karena dipengaruhi
1998, wakil resmi dari Inter Action Council diundang oleh advokasi dan kampanye besar-besaran para aktivis
untuk hadir menjelaskan duduk persoalan mengenai hak asasi manusia, sehingga sulit bagi pemerintah
deklarasi tentang tanggung jawab manusia ini. Pada negara-negara tersebut untuk menerima, meskipun
kesempatan itu, Inter Action Council mengutus Kalevi secara pribadi-pribadi mereka mengakui bahwa deklarasi
Sores, seorang wartawan senior yang memulai karir ini penting.
kewartawanannya sejak usia muda. Ia menghadiri kon- Peta kekuatan yang menerima dan menentang dek-
ferensi para pemimpin pers sedunia ini dan berhasil larasi ini kembali menggambarkan bahwa pendukung ga-
menjembatani berbagai kesalahpahaman berkenaan gasan tanggung jawab manusia ini sebagian datang dari
dengan deklarasi tentang tanggung jawab manusia. Sejak dunia timur, dari negeri-negeri Muslim seperti Indonesia
itu, harian seperti International Herald Tribune dan dan Mesir atau dari Cina yang seolah-olah mewakili
Financial Times mulai terlibat dalam mengkampanyekan negara-negara yang biasa dekat dengan tuduhan atau
pentingnya deklarasi tersebut. dakwaan pelanggaran hak asasi manusia.114 Hal ini
Meskipun demikian, karena memang masih baru, menambah argumen bagi penentang ide tanggung jawab
sangat sedikit kalangan yang memahami dan manusia seolah-olah ide ini dikembangkan sebagai dalih
memberikan dukungan sungguh-sungguh terhadap untuk menutup-nutupi pelanggaran yang dilakukan di
deklarasi ini. Baik Helmut Schmidt, Marcolm Fraser, lingkungan negara-negara Timur itu. Inilah kenyataan
Hans Kung, dan tokoh-tokoh Inter Action Council menantang yang harus dihadapi para pengurus Inter
lainnya, dalam setiap kesempatan harus mengklarifikasi- Action Council dan para pendukung gagasan berkenaan
kan bahwa “Human responsebilities would reinforce dengan tanggung jawab asasi manusia itu di masa-masa
human rights”, “Don’t be afraid of ethics and respon- yang akan datang.
sibilities”, “The Declaration if not a legal binding force Oleh karena itu, Helmut Schmidt, dalam
but a morally binding force”, “Without responsibilities, Pertemuan Tahunan IAC di Rio de Jenairo 1998
there cannot be rights”, dan seterusnya. menyatakan, “…steady efforts and activity would have
Bahkan, ketika Inter Action Council secara resmi to be made for many years before this kind of abstract
mengajukan usulan agar Sidang Umum PBB (UN concept could be generally accepted”. Para anggota IAC
General Assembly), dalam rangka peringatan 50 tahun lainnya menyadari apa yang dikatakan oleh Helmut
diterimanya Universal Declaration of Human Rights, Schmidt yang dikenal sangat luwes dalam mengambil
mengadopsi Deklarasi tentang Tanggung Jawab Manusia
ini untuk membantu memperkuat hak asasi manusia itu
114
sendiri, sebagian terbesar peserta sidang menolak usulan Uraian mengenai konflik peradaban barat dan negara -negara berkembang
itu. Di antara negara-negara yang mendukung tercatat maupun negeri-negeri Islam, lihat Tahir Azhary, “Hukum Islam Dalam Era
Pasca Modernisme”, dalam Politik Hukum Tata Negara Indonesia, Editor
hanya Republik Rakyat Cina, India, Indonesia, dan oleh Hendra Nurtjahjo, (Jakarta: PSHTN-FHUI, 2004).

- 127 - 128
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

keputusan, termasuk dalam pengalamannya sebagai sa- Pada saatnya nanti, kalangan aktivis hak asasi
lah seorang tokoh utama dalam mendorong dan mem- manusia atau para sahabat “Barat” dan “Timur”, pada
beri arah bagi proses ke arah integrasi Eropa. umumnya di negara-negara yang sedang berkembang,
Pendekatan Helmut Schmidt tersebut disepakati menjadi akan mulai menyadari bahwa ternyata kepeloporan
cara kerja IAC untuk selanjutnya. Cara kerja demikian dalam mempromosikan konsep baru ini benar-benar
dinilai tepat untuk mempromosikan pentingnya dek- datang dari para pemimpin barat sendiri. Para
larasi yang diakui membutuhkan waktu yang panjang pengusung gagasan baru ini juga menyadari pentingnya
untuk mengatasi berbagai kesalahpahaman yang timbul kampanye tentang tanggung jawab manusia ini diusung
karena ulah para aktivis dan pejuang hak asasi manusia dan dipromosikan oleh mulut barat sendiri. Jika ide
mengenai soal ini. Namun, semua meyakini bahwa pada semacam ini diusung masyarakat non-barat, yang dica-
suatu saat nanti, akal sehat umat manusia akan sampai pai hanyalah kecurigaan, prasangka, dan ketidakpercaya-
pada kesadaran bahwa deklarasi tanggung jawab manu- an, dan dianggap sekedar alibi atau dalih untuk menu-
sia itu penting sebagai konsep yang melengkapi Dekla- tup-nutupi pelanggaran hak asasi manusia yang
rasi Universal tentang Hak Asasi Manusia yang sudah dilakuknan.
diterima umum. Padahal, seperti dikemukakan di atas, jelas sekali
Di luar kerangka PBB, berbagai konferensi, bahwa kampanye pertama mengenai pentingnya keseim-
seminar, dan forum diskusi tentang Deklarasi Universal bangan antara kebebasan dan tanggung jawab, antara
Tanggung Jawab Manusia ini juga telah dilakukan di hak dan kewajiban asasi manusia, adalah khas dan sejak
berbagai penjuru dunia, baik oleh UN agencies sendiri semula dikembangkan di kalangan masyarakat seperti
ataupun oleh universitas, sektor swasta, dan organisasi- Indonesia, Cina, Mesir, dan India serta berbagai negeri
organisasi keagamaan. Berbagai buku tentang ini juga sosialis di Timur pada umumnya. Di Indonesia yang
sudah banyak diterbitkan, dan banyak pula professor di mayoritas penduduknya beragama Islam, sangat akrab
perguruan-perguruan tinggi menjadikan subjek human dengan argumen bahwa manusia dilahirkan dengan
responsibilities ini sebagai materi seminar di kelas atau kewajiban-kewajiban asasinya sendiri untuk beribadah
sebagai mata kuliah tersendiri bagi para mahasiswa. kepada Tuhan. Oleh karena itu, pemahaman mengenai
Negara-negara yang mulai memperkenalkan materi konsep hak asasi manusia perlu diseimbangkan dan
tanggung jawab manusia ini ke dalam buku pelajaran di dilengkapi dengan pemahaman mengenai konsep ke-
sekolah juga makin bertambah, termasuk Amerika wajiban asasi manusia, sehingga perjuangan kema-
Serikat, Kanada, Australia, dan Eropa. Seperti keyakinan nusiaan menjadi utuh dan seimbang pula.
banyak kalangan anggota IAC, saya sendiri juga meyakini Tentu harus diakui pula bahwa dalam kerangka pe-
bahwa suatu saat nanti, Deklarasi Universal Tanggung mahaman mengenai hak dan kewajiban asasi itu terdapat
Jawab Manusia ini akan makin luas diterima, dan baru persoalan konteks sosio-historis perkembangan yang ter-
mengakui besarnya peran yang telah disumbangkan oleh dapat dalam masyarakat yang bersangkutan. Upaya me-
IAC dalam menanamkan bibit pohon perdamaian yang nyeimbangkan kedua pemahaman tersebut di kalangan
akan tumbuh besar sebagai landmark bagi sejarah masyarakat barat yang kesadaran akan haknya sudah sa-
kemanusiaan di masa depan. ngat tinggi sangat mungkin efektif untuk mencapai kese-

- 129 - 130
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

imbangan. Akan tetapi, di lingkungan masyarakat yang 1. Warga Negara dan Penduduk
kesadaran mereka sendiri akan hak-hak saja belum lagi
luas, jika tiba-tiba dipaksa untuk memahami hak-hak Seperti dikemukakan oleh para ahli, sudah menjadi
mereka itu harus diimbangi dengan kesadaran akan ke- kenyataan yang berlaku umum bahwa untuk berdirinya
wajiban, maka kampanye seperti itu di kedua lingkungan negara yang merdeka harus dipenuhi sekurang-
masyarakat tersebut dapat menciptakan hasil yang sama kurangnya tiga syarat, yaitu adanya wilayah, adanya
sekali berbeda karena faktor-faktor yang bersifat sosio- rakyat yang tetap, dan pemerintahan yang berdau-
historis itu. lat.115Ketiga syarat ini merupakan satu kesatuan yang
Oleh sebab itu, dalam membangun keseimbangan tidak terpisahkan satu sama lain. Tanpa adanya wilayah
kesadaran mengenai hak dan kewajiban, kebebasan dan yang pasti, tidak mungkin suatu negara dapat berdiri,
tanggung jawab, perlu kehati-hatian agar keseimbangan dan begitu pula adalah mustahil untuk menyatakan
yang dimaksudkan memang dapat dicapai sebagaimana adanya negara tanpa rakyat yang tetap. Di samping itu,
seharusnya. Kesadaran akan pluralisme, demokrasi, dan meskipun kedua syarat wilayah (territory) dan rakyat
hak asasi manusia yang masih dalam taraf pertumbuhan telah dipenuhi, namun apabila pemerintahannya bukan
juga tidak boleh layu sebelum berkembang hanya karena pemerintahan yang berdaulat yang bersifat nasional,
kampanye yang tidak proporsional dan diliputi prasang- belumlah dapat dinamakan negara tersebut suatu negara
ka dan persepsi yang tidak tepat mengenai pentingnya yang merdeka. Hindia Belanda dahulu memenuhi syarat
tanggung jawab manusia dalam kehidupan. Kampanye yang pertama, yaitu wilayah dan rakyat, tetapi pemerin-
tanggung jawab asasi manusia ini perlu dikembangkan tahannya adalah pemerintahan jajahan yang tunduk
dalam rangka memperkuat kampanye tentang hak asasi kepada Pemerintah Kerajaan Belanda, maka Hindia
manusia itu sendiri. Tidak akan ada hak asasi manusia Belanda tidak dapat dikatakan sebagai satu negara yang
yang terlindungi, jika tidak ada perasaan tanggung jawab merdeka.
manusia terhadap sesama manusia. Dengan pentingnya Rakyat (people) yang menetap di suatu wilayah ter-
Deklarasi Universal tentang Tanggung Jawab Manusia tentu, dalam hubungannya dengan negara disebut warga
ini, maka oleh para perumusnya dianjurkan agar siapa negara (citizen). Warga negara secara sendiri-sendiri me-
saja dapat ikut menandatanganinya. Dengan demikian, rupakan subjek-subjek hukum yang menyandang hak-
pada saatnya nanti, naskah the Universal Declaration of hak dan sekaligus kewajiban-kewajiban dari dan
Human Responsibilities diharapkan menjadi naskah terhadap negara. Setiap warga negara mempunyai hak-
pendamping bagi naskah the Universal Declaration of hak yang wajib diakui (recognized) oleh negara dan wajib
Human Rights Tahun 1948. dihormati (respected), dilindungi (protected), dan
difasilitasi (facilitated), serta dipenuhi (fulfilled) oleh
negara. Sebaliknya, setiap warga negara juga mempunyai
kewajiban-kewajiban kepada negara yang merupakan
C. WARGA NEGARA DAN KEWARGANE- hak-hak negara yang juga wajib diakui (recognized),
GARAAN
115
. Kusnardi dan Ibrahim, op. cit., hal. 291.

- 131 - 132
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

dihormati (respected), dan ditaati atau ditunaikan walaupun yang bersangkutan berdomisili di luar negeri,
(complied) oleh setiap warga negara. Misalnya, setiap asalkan yang bersangkutan tidak memutus sendiri ke-
warga negara berhak atas perlindungan oleh negara dan warganegaraannya. Sementara itu, orang asing hanya
berhak untuk berpartisipasi dalam politik, tetapi juga mempunyai hubungan dengan negara selama ia bertem-
berkewajiban untuk membayar pajak. pat tinggal di wilayah negara yang bersangkutan. Selama
Persoalan kewarganegaraan ini juga penting dipan- itu pula menjadi kewajiban suatu negara untuk
dang dari sudut hukum Internasional. Seperti dikatakan melindungi kepentingan setiap penduduk yang ada di
oleh Bradley dan Ewing, nasionalitas dan status kewar- dalam wilayah negaranya.
ganegaraan itu menghubungkan seseorang dengan orang Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia
lain dalam pergaulan di dunia internasional.116 Hal Tahun 1945 sendiri memberikan perlindungan baik
demikian dikemukakan pula oleh Jennings dan Watt kepada setiap penduduk maupun setiap warga negara
yang menyatakan: Republik Indonesia. Artinya, UUD 1945 juga menjamin
“To the extent to which individuals are not directly perlindungan bagi setiap penduduk tanpa melihat
subjects of interntional law, nationality is the link apakah dia warga negara atau orang asing. Misalnya,
between them and international law. It is through the Pasal 29 ayat (2) UUD 1945 menentukan, “Negara
medium of their nationality that individuals can menjamin kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk
normally enjoy benefits from international law”.117 memeluk agamanya masing-masing dan untuk
beribadat menurut agamanya dan kepercayaannya
itu". Hal ini menunjukkan bahwa negara menjamin akan
Oleh karena di zaman modern sekarang, perkemba-
memberikan perlindungan dalam masalah agama
ngan dinamika hubungan antarnegara sangat terbuka,
terhadap setiap orang yang ada dan hidup di wilayah
maka hubungan antara satu negara dengan dunia
Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan tidak
internasional tidak dapat dihindari. Oleh karena itu,
melihat apakah ia warga negara atau orang asing.
dalam setiap wilayah negara akan selalu ada warga
Di bagian lain Undang-Undang Dasar 1945 menen-
negara sendiri dan orang asing atau warga negara asing,
tukan pula adanya hak-hak yang khusus dijamin untuk
yang kesemuanya sama-sama disebut penduduk.
warga negara, misalnya, Pasal 27 ayat (2) menentukan,
Artinya, tidak semua penduduk suatu negara merupakan
"Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan
warga negara, karena mungkin saja dia adalah orang
penghidupan yang layak bagi kemanusiaan". Ini berarti
asing. Dengan demikian, penduduk suatu negara dapat
bahwa setiap warga negaralah yang berhak atas penghi-
dibagi dua yaitu warga negara dan orang asing.
dupan yang layak bagi kemanusiaan, tidak untuk orang
Keduanya mempunyai kedudukan yang berbeda dalam
asing hak mana kemudian dapat dituntut oleh warga
berhubungan dengan negara (state). Warga negara
negara. Mirip dengan ini, maka berdasarkan Perubahan
(citizens) mempunyai hubungan yang tidak terputus
Kedua pada tahun 2000, ditentukan pula adanya Pasal
116
28D ayat (2) yang menyatakan, “Setiap orang berhak
.W. Bradley and K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, 13th
edition, (Pearson Education Ltd., 2003), hal. 425.
untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan
117
Jennings and Watt, Oppenheim’s International Law, 1992, hal. 849. yang adil dan layak dalam hubungan kerja”. Ketentuan

- 133 - 134
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

yang terakhir ini ditujukan tidak saja kepada setiap orang adalah warga negara A, karena orang tuanya ada-
warga negara, tetapi setiap orang. Namun, dengan lah warga negara A. Pada saat sekarang, di mana
undang-undang dapat saja diatur perbedaan kesempatan hubungan antarnegara berkembang semakin mudah dan
untuk bekerja dan mendapat imbalan dan perlakuan terbuka, dengan sarana transportasi, perhubungan, dan
yang adil dan layak itu,118 baik bagi orang yang berkewar- komunikasi yang sudah sedemikian majunya, tidak sulit
ganegaraan Republik Indonesia maupun bagi orang bagi setiap orang untuk bepergian kemana saja.
asing. Oleh karena itu, banyak terjadi bahwa seorang
warga negara dari Negara A berdomisili di negara B.
2. Prinsip Dasar Kewarganegaraan Kadang-kadang orang tersebut melahirkan anak di
negara tempat dia berdomisili. Dalam kasus demikian,
a. Asas Ius Soli dan Ius Sanguinis jika yang diterapkan adalah asas ius soli, maka akibatnya
anak tersebut menjadi warga negara dari negara tempat
Dalam berbagai literatur hukum dan dalam praktik, domisilinya itu, dan dengan demikian putuslah
dikenal adanya tiga asas kewarganegaraan, yaitu asas ius hubungannya dengan negara asal orang tuanya. Karena
soli, asas ius sanguinis, dan asas campuran. Dari ketiga alasan-alasan itulah maka dewasa ini banyak negara
asas itu, yang dianggap sebagai asas yang utama ialah yang telah meninggalkan penerapan asas ius soli, dan
asas ius soli dan ius sanguinis.119 Asas ius soli ialah berubah menganut asas ius sanguinis.
bahwa kewarganegaraan seseorang ditentukan menurut Dianutnya asas ius sanguinis ini terasa sekali
tempat kelahirannya. Untuk mudahnya asas ius soli manfaatnya bagi negara-negara yang berdampingan
dapat juga disebut asas daerah kelahiran. Seseorang dengan negara lain (neighboring countries) yang tidak
dianggap berstatus sebagai warga negara dari Negara A, dibatasi oleh laut seperti negara-negara Eropa
karena ia dilahirkan di Negara A tersebut. Sedangkan Kontinental. Di negara-negara demikian ini, setiap orang
asas ius sanguinis dapat disebut sebagai asas keturunan dapat dengan mudah berpindah-pindah tempat tinggal
atau asas darah. Menurut prinsip yang terkandung dalam kapan saja menurut kebutuhan. Dengan asas ius sangui-
asas kedua ini, kewarganegaraan seseorang ditentukan nis, anak-anak yang dilahirkan di negara lain akan tetap
oleh garis keturunan orang yang bersangkutan. Sese- menjadi warga negara dari negara asal orang tuanya.
Hubungan antara negara dan warga negaranya yang baru
118
Pasal 28J ayat (2) UUD 1945 menentukan, “Dalam menjalankan hak dan lahir tidak terputus selama orang tuanya masih tetap
kewajibannya, setiap orang tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan menganut kewarganegaraan dari negara asalnya. Se-
dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin
baliknya, bagi negara-negara yang sebagian terbesar
pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan
untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, penduduknya berasal dari kaum imigran, seperti
nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat Amerika Serikat, Australia, dan Kanada, untuk tahap
demokratis”. pertama tentu akan terasa lebih menguntungkan apabila
119
G.J. Wolhoff, Op Cit., hal. 124. Lihat pula Gouw Giok Siong, Hukum menganut asas ius soli, bukan asas ius sanguinis.120
Perdata Internasional Indonesia, jilid 2 (Bagian I), (Jakarta: Kinta, 1962),
hal. 17; dan juga Warga Negara dan Orang Asing, (Jakarta: Kengpo, 1960),
120
hal 10. Lihat Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, op. cit., hal. 292.

- 135 - 136
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Dengan lahirnya anak-anak dari para imigran di negara- Sistim yang terakhir inilah yang biasa dinamakan sebagai
negara tersebut akan menjadi putuslah hubungannya asas campuran. Asas yang dipakai bersifat campuran,
dengan negara asal orang tuanya.121 Oleh karena itu, sehingga dapat menyebabkan terjadinya apatride atau
Amerika Serikat menganut asas ius soli ini, sehingga bipatride. Dalam hal demikian, yang ditoleransi biasanya
banyak mahasiswa Indonesia yang berdomisili di adalah keadaan bipatride, yaitu keadaan dwi-kewargane-
Amerika Serikat, apabila melahirkan anak, maka garaan.
anaknya otomatis mendapatkan status sebagai warga
negara Amerika Serikat. b. Bipatride dan Apatride
Sehubungan dengan kedua asas tersebut, setiap ne-
gara bebas memilih asas mana yang hendak dipakai Seperti diuraikan di atas, setiap negara berhak me-
dalam rangka kebijakan kewarganegaraannya untuk nentukan asas mana yang hendak dipakai untuk menen-
menentukan siapa saja yang diterima sebagai warga tukan siapa yang termasuk warga negara dan siapa yang
negara dan siapa yang bukan warga negara. Setiap bukan. Oleh karena itu, di berbagai negara, dapat timbul
negara mempunyai kepentingannya sendiri-sendiri berbagai pola pengaturan yang tidak sama di bidang ke-
berdasarkan latar belakang sejarah yang tersendiri pula, warganegaraan. Bahkan, antara satu negara dengan
sehingga tidak semua negara menganggap bahwa asas negara lain dapat timbul pertentangan atau conflict of
yang satu lebih baik daripada asas yang lain. Dapat saja law atau pertentangan hukum.122 Misalnya, di negara A
terjadi, di suatu negara, yang dinilai lebih mengun- dianut asas ius soli sedangkan di negara B menganut asas
tungkan adalah asas ius soli, tetapi di negara yang lain ius sanguinis, atau sebaliknya. Hal itu tentu akan
justru asas ius sanguinis yang dianggap lebih me- menimbulkan persoalan bipatride atau dwi-kewargane-
nguntungkan. Bahkan dalam perkembangannya di ke- garaan, atau sebaliknya menyebabkan terjadinya apa-
mudian hari, timbul pula kebutuhan baru berdasarkan tride, yaitu keadaan tanpa kewarganegaraan sama sekali.
pengalaman di berbagai negara bahwa kedua asas Bipatride (dwi-kewarganegaraan) timbul manakala me-
tersebut harus diubah dengan asas yang lain atau harus nurut peraturan-peraturan tentang kewarganegaraan
diterapkan secara bersamaan untuk mencegah kemung- dari berbagai negara, seseorang sama-sama dianggap
kinan terjadinya keadaan double-citizenship atau dwi- sebagai warga negara oleh negara-negara yang bersang-
kewarganegaraan (bipatride) atau sebaliknya sama sekali kutan.
berstatus tanpa kewarganegaraan (apatride). Misalnya, John dan Mary adalah suami isteri yang
Namun demikian, dalam praktik, ada pula negara berkewarganegaraan AS yang menganut asas ius soli.
yang justru menganut kedua-duanya, karena per- Keduanya tinggal di Indonesia yang menganut asas ius
timbangan lebih menguntungkan bagi kepentingan nega- sanguinis, dan pada waktu tinggal di Indonesia, Mary
ra yang bersangkutan. Misalnya, India dan Pakistan ter- melahirkan anak bernama Peter. Menurut hukum
masuk negara yang sangat menikmati kebijakan yang Amerika Serikat, Peter berkewarganegaraan Indonesia,
mereka terapkan dengan sistim dwi-kewarganegaraan.
122
Gouw Giok Siong, Hukum Perdata Internasional Indonesia, op. cit, hal.
121
Gouw Giok Siong, Warga Negara dan Orang Asing, op. cit, hal. 12. 213.

