Anda di halaman 1dari 7

NEGARA HUKUM

DAN PERMASALAHAN AKSES KEADILAN


DI NEGERI-NEGERI BERKEMBANG PASCA-KOLONIAL
Sebuah risalah ringkas,
Dimaksudkan sebagai rujukan ceramah dan diskusi
Pada acara seminar bertajuk Negara Hukum dan Akses Pada Keadilan
Yang diselenggarakan oleh Perkumpulan Epistema
Di Jakarta, 09-10 Oktober 2009

Soetandyo Wignjosoebroto
Gurubesar Emeritus pada Universitas Airlangga

Dalam penjelasan UUD-45 (yang dijadikan bahan penataran P-4 pada masa yang lalu),
apa yang disebut negara hukum disebutkan di situ secara lebih lengkap dalam suatu rangkaian
kata-kata: negara yang berdasarkan hukum. Sebenarnya istilah ini, entah dituliskan pendekpendek entah pula dituliskan agak panjang sebagai suatu frase, adalah hasil terjemahan dari
istilah hukum berbahasa Belanda rechtsstaat. Istilah rechtsstaat ini -- atau yang di dalam Bahasa
Jerman dituliskan Rechtsstaat atau pula yang di dalam Bahasa Inggris dituliskan the lawstate
atau the(supreme) state of law, yang berarti status hukum yang tertinggi dan berkekuatan ruling)
tersimak dalam perundang-undangan di Indonesia untuk pertama kalinya pada tahun 1854,
ialah tahun diundangkannya Regeringsreglement Hindia Belanda.
Istilah rechtsstaat dipakai dalam perbincangan kali ini sebagai istilah keilmuan guna
menunjuk ke suatu pengalaman sejarah dalam perkembanagan peradaban masyarakat Eropa
Barat, namun yang akhir-akhir ini kian kehilangan maknanya yang objektif, yang dapat
difungsikan sebagai sarana analisis yang fungsional. Dihubungkan dengan persoalan keadilan
dan akses untuk memperoleh keadilan, kata istilah negara hukum ini telah kian kian
berkarakter normatif, legalistik dan cenderung dipercaya sebagai jalan pintas untuk menemukan
solusi berbagai permasalahan yang menghadang negeri-negeri baru pasca-kolonial, yang kini
tengah berupaya mengembangkan diri ke arah modernitas. Karena berkonsep normatif, dan tak
lagi semata-mata prekriptif-positivistik, secara konseptual kata istilah negera hukum ini lalu
juga menjadi bersifat judgmental, dan kehilangan fungsinya sebagai sarana analisis untuk
mendapatkan simpulan apa sesungguhnya yang tengah terjadi menurut fakta sosio-histoiknya,
pada perkembangan negara hukum ini, as a matter of fact, di negeri-negeri yang tengah
berkembang pasca-kolonial, khususnya Indonesia.

Tentang Istilah dan Konsep Negara Hukum


Apa yang disebut dalam bahasa Indonesia Negara Hukum itu seperti yang telah
dikatakan di muka -- sesungguhnya mulai dikenal dalam perbincangan hukum tatapemerintahan
dan tatanegara di Indonesia sejak dicantumkannya kata istilah ini dalam bahasa asalinya
rechtsstaat di dalam Reglement of het Beleid der Regering van Nederlands lndie ( Peraturan
Tentang Kebijakan Pemerintahan Hindia Belanda, disingkat Regeringsreglement atau RR begitu
saja) dari tahun 1854. Ketika RR diganti dengan Indische Staasregeling (Peraturan
Ketatanegaraan Tanah Hindia, disingkat IS, yang berlaku sejak tahun 1926), sehubungan dengan
persiapan pemberian kekuasaan pemerintahan yang lebih terdesentralisasi dari Negeri Belanda
kepada Tanah Hindia), janji untuk tetap mempertahankan tanah jajahan Hindia sebagai suatu
rechtsstaat tetap tertulis di IS, dan diterima dalam maknanya sebagai dasar konstitusional
pemerintahan di Tanah Hindia.
Syahdan, apa yang semula dituliskan dalam RR 1854 jo IS 1925 itu jelas tak luput dari
perhatian para juris nasionalis Indonesia yang belajar di sekolah-sekolah tinggi Hindia Belanda
pada era kolonial. Konsep yang dimaknakan sebagai dasar konstitusional suatu pemerintahan
demokratik, baik yang dinyatakan dalam bahasa asalinya, rechtsstaat, maupun terjemahannya
yang dipopulerkan kemudian, ialah negara hukum, mengisyaratkan bahwa suatu organisasi
pemerintahan yang baik mestilah disusun atas dasar kesiapannya untuk menundukkan diri pada
ketentuan-ketentuan hukum, dan tidak secara vulgar mendasarkan diri semata pada besarnya
kekuasaan politik (machtstaat). Tetapi akan diketahui kemudian dalam praktek ketatangaraan di
negeri-negeri berkembang pasca-kolonial bahwa apa yang disebut rechtsstaat atau negara
hukum ini ternyata amat mudah diniatkan dan dituliskan di naskah-naskah atau dibicarakan
dalam sidang-sidang pertemuan politik daripada dilaksanakan in concreto
Sesungguhnya, konsep rechtsstaat ataunegara hukumini adalah konsep yang datang
dan berasal dari luar wilayah peradaban pribumi. Inilah konsep yang termutakhirkan lewat
revolusi kerakyatan yang terjadi di kawasan peradaban Eropa Barat, khususnya Amerika dan
Perancis. Konsep ini merupakan paradigma baru bahwa negara dan alat kekuasaannya (yang
disebut pemerintah) tak dibenarkan apabila bertindak atas dasar kekuasaannya belaka; alih-alih,
haruslah ditumpukan pada dasar kebenaran hukum yang telah dipositifkan; ialah undang-undang,
yang pada gilirannya bertegak di atas kebenaran hukum (ius > iustia) yang telah disepakati dan
dibentuk bersama dalam wujud undang-undang (ius constitutum), khususnya yang paling dasar,
ialah Undang-Undang Dasar. Inilah yang dalam perbendaharaan istilah bahasa Inggris disebut
the state of law atau the lawstate atau l tat des lois dalam bahasa Perancis. Dari sinilah
lahirnya sekurang-kurangnya 3 (tiga) karakteristik yang melekat, sine qua non, tak boleh tidak
dalam konsep rechtsstaat, ialah tatkala harus diterapkan dalam kehidupan bernegara bangsa.
Yang pertama ialah, bahwa apa yang disebut hukum dalam negara hukum itu harus
dibentuk dalam wujudnya yang positif. Demi kepastian berlakunya di alam yang objektif (yang

dalam bahasa falsafah positivisme Perancis disebut alam positif), hukum mestilah dibentuk ke
dalam preskripsi-preskripsi, ialah rumus-rumus tertulis yang mendalilkan adanya hubungan
sebab akibat antara suatu perbuatan hukum atau peristiwa hukum tertentu dengan akibat
hukumnya. Kedua, apa yang disebut hukum (yang telah selesai dalam bentuknya yang
preskriptif-positif itu, dan boleh disebut ius constitutum atau lege alias undang-undang itu) harus
merupakan hasil proses kesepakatan kontraktual antara golongan-golongan partisan dalam suatu
negeri, langsung ataupun melalui wakil-wakilnya, melalui suatu proses yang disebut proses
legislasi. Ketiga, hukum yang telah diwujudkan dalam bentuk undang-undang (berikut undangundang yang paling dasar yang disebut Undang-Undang Dasar) dan bersifat kontraktual itu akan
mengikat seluruh warga bangsa secara mutlak, mengalahkan aturan-aturan normatif macam
apapun, yang lokal ataupun yang sektarian, namun yang belum disepakatkan melalui proses
legislatif agar diberlakukan sebagai bagian dari hukum nasional.
Tiga karakteritik pokok seperti itu berimplikasi konsep dasar bahwa hukum (undangundang nasional hasil kesepakatan legislatif) itu berkedudukan tertinggi. Tak ayal lagi, konsep
rechtsstaat itu sekaligus juga menyatakan asas bahwa hukum undang-undang nasional itu
merupakan hukum yang berstatus paling tinggi, (mengatasi norma macam apapun yang berlaku
secara informal dalam masyarakat). Dinyatakan di dalam bahasa Belanda, rechtsstaat itu boleh
juga terbaca sebagai singkatan dari de hoogste rechtsstaat, atau yang dikatakan di dalam bahasa
Inggris sebagai the supreme state of law, yang apabila diterjemahkan balik ke dalam bahasa
Indonesia tidak lagi berarti negara hukum, melainkan status supremasi hukum perundangundangan nasional, yang akan mengikat sesiapapun yang berada di teritori berlakunya hukum
nasional hasil kerja legislasi itu, baik yang awam biasa maupun yang memngemban jabatan di
struktur kekuasaan.

