Atribucin, Facultad, Funcin y Actividad

ATRIBUCIN
A saber, por atribucin se entiende, el facultamiento concreto que el ente
soberano o quien ejerce la funcin gubernativa realiza al Estado, y se clasifican en
cuatro categoras:
Atribuciones de mando, de polica o de coaccin que comprenden todos los
actos necesarios para el mantenimiento y proteccin del Estado y de la seguridad,
la salubridad y el orden pblico.
Atribuciones de regulacin, para regular las actividades econmicas de los
particulares.
Atribuciones de creacin, para crear servicios pblicos.
Atribuciones de intervencin, para intervenir mediante gestin directa en la
vida econmica, cultural y asistencial del pas.
Es lo que hace el Estado y lo que le est permitido atender, es decir, son las tareas
que el Estado decide reservarse, por medio del orden jurdico, las cuales estn
orientadas a la realizacin de sus fines; esto es, son los grandes rubros de la
actividad del poder pblico, tendiente a alcanzar sus fines. Por ejemplo, preservar
el ambiente, tutelar a los trabajadores, resolver conflictos entre particulares,
prevenir y sancionar conductas delictuosas, regular la actividad econmica, entre
otros.
En lo que se conoce como las nuevas funciones que adquiere el Estado, stas son
atribuciones que muestran las relaciones que en determinado momento guarda el
Estado con los particulares con la finalidad de atender las necesidades individuales
y generales.
Ahora bien, por atribucin de facultades, se entiende que es cuando la Ley
otorga derechos y obligaciones a la autoridad administrativa para que sta pueda
llevar a cabo el logro de sus fines. Mediante sus atribuciones el Estado ejecuta una
serie de actos y hechos que le permiten realizar sus objetivos que pueden ser
diversos, como de seguridad, vigilancia, prestacin de servicios, salubridad,
econmicos, culturales, etc. El Estado ejerce sus atribuciones individualizando su
actuar mediante los funcionarios pblicos, siendo ellos los que concretan las
facultades otorgadas por la Ley.
Siendo las atribuciones medios para alcanzar determinados fines, es natural que el
nmero y extensin de aquellas varen al cambiar stos. Los criterios para fijar
unas y otras no constituyen cuestiones jurdicas, sino que corresponden al campo
de las ciencias polticas.
Como se puede apreciar el problema de cules son las atribuciones del Estado se
encuentra ntimamente vinculado con el de las relaciones que en un momento
dado guarden el Estado y los particulares, ya que las necesidades individuales y
generales que existen en toda colectividad se satisfacen por la accin del Estado y
por la de los particulares. De manera que la ampliacin de la esfera de la actividad
de uno tiene que traducirse forzosamente en merma de la esfera de accin de los
otros.

La doctrina ha distribuido las atribuciones del Estado respecto de los particulares

en los tres grupos siguientes:

Atribuciones
Atribuciones
actividad, y
Atribuciones
particulares o
colectiva.

del Estado para reglamentar la actividad privada;

que tienden al fomento, limitacin y vigilancia de la misma
para sustituirse total o parcialmente a la actividad de los
para combinarse con ella en la satisfaccin de una necesidad