- 137 - 138
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

tetapi menurut Indonesia, Peter berkewarganegaraan itu, yaitu apatride dan bipatride sama-sama pernah
Amerika Serikat, bukan Indonesia. Keadaan tersebut dialami oleh Indonesia. Sebelum ditandatanganinya
dapat menyebabkan Peter tidak memiliki status kewar- Perjanjian antara Indonesia dan RRC, sebagian orang--
ganegaraan. Sebaliknya, warga negara Indonesia yang orang Cina yang berdomisili di Indonesia menurut
bernama Hasan dan Siti yang tinggal di Amerika Serikat, peraturan kewarganegaraan dari Republik Rakyat Cina
jika melahirkan anak selama berdomisili di Amerika yang berasas ius sanguinis, tetap dianggap sebagai warga
Serikat, maka status anaknya itu diakui oleh hukum negara Republik Rakyat Cina. Sebaliknya, menurut
Amerika Serikat sebagai warga negara Amerika Serikat, Undang-undang tentang Kewarganegaraan Indonesia
tetapi pada saat yang sama oleh hukum Indonesia juga pada waktu itu, orang Cina tersebut sudah dianggap
diakui sebagai warga negara Indonesia, karena kedua menjadi warga negara Indonesia. Dengan demikian
orang tuanya adalah orang Indonesia. Keadaan yang terjadilah keadaan bipatride bagi orang Tionghoa yang
dialami oleh Peter dinamakan bipatride, sedangkan yang bersangkutan.
dialami oleh anak Hasan dan Siti adalah apatride. Di lain hal, ada pula sebagian orang-orang
Pada umumnya, baik bipatride maupun apatride Tionghoa yang oleh Pemerintah RRC dianggap pro kaum
adalah keadaan yang tidak disukai baik oleh negara di nasionalis Kuomintang tidak diakui sebagai warga
mana orang tersebut berdomisili ataupun bahkan oleh negaranya. Sedangkan, Taiwan yang dianggap sebagai
yang bersangkutan sendiri. Keadaan bipatride membawa negara kaum nasionalis itu tidak mempunyai hubungan
ketidakpastian dalam status seseorang, sehingga dapat diplomatik dengan Indonesia. Oleh sebab itu, mereka
saja merugikan negara tertentu atau pun bagi yang juga tidak diakui oleh Taiwan sebagai warga negaranya,
bersangkutan itu sendiri. Misalnya, yang bersangkutan sehingga mereka tidak mempunyai status sama sebagai
sama-sama dibebani kewajiban untuk membayar pajak warga negara mana pun juga, dan dapat disebut defacto
kepada kedua-dua negara yang menganggapnya sebagai apatride.123 Keadaan semacam ini tentu harus diatasi,
warga negara itu. Ada juga negara yang tidak mengang- apalagi, dalam Pasal 28D ayat (4) UUD 1945 dengan
gap hal ini sebagai persoalan, sehingga menyerahkan tegas dinyatakan, ”Setiap orang berhak atas status
saja kebutuhan untuk memilih kewarganegaraan itu kewarganegaraan”.
kepada orang yang bersangkutan. Di kalangan negara- Baik bipatride maupun apatride tersebut tentu
negara yang sudah makmur, dan rakyatnya sudah rata- harus dihindarkan dengan cara menutup kemungkinan
rata berpenghasilan tinggi, maka tidak dirasakan adanya terjadinya kedua keadaan itu dengan undang-undang
kerugian apapun bagi negara untuk mengakui status dwi- tentang kewarganegaraan. Umpamanya untuk mencegah
kewarganegaraan itu. Akan tetapi, di negara-negara yang bipatride, Pasal 7 Undang-undang Nomor 62 tahun
sedang berkembang, yang penduduknya masih 1958124 menentukan bahwa seseorang perempuan asing
terbelakang, keadaan bipatride itu sering dianggap lebih
banyak merugikan.
123
Sebaliknya, keadaan apatride juga membawa Gouw Giok Siong, op. cit, hal. 231-232.
124
akibat bahwa orang tersebut tidak akan mendapat Indonesia, Undang-undang Tentang Kewarganegaraan Republik
Indonesia, UU Nomor 62 Tahun 1958, LN Nomor 113, TLN Nomor 1647 jo
perlindungan dari negara mana pun juga. Kedua keadaan Indonesia, Undang-undang Tentang Perubahan Pasal 18 Undang-undang

- 139 - 140
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

yang kawin dengan laki-laki warga negara Indonesia jian inilah yang kemudian dituangkan menjadi Undang-
dapat memperoleh kewarganegaraan Indonesia dengan undang Nomor 2 tahun 1958.125 Dalam perjanjian itu
pernyataan dan dengan syarat harus meninggalkan ditentukan bahwa kepada semua orang Cina yang ada di
kewarganegaraan asalnya. Demikian pula, untuk Indonesia harus mengadakan pilihan tegas dan tertulis,
mencegah kemungkinan terjadinya apatride. Undang- apakah akan menjadi warga negara Republik Indonesia
undang tersebut dalam Pasal 1 huruf f menentukan, atau tetap berkewarganegaraan Republik Rakyat Cina.
bahwa anak yang lahir di wilayah Republik Indonesia Dengan demikian, terpecahkanlah masalah dwi-kewarga-
selama kedua orang tuanya tidak diketahui, adalah warga negaraan yang pernah timbul antara RRC dan RI di masa
negara Indonesia. lalu.126
Seandainya ketentuan ini tidak ada, maka niscaya
kelak anak itu akan menjadi apatride karena tidak c. Sistim Campuran dan Masalah Dwi-Kewarga-
diketahui siapa orang tuanya, sehingga sulit untuk negaraan
menentukan status kewarganegaraannya. Dengan dua
contoh ini jelaslah bahwa setiap undang-undang tentang Seperti sudah diuraikan di atas, asas yang dikenal
kewarganegaraan dapat mencegah timbulnya keadaan dalam kewarganegaraan adalah ius soli dan ius
bipatride dan apatride. Persoalannya sekarang sanguinis. Pada umumnya, satu negara hanya menganut
bagaimana kalau bipatride telah terjadi sementara salah satu dari kedua asas ini. Akan tetapi, karena tidak
undang-undang yang berlaku pada waktu itu tidak dapat semua negara menganut asas yang sama, maka dapat
memecahkan. Keadaan ini pernah terjadi di Republik timbul perbedaan yang mengakibatkan terjadinya
Indonesia sebelum tahun 1955, di mana pada waktu itu keadaan apatride atau bipatride. Keadaan tanpa kewar-
orang-orang Cina karena peraturan perundangan yang ganegaraan atau apatride jelas harus dihindari dan
berlaku pada saat itu dapat dianggap sebagai warga diatasi. Namun, kadang-kadang ada negara yang justru
negara republik Indonesia, sedangkan dalam keadaan membiarkan atau bahkan memberi kesempatan kepada
yang bersamaan Republik Rakyat Cina tetap pula warganya untuk berstatus dwi-kewarganegaraan. Hal ini
beranggapan bahwa orang-orang Cina tersebut adalah terjadi, antara lain, karena asas kewarganegaraan yang
warga negaranya. dianut bersifat campuran.
Pemecahan atas permasalahan ini adalah tidak
mungkin lain dari pada membuka kemungkinan perun-
125
dingan langsung di antara negara-negara yang bersang- Penukaran surat-surat pengesahan persetujuan antara RI dan RRC tersebut
kutan. Oleh karena itulah pada tanggal 22 April 1955 berlangsung di Beijing pada tanggal 20 Januari 1960 dan jangka waktu untuk
menyelesaikan soal dwi-kewarganegaraan itu adalah dua tahun yaitu dari
telah ditandatangani masing-masing oleh Menteri Luar tanggal 20 Januari 1960 s.d. tanggal 20 Januari 1962. Lihat C.S.T. Kansil,
Negeri Republik Indonesia dan Republik Rakyat Cina Hukum Tata Negara Republik Indonesia, Jilid I, cet. ketiga, (Jakarta: Rineka
yang dikenal sebagai Perjanjian Soenario-Chou. Perjan- Cipta, 2000), hal. 225.
126
Lihat juga Indonesia, Undang-undang Tentang Pernyataan Tidak Ber-
lakunya Undang-undang No. 2 Tahun 1958 Tentang Persetujuan Perjanjian
Nomor 62 Tahun 1958 Tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia, UU Antara Republik Indonesia dan RRT Mengenai Soal Dwikewarganegaraan,
Nomor 3 Tahun 1976, LN 20, TLN 3077. UU Nomor 4 Tahun 1969.

- 141 - 142
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Misalnya, India dapat dikatakan mengatur asas ius Bagi mereka itu, tidak juga ada kerugian apa-apa
soli, tetapi pada saat yang sama juga mengakui asas ius bagi negara mana pun untuk membiarkan mereka
sanguinis. Oleh karena itu, India menerapkan ketentuan memiliki status kewarganegaraan lebih dari satu, asalkan
perolehan status kewarganegaraan berdasarkan tanah yang bersangkutan tetap menjalankan kewajibannya
kelahiran (citizenship by birth) dan sekaligus menurut untuk membayar pajak sesuai dengan ketentuan perun-
garis keturunan (citizenship by descent). Melalui pewar- dang-undangan negara yang bersangkutan. Oleh karena
ganegaraan berdasarkan kelahiran (citizenship by birth), itu, semua negara modern di dunia dewasa ini
setiap orang yang lahir di wilayah negara India pada dihadapkan pada persoalan kewarganegaraan ganda
tanggal atau sesudah tanggal 26 Januari 1950, dianggap sebagai masalah yang riel. Jawabannya tergantung
sebagai warga negara India yang sah. Demikian pula kepada pertimbangan untung rugi yang akan dihadapi
melalui pewarganegaraan berdasarkan keturunan oleh masing-masing negara itu sendiri, apakah dengan
(citizenship by descent), seseorang yang lahir di luar memberikan kesempatan adanya kewarganegaraan
wilayah India pada tanggal atau sesudah tanggal 26 ganda itu akan lebih menguntungkan atau merugikan.
Januari 1950 dianggap sebagai warga negara karena Di samping itu, ketentuan kewarganegaraan ganda
keturunan, apabila pada waktu ia dilahirkan kedua orang itu sendiri dapat dimungkinkan dalam hal apa dan bagai-
tuanya adalah warga negara India. 127 mana. Misalnya, dapat saja ditentukan bahwa kewarga-
Dengan perkataan lain, sistim yang dianut di India negaraan ganda itu hanya dimungkinkan untuk hal-hal
ini adalah sistim campuran. Asas kewarganegaraan yang tertentu saja dan diatur secara bilateral dalam hubungan
dipakai, tidak saja ius soli, tetapi juga asas ius sanguinis. antarnegara. Misalnya, antara Republik Indonesia dan
Metode pewarganegaraan yang diterapkan, tidak saja Amerika Serikat atau dengan negara lain. Demikian pula
metode citizenship by birth, tetapi juga citizenship by syarat-syaratnya dapat pula ditentukan bersifat khusus,
descent. misalnya, jika seorang anak lahir dari ibu berkewargane-
Di dunia yang dewasa ini cenderung semakin me- garaan Indonesia dan ayah berkewarganegaraan Ameri-
nyatu dan dengan dinamika pergaulan antar umat ka Serikat, dapat ketentuan yang biasa, maka setelah
manusia yang semakin longgar dan dinamis, gejala anak itu dewasa, ia diberi kesempatan untuk menentu-
kewargaNegaraan ganda ini sangat mungkin akan terus kan pilihan wajib untuk menjadi warga negara Indonesia
berkembang di masa-masa yang akan datang. Bahkan, atau warga negara ayahnya.
boleh jadi, yang akan muncul dalam praktik, tidak saja Akan tetapi, dengan demikian, berarti anak itu
masalah dwi-kewarganegaraan, tetapi mungkin juga dibiarkan meninggalkan dan tidak menghormati
multi-kewarganegaraan, terutama di kalangan kelompok kesetiaan ibunya untuk tetap berkewarganegaraan
orang yang kaya dan dapat hidup berpindah-pindah de- Indonesia. Padahal keluarga ibu dan ayahnya tetap
ngan sekehendak hatinya. rukun dan tenteram sebagai satu keluarga yang utuh.
Oleh karena itu, dalam hal demikian, apakah secara
moral dapat dibenarkan bahwa negara dapat memaksa si
127
Durga Das Basu, Introduction to the Constitution of India, (Nagpur-New
anak itu untuk menentukan pilihan agar memilih salah
Delhi: Wadhwa & Co, 2000), hal. 75. satu kewarganegaraan ayahnya atau ibunya. Dalam kasus

- 143 - 144
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

demikian, kecuali apabila yang bersangkutan dengan Pilar-Pilar Demokrasi”,128 telah saya uraikan adanya tiga
kehendak dan kesadarannya sendiri menentukan pilihan cara perolehan kewarganegaraan, yaitu (i) citizenship by
itu, maka seharusnya negara tidak boleh memaksa birth, (ii) citizenship by naturalization, dan (iii)
dengan instrumen undang-undang agar yang bersang- citizenship by registration. Hal ini juga dapat ditemukan
kutan memilih salah satu kewarganegaraan ayahnya atau dalam RUU KewargaNegaraan Republik Indonesia yang
ibunya. Dalam hal ini yang penting bagi negara ialah saat ini telah disetujui dalam pembahasan di DPR.
bahwa warga negara itu memenuhi kewajibannya sebagai Namun demikian, jika kita rinci lebih lanjut, sebenarnya
warga negara. Bahwa ia tetap ingin bertahan dengan cara untuk memperoleh status kewarganegaraan yang
dua-kewarganegaraan, dapat saja tidak dipandang dipraktikkan di berbagai negara lebih banyak lagi.
sebagai kerugian bagi negara. Misalnya, sejak tahun 1950, dalam sistim hukum
Memang benar bahwa Pasal 28D ayat (4) UUD kewarganegaraan India telah dikembangkan lima
1945 hanya menyatakan, “Setiap orang berhak atas prosedur untuk mendapatkan status kewarganegaraan.129
status kewarganegaraan”. Di situ tidak dinyatakan Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa dalam praktik,
bahwa setiap orang juga berhak atas satu atau dua status memang dapat dirumuskan adanya 5 (lima) prosedur
kewarganegaraan. Namun yang penting bagi UUD 1945 atau metode perolehan status kewarganegaraan, yaitu:
adalah tidak boleh terjadi keadaan apatride, sedangkan 1) Citizenship by birth;
kemungkinan terjadinya bipatride, tidak diharuskan dan 2) Citizenship by descent;
tidak juga dilarang. Oleh karena itu, kebijakan mengenai 3) Citizenship by naturalisation;
hal ini diserahkan kepada pembentuk undang-undang 4) Citizenship by registration;
untuk mengaturnya lebih lanjut dengan undang-undang 5) Citizenship by incorporation of territory.
sesuai dengan ketentuan Pasal 26 ayat (3) UUD 1945
yang menyatakan, “Hal-hal mengenai warga negara Pertama, citizenship by birth adalah pe-
dan penduduk diatur dengan undang-undang”. warganegaraan berdasarkan kelahiran di mana setiap
orang yang lahir di wilayah suatu negara, dianggap sah
3. Perolehan dan Kehilangan Kewarganegaraan sebagai warga negara yang bersangkutan. Asas yang
dianut di sini adalah ius soli, yaitu tempat kelahiranlah
Dalam berbagai literatur hukum di Indonesia, yang menentukan kewarganegaraan seseorang. Namun,
biasanya cara memperoleh status kewarganegaraan dalam praktik, hal ini juga tidak bersifat mutlak.
hanya digambarkan terdiri atas dua cara, yaitu (i) status Misalnya, di Inggris, sebelumnya berlaku prinsip bahwa
kewarganegaraan dengan kelahiran di wilayah hukum “subject to minor exceptions, birth in the United
Indonesia, atau (ii) dengan cara pewarganegaraan atau Kingdom conferred British nationality”. Sekarang
naturalisasi (naturalization). Akan tetapi, di samping itu, ketentuan ini diperketat dengan ketentuan bahwa “Birth
dalam buku saya terdahulu, “Hukum Tata Negara dan
128
Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-Pilar Demokrasi, cet.
kedua, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005).
129
Durga Das Basu, op.cit., hal. 75.

- 145 - 146
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

in the United Kingdom provided that one parent at the Keempat, citizenship by registration merupakan
time of birth a British citizen or was settled in the United pewarganegaraan bagi mereka yang telah memenuhi
Kingdom”.130 Meskipun demikian, seseorang yang lahir syarat-syarat tertentu dianggap cukup dilakukan melalui
di Inggris, masih dapat memperoleh kesempatan prosedur administrasi pendaftaran yang lebih sederhana
menjadi warga negara Inggris, apabila kelak salah satu dibandingkan dengan metode naturalisasi yang lebih
orang tuanya di kemudian hari mendapatkan kewargane- rumit. Misalnya, seorang wanita asing yang menikah
garaan Inggris atau apabila yang bersangkutan telah dengan pria berkewarganegaraan Indonesia, haruslah
hidup menetapkan di Inggris selama lebih dari 10 tahun. dipandang mempunyai kasus yang berbeda dari sese-
Kedua, citizenship by descent adalah pewar- orang yang secara sadar dan atas kehendaknya sendiri
ganegaraan berdasarkan keturunan di mana seseorang ingin menjadi warga negara Indonesia dengan
yang lahir di luar wilayah suatu negara dianggap sebagai menempuh proses naturalisasi. Untuk kasus seperti ini
warga negara karena keturunan, apabila pada waktu dapat saja ditentukan dalam undang-undang bahwa
yang bersangkutan dilahirkan, kedua orang tuanya proses pewarganegaraannya tidak harus melalui
adalah warga negara dari negara tersebut. Asas yang prosedur naturalisasi, melainkan cukup melalui proses
dipakai di sini adalah ius sanguinis, dan hukum registrasi. Dapat pula terjadi, seorang anak dari ayah
kewarganegaraan Indonesia pada pokoknya menganut asing dan ibu warga negara Indonesia, setelah dewasa
asas ini, yaitu melalui garis ayah. Ketentuan serupa ini memilih kewarganegaraan Indonesia, maka proses
juga dianut di Inggris berdasarkan Citizenship Act of pewarganegaraannya cukup dilakukan melalui prosedur
1948 yang mengizinkan “the acquisition of citizenship by administrasi pendaftaran disertai surat pernyataan
descent only through the father”. Sekarang ketentuan ini kewarganegaraan.
lebih diperketat yaitu dengan membatasinya hanya Di Inggris, misalnya, Menteri Dalam Negeri (Home
untuk garis keturunan satu generasi saja. Dengan Secretary) diberi kewenangan “to register minors as Bri-
perkataan lain, dapat dikatakan bahwa hukum kewarga- tish citizens by Section 3 which spells out particular
negaraan Inggris, sesudah berlakunya Citizenship Act of requirements to be satisfied in spesific types of
1981 menganut sistim kewarganegaraan melalui kelahi- application”.132 Seseorang yang dianggap mempunyai
ran (by birth) dan juga melalui garis keturunan (by hak untuk mendapatkan kewarganegaraan melalui
descent).131 pendaftaran adalah (i) British Dependent Territories, (ii)
Ketiga, citizenship by naturalisation merupakan British Overseas Citizens, (iii) British subjects, dan (iv)
pewarganegaraan orang asing yang atas kehendak sadar- British protected persons yang memenuhi persyaratan
nya sendiri mengajukan permohonan untuk menjadi tinggal (residence requirements) menurut ketentuan
warga negara dengan memenuhi segala persyaratan yang
ditentukan untuk itu. 132
Dalam ketentuan ini dibedakan antara anak laki -laki dan anak perempuan
untuk tujuan pendaftaran, tetapi berdasarkan putusan pengadilan dalam kasus
R vs Secretary of State for the Home Department, hal itu tidak dianggap
bertentangan dengan European Convention on Human Rights. Lihat ex p.
130
Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 507, footnote 22 dan 23. Montana, The Times, 5 Desember 2000, CA. paragraph 22-054; Lihat juga
131
Ibid. hal. 507-508. Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 509, fn. 30.

- 147 - 148
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Section 4 Act of 1981. Pendaftaran juga dimungkinkan not has a sufficient connection with the United
bagi mereka yang terkait dengan ketentuan peralihan UU Kingdom to be patrials became British Dependent
Tahun 1981 (Act of 1981) yang sejak dulunya seharusnya Territories citizens;
sudah terdaftar sebagai warga negara Inggris, yaitu: (i) 3) Those who before 1983 were CUKCs and did not
by virtue of residence (section 7), (ii) dalam hal wanita come within the first two previous categories formed
yang kawin dengan warga negara Inggris (section 8), dan a residual category, British Overseas citizens;
(iii) dengan pendaftaran di konsulat Inggris di luar 4) Because of the ending of British rule over Hong Kong
negeri (section 9). in 1997, a new form of British nationality, British
Kelima, citizenship by incorporation of territory Nationals (Overseas), was created by the Hong Kong
yaitu proses pewarganegaraan karena terjadinya Act 1985. British Dependent Territories citizens
perluasan wilayah negara. 133 Misalnya, ketika Timor whose local connection was with Hong Kong could
Timur menjadi wilayah negara Republik Indonesia, maka between 1987 and 1997 apply for registration as
proses pewarganegaraan warga Timor Timur itu British Nationals (Overseas);137
dilakukan melalui prosedur yang khusus ini. Sebenarnya, 5) The term British subject lost the meaning which it
secara teknis, metode terakhir ini dapat juga disebut had under the 1848 Act. It now denotes only persons
sebagai variasi metode pewarganegaraan berdasarkan who under the 1948 Act were ‘British subjects
pendaftaran atau citizenship by registration seperti yang without citizenship’; this included persons who were
telah diuraikan di atas. born in an independent Commonwealth country
Bahkan, seperti dikemukakan oleh Bradley dan before 1949 and who neither had citizenship of that
Ewing,134 berdasarkan Act of 1981 yang beberapa kali su- country nor became CUKCs;
dah direvisi atau diubah,135 sebenarnya, terdapat 9 (sem- 6) The term Commonwealth citizens retains the broad
bilan) kategori kewarganegaraan yang dikenal di Inggris. meaning that it had under the 1948 Act. It comprises
Kesembilan kategori kewarganegaraan Inggris itu citizens of the 50 or so states of the Commonwealth,
adalah: as well as all persons with British citizenship or
1) Virtually all those who before 1983 were Citizens of nationality (yaitu kategori 1-5);
the United Kingdom and Colonies (CUKCs) and were 7) British protected persons continue under the 1981
patrials under the Immigration Act 1971, became Bri- Act with no material change from their status under
tish citizens;136 the 1948 Act;
2) Those who before 1983 were CUKCs by reason of 8) Citizens of the Republic of Ireland (unless they have a
their connection with a dependent territory but did second nationality) are neither Commonwealth
citizens nor aliens;
133
Durga Das Basu, op. cit. hal. 75. 9) The status of alien denotes a person who is outside
134
Bradley and Ewing, op. cit., hal.428-429. categories 1-8.
135
Perubahan-perubahan dimaksud di sini terjadi dengan British Nationality
(Falkland Islands) Act 1983; the Hongkong Act 1985; dan the British
Nationality (Hongkong) Act 1990; serta the British Nationality Act 2002.
136 137
Lihat Immigration Act 1971 dan British Nationality Act 1981. Hong Kong (British Nationality) Order 1986, SI 1986 No. 948.

