PEMBIAYAAN DARI UTANG, MENGKHAWATIRKAN?

Ayuk Damayanti / D IV Akuntansi 2015/2016 / 7D / 8

Abstrak
Paper ini membahas tentang posisi utang Indonesia. Sejak jaman Orde Lama, Indonesia tidak
terlepas dari hutang. Dalam jangka pendek, utang luar negeri sangat membantu pemerintah
Indonesia dalam upaya menutup defisit anggaran pendapatan dan belanja negara, akibat
pembiayaan pengeluaran rutin dan pengeluaran pembangunan yang cukup besar. Dengan
demikian, laju pertumbuhan ekonomi dapat dipacu sesuai dengan target yang telah ditetapkan
sebelumnya. Tetapi dalam jangka panjang, ternyata utang luar negeri pemerintah tersebut dapat
menimbulkan berbagai persoalan ekonomi di Indonesia.
Keyword: utang, defisit anggaran, pembangunan
Latar Belakang
Akhir-akhir ini media massa diramaikan dengan berita hutang luar negeri Indonesia di era
presiden Jokowi melonjak cukup tajam. Hingga November 2015, total utang pemerintah pusat
tercatat Rp 3.074,82 triliun. Pada 2014, utang Indonesia mencapai Rp 2.604,93 triliun.
Artinya, sampai November 2015, utang Indonesia bertambah Rp 469,89 triliun. Bahkan
banyak kalangan yang membandingkan dengan utang pemerintahan sebelumnya. Utang yang
diterima pemerintahan Jokowi-JK dalam setahun lebih dari jumlah yang diterima SBY dalam 10
tahun pemerintahannya. Selama 10 tahun, SBY menerbitkan SBN senilai Rp 496.3 triliun. Dan,
Utang pemerintah Jokowi selama setahun setara dengan dua kali lebih besar dibandingkan utang
Soeharto 30 tahun.
Berbagai tanggapan bermunculan dengan adanya berita ini. Ada yang menganggap
Presiden telah melakukan pemborosan besar-besaran, ada yang mendukung langkah Presiden
dalam menambah utang karena dianggap utang untuk tujuan baik, yaitu pembangunan
infrastuktur. Lalu bagaimanakah sebenarnya posisi utang Indonesia? Dan apakah utang tersebut
telah mengkhawatirkan?
Metodologi Penelitian
1.

Metode Penelitian

Metode penelitian yang dilakukan adalah dengan menggunakan metode Analisis Deskriptif
berdasarkan informasi-informasi yang diperoleh melalui buku dan internet.
2. Sumber Data
Data utang luar negeri pemerintah pusat dan bank sentral diperoleh dari Kementerian Keuangan
dan Bank Indonesia.
Pendahuluan
Dalam mencapai target pertumbuhan ekonomi, pemerintah memiliki berbagai pilihan
sumber pemerimaan, baik penerimaan dalam negeri maupun luar negeri. Namun, penerimaan
dalam negeri yang berasal dari penerimaan pajak, penerimaan migas, serta penerimaan luar
negeri lainnya belum cukup untuk membiayai pembangunan yang dicanangkan pemerintah
karena porsi belanja Negara masih besar daripada sumber penerimaan Negara.
Untuk memenuhi kebutuhan belanja, Negara menggunakan utang untuk memenuhi
selisih defisit yang terjadi. Utang merupakan instrument pembiayaan yang hampir selalu
digunakan oleh berbagai Negara di dunia untuk menutup defitit pembiayaannya. Hal ini
disebabkan karena sumber ini relatif tersedia baik dalam bentuk pinjaman maupun surat
berharga. Utang seakan telah menjadi kebutuhan APBN kita. Karena kenyataannya selama ini
utang tidak pernah terpisahkan dengan kebutuhan APBN kita yang menggunakan kebijakan
defisit anggaran.
Posisi Utang Pemerintah Pusat
Per akhir Desember 2015, total utang (outstanding) pemerintah Indonesia mencapai Rp
3.089 triliun atau setara dengan US$ 223,2 miliar. Jumlah tersebut meningkat Rp 480,2 triliun
atau 18,4 persen dibandingkan total utang pada 2014.

