Anda di halaman 1dari 10

JURNAL AKUNTANSI PEMERINTAH

Hubungan dan Masalah Keagenan di Pemerintahan Daerah:

(Sebuah Peluang Penelitian Anggaran dan Akuntansi)

Abdul Halim*)

Syukriy Abdullah**)

Abstraksi

Diakui atau tidak di Pemerintahan Daerah terdapat hubungan dan masalah


keagenan, khususnya hubungan eksekutif dan legislatif yang pada gilirannya
dengan teori keagenan. Teori keagenan merupakan salah satu dasar dalam
ilmu anggaran dan akuntansi. Analisis hubungan dan masalah keagenan di
Pemerintahan Daerah tidak pelak lagi merupakan sebuah peluang penelitian
masalah anggaran dan akuntansi. Ide-ide penelitian di bidang ini dapat
mencakup dari keakurasian anggaran hingga pada analisis angka-angka
laporan keuangan Pemerintah Daerah.

Kata Kunci: Keagenan, Eksekutif, Legislatif, Anggaran Daerah

Pendahuluan
Sejak otonomi daerah berlaku di Indonesia berdasarkan UU Nomer 22/1999 tentang
Pemerintahan Daerah pada tahun 2001, peluang penelitian dengan menggunakan
perspektif keagenan (agency theory) terbuka lebar. UU tersebut memisahkan dengan
tegas antara fungsi pemerintah daerah (eksekutif) dengan fungsi perwakilan rakyat
(legislatif). Berdasarkan pembedaan fungsi tersebut, eksekutif melakukan perencanaan,
pelaksanaan, dan pelaporan atas anggaran daerah, yang merupakan manifestasi dari
pelayanan kepada publik, sedangkan legislatif berperan aktif dalam melaksanakan
legislasi, penganggaran, dan pengawasan.
Berdasarkan UU 22/1999 legislatif memiliki kewenangan untuk memilih,
mengangkat, dan memberhentikan kepala daerah. Hal ini bermakna adanya posisi yang
tidak setara antara eksekutif dan legislatif, di mana legislatif memiliki kekuasaan yang
lebih tinggi. Artinya, legislatif mendelegasikan suatu kewenangan kepada kepala
daerah yang dipilihnya dengan konsekuensi diberhentikan apabila kepala daerah tidak
dapat melaksanakan kewenangan tersebut seperti yang diinginkan oleh legislatif.
Dengan demikian, kemitraan yang dimaksud dalam UU tersebut bukanlah kemitraan
yang sepenuhnya sejajar. Dalam literatur ilmiah, baik dalam disiplin ekonomi (termasuk
akuntansi), politik, maupun keuangan, hubungan seperti ini disebut hubungan
keagenan. Dalam hubungan keagenan, terdapat dua pihak yang melakukan
kesepakatan atau kontrak, yakni yang memberikan kewenangan atau kekuasaan
(disebut prinsipal) dan yang menerima kewenangan (disebut agen). Dalam suatu
organisasi hubungan ini berbentuk vertikal, yakni antara pihak atasan (sebagai
prinsipal) dan pihak bawahan (sebagai agen). Teori tentang hubungan kedua pihak
tersebut populer dikenal sebagai teori keagenan.
Hubungan eksekutif-legislatif seperti disebutkan di atas menjadi lebih menarik untuk
diteliti dengan diamandemennya UU 22/1999 menjadi UU Nomer 32 tahun 2004
tentang Pemerintahan Daerah. Pada UU terbaru tersebut terjadi perubahan posisi
“luasnya kekuasaan” atau kesejajaran antara legislatif sebagai prinsipal terhadap
eksekutif sebagai agen.
Tulisan ini menganalisis pengaplikasian teori keagenan, yang menjadi mainstream
dalam ilmu ekonomi (termasuk ilmu akuntansi) dan ilmu politik, di pemerintahan daerah
dalam konteks otonomi daerah di Indonesia. Pada bagian akhir diberikan rekomendasi
untuk penelitian empiris dan regulasi untuk mengurangi kecenderungan perilaku moral
hazard agen, baik eksekutif maupun legislatif.