- 149 - 150
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Di samping itu, seseorang dapat pula kehilangan naturalisasi (naturalisation), karena alasan tertentu,
kewarganegaraan karena 3 (tiga) kemungkinan cara, yaitu termasuk karena (i) the use of fraud, false
yaitu: statements or concealment to obtain citizenship, (ii)
1) Renunciation, yaitu tindakan sukarela seseorang disloyalty or disaffection towards the Queen, (iii)
untuk menanggalkan salah satu dari dua atau lebih trading or communicating with the enemy, atau (iv)
status kewarganegaraan yang diperolehnya dari dua karena dalam jangka waktu lima tahun menjadi warga
negara atau lebih. Misalnya, dalam hal terjadi negara Inggris dijatuhi hukuman penjara tidak kurang
keadaan bipatride, yang bersangkutan dapat dari 12 (dua belas) bulan.
menentukan pilihan kewarganegaraan secara Status kewarganegaraan pada pokoknya terkait
sukarela dengan menanggalkan salah satu status dengan status seseorang sebagai warga dari suatu
kewarganegaraannya (renunciation). negara. Oleh karena itu, kewarganegaraan itu biasanya
2) Termination, yaitu penghentian status kewarga- dipahami bersifat tunggal. Namun, di beberapa negara
Negaraan sebagai tindakan hukum, karena yang federal, seperti misalnya Amerika Serikat dan
bersangkutan memperoleh kewarganegaraan dari Switzerland, setiap orang dianggap terkait dengan dua
negara lain. Jika seseorang mendapatkan status subjek negara, yaitu negara bagian dan federal. Maka
kewarganegaraan dari negara lain, negara yang dari itu, warga negara Amerika Serikat dan Switzerland,
bersangkutan dapat memutuskan sebagai tindakan pada hakikatnya, memiliki 2 (dua) macam kewarga-
hukum bahwa status kewarganegaraannya dihenti- negaraan, yaitu sebagai warga negara nasional dan warga
kan. negara bagian. Tentu tidak semua negara federal
3) Deprivation, 138 yaitu suatu penghentian secara menganut paham demikian. India, misalnya, meskipun
paksa, pencabutan, atau pemecatan dari status susunannya organisasinya juga federal tetapi tidak
kewarganegaraan berdasarkan perintah pejabat yang menganut prinsip dwi-kewarganegaraan seperti itu.
berwenang karena terbukti adanya kesalahan atau Negara federal India mirip dengan praktik di negara
pelanggaran yang dilakukan dalam cara perolehan kesatuan, yaitu memandang status kewarganegaraan
status kewarganegaraan atau apabila orang yang warganya bersifat tunggal.
bersangkutan terbukti tidak setia atau berkhianat
kepada negara dan undang-undang dasar.

Dalam sistim hukum kewarganegaraan Inggris,


Menteri Dalam Negeri diberi kewenangan mencabut
status kewarganegaraan dari seorang warga negara
Inggris yang memperoleh kewarganegaraannya
berdasarkan pendaftaran (Registration)139 atau karena

138
Lihat juga Phillips, Jackson, and Leopold, op. cit., hal. 509.
139
Bradley and Ewing, op. cit., hal.431.

- 151 - 152
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

BAB IV publik tertentu at the expense of the general will atau


PARTAI POLITIK DAN PEMILIHAN UMUM kepentingan umum.
Dalam suatu negara demokrasi, kedudukan dan
peranan setiap lembaga negara haruslah sama-sama kuat
A. PARTAI POLITIK dan bersifat saling mengendalikan dalam hubungan
checks and balances. Akan tetapi, jika lembaga-lembaga
1. Partai dan Pelembagaan Demokrasi negara tersebut tidak berfungsi dengan baik, kinerjanya
tidak efektif, atau lemah wibawanya dalam menjalankan
Partai politik mempunyai posisi (status) dan fungsinya masing-masing, maka yang sering terjadi
peranan (role) yang sangat penting dalam setiap sistem adalah partai-partai politik yang rakus atau ekstrimlah
demokrasi. Partai memainkan peran penghubung yang yang merajalela menguasai dan mengendalikan segala
sangat strategis antara proses-proses pemerintahan proses-proses penyelenggaraan fungsi-fungsi pemerin-
dengan warga negara. Bahkan, banyak yang berpendapat tahan.
bahwa partai politiklah yang sebetulnya menentukan Oleh karena itu, sistem kepartaian yang baik sangat
demokrasi, seperti dikatakan oleh Schattscheider (1942), menentukan bekerjanya sistem ketatanegaraan berdasar-
“Political parties created democracy”. Oleh karena itu, kan prinsip checks and balances dalam arti yang luas.
partai politik merupakan pilar yang sangat penting untuk Sebaliknya, efektif bekerjanya fungsi-fungsi kelembagaan
diperkuat derajat pelembagaannya (the degree of negara itu sesuai prinsip checks and balances berdasar-
institutionalization) dalam setiap sistem politik yang kan konstitusi juga sangat menentukan kualitas sistem
demokratis. Bahkan, oleh Schattscheider dikatakan pula, kepartaian dan mekanisme demokrasi yang dikem-
“Modern democracy is unthinkable save in terms of the bangkan di suatu negara. Semua ini tentu berkaitan erat
parties”.140 dengan dinamika pertumbuhan tradisi dan kultur
Namun demikian, banyak juga pandangan kritis berpikir bebas dalam kehidupan bermasyarakat. Tradisi
dan bahkan skeptis terhadap partai politik. Pandangan berpikir atau kebebasan berpikir itu pada gilirannya
yang paling serius di antaranya menyatakan bahwa mempengaruhi tumbuh-berkembangnya prinsip-prinsip
partai politik itu sebenarnya tidak lebih daripada kemerdekaan berserikat dan berkumpul dalam dinamika
kendaraan politik bagi sekelompok elite yang berkuasa kehidupan masyarakat demokratis yang bersangkutan.
atau berniat memuaskan “nafsu birahi” kekuasaannya Tentu saja, partai politik merupakan salah satu saja
sendiri. Partai politik hanyalah berfungsi sebagai alat dari bentuk pelembagaan sebagai wujud ekspresi ide-ide,
bagi segelintir orang yang kebetulan beruntung yang ber- pikiran-pikiran, pandangan, dan keyakinan bebas dalam
hasil memenangkan suara rakyat yang mudah dikelabui, masyarakat demokratis. Di samping partai politik, ben-
untuk memaksakan berlakunya kebijakan-kebijakan tuk ekspresi lainnya terjelma juga dalam wujud ke-
bebasan pers, kebebasan berkumpul, ataupun kebebasan
berserikat melalui organisasi-organisasi non-partai
140
Schattschneider, E.E, The Semisovereign People: A realist's view of
politik seperti lembaga swadaya masyarakat (LSM),
democracy in America, (Illionis: The Dryden Press Hinsdale, 1975).

- 153 - 154
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

organisasi-organisasi kemasyarakatan (Ormas), pelembagaan demokrasi. Dengan adanya organisasi,


organisasi non pemerintah (NGO’s), dan lain sebagainya. perjuangan kepentingan bersama menjadi kuat kedudu-
Namun, dalam hubungannya dengan kegiatan ber- kannya dalam menghadapi pihak lawan atau saingan,
negara, peranan partai politik sebagai media dan wahana karena kekuatan-kekuatan yang kecil dan terpecah-pecah
tentulah sangat menonjol. Di samping faktor-faktor yang dapat dikonsolidasikan dalam satu front.
lain seperti pers yang bebas dan peranan kelas menengah Proses pelembagaan demokrasi itu pada pokoknya
yang tercerahkan, dan sebagainya, peranan partai politik sangat ditentukan oleh pelembagaan organisasi partai
dapat dikatakan sangat menentukan dalam dinamika ke- politik sebagai bagian yang tak terpisahkan dari sistem
giatan bernegara. Partai politik betapapun juga sangat demokrasi itu sendiri. Oleh karena itu, menurut Yves
berperan dalam proses dinamis perjuangan nilai dan Meny and Andrew Knapp, “A democratic system without
kepentingan (values and interests) dari konstituen yang political parties or with a single party is impossible or
diwakilinya untuk menentukan kebijakan dalam konteks at any rate hard to imagine”.142 Suatu sistem politik
kegiatan bernegara. Partai politiklah yang bertindak dengan hanya 1 (satu) partai politik, sulit sekali
sebagai perantara dalam proses-proses pengambilan dibayangkan untuk disebut demokratis, apalagi jika
keputusan bernegara, yang menghubungkan antara war- tanpa partai politik sama sekali. Derajat pelembagaan
ga negara dengan institusi-institusi kenegaraan. Menurut partai politik itu sendiri dalam sistem demokrasi,
Robert Michels dalam bukunya, “Political Parties, A tergantung pada 3 (tiga) parameter, yaitu (i) its age, (ii)
Sociological Study of the Oligarchical Tendencies of the depersonalization of organization, dan (iii)
Modern Democracy”, disebutkan bahwa “... organisasi ... organizational differentiation. 143
merupakan satu-satunya sarana ekonomi atau politik Setiap organisasi yang normal tumbuh dan ber-
untuk membentuk kemauan kolektif”.141 kembang alamiah menurut tahapan waktunya sendiri.
Kesempatan untuk berhasil dalam setiap Oleh karena itu, makin tua usianya, ide-ide dan nilai-
perjuangan kepentingan sangat banyak tergantung nilai yang dianut di dalam organisasi tersebut semakin
kepada tingkat kebersamaan dalam organisasi. Tingkat terlembagakan (institutionalized) menjadi tradisi dalam
kebersamaan itu terorganisasikan secara tertib dan organisasi.
teratur dalam pelaksanaan perjuangan bersama di antara Organisasi yang berkembang dan semakin melem-
orang-orang yang mempunyai kepentingan yang sama baga cenderung pula mengalami proses depersonalisasi.
yang menjadi anggota organisasi yang bersangkutan. Orang dalam maupun orang luar sama-sama menyadari
Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa berorganisasi itu dan memperlakukan organisasi yang bersangkutan
merupakan prasyarat mutlak dan hakiki bagi setiap sebagai institusi, dan tidak dicampuradukkannya dengan
perjuangan politik (organizational imperative). Dengan persoalan personal atau pribadi para individu yang
begitu, harus diakui pula bahwa peranan organisasi kebetulan menjadi pengurusnya. Banyak organisasi,
partai politik sangat penting dalam rangka dinamika meskipun usianya sudah sangat tua, tetapi tidak terba-

141 142
Robert Michels, Partai Politik: Kecenderungan Oligarkis dalam Meny and Knapp, Op Cit., hal. 86.
143
Birokrasi, (Jakarta: Penerbit Rajawali, 1984), hal.23. Ibid. hal. 7.

- 155 - 156
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

ngun suatu tradisi di mana urusan-urusan pribadi berhasil meletakkan dasar pengaturan yang dapat diakui
pengurusnya sama sekali terpisah dan dipisahkan dari dan dipercaya oleh anggotanya, maka selama itu pula
urusan keorganisasian. Dalam hal demikian, berarti pelembagaan organisasi tersebut masih bermasalah dan
derajat pelembagaan organisasi tersebut sebagai belum dapat dikatakan kuat. Apalagi jika pergantian itu
institusi, masih belum kuat, atau lebih tegasnya belum berkenaan dengan pemimpin yang merupakan pendiri
terlembagakan sebagai organisasi yang kuat. yang berjasa bagi organisasi bersangkutan, seringkali
Jika hal ini dihubungkan dengan kenyataan yang timbul kesulitan untuk melakukan pergantian yang tertib
terjadi di Indonesia, banyak sekali organisasi kemasya- dan damai. Namun, derajat pelembagaan organisasi yang
rakatan yang kepengurusannya masih sangat personali- bersangkutan tergantung kepada bagaimana persoalan
zed. Organisasi-organisasi besar di bidang keagamaan, pergantian itu dapat dilakukan secara impersonal dan
seperti Nahdhatul Ulama, Muhammadiyah, dan lain-lain depersoanlized.
dengan derajat yang berbeda-beda, masih menunjukkan Jika kita menggunakan parameter “personalisasi”
gejala personalisasi yang kuat atau malah sangat kuat. ini untuk menilai organisasi kemasyarakatan dan partai-
Organisasi-organisasi di bidang sosial, kesehatan, ke- partai politik di tanah air dewasa ini, tentu banyak sekali
pemudaan, dan bahkan bidang pendidikan, banyak sekali organisasi yang dengan derajat yang berbeda-beda dapat
yang masih personalized, meskipun derajatnya berbeda- dikatakan belum semuanya melembaga secara
beda. Bahkan, saking bersifat personalized-nya organi- depersonalized. Perhatikanlah bagaimana pelembagaan
sasi yang dimaksud, banyak pula di antaranya yang dari partai-partai seperti Partai Golongan Karya
segera bubar tidak lama setelah ketuanya meninggal (GOLKAR), Partai Amanat Nasional (PAN), Partai De-
dunia. mokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP), Partai Kebang-
Gejala “personalisasi” juga terlihat tatkala suatu kitan Bangsa (PKB), Partai Persatuan Pembangunan
organisasi mengalami kesulitan dalam melakukan (PPP), Partai Bulan Bintang (PBB), dan sebagainya. Ada
suksesi atau pergantian kepemimpinan. Dikatakan oleh yang diiringi oleh perpecahan, ada pula yang belum sama
Monica dan Jean Charlot: sekali berhasil mengadakan forum Kongres, Musyawarah
“Until a party (or any association) has surmounted the Nasional, atau Muktamar.145
crisis of finding a successor to its founder, until it has Di samping kedua parameter di atas, derajat
drawn up rules of succession that are legitimate in the pelembagaan organisasi juga dapat dilihat dari segi
eyes of its members, its ‘institutionalization’ will remain organizational differentiation. Dalam hal ini, yang perlu
precarious”.144 dilihat adalah seberapa jauh organisasi kemasyarakatan
ataupun partai politik yang bersangkutan berhasil meng-
organisasikan diri sebagai instrumen untuk memobilisasi
Selama suatu organisasi belum dapat mengatasi
dukungan konstituennya. Dalam sistem demokrasi
krisis dalam pergantian kepemimpinannya, dan belum

144 145
Monica and Jean Charlot, “Les Groupes Politiques dans leur Lebih lanjut tentang Partai Politik lihat Indonesia, Undang-undang
Environement” dalam J. Leca and M. Grawitz (eds.), Traite de Science tentang Partai Politik, UU No. 31 Tahun 2002, LN No. 138 Tahun 2002,
Politique, iii, (Paris: PUF, 1985), hal. 437. TLN No. 4251.

- 157 - 158
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

dengan banyak partai politik, aneka ragam aspirasi dan Andrew Knapp, fungsi partai politik itu mencakup fungsi
kepentingan politik yang saling berkompetisi dalam (i) mobilisasi dan integrasi; (ii) sarana pembentukan
masyarakat memerlukan penyalurannya yang tepat pengaruh terhadap perilaku memilih (voting patterns);
melalui pelembagaan partai politik. Semakin besar (iii) sarana rekruitmen politik; dan (iv) sarana elaborasi
dukungan yang dapat dimobilisasikan oleh dan pilihan-pilihan kebijakan.147
disalurkan aspirasinya melalui suatu partai politik, Keempat fungsi tersebut sama-sama terkait satu
semakin besar pula potensi partai politik itu untuk dengan yang lainnya. Sebagai sarana komunikasi politik,
disebut telah terlembagakan secara tepat. partai berperan sangat penting dalam upaya mengartiku-
Untuk menjamin kemampuannya memobilisasi lasikan kepentingan (interests articulation) atau political
dan menyalurkan aspirasi konstituen itu, struktur interests yang terdapat atau kadang-kadang yang tersem-
organisasi partai politik yang bersangkutan haruslah bunyi dalam masyarakat. Berbagai kepentingan itu
disusun sedemikian rupa, sehingga ragam kepentingan diserap sebaik-baiknya oleh partai politik menjadi ide-
dalam masyarakat dapat ditampung dan diakomodasikan ide, visi, dan kebijakan-kebijakan partai politik yang
seluas mungkin. Oleh karena itu, struktur internal partai bersangkutan. Setelah itu, ide-ide dan kebijakan atau
politik penting untuk disusun secara tepat. Di satu pihak, aspirasi kebijakan itu diadvokasikan sehingga dapat
ia harus sesuai dengan kebutuhan untuk mobilisasi diharapkan mempengaruhi atau bahkan menjadi materi
dukungan dan penyaluran aspirasi konstituen. Di pihak kebijakan kenegaraan yang resmi.
lain, struktur organisasi partai politik juga harus dise- Terkait dengan komunikasi politik itu, partai politik
suaikan dengan format organisasi pemerintahan yang juga berperan penting dalam melakukan sosialisasi
diidealkan menurut visi partai politik yang dimintakan politik (political socialization). Ide, visi, dan kebijakan
kepada konstituen untuk memberikan dukungan mereka. strategis yang menjadi pilihan partai politik dimasyara-
Semakin cocok struktur internal organisasi partai itu katkan kepada konstituen untuk mendapatkan feedback
dengan kebutuhan, makin tinggi pula derajat pelembaga- berupa dukungan dari masyarakat luas. Terkait dengan
an organisasi yang bersangkutan. sosialisasi politik ini, partai juga berperan sangat penting
dalam rangka pendidikan politik. Partailah yang menjadi
2. Fungsi Partai Politik struktur-antara atau intermediate structure yang harus
memainkan peran dalam membumikan cita-cita
Pada umumnya, para ilmuwan politik biasa meng- kenegaraan dalam kesadaran kolektif masyarakat warga
gambarkan adanya 4 (empat) fungsi partai politik. Keem- negara.
pat fungsi partai politik itu menurut Miriam Budiardjo,
meliputi sarana:146 (i) komunikasi politik, (ii) sosialisasi Misalnya, dalam rangka keperluan untuk memasya-
politik (political socialization), (iii) rekruitmen politik rakatkan kesadaran negara berkonstitusi, partai dapat
(political recruitment), dan (iv) pengatur konflik memainkan peran yang penting. Tentu, pentingnya
(conflict management). Dalam istilah Yves Meny dan peran partai politik dalam hal ini, tidak boleh diartikan

146 147
Miriam Budiardjo, op. cit., hal. 163-164. Meny and Knapp, Op Cit.