Distorsi Konsep Negara Hukum di Negara-Negara Baru Pasca-Kolonial


Masalah bermula dari ketiadaan paham yang benar oleh para nasionalis pribumi -- yang
berhasil mengambil alih kekuasaan dari para penguasa Barat -- tentang konsep dan sejarah
lahirnya konsep lawstate/rechtsstaat dalam kehidupan berbangsa dan bernegara bangsa di Eropa.
Konsep negara hukum itu berasal dari pengalaman Barat dan merupakan bagian dari tradisi
yang berkembang dalam sejarah politik dan budaya Barat. Harold Berman, dalam bukunya Law
And Revolution: The Development of Western LegalTradition menulis dengan runtut lahir dan
perkembangan konsep the (supreme) state of law yang juga disebut de hogere rechtsstaat. Nilah
konsep rule of law. Law adalah hasil kesepakatan, dan hanya hukum yang dibentuk melalui
kesepakatn sajalah yang akan berlaku dalam statusnya yang tertinggi, dan buka kehendak
seseorang secara sepihak, entah itu perintah, titah ataupun fatwa. Inilah konsep yang dikisahkan
oleh Berman, bermula dari terjadinya kesepakatan untuk menyelesaikan konflik dalam perebutan
supremasi kekuasaan antara Paus Gregorius VII dan Kaisar Heinrich pada tahun 1178, atau pula
antara Paus Incentious dan Raja John (1209-1213), berlanjut ke kesepakatan serupa antara Raja

John dan para baron yang dipiagamkan dalam Magna Charta Libertatum (1215), sampaipun ke
sampaipun ke hari-hari pecahnya revolusi liberal di Perancis yang menghasilkan kesepakatan
konstitusional (1889) sebagai realisasi teori Kontrak Sosial sebagaimana yang dikemukakan
antara lain oleh Jean Jacques Rousseau (1776). .
Perkembangan historik konsep atau dalil kebenaran supremasi hukum dalam kehidupan
bernegara bangsa ialah hukum yang ruling sebagai hasil kesepakatan, yang karena itu mesti
dihormati dan akan mengikat para pihak di bawah adagium pacta sunt servanda tidaklah
dikenal di negeri-negeri Timur. Dunia Timur baru mulai mengenal konsep dan dalil moral
politik hukum ketatanegraan Barat ini ketika Dunia Timur, sebagai akibat penjelajahan bangsa
Barat, terimbas masuk menjadi bagian dari sejarah bangsa-bangsa barat. Pada periode
kolonialisme, sesungguhnya pengenalan itu dilakukan oleh para penguasa kolonial secara
berangsur dan amat hati-hati agar tidak terjadi gegar budaya. Dalam persoalan ini, Robert
Seidman, dalam bukunya The State, Law and Development (1978) pernah menuliskan suatu dalil
bahwa hukum yang tumbuhkembang sebagai hasil sejarah budaya suatu bangsa tak akan dapat
ditarnasfer begitu saja ke kehidupan bangsa lain yang bersejarah dan bertradisi lain. Itulah yang
menjadi dasar kebijakan pemerintah kolonial Inggris untuk tetap menjalankan kebijakan rule of
(educated) man di daerah jajahannya di Afrika, walau di negerinya sendiri Inggris menerapkan
secara konsekuen prinsip the rule of law.
Kebijakan kolonial Inggis untuk daerah jajahannya di Afrika, sebagaimana dilaporkan
Seidman, rupanya bersejajar benar dengan kebijakan kolonial Belanda untuk Indonesia pada
masa lalu.. Itulah yang menjadi dasar rasionalisasi politik kolonial Belanda untuk bekerja pada
alur kebijakan dualisme. Karena diketahui bahwa hukum itu dalam bentuknya yang formil
mauoun dalam substansinya yang materiil -- merupakan suatu produk sejarah bangsa, maka
penguasa kolonial Belanda masa itu memisahkan secara jelas dua wilayah jurisdiksi hukum, satu
yang berlaku untuk warga negara Belanda dan orang Barat asing lainnya, dan satu untuk
golongan penduduk non-Eropa. Untuk orang-orang dari golongan penduduk Bumiputera berlaku
dalam wilayah jurisdiksinya zijn eigen gewoonte, gebruiken en godsdienstige instellingen (adat
tradisi, kebiasaan dan lembaga-lembaga keagamaan mereka sendiri).

Permasalahan Access to Justice : Kasus Indonesia


Kebijakan dualisme kolonial ini ternyata tak lagi diikuti ketika kekuasaan kolonial
berakhir di Indonesia. Para nasionalis pribumi menganggap, bahkan menuduh, bahwa kebijakan
dualisme adalah kebijakan diskriminatif yang akan menghambat kemajuan bangsa pribumi
memasuki dunia modern. Dualisme jurisdiksi -- yang secara implisit juga merupakan pemisahan
antara kawasan negara hukum yang nasional-modern dan kawasan masyarakat hukum yang
lokal-adat (yang dalam literatur Belanda diistilahi adat rechtsgemeenschap) dianggap tak lagi
sejalan dengan cita-cita modernisasi bangsa. Akan tetapi, ketika konsep negara hukum diambil-

alih untuk dipakai begitu saja, ternyata dalam praktek terjadi kebijakan-kebijakan nasional yang
mendua juga di sini. Konsep negara hukum yang berasal dari bumi asing diambil untuk
ditumbuhkembangkan di suatu bumi tradisi yang masih banyak dicoba dipertahankan
berdasarkan kepribadian bangsa sendiri, nota bene yang untuk sebagian besar masih
mencerminkan kuatnya budaya patron-klien, yang tidak memuliakan kebebasan melainkan
kesetiaan klien. Di sini hukum (undang-undang) tak selalu dijadikan rujukan. Alih-alih,
kebijakan atau fatwa yang bersifat non-kontraktual itulah yang acap dijadikan rujukan.
Bukan sekali dua kali otoritas hukum undang-undang, yang bertumpu pada formalitas
kesepakatan legislatif, masih selalu dipertanyakan legitimasinya. Dalam banyak peristiwa,
postulat-postulat undang-undang dikalahkan oleh pertimbangan-pertimbangan yang bertolak
dari substansi moralitas keadilan warga masyarakat. Bukan sekali pula putusan-putusan hakim
yang bertolak dari premis hukum undang-undang dipandang tak adil, sekalipun prosedur formal
telah diikuti secara relatif ketat. Ada konsep keadilan menurut bunyi hukum undang-undang
yang dalam kehidupan negara hukum harus dipandang supreme dan final, namun tidak demikian
menurut adat atau hukum adat lokal, yang mulai menyeruak ke tataran nasional, harus dilihat
sebagai keadilan yang tak sekali-kali substantif. Terjadi apa yang disebut legal gaps, suatu
silang selisih yang sering tajam antara apa yang seharusnya berlaku menurut bunyi undangundang dan apa yang seharusnya berlaku menurut tradisi, adat atau moral masyarakat. Dari
sinilah datangnya amatan sosiologik bahwa law is not always society.
Di mana keadilan? Keadilan yang mana? Keadilan komutatif yang dikonstruksi
menurut kesepakatan legislatif dalam bingkai rechtsstaat, ataukah keadilan distributif
sebagaimana yang dititahkan sang tribunus yang kepala suku, yang bisa bertindak sebagai
patron yang baik bagi para kliennya dalam kehidupan rechtsgemeenschappen? Ke mana
menemukan keadilan? Ke hakim negara yang berstatus pejabat negara, yang karena itu harus
memberikan putusan berdasarkan hukum materiil dan formil yang telah diundangkan badan
legislatif dan ditegakkan oleh aparat eksekutif, ataukah mencari penyelesaian ke tokoh-tokoh
informal yang acapkali masih berwibawa tinggi dalam kehidupan masyarakat.
Tak muhal dan tak jarang pula resistensi terhadap hukum undang-undang justru
diprakarsai oleh para patron atau elit lokal yang konservatif namun berpengaruh. Para elit lokal
ini acapkali lebih mampu memobilisasi klien-kliennya berdasarkan sentimen-sentimen lokal
daripada para birokrat nasional. Menghadapi kenyataan seperti ini, hukum (undang-undang)
yang dimuliakan dalam kehidupan bernegara hukum seakan-akan kehilangan legitimasinya dan
kehilangan daya keefektifan serta kebermaknaan sosiologiknya. Persoalannya kini ini ialah,
bahwa pelanggaran dan/atau pengabaian hukum undang-undang itu tidak hanya dilakukan oleh
seorang dua orang saja, yang akan bisa ditindak dengan penjatuhan sanksi terhadapnya,
melainkan oleh beratusribu orang. Persoalannya yang paling mendasar adalah bahwa para
pelanggar itu berkilah dengan merujuk ke dasar pembenar yang berada di ranah kesadaran dan
keyakinannya sendiri. Itulah keyakinan hukum yang berakar dalam-dalam di dalam struktur

budaya warga masyarakat, yang bisa sungguh berbeda dengan postulat yang diambil sebagai
premis kebijakan negara, baik kebijakan yang terproses di badan-badan legislatif maupun yang
diimplementasi di badan-badan eksekutif dan/atau yudisial.
Semua pengabaian yang berujung pada menjadi tak bermaknanya hukum undang-undang
itu bersebab dari kenyataan bahwa hukum undang-undang ini acapkali dipandang tidak atau
kurang bersesuaian dengan rasa kepatutan yang telah terkanjur diadatkan. Dalam banyak
peristiwa, pengabaian itu mungkin pula disebabkan oleh kenyataan bahwa kebijakan yang
terkandung dalam hukum undang-undang itu dipandang kurang berpihak kepada -- dan oleh
sebab itu juga dinilai kurang menguntungkan -- kepentingan warga masyarakat dalam jumlah
signifikan. Kebijakan investasi, misalnya dipandang kurang adil dan kurang menguntungkan
apabila diwawas dari pertimbangan para buruh yang ngeri pada kebijakan outsourcing.
Pengabaian dan penolakan seperti itu akan kian nyata lagi apabila hukum negara ini nyatanya
hanya hendak memperbanyak jumlah kewajiban yang mesti dipenuhi warga negara, dan bukan
hendak memberikan hak-hak baru yang akan menjamin warga untuk memperoleh layanan sosial
yang lebih memadai daripada layanan yang terdahulu diberikan para pejabat negara. Kenyataan
ini tak hanya terjadi tatkala para ahli hukum di negeri ini getol mengembangkan teori hukum
pembangunan dengan doktrin law is a tool of social engineering, akan tetapi masih juga terjadi
ketika banyak pemikir hukum mulai mencoba melakukan siar ajaran hukum progresif, yang
diam-diam menyiratkan kembali ajaran hukum kodrat rintisan Romo Jesuit Fransisco Suarez
(1548-1617) dari madhab Salamanca. [***]