Pengertian Teori Keagenan


Teori yang menjelaskan hubungan prinsipal dan agen ini salah satunya berakar
pada teori ekonomi, teori keputusan, sosiologi, dan teori organisasi. Teori prinsipal-
agen menganalisis susunan kontraktual di antara dua atau lebih individu, kelompok,
atau organisasi. Salah satu pihak (principal) membuat suatu kontrak, baik secara
implisit maupun eksplisit, dengan pihak lain (agent) dengan harapan bahwa agen akan
bertindak/melakukan pekerjaan seperti yang dinginkan oleh prinsipal (dalam hal ini
terjadi pendelegasian wewenang). Lupia & McCubbins (2000) menyatakan
pendelegasian terjadi ketika seseorang atau satu kelompok orang (prinsipal) memilih
orang atau kelompok lain (agent) untuk bertindak sesuai dengan kepentingan prinsipal.
Menurut Ross (1973) contoh-contoh hubungan prinsipal-agen sangat universal.
Hubungan prinsipal-agen terjadi apabila tindakan yang dilakukan seseorang
memiliki dampak pada orang lain atau ketika seseorang sangat tergantung pada
tindakan orang lain (Stiglitz, 1987 dan Pratt & Zeckhauser, 1985 dalam Gilardi, 2001).
Pengaruh atau ketergantungan ini diwujudkan dalam kesepakatan-kesepakatan dalam
struktur institusional pada berbagai tingkatan, seperti norma perilaku dan konsep
kontrak.
Menurut Lane (2003a) teori keagenan dapat diterapkan dalam organisasi publik. Ia
menyatakan bahwa negara demokrasi modern didasarkan pada serangkaian hubungan
prinsipal-agen (Lane, 2000:12-13). Hal senada dikemukakan oleh Moe (1984) yang
menjelaskan konsep ekonomika organisasi sektor publik dengan menggunakan teori
keagenan. Bergman & Lane (1990) menyatakan bahwa rerangka hubungan prinsipal
agen merupakan suatu pendekatan yang sangat penting untuk menganalisis komitmen-
komitmen kebijakan publik. Pembuatan dan penerapan kebijakan publik berkaitan
dengan masalah-masalah kontraktual, yakni informasi yang tidak simetris (asymmetric
information), moral hazard, dan adverse selection.
Petrie (2002) mendefinisikan moral hazard dan adverse selection sebagai berikut:
Moral hazard refers to the tendency of an agent, after the contract is
entered into, to shirk or otherwise not fully seek to promote the
principal’s interests. Adverse selection refers to the inability of a
principal to determine, before the contract is entered into, which
among several possible agents is most likely to promote the
principal’s interests; and, given this imperfect information, the
tendency for candidates with less than average motivation or
qualifications to apply.
Selanjutnya Gilardi (2001) menyatakan, bahwa:
Adverse selection (or ex-ante opportunism, or hidden information)
occurs whenever the principal cannot be sure that he is selecting
the agent that has the most appropriate skills or preferences and
moral hazard (or ex-post opportunism, or hidden action) occurs
whenever the agent’s actions cannot be perfectly monitored by the
principal.
Sementara itu menurut Lane (2003b):
Adverse selection meaning opportunism before the making of the
contract between principal and agent, moral hazard meaning
opportunism after the making of the contract between principal
and agent