- 159 - 160
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

bahwa hanya partai politik saja yang mempunyai perundang-undangan yang berlaku di bidang kepegawai-
tanggung jawab eksklusif untuk memasyarakatkan UUD. an.
Semua kalangan, dan bahkan para pemimpin politik Jabatan dibedakan antara jabatan negara dan
yang duduk di dalam jabatan-jabatan publik, khususnya jabatan pegawai negeri. Pejabat yang menduduki jabatan
pimpinan pemerintahan eksekutif, mempunyai tanggung negara disebut sebagai pejabat negara. Seharusnya,
jawab yang sama untuk itu. Namun, yang hendak supaya sederhana, yang menduduki jabatan pegawai
ditekankan di sini adalah bahwa peranan partai politik negeri disebut pejabat negeri. Dalam jabatan negeri atau
dalam rangka pendidikan politik dan sosialisasi politik jabatan pegawai negeri, khususnya pegawai negeri sipil,
itu sangatlah besar. dikenal adanya dua jenis jabatan, yaitu jabatan struktural
Fungsi ketiga partai politik adalah sarana dan jabatan fungsional. Jenjang jabatan itu masing-
rekruitmen politik (political recruitment). Partai masing telah ditentukan dengan sangat jelas hierarkinya
dibentuk memang dimaksudkan untuk menjadi dalam rangka penjenjangan karir. Misalnya, jenjang
kendaraan yang sah untuk menyeleksi kader-kader pe- jabatan struktural tersusun mulai dari eselon 5, 4, 3, 2,
mimpin negara pada jenjang-jenjang dan posisi-posisi sampai ke eselon 1. Untuk jabatan fungsional, jenjang
tertentu. Kader-kader itu ada yang dipilih secara jabatannya ditentukan berdasarkan sifat pekerjaan di
langsung oleh rakyat, ada pula yang dipilih melalui cara masing-masing unit kerja. Misalnya, untuk dosen di
yang tidak langsung, seperti oleh Dewan Perwakilan perguruan tinggi yang paling tinggi adalah guru besar.
Rakyat, ataupun melalui cara-cara yang tidak langsung Jenjang di bawahnya adalah guru besar madya, lektor
lainnya. Tentu tidak semua jabatan yang dapat diisi oleh kepala, lektor kepala madya, lektor, lektor madya, lektor
peranan partai politik sebagai sarana rekruitmen politik. muda, asisten ahli, asisten ahli madya, dan asisten. Di
Jabatan-jabatan profesional di bidang-bidang ke- bidang-bidang lain, baik jenjang maupun nomenklatur
pegawainegerian dan lain-lain yang tidak bersifat politik yang dipakai berbeda-beda tergantung bidang pekerjaan-
(political appointment), tidak boleh melibatkan peran nya.
partai politik. Partai hanya boleh terlibat dalam Untuk pengisian jabatan atau rekruitmen pejabat
pengisian jabatan-jabatan yang bersifat politik dan negara/kenegaraan, baik langsung ataupun tidak lang-
karena itu memerlukan pengangkatan pejabatnya mela- sung, partai politik dapat berperan. Dalam hal inilah,
lui prosedur politik pula (political appointment). Untuk fungsi partai politik dalam rangka rekruitmen politik
menghindarkan terjadinya pencampuradukan, perlu (political recruitment) dianggap penting. Sedangkan,
dimengerti benar perbedaan antara jabatan-jabatan yang untuk pengisian jabatan negeri seperti tersebut di atas,
bersifat politik itu dengan jabatan-jabatan yang bersifat partai sudah seharusnya dilarang untuk terlibat dan
teknis-administratif dan profesional. Di lingkungan melibatkan diri.148
kementerian, hanya ada satu jabatan saja yang bersifat
politik, yaitu Menteri. Sedangkan, para pembantu Men-
148
teri di lingkungan instansi yang dipimpinnya adalah Berdasarkan ketentuan Pasal 3 UU No. 8 Tahun 1974 tentang Pokok-
pegawai negeri sipil yang tunduk kepada peraturan Pokok Kepegawaian jo. UU No. 43 Tahun 1999, Pegawai Negeri sebagai
aparatur negara harus netral dari pengaruh semua golongan dan partai politik,
serta dilarang menjadi Anggota dan/atau Pengurus Partai Politik. Lihat juga

- 161 - 162
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Fungsi keempat adalah pengatur dan pengelola kepentingan rakyat, tetapi dalam kenyataannya di lapa-
konflik yang terjadi dalam masyarakat (conflict manage- ngan justru berjuang untuk kepentingan pengurusnya
ment). Seperti sudah disebut di atas, nilai-nilai (values) sendiri. Seperti dikemukakan oleh Robert Michels
dan kepentingan-kepentingan (interests) yang tumbuh sebagai suatu hukum besi yang berlaku dalam organisasi
dalam kehidupan masyarakat sangat beraneka ragam, bahwa:
rumit, dan cenderung saling bersaing dan bertabrakan
“Organisasilah yang melahirkan dominasi si terpilih atas
satu sama lain. Jika partai politiknya banyak, berbagai para pemilihnya, antara si mandataris dengan si
kepentingan yang beraneka ragam itu dapat disalurkan pemberi mandat dan antara si penerima kekuasaan
melalui polarisasi partai-partai politik yang menawarkan dengan sang pemberi. Siapa saja yang berbicara tentang
ideologi, program, dan alternatif kebijakan yang berbe- organisasi, maka sebenarnya ia berbicara tentang
da-beda satu sama lain. oligarki”.150
Dengan perkataan lain, sebagai pengatur atau pe-
Untuk mengatasi berbagai potensi buruk partai
ngelola konflik (conflict management), partai berperan
politik seperti dikemukakan di atas, diperlukan beberapa
sebagai sarana agregasi kepentingan (aggregation of
mekanisme penunjang. Pertama, mekanisme internal
interests) yang menyalurkan ragam kepentingan yang
yang menjamin demokratisasi melalui partisipasi
berbeda-beda itu melalui saluran kelembagaan politik
anggota partai politik itu sendiri dalam proses pengam-
partai. Oleh karena itu, dalam kategori Yves Meny dan
bilan keputusan. Pengaturan mengenai hal ini sangat
Andrew Knapp, fungsi pengelola konflik dapat dikaitkan
penting dirumuskan secara tertulis dalam anggaran
dengan fungsi integrasi partai politik. Partai mengagre-
dasar (constitution of the party) dan anggaran rumah
gasikan dan mengintegrasikan beragam kepentingan itu
tangga partai politik bersangkutan yang ditradisikan
dengan cara menyalurkannya dengan sebaik-baiknya
dalam rangka rule of law.
untuk mempengaruhi kebijakan-kebijakan politik kene-
Di samping anggaran dasar dan anggaran rumah
garaan.149
tangga, sesuai tuntutan perkembangan, perlu diperkenal-
kan pula sistem kode etika positif yang dituangkan
3. Kelemahan Partai Politik
sebagai Code of Ethics yang dijamin tegaknya melalui
dewan kehormatan yang efektif. Dengan begitu, di dalam
Adanya organisasi itu, tentu dapat dikatakan juga
dinamika internal organisasi partai, berlaku tiga
mengandung beberapa kelemahan. Di antaranya ialah
dokumen sekaligus, yaitu Code of Law yang tertuang
bahwa organisasi cenderung bersifat oligarkis. Organisa-
dalam anggaran dasar (constitution of the political
si dan termasuk juga organisasi partai politik, kadang-
party), Code of Conduct (code of organizational good
kadang bertindak dengan lantang untuk dan atas nama
conducts) yang tertuang dalam anggaran rumah tangga,
dan Code of Ethics dalam dokumen yang tersendiri.
Presiden Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Tentang Larangan
Pegawai Negeri Menjadi Anggota Partai Politik, Peraturan Presiden
150
Republik Indonesia Nomor 37 Tahun 2004 bertanggal 16 Oktober 2004. Lihat Kata Pengantar Seymour Martin Lipset, dalam Robert Michels, op.
149
Meny and Knapp, Op Cit. cit., hal. xxvii.

- 163 - 164
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Dengan demikian, norma hukum, norma moral, dirangkap sekaligus, dan untuk seterusnya partai politik
dan norma etika diharapkan dapat berfungsi efektif hanya akan berfungsi sebagai kendaraan bagi individu
membangun kultur internal setiap partai politik. Aturan- para pengurusnya untuk terus mempertahankan posisi
aturan yang dituangkan di atas kertas, juga ditegakkan sebagai wakil rakyat atau untuk meraih jabatan-jabatan
secara nyata dalam praktik, sehingga prinsip rule of law, publik lainnya.
dan rule of ethics dapat sungguh-sungguh diwujudkan Kepengurusan partai politik di masa depan
mulai dari kalangan internal partai-partai politik sebagai memang sebaiknya diarahkan untuk menjadi pengelola
sumber kader kepemimpinan negara. Di dalam ketiga yang profesional yang terpisah dan dipisahkan dari para
kode normatif tersebut tersedia berbagai prosedur kerja calon wakil rakyat. Mungkin ada baiknya untuk
pengurus dan hubungannya dengan anggota, pengaturan dipikirkan bahwa kepengurusan partai politik dibagi ke
mengenai lembaga-lembaga internal, mekanisme hubu- dalam 3 (tiga) komponen, yaitu (i) komponen kader
ngan lembaga-lembaga, serta mekanisme penyelesaian wakil rakyat, (ii) komponen kader pejabat eksekutif, dan
konflik yang elegan dan dapat dijadikan pegangan ber- (iii) komponen pengelola profesional. Ketiganya diatur
sama. Dengan begitu, setiap perbedaan pendapat dapat dalam struktur yang terpisah, dan tidak boleh ada
disalurkan secara baik dan konflik dapat diatasi agar rangkap jabatan dan pilihan jalur. Pola rekruitmen dan
tidak membawa kepada perpecahan yang tidak demokra- promosi diharuskan mengikuti jalur yang sudah
tis dan biasanya kurang beradab (uncivilised conflict). ditentukan dalam salah satu dari ketiga jalur tersebut.
Kedua, mekanisme keterbukaan partai di mana Jika seseorang berminat menjadi anggota DPRD
warga masyarakat di luar partai dapat ikut serta ber- atau DPR, maka ia diberi kesempatan sejak awal untuk
partisipasi dalam penentuan kebijakan yang hendak menjadi anggota Dewan Perwakilan Partai atau yang
diperjuangkan melalui dan oleh partai politik. Partai dapat disebut dengan nama lain, yang disediakan
politik harus dijadikan dan menjadi sarana perjuangan tersendiri strukturnya dalam kepengurusan Partai.
rakyat dalam turut menentukan bekerjanya sistem Sedangkan kader yang berminat duduk di lembaga
kenegaraan sesuai aspirasi mereka. Oleh karena itu, eksekutif tidak duduk di Dewan Perwakilan, melainkan
pengurus hendaklah berfungsi sebagai pelayan aspirasi duduk dalam Dewan Kabinet atau yang disebut dengan
dan kepentingan bagi konstituennya. nama lain. Di luar kedua struktur itu, adalah struktur
Untuk itu, diperlukan perubahan paradigma dalam kepengurusan biasa yang dijabat oleh para profesional
cara memahami partai dan kegiatan berpartai. Menjadi yang digaji oleh partai dan tidak dimaksudkan untuk
pengurus bukanlah segala-galanya. Namun yang lebih direkrut menjadi wakil rakyat ataupun untuk dipro-
penting adalah menjadi wakil rakyat. Akan tetapi, jika mosikan menduduki jabatan di lingkungan pemerinta-
yang menjadi faktor sebagai penentu adalah terpilih han. Ketiga kelompok pengurus tersebut hendaknya ja-
tidaknya seseorang menjadi wakil rakyat, maka setiap ngan dicampur aduk atau terlalu mudah berpindah-
orang tentu akan berlomba-lomba menjadi pengurus dan pindah posisi dan jalur. Kalaupun ada orang yang ingin
bahkan untuk menjadi pimpinan puncak partai politik. pindah jalur karena alasan yang rasional, maka hal itu
Akibatnya, menjadi pengurus dianggap keharusan dan dapat saja dimungkinkan dengan memenuhi syarat-
kelak dapat sekaligus menjadi wakil rakyat. Dua-duanya syarat tertentu, sehingga tidak justru menjadi stimulus

- 165 - 166
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

bagi kaum oportunis yang akan merusak rasionalitas kebebasan berpikir itulah selanjutnya berkembang
kultur demokrasi dan rule of law di dalam partai. Untuk prinsip-prinsip freedom of belief, freedom of expression,
mendorong agar mekanisme kepengurusan dan freedom of assembly, freedom of association, feedom of
pengelolaan partai menjadi makin baik, pengaturannya the press, dan sebagainya. Oleh sebab itu, iklim atau
perlu dituangkan dalam undang-undang dan peraturan kondisi yang sangat diperlukan bagi dinamika pertum-
perundang-undangan lainya. Hal itu tidak cukup hanya buhan dan perkembangan partai politik di suatu negara,
diatur dalam anggaran dasar dan anggaran rumah tang- adalah iklim kebebasan berpikir. Artinya, partai politik
ga partai yang bersangkutan. Mekanisme pertama dan yang baik memerlukan lahan sosial untuk tumbuh, yaitu
kedua tersebut di atas, berkaitan dengan aspek internal adanya kemerdekaan berpikir di antara sesama warga
organisasi partai politik. negara yang akan menyalurkan aspirasi politiknya
Di samping itu, diperlukan pula dukungan iklim melalui salah satu saluran yang utama, yaitu partai
eksternal yang tercermin dalam, yaitu: Ketiga, politik.151
penyelenggaraan negara yang baik dengan makin
meningkatnya kualitas pelayanan publik (public Dalam sistem representative democracy, biasa
services), serta keterbukaan dan akuntabilitas organisasi dimengerti bahwa partisipasi rakyat yang berdaulat
kekuasaan dalam kegiatan penyelenggaraan negara. terutama disalurkan melalui pemungutan suara rakyat
Dengan adanya pelayanan umum yang baik disertai untuk membentuk lembaga perwakilan. Mekanisme
keterbukaan dan akuntabilitas pemerintahan dan perwakilan ini dianggap dengan sendirinya efektif untuk
penyelenggara negara lainnya, iklim politik dengan maksud menjamin keterwakilan aspirasi atau kepentin-
sendirinya akan tumbuh sehat dan juga akan menjadi gan rakyat. Oleh karena itu, dalam sistem perwakilan,
lahan subur bagi partai politik untuk berkembang secara kedudukan dan peranan partai politik dianggap sangat
sehat pula. dominan.152
Keempat, berkembangnya pers bebas yang semakin
profesional dan mendidik. Media pers adalah saluran
komunikasi massa yang menjangkau sasaran yang sangat B. PEMILU DAN KEDAULATAN RAKYAT
luas. Peranannya dalam demokrasi sangat menentukan.
Oleh sebab itu, pers dianggap sebagai the fourth estate of 1. Pemilu Berkala
democracy, atau untuk melengkapi istilah trias politica
dari Montesquieu, disebut juga dengan istilah quadru Seperti dikemukakan oleh Moh. Kusnardi dan Har-
politica. Kelima, kuatnya jaminan kebebasan berpikir maily Ibrahim, dalam paham kedaulatan rakyat (democ-
(freedom of thought), dan berekspresi (freedom of
expression), serta kebebasan untuk berkumpul dan ber-
organisasi secara damai (freedom of peaceful assembly 151
Untuk mempelajari lebih lanjut tentang materi mengenai Partai Politik,
and association). Pada intinya kebebasan dalam peri lihat buku saya berjudul, Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai
kehidupan bersama umat manusia itu adalah bermula Politik, dan Mahkamah Konstitusi, (Jakarta: KonPress, 2005).
152
Lihat Dawn Oliver, Constitutional Reform in the UK, (London: Oxford
dari kebebasan berpikir (freedom of thought). Dari University Press, 2003), hal. 35.

- 167 - 168
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

racy), rakyatlah yang dianggap sebagai pemilik dan bertindak atas nama rakyat, maka wakil-wakil rakyat itu
pemegang kekuasaan tertinggi dalam suatu negara.153 harus ditentukan sendiri oleh rakyat, yaitu melalui
Rakyatlah yang menentukan corak dan cara pemilihan umum (general election). Dengan demikian,
pemerintahan diselenggarakan. Rakyatlah yang menen- pemilihan umum itu tidak lain merupakan cara yang
tukan tujuan yang hendak dicapai oleh negara dan diselenggarakan untuk memilih wakil-wakil rakyat
pemerintahannya itu. Dalam praktik, sering dijumpai secara demokratis. Oleh karena itu, bagi negara-negara
bahwa di negara yang jumlah penduduknya sedikit dan yang menyebut diri sebagai negara demokrasi, pemilihan
ukuran wilayahnya tidak begitu luas saja pun, kedaulatan umum (general election) merupakan ciri penting yang
rakyat itu tidak dapat berjalan secara penuh. Apalagi di harus dilaksanakan secara berkala dalam waktu-waktu
negara-negara yang jumlah penduduknya banyak dan yang tertentu.
dengan wilayah yang sangat luas, dapat dikatakan tidak Peserta pemilihan umum itu dapat bersifat kelem-
mungkin untuk menghimpun pendapat rakyat seorang bagaan atau perorangan calon wakil rakyat. Peserta
demi seorang dalam menentukan jalannya suatu peme- pemilihan umum merupakan perorangan apabila yang
rintahan. Lagi pula, dalam masyarakat modern seperti dicalonkan adalah bersifat pribadi.154 Akan tetapi,
sekarang ini, tingkat kehidupan berkembang sangat meskipun calon itu bersifat pribadi, biasanya mesin
kompleks dan dinamis, dengan tingkat kecerdasan warga politik untuk mendukung pencalonan dan kegiatan
yang tidak merata dan dengan tingkat spesialisasi antar kampanye tetap diperlukan yang bersifat kelembagaan.
sektor pekerjaan yang cenderung berkembang semakin Kelembagaan yang dimaksud itulah yang biasanya
tajam. Akibatnya, kedaulatan rakyat tidak mungkin dila- disebut partai politik, yaitu organisasi yang secara
kukan secara murni. Kompleksitas keadaan meng- sengaja dibentuk untuk tujuan-tujuan yang bersifat
hendaki bahwa kedaulatan rakyat itu dilaksanakan politik, seperti untuk kepentingan rekruitmen politik dan
dengan melalui sistim perwakilan (representation). komunikasi politik, dan sebagainya. Oleh karena itu,
Dalam kedaulatan rakyat dengan sistem perwakilan partai politik terkait erat dengan kegiatan pemilihan
atau demokrasi biasa juga disebut sistem demokrasi per- umum. Bahkan, dapat dikatakan partai politik itu meru-
wakilan (representative democracy) atau demokrasi pakan pilar yang penting dalam sistim demokrasi
tidak langsung (indirect democracy). Di dalam praktik, perwakilan yang secara periodik menyelenggarakan
yang menjalankan kedaulatan rakyat itu adalah wakil- kegiatan pemilihan umum.
wakil rakyat yang duduk di lembaga perwakilan rakyat Pentingnya pemilihan umum diselenggarakan
yang disebut parlemen. Para wakil rakyat itu bertindak secara berkala dikarenakan oleh beberapa sebab.
atas nama rakyat, dan wakil-wakil rakyat itulah yang Pertama, pendapat atau aspirasi rakyat mengenai
menentukan corak dan cara bekerjanya pemerintahan, berbagai aspek kehidupan bersama dalam masyarakat
serta tujuan apa yang hendak dicapai baik dalam jangka bersifat dinamis, dan berkembang dari waktu ke waktu.
panjang maupun dalam jangka waktu yang relatif
pendek. Agar wakil-wakil rakyat benar-benar dapat 154
Lihat mengenai ketentuan calon peserta pemilu, baik itu bagi calon
anggota DPR, DPD, DPRD, maupun bagi calon Presiden dan Wakil Presiden
153
Kusnardi dan Ibrahim, op. cit., hal. 328. dalam UU No. 12 Tahun 2003 dan UU No. 23 Tahun 2003.

- 169 - 170
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Dalam jangka waktu tertentu, dapat saja terjadi bahwa Republik Indonesia,155 dan ada pula negara seperti Ame-
sebagian besar rakyat berubah pendapatnya mengenai rika Serikat yang menentukan pemilihan Presiden dan
sesuatu kebijakan negara. Kedua, di samping pendapat Wakil Presidennya dalam jangka waktu empat tahun
rakyat dapat berubah dari waktu ke waktu, kondisi sekali. Selain itu, negara-negara yang menganut sistim
kehidupan bersama dalam masyarakat dapat pula pemerintahan parlementer, pemilihan umum itu dapat
berubah, baik karena dinamika dunia internasional pula diselenggarakan lebih kerap lagi sesuai dengan
ataupun karena faktor dalam negeri sendiri, baik karena kebutuhan.
faktor internal manusia maupun karena faktor eksternal Kegiatan pemilihan umum (general election) juga
manusia. Ketiga, perubahan-perubahan aspirasi dan merupakan salah satu sarana penyaluran hak asasi warga
pendapat rakyat juga dapat dimungkinkan terjadi karena negara yang sangat prinsipil. Oleh karena itu, dalam
pertambahan jumlah penduduk dan rakyat yang dewasa. rangka pelaksanaan hak-hak asasi warga negara adalah
Mereka itu, terutama para pemilih baru (new voters) keharusan bagi pemerintah untuk menjamin
atau pemilih pemula, belum tentu mempunyai sikap terlaksananya penyelenggaraan pemilihan umum sesuai
yang sama dengan orang tua mereka sendiri. Lagi pula, dengan jadwal ketatanegaraan yang telah ditentukan.
keempat, pemilihan umum perlu diadakan secara teratur Sesuai dengan prinsip kedaulatan rakyat di mana
untuk maksud menjamin terjadinya pergantian kepe- rakyatlah yang berdaulat, maka semua aspek penyeleng-
mimpinan negara, baik di cabang kekuasaan eksekutif garaan pemilihan umum itu sendiri pun harus juga
maupun legislatif. dikembalikan kepada rakyat untuk menentukannya.
Untuk menjamin siklus kekuasaan yang bersifat Adalah pelanggaran terhadap hak-hak asasi apabila
teratur itu diperlukan mekanisme pemilihan umum yang pemerintah tidak menjamin terselenggaranya pemilihan
diselenggarakan secara berkala, sehingga demokrasi umum, memperlambat penyelenggaraan pemilihan
dapat terjamin, dan pemerintahan yang sungguh- umum tanpa persetujuan para wakil rakyat, ataupun
sungguh mengabdi kepada kepentingan seluruh rakyat tidak melakukan apa-apa sehingga pemilihan umum
dapat benar-benar bekerja efektif dan efisien. Dengan tidak terselenggara sebagaimana mestinya.
adanya jaminan sistem demokrasi yang beraturan Dalam sistem demokrasi modern, legalitas dan legi-
demikian itulah kesejahteraan dan keadilan dapat timasi pemerintahan merupakan faktor yang sangat pen-
diwujudkan dengan sebaik-baiknya. ting. Di satu pihak, suatu pemerintahan haruslah
Di samping itu, untuk memberi kesempatan kepada terbentuk berdasarkan ketentuan hukum dan konstitusi,
rakyat, baik mereka yang sudah pernah memilih maupun sehingga dapat dikatakan memiliki legalitas. Di lain
para pemilih pemula itu untuk turut menentukan kebija- pihak, pemerintahan itu juga harus legitimate, dalam
kan kenegaraan dan pemerintahan, maka pemilihan arti bahwa di samping legal, ia juga harus dipercaya.
umum (general election) itu harus dilaksanakan secara Tentu akan timbul keragu-raguan, apabila suatu
berkala atau periodik dalam waktu-waktu tertentu.
Untuk itu, ada negara yang menentukan bahwa pemilih- 155
an umum dilaksanakan sekali dalam lima tahun seperti Lihat Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 yang menentukan: “Pemilihan umum
dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap
lima tahun sekali”.

