Anda di halaman 1dari 5

KERANGKA KEBIJAKAN SEKTOR AIR MINUM PERKOTAAN

RINGKASAN EKSEKUTIF
a. Pada akhir Repelita V tahun 1994, 36% dari penduduk perkotaan Indonesia
yang berjumlah 67 juta, jiwa atau 24 juta jiwa, telah mendapatkan
sambungan air perpipaan.
Pencapaian pelayanan 62% pada akhir Repelita VIII tahun 2008, atau 66 juta
dari 106 juta jiwa, tampaknya cukup ambisius. Hal ini sebenarnya hanya
mengurangi jumlah penduduk tidak terlayani dari keadaan tahun 1994
sebesar 43 juta jiwa menjadi 40 juta jiwa. Untuk mencapai sasaran ini, sekitar
Rp. 7.000 milyar dan Rp. 10.800 milyar harus diinvestasikan masing-masing
selama Repelita VII dan Repelita VIII, dibandingkan dengan anggaran sebesar
Rp. 3.000 milyar pada Repelita VI. Jika sektor air minum tidak sanggup
menarik minat pendanaan komersial, sebab dianggap terlalu berisiko, maka
tingkat investasi ini akan menjadi beban yang tidak tertanggungkan oleh
anggaran Pemerintah.
b. Akan tetapi proyeksi keuangan memperlihatkan bahwa dengan dukungan
anggaran Pemerintah yang secara bertahap akan semakin mengecil selama
Repelita VII, dan pengembangan sektor air minum hanya dari dana PDAM
sendiri dan pasar modal, pada tahun 2004, hal ini bisa terjangkau. Agar hal
ini tercapai, tarif rata-rata pada PDAM yang besar harus secara bertahap
dinaikkan dari Rp. 650/m3 pada tahun 1995 menjadi hanya sekitar Rp. 950/
m3 pada tahun 2008. Pada PDAM yang lebih kecil, tarif harus secara bertahap
dinaikkan dari Rp. 650/m3 menjadi Rp. 800/M3. Di DKI Jakarta, tarif rata-rata
seharusnya, secara teori, menurun jika upaya efisiensi bisa tercapai.
c. Meskipun demikian, keberhasilan sektor air minum dapat tercapai hanya
jika dilakukan perubahan kebijakan yang terintegrasi untuk mengubah
kumpulan perusahaan-perusahaan daerah air minum (PDAM) saat ini menjadi
industri jasa pelayanan yang otonom dan layak pinjam serta berorientasi
pada pelanggan. Kerangka Kebijakan Sektor Air Bersih Perkotaan (Urban
Water Sector Policy Framework/WSPF) mengidentifikasi enam perubahan
kebijakan, yang bertujuan untuk meningkatkan sektor air minum menjadi
layak pinjam, dengan tujuan akhir untuk memberikan pelayanan kepada
pelanggan secara lebih baik dengan harga yang lebih murah.
Membentuk Hubungan Terpisah antara Pemilik dan Pengelola Aset
Air Minum
d. Industri air minum perkotaan di Indonesia pada saat ini terdiri dari 300
perusahaan. Dengan masih terbatasnya otonomi yang diperoleh dari Pemda,
sebenarnya mereka tidak dapat sepenuhnya dianggap bertanggung jawab
terhadap efisiensi perngoperasian perusahaannya. Kebanyakan PDAM yang
ada terlalu kecil untuk bisa merekrut manajer dan staf yangberkualitas.
Secara umum efisiensinya rendah, sebagaimana dapat dilihat dari tingginya
rasio pegawai atau tingginya angka kehilangan air. Pendapatannya juga
terbatas sebab terbatasnya kebijakan komersial yang tercermin dari
rendahnya tingkat tarif dan struktur tarif yang tidak sesuai dengan tingkat
pemakaian. Disiplin keuangan yang ketat tidak diterapkan dan Pemerintah
baru saja telah memberikan pinjaman kepada PDAM yang kinerjanya rendah
dan tidak layak pinjam. Sebagai hasilnya, kesehatan keuangan dari hampir
semua PDAM, yang diukur dengan sejumlah kriteria yang berkaitan dengan