Menurut Carr & Brower (2000), model keagenan yang sederhana mengasumsikan
dua pilihan dalam kontrak: (1) behavior-based, yakni prinsipal harus memonitor perilaku
agen dan (2) outcome-based, yakni adanya insentif untuk memotivasi agen untuk
mencapai kepentingan prinsipal. Para teoretisi berpegang pada proposisi bahwa agents
behave opportunistically toward principals. Oportunisme bermakna bahwa ketika terjalin
kerjasama antara prinsipal dan agen, kerugian prinsipal karena agen mengutamakan
kepentingannya (agent self-interest) kemungkinan besar akan terjadi.
Menurut Andvig et al. (2001) principal-agent model merupakan rerangka analitik
yang sangat berguna dalam menjelaskan masalah insentif dalam institusi publik dengan
dua kemungkinan kondisi, yakni (1) terdapat beberapa prinsipal dengan masing-masing
tujuan dan kepentingan yang tidak koheren dan (2) prinsipal juga bisa bertindak tidak
sesuai dengan kepentingan masyarakat, tetapi mengutamakan kepentingannya yang
sifatnya lebih sempit. Lebih jauh, Christensen (1992) menyatakan teori prinsipal-agen
dapat menjadi alat analitis untuk penyusunan dan pengimplementasian anggaran
publik.
Sejalan dengan pendapat Christensen (1992), Smith & Bertozzi (1998)
berpandangan bahwa
“Because implicit and explicit contractual relationship pervade the
entire budget making process, principal-agent theory can make a
major contribution toward developing more inclusive and accurate
models of most stages of public budgeting... The application of
principal-agent models by practitioners offers a more powerful
analytic tool for both preparing and implementing public budget.”
Menurut Moe (1984), di pemerintahan terdapat suatu keterkaitan dalam
kesepakatan-kesepakatan principal-agent yang dapat ditelusuri melalui proses
anggaran: pemilih-legislatur, legislatur-pemerintah, menteri keuangan-pengguna
anggaran, perdana menteri-birokrat, dan pejabat-pemberi pelayanan. Hal yang sama
dikemukakan juga oleh Gilardi (2001) dan Strom (2000), yang melihat hubungan
keagenan sebagai hubungan pendelegasian (chains of delegation), yakni
pendelegasian dari masyarakat kepada wakilnya di parlemen, dari parlemen kepada
pemerintah, dari pemerintah sebagai satu kesatuan kepada seorang menteri, dan dari
pemerintah kepada birokrasi. Hubungan tersebut tidaklah selalu mencerminkan hirarki,
tetapi dapat saja berupa hubungan pendelegasian, seperti yang dinyatakan oleh Andvig
et al. (2001)
“Principal-agent models are sometimes constructed for situations
where the P-A relationship is not established within a given
hierarchy, but where A may be a head of one and P represents
another that in some sense has a superior role. For example, a
parliament is often considered as the principal of the public
bureaucracy, and the voters the principal of the parliament, and so
on.”
Secara umum dapat dikatakan bahwa delegation is certainly problematic and entails
danger (Lupia & McCubbins, 2000). Dalam demokrasi modern, setidaknya terdapat
empat ciri pendelegasian (Lupia & McCubbins, 2000), yakni: (1) adanya prinsipal dan
agen, (2) kemungkinan terjadinya konflik kepentingan, (3) adanya asimetri informasi,
dan (4) prinsipal kemungkinan dapat mengurangi masalah keagenan. Prinsipal sendiri
harus mengeluarkan biaya (costs) untuk mendapatkan informasi yang dibutuhkan
dalam memonitor kinerja agents dan untuk menentukan struktur insentif dan monitoring
yang efisien (Petrie, 2002).
Asumsi-asumsi keperilakuan (beha-vioural assumptions) dalam teori public choice
menyatakan bahwa politisi terutama berkepentingan dengan memaksimalkan prospek
untuk dipilih kembali dan birokrat terutama berkepentingan dengan memaksimalkan
kenikmatan (enjoyment), yang berasal dari pemanfaatan fasilitas tempat kerja (misalnya
prestise dan pengaruh) (Von Hagen, 2002).