Kementerian Keuangan mencatat, total realisasi belanja negara pada 2015 mencapai Rp
1.810 triliun. Belanja negara itu terbagi dalam tiga pos. Pertama, belanja kementerian dan
lembaga negara (K/L) sebesar Rp 724,3 triliun. Dari jumlah tersebut, sebesar Rp 213,3 triliun
atau 29,4 persen merupakan belanja modal. Realisasi belanja modal 2015 itu melonjak 54,5
persen dibandingkan tahun sebelumnya seiring gencaranya pembangunan infrastruktur. Kedua,
belanja non K/L sebesar Rp 462,7 triliun yang digunakan untuk subsidi energi dan non-energi,
seperti subsidi untuk pangan, pupuk, dan kredit program pertanian dan UMKM, serta uang muka
perumahan. Ketiga, transfer ke daerah dan dana desa sebesar Rp 623 triliun. Dana tersebut untuk
operasional dan pembangunan infrastruktur di daerah.
Kementerian Keuangan menyiapkan juga utang lebih awal atau pre-fundingalias ijon
sekitar Rp 63 triliun. Uang sebesar itu untuk membiayai pembangunan infrastruktur awal 2016.
Sumber dana berasal dari penerbitan Surat Utang Negara (SUN) atau obligasi berbentuk valuta
asing US$ 3,5 miliar atau Rp 48 triliun dan matang uang domestik senilai Rp 14 triliun.
Kebijakan pre-funding ini sesuai dengan Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2015 tentang

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun 2016 yakni menerbitkan SUN pada akhir 2015.
Tujuannya, untuk menjamin ketersediaan pendanaan pada awal tahun anggaran 2016. Untuk itu,
Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko Kementerian Keuangan menerbitkan
obligasi global berdenominasi dolar Amerika Serikat ini pada awal bulan lalu.
Selain belanja negara, terdapat pengeluaran pembiayaan untuk Penyertaan Modal Negara
(PMN) sebesar Rp 70,4 triliun. Mayoritas PMN untuk badan usaha milik negara (BUMN)
tersebut dipakai untuk membiayai pembangunan infrastruktur.
Di sisi lain, penerimaan negara sepanjang 2015 mencapai Rp 1.491,5 triliun atau cuma
84,7 persen dari target yang sebesar Rp 1.761,6 triliun. Alhasil, defisit anggaran 2015 mencapai
Rp 318,5 triliun atau 2,8 persen dari produk domestik bruto (PDB).
Jadi, total utang pemerintah hingga akhir 2015 sebesar Rp 3.089 triliun atau naik 18,4
persen dari posisi akhir 2014 yang sebesar Rp 2.608,8 triliun. Pertumbuhan total utang 2015
lebih cepat dibandingkan tahun sebelumnya yang tumbuh 9,8 persen.
Rasio Utang Terhadap PDB
Dari rasio utang dan tingkat PDB, Indonesia sejak 1998-2010 dapat dikatakan mengalami
penurunan. Data menunjukkan bahwa sejak tahun 2000, perkembangan rasio utang terhadap
PDB Indonesia mengalami penurunan (grafik 4). Pada tahun 2000, tercatat bahwa rasio utang
terhadap PDB adalah sebesar 89 persen,turun menjadi 77 persen di tahun 2001, kembali turun
sebanyak 10 persen di tahun 2002 sehingga menjadi 67 persen. Trend ini cukup positif karena
selalu mengalami penurunan hingga tahun 2010 dan menyentuh angka 27 persen pada tahun
2010. Penurunan ini dapat terjadi karena dipicu oleh beberapa faktor. Pertama, pada tahun 2001
dan 2002 ada renegosiasi penjadwalan kembali utang luar negeri dengan IMF. Kedua, sejak
tahun 2004 kita sudah bisa melunasi utang warisan Belanda. Ketiga, pertumbuhan ekonomi
makro yang relatif stabil sehingga bisa meningkatkan PDB.
Perkembangan Rasio Utang Indonesia Terhadap PDB

Rasio total utang terhadap PDB per akhir 2015 mencapai 27 persen. Ini lebih tinggi
dibandingkan 2014 yang masih sebesar 24,7 persen. Rasio utang terhadap PDB tersebut
merupakan yang tertinggi dalam enam tahun terakhir.