efisiensi, profitabilitas dan struktur hutang, menjadi pertanyaan. Pada


akhirnya, hampir semua Pemda mengharapkan pendapatan dari PDAM dan
mengambil dividen meskipun tingkat pelayanannya menunjukkan bahwa
setiap keuntungan yang diperolehnya dapat diinvestasikan kembali untuk
meningkatkan dan memperluas pelayanan.
e. Memisahkan kepemilikan aset air minum dari manajemennya dapat
membantu membatasi pengaruh politis dalam pengelolaan operasi air minum
sehari-hari. Gerakan ini dapat lebih lanjut ditopang melalui peranserta
manajer yang profesional dan wakil pelanggan dalam Badan Pengawas.
Kegiatan ini juga perlu ditunjang dengan pengaturan dan pemantauan tujuan
kinerja dalam kerangka kontrak kinerja yang dapat diterapkan. Pengalaman
di negara lain menunjukkan bahwa kontrak kerja antara pemerintah dan
perusahaan daerah yang menjadi miliknya tidak selalu berhasil, akan tetapi
memisahkan kepemilikan dan fungsi manajemen pada kenyataannya dapat
menjadi landasan bagi peranserta swasta dalam penyediaan air bersih.
Pemisahan ini dapat memberikan kesempatan konsolidasi operasi diantara
Pemda yang berdekatan untuk dapat mengambil manfaat skala ekonomis.
Pemberian dividen yang harus dibayarkan oleh PDAM kepada Pemda dapat
digantikan dengan pemberian ongkos operasi (operating fee) yang
dibayarkan oleh pengelola kepada pemilik sarana.
Membentuk Kerangka Pengaturan untuk Peranserta Sektor Swasta
f. Peranserta swasta dapat merupakan perkembangan yang penting dalam
sektor air minum pada tahun-tahun mendatang. Akan tetapi pada saat ini,
berpartisipasi dalam pengembangan sektor ini dianggap sebagai bisnis yang
beresiko oleh pemberi pinjaman swasta dan para investor. Persepsi ini lebih
lanjut ditopang oleh tidak adanya kerangka pengaturan yang transparan,
sebagaimana terbukti dari banyaknya MoU yang tidak berhasil menjadi
kenyataan.
g. Indonesia dapat mengambil manfaat dari pengalaman negara-negara di
belahan dunia lain dalam peranserta swasta bidang air bersih. Pengalaman
menunjukkan bahwa semua pilihan dari kontrak jasa yang sederhana sampai
ke konsesi jangka panjang yang rumit harus dijajagi dengan bantuan
konsultan yang independen sebelum meminta proposal dari pengelola
swasta. Kontrak standar dan prosedur pemilihan merupakan dasar untuk
kerangka pengaturan, dan harus segera disiapkan. Pengalaman di negara lain
juga menunjukkan bahwa kompetisi yang transparan akan menghasilkan
harga yang lebih rendah dan jangka waktu transaksi yang lebih pendek
daripada negosiasi langsung. Juga terbukti bahwa meskipun kontrak yang
ketat tidak dapat menghilangkan kebutuhan untuk pengaturan yang
langsung, untuk memberikan respons yang cepat terhadap perubahan
kondisi ekonomi, sosial dan teknis, dan bahwa suatu badan pengatur
(regulatory body) yang independen harus beroperasi segera setelah kontrak
dengan pengelola swasta menjadi efektif. Karena sulit untuk mengubah
institusi publik menjadi suatu badan pengatur, akan lebih baik untuk
mempertimbangkan penyerahan beberapa fungsi pengaturan kepada suatu
auditor yang mempunyai reputasi baik atau badan bersertifikat, paling tidak
untuk jangka pendek.
Meningkatkan Manajemen Keuangan Sektor Air Minum