Hubungan Keagenan Antara Eksekutif dan Legislatif


Dalam hubungan keagenan di pemerintahan antara eksekutif dan legislatif, eksekutif
adalah agen dan legislatif adalah prinsipal (Halim, 2002a; Fozzard, 2001; Moe, 1984).
Seperti dikemukakan sebelumnya, di antara prinsipal dan agen senantiasa terjadi
masalah keagenan. Oleh karena itu, persoalan yang sering timbul di antara eksekutif
dan legislatif juga merupakan persoalan keagenan.
Lupia & McCubbins (1994) menyatakan bahwa masalah yang dihadapi legislatur
dapat diartikan sebagai fenomena yang disebut agency problems. Masalah keagenan
paling tidak melibatkan dua pihak, yakni prinsipal, yang memiliki otoritas untuk
melakukan tindakan-tindakan, dan agen, yang menerima pendelegasian otoritas dari
prinsipal. Dalam konteks pembuatan kebijakan oleh legislatif, legislatur adalah prinsipal
yang mendelegasikan kewenangan kepada agen seperti pemerintah atau panitia di
legislatif untuk membuat kebijakan baru. Hubungan keagenan di sini terjadi setelah
agen membuat usulan kebijakan dan berakhir setelah usulan tersebut diterima atau
ditolak.
Johnson (1994:5) menyebut hubungan eksekutif atau birokrasi dengan legislatif atau
kongres dengan nama self-interest model. Dalam hal ini, legislators ingin dipilih
kembali, birokrat ingin memaksimumkan anggarannya, dan konstituen ingin
memaksimumkan utilitasnya. Agar terpilih kembali, legislators mencari program dan
projects yang membuatnya populer di mata konstituen. Birokrat mengusulkan program-
program baru karena ingin agency-nya berkembang dan konstituen percaya bahwa
mereka menerima benefits dari pemerintah tanpa harus membayar biayanya secara
penuh.
Hubungan keagenan eksekutif-legislatif juga dikemukakan oleh Andvig et al. (2001)
dan Lupia & McCubbins (2000). Sebagai Prinsipal, legislatif dapat juga berperilaku
moral hazard atau dalam merealisasikan self-interestnya (Elgie & Jones, 2001) seperti
berlaku korup (corrupt principals) (Andvig et al., 2001). Menurut Colombatto (2001),
adanya discretionary power di salah satu pihak akan menimbulkan pelanggaran atas
kontrak keagenan, seperti terjadinya perilaku rent-seeking dan korupsi.
Dalam konteks penyusunan anggaran, usulan yang diajukan oleh eksekutif memiliki
muatan mengutamakan kepentingan eksekutif (Smith & Bertozzi, 1998). Eksekutif
mengajukan anggaran yang dapat memperbesar agencynya, baik dari segi finansial
maupun nonfinansial. Sementara Keefer & Khemani (2003), Mauro (1998), dan Von
Hagen (2002) secara implisit menyatakan bahwa anggaran juga dipergunakan oleh
legislatif (politisi) untuk memenuhi self-interestnya. Pada akhirnya keunggulan informasi
yang dimiliki oleh eksekutif yang pergunakan untuk menyusun rancangan anggaran
akan berhadapan dengan keunggulan kekuasaan (discretionary power) yang dimiliki
oleh legislatif.