Menurut Undang-Undang Nomor 17 tahun 2013 tentang Keuangan Negara, Rasio utang
terhadap PDB 2015 ini jauh di bawah batas maksimal yaitu sebesar 60 persen. Namun, hal ini

harus diwaspadai, walaupun rasio utang masih di bawah batas maksimal, apabila pemerintah
tidak ada upaya untuk menurunkan rasio tersebut, pelan namun pasti rasio utang terhadap PDB
pasti melebihi batas maksimalnya, dan itu sangat membahayakan perekonomian Negara.

Bila dibandingkan dengan Negara lain, rasio utang Indonesia terhadap PDB masih lebih
rendah. Sejumlah negara maju bahkan memiliki rasio utang lebih tinggi lagi seperti dialami oleh
Italia yang mencapai 133% dan Jepang 246% dari PDB.
Jatuh Tempo
Pemerintah menjaga risiko utang tetap terkendali. Hal ini tecermin dari sejumlah
indikator risiko utang. Rata-rata jatuh tempo utang cukup panjang yaitu 9,7 tahun. Porsi utang
dalam mata uang rupiah secara konsisten meningkat menjadi 56,2 persen dari total utang,
sehingga menurunkan risiko terhadap perubahan kurs. Selain itu, porsi utang dengan tingkat
bunga tetap sebesar 86,2 persen dari total utang, sehingga relatif aman terhadap perubahan
tingkat bunga global.

Dampak Utang
Setiap tindakan ekonomi pasti mengandung berbagai konsekuensi, begitu juga halnya
dengan tindakan pemerintah dalam menarik pinjaman. Dalam jangka pendek, pinjaman dapat
menutup defisit APBN, dan ini jauh lebih baik dibandingkan jika defisit APBN tersebut harus
ditutup dengan pencetakan uang baru, sehingga memungkinkan pemerintah untuk melaksanakan
pembangunan dengan dukungan modal yang relatif lebih besar, tanpa disertai efek peningkatan
tingkat harga umum (inflationary effect) yang tinggi. Dengan demikian pemerintah dapat
melakukan ekspansi fiskal untuk mempertinggi laju pertumbuhan ekonomi nasional.
Meningkatnya laju pertumbuhan ekonomi berarti meningkatnya pendapatan nasional, yang
selanjutnya memungkinkan untuk meningkatnya pendapatan per kapita masyarakat, apabila
jumlah penduduk tidak meningkat lebih tinggi. Dengan meningkatnya perdapatan per kapita
berarti meningkatnya kemakmuran masyarakat.
Dalam jangka panjang, ternyata utang dapat menimbulkan permasalahan ekonomi pada banyak
negara debitur. Berbagai risiko atas utang Negara harus diantisipasi dengan baik, jangan sampai
utang pemerintah menjadi menumpuk tanpa prediksi dan berakibat pada terjadinya gelembung
utang pemerintah. Pada situasi ini, terjadi karena Negara tidak mampu membayar utang dalam

maupun luar negeri, ditandai dengan pendapatan nasional lebih kecil daripada anggaran
pembiayaan utang.
Keluar Dari Jeratan Utang
Utang masih sangat dibutuhkan dalam pembiayaan APBN sekarang. Dalam jangka
pendek, susah rasanya Negara ini lepas dari jeratan utang, melihat defisit anggaran yang masih
besar. Proses pembangunan yang sedang digenjot pemerintah untuk menaikkan pertumbuhan
ekonomi juga masih membutuhkan banyak biaya. Utang boleh bertambah tiap tahun, namun,
pemerintah harus memiliki upaya untuk mengurangi debt rasio terhadap PDB, salah satunya
dengan mengurangi defisit anggaran.
Masalah belenggu utang dan defisit anggaran mempunyai keterakitan satu sama lain.
APBN yang defisit akhirnya harus ditutupi dengan berhutang. Selain itu pembayaran bunga
hutang juga menjadi beban tambahan dalam belanja APBN. Untuk itu APBN harus didesain
berimbang dan pemerintah harus mengurangi beban utang di APBN secara berkala. Adapun
beberapa cara yang dapat ditempuh adalah.
Pertama, memaksimalkan potensi penerimaan pajak, sudah menjadi rahasia umum bahwa
shortfall pajak menjadi masalah yang sering muncul dalam anggaran penerimaan negara. Selama
tiga tahun terakhir misalnya shortfall pajak mencapai Rp 112 triliun. Di antara beberapa
penyebabnya adalah target penerimaan pajak, yang sangat berkaitan dengan asumsi makro,
ditetapkan terlalu optimis. Akibatnya, realisasi penerimaan pajak selalu lebih rendah dari target
karena pertumbuhan ekonomi pada kenyataannya memang lebih rendah dari yang diasumsikan.
Proyeksi asumsi makro yang ditetapkan oleh pemerintah dan DPR biasanya banyak didasarkan
pada keputusan politik, dan tidak bekerja sama dengan lembaga independen yang melakukan
pengkajian terhadap masalah fiskal dan ekonomi. Pemerintah perlu belajar dari negara Inggris,
Kanada, dan Korea Selatan dimana ahli/lembaga independen mempunyai peran strategis, untuk
memberikan saran proyeksi ekonomi terhadap dampak kebijakan fiskal. Maka untuk
menyelesaikan Masalah shortfall pajak perlu kerjasama antara Direktorat Jenderal Pajak, Dewan
Perwakilan Rakyat, lembaga independen dan masyarakat luas.
Kedua, memaksimalkan Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP), pemerintah perlu lebih
serius menggali potensi PNBP khususnya dari sektor non-migas. Untuk sektor pertambangan