h. Kebanyakan PDAM selama ini membiayai pengembangannya dari dana


hibah Pemerintah dan pinjaman konsesi, dan sangat sedikit sekali yang
sanggup mendanai dengan dana sendiri. Karena tidak disiplinnya dalam
pinjaman Pemerintah dan kondisi pinjaman yang disubsidi, sangat sedikit
PDAM yang dianggap layak pinjam.
i. Untuk membiayai perluasan, Pemerintah harus menekankan pada dana
PDAM sendiri,
yang dihasilkan melalui pencapaian efisiensi dan penyesuaian tarif. Akses
kepada dana hibah Pemerintah dan pinjaman konsesi perlu diperjelas dan
PDAM harus berkompetisi untuk mendapatkannya, dengan kinerja terbaik
yang akan memiliki akses terhadap persyaratan yang lebih diinginkan.
Secara paralel, pinjaman harus tidak diberikan kepada PDAM yang memiliki
kemampuan meminjam yang lemah, dan persyaratan pinjaman harus
diterapkan secara lebih ketat. Desentralisasi fungsi peminjaman kepada bank
lokal harus dijajagi, meskipun secara hatihati, sebagai langkah untuk menuju
kepada persyaratan pinjaman yang mendekati komersial, meningkatkan
fleksibilitas dalam mendanai proyek-proyek PDAM dan menegakkan disiplin
yang diperlukan. Juga, pendanaan alternatif lainnya, seperti obligasi atau
sekuritas perlu dijajagi.
j. Untuk mengurangi persepsi resiko tinggi saat ini, penting untuk
memberikan data-data
yang dapat dipercaya kepada investor, yang disertifikasi oleh auditor yang
independen. Data dasar yang berkualitas juga dapat menjadi tolok ukur
kinerja PDAM dan membantu
penyesuaian tarif oleh Pemda terhadap renana peningkatan kinerja PDAM
dan membantu Pemerintah Pusat dalam mengarahkan bantuan keuangannya
pertama-tama untuk PDAM yang kinerjanya meningkat. Sponsor swasta
untuk proyek-proyek air bersih akan meminta jaminan atas berbagai
kemingkinan resiko (pendapatan, pembayaran, pemutusan dan pengaturan),
dan Pemerintah harus memfokuskan pada pemberian jaminan hanya atas
resiko-resiko pemutusan dan pengaturan.
Menyederhanakan Kebijakan Tarif
k. Tarif PDAM tidak dapat memenuhi prinsip-prinsip penetapan tarif air yang
ekonomis, finansial, pemerataan sosial dan administratif. Tarif saat ini
mendiskriminasi rumah tangga berpendapatan rendah dengan menerapkan
biaya sambungan yang tinggi dan memaksa konsumen besar untuk
menggunakan sumber cadangan seperti air tanah, sehingga PDAM
kehilangan pendapatan yang cukup besar. Hal ini juga mengundang
manipulasi pembacaan meter, suatu praduga terhadap meningkatnya
kehilangan air secara komersial.
l. Struktur tarif yang lebih baik dapat terdiri dari biaya tetap yang kecil untuk
menutupi biaya administrasi dan pemeliharaan meter dan jumlah air yang
dikonsumsi per meter kubik. Yang terakhir ini terdiri dari dua blok. Blok yang
pertama adalah blok life line untuk pemakaian sampai 10m3 perbulan dan
suatu harga dimana blok yang pertama tidak mewakili lebih dari 4% sampai
5% dari total pengeluaran rata-rata pada rumah tangga berpendapatan
rendah. Blok yang kedua adalah base rate yang ditetapkan sedemikian
sehingga tarif ratarata keseluruhan mewakili suatu keseimbangan antara
biaya marginal yang efisien secara ekonomi dan biaya rata-rata yang layak