- 171 - 172
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

pemerintah menyatakan diri sebagai berasal dari rakyat, dicatat bahwa lembaga referendum itu pernah dikenal
sehingga dapat disebut sebagai pemerintahan demokrasi, dalam sistim ketatanegaraan Indonesia, meskipun hal itu
padahal pembentukannya tidak didasarkan hasil belum pernah dipraktikkan.
pemilihan umum. Artinya, setiap pemerintahan demo- Pasal 2 Ketetapan MPR No. IV/MPR/1983 itu
kratis yang mengaku berasal dari rakyat, memang diha- menentukan, ”Apabila MPR berkehendak untuk
ruskan sesuai dengan hasil pemilihan umum sebagai ciri merubah UUD 1945, terlebih dahulu harus meminta
yang penting atau pilar yang pokok dalam sistem pendapat rakyat melalui referendum”.158 Pasal 3 menen-
demokrasi modern. tukan, ”Referendum dilaksanakan oleh Presi-
Sejalan dengan hal tersebut, International Com- den/Mandataris MPR yang diatur dengan undang-
mission of Jurist dalam konferensinya di Bangkok pada undang”. Sedangkan dalam Pasal 4 Ketetapan ini
tahun 1965 memberikan definisi tentang suatu dinyatakan, ”Dengan ditetapkannya Ketetapan tentang
pemerintahan dengan perwakilan atau representative Referendum ini, maka ketentuan Undang-Undang
government sebagai '''a government deriving its power mengenai pengangkatan 1/3 anggota Majelis ditinjau
and authority are exercised through representative kembali”. Dari kutipan tersebut dapat kita ketahui bahwa
freely chosen and responsible to them". Kemudian, ketentuan operasional mengenai penyelenggaraan
untuk adanya suatu ”Representative government under referendum itu sendiri masih harus dielaborasi dalam
the Rule of Law”, konferensi itu menetapkan salah satu undang-undang. Akan tetapi, secara umum dapat di-
syarat adanya pemilihan yang bebas. 156 Oleh karena ketahui bahwa tujuan referendum itu adalah untuk
itulah, maka dapat dikatakan bahwa pemilihan umum meminta pendapat rakyat apakah rakyat menyetujui atau
merupakan syarat yang mutlak bagi negara demokrasi, tidak menyetujui kehendak MPR untuk mengubah UUD
yaitu untuk melaksanakan kedaulatan rakyat. 1945.
Di samping pemilihan umum, metode penyaluran Dengan demikian, penyelenggaraan referendum
pendapat umum rakyat juga dapat dilakukan dengan tersebut harus dilakukan mendahului pelaksanaan upaya
referendum dan plebisit. Namun yang dikenal di oleh MPR dalam mewujudkan kehendaknya untuk
Indonesia hanya referendum. Misalnya, untuk mengatasi mengubah UUD 1945 itu. Artinya, sebelum usul
jangan sampai UUD 1945 diubah dengan mudah, Majelis perubahan UUD 1945 itu diajukan sesuai dengan keten-
Permusyawaratan Rakyat pernah menetapkan Ketetapan tuan UUD 1945, maka kehendak atau rencana untuk
MPR tentang Referendum, yaitu TAP MPR Nomor mengajukan usul perubahan itu haruslah terlebih dulu
IV/MPR/1983.157 Meskipun kemudian dengan Ketetapan diajukan kepada rakyat melalui referendum untuk
MPR Nomor VIII/MPR/1998, Ketetapan Nomor dimintakan pendapat apakah rakyat setuju atau tidak.
IV/MPR/1983 ini dicabut kembali, tetapi menarik untuk Jikalau mayoritas rakyat memang menyatakan setuju,
barulah usul perubahan UUD 1945 itu diajukan sesuai
dengan ketentuan UUD 1945 mengenai mekanisme
156
Ismail Suny, Mekanisme Demokrasi Pancasila, (Jakarta: Aksara Baru, perubahan UUD.
1987), hal. 14.
157
Republik Indonesia, Himpunan Ketetapan MPRS dan MPR Tahun 1960
158
s/d 2002, Sekretariat Jenderal MPR-RI, Jakarta, 2002, hal. 797-800. Ibid. hal. 799.

- 173 - 174
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

pergantian kepemimpinan harus dipandang sebagai


sesuatu yang niscaya untuk memelihara amanah yang
terdapat dalam setiap kekuasaan itu sendiri.
Dalam Pemilu, yang dipilih tidak saja wakil rakyat
yang akan duduk di lembaga perwakilan rakyat atau par-
2. Tujuan Pemilihan Umum lemen, tetapi juga para pemimpin pemerintahan yang
duduk di kursi eksekutif. Di cabang kekuasaan legislatif,
Dari uraian di atas, dapat dikatakan bahwa tujuan para wakil rakyat itu ada yang duduk di Dewan
penyelenggaraan pemilihan umum itu ada 4 (empat), Perwakilan Rakyat, ada yang duduk di Dewan
yaitu:159 Perwakilan Daerah, dan ada pula yang akan duduk di
a. untuk memungkinkan terjadinya peralihan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, baik di tingkat
kepemimpinan pemerintahan secara tertib dan provinsi ataupun di tingkat kabupaten dan kota. Sedang-
damai; kan di cabang kekuasaan pemerintahan eksekutif, para
b. untuk memungkinkan terjadinya pergantian pejabat pemimpin yang dipilih secara langsung oleh rakyat ada-
yang akan mewakili kepentingan rakyat di lembaga lah Presiden dan Wakil Presiden, Gubernur dan Wakil
perwakilan; Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati, serta Walikota dan
c. untuk melaksanakan prinsip kedaulatan rakyat; dan Wakil Walikota. Dengan adanya pemilihan umum yang
d. untuk melaksanakan prinsip hak-hak asasi warga ne- teratur dan berkala, maka pergantian para pejabat di-
gara. maksud juga dapat terselenggara secara teratur dan
berkala.
Seperti dimaklumi, kemampuan seseorang bersifat Oleh karena itu adalah sangat wajar apabila selalu
terbatas. Di samping itu, jabatan pada dasarnya merupa- terjadi pergantian pejabat baik di lembaga pemerintahan
kan amanah yang berisi beban tanggung jawab, bukan eksekutif maupun di lingkungan lembaga legislatif. Per-
hak yang harus dinikmati. Oleh karena itu, seseorang gantian pejabat di negara-negara otoritarian dan totaliter
tidak boleh duduk di suatu jabatan tanpa ada kepastian berbeda dengan yang dipraktikkan di negara-negara de-
batasnya untuk dilakukannya pergantian. Tanpa siklus mokrasi. Di negara-negara totaliter dan otoritarian, per-
kekuasaan yang dinamis, kekuasaan itu dapat mengeras gantian pejabat ditentukan oleh sekelompok orang saja.
menjadi sumber malapetaka. Sebab, dalam setiap Kelompok orang yang menentukan itu bersifat oligarkis
jabatan, dalam dirinya selalu ada kekuasaan yang dan berpuncak di tangan satu orang. Sementara di ling-
cenderung berkembang menjadi sumber kesewenang- kungan negara-negara yang menganut paham demo-
wenangan bagi siapa saja yang memegangnya. Untuk itu, krasi, praktik yang demikian itu tidak dapat diterapkan.
Di negara-negara demokrasi, pergantian pejabat
159
Bandingkan dengan pendapat Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim yang pemerintahan eksekutif dan legislatif ditentukan secara
hanya menyebutkan tiga macam tujuan pemilu, yaitu (i) memungkinkan langsung oleh rakyat, yaitu melalui pemilihan umum
terjadinya peralihan pemerintahan secara aman dan tertib, (ii) untuk
melaksanakan kedaulatan rakyat, dan (iii) dalam rangka melaksanakan hak -
(general election) yang diselenggarakan secara periodik.
hak asasi warga negara. Lihat Kusnardi dan Ibrahim, op.cit., hal. 330.

- 175 - 176
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Maka pemilihan umum (general election) juga di tingkat pusat, di tingkat provinsi, maupun di tingkat
disebut bertujuan untuk memungkinkan terjadinya kabupaten/kota.160
peralihan pemerintahan dan pergantian pejabat negara Di samping itu, pemilihan umum itu juga penting
yang diangkat melalui pemilihan (elected public bagi para wakil rakyat sendiri ataupun para pejabat
officials). Dalam hal tersebut di atas, yang dimaksud pemerintahan untuk mengukur tingkat dukungan dan
dengan memungkinkan di sini tidak berarti bahwa setiap kepercayaan masyarakat kepadanya. Demikian pula bagi
kali dilaksanakan pemilihan umum, secara mutlak harus kelompok warga negara yang tergabung dalam suatu
berakibat terjadinya pergantian pemerintahan atau organisasi partai politik, pemilihan umum itu juga
pejabat negara. Mungkin saja terjadi, pemerintahan penting untuk mengetahui seberapa besar tingkat duku-
suatu partai politik dalam sistem parlementer meme- ngan dan kepercayaan rakyat kepada kelompok atau
rintah untuk dua, tiga, atau empat kali, ataupun seorang partai politik yang bersangkutan. Melalui analisis
menjadi Presiden seperti di Amerika Serikat atau mengenai tingkat kepercayaan dan dukungan itu,
Indonesia dipilih untuk dua kali masa jabatan. Dimaksud tergambar pula mengenai aspirasi rakyat yang
”memungkinkan” di sini adalah bahwa pemilihan umum sesungguhnya sebagai pemilik kedaulatan atau kekuasa-
itu harus membuka kesempatan sama untuk menang an tertinggi dalam negara Republik Indonesia.
atau kalah bagi setiap peserta pemilihan umum itu. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa pemi-
Pemilihan umum yang demikian itu hanya dapat terjadi lihan umum itu tidak saja penting bagi warga negara,
apabila benar-benar dilaksanakan dengan jujur dan adil partai politik, tapi juga pejabat penyelenggara negara.
(jurdil). Bagi penyelenggara negara yang diangkat melalui
Tujuan ketiga dan keempat pemilihan umum itu pemilihan umum yang jujur berarti bahwa pemerintahan
adalah juga untuk melaksanakan kedaulatan rakyat dan itu mendapat dukungan yang sebenarnya dari rakyat.
melaksanakan hak asasi warga negara. Untuk Sebaliknya, jika pemerintahan tersebut dibentuk dari
menentukan jalannya negara, rakyat sendirilah yang hasil pemilihan umum yang tidak jujur maka dukungan
harus mengambil keputusan melalui perantaraan wakil- rakyat itu hanya bersifat semu.
wakilnya yang akan duduk di lembaga legislatif. Hak-hak
politik rakyat untuk menentukan jalannya pemerintahan C. SISTEM PEMILIHAN UMUM
dan fungsi-fungsi negara dengan benar menurut UUD
adalah hak rakyat yang sangat fundamental. Oleh karena 1. Sistem Pemilu Mekanis dan Organis
itu, penyelenggaraan pemilihan umum, di samping
merupakan perwujudan kedaulatan rakyat, juga Oleh karena pemilihan umum adalah salah satu
merupakan sarana pelaksanaan hak-hak asasi warga cara untuk menentukan wakil-wakil rakyat yang akan
negara sendiri. Untuk itulah, diperlukan pemilihan duduk dalam Badan Perwakilan Rakyat, maka dengan
umum guna memilih para wakil rakyat itu secara perio-
dik. Demikian pula di bidang eksekutif, rakyat sendirilah 160
yang harus memilih Presiden, Gubernur, Bupati, dan Lihat ketentuan-ketentuan pada “Bagian Kedelapan: Pemilihan Kepala
Daerah dan Wakil Kepala Daerah” dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang
Walikota untuk memimpin jalannya pemerintahan, baik Pemerintahan Daerah.

- 177 - 178
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

sendirinya terdapat berbagai sistem pemilihan umum. tertentu (ekonomi, industri), lapisan-lapisan sosial
Sistem pemilihan umum berbeda satu sama lain, ter- (buruh, tani, cendekiawan), dan lembaga-lembaga sosial
gantung dari sudut mana hal itu dilihat. Dari sudut (universitas). Kelompok-kelompok dalam masyarakat di-
kepentingan rakyat, apakah rakyat dipandang sebagai lihat sebagai suatu organisme yang terdiri atas organ-
individu yang bebas untuk menentukan pilihannya, dan organ yang mempunyai kedudukan dan fungsi tertentu
sekaligus mencalonkan dirinya sebagai calon wakil dalam totalitas organisme, seperti komunitas atau perse-
rakyat, atau apakah rakyat hanya dipandang sebagai kutuan-persekutuan hidup. Dengan pandangan demi-
anggota kelompok yang sama sekali tidak berhak kian, persekutuan-persekutuan hidup itulah yang di-
menentukan siapa yang akan menjadi wakilnya di utamakan sebagai penyandang dan pengendali hak pilih.
lembaga perwakilan rakyat, atau juga tidak berhak untuk Dengan perkataan lain, persekutuan-persekutuan itulah
mencalonkan diri sebagai wakil rakyat. yang mempunyai hak pilih untuk mengutus wakil-
Berdasarkan hal tersebut, sistem pemilihan umum wakilnya kepada badan-badan perwakilan masyarakat.
dapat dibedakan dalam dua macam, yaitu antara (i) sis- Apabila dikaitkan dengan sistem perwakilan seperti
tem pemilihan mekanis, dan (ii) sistem pemilihan yang sudah diuraikan di atas, pemilihan organis ini dapat
organis. Sistem pemilihan mekanis mencerminkan dihubungkan dengan sistem perwakilan fungsional
pandangan yang bersifat mekanis yang melihat rakyat (function representation) yang biasa dikenal dalam
sebagai massa individu-individu yang sama. Baik aliran sistem parlemen dua kamar, seperti di Inggris dan
liberalisme, sosialisme, dan komunisme sama-sama Irlandia. Pemilihan anggota Senat Irlandia dan juga para
mendasarkan diri pada pandangan mekanis. Lords yang akan duduk di House of Lords Inggris,
Liberalisme lebih mengutamakan individu sebagai didasarkan atas pandangan yang bersifat organis
kesatuan otonom dan memandang masyarakat sebagai tersebut. Dalam sistem pemilihan mekanis, partai-partai
suatu kompleks hubungan-hubungan antar individu politiklah yang mengorganisasikan pemilih-pemilih dan
yang bersifat kontraktual, sedangkan pandangan sosial- memimpin pemilih berdasarkan sistem dua-partai atau
isme dan khususnya komunisme, lebih mengutamakan pun multi-partai menurut paham liberalisme dan sosial-
totalitas kolektif masyarakat dengan mengecilkan peran- isme, ataupun berdasarkan sistem satu-partai menurut
an individu. Namun, dalam semua aliran pemikiran di paham komunisme. Tetapi dalam sistem pemilihan orga-
atas, individu tetap dilihat sebagai penyandang hak pilih nis, partai-partai politik tidak perlu dikembangkan,
yang bersifat aktif dan memandang korps pemilih karena pemilihan diselenggarakan dan dipimpin oleh
sebagai massa individu-individu, yang masing-masing tiap-tiap persekutuan hidup itu sendiri, yaitu melalui
memiliki satu suara dalam setiap pemilihan, yaitu mekanisme yang berlaku dalam lingkungannya sendiri.
suaranya masing-masing secara sendiri-sendiri. Menurut sistem mekanis, lembaga perwakilan
Sementara itu, dalam sistem pemilihan yang rakyat merupakan lembaga perwakilan kepentingan
bersifat organis, pandangan organis menempatkan umum rakyat seluruhnya. Sedangkan, menurut sistem
rakyat sebagai sejumlah individu-individu yang hidup yang kedua (organis), lembaga perwakilan rakyat itu
bersama dalam berbagai macam persekutuan hidup mencerminkan perwakilan kepentingan-kepentingan
berdasarkan geneologis (rumah tangga, keluarga), fungsi khusus persekutuan-persekutuan hidup itu masing-

- 179 - 180
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

masing. Dalam bentuknya yang paling ekstrim, sistem demikian, karena wilayah negara dibagi dalam distrik-
yang pertama (mekanis) menghasilkan parlemen, se- distrik pemilihan atau daerah-daerah pemilihan (dapil)
dangkan yang kedua (organis) menghasilkan dewan kor- yang jumlahnya sama dengan jumlah anggota lembaga
porasi (korporatif). Kedua sistem ini sering dikombi- perwakilan rakyat yang diperlukan untuk dipilih.
nasikan dalam struktur parlemen dua-kamar (bikame- Misalnya, jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat,
ral), yaitu di negara-negara yang mengenal sistem ditentukan 500 orang, maka wilayah negara dibagi
parlemen bikameral. 161 dalam 500 distrik atau daerah pemilihan (dapil) atau
Seperti yang sudah dikemukakan di atas, misalnya, constituencies. Artinya, setiap distrik atau daerah
parlemen Inggris dan Irlandia yang bersifat bikameral pemilihan akan diwakili oleh hanya satu orang wakil
mencerminkan hal itu, yaitu pada sifat perwakilan yang akan duduk di Dewan Perwakilan Rakyat. Oleh ka-
majelis tingginya. Di Inggris hal itu terlihat pada House rena itu dinamakan sistem distrik, atau single member
of Lords, dan di Irlandia pada Senatnya yang para constituencies.
anggotanya semua dipilih tidak melalui sistem yang Sebagian sarjana juga menamakan sistem ini
mekanis, tetapi dengan sistem organis. sebagai sistem mayoritas, karena yang dipilih sebagai
wakil rakyat dari suatu daerah ditentukan oleh siapa
2. Sistem Distrik dan Proporsional yang memperoleh suara yang terbanyak atau suara
mayoritas untuk daerah itu, sekalipun kemenangannya
Sistem yang lebih umum, dan karena itu perlu diu- hanya bersifat mayoritas relatif (tidak mayoritas mutlak).
raikan lebih rinci, adalah sistem pemilihan yang bersifat Misalnya, di daerah pemilihan 1, calon A memperoleh
mekanis. Sistem ini biasa dilaksanakan dengan dua cara suara 100.000, B memperoleh suara 99.999, C
yaitu: memperoleh 100.001, maka yang dinyatakan terpilih
1) Perwakilan distrik/mayoritas (single member const- menjadi wakil dari daerah pemilihan 1 untuk menjadi
ituencies); dan anggota lembaga perwakilan rakyat adalah C. Sebab,
2) Sistem perwakilan berimbang (proportional rep- setiap distrik hanya diwakili oleh satu orang yang
resentation). memperoleh suara yang paling banyak, meskipun bukan
mayoritas mutlak.
Sistem yang pertama, yaitu sistem distrik, biasa Kelebihan sistem ini tentu saja banyak. Setiap calon
dinamakan juga sebagai sistem single member consti- dari suatu distrik, biasanya adalah warga daerah itu sen-
tuencies162 atau sistem the winner’s take-all. Dinamakan diri, atau meskipun datang dari daerah lain, tetapi yang
pasti bahwa orang itu dikenal secara baik oleh warga
161
Ismail Suny, Sistim Pemilihan Umum yang menjamin Hak-hak Demokrasi daerah yang bersangkutan. Dengan demikian, hubungan
Warga Negara, dalam himpunan karangan dan tulisan Ismail Suny mengenai antara para pemilih dengan para calon harus erat dan sa-
Pemilihan Umum, dihimpun oleh Harmaily Ibrahim, 1970. Lihat juga G.J. ling mengenal dengan baik. Bagi para pemilih tentunya
Wolhoff, Op Cit., 1960.
162
Ibid., hal. 10; Lihat juga J. A. Corry, Democratic Government and Poli-
tics, (Toronto: University of Toronto Press, 1960), hal. 266 dst; Sri Soegondo Soemodiredjo, Sistim Pemilihan Umum, (Jakarta : Nasional,
Soemantri, Sistim Dua Partai, (Jakarta: Bina Tjipta, 1968), hal. 15 dst.; 1952).

- 181 - 182
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

calon yang paling mereka kenal sajalah yang akan dipilih. karena itu, sistem proporsional ini dikenal agak rumit
Sebaliknya, karena calon yang dipilih adalah orang yang cara perhitungannya. Bahkan, sistem proporsional ini
sudah dikenal dengan baik, tentu diharapkan bahwa dapat dilaksanakan dengan ratusan variasi yang ber-
yang bersangkutan juga sudah sangat mengerti keadaan- beda-beda. Namun, secara garis besar, ada dua metode
keadaan yang perlu diperjuangkannya untuk kepen- utama yang biasa dikenal sebagai variasi, yaitu metode
tingan rakyat daerah yang diwakilinya itu. single transferable vote dengan hare system, dan
Sedangkan pada sistem yang kedua, yaitu sistim metode list-system.
perwakilan berimbang atau perwakilan proporsionil,163 Pada metode pertama, Single Transferable Vote
persentase kursi di lembaga perwakilan rakyat dibagikan dengan Hare System, pemilih diberi kesempatan untuk
kepada tiap-tiap partai politik, sesuai dengan persentase memilih pilihan pertama, kedua, dan seterusnya dari
jumlah suara yang diperoleh tiap-tiap partai politik. Um- daerah pemilihan yang bersangkutan. Jumlah
pamanya, jumlah pemilih yang sah pada suatu pemilihan perimbangan suara yang diperlukan untuk pemilih
umum tercatat ada 1.000.000 (satu juta) orang. ditentukan, dan segera jumlah keutamaan pertama
Misalnya, jumlah kursi di lembaga perwakilan rakyat dipenuhi, dan apabila ada sisa suara, maka kelebihan
ditentukan 100 kursi, berarti untuk satu orang wakil suara itu dapat dipindahkan kepada calon pada urutan
rakyat dibutuhkan suara 10.000. Pembagian kursi di berikutnya, dan demikian seterusnya. Dengan kemung-
Badan Perwakilan Rakyat tersebut tergantung kepada kinan penggabungan suara itu, maka partai politik yang
berapa jumlah suara yang didapat setiap partai politik kecil dimungkinkan mendapat kursi di lembaga per-
yang ikut pemilihan umum. Jika sistem ini dipakai, maka wakilan rakyat, meskipun semula tidak mencapai jumlah
dalam bentuk aslinya tidak perlu lagi membagikan korps imbangan suara yang ditentukan. Konsekuensi dari
pemilih atas jumlah daerah pemilihan. Korps pemilih sistem ini adalah bahwa penghitungan suara agak
boleh dibagi atas sejumlah daerah pemilihan dengan berbelit-belit dan membutuhkan kecermatan yang seksa-
ketentuan bahwa tiap-tiap daerah pemilihan (dapil) ma. Sedangkan pada metode list system, para pemilih di-
disediakan beberapa kursi sesuai dengan jumlah pen- minta memilih diantara daftar-daftar calon yang berisi
duduknya. sebanyak mungkin nama-nama wakil rakyat yang akan
Meskipun jumlah kursi untuk suatu pemilihan dipilih dalam pemilihan umum.
ditentukan sesuai dengan jumlah penduduk yang boleh Partai politik yang kecil-kecil biasanya sangat
mengikuti pemilihan, dan ditentukan pula bahwa setiap menyukai sistim pemilihan proporsionil, karena
kursi membutuhkan suara dalam jumlah tertentu, dimungkinkan adanya penggabungan suara. Jika partai
namun apabila ternyata tidak semua penduduk mem- politik A, berdasarkan jumlah imbangan suara hanya
berikan suara atau ada sebagian yang tidak sah, maka akan mempunyai satu orang wakil yang duduk di
persentase untuk satu kursi juga menjadi berubah. Oleh lembaga perwakilan, tetapi karena metode perhitungan
berdasarkan hare system, dapat saja memperoleh 2
163
(dua) kursi lebih banyak. Sebaliknya, sistim proporsional
Ismail Suny, op. cit. Lihat juga Corry, Democratic Government and
Politics, op. cit., hal. 237 dst; James Hogan, Election and Representation,
ini kurang disenangi oleh partai politik yang besar,
(Cork University Press, 1945), hal. 10 dst. 122 dst.