Hubungan Keagenan Antara Legislatif dan Publik


Dalam hubungan keagenan antara legislatif dan publik (voters), legislatif adalah
agen dan publik adalah prinsipal (Fozzard, 2001; Lane, 2000:13; Moe, 1984). Lupia &
McCubbins (2000) menyatakan: citizens are principals who elect representatives to
serve as their agents in parliament, sementara Andvig et al. (2001) menyatakan the
voters are the principal of the parliament.
Dalam hal pembuatan kebijakan, Von Hagen (2003) berpendapat bahwa hubungan
prinsipal-agen yang terjadi antara pemilih (voters) dan legislatif pada dasarnya
menunjukkan bagaimana voters memilih politisi untuk membuat keputusan-keputusan
tentang belanja publik untuk mereka dan mereka memberikan dana dengan membayar
pajak. Ketika legislatif kemudian terlibat dalam pembuatan keputusan atas
pengalokasian belanja dalam anggaran, maka mereka diharapkan mewakili
kepentingan atau preferensi prinsipal atau pemilihnya.
Pada kenyataannya legislatif sebagai agen bagi publik tidak selalu memiliki
kepentingan yang sama dengan publik, seperti dinyatakan oleh Groehendijk (1997)
berikut ini:
Without doubt, the relationship between voters and politicians in a
representative democracy can be considered to be a principal-agent
relationship. Voters want politicians to look after their interests, and in
exchange provide these politicians with their votes and thus with positions.
Of course, politicians have their own interests, which may diverge from the
voters’ interests.
Lupia & McCubbins (2000) mengingatkan bahwa pendelegasian memiliki
konsekuensi tidak terkontrolnya keputusan agen oleh prinsipal dalam hubungan
legislatif-publik. Mereka menyebutnya abdikasi (abdication), yakni adanya kondisi di
mana agen tidak dipagari dengan aturan bagaimana tindakan mereka berpengaruh
terhadap kepentingan prinsipal. Dalam hal ini pemilih (voters) dicirikan sebagai pihak
yang tidak perduli atau tidak berkeinginan untuk mempengaruhi perwakilan (anggota
legislatif) yang mereka pilih. Di sisi lain, legislatur dicirikan sebagai pihak yang tidak
memiliki waktu, inklinasi (inclination), dan pengetahuan untuk mengetahui seluruh
kebutuhan publik. Stereotypes inilah yang menyebabkan terjadinya abdikasi, yakni
keterwakilan yang tidak memberikan manfaat apa-apa bagi pemilih (prinsipal) atau
pihak yang diwakili.
Kedudukan legislatif atau parlemen sebagai agen dalam hubungannya dengan
publik menunjukkan bahwa legislatif memiliki masalah keagenan karena akan berusaha
untuk memaksimalkan utilitasnya (self-interest) dalam pembuatan keputusan yang
terkait dengan publik. Persoalan abdication menjadi semakin nyata ketika publik tidak
memiliki sarana atau institusi formal untuk mengawasi kinerja legislatif, sehingga
perilaku moral hazard legislatif dapat terjadi dengan mudah.
Menurut Von Hagen (2003), politisi yang terpilih bisa saja berlaku oportunistik dan
karenanya voters berkeinginan menghilangkan peluang untuk mendapat rents dengan
membuat politisi terikat pada suatu aturan yang menentukan apa yang dapat atau harus
mereka lakukan pada kondisi tertentu. Akan tetapi, membuat aturan untuk sesuatu yang
tidak jelas (unforeseen development) dan kompleskitas situasi yang dihadapi
menyebabkan kontrak yang sempurna tidak mungkin dibuat. Politisi juga tidak akan
dapat memenuhi semua janji yang dibuatnya selama kampanye pemilihan. Oleh karena
itu, seperti halnya dalam bentuk hubungan keagenan yang lain, hubungan keagenan
antara pemilih (voters) dengan politisi dapat dipandang sebagai incomplete contract
(Seabright, 1996).