FACULTAD
En cuanto al concepto facultad, entendemos el poder o derecho para hacer
alguna cosa. Es la aptitud o legitimacin que se concede a una persona fsica
(funcionario o empleado pblico), para adecuar la atribucin segn la competencia
del rgano por cuenta del cual externa su voluntad. La facultad es, pues, la
posibilidad legal que posee un servidor pblico de realizar los actos de
competencia de un ente estatal previsto en un ordenamiento. El trmino proviene
del latn facultas-atis, que significa: capacidad, facilidad, poder; de facul y facile,
que no es ms que el poder o la habilidad para realizar una cosa.
No obstante, que el trmino facultad se asocia a aquello que es optativo,
potestativo; de ah facultativo. El concepto jurdico de potestad significa la aptitud
de una persona para modificar la situacin jurdica existente de uno mismo o de
otros. Los romanos con el trmino facultas se referan a la capacidad de celebrar
un contrato o de llevar a cabo un acto jurdico vlido.
Dicho concepto jurdico indica que alguien est investido jurdicamente por una
norma de derecho, para realizar un acto jurdico vlido, para producir efectos
jurdicos previstos (celebrar un contrato, otorgar un testamento, revocar un
poder). El concepto de facultad jurdica presupone la posesin de una potestad o
capacidad jurdica para modificar vlidamente la situacin jurdica.
El concepto facultad jurdica presupone la investidura o el facultamiento. Cuando
alguien no est facultado para celebrar un determinado acto jurdico, el acto es
nulo. Cuando no se est investido de la facultad correspondiente el acto realizado
no produce los efectos jurdicos deseados, esta ltima circunstancia distingue
radicalmente la facultad del derecho subjetivo: cuando no tengo derecho a entrar
en determinado lugar y entro, mi acto no es nulo, es ilcito.
FUNCIN
Por funcin se debe entender la forma en que se ejercen las atribuciones, es
decir, la manera en que el Estado participa en las materias que tiene autorizadas.
En torno a esta actuacin es que se mantiene vigente el concepto de divisin de
poderes entendido como divisin de funciones.
Otros trminos lo refieren como el cumplimiento de algo o de un deber. Las
funciones son los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones,
encaminadas stas al logro de sus fines. El poder estatal, que es uno slo, se
estructura en rganos: legislativo, ejecutivo y judicial, a cada uno de ellos se le
asigna una funcin (legislativa, administrativa y jurisdiccional), con modalidades y
excepciones. De tal modo que las funciones del Estado son el sistema o medio que

utiliza el poder pblico para cumplir con sus atribuciones o realizar sus cometidos,
destinados al logro de sus fines.
Las funciones de estado se realizan, bsicamente, a travs de actos de derecho
pblico emitidos por los rganos legislativo, ejecutivo y judicial; a estos rganos
corresponde
la
funcin
legislativa,
administrativa
y
jurisdiccional,
respectivamente. A esas tres funciones clsicas, algunos autores agregan la
funcin constituyente, funcin gubernamental y funcin municipal.
ntimamente relacionado con el concepto de atribuciones del Estado, encontramos
el de las funciones del mismo, en la prctica se usan indistintamente esos
trminos, pero ellos hacen referencia a nociones diferentes, por lo que es preciso
darles su significacin exacta.
El concepto de atribuciones comprende el contenido de la actividad del Estado; es
lo que el Estado puede o debe hacer. El concepto de funcin se refiere a la forma
de la actividad del Estado. Las funciones constituyen la forma de ejercicio de las
atribuciones. Las funciones no se diversifican entre s por el hecho de que cada
una de ellas tenga contenido diferente, pues todas pueden servir para realizar una
misma atribucin.
Es fcil apreciar la relacin que guardan las atribuciones con las funciones
legislativa, administrativa y jurisdiccional, estudiando el papel que juega cada una
de las ltimas en la realizacin de las primeras.
I.-

Respecto a las atribuciones que se refieren a la reglamentacin de las

atribuciones de los particulares, la funcin legislativa constituye el medio de
realizar esa regulacin, puesto que ella se hace por normas generales de
derecho. Aqu tambin es la funcin legislativa un medio para desarrollar
esas atribuciones; ella se encarga de organizar las empresas que el Estado
ha de asumir, la competencia de los agentes pblicos en esas empresas, y la
situacin de los particulares que se han de relacionar con ellas.

II.-

La funcin administrativa es otro de los medios de los que el Estado se

vale para realizar las mismas atribuciones, pues el funcionamiento de las
empresas se verifica por actos materiales y jurdicos de alcance individual.

III.-

Por ltimo, como tambin pueden surgir conflictos con motivo del ejercicio de
estas actividades, en la que la funcin jurisdiccional est llamada
igualmente a intervenir.