- 183 - 184
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

karena perolehannya dapat terancam oleh partai-partai


yang kecil. Siapakah yang seharusnya menjadi penyelenggara
Namun, terlepas dari perbedaan antara metode pemilihan umum? Pasal 22E ayat (1) UUD 1945 telah
single transferable vote dengan hare system dan list menentukan bahwa ”Pemilihan umum dilaksanakan
system, yang jelas sistem pemilihan perwakilan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil
berimbang atau perwakilan proporsional ini diakui setiap lima tahun sekali”. Dalam Pasal 22E ayat 5
mempunyai banyak kelebihan dibandingkan dengan ditentukan pula bahwa ”Pemilihan umum diselenggara-
sistim distrik. Misalnya, tidak adanya suara pemilih yang kan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat
hilang dan diabaikan dalam mekanisme penentuan wakil nasional, tetap, dan mandiri”. Oleh sebab itu, menurut
rakyat yang akan terpilih. Akibat dari hare system, maka UUD 1945 penyelenggara pemilihan umum itu haruslah
memang tidak ada suara yang hilang, sehingga oleh suatu komisi yang bersifat (i) nasional, (ii) tetap, dan (iii)
karenanya sistem ini sering dikatakan lebih demokratis, mandiri atau independen.
dan mengakibatkan lembaga perwakilan rakyat cende- Mengapa harus independen? Jawabnya jelas,
rung bersifat lebih nasional daripada kedaerahan. karena penyelenggara pemilu itu harus bersifat netral
Namun, sistem ini banyak juga kelemahannya, misalnya dan tidak boleh memihak. Komisi pemilihan umum itu
cara perhitungannya agak rumit, dan cenderung meng- tidak boleh dikendalikan oleh partai politik ataupun oleh
utamakan peranan partai politik daripada para wakil pejabat negara yang mencerminkan kepentingan partai
rakyat secara langsung. politik atau peserta atau calon peserta pemilihan umum.
Pendek kata, setiap sistem selalu mengandung kele- Peserta pemilu itu sendiri dapat terdiri atas (i) partai
bihan dan kelemahannya sendiri-sendiri. Tidak ada yang politik, beserta para anggotanya yang dapat menjadi
sempurna di dunia ini. Bahkan, negara-negara yang tadi- calon dalam rangka pemilihan umum, (ii) calon atau
nya menganut sistim distrik cenderung berusaha untuk anggota Dewan Perwakilan Rakyat, (iii) calon atau ang-
mengadopsi sistim proporsional, tetapi negara-negara gota Dewan Perwakilan Daerah, (iv) calon atau anggota
yang biasa dengan sistim proporsional dan banyak DPRD, (v) calon atau Presiden atau Wakil Presiden, (vi)
mengalami sendiri kekurangan-kekurangannya, cen- calon atau Gubernur atau Wakil Gubernur, (vii) calon
derung berusaha untuk menerapkan sistim distrik yang atau Bupati atau Wakil Bupati, (viii) calon atau Walikota
dianggapnya lebih baik. Semua pilihan itu tergantung atau Wakil Walikota. Kedelapan pihak yang terdaftar di
tingkat kebutuhan riel yang dihadapi setiap masyarakat atas mempunyai kepentingan langsung atau tidak
yang ingin memperkembangkan tradisi dan sistem langsung dengan keputusan-keputusan yang akan di-
demokrasi yang diterapkan di masing-masing negara. ambil oleh Komisi Pemilihan Umum sebagai pe-
nyelenggara pemilu, sehingga oleh karenanya KPU harus
terbebas dari kemungkinan pengaruh mereka itu.
D. PENYELENGGARA DAN SENGKETA HASIL Di Inggris, komisi semacam ini dinamakan The
PEMILU Electoral Commission dengan jumlah anggota antara 5
(lima) sampai dengan 9 (sembilan) orang Commissioner
1. Lembaga Penyelenggara yang ditetapkan oleh Ratu atas usul House of Commons

- 185 - 186
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

untuk masa jabatan 10 (sepuluh) tahun.164 Mereka dapat selisihan hasil pemilihan umum ke Mahkamah Kons-
diberhentikan dari jabatannya oleh Ratu juga atas usul titusi.165
House of Commons. Komisi ini diberi tanggung jawab Jenis perselisihan atau sengketa mengenai hasil
sebagai penyelenggara semua kegiatan pemilihan umum pemilihan umum ini tentu harus dibedakan dari
dan referendum yang diselenggarakan di Inggris, baik sengketa yang timbul dalam kegiatan kampanye, ataupun
yang bersifat lokal, regional, maupun yang bersifat teknis pelaksanaan pemungutan suara. Jenis perselisih-
nasional. Demikian pula, pembagian kursi ataupun an hasil pemilihan umum ini juga harus pula dibedakan
redistribusi kursi pemilihan legislatif, pendaftaran partai dari perkara-perkara pidana yang terkait dengan subjek-
politik, pengaturan mengenai pendapatan dan pe- subjek hukum dalam penyelenggaraan pemilihan umum.
ngeluaran partai, kegiatan kampanye dan iklan partai po- Siapa saja yang terbukti bersalah melanggar hukum
litik di media massa dan media elektronika lainnya, pidana, diancam dengan pidana dan harus dipertang-
semuanya menjadi tanggung jawab dari Electoral gungjawabkan secara pidana pula menurut ketentuan
Commission. yang berlaku di bidang peradilan pidana. Misalnya, A
mencuri surat suara, maka hal itu tergolong pelanggaran
2. Pengadilan Sengketa Hasil Pemilu hukum pidana yang diadili menurut prosedur pidana.
Sedangkan B melanggar jadwal kampanye yang menjadi
Hasil pemilihan umum berupa penetapan final hak calon lain, maka pelanggaran semacam ini harus
hasil penghitungan suara yang diikuti oleh pembagian diselesaikan secara administratif oleh lembaga penye-
kursi yang diperebutkan, yang diumumkan secara resmi lenggara pemilihan umum yang bertanggung jawab di
oleh lembaga penyelenggara pemilihan umum seringkali bidang itu.
tidak memuaskan peserta pemilihan umum, yang tidak Demikian pula jika C mengajukan permohonan
berhasil tampil sebagai pemenang. Kadang-kadang perkara perselisihan hasil pemilu ke Mahkamah
terjadi perbedaan pendapat dalam hasil perhitungan itu Konstitusi. Namun di dalam persidangan di Mahkamah
antara peserta pemilihan umum dan penyelenggara pe- Konstitusi, C berkolusi dengan pejabat Komisi Pemilihan
milihan umum, baik karena kesengajaan maupun karena Umum Daerah (KPUD) dengan memalsukan bukti-bukti
kelalaian, baik karena kesalahan teknis atau kelemahan di persidangan yang tidak dapat dibantah oleh pejabat
yang bersifat administratif dalam perhitungan ataupun Komisi Pemilihan Umum (KPU) Pusat dalam persida-
disebabkan oleh faktor human error. Jika perbedaan ngan. Di kemudian hari, terbukti bahwa data-data yang
pendapat yang demikian itu menyebabkan terjadinya ke- diajukan oleh KPU Daerah itu palsu, maka hal tersebut
rugian bagi peserta pemilihan umum, maka peserta
pemilihan yang dirugikan itu dapat menempuh upaya 165
Berdasarkan pertimbangan hukum Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor
hukum dengan mengajukan permohonan perkara per- 072-073/PUU-II/2004, Pilkada langsung tidak termasuk dalam kategori
pemilihan umum sebagaimana dimaksudkan Pasal 22E UUD 1945. Sengketa
hasil penghitungan suara pemilihan kepala daerah d an wakil kepala daerah
diputuskan oleh Mahkamah Agung, sebagaimana diatur dalam Pasal 106 UU
164
Michael T. Milan, Constitutional Law: The Machinery of Government, 4th No. 32 Tahun 2004. Lihat dan pelajari secara cermat Putusan Mahkamah
edition, (London: Old Bailey Press, 2003), hal. 115-116. Konstitusi Nomor 072-073/PUU-II/2004 bertanggal 21 Maret 2005.

- 187 - 188
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

sepenuhnya merupakan perkara pidana pemalsuan yang Sebab, dalam jenis perkara perselisihan hasil pemilihan
merugikan semua pihak dan harus dipertanggung- umum, tanpa adanya kepastian hukum (rechtszekerheid)
jawabkan secara pidana. Akan tetapi, sepanjang me- yang tegas, niscaya dapat timbul ketidakadilan dalam
nyangkut hasil pemilihan umum yang sudah diputus seluruh mekanisme penyelenggaraan negara dan karena
final dan mengikat oleh Mahkamah Konstitusi dalam itu dapat menimbulkan ketidakadilan bagi semua warga
persidangan yang terbuka untuk umum, persoalan negara.
tindak pidana dimaksud tidak lagi ada kaitannya dengan Tentu tidak semua negara memiliki Mahkamah
hasil pemilihan umum. Dalam persidangan di Mah- Konstitusi ataupun mekanisme penyelesaian perselisihan
kamah Konstitusi, semua pihak, termasuk apalagi kepa- hasil pemilihan umum melalui Mahkamah Konstitusi. Di
da pihak KPU selaku lembaga penyelenggara pemilu dan negara-negara yang tidak memiliki lembaga seperti ini,
pihak-pihak yang kepentingannya terkait lainnya, sudah biasanya perkara-perkara pemilu itu langsung ditangani
diberi kesempatan yang cukup dan leluasa untuk mem- oleh Mahkamah Agung. Di Amerika Serikat, perkara
bantah atau menolak bukti-bukti yang diajukan oleh seperti ini juga ditangani oleh Mahkamah Agung negara
pihak pemohon perkara, tetapi karena ternyata bukti- bagian, dan baru setelah itu ditangani oleh Mahkamah
bukti dimaksud tidak terbantahkan, maka perkara per- Agung Federal. Tetapi, di Brazil, peradilan pemilu ini
selisihan hasil pemilu itu sudah diputus final dan meng- dilembagakan secara tersendiri, yaitu untuk menangani
ikat oleh Mahkamah Konstitusi.166 semua aspek perkara hukum yang terkait dengan
Biasanya, hal-hal yang berkenaan dengan kualitas pemilihan umum.
bukti yang dianggap tidak benar itu justru datang belaka- Dengan ada mekanisme peradilan terhadap
ngan oleh pihak penyelenggara pemilihan umum. Akan sengketa hasil pemilihan umum ini, maka setiap
tetapi, roda penyelenggaraan negara dan pemerintahan perbedaan pendapat mengenai hasil pemilihan umum
tidak boleh digantungkan kepada kealpaan atau kelalaian tidak boleh dikembangkan menjadi sumber konflik
penyelenggara pemilu sebagai satu kesatuan institusi pe- politik atau bahkan menjadi konflik sosial yang di-
nyelenggara pemilihan umum di seluruh Indonesia. KPU selesaikan di jalanan. Penyelesaian perbedaan mengenai
adalah satu institusi. Perkara perselisihan hasil pemilu hasil perhitungan suara pemilihan umum menyangkut
adalah perkara formal yang membutuhkan teknik-teknik pertarungan kepentingan politik antar kelompok warga
pembuktian yang juga bersifat formal dan dengan jadwal negara sudah seharusnya diselesaikan melalui jalan
yang pasti. Kepastian hukum sangat diutamakan dalam hukum dan konstitusi. Dengan kewenangannya untuk
hal ini. Sikap mengutamakan keadilan bagi satu orang mengadili dan menyelesaikan perkara perselisihan hasil
tidak mungkin dibenarkan, apabila hal itu justru akan pemilu ini, dapat dikatakan bahwa Mahkamah Konstitusi
menimbulkan ketidakpastian hukum (rechtszekerheid). diberi tanggung jawab untuk menyediakan jalan kons-
titusi bagi para pihak yang bersengketa, yaitu antara pi-
hak penyelenggara pemilihan umum dan pihak peserta
166
Mengenai prosedur dan tata cara beracara di Mahkamah Konstitusi pemilihan umum.
mengenai perselisihan hasil pemilu lihat Peraturan Mahkamah Konstitusi
Nomor 04/PMK/2004 Tahun 2004 tentang Pedoman Beracara Dalam
Perselisihan Hasil Pemilihan Umum bertanggal 4 Maret 2004.

- 189 - 190
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

DAFTAR PUSTAKA

Buku-Buku:

Alder, John and Peter English. Constitutional and


Administrative Law. London: Macmillan, 1989.
Appadorai, A. The Substance of Politics. Oxford
University Press, Oxford India paperbacks, 2005.
Asshiddiqie, Jimly. Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam
Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia.
Jakarta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 1993.
-----------------------. Pergumulan Peran Pemerintah dan
Parlemen dalam Sejarah. Jakarta: UI-Press, 1996.
-----------------------. Undang-Undang Dasar 1945:
Konstitusi Negara Kesejahteraan dan Realitas
Masa Depan. Pidato pengukuhan Jabatan Guru
Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia,
Jakarta, 1998.
-----------------------. Gagasan Kedaulatan Rakyat dalam
Konstitusi dan Pelaksanaannya di Indonesia. Ja-
karta: Ichtiar Baru-van Hoeve, 2004.
-----------------------. Konstitusi dan Konstitusionalisme
Indonesia. Jakarta: Konpress, 2005.
-----------------------. Hukum Tata Negara dan Pilar-
Pilar Demokrasi. cet. Kedua. Jakarta: Konstitusi
Press, 2005.
----------------------. Kemerdekaan Berserikat,
Pembubaran Partai Politik, dan Mahkamah
Konstitusi. Jakarta: KonPress, 2005.
Bahar, Saefroedin dkk. (Eds.). Risalah Sidang BPUPKI-
PPKI. Jakarta: Sekretariat Negara Republik
Indonesia, 1992.
Basu, Durga Das. Introduction to the Constitution of
India. Nagpur-New Delhi: Wadhwa & Co, 2000.

- 191 - 192
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Benedek, Wolfgang and Minna Nikolova (eds.). Under- Griffith. The Politics of the Judiciary. London: Fontana
standing Human Rights: Manual on Human Press, 1985.
Rights Education. Austria: European Training and GTZ. Pegangan Memahami Desentralisasi: Beberapa
Research Center for Human Rights and Democarcy Pengertian tentang Desentralisasi. Judul Asli:
(ETC), Graz, 2003. Decentralization: A Sampling of Definitions. cet-1.
Bennis, Warren G. The Coming Death of Bureaucracy. Yogyakarta: Pembaharuan, 2004.
Think. Nov-Dec. 1966. Hailsham, Lord. The Dilemma of Democracy. Collins,
Budiardjo, Miriam. Dasar-Dasar Ilmu Politik. Jakarta: 1978.
Gramedia Pustaka Utama, 1992. Hanson, A.H. and M. Walles. Governing Britain. 4th
Chand, Hari. Modern Jurisprudence. Kuala Lumpur: edition. Fontana, 1964.
International Law Book Services, 1994. Hogan, James. Election and Representation. Cork
Claude, P (ed). Comparative Human Rights. London: University Press, 1945.
The John Hopkins University Press, 1977. Jennings and Watt. Oppenheim’s International Law,
Corry, J.A. Democratic Government and Politics. 1992.
Toronto: University of Toronto Press, 1960. Jhaveri, Satyavati S. The Presidency in Indonesia, Dilem-
Darumurti, Krishna D. dan Umbu Rauta. Otonomi mas of Democraty. Disertasi. Bombay: Populer
Daerah: Perkembangan Pemikiran, Pengaturan Prakashan Private Limited, 1975.
dan Pelaksanaan, Bandung: Citra Aditya Bakti, Kansil, C.S.T. Hukum Tata Negara Republik Indonesia.
2003. Jilid I. cet. Ketiga. Jakarta: Rineka Cipta, 2000.
Djokosoetono. Hukum Tata Negara. kuliah dihimpun Kusnardi, Moh. dan Harmaily Ibrahim. Pengantar
oleh Harun Alrasid pada tahun 1959. Jakarta: Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: PSHTN-
Ghalia Indonesia, 1982. FHUI, 1983.
Feith, Herbert and Lance Castles (eds.). Indonesian Kung, Hans and Helmut Schimdt. A Global Ethic and
Political thinking 1945 – 1965. Ithaca and London: Global Responsibilities: Two Declaration. SCM
Cornell University Press, 1970. Press, 1998.
Flynn, N. and S. Leach. Joint Boards and Joint Commit- Kusuma, RM. A.B. Lahirnya Undang-Undang Dasar
tees: An Evaluation. University of Birmingham: 1945. Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum
Institute of Local Government Studies, 1984. Universitas Indonesia, 2004.
Goldsworthy, David J. (ed.). Development and Social Leca, J. and M. Grawitz (eds.). Traite de Science
Change in Asia: Introductory Essays. Radio Politique. Iii. Paris: PUF, 1985.
Australia-Monach Development Studies Centre, Linscott, Robert N. (eds). Man and the state: The
1991. Political Philosophers. Modern library. Random
Gough, Ian. The Political Economy of the Welfare State. House, 1953).
London and Basingstoke: The Macmillan Press, Marshall, G. Constitutional Theory. Clarendon: Oxford
1979. University Press, 1971.

- 193 - 194
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Meny, Yves and Andrew Knapp. Government and Siong, Gouw Giok. Hukum Perdata Internasional Indo-
Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, nesia. jilid 2 (Bagian I). Jakarta: Kinta, 1962.
Germany. 3rd edition. Ofxord University Press, --------------------------. Warga Negara dan Orang Asing.
1998. Jakarta: Kengpo, 1960.
Michels, Robert. Partai Politik: Kecenderungan Soemantri, Sri dkk. Ketatanegaraan Indonesia Dalam
Oligarkis dalam Birokrasi. Jakarta: Penerbit Kehidupan Politik Indonesia: 30 Tahun Kembali
Rajawali, 1984. ke Undang-Undang Dasar 1945. Jakarta: Pustaka
Milan, Michael T. Constitutional Law: The Machinery of Sinar Harapan, 1993.
Government. 4th edition. London: Old Bailey Press, Soemantri, Sri. Sistim Dua Partai. Jakarta: Bina Tjipta,
2003. 1968.
Molan, Michael T. Constitutional Law: Machinery of Soemodiredjo, Soegondo. Sistim Pemilihan Umum.
Government. 4th edition. London: Old Bailey Press, Jakarta : Nasional, 1952.
2003. Stoker, Gerry. The Politics of Local Government. 2nd
Montesquieu, C.L. The Spirit of Laws. 2nd edition. edition. London: The Macmillan Press, 1991.
Hafner, 1949. Suny, Ismail. Mekanisme Demokrasi Pancasila. Jakarta:
Munro. Studies in Constitutional Law. London: Butter- Aksara Baru, 1987.
woths Law. Suwandi. Hak-Hak Dasar Dalam Konstitusi, Konstitusi
Nurtjahjo, Hendra (eds.). Politik Hukum Tata Negara Demokrasi Modern. Djakarta: Pembangunan, 1957.
Indonesia. Jakarta: PSHTN-FHUI, 2004. Wolhoff, G.J. Pengantar Hukum Tata Negara
Oliver, Dawn. Constitutional Reform in the UK. Oxford Indonesia. Djakarta: Timun Mas, 1960.
University Press, 2003. Yamin, Muhamad. Proklamasi dan Konstitusi Republik
Osborne, David and Ted Gaebler. Reinventing Govern- Indonesia. Djakarta: Djambatan, 1959.
ment. William Bridges and Associaties, Addison ----------------------. Naskah Persiapan Undang-Undang
Wesley Longman, 1992. Dasar 1945. Djakarta: Prapantja, 1959.
Osborne, David and Peter Plastrik. Banishing
Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing
Government. A Plume Book, 1997. Makalah dan Artikel:
Phillips, O. Hood, Paul Jackson, and Patricia Leopold.
Constitutional and Administrative Law. (London: Asshiddiqie, Jimly. The Role of Constitutional Court in
Sweet & Maxwell, 2001. Guaranteeing Access to Justice in a New Transi-
Rhodes, R. Beyond Westminster and Whitehall: The tional State, Keynote Address at “the Conference of
Sub-Central Government of Britain. London: Allen Comparing Access to Justice in Asian and European
& Unwin, 1988. Transitional Countries”, Bogor, Indonesia, 27-28
Sabine, G.H. A History of Political Theory. New York: June 2005.
Holt, Rinehart and Winston, 1961. _____, Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi
Negara Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan,

- 195 - 196
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

pidato pengukuhan Jabatan Guru Besar Fakultas Raleigh vs Goschen, 1893, 1 Ch.73.
Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1998. R. vs Environment Secretary, ex p Spath Holme Ltd,
A. Tomkins, 2001, PL. 571. 2001, 2 AC 349, 388.
Casgrove, R.A. The Rule of Law, Albert Venn Dicey, R. vs Foreign Secretary, ex Bancoult, 2001, QB 1067.
Victorian Jurist, 1981. R. vs Lambert, 2001, 3 All ER.
Keith, K.J. “The Courts and the Conventions of the R. vs Lord Chancellor, ex p Witham, 1998, QB 575.
Constitution”, 1967, 16 I.C.L.Q. 542. R. vs H.M. Treasury, ex p. Smedley, 1985, Q.B. 657, 666.
Lord Hunt of Tanworth, “Access to A Previous R. vs Home Industry, ex Phansopkar, 1976, QB 606.
Government’s Papers”, P.L. 1982. R .vs Home Secretary, ex p Pierson, 1998, AC 539.
MacCormick, N. Questioning Sovereignty, 1993, 56 MLR R. vs Home Secretary, ex p Simms, 2000, 2 AC 115.
1.
Munro, C.R. “Laws and Conventions Distinguished”, 91
Law Q Review, 218, 1975. Perundang-undangan:
Phillips, O. Hood. Constitutional Conventions: Dicey’s
Predecessors, 29, M.L.R, 1966. Indonesia, Konstitusi Republik Indonesia Serikat.
Samford, C. and D. Wood, “Codification of Constitutional _____, Undang-Undang Dasar Negara Republik
Conventions in Australia”, 1978, P.L. 231. Indonesia Tahun 1945.
Vegting, W.G. Plaats en aard van het Adminiat- _____, Undang-Undang Dasar Sementara Republik
ratiefsrecht, pidato inagurasi, Amsterdam, 1946. Indonesia.
Vinogradoff, Sir Paul. “Outlines of Historical Juris- _____, Undang-undang Tentang Hak Asasi Manusia,
prudence”, Vol. II, The Jurisprudence of the Greek UU No. 39 Tahun 1999, LN No. 165 Tahun 1999,
City, S. Sedley, dalam Richardson and Genn (eds), TLN No. 3886.
Administrative Law and Government Action, ch 2, _____, Undang-undang Tentang Kekuasaan
1994, 110 LQR 270. Kehakiman, UU No. 4 Tahun 2004, LN No. 8
Tahun 2004, TLN No. 4358.
_____, Undang-undang Tentang Kepailitan dan
Kasus-Kasus: Penundaan Kewajiban Pembayaran Utang, UU
No. 37 Tahun 2004, LN No. 131 Tahun 2004, TLN
Central Control Board vs Cannon Brewery Co., 1919, AC No. 4443.
744, 752. _____, Undang-undang Tentang Kepolisian Republik
Cf. R vs Kansal, No. 2, 2002, 1 All ER. Indonesia, UU No. 2 Tahun 2002, LN No. 2 Tahun
Chester vs Bateson, 1920, 1 KB 829. 2002, TLN No. 4168.
Maclaine-Watson vs DoT , 1988. ______, Undang-undang Tentang Ketentuan-
Marbury vs Madison (1803) 5-US, 1 Cranch, 137. Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, UU No.
McGonnell vs United Kingdom (2000), 30 E.H.R.R. 241. 14 Tahun 1970, LN No. 74 Tahun 1970, TLN No.
Pepper vs Freemans plc, 1989, AC 66. 2951.