Hubungan Keagenan dalam Penyusunan Anggaran Daerah di Indonesia


Pada pemerintahan, peraturan perundang-undangan secara implisit merupakan
bentuk kontrak antara eksekutif, legislatif, dan publik. Dalam peraturan tersebut
dinyatakan semua kewajiban dan hak pihak-pihak yang terlibat dalam pemerintahan.
Beberapa aturan yang secara eksplisit merupakan manifestasi dari teori keagenan
adalah:
1. UU 22/1999 dan UU 32/2004 yang di antaranya mengatur bagaimana
hubungan antara eksekutif dan legislatif. Eksekutif yang dipilih dan
diberhentikan oleh legislatif (UU 22/1999) atau diusulkan untuk diberhentikan
(UU32/2004) merupakan bentuk pengimplementasian prinsip-prinsip
hubungan keagenan di pemerintahan. Eksekutif akan membuat
pertanggungjawaban kepada legislatif pada setiap tahun atas anggaran
yang dilaksanakannya dan setiap lima tahun ketika masa jabatan kepala
daerah berakhir.
2. PP 109/2000 menjelaskan tentang penghasilan kepala daerah dan wakil
kepala daerah.
3. PP 110/2000, PP 24/2004, dan PP 37/2005 mengatur mengenai kedudukan
keuangan anggota legislatif.
4. UU 17/2003, UU 1/2004, dan UU 15/2004 merupakan aturan yang secara
tegas mengatur bagaimana perencanaan, pelaksanaan, dan pemeriksaan
keuangan publik (negara dan daerah) dilaksanakan oleh pemerintah.
Anggaran daerah merupakan rencana keuangan yang menjadi dasar dalam
pelaksanaan pelayanan publik. Di Indonesia dokumen anggaran daerah disebut
anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD), baik untuk provinsi maupun
kabupaten dan kota. Proses penyusunan anggaran pasca UU 22/1999 (dan UU
32/2004) melibatkan dua pihak: eksekutif dan legislatif, masing-masing melalui sebuah
tim atau panitia anggaran.
Sebelum penyusunan APBD dilakukan, terlebih dahulu dibuat kesepakatan antara
eksekutif dan legislatif tentang arah dan kebijakan umum (AKU) dan prioritas anggaran,
yang akan menjadi pedoman untuk penyusunan anggaran pendapatan dan anggaran
belanja. Eksekutif membuat rancangan APBD sesuai dengan AKU dan prioritas
anggaran, yang kemudian diserahkan kepada legislatif untuk dipelajari dan dibahas
bersama-sama sebelum ditetapkan sebagai peraturan daerah (Perda). Dalam
perspektif keagenan, hal ini merupakan bentuk kontrak (incomplete contract), yang
menjadi alat bagi legislatif untuk mengawasi pelaksanaan anggaran oleh eksekutif.

Masalah Keagenan di Eksekutif


Eksekutif memiliki keunggulan dalam hal penguasaan informasi dibanding legislatif
(asimetri informasi). Keunggulan ini bersumber dari kondisi faktual bahwa eksekutif
adalah pelaksana semua fungsi pemerintah daerah dan berhubungan langsung dengan
masyarakat dalam waktu sangat lama. Eksekutif memiliki pemahaman yang baik
tentang birokrasi dan administrasi serta peraturan perundang-undangan yang
mendasari seluruh aspek pemerintahan. Oleh karena itu, anggaran untuk pelaksanaan
pelayanan publik diusulkan untuk dialokasikan dengan didasarkan pada asumsi-asumsi
sehingga memudahkan eksekutif memberikan pelayanan dengan baik. Eksekutif akan
memiliki kecenderungan mengusulkan anggaran belanja yang lebih besar dari yang
aktual terjadi saat ini (asas maksimal). Sebaliknya untuk anggaran pendapatan,
eksekutif cenderung mengusulkan target yang lebih rendah (asas minimal) agar ketika
realisasi dilaksanakan, target tersebut lebih mudah dicapai. Usulan anggaran yang
mengandung slack seperti ini merupakan gambaran adanya asimetri informasi antara
eksekutif dan legislatif. Slack tersebut terjadi karena agen (eksekutif) menginginkan
posisi yang relatif aman dan nyaman dalam melaksanakan tugas dan fungsinya.
Proses penyusunan anggaran (APBD) diawali dari rencana pelayanan yang akan
diberikan oleh pemerintah daerah. Pemilihan pelayanan (dalam bentuk kegiatan)
direncanakan secara bersama-sama dengan inisiatif terbesar ada di pihak eksekutif.
Eksekutif kemudian mengalokasikan anggaran untuk setiap kegiatan, program , dan
prioritas anggaran. Rangkuman usulan kegiatan dan anggarannya ini kemudian
disamapaikan kepada legislatif untuk dibahas terlebih dahulu sebelum disahkan
menjadi peraturan daerah (Perda).
Realisasi perilaku oportunistik eksekutif dalam pengusulan belanja ini di antaranya
adalah:
1. Mengusulkan kegiatan yang sesungguhnya tidak menjadi prioritas.
2. Mengusulkan kegiatan yang memiliki lucrative opportunities (peluang untuk
mendapatkan keuntungan pribadi) yang besar.
3. Mengalokasikan komponen belanja yang tidak penting dalam suatu kegiatan.
4. Mengusulkan jumlah belanja yang terlalu besar untuk komponen belanja dan
anggaran setiap kegiatan.
5. Memperbesar anggaran untuk kegiatan yang sulit diukur hasilnya.