emas misalnya, tarif royalty di Indonesia yang masih 3,75%, masih relatif kecil dibanding
banyak negara, seperti Ghana yang mengenakan tarif sebesar 5%, atau Rusia yang mencapai 6%.
Sementara di Peru tarifnya bervariasi dari 1 sampai dengan 13%. Jika dapat memaksimalkan
tarif royalty yang lebih kompetitif tentunya penerimaan PNBP akan lebih besar. Selain itu,
pengawasan terhadap perusahaan tambang juga wajib dilakukan agar konsisten membayar
tarif royalty yang telah ditentukan oleh pemerintah.
Pemaksimalan PNBP juga bisa dicapai dengan mengoptimalkan kinerja BUMN.
Diantara 119 BUMN yang dimiliki oleh Indonesia, ada 10 BUMN yang mempunyai kinerja yang
bagus bila dibandingkan dengan kinerja BUMN yang lain. 10 BUMN tersebut mampu
menyumbang 80,53 persen dari penerimaan total dividen BUMN. Disamping itu, tahun 2014
masih ada 26 Perusahaan BUMN yang merugi, dengan total kerugian mencapai 34 triliun rupiah.
Dengan kinerja demikian, masih ada potensi BUMN untuk membebani fiskal yang dapat
mempengaruhi upaya mempertahankan kesinambungan fiskal. Kinerja BUMN mempunyai
pengaruh di sisi pendapatan dan di sisi pengeluaran negara. Disisi pendapatan, BUMN
menyumbang pada penerimaan negara baik penerimaan pajak maupun bukan pajak. Sedangkan
disisi pengeluaran, jika BUMN memiliki kinerja yang rendah, pada akhirnya mengakibatkan
beban terhadap pengeluaran negara.
Bila dibandingkan dengan Singapura dan Malaysia, BUMN Indonesia bisa dikatakan
masih tertinggal. Rasio Aset BUMN terhadap PDB (2009) Indonesia, Malaysia dan Singapura
adalah 38%, 14%, dan 107%. Sementara rasio keuntungan BUMN dibanding modal adalah 15%,
39%, dan 10%. Dari segi aset Singapura unggul, tetapi dari segi keuntungan Malaysia yang
unggul. Pencapaian rasio keuntungan dibanding modal Malaysia adalah 2,5 kali Indonesia.
Sementara rasio keuntungan terhadap aset mencapai 6 kali lipat. Bahkan Petronas pada tahun
2014 mencapai keuntungan sekitar US$ 20 miliar. Angka ini jauh melebihi keuntungan seluruh
BUMN Indonesia.
Ketiga, mengawasi instrumen utang. Salah satu instrumen utang pemerintah adalah Obligasi
negara, sebagian besar dari obligasi tersebut menggunakan floating rate yang sangat tergantung
pada kondisi fundamental ekonomi. Salah satunya indikatornya adalah inflasi. Jika inflasi tinggi,
maka imbal hasil (yield) obligasi cenderung naik karena ekspektasi investor terhadap kenaikan
inflasi. Imbal hasil yang meningkat akan berpengaruh terhadap peningkatan beban anggaran.