- 197 - 198
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

_____, Undang-undang Tentang Kewarganegaraan _____, Undang-undang Tentang Pemilihan Umum


Republik Indonesia, UU Nomor 62 Tahun 1958, LN Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan
No. 113 Tahun 1958, TLN No. 1647. Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan
_____, Undang-undang Tentang Komisi Rakyat Daerah, UU No. 12 Tahun 2003, LN. No.
Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, UU No. 37 Tahun 2003, TLN No. 4277.
30 Tahun 2002, LN No. 137, TLN No. 4250. _____, Undang-undang Tentang Pemilihan Umum
_____, Undang-undang Tentang Komisi Yudisial, UU Presiden dan Wakil Presiden, UU No. 23 Tahun
No. 22 Tahun 2004, LN No. 89 Tahun 2004, TLN 2003, LN No.93 Tahun 2003, TLN No. 4311.
No. 4415. _____, Undang-undang Tentang Penetapan Peraturan
_____, Undang-Undang Tentang Mahkamah Agung, Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1
UU No. 14 Tahun 1985, LN No. 73 Tahun 1985, Tahun 2005 Tentang Penangguhan Mulai
TLN No. 3316. Berlakunya Undang-Undang Nomor 2 Tahun
_____, Undang-undang Tentang Mahkamah 2004 Tentang Penyelesaian Perselisihan
Konstitusi, UU No. 24 Tahun 2003, LN No. 98 Hubungan Industrial Menjadi Undang-Undang,
Tahun 2003, TLN Nomor 4316. UU No. 2 Tahun 2005, LN No. 73 Tahun 2005,
_____, Undang-undang Tentang Otonomi Khusus Bagi TLN No. 4523.
Provinsi Daerah Istimewa Aceh Sebagai Provinsi _____, Undang-undang Tentang Pengadilan Anak, UU
Naggroe Aceh Darussalam, UU No. 18 Tahun No. 3 Tahun 1997, LN No. 3 Tahun 1997, TLN
2001, LN No. 114 Tahun 2001, TLN 4143. 3668.
_____, Undang-undang Tentang Otonomi Khusus Bagi _____, Undang-undang Tentang Pengadilan Pajak,
Provinsi Papua, UU No. 21 Tahun 2001, LN No. UU No. 14 Tahun 2002, LN No. 27 Tahun 2002,
135 Tahun 2001, TLN No. 4151. TLN No. 4189.
_____, Undang-undang Tentang Partai Politik, UU _____, Undang-undang Tentang Penyelesaian Perse-
Nomor 31 Tahun 2002, LN Nomor 138 Tahun lisihan Hubungan Industrial, UU No. 2 Tahun
2002, TLN Nomor 4251. 2004, LN No. 6 Tahun 2004, TLN No. 4356.
_____, Undang-undang Tentang Pembentukan _____, Undang-Undang Tentang Peradilan Tata
Peraturan Perundang-undangan, UU No. 10 Usaha Negara, UU No. 5 Tahun 1986. LN No. 77
Tahun 2004, LN No. 53 Tahun 2004, TLN No. Tahun 1986, TLN No. 3344.
4389. _____, Undang-undang Tentang Peradilan Umum, UU
_____, Undang-undang Tentang Pemerintahan No. 2 Tahun 1986, LN No. 20 Tahun 1986, TLN No.
Daerah, UU No. 22 Tahun 1999, LN No. 60 Tahun 3327.
1999, TLN No. 3839. _____, Undang-undang Tentang Perjanjian Interna-
_____, Undang-undang Tentang Pemerintahan sional, UU No. 24 Tahun 2000, LN No. 185
Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004, LN Nomor 125 Tahun 2000, TLN No. 4012.
Tahun 2004, TLN Nomor 4437. _____, Undang-undang Tentang Pernyataan Tidak
Berlakunya Undang-undang No. 2 Tahun 1958

- 199 - 200
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Tentang Persetujuan Perjanjian Antara Republik Peraturan Mahkamah Konstitusi No.


Indonesia dan RRT Mengenai Soal 02/PMK/2003 bertanggal 24 September 2003.
Dwikewarganegaraan, UU Nomor 4 Tahun 1969. _____, Peraturan Mahkamah Konstitusi Tentang
_____, Undang-undang Tentang Perikanan, UU No. 31 Pedoman Beracara Dalam Perselisihan Hasil
Tahun 2004, LN No. 118 Tahun 2004, TLN No. Pemilihan Umum, Peraturan Mahkamah Konstitusi
4433. No. 04/PMK/2004 bertanggal 4 Maret 2004.
_____, Undang-Undang Tentang Perubahan Atas _____, Peraturan Mahkamah Konstitusi Tentang Pem-
Undang-Undang Nomor 14 Tahun 1985 Tentang berlakuan Deklarasi Kode Etik dan Perilaku
Mahkamah Agung, UU No. 5 Tahun 2004, LN No. Hakim Konstitusi, Peraturan Mahkamah Konstitusi
9 Tahun 2004, TLN No. 4359. No. 07/PMK/2005 bertanggal 18 Oktober 2005.
_____, Undang-undang Tentang Perubahan Pasal 18 _____, Putusan Tentang Pengujian Undang-undang
Undang-undang Nomor 62 Tahun 1958 Tentang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
Kewarganegaraan Republik Indonesia, UU Nomor Daerah terhadap Undang-Undang Dasar 1945,
3 Tahun 1976, LN 20, TLN 3077. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 072-
_____, Undang-undang Tentang Perubahan Atas 073/PUU-II/2004 bertanggal 22 Maret 2005.
Undang-undang Nomor 8 Tahun 1974 Tentang _____, Putusan Tentang Pengujian Undang-undang
Pokok-Pokok Kepegawaian, UU No. 43 Tahun Nomor 19 Tahun 2004 tentang Kehutanan
1999, LN No. 169 Tahun 1999, TLN No. 3890. terhadap Undang-Undang Dasar, Putusan
_____, Undang-undang Tentang Pokok-Pokok Mahkamah Konstitusi Nomor 003/PUU-III/2005
Kepegawaian, UU No. 8 Tahun 1974, LN No. 55 bertanggal 7 Juli 2005.
Tahun 1974, TLN No. 3041. Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara, Ketetapan
_____, Undang-undang Tentang Susunan dan Tentang Memorandum DPR-GR mengenai
Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan
Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik
Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, Indonesia, Ketetapan No. XX/MPRS/1966
UU No. 22 Tahun 2003, LN No. 92 Tahun 2003, bertanggal 5 Juli 1965.
TLN Nomor 4310. _____, Ketetapan Tentang Pembentukan Komisi
_____, Undang-undang Tentang Tindak Pidana Konstitusi, Ketetapan No. I/MPR/2002 bertanggal
Korupsi, UU No. 31 Tahun 1999, LN No. 140 Tahun 11 Agustus Tahun 2002.
1999, TLN No. 140. _____, Ketetapan Tentang Peninjauan Produk-Produk
_____, Undang-undang Tentang Yayasan, UU No. 16 yang Berupa Ketetapan-Ketetapan Majelis Permu-
Tahun 2002, LN Tahun 2002 No. 112, TLN No. syawaratan Rakyat Sementara Republik
4132. Indonesia, Ketetapan No. V/MPR/1973 bertanggal
Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Peraturan 22 Maret 1973.
Mahkamah Konstitusi Tentang Kode Etik dan _____, Ketetapan MPR Tentang Sumber Hukum dan
Pedoman Tingkah Laku Hakim Konstitusi, Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan,

- 201 - 202
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Ketetapan No. III/MPR/2000 bertanggal 18 INDEKS


Agustus, 2000.
Presiden Republik Indonesia, Keputusan Presiden
Republik Indonesia Tentang Komisi Nasional Hak
Asasi Manusia, Keputusan Presiden Republik A Australia, 65, 71, 110,
Indonesia Nomor 50 Tahun 2003 bertanggal 7 Juli 121, 129, 136, 192,
1993. Ad Hoc, 50, 51, 82, 196
_____, Keputusan Presiden Tentang Penetapan 103, 104 Austria, 71, 93, 111,
Universitas Pendidikan Indonesia Sebagai Badan Administrasi Negara 117, 192
Hukum Milik Negara, Keputusan Presiden (LAN), 73
Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2004
Afrika, 66, 93, 95 B
bertanggal 30 Januari 2004.
_____, Keputusan Presiden Republik Indonesia ahlussunnah wal-
Tentang Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan jama’ah, 48 Belanda, 11, 14, 33, 44,
Mahkamah Konstitusi, Keputusan Presiden Alice Rivlin, 71, 72 110, 117, 121, 132
Nomor 51 Tahun 2004 bertanggal 22 Juni 2004. Amerika Latin, 66, 120 Berkeley, 31
_____, Peraturan Pemerintah Tentang Larangan Amerika Serikat, 19, Bill of Rights, 86
Pegawai Negeri Menjadi Anggota Partai Politik, 33, 41, 65, 66, 79, bipatride, 137, 138,
Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 37 89, 90, 91, 100, 101, 139, 140, 141, 142,
Tahun 2004 bertanggal 16 Oktober 2004. 129, 136, 137, 138, 145, 150
144, 152, 172, 177, birokrasi, 69, 70, 73,
190 76, 82, 83
Internet:
Andreas van Agt, 110, BPUPKI, 22, 23, 68,
http://www.courses.unt.edu/chandler/SLIS5647/slides/ 111, 117, 121 96, 191
cs402adminiReg/sld008.html. Andrew Knapp, 80, Brazil, 66, 190
http://www. ivr2003.net/Peczenik_Argumentation.htm. 81, 156, 160, 163, Burma, 66
http://www.mahkamahkonstitusi.go.id/putusan_sidang. 194
php. APBN, 35 C
http://www.minagric.gr/en/agropol/OECD-EN-310804. Arab, 95, 127
html. Argentina, 66 checks and balances,
http://www.mpr.go.id/index.php?section-ketetapan. Arthur Mass, 18, 20, 20, 21, 22, 24, 26,
http://www.oecd.org/statportal/0,2639,en_2825_29356 24, 26 154
4_1_1_1_1_1,00.html. Asia, 65, 66, 69, 95,
http://www.hold/datacenter/dms/default.asp.
96, 192

- 203 - 204
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Cina, 12, 96, 118, 119, demokratis, 4, 35, 47, G Hitler, 65


120, 127, 128, 130, 67, 108, 135, 153, Hoogerwarf, 26
139, 141 154, 156, 165, 170, G. Marshall, 15, 21 Hukum Tata Negara,
citizens, 47, 133, 148, 172, 185 G. Shabbir Cheema, 27 6, 7, 8, 48, 65, 85,
149, 150 Dennis A. Rondinelli, Gerry Stoker, 73, 74, 86, 128, 142, 145,
citizenship, 137, 142, 27 77, 78 191, 192, 193, 194,
143, 145, 146, 147, Dewan Perwakilan government, 19, 27, 195
149, 150, 151 Daerah, 34, 35, 40, 36, 37, 44, 64, 68,
civil society, 47, 69 176, 186, 199, 200 69, 70, 71, 73, 74, 77, I
Cohen, 31 Dewan Perwakilan 80, 126, 173
CONSOB, 81 Rakyat, 23, 34, 35, Independensi, 53, 57
CUKCs, 149, 150 37, 40, 64, 90, 161, H India, 12, 52, 87, 96,
das sein, 5 176, 182, 186, 199, 111, 114, 127, 130,
das sollen, 5 200 Habibie, 110 137, 142, 143, 146,
Djokosoetono, 192 Hak Asasi Manusia, 152, 191
D DPD, 24, 40, 43, 170 50, 85, 96, 98, 104, Inggris, 89, 101
DPR, 23, 24, 33, 34, 108, 111, 118, 129, Inter Action Council,
David Osborne, 71, 72, 35, 36, 37, 40, 43, 197, 202 110, 111, 117, 118,
73 44, 145, 166, 170, hakim, 24, 37, 45, 46, 121, 122, 125, 126,
Deklarasi Universal, 201 47, 48, 52, 53, 54, 127, 128
117, 119, 129, 131 Dr. M. Aram, 111, 114 55, 56, 57, 58 Inter Action Council
Dekrit Presiden, 3, 63 Hakim, 56, 57, 200, (IAC), 121, 122
democracy, 11, 47, 48, E 201 Irlandia, 42, 180, 181
85, 153, 167, 168, HAM, 50, 51, 85, 96, Isa al-Masih, 114
169 eksekutif, 7, 12, 13, 14, 104, 118 Islam, 48, 118, 124,
demokrasi, 11, 40, 47, 15, 21, 22, 24, 33, Harmaily Ibrahim, 8, 128, 130
48, 65, 66, 79, 85, 45, 59, 64, 79, 80, 9, 85, 86, 102, 136, Italia, 65, 81, 91, 101
86, 90, 91, 96, 100, 90, 161, 166, 171, 168, 175, 181, 193
115, 119, 121, 131, 176, 177 Hatta, 68, 98, 99, 102 J
153, 154, 156, 158, Eropa, 89, 91 Helmut Schmidt, 110,
166, 167, 169, 170, Filipina, 66, 99 111, 116, 117, 121, Jean Charlot, 157
171, 172, 173, 176, 122, 127, 128 Jean Jacques
185 Henry Kissinger, 122 Rousseau, 87, 90

- 205 - 206
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Jepang, 65, 66, 91, 101 Kurt Furgler, 110, 117, 103, 104, 173, 200, NKRI, 25
Jimmy Carter, 110, 121 201
117, 121 majoritarian, 4 O
John Alder, 18, 20, 45, L Malcolm Fraser, 110,
74 117, 121 O. Hood Phillips, 13,
John Locke, 13, 15, 87, La Fayette, 91 Maria de Lourdes 19, 52
88, 89, 90 legislatif, 7, 12, 13, 14, Pintasilgo, 110, 117, OECD, 70, 71, 72, 202
John Naisbitt, 66 15, 21, 22, 23, 24, 121 OKI, 118
John R. Nellis, 27 32, 33, 34, 38, 45, Menteri, 59, 61, 62, Orde Lama, 103
jurist, 4, 5 79, 90, 171, 176, 177, 63, 64, 141, 148, 151,
187 161 P
K liberalisme, 68, 76, 96, Mesir, 12, 127, 128,
97, 98, 99, 100, 101, 130 Parlemen, 35, 36, 38,
Kanada, 111, 129, 136 113, 119, 179, 180 Miguel de la Madrid 45, 79, 86, 191
kapitalisme, 68, 119 Hurtado., 110, 117, parlementer, 45, 59,
kehakiman, 13, 44, 45, M 121 60, 61, 62, 172, 177
47, 48, 49, 56, 57, Moh. Kusnardi, 9, 86, Partai Amanat
58, 79 Magna Charta, 86, 136, 168, 175 Nasional (PAN), 158
ketatanegaraan, 1, 2, 125 Mohammad Kusnardi, Partai Demokrasi
6, 8, 9, 17, 22, 25, Mahatma Gandhi, 114 8 Indonesia
27, 154, 172, 173 Mahkamah Agung, 23, Monica, 157 Perjuangan (PDIP),
Kofi Annan, 117 37, 49, 57, 58, 59, Montesquieu, 12, 13, 158
Komisi 187, 190, 198, 200 14, 15, 16, 17, 18, 21, Partai Golongan Karya
Pemberantasan Mahkamah Konstitusi, 22, 23, 24, 26, 45, (GOLKAR), 158
Korupsi (KPK), 56 2, 23, 49, 56, 57, 58, 87, 89, 90, 167, 194 Partai Kebangkitan
Komisi Pemilihan 168, 187, 188, 189, MPRS, 103, 104, 173, Bangsa (PKB), 158
Umum (KPU), 188 190, 191, 198, 200, 201 Patricia Aburdene, 66
Komisi Pemilihan 201, 202 Muslim, 118, 120, 128 PBB, 91, 92, 111, 126,
Umum Daerah Mahkamah Syar’iyah, Musolini, 65 127, 129, 158
(KPUD), 188 51 Pengadilan Agama
Konvensi Roma, 120 Majelis N (PA), 49
Korea Selatan, 66 Permusyawaratan Pengadilan Militer
Rakyat, 20, 34, 42, NGO’s, 79, 81, 95, 155 (PM), 50

- 207 - 208
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

Pengadilan Negeri Prof. Dr. Hans Kung, Soepomo, 23, 63, 97, 134, 191, 193, 195,
(PN), 49 110, 119 98, 102 197, 201
Pengadilan Tata Prof. Dr. Oscar Arias, Spanyol, 66 UNESCO, 111, 115
Usaha Negara 111, 119 Stalin, 65 Uni Eropa, 6, 96
(PTUN), 49 Prof. Hans Kung, 117 state, 5, 11, 20, 36, 47, Uni Soviet, 66, 119
Pengadilan Tinggi public, 4, 14, 16, 17, 52, 67, 68, 79, 88, Universal Declaration
(PT), 49 36, 44, 71, 72, 76, 98, 133, 193 of Human Right, 91
Pengadilan Tinggi 77, 78, 81, 83, 126, Stephen P. Robbins, Universal Declaration
Agama (PTA), 49 167, 176 76, 82 of Human Rights,
peradilan, 14, 45, 48, syi’ah, 48 91, 92, 93, 96, 100,
49, 50, 51, 52, 55, R 101, 102, 110, 115,
58, 59, 188, 190 T 122, 127, 131
Perancis, 15, 45, 60, R. Rhodes, 78
61, 65, 66, 79, 80, Raja Charles I, 86, 87 Ted Gaebler, 73, 194 V
89, 90, 91, 96, 100, Raja Louis XVI, 90 Thailand, 66
101 Raja Willem III, 86 Thomas Hobbes, 87, Vienna, 111, 114, 116
Perang Dunia Kedua, Rio de Jenairo, 128 88, 90
65, 68, 70 Robert S. McNamara, Timor Timur, 149 W
Perang Dunia ke-II, 91 122 trias politica, 12, 15, Warren G. Bennis, 73
Perdana Menteri, 60, Romawi, 12 17, 18, 22, 23, 24,
61, 110, 117, 121 RRC, 139, 140, 141, 26, 167 Y
performances, 36, 37, 142 Trias Politica, 87, 89
44 Rusia, 65 Tuhan, 12, 57, 130 Yamin, 23, 86, 97, 98,
Perserikatan Bangsa- 99, 100, 101, 102,
Bangsa, 91, 92 S U 195
perspektif, 1, 2, 8, 52, yudikatif, 13, 15, 16,
118 Samuel P. Huntington, Undang-Undang 44, 90
Peterson, 31 65, 69 Dasar, 3, 5, 11, 68, yudisial, 7, 12, 13, 16,
political appointment, Schattscheider, 153 92, 96, 97, 98, 99, 21, 22, 24, 45, 57
36, 38, 44, 161 Sir Ivor Jennings, 75 100, 101, 102, 103, Yunani, 12, 66
POLRI, 38 Soekarno, 96, 97, 98, Yves Meny, 80, 81,
Portugal, 66, 71 102 156, 159, 163

- 209 - 210
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

TENTANG PENULIS

Nama Lengkap : Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.


Alamat Rumah : Jl. Widya Chandra III No. 7,
Jakarta Selatan.
Telp.: 021-5227925.
HP : 0811-100120.
Email : jimly21@hotmail.com
Alamat Kantor : Mahkamah Konstitusi Republik
Indonesia
Jl. Medan Merdeka Barat No. 6-
7, Jakarta Pusat.
Telp/Faks.: 021-3522087.
Email :
jimly@mahkamahkonstitusi.go.id

Pendidikan:
1. Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 1982
(Sarjana Hukum).
2. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia,
Jakarta, 1984 (Magister Hukum).

- 211 - 212
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

3. Fakultas Pasca Sarjana Universitas Indonesia Jakarta 6. Anggota Tim Nasional Indonesia Menghadapi
(1986-1990), dan Van Vollenhoven Institute, serta Tantangan Globalisasi, 1996-1998.
Rechts-faculteit, Universiteit Leiden, program doctor 7. Anggota Tim Ahli Panitia Ad Hoc I (PAH I), Badan
by research dalam ilmu hukum (1990). Pekerja Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik
4. Post-Graduate Summer Refreshment Course on Indonesia dalam rangka Perubahan Undang-Undang
Legal Theories, Harvard Law School, Cambridge, Dasar 1945 (2001).
Massachussett, 1994. 8. Senior Scientist bidang Hukum BPP Teknologi,
5. Dan berbagai short courses lain di dalam dan luar Jakarta, 1990-1997.
negeri. 9. Staf Ahli Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Re-
publik Indonesia, Jakarta, 1993-1998.
Pengabdian dalam Tugas Pemerintahan dan Jabatan 10. Anggota Tim Pengkajian Reformasi Kebijakan Pen-
Publik lainnya: didikan Nasional Departemen Pendidikan dan Ke-
1. Pengajar Fakultas Hukum Universitas Indonesia se- budayaan, Jakarta, 1994-1997.
jak tahun 1981 sampai sekarang. Sejak tahun 1998 11. Asisten Wakil Presiden Republik Indonesia bidang
diangkat sebagai Guru Besar Hukum Tata Negara, Kesejahteraan Rakyat dan Pengentasan Kemiskinan,
dan sejak 16 Agustus 2003 berhenti sementara 1998-1999 (Asisten Wakil Presiden B.J. Habibie
sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS) selama men- yang kemudian menjadi Presiden RI sejak Presiden
duduki jabatan Hakim Konstitusi, sehingga berubah Soeharto mengundurkan diri pada bulan Mei 1998).
status menjadi Guru Besar Luar Biasa. 12. Diangkat dalam jabatan akademis Guru Besar dalam
2. Anggota Tim Ahli Dewan Perwakilan Rakyat Repub- Ilmu Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Univer-
lik Indonesia, 1988-1993. sitas Indonesia, Jakarta, 1998.
3. Anggota Kelompok Kerja Dewan Pertahanan dan 13. Koordinator dan Penanggungjawab Program Pasca
Keamanan Nasional (Wanhankamnas), 1985-1995. Sarjana Bidang Ilmu Hukum dan Masalah Kenegara-
4. Sekretaris Dewan Penegakan Keamanan dan Sistem an, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta,
Hukum (DPKSH), 1999. 2000-2004.
5. Ketua Bidang Hukum Tim Nasional Reformasi 14. Anggota Senat Akademik Universitas Indonesia,
Nasional Menuju Masyarakat Madani, 1998-1999, 2001-sekarang.
dan Penanggungjawab Panel Ahli Reformasi Konsti- 15. Penasehat Ahli Sekretariat Jenderal MPR-RI, 2002-
tusi (bersama Prof. Dr. Bagir Manan, SH), Sekre- 2003.
tariat Negara RI, Jakarta, 1998-1999.