Masalah Keagenan di Legislatif


Perilaku oportunistik legislatif dapat terjadi pada dua posisi, yakni sebagai prinsipal
dan juga sebagai agen. Sebagai prinsipal bagi eksekutif, legislatif dapat meralisasikan
kepentingannya dengan membuat kebijakan yang seolah-olah merupakan kesepakatan
di antara kedua belah pihak, tetapi menguntungkan legislatif dalam jangka panjang,
baik secara individual maupun institusional. Melalui discretionary power yang
dimilikinya, legislatif dapat mengusulkan kebijakan yang sulit untuk ditolak oleh
eksekutif, meskipun usulan tersebut tidak berhubungan langsung dengan pelayanan
publik dan fungsi legislatif.
Sebagai agen bagi publik (pemilih), perilaku oportunistik legislatif lebih kelihatan
jelas. Dalam penganggaran, legislatif semestinya membela kepentingan pemilihnya
dengan mengakomodasi kebutuhan publik dalam anggaran. Usulan kegiatan yang akan
dibiayai dengan anggaran seharusnya didasarkan pada permasalahan dan kebutuhan
masyarakat yang terindetifikasi ketika legislatif turun ke lapangan melakukan
penjaringan aspirasi masyarakat.
Ada dua kondisi yang dimanfaatkan oleh eksekutif untuk merealisasi perilaku
oportunistiknya dalam proses penyusunan anggaran. Pertama, secara eksplisit
berhubungan dengan anggaran legislatif dan kedua, melalui anggaran untuk pelayanan
publik dalam bentuk “titipan”. Pada kondisi pertama, legislatif mengusulkan anggaran
yang meningkatkan pengahasilannya sehingga dapat memenuhi self-interestnya dalam
jangka pendek. Hal ini memunculkan political corruption atas anggaran (Garamfalvi,
1997). Sementara pada kondisi kedua, self-interest dalam jangka panjang ingin dicapai.
Usulan anggaran yang diperjuangkan adalah yang megharumkan nama politisi di
wilayah tertentu, sehingga cenderung pada usulan yang targetable atau hasilnya
kelihatan jelas oleh masyarakat. Akibatnya, pembangunan cenderung di daerah
merupakan wilayah pemilihan politisi yang powerful di legislatif. Masyarakat sulit melihat
dan memahami kecenderungan ini.

Simpulan
Hubungan dan masalah keagenan dalam penganggaran antara eksekutif dan
legislatif merupakan bagian tak terpisahkan dalam penelitian keuangan (termasuk
akuntansi) publik, politik penganggaran, dan ekonomika publik. Eksekutif merupakan
agen bagi legislatif dan publik (dual accountability) dan legislatif agen bagi publik.
Konsep perwakilan (representativeness) dalam penganggaran tidak sepenuhnya
berjalan ketika kepentingan publik tidak terbela seluruhnya oleh karena adanya perilaku
oportunistik (moral hazard) legislatif. Di sisi lain, eksekutif sebagai agen cenderung
menjadi budget maximizer karena berperilaku oportunistik (adverse selecation dan
moral hazard sekaligus). Hal ini jelas sebuah peluang penelitian di bidang anggaran
dan akuntansi.