Las funciones del Estado se dividen en dos categoras:

Desde el punto de vista del rgano que las realiza, es decir, adoptando un
criterio formal, subjetivo u orgnico, que prescinde de la naturaleza
intrnseca de la actividad, las funciones son formalmente legislativas,
administrativas o judiciales, segn que estn atribuidas al Poder Legislativo,
al Ejecutivo o al Judicial, y

Desde el punto de vista de la naturaleza intrnseca de la funcin, es decir,

partiendo de un criterio objetivo, material, que prescinde del rgano al cual
estn
atribuidas,
las
funciones
son
materialmente
legislativas,
administrativas o judiciales segn tengan los caracteres que la teora jurdica
ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos.

Normalmente coinciden el carcter formal y el carcter material de las

funciones, y as vemos cmo las funciones que materialmente tienen
naturaleza
legislativa,
administrativa
y
judicial,
corresponden
respectivamente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Pero excepcionalmente puede no existir esa coincidencia y encontrarse,
como las funciones que materialmente son administrativas o judiciales
atribuidas al Poder Legislativo, de la misma manera que los otros dos Poderes
tiene, entre sus funciones, algunas que por naturaleza no debieron
corresponderles si se mantuviera la coincidencia del criterios subjetivo con el
objetivo. Esta circunstancia es precisamente la que impone la adopcin de
dos puntos de vista diferentes para apreciar las funciones del Estado, pues la
eficacia de stas se regula a la vez por el criterio formal, o sea por el carcter
del rgano que las realiza, y por el material, o sea por el contenido mismo de
la funcin.
Las funciones del Estado, consideradas con independencia del rgano que las
realiza, se exteriorizan por medio de actos de distinta naturaleza que producen
consecuencias de hecho. En efecto, el Estado al expedir leyes, dictar sentencias,
dar rdenes administrativas, afecta el orden jurdico existente, por la realizacin
de actos formales, pero, cuando construye carreteras, moviliza la fuerza pblica,
planifica, transporta mercancas y correspondencia, imparte enseanza o servicios
de asistencia, est realizando simples actos materiales.
Por lo mismo, para poder apreciar la naturaleza intrnseca de los diversos actos
que el Estado realiza, es indispensable partir del estudio de la teora que se ha
venido elaborando en la doctrina, de los actos jurdicos y de los actos materiales.
El acto jurdico se ha definido como un acto de voluntad cuyo objeto es producir
un efecto de derecho, es decir, crear o modificar el orden jurdico.
El acto jurdico se distingue del hecho jurdico y del acto material.
El hecho jurdico est constituido, bien por un acontecimiento natural al que la
ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la muerte, etc., o bien
por un hecho en el que la voluntad humana interviene y en el que el orden jurdico
entra en movimiento, pero con la diferencia respecto del acto jurdico de que ese
efecto de derecho no constituye el objeto de la voluntad. As, por ejemplo, en el
delito hay un hecho voluntario, pero la voluntad no persigue la creacin de una
situacin jurdica, a pesar de lo cual sta se origina al convertir a su autor en
delincuente sujeto a la ley penal. Los hechos jurdicos son la concrecin fctica
que constituye solamente la condicin para que se apliquen normas jurdicas
generales preexistentes, independientemente de nimo volitivo.
El acto material, por su parte, esta constituido por hechos naturales o voluntarios
que no trascienden al orden jurdico. En ellos no slo falta como en los hechos
jurdicos, la intencin de engendrar, modificar o extinguir una situacin de
derecho, sino que tampoco existe una norma jurdica general cuya aplicacin se
condicione por ellos.
As el profesor de una escuela al dar su leccin, el mdico de la asistencia pblica
que cura un enfermo, no estn ejecutando ni un acto ni un hecho jurdico: estn
realizando una manifestacin de inteligencia o una habilidad manual que no
trasciende al orden jurdico; estn, por eso mismo, realizando un acto material.