- 213 - 214
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

16. Penasehat Ahli Menteri Perindustrian dan Per- 5. Undang-Undang Dasar 1945: Konstitusi Negara
dagangan Republik Indonesia, 2002-2003. Kesejahteraan dan Realitas Masa Depan, Jakarta:
17. Anggota tim ahli berbagai rancangan undang- Universitas Indonesia, 1998.
undang di bidang hukum dan politik, Departemen 6. Reformasi B.J. Habibie: Aspek Sosial, Budaya dan
Dalam Negeri, Departemen Kehakiman dan HAM, Hukum, Bandung: Angkasa, 1999. Edisi bahasa Ing-
serta Departemen Perindustrian dan Perdagangan,
geris Habibie’s Reform: Socio-Cultural Aspect and
sejak tahun 1997-2003.
the Legal System, Bandung: Angkasa, 1999.
18. Pengajar pada berbagai Diklatpim Tingkat I dan
7. Islam dan Kedaulatan Rakyat, Jakarta: Gema Insani
Tingkat II Lembaga Administrasi Negara (LAN)
sejak tahun 1997-sekarang.
Press, 1997.
19. Pengajar pada kursus KSA dan KRA LEMHANNAS 8. Teori dan Aliran Penafsiran dalam Hukum Tata
(Lembaga Pertahanan dan Keamanan Nasional) Negara, Jakarta: InHilco, 1998.
sejak 2002-sekarang. 9. Pengantar Pemikiran Perubahan Undang-Undang
20. Guru Besar Tidak Tetap pada Fakultas Hukum ber- Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun
bagai Universitas Negeri dan Swasta di Jakarta, 1945, Jakarta: The Habibie Center, 2001.
Yogyakarta, Surabaya, dan Palembang. 10. Konsolidasi Naskah UUD 1945 Pasca Perubahan
Keempat, Jakarta: PSHTN FHUI, 2002.
Publikasi Ilmiah: 11. Mahkamah Konstitusi: Kompilasi Ketentuan UUD,
1. Gagasan Kedaulatan dalam Konstitusi dan Pelaksa- UU, dan Peraturan tentang Mahkamah Konstitusi di
naannya di Indonesia, Jakarta: Ichtiar Baru-van 78 Negara, Jakarta: PSHTN-FH-UI, 2003.
Hoeve, 1994. 12. Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Ke-
2. Pembaruan Hukum Pidana di Indonesia, Bandung: kuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta: FH-UII-
Angkasa, 1995. Press, 2004.
3. Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam
13. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,
Sejarah, Jakarta: UI-Press, 1996. Jakarta: MKRI-PSHTN FHUI, 2004.
4. Agenda Pembangunan Hukum di Abad Globalisasi,
14. Memorabilia Dewan Pertimbangan Agung Republik
Jakarta: Balai Pustaka, 1997. Indonesia, Jakarta: Konstitusi Press, 2005.

- 215 - 216
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara
Jilid II

15. Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi, Ja- 24. Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara,
karta: Konstitusi Press, (cetakan pertama 2004, Jakarta: Konstitusi Press (cetakan kedua Februari
cetakan kedua 2005). 2006).
16. Model-model Pengujian Konstitusional di Berbagai 25. Teori Hans Kelsen Tentang Hukum, Jakarta:
Negara, Jakarta: Konstitusi Press (cetakan pertama Konstitusi Press (bekerjasama dengan PT Syaamil
April 2005, cetakan kedua Mei 2005). Cipta Media, Bandung), 2006.
17. Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai 26. Ratusan makalah yang disampaikan dalam berbagai
Politik, dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: forum seminar, lokakarya dan ceramah serta yang
Konstitusi Press (cetakan pertama Juli 2005). dimuat dalam berbagai majalah dan jurnal ilmiah,
18. Kemerdekaan Berserikat, Pembubaran Partai ataupun dimuat dalam buku ontologi oleh penulis
Politik, dan Mahkamah Konstitusi, Jakarta: Setjen lain berkenaan dengan berbagai topik.
dan Kepaniteraan MKRI (cetakan pertama
November 2005).
19. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,
Jakarta: Konstitusi Press (cetakan pertama Juli 2005).
20. Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia,
Jakarta: Setjen dan Kepaniteraan MKRI (cetakan
pertama November 2005).
21. Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta:
Yarsif Watampone (cetakan pertama November
2005).
22. Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Jakarta:
Setjen dan Kepaniteraan MKRI (cetakan pertama
November 2005).
23. Sengketa Kewenangan Antarlembaga Negara,
Jakarta: Konstitusi Press (cetakan pertama Oktober
2005).

- 217 - 218
PENGANTAR ILMU HUKUM
TATA NEGARA

JILID II

TIDAK DIPERJUALBELIKAN

Persembahan
MAHKAMAH KONSTITUSI
REPUBLIK INDONESIA

ii
PENGANTAR ILMU HUKUM TATA NEGARA
JILID II
Prof. Dr. Jimly Asshiddiqqie, S.H.

Asshiddiqie, Jimly
Jakarta: Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan MK RI
Cetakan Pertama, Juli 2006
xVii + 215 hlm; 14 x 21 cm

1. Hukum Tata Negara 2. Undang-Undang

Hak cipta dilindungi oleh Undang-undang


All right reserved
PENGANTAR ILMU HUKUM
TATA NEGARA
Hak Cipta @ Jimly Asshiddiqie
Cetakan Pertama, Juli 2006

JILID II
Koreksi naskah:
Muchamad Ali Safa’at, Pan Muhammad Faiz
setting layout : Ery Satria Pamungkas, Luthfi WE, Rio Tri JP
Rancang Sampul : Abiarsya
Indeks : Subhan Hariri, M. Azis Hakim

Penerbit:
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan
Penerbit Mahkamah Konstitusi RI
Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Jl. Medan Merdeka Barat No. 7 Jakarta Pusat
Mahkamah Konstitusi RI Telp. (021) 3520173, 3520787
Jakarta, 2006 www.mahkamahkonstitusi.go.id

iii iv
dengan cermat dan teliti berdasarkan pengalaman dan
kemampuannya ini telah dituangkan secara sistematis
DARI PENERBIT oleh Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H. dalam buku yang
berjudul “Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara” ini.
Selaku Guru Besar Hukum Tata Negara Universitas
Indonesia yang telah memiliki andil besar dalam pe-
Perkembangan tata kehidupan dunia terus me-
ngembangan kehidupan bernegara dan berkonstitusi di
ngalami perubahan dari waktu kewaktu, baik dalam ke-
Indonesia untuk menjadi lebih baik dan lebih demo-
hidupan skala kecil maupun dalam skala kehidupan yang
kratis, juga sebagai seorang academic writer yang telah
besar; bermasyarakat dan bernegara. Sehingga banyak-
membuahkan berpuluh-puluh karya monumental di bi-
nya perubahan ini, baik langsung maupun tidak lang-
dang hukum tata negara, maka dengan mengambil mo-
sung, telah mereduksi kembali cara pandang kita ter-
mentum penerbitan buku ini pantaslah kiranya kita men-
hadap kehidupan dan nilai-nilainya, termasuk dalam hu-
juluki beliau sebagai “Pakar Hukum Tata Negara Modern
kum dan ketatanegaraan, yang mau tidak mau harus me-
Indonesia”.
revisi kembali berbagai teori dan konsep-konsep hukum
Terbitnya buku ini juga merupakan tambahan bagi
tata negara yang diproduk pada masa lalu, yang se-
khazanah pustaka dan ilmu pengetahuan yang mengulas
kiranya sudah tidak relevan lagi dengan kebutuhan pada
secara khusus dan komprehensif mengenai Hukum Tata
zaman sekarang.
Negara sebagai Ilmu Hukum (the science of con-
Fenomena terbentuknya Uni Eropa (European
stitutional law). Kalaupun terdapat buku yang sejenis,
Union), merupakan sebuah contoh perubahan karak-
itupun kita sadari bersama bahwa beberapa bagiannya
teristik yang cukup mendasar dari teori susunan negara.
dirasa sudah cukup ketinggalan zaman (achterlijk). Buku
Begitu pula dengan konsepsi tiga fungsi kekuasaan
ini merupakan jilid kedua sebagai lanjutan dari jilid I.
secara klasik yang kita kenal dengan istilah trias politica
Pada awalnya antara jilid I dan jilid II merupakan satu
dari Baron de Montesquieu, yang terdiri dari fungsi legis-
naskah buku. Namun karena mengingat ketebalan nas-
latif, eksekutif, dan yudikatif. Hampir di seluruh negara
kah yang disiapkan, naskah tersebut dijadikan dua jilid
dunia berpandangan bahwa konsepsi yang demikian di-
yang tetap merupakan satu kesatuan.
anggap sudah tidak relevan lagi saat ini, mengingat tidak
Atas itu semua, pantaslah kiranya kita memberikan
mungkin lagi dipertahankan secara serta merta bahwa
penghargaan kepada Beliau atas pemikiran-pe-
ketiga fungsi tersebut hanya berurusan secara eksklusif
mikirannya dalam buku “maha karya” ini, yang di-
dengan salah satu kekuasaan dimaksud di atas.
percayakan kepada kami untuk menerbitkannya. Selain
Pengembaraan intelektual dari belantara pe-
itu kami, ucapkan terima kasih pula kepada Sdr.
mikiran-pemikiran mondial yang bersifat universal ter-
Muchamad Ali Safa’at dan Pan Mohamad Faiz, yang
sebut tentu saja harus juga dipadukan dengan pe-
dengan cermat dan tekun mengedit naskah ini. Demikian
mikiran-pemikiran lokal yang bersifat partikularistis.
pula kepada Sdr. Abiarsya yang telah men-design cover
Bertitik-tolak dari hal tersebut, maka berbagai
dan juga me-lay out buku ini, serta kepada Sdr. Ery
gagasan dan penyempurnaan pemikiran seputar Hukum
Satria, Luthfi Widagdo Eddyono, Subhan Hariri, M. Azis
Tata Negara dan Konstitusi di abad millenium ketiga ini,

v vi
Hakim dan Rio Tri Juli Putranto yang telah mem-
perlancar proses penerbitan.
Semoga buku ini dapat membantu meretas jalan
bagi terwujudnya sistem ketatanegaraan Indonesia yang
semakin kokoh dimasa yang akan datang. Akhirnya kami
ucapkan, selamat membaca.

Jakarta, Juli 2006


Sekretaris Jenderal
Mahkamah Konstitusi RI,

Janedjri M. Gaffar

vii viii
KATA PENGANTAR sionalisme sistim hukum dan konstitusi juga semakin
tipis batasan-batasannya. Bahkan, karena perkembangan
Uni Eropa yang semakin menguat tingkat kohesi dan
integrasinya, maka kedaulatan sistim hukum dan kons-
Bismilahhirrahmanirrahim, titusi masing-masing negara anggotanya juga semakin
cair. Apalagi, sebagai akibat kuat dan luasnya pengaruh
Buku ini saya persembahkan sebagai bahan kajian gelombang liberalisme di hampir semua negara di dunia,
bagi para mahasiswa dan pemula, para dosen, pemerhati peran pemerintah dan negara pada umumnya terus me-
hukum, serta para peminat pada umumnya yang tertarik nerus dituntut untuk dikurangi melalui kebijakan demo-
untuk mempelajari seluk-beluk mengenai hukum tata kratisasi, privatisasi, deregulasi, debirokratisasi, dan pe-
negara sebagai ilmu pengetahuan hukum. Sebenarnya, majuan hak asasi manusia di semua sektor kehidupan.
banyak buku yang sudah ditulis oleh para ahli mengenai Akibatnya, format organisasi negara dan fungsi-fungsi
hal ini sebelumnya. Akan tetapi, di samping tidak dimak- kekuasaan negara juga dipaksa oleh keadaan untuk
sudkan sebagai buku teks yang bersifat menyeluruh, berubah secara mendasar.
pada umumnya buku-buku tersebut ditulis pada kurun Kedua, setelah era reformasi, Negara Kesatuan
waktu sebelum reformasi. Oleh karena itu, buku-buku Republik Indonesia (NKRI) juga telah mengalami
teks yang sampai sekarang masih dipakai sebagai perubahan yang sangat mendasar di hampir semua
pegangan dalam perkuliahan hukum tata negara di ber- aspeknya. Undang-Undang Dasar Negara Republik
bagai fakultas hukum di tanah air kita dewasa ini sudah Indonesia Tahun 1945 sebagai hukum dasar dan hukum
banyak yang ketinggalan zaman. tertinggi dalam sistim hukum Indonesia telah mengalami
Buku-buku dimaksud dapat dikatakan ketinggalan perubahan secara besar-besaran. Jumlah ketentuan yang
zaman, karena dua sebab utama. Pertama, dunia pada tercakup dalam naskah UUD 1945 yang asli mencakup 71
umumnya di abad ke-21 sekarang ini telah berubah butir ketentuan. Sekarang, setelah mengalami empat kali
secara sangat mendasar, sehingga menyebabkan struktur perubahan dalam satu rangkaian proses perubahan dari
dan fungsi-fungsi kekuasaan negara juga mengalami per- tahun 1999 sampai dengan tahun 2002, butir ketentuan
ubahan yang sangat significant apabila dibandingkan yang tercakup di dalamnya menjadi 199 butir. Dari ke-
dengan masa-masa sebelumnya. Perubahan-perubahan 199 butir ketentuan itu, hanya 25 butir ketentuan yang
mendasar itu tidak hanya terjadi di lapangan per- berasal dari naskah asli yang disahkan oleh Panitia
ekonomian global, tetapi juga di bidang kebudayaan dan Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada tanggal
di bidang sosial politik yang mau tidak mau telah pula 18 Agustus 1945. Selebihnya, yaitu sebanyak 174 butir
mempengaruhi format dan fungsi kekuasaan di hampir ketentuan, dapat dikatakan merupakan ketentuan yang
semua negara di dunia. baru sama sekali.
Dikarenakan perubahan-perubahan yang bersifat Banyak pihak yang merasa kecewa atau bahkan me-
global atau mondial itu, hubungan saling pengaruh nentang perubahan secara besar-besaran dan mendasar
mempengaruhi antara sistim konstitusi menjadi semakin demikian. Bahkan di kalangan guru besar hukum tata
niscaya. Dikotomi antara nasionalisme versus interna- negara sendiri banyak juga yang terlibat dalam gerakan

ix x
politik yang berusaha untuk mengubah atau bahkan me- Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, dan (ii) Pengantar
ngembalikan hasil perubahan yang sudah ditetapkan itu Hukum Tata Negara Indonesia. Buku pertama adalah
ke naskah UUD 1945 yang asli sebagaimana disahkan pengantar bagi kajian hukum tata negara pada umumnya
pada tahun 1945. Namun, terlepas dari perbedaan-per- sebagai satu cabang ilmu pengetahuan hukum. Materi
bedaan pendapat yang demikian, naskah Undang- buku pertama inilah yang biasa disebut sebagai Hukum
Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Tata Negara Umum. Namun karena pembahasan yang
sudah berubah dan perubahannya itu sudah disahkan dilakukan secara mendalam, buku pertama tersebut di-
secara konstitusional. Oleh karena itu, sekarang bukan jadikan dua jilid, yaitu Jilid I dan Jilid II yang
lagi saatnya untuk menyatakan setuju atau tidak setuju. merupakan satu rangkaian.
Akan tetapi, sekarang adalah saatnya untuk melak- Sedangkan buku yang kedua berkenaan dengan
sanakan segala ketentuan UUD 1945 pasca perubahan itu materi Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di
secara konsekuen. Indonesia. Oleh karena banyaknya materi yang penting,
Jikapun perbedaan pendapat yang terjadi dapat di- maka pada Buku kedua ini juga diberi judul “Pengantar
kembangkan dalam tataran ilmiah, maka tentunya per- Hukum Tata Negara Indonesia”, karena sifatnya hanya
bedaan-perbedaan itu justru dapat memperkaya pers- sebagai pengantar saja. Artinya, bagi mereka yang ber-
pektif bagi perkembangan ilmu hukum tata negara minat untuk mengkaji materi tertentu secara lebih men-
positif di Indonesia. Akan tetapi, para jurist dan para ca- dalam lagi, perlu membaca buku yang tersendiri
lon jurist di bidang hukum tata negara harus pula me- mengenai hal-hal dimaksud.
mahami bahwa norma hukum dasar sebagai hukum yang Namun sebenarnya, buku mengenai apa saja yang
tertinggi sebagaimana tertuang dalam ketentuan UUD berkenaan dengan buku Hukum Tata Negara, baik yang
Negara Republik Indonesia Tahun 1945 adalah sah dan bersifat umum ataupun yang bersifat positif, sangat ter-
mengikat secara konstitusional sejak ditetapkan. Oleh asa masih sangat kurang di Indonesia. Terlebih lagi,
karena itu, sistim hukum dan ketatanegaraan Indonesia buku-buku yang sengaja diabdikan untuk membahas hu-
pasca Perubahan UUD 1945 harus pula berubah secara kum tata negara sebagai ilmu pengetahuan di antara se-
mendasar sesuai dengan tuntutan baru UUD 1945. Ber- dikit buku tentang hukum tata negara, pada umumnya
samaan dengan itu, buku-buku teks dan buku-buku pela- hanya membahas mengenai hukum tata negara positif
jaran lainnya yang berkenaan dengan sistim hukum dan yang berlaku di Indonesia. Sangat sedikit yang secara
ketatanegaraan Indonesia dewasa ini juga harus diubah khusus membahas teori umum tentang hukum tata
dan disesuaikan secara besar-besaran pula. Oleh sebab negara. Oleh sebab itu, saya berusaha mengisi ke-
itulah, buku ini dipersembahkan dengan harapan agar kosongan tersebut dengan menerbitkan buku ini
dapat membantu para mahasiswa, para dosen, dan para sebagaimana mestinya.
peminat pada umumnya yang berusaha untuk me- Lahirnya buku ini tentunya juga atas dukungan dan
mahami segala seluk-beluk hukum tata negara sebagai keterlibatan dari berbagai pihak. Untuk itu saya ucapkan
satu cabang ilmu pengetahuan hukum. terima kasih kepada seluruh pihak yang telah ikut mem-
Oleh karena luasnya masalah yang perlu dibahas, bidani dalam penyusunan buku ini. Besar harapan saya
saya sengaja membagi dua buku ini menjadi (i) bahwa kiranya buku ini dapat dijadikan sebagai salah

xi xii
satu buku pedoman Hukum Tata Negara bagi siapapun.
Syukur-syukur buku ini dapat pula dijadikan sebagai
buku pegangan bagi setiap mahasiswa Fakultas Hukum
dalam mempelajari seluk-beluk ilmu hukum tata negara.
Semoga Tuhan Yang Maha Kuasa memberkati kita
semua. Amiin.

Jakarta, Juli 2006

Prof. Dr. Jimly Asshiddiqie, S.H.

xiii xiv
DAFTAR ISI 1. Liberalisasi Negara Kesejahteraan dan ~ 65
Perubahan Kelembagaan Negara
2. Belajar dari Negara Lain ~ 76

Dari Penerbit ~ v
BAB III
Kata Pengantar ~ ix
HAK ASASI MANUSIA DAN MASALAH
Daftar Isi ~ xv
KEWARGANEGARAAN
BAB I
A. HAK ASASI MANUSIA ~ 85
PENDAHULUAN
1. Selintas Sejarah HAM ~ 85
2. Gagasan HAM dalam UUD 1945 ~ 96
A. LATAR BELAKANG ~ 1
3. HAM dalam UUD 1945 Pasca Reformasi ~ 104
B. RUANG LINGKUP PEMBAHASAN ~ 7
B. KEWAJIBAN DAN TANGGUNG
C. PENDEKATAN PEMBAHASAN ~8
JAWAB MANUSIA ~ 110
1. Asal Mula Prakarsa ~ 110
2. Aspirasi tentang Kewajiban Asasi Manusia ~ 118
BAB II
3. Kampanye dan Sosialisasi Deklarasi ~ 122
ORGAN DAN FUNGSI KEKUASAAN NEGARA
C. WARGA NEGARA DAN
KEWARGANEGARAAN ~ 131
A. PEMBATASAN KEKUASAAN ~ 11
1. Warga Negara dan Penduduk ~ 131
1. Fungsi-Fungsi Kekuasaan ~11
2. Prinsip Dasar Kewarganegaraan ~ 135
2. Pembagian dan Pemisahan Kekuasaan~ 14
3. Perolehan dan Kehilangan Kewarganegaraan ~
3. Desentralisasi dan Dekonsentrasi~ 26
145
B. CABANG KEKUASAAN LEGISLATIF~ 32
1. Fungsi Pengaturan (Legislasi) ~ 32
2. Fungsi Pengawasan (Control) ~35
BAB IV
3. Fungsi Perwakilan (Representasi)~39
PARTAI POLITIK DAN PEMILIHAN UMUM
C. CABANG KEKUASAAN YUDISIAL ~ 44
1. Kedudukan Kekuasaan Kehakiman ~ 44
A. PARTAI POLITIK ~ 153
2. Beberapa Prinsip Pokok Kehakiman ~ 52
1. Partai dan Pelembagaan Demokrasi ~ 153
3. Struktur Organisasi Kehakiman~ 56
2. Fungsi Partai Politik ~ 159
D. CABANG KEKUASAAN EKSEKUTIF~ 59
3. Kelemahan Partai Politik ~ 163
1. Sistim Pemerintahan ~ 59
B. PEMILU DAN KEDAULATAN RAKYAT ~ 168
2. Kementerian Negara ~ 61
1. Pemilu Berkala ~ 168
E. PERKEMBANGAN ORGANISASI NEGARA ~
2. Tujuan Pemilihan Umum ~ 175
65

xv xvi
C. SISTEM PEMILIHAN UMUM ~ 178
1. Sistim Pemilu Mekanis dan Organis ~ 178
2. Sistim Distrik dan Proporsional ~ 181
D. PENYELENGGARA DAN SENGKETA
HASIL PEMILU ~ 185
1. Lembaga Penyelenggara ~ 185
2. Pengadilan Sengketa Hasil Pemilu ~ 187

Daftar Pustaka ~ 191


Daftar Indeks ~ 203
Tentang Penulis ~ 209

xvii