Rekomendasi untuk Penelitian Empiris


Kenyataan bahwa teori keagenan dapat digunakan untuk menjelaskan perilaku
oportunistik eksekutif dan legislatif dalam penyusunan anggaran daerah membuka
peluang luas untuk melakukan penelitian lebih lanjut. Studi empiris diperlukan untuk
mengungkap lebih jauh berbagai persoalan terkait dengan efektifitas anggaran sebagai
alat pengawasan dan penilaian kinerja pelayanan publik pemerintah daerah. Beberapa
ide penelitian yang doable diuraikan berikut ini.
1. Penelitian tentang keakurasian estimasi anggaran anggaran. Halim (2002)
menemukan bahwa terdapat perbedaan optimisme dalam penentuan angka-
angka di anggaran antara daerah kaya dan miskin. Artinya, varians antara
anggaran dan realisasi dalam perhitungan APBD berbeda antara daerah di
pulau Jawa dan Bali dengan daerah lain di luar Jawa dan Bali. Untuk itu,
perlu dilakukan studi lanjutan untuk melihat faktor-faktor penyebab
perbedaan ini. Misalnya: kaitannya dengan kualitas pemeriksaan, internal
control, kelengkapan dan keakurasian data di daerah, pengukuran kinerja,
perbedaannya dengan kondisi setelah anggaran berbasis kinerja diterapkan
(penelitian Halim, 2002 menggunakan data APBD dengan pendekatan
berimbang dan dinamis).
2. Faktor karakteristik anggota legislatif. Pengetahuan atas fungsi dan
peraturan perundang-undangan, pengalaman sebagai anggota legislatif,
nilai-nilai (values) yang dianut oleh anggota legislatif, partai politik asal, dan
janji pada saat kampanye merupakan beberapa hal yang dapat
dipertimbangkan dalam mengkaji lebih jauh determinan yang mempengaruhi
outcome dari peran legislatif dalam penyusunan APBD.
3. berbagai kepentingan yang dinyatakan dalam satuan uang. Perbedaan
kepentingan menimbulkan konflik yang sangat kompleks. AKU/SP
kemungkinan tidak bermanfaat banyak ketika sebagian besar penentuan
alokasi kegiatan (proyek) diatur berdasarkan kepentingan politik. Wildavsky
(1991) dan Rubin (1993) menjelaskan bagaimana kepentingan politik sangat
menentukan dalam pembuatan keputusan pengalokasian.
4. Analisis atas alokasi berdasarkan sektor. Karakteristik daerah (misalnya
jumlah dan komposisi jenis kelamin penduduk, PDRB dan pertumbuhan
ekonomi, agraris/perdagangan dan jasa, kapasistas fiskal, kualitas
pendidikan dan kesehatan, ketersediaan infrastruktur) dapat
dipertimbangkan sebagai faktor yang mempengaruhi pengalokasian
anggaran. Kondisi ril di daerah sangat menentukan bagaimana pola
pengalokasian anggaran sehingga suatu daerah tidak dapat meniru
sepenuhnya kebijakan dan alokasi anggaran daerah lain.
5. Perilaku oportunistik di satuan kerja (agency). APBD sebagai kumpulan dari
anggaran banyak satuan kerja (dinas, badan, kantor, sekretariat) sangat
tergantung pada kebutuhan di setiap satuan kerja. Suatu satuan kerja bisa
saja mengusulkan anggaran yang tidak wajar (seperti dinaikkan atau mark-
up), tidak penting (tidak sesuai dengan prioritas), dan pengulangan dari
anggaran tahun sebelumnya.
6. Analisis atas hubungan dan pengaruh di antara angka-angka dalam Laporan
Keuangan Pemerintah daerah yang mencakup Laporan Realisasi APBD,
Neraca daerah, Laporan Arus Kas. Misalnya, belanja modal merupakan
belanja yang menghasilkan aset tetap sehingga memiliki konsekuensi
adanya biaya pemeliharaan atas aset tersebut pada masa yang akan
datang. Selain itu, ada pemahaman bahwa proyek fisik (belanja modal)
memilihi hubungan proporsional dengan proyek non fisik (belanja operasi
dan pemeliharaan). Contoh lain adalah hubungan penyertaan modal dengan
pendapatan daerah.