De la misma manera que las otras funciones del Estado, la administrativa puede
apreciarse desde el punto de vista formal y desde el punto de vista material.
Con el criterio formal, la funcin administrativa se define como la actividad que
el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo, es decir, en relacin con la
finalidad que el Estado persigue al realizarla, y desde el punto de vista material, es
la concrecin fctica de la funcin.
Cabe sealar que la nica excepcin al principio material de la legalidad ocurre en
los casos en que la Administracin se encuentra revestida con la llamada facultad
discrecional. Por ello consideramos oportuno precisar desde luego la naturaleza,
campo de aplicacin y lmites de dicha facultad.
Hay poder discrecional para la Administracin, cuando la ley o el reglamento,
previendo para la Administracin cierta competencia en ocasin de una relacin
de derecho con un particular, dejan a la Administracin Pblica un poder libre de
apreciacin para decidir si debe obrar o abstenerse, en qu momento debe obrar,
cmo debe obrar y que contenido va a dar a su actuacin. El poder discrecional
consiste pues, en la libre apreciacin dejada a la Administracin para decidir lo
que es oportuno hacer o no hacer.
Esa facultad debe distinguirse del poder arbitrario, pues mientras ste representa
la voluntad personal del titular de un rgano administrativo que obra impulsado
por sus pasiones, sus caprichos o sus preferencias, aquella, aunque constituye la
esfera libre de la actuacin de una autoridad, tiene un origen legtimo, como lo es
la autorizacin legislativa y un lmite que en el caso extremo en que no est
sealado en la misma ley o implcito en el sistema que sta adopta, existe siempre
en el inters general que constituye la nica finalidad que pueden perseguir las
autoridades administrativas. Por esta razn, mientras una orden arbitraria carece
en todo caso de fundamento legal, la orden dictada en uso de la facultad
discrecional podr satisfacer los requisitos del artculo 16 constitucional de fundar
y motivar la causa legal de un procedimiento.
La Suprema Corte de Justicia ha sostenido que el ejercicio de la facultad
discrecional est subordinando a la regla del artculo 16 constitucional y sujeto al
control judicial cuando el juicio subjetivo del autor del acto no es razonable sino
arbitrario y caprichoso, y cuando es notoriamente injusto y contrario a la equidad.
Sirven de sustento para lo expuesto, la siguiente tesis jurisprudencial:
FACULTAD POTESTATIVA O DISCRECIONAL. En un rgimen de derecho, la
facultad potestativa o discrecional que confieren las leyes, est subordinada a la
regla general establecida por el artculo 16 constitucional, en cuanto este
precepto impone al Estado la ineludible obligacin de fundar y motivar los actos
que puedan traducirse en una molestia en la posesin y derechos de los
particulares. Cuando una ley establece que la administracin puede hacer o
abstenerse de hacer un acto que beneficie a un particular, guindose para su
decisin por las exigencias del inters pblico, esta facultad discrecional debe
ejercitarse en forma tal, que se respete el principio de igualdad de los individuos
ante la ley. De manera que si las circunstancias de hecho y de derecho son las
mismas en dos casos, la decisin debe ser idntica para ambos; de otro modo no
se tratara de una facultad legtima, sino de un poder arbitrario, incompatible con
el rgimen de la legalidad.
Sera sumamente difcil poder precisar, aun tericamente, los casos en que es
posible admitir el otorgamiento de la facultad discrecional y aquellos en que no
deba admitirse. Sin embargo, no resulta aventurado sealar algunos lineamientos