secara finansial. Kelompok rumah tangga berpenghasilan rendah dapat


ditawarkan untuk bebas biaya sambungan, asalkan jaringan distribusi tersier
cukup dekat, sebagai pengganti untuk jumlah pembayaran dimuka dari
rekening mereka.
m. Negosiasi tarif dapat dilakukan setiap empat sampai lima tahun, hanya
untuk mendorong pengelola sistem air minum melaksanakan rencana
peningkatan kinerjanya, namun tarif harus secara otomatis disesuaikan
diantara dua negosiasi, menggunakan formula indeks harga yang
mencerminkan komposisi biaya yang sebenarnya. Biaya ekonomi dalam
menyediakan air juga dapat mempertimbangkan biaya untuk pengumpulan
dan pembuangan air limbah.
Menambahkan retribusi sanitasi ke dalam rekening air, pada kondisi tertentu,
dapat mendorong konsumen untuk kembali pada pilihan sumber yang tidak
tertata dengan baik. Pada saat ini, retribusi sanitasi dengan menggunakan
PBB sebagai dasar perhitungan tampaknya lebih dapat memberikan
pemerataan.
Meningkatkan Perancangan, Perencanaan dan Pelaksanaan Proyekproyek Air Minum.
n. Sistem air minum umumnya bersifat padat modal, untuk itu
pengembangannya memerlukan kerangka jangka panjang yang sistematis
dengan tujuan untuk mendapatkan pemecahan yang berbiaya rendah dan
mencapai konsensus umum diantara fihak-fihak terkait dalam pilihan-pilihan
teknis, kelembagaan, keuangan dan pengembalian biaya. Hal seperti ini
belum merupakan bagian dari budaya PDAM. Cara yang penting untuk
mengurangi biaya dan memperoleh kualitas proyek adalah dengan
memperbaiki cara-cara pelelangan dengan mengelompokkan pekerjaan
dalam paket-paket yang lebih besar untuk menarik minat kontraktor yang
lebih berkualitas, dengan menggabungkan pengadaan dan pemasangan pipa,
atau dengan memberikan kontrak rancang-dan-bangun (design and build)
untuk IPA dan bangunan pompa. Mengurangi biaya konstruksi juga berarti
bahwa kompetisi menjadi aturan main; tidak seperti pada saat ini dimana
terlalu banyak kontrak yang diberikan secara arisan untuk nilai yang telah
ditetapkan. Akhirnya, karena sektor air minum sangat tergantung pada
konsultan untuk mengerjakan identifikasi proyek, penyiapan, pelaksanaan
dan pengembangan kelembagaan, akan lebih bermanfaat bagi semua fihak
untuk melihat kebelakang dan mengamati secara lebih seksama cara-cara
yang dilakukan sekarang yang membatasi akses untuk mendapatkan kealian
yang terbaik.
Membangun Identitas Industri Per-Air Minum-an di Indonesia
o. Untuk membantu membangun identitas industri per-air minum-an di
Indonesia, PERPAMSI dapat diberikan peran yang lebih besar. PERPAMSI dapat
menjadi pelopor dalam menetapkan data dasar yang berkualitas
sebagaimana disebutkan terdahulu.
PERPAMSI juga dapat diberikan tanggungjawab yang lebih besar dalam
pengembangan SDM, dan dapat membantu PDAM dalam meningkatkan
rencana pengadaan, produktivitas dan pelatihan pegawai, dan dalam
menyiapkan dan melaksanakan rencana jangka menengah kepegawaian.
PERPAMSI dapat memperbaharui kriteria seleksi jabatan yang ada sekarang,

dan membantu mengembangkan mekanisme untuk mengiklankan lowongan


kerja secara lebih luas lagi. PERPAMSI juga dapat mengambil peran dalam
melaksanakan pemeriksaan independen terhadap teknologi baru, peralatan
dan perangkat lunak yang ada di pasaran, dan menunjang penyebar-luasan
tatacara pengelolaan yang baik di antara PDAM. Akhirnya, PERPAMSI juga
harus secara aktif melakukan pendekatan dalam pelaksanaan kebijakan
sumber air yang penting bagi industri air minum, khususnya-an pada
ketersedian sumber-sumber air pada saat dibutuhkan dan perlindungan
terhadap kualitas air baku.