Keempat, restrukturisasi utang. Pembayaran utang pemerintah masih akan berlangsung sampai
20 tahun ke depan setidaknya jika melihat dari list jatuh tempo utang yang masih akan ada
sampai dengan 2055. Pemerintah perlu merestrukturisasi utang-utangnya, yang dimaksud dengan
restrukturisasi utang yaitu mengatur ulang utang terutama terkait masalah tingkat bunga utang.
Agar utang Indonesia tidak semakin besar di masa depan. Selain itu pemerintah perlu kembali
melakukan debt swap, yaitu pertukaran utang dengan ekuitas atau dalam mata uang lokal untuk
membiayai suatu proyek atau program. Skema ini cukup menguntungkan karena upaya
pengurangan utang dapat dilaksanakan sekaligus dengan upaya untuk mencapai pembangunan.
pada tahun 2004 debt swap dengan pemerintah Jerman berhasil mengurangi utang pemerintah
sebesar 143 juta Euro. Dalam debt swap pemerintah perlu menetapkan program prioritas seperti
pengurangan kemiskinan, pemerataan pendidikan, ataupun isu kesenjangan antar daerah.
Jika keempat cara diatas belum mampu juga menghindarkan dari utang, tujuan penambahan
utang juga harus terus diperbaiki. Penambahan utang harus ditujukan untuk kegiatan produktif
seperti, pembangunan infrastruktur, sehingga akan memberi multiplier effect yang lebih besar
dibanding hanya untuk konsumsi. Dengan pembangunan infrastruktur diharapkan pertumbuhan
ekonomi akan berjalan lebih cepat. Dan pertumbuhan ekonomi akan menambah PDB kita.
Dengan naiknya PDB, diharapkan suatu saat pemerintah merasa cukup puas dengan capaian
PDB, dan mengurangi proporsi utang di APBN.
Pembiayaan dari dalam negeri juga harus lebih diutamakan dari pada pinjaman luar negeri.
Karena pembiayaan luar negeri sering kali membahayakan perekonomian ketika terjadi
pelemahan nilai tukar rupiah terhadap mata uang Negara kreditor.
Ketergantungan pemerintah untuk membiayai anggaran yang defisit melalui utang perlu
dikurangi mulai dari sekarang agar di masa depan Indonesia tidak terbelenggu dalam bayangan
utang yang tak kunjung usai. Namun kita juga perlu mempertimbangkan pertumbuhan
perekonomian. Kita semestinya tidak mewarisi generasi mendatang dengan utang yang justru
menjadi beban perekonomian.

Kesimpulan
Dari Ulasan di atas disimpulkan bahwa:

Utang Pemerintah diperlukan untuk membiayai defisit APBN, penyediaan arus kas

jangka pendek, dan refinancing utang lama.

Meskipun utang nominal mengalami peningkatan, namun rasio terhadap PDB cenderung

masih aman.
Pengelolaan utang pemerintah diarahkan untuk mendapatkan sumber pembiayaan dengan

biaya dan risiko rendah, jangka panjang, dan tidak ada ikatan politik.
Pengelolaan fiskal & utang Indonesia relatif semakin baik.
Berbagai rasio utang dan rasio biaya utang menunjukkan trend yang membaik

dibandingkan rasio-rasio yang sama di negara lain, termasuk negara maju.

Pemerintah perlu memikirkan sumber pembiayaan yang lebih baik dibanding utang.
Karena apabila tidak ada kemauan pemerintah untuk mengurangi rasio utang terhadap
PDB, bukan tidak mungkin rasio utang terhadap PDB kita akan sangat tinggi dan itu
justru membebani APBN dan membahayakan perekonomian.

Referensi
https://keenkaftan.wordpress.com/indonesia-bisa-bebas-utang/
http://analisisnindonesia.blogspot.co.id/2015/05/memitigasi-utang-negara.html?m=1
http://katadata.co.id/berita/2016/01/08/capai-rp-3089-triliun-rasio-utang-pemerintah-naik-jadi27-persen#sthash.S4AJvdXu.q9K5nT7p.dpuf
http://www.coreindonesia.org/view/117/defisit-anggaran-dan-belenggu-utang.html