generales, basndose para ello por una parte, en los principios de la legislacin
constitucional que obliga a dar seguridad y certidumbre a ciertos derechos, y por
la otra, en las consecuencias que impone la funcin misma de la facultad
discrecional.
Desde el primer punto de vista, la autoridad debe tener una competencia ligada
por la Ley y no un poder discrecional en todos aquellos casos referidos a las
garantas individuales en que la Constitucin exige que dichas garantas
slo pueden afectase por mandatos de la Ley. En dichos casos si se otorgara una
facultad discrecional, se producira el resultado que la Administracin sustituira al
Poder Legislativo, violndose as el principio de la reserva de la Ley segn el cual
es exclusiva de la competencia del Poder que normalmente est encargada de
legislar, la regulacin de ciertas materias por normas generales.
Desde el segundo punto de vista, el relativo a la funcin que desempea la
facultad discrecional, debemos decir que, dicha funcin consiste en dar flexibilidad
a la ley para adaptarla a circunstancias imprevistas o para permitir que la
Administracin haga una apreciacin tcnica de los elementos que concurren en
un caso determinado o pueda, por ltimo, hacer equitativa la aplicacin de la ley,
el dominio de dicha facultad debe extenderse a aquellos casos en los cuales exista
la posibilidad de muy variadas ocurrencias; en que realmente concurran
elementos cuya apreciacin tcnica no pueda ser regulada de antemano, por
ltimo, el principio de igualdad ante la ley quede mejor protegido por una
estimacin de cada caso individual.
Las conclusiones de los dos puntos de vista indicados, deben combinarse en forma
tal que en la ley se conserve un mnimo de competencia ligada que sea la
salvaguarda de los derechos de los particulares al lado de la competencia
discrecional que sea estrictamente necesaria para evitar un sacrificio de los
intereses pblicos esenciales.
FUNCIN PBLICA

La relacin jurdico-laboral que existe entre el Estado y sus trabajadores, difiere

del servicio en s que prestan los trabajadores, que responden a los conceptos de
actividad pblica, servicio administrativo o servicio pblico.

La ntima relacin formal y conceptual existente entre Los calificativos "funcin

pblica" y "funcionario pblico justifica su examen sucesivo en una sola nota, con
prioridad para el primero en tanto en cuanto el instituto precede al sujeto y, lo
realizable, a quien lo realiza. Uno y otro, por lo dems, sea en razn de una
problemtica comn, sea por causa de sus problemas especficos o, mejor,
circunscritos lgica o ilgicamente, presentan numerosas y contradictorias
explicaciones de sus respectivos significados.

De este modo, la "funcin pblica" o, si se prefiere la "funcin poltica" o la

"funcin estatal", cobra una amplitud omnicomprensiva como ejercicio de todas
las potestades para la convivencia normada.

Se distingue pues, en la administracin pblica un elemento objetivo o sustantivo,

formado por: a) el personal administrativo; b) el patrimonio administrativo; y c) el
sistema normativo de la administracin (complejo de normas ticas, jurdicas,
tcnicas y profesionales), lo cual se podra llamar estructura servicial o funcional
pblica; y un elemento subjetivo o adjetivo: la accin o gestin administrativa, el
servicio en el sentido de prestacin, esto es, la funcin pblica estricto sensu.

La actividad funcional de los servidores pblicos tiene por causa jurdica: la "carga
pblica" o el "oficio pblico". Las "cargas pblicas", tipificadas por la imposicin
legal con prescindencia del consentimiento de los sujetos a quienes se imputan,
pueden ser "cargas patrimoniales" o "pecuniarias" y "cargas personales". Son
estas ltimas las que entran en juego en la funcin pblica. Ejemplos tpicos de
"cargas pblicas personales" los constituyen: el servicio militar, los puestos
concejiles, las limitaciones de la libertad personal por imperativo constitucional o
el cumplimiento de deberes personales por causa del inters o del orden pblico,
etctera. Se trata, pues, de prestaciones de servicios o de actividades o de
abstencin de stas, funcionales todas, por perodos ms o menos determinados,
impuestos a todos los habitantes igualitariamente, sin discriminacin ajena a las
causales de la ley y con el mrito de la carta poltica, de las Leyes Ordinarias en
ellas fundadas, sin que concurra la voluntad del obligado.

ACTIVIDAD

Por actividad del Estado se entiende al conjunto de actos materiales y jurdicos,

operaciones y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislacin
positiva le confiere. El otorgamiento de dichas atribuciones obedece a la
necesidad de crear jurdicamente los medios adecuados para alcanzar los fines